Sociedades complexas e rede de polticas pblicas:

Anlise da governana na alocao de recursos

Hermlio Santos
1



Introduo


Uma das caractersticas centrais de sociedades complexas, de acordo com Talcott Parsons
(1959, 1974), a relevncia das instituies no contexto de diferenciao social. A
complexificao das sociedades contemporneas marcadas por um contexto institucional
cada vez mais diferenciado provoca no necessariamente uma disperso ou fragmentao
institucional. Ao contrrio, tal diferenciao tem sido acompanhada por um grau crescente
de interao e intercmbio entre as distintas instituies. Essa interao tem provocado o
surgimento de um tipo de arranjo institucional em rede, que implica em flexibilizao interna
das organizaes, combinada com maior cooperao e intercmbio com outras organizaes.
O objetivo aqui discutir essas questes, em especial as implicaes para a formulao e
implementao de polticas pblicas.

1. Arranjos institucionais: a constituio de redes

Um dos aspectos centrais na interpretao das sociedades complexas fornecida por Talcott
Parsons (1959) a importncia que ocupa as instituies na diferenciao dos contextos
sociais, contribuindo assim para o equilbrio e a coeso sociais, o que, segundo Parsons,
seria condio indispensvel para o desenvolvimento das sociedades modernas. De acordo
com Parsons, medida que as sociedades se tornam mais complexas ocorre uma
diferenciao e especializao institucional, ou seja, as instituies existentes se tornam
responsveis por determinadas funes necessrias persistncia de uma determinada
sociedade. Caso as instituies existentes em determinada sociedade no sejam capazes de
satisfaz-las verificar-se-ia o surgimento de novas instituies, caso contrrio, o equilbrio e a
sobrevivncia dessa sociedade estariam ameaados. Essa abordagem sistmica, bastante
difundida e influente at meados do sculo XX, est na origem de parte das abordagens
neoinstitucionalistas, que tm atrado a ateno de um nmero crescente de estudiosos na
sociologia, na cincia poltica e na economia.


1
Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUCRS; doutor em cincia
poltica pela Freie Universitt Berlin. Endereo: hermilio@pucrs.br.
2
Assim como na abordagem parsoniana (Parsons, 1967), a interpretao neoinstitucionalista
considera que as dinmicas organizacionais no so determinadas exclusivamente ou
principalmente pelos processos internos ou por sua estrutura formal. Ao lado dessas
variveis, o ambiente externo, ou seja, o contexto social no qual est inserido uma
organizao, assim como as demais organizaes existentes, no importa quo distintas
sejam, constitui um elemento indispensvel para se compreender o que ocorre no interior
das organizaes. Isso explica, em parte, o isomorfismo institucional, que tem origem seja
na regulamentao do Estado (isomorfismo coercitivo), seja na imitao de modelos de
sucesso (isomorfismo mimtico), seja ainda na profissionalizao (isomorfismo normativo)
(DiMaggio e Powell, 1991).
2


Diante da alta complexificao das sociedades contemporneas, marcadas por um contexto
institucional cada vez mais diferenciado, ocorre no uma disperso ou fragmentao
institucional. Ao contrrio, tal diferenciao tem sido acompanhada por um grau crescente
de interao e intercmbio entre as distintas instituies. Essa interao tem provocado um
novo tipo de atuao das organizaes, que tem sido conhecido como rede (Castells, 2000),
que implica numa flexibilizao da organizao vertical, combinando-a com uma atuao
horizontalizada, ou seja, em cooperao ou intercmbio com outras organizaes.

Alguns autores, como Marin e Mayntz (1991), ao analisarem um tipo especfico de rede,
como as redes de polticas pblicas, chamam a ateno para o fato de que estas no podem
ser definidas unicamente atravs de sua interao interorganizacional, mas tambm pela sua
funo, a saber, a formulao e implementao de medidas. Onde identificada a presena
de redes atravs da observao de atores que participam das negociaes e consultas
antes que as decises sejam tomadas , estas se concentram em temas setoriais ou
especficos (como, por exemplo, no apoio ao desenvolvimento de novas tecnologias), onde
se observa uma relao de interdependncia entre elas (Santos, 2005: 35).

Essa concepo do processo de formulao de polticas pblicas tem como pano de fundo
uma compreenso da sociedade em que diferentes atores interagem de uma maneira
relativamente descentralizada. Isso significa que as polticas pblicas so o resultado de uma
complexa interao entre agncias estatais e organizaes no-estatais. Rejeita-se com isso
a abordagem que parte do Estado como o nico ator relevante nesse processo. A iniciativa

2
O neoinstitucionalismo tem atrado cada vez mais a ateno tambm de pesquisadores brasileiros.
Para uma tima interpretao do sistema de inovao brasileiro a partir dessa abordagem terica, ver
Campos, 2003. Confira tambm Rocha, 2005.
3
para que um tema seja objeto de poltica pblica pode ser tomada no apenas pelo Estado,
mas tambm por agentes no-estatais. Aqui se estabelece uma distino marcante entre a
formulao de polticas atravs de rede de polticas pblicas, de um lado, e atravs de
dirigismo estatal, por outro lado. A formulao via rede no se baseia em comando e ordem,
mas em negociao e intercmbio. Esse intercmbio no significa, contudo, que todos os
atores se beneficiem igualmente da relao da decorrente ou que exista simetria quanto aos
recursos (capital, conhecimento, capilaridade social, legitimidade pblica, etc.) acumulados
por cada um desses atores.

A figura abaixo ilustra a constituio de redes de polticas pblicas. Note-se que a posio
dos atores determinada pela intensidade de contatos estabelecidos por cada um deles.
Aquelas instituies localizadas mais ao centro so precisamente as que, nesse caso
especfico, ocuparam um papel mais relevante (Schneider, 2005: 44). Cabe chamar a
ateno para o fato de que o posicionamento dos distintos atores relativamente aos demais
atores representados na figura no fixo. Ao contrrio, esse posicionamento dinmico,
determinado em razo do envolvimento dos atores em torno a temas especficos, como o
caso da reforma do setor de telecomunicaes na Alemanha. Esse tipo de representao
bastante til para tornar visvel precisamente a estrutura sistmica de articulao de atores
institucionais posicionados em distintas esferas da sociedade. Alm disso, permite concluir
que a posio de um ator especfico, na rede, no depende exclusivamente do seu acmulo
de recursos financeiros, mas em grande medida do seu interesse sobre um tema especfico
que seja objeto de articulao dos atores em rede. A posio de cada um dos atores
depende, tambm, da capacidade de estabelecer contatos com os demais atores relevantes.











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Figura 1: A rede de polticas pblicas na reforma das telecomunicaes na
Alemanha


Fonte: Schneider, 2005: 48


Diferentemente de parte considervel da literatura que trata da temtica em tela que
concentra a anlise na incapacidade do Estado de prover todos os recursos necessrios
formulao e implementao de polticas pblicas , no se poderia, no Brasil, analisar essa
realidade desconsiderando o desenvolvimento recente das instituies do mercado, bem
como a expanso do setor universitrio no-estatal. Essa interao do Estado com atores
no-estatais, notadamente do mercado, se d, por outro lado, tambm e principalmente pela
maturidade destas ltimas instituies, que tm acumulado nas democracias
contemporneas no Brasil inclusive conhecimento e capilaridade suficientes para intervir
nesse processo de produo de polticas pblicas. Alm disso, essa maturidade tem-se
demonstrado pela complexificao, pluralidade e solidez institucional apresentada tanto pelo
mercado quanto pela sociedade civil. O cenrio com o qual estamos confrontados no
necessariamente de falncia do Estado. Os desafios com os quais esto confrontadas as
sociedades contemporneas podem, ao mesmo tempo, representar um ambiente promissor
ao desenvolvimento.

Governo e Admini strao
Si ndi catos
Associ aes econmi cas
Grandes empresas
Partidos polticos
5
Quando se trata de otimizar os processos de inovao, por exemplo, os arranjos
institucionais em rede parecem cumprir um papel fundamental. Ao contrrio de Schumpeter,
para quem o empreendedor exerce um papel decisivo nos processos de inovao pelo fato
de assumir riscos (Hmlinen e Schienstock, 2000:3), diversos autores tm sustentado a
tese de que as redes de inovao ocupariam, hoje, esse lugar central no processo de
inovao (Rammert, 2005). O argumento principal de que no contexto das economias
modernas, a inovao dependeria, sobretudo, de coordenao e cooperao intra-
organizacional, alm de um fluxo intenso de comunicao entre as instituies envolvidas
(Hmlinen e Schienstock, 2000:6). Mas por que razo as instituies buscariam a
cooperao com outras instituies? No se trataria, por certo, num mundo competitivo, de
altrusmo. Uma resposta calculadora fornecida pelo neoinstitucionalismo seria de que elas
[as instituies] afetam os comportamentos... ao oferecerem aos atores uma certeza mais
ou menos grande quanto ao comportamento presente e vindouro dos outros atores (Hall e
Taylor, 2003: 197). Com isso, a atuao em rede tende a reduzir as incertezas envolvidas
nos processos de inovao. Nesse novo cenrio, marcado pela constituio de redes, a
posio do Estado como impulsionador da inovao passa por severas transformaes.
3


Rammert (2005) sustenta a tese de que o Estado perde...seu papel central na poltica de
inovao. A pluralidade dos participantes no processo de desenvolvimento tcnico exige uma
estrutura descentralizada de `governana`. Ele se v crescentemente compelido ao simples
papel de intermedirio e moderador (Rammert, 2005: 10). Nesse sentido, a participao na
rede implica, por um lado, na aceitao, implcita ou explcita, da idia de heterarquia, ou
seja, a existncia de uma diversidade de interesses, atores e recursos, sem que exista entre
eles o estabelecimento, ex ante, da relevncia e da proeminncia de cada um deles. Isso
no significa, por outro lado, que exista simetria entre os distintos atores envolvidos, mas
to somente que nenhum deles capaz de alcanar, sozinho, seus objetivos e de que existe,
a, uma dependncia mtua (Kasza, 2004: 1).

Convm chamar a ateno para o fato de que esse tipo de arranjo pressupe algumas pr-
condies, dentre elas a de que o contexto poltico seja suficientemente despolarizado a fim
de permitir que se crie um ambiente de confiana mtua entre os distintos tipos de

3
Essa temtica foi tratada em um nmero especial da revista Civitas, publicada pelo Programa de
Ps-Graduao em Cincias Sociais da PUCRS, organizado pelo proponente (Civitas, vol. 5, nr. 1,
2005).
6
instituies relevantes. Alm disso, onde se observam tais arranjos h um contexto
institucional bem desenvolvido e diversificado, em que os recursos necessrios no esto
centralizados em poucos atores. Ao contrrio, onde se apresenta um ambiente institucional
precarizado, ocorre a presena do que poderamos denominar de oligoplio dos recursos
relevantes (capital, conhecimento, capilaridade, capacidade de formao, etc.), impedindo
assim a constituio de redes.
4
Esse novo formato de processamento e alocao de recursos
oferece um ambiente promissor para a formulao e implementao de polticas pblicas,
em especial quelas voltadas criao de ambientes inovadores.

2. Polticas pblicas e sociedade


Ao introduzir seu livro Estado e Economia no Capitalismo, Adam Przeworsky (1995) afirma
que o capitalismo deve ser caracterizado como aquele sistema em que os recursos escassos
so apropriados de forma privada. O autor afirma ainda que a autoridade separa-se
institucionalmente da propriedade, havendo dois mecanismos atravs dos quais os recursos
so alocados para usos diversos e distribudos para os consumidores: o mercado e o
Estado. H, portanto, uma tenso permanente entre essas esferas. Interessa-nos, porm,
perceber como o Estado, no capitalismo, processa a alocao de recursos atravs de
polticas pblicas. Deveremos investigar nesta seo duas questes: a primeira delas refere-
se s motivaes para o Estado formular e implementar polticas pblicas, por outro lado,
queremos abordar as preferncias que orientam o Estado nesse processo.

Offe e Ronge, em Problemas Estruturais do Estado Capitalista (1984), apresentam uma tese
diversa daquela defendida pela interpretao marxista tradicional, para a qual existe uma
relao instrumental entre a classe capitalista e o aparelho estatal, sendo este ltimo apenas
um instrumento dos interesses especficos das classes dominantes. Para Offe e Ronge, ao
contrrio, o Estado capitalista defende interesses comuns de todos os membros de uma
sociedade capitalista de classes. Por esta razo a interveno do Estado est direcionada
sobretudo proteo de determinadas instituies e relaes sociais. Isso vai orientar a
nica estratgia geral de ao do Estado, que consiste na criao das condies para que
cada indivduo seja includo nas relaes de troca. Os autores, ao analisar a realidade alem,

4
o caso, por exemplo, do J apo e Coria, em que os grandes conglomerados empresariais, keiretsu
e chaebol, respectivamente, estabelecem vnculos internos de cooperao, mas sem se mostrarem
abertos o suficiente para cooperaes fora do grupo de empresas que constituem tais conglomerados;
ver Santos, 1998 e Santos e Park, 1998.
7
identificaram trs ordens de instrumentos de polticas, que podem ser encontradas tambm
no Brasil: a) ordens e proibies legais, assim como incentivos financeiros, com o intuito de
incentivar um comportamento competitivo; b) investimentos estatais de infra-estrutura, os
quais visam a assegurar a determinadas categorias de proprietrios a possibilidade de
estabelecerem relaes de troca; e c) promover as condies necessrias para que
determinados setores que se encontram fora do processo de troca possam negociar eles
prprios suas condies de troca. Nesse sentido, onde cada proprietrio capaz de
introduzir sua propriedade nas relaes de troca no justificaria a interveno do Estado.

A segunda questo relevante identificar as preferncias que orientam o Estado na
formulao de polticas pblicas. Przeworsky identifica na literatura terica trs posies a
esse respeito: a) a de que o Estado, ao implementar polticas pblicas, estaria respondendo
s preferncias dos cidados; b) a de que os Estados possuem objetivos prprios, sendo que
o resultado das polticas pblicas no so outra coisa seno o reflexo desses objetivos e, por
fim, c) de que o Estado age orientado exclusivamente pelas preferncias daqueles que
possuem riqueza, o que ele chama governo do capital. Caberia fazer aqui alguns
apontamentos a fim de clarear um pouco cada uma dessas posies.

De acordo com a primeira dessas posies, o Estado responde s preferncias dos cidados
pelo fato de os governantes competirem por apoio popular.

Segundo a posio de que as preferncias que norteiam as polticas pblicas so aquelas do
prprio Estado, isso se deveria ao fato de o Estado alcanar autonomia nesse processo. Por
autonomia do Estado entende-se o fato de no agir no interesse de qualquer agente externo
a ele, ou seja, quando os governantes, em parceria com a burocracia, so capazes no
apenas de formular seus objetivos, mas tambm de implement-los diante de interesses
conflitantes.

Por ltimo temos a perspectiva que afirma que o Estado age orientado exclusivamente pelas
preferncias daqueles que possuem riqueza, o que ele chama governo do capital. De
acordo com esta perspectiva, o governo intervm orientado pelo poder do capital e mais que
isso, precisamente essa interveno do Estado que torna possvel a sobrevivncia do
capitalismo. Um suporte para que assim seja encontramos, por exemplo, na seguinte
afirmao de Charles Lindblom: Qualquer funcionrio de governo que entende as exigncias
de sua posio e a responsabilidade que o sistema de mercado coloca nos empresrios ir,
8
portanto, garantir a eles uma posio privilegiada. (...) No se pode deixar que os
empresrios batam porta do sistema poltico, eles tm que ser convidados (1977, 175).

No Brasil, a despeito dos avanos na consolidao de uma moderna economia de mercado, a
posio de Lindblom dificilmente pode ser sustentada, pelo menos no publicamente. Assim
como o caminho no est aberto para os proprietrios de capital definirem livremente os
contedos das polticas, tampouco o Estado estaria em condies de, livre de qualquer
presso, implementar as polticas que mais lhe convm. A razo para isso que, no
capitalismo, a capacidade de formular e de implementar no necessariamente andam juntas,
por dois motivos apontados por Przeworsky: por um lado, os governantes podem contar com
a capacidade institucional de estabelecer seus prprios objetivos, mas podem encontrar
obstculos na implementao, devido estrutura da economia, j que a propriedade privada
do capital implica que o Estado no comanda o investimento. Por outro lado, se o Estado
possui a capacidade de intervir na economia, os agentes econmicos tm motivos suficientes
para tentar se envolver com as polticas do Estado, uma vez que sero afetados diretamente.
Neste sentido, quanto maior a capacidade do Estado de implementar suas preferncias,
menor tende a ser sua capacidade de formular polticas de forma independente.

Antes de explorar abordagens que procuram dar conta da interao de atores estatais e no-
estatais na formulao de polticas pblicas, irei me ater brevemente capacidade do Estado
brasileiro de cumprir, com eficincia, o papel de formulador e implementador de polticas
pblicas.

Na ltima dcada prosperou uma avaliao de que a causa do que se convencionou chamar
crise do Estado brasileiro residiria na sua incapacidade de processar as demandas
excessivas, em dar conta da agenda sobrecarregada, em responder s presses e diversos
outros fatores provocados pela ampliao da participao poltica. Isto estaria fazendo com
que a possibilidade de governabilidade tenha se tornado algo incerto. Essas leituras da crise
do Estado orientam-se pelas reflexes realizadas por Samuel Huntington (1975). Segundo
esse autor, as condies timas para a governabilidade estariam garantidas caso se d um
equilbrio entre as demandas lanadas ao Estado e sua capacidade de administr-las e
atend-las.

Diferente deste diagnstico, Eli Diniz (1998) afirma que o estrangulamento do Estado situar-
se-ia sobretudo no mbito da execuo das polticas, da capacidade de fazer cumprir as
9
decises tomadas e de assegurar a continuidade dos programas governamentais.
Analisando os governos aps o processo de redemocratizao, a autora identifica um
aumento do poder desptico, por meio da concentrao do poder decisrio na cpula tecno-
burocrtica, ao mesmo tempo em que ocorreria um debilitamento do poder infra-estrutural,
atravs de uma forte crise fiscal, de uma crise de autoridade como resultado dos fracassos
dos diversos planos de estabilizao econmica e a eroso da capacidade do Estado de
realizar suas funes bsicas, como por exemplo a garantia da ordem e da segurana.

Quanto produo de polticas pblicas, observa-se no perodo ps-autoritrio uma
proliferao de decises sem qualquer consulta ou transparncia, por um pequeno crculo
que se localiza em instncias enclausuradas na alta burocracia governamental (Diniz, 1998,
34), o que fica bastante evidente no apenas na persistncia mas tambm na expanso do
uso de medidas provisrias que, alis, continua no Governo Lula. Embora no seja difcil
concordar que o Brasil pode ser considerado um pas com democracia consolidada quanto
aos chamados requisitos liberais clssicos: liberdade de organizao, expresso e
participao eleitoral, entre outros, trata-se de um regime deficitrio, ainda segundo Diniz,
quanto eficcia dos mecanismos de cobrana e de prestao de contas, inexistindo
praticamente os instrumentos garantidores da responsabilizao pblica dos governantes
diante da sociedade e de outras instncias do poder, ou seja, aquilo denominado de dficit
de accountability. Nos anos mais recentes, a entrada em vigor de algumas leis, notadamente
da lei de responsabilidade fiscal, tm contribudo para minimizar este dficit. Entretanto, o
conceito de accountability vai alm dos avanos representados pela limitao dos gastos
pblicos e da prestao das contas. Este envolveria ainda, entre outras coisas, atuar no
sentido de gerar as condies para que aqueles que so afetados por programas ou polticas
especficos sejam envolvidos de alguma maneira.

A partir disso, Diniz sugere que as categorias de governabilidade entendidas como as
condies sistmicas sob as quais se d o exerccio do poder, como a forma de governo, as
relaes entre os poderes e o sistema partidrio e governana entendida como a
capacidade de ao estatal na formulao e implementao de polticas pblicas estejam
interligadas como forma de superao da crise do Estado brasileiro.

Como podemos conceber maneiras de formular e implementar polticas pblicas em que
estejam combinadas a capacidade de governabilidade com uma boa governana? A seguir
tentarei oferecer alternativas satisfatrias para esta questo.
10
3. Redes de polticas pblicas e o papel da sociedade civil

Nesta seo proponho discutir como o Estado poderia articular os interesses existentes na
sociedade de uma tal maneira a garantir uma maior eficincia das polticas formuladas, sem,
no entanto, fazer do Estado prisioneiro de interesses economicamente robustos. Trata-se,
ento, de problematizar a maneira como o Estado se articula com atores no-estatais a fim
de otimizar parte de suas funes.

A questo relevante que deve ser colocada a esta altura saber de que maneira atores no-
estatais contribuem no processo de polticas pblicas. Estudos recentes apontam para a
tendncia de se estudar todo o processo de formulao de polticas pblicas. A principal
preocupao est na tentativa de oferecer uma viso geral da participao dos diferentes
atores ou da investigao das relaes entre eles. Essa linha de pesquisa tem se tornado
mais freqente desde meados da dcada de 1980 e caracterizada pela anlise das
comunidades de polticas pblicas (policy communities) e das redes de polticas pblicas
(policy networks).

De acordo com a definio de Stephen Wilks e Maurice Wright (1987), uma comunidade de
poltica pblica um grupo de atores ou de atores potenciais a partir de um mesmo
universo de polticas. Estariam includos aqui os partidos, o Congresso, a imprensa,
quaisquer grupos ou organizaes com interesse em polticas determinadas e capazes de
contribuir no processo de sua formulao, ainda que de maneira no-sistemtica e
transitria. Um universo de polticas refere-se a todos os atores com interesse direto ou
indireto em um mesmo foco de polticas (por exemplo, um produto especfico, um tipo de
servio ou tecnologia, um mercado determinado, etc.). Desta maneira possvel identificar,
descrever e comparar um universo de poltica industrial, um universo de poltica
educacional ou ainda um universo de poltica de sade, entre outros. As medidas de
poltica pblica, entretanto, nem sempre so formuladas dentro ou para um nico destes
universos, mas atravs da interao entre os atores de cada um deles, constituindo assim
uma comunidade de poltica. Para que se possa obter uma melhor compreenso desse
processo preciso introduzir o conceito de redes de polticas pblicas (policy networks).

Por rede de polticas pblicas entende-se a caracterizao geral do processo de formulao
de polticas na qual membros de uma ou mais comunidades de polticas estabelecem uma
relao de interdependncia. Alguns autores, como Marin e Mayntz (1991), chamam a
11
ateno para o fato de que redes de polticas pblicas no podem ser definidas unicamente
atravs de sua interao interorganizacional, mas tambm pela sua funo, a saber, a
formulao e implementao de medidas. Onde identificada a presena de redes atravs
da observao de atores que participam das negociaes e consultas antes que as decises
sejam tomadas , estas se concentram em temas setoriais ou especficos (como por exemplo
no apoio ao desenvolvimento de novas tecnologias, no caso de poltica industrial).

Esta concepo do processo de formulao de polticas pblicas tem como pano de fundo
uma compreenso sistmica da sociedade, em que diferentes atores distintamente
localizados na sociedade interagem de uma maneira relativamente descentralizada. Isto
significa que polticas pblicas so ou devem ser o resultado de uma complexa interao
entre agncias estatais e organizaes no-estatais. Rejeita-se com isso a abordagem que
parte do Estado como o nico ator relevante neste processo.

Quais seriam as condies ideais para o surgimento de redes no processo de formulao de
polticas pblicas? A condio mais evidente a presena de questes de polticas pblicas
(policy issues), isto , um tema deve se tornar objeto de um tratamento diferenciado por
parte do governo. Isto significa que sua relevncia deve ser reconhecida e confirmada por
diferentes atores. A iniciativa para que um tema seja objeto de poltica pblica pode ser
tomada no apenas pelo Estado, mas tambm por agentes no-estatais. Aqui se estabelece
uma distino marcante entre a formulao de polticas atravs de rede de polticas pblicas,
de um lado, e atravs de dirigismo estatal, por outro lado. A formulao via rede no se
baseia em comando e ordem, mas em negociao e intercmbio. Este intercmbio no
significa, porm, que todos os atores se beneficiem igualmente da relao da decorrente.

Uma outra condio parece determinante para a constituio de redes. Empiricamente, as
redes so observadas em contextos em que as solues so construdas em contextos
polticos menos polarizados. Isto se deve a pelo menos duas razes: de um lado, o intenso
intercmbio entre organizaes distintas exige uma elevada maturidade institucional capaz
de permitir esta interao; por outro lado, as polticas construdas e implementadas neste
formato exigem via de regra contrapartidas tcnicas das organizaes que participam numa
rede.

Ao contrrio do que possa parecer, o Estado envolvido no processo de polticas pblicas
atravs de rede no um Estado prisioneiro e fragilizado em sua ao. Trata-se de um
12
Estado que perdeu suas pretenses de dirigismo, mas que no abdicou de seu papel de
formulador e implementador de polticas. Entretanto, este papel tradicional passa a ser
combinado com uma nova maneira de processar as demandas, a saber, quando atores no-
estatais passam a estar includos ex ante na identificao de problemas e na proposio de
solues, inclusive com alguns desses atores assumindo parcela da responsabilidade em sua
implementao. Com isso, em algumas reas, o Estado passa a ser menos o controlador e
mais o coordenador das polticas pblicas, sobretudo em reas em que o Estado no possui
vantagens comparativas em relao a outros atores.

No Brasil, ainda so escassas as anlises do processo de constituio de redes de polticas
pblicas. Diferentemente da grande maioria da literatura que trata da temtica que
concentra a anlise, por um lado, na capacidade do Estado de se articular com outros atores
e, por outro lado, na incapacidade do Estado de prover todos os recursos necessrios
formulao e implementao de polticas pblicas , no Brasil, no se poderia analisar esta
realidade desconsiderando o desenvolvimento recente das organizaes da sociedade civil.
Na definio de sociedade civil, formulada por J ean Cohen e Andrew Arato (1992), os
movimentos sociais so entendidos como parte constitutiva da sociedade civil. Para os
autores, sociedade civil uma esfera de interao social entre economia e Estado e
composta sobretudo pela esfera ntima (famlia, por exemplo), a esfera das associaes
(especialmente associaes voluntrias), os movimentos sociais e formas de comunicao
pblica. Mais que constituindo a sociedade civil, os movimentos sociais so, para Cohen e
Arato, o elemento dinmico nos processos que devem realizar as potencialidades positivas
das sociedades civis modernas. O que haveria de novo e positivo nos movimentos sociais
no apenas o abandono de ideais revolucionrios em favor de reformas radicais, mas
sobretudo a constatao de que a luta por essas reformas no estariam direcionadas nica e
principalmente ao Estado. Isso quer significar que a prpria sociedade civil, e de maneira
mais restrita os prprios movimentos sociais, seriam o alvo e a esfera capaz de processar
essas reformas. Aqui, no significa que o Estado tenha se tornado irrelevante, mas to
somente que o Estado passa a compartilhar sua importncia com atores sociais situados na
comunidade societria, tal como denominado na anlise de Talcott Parsons (1959). Ou seja,
utilizando um esquema proposto por Parsons e que serviu de inspirao para tantos outros
autores, notadamente J rgen Habermas , podemos dizer que, no Brasil, estaramos nos
afastando de maneira consistente daquela realidade em que o Estado cria, organiza e regula
a sociedade, enfim, deixa de ser o centro da sociedade. Portanto, na constante tenso
existente entre os diferentes subsistemas sociais (ou esferas), a comunidade societria vem
13
se consolidando nas ltimas dcadas.
5
Esta situao contribui sobremaneira para criar um
novo cenrio no processo de formulao e implementao de polticas pblicas.

Franois Chazel (1992) apresenta uma caracterizao dos movimentos sociais. Para Chazel,
uma caracterstica exclusiva dos movimentos sociais que estes so portadores de um
protesto, que constitui o fundamento da ao coletiva e atravs desse protesto que
pretendem alcanar determinada mudana. Isso base da definio dada por esse autor,
precisamente a de que os movimentos sociais so um empreendimento coletivo de protesto
e de contestao que visa impor mudanas, de importncia varivel, na estrutura social e/ou
poltica atravs do recurso freqente, mas no necessariamente exclusivo, a meios no-
institucionalizados. O que se deve salientar dessa definio no tanto a forma de atuao,
mas sobretudo o objetivo, ou a motivao da constituio de movimentos sociais que, vale
repetir, no outro seno o de realizar mudanas na esfera social e/ou poltica.

Como na concepo desenvolvida por Cohen e Arato, J effrey Alexander tambm apresenta
explicitamente a noo dos movimentos sociais como traduo da sociedade civil. Segundo
Alexander, o desenvolvimento dos movimentos sociais como fenmenos relevantes s se
tornou possvel aps o surgimento de uma sociedade civil independente. O vnculo dos
movimentos sociais com a tentativa de ampliao da cidadania se deve em oposio aos
grupos de interesse, por exemplo pretenso de universalidade em sua atuao. Isso
seria alcanado quando os movimentos sociais logram vocalizar problemas que so
transferidos de uma especificidade particular para o conjunto da sociedade civil.
precisamente esse deslocamento, ou seja, a constituio de uma agenda mais ampla, que
concede legitimidade aos movimentos sociais.

Situando-se entre o Estado e o mercado, os movimentos sociais e as demais instituies da
sociedade civil cumpririam o papel de fazer com que as polticas pblicas implementadas
passassem a adotar uma perspectiva menos centrada no Estado. De acordo com Leonardo
Avritzer (1994), o surgimento da sociedade civil no Brasil associa-se a trs fenmenos
fundamentais: a) ao surgimento de atores sociais modernos e democrticos; b) retomada
da idia, realizada por esses autores, de constituio de um espao intermedirio entre
Estado e sociedade e c) constituio de estruturas legais apropriadas para a
institucionalizao das reivindicaes da sociedade civil. Os dois primeiros fenmenos esto
vinculados ao surgimento de novos atores sociais, decorrncia do rpido processo de

5
Ver para isso, o livro do Srgio Costa (2002).
14
modernizao por que passou a sociedade brasileira durante e aps o regime militar. Nesse
processo verifica-se no apenas um crescimento quantitativo de novos atores, mas tambm
que esses novos atores constituiram-se social, cultural e politicamente de maneira
diferenciada, na medida em que a urbanizao crescente provocou a introduo de novos
hbitos. Ao lado da constituio de um associativismo civil urbano, outros dois movimentos
exerceram um papel fundamental nesse processo, trata-se do novo sindicalismo e do
associativismo profissional de classe mdia.

Mas de que maneira esses movimentos sociais contribuem para o processo de polticas
pblicas? A capacidade de revitalizao e ampliao da participao da sociedade civil neste
processo no se encerra com a constituio de movimentos sociais autnomos, carecendo ao
mesmo tempo de canais institucionais para se expressarem. Isso se daria com a
possibilidade de apresentao de projetos de lei ou de polticas pblicas por iniciativa das
prprias instituies.

Portanto, diferentemente das abordagens correntes sobre as redes de polticas pblicas, que
focam a anlise na capacidade ou mesmo na incapacidade do Estado em dar conta, sozinho,
da formulao e, sobretudo, da implementao das polticas, preciso que ampliemos a
configurao da anlise a fim de incluir tambm a capacidade dos atores no-estatais em
contribuir neste processo.

4. Balano preliminar

Nosso empreendimento aqui foi oferecer uma anlise do Estado contemporneo, observado
a partir da produo de polticas pblicas. Pudemos demonstrar, fazendo uso de
representaes grficas para dar sentido visual aos principais tipos de Estado, que o Estado
assume distintos contornos, no por se tratar de uma autarquia que atua independente de
foras e interesses existentes na sociedade. Ao contrrio, o Estado assim como as demais
esferas societrias em grande medida resultante da complexa interao entre essas
distintas instncias. A fim de identificar o espao assumido pelo Estado contemporneo,
procedemos a uma anlise do processo de formulao de polticas pblicas nas democracias
contemporneas, precisamente porque nos permitia evidenciar a tese que defendemos aqui,
a saber, de que o Estado contemporneo mais que antes est envolvido num processo
intenso de trocas com as demais instncias da sociedade. E assim tem sido cada vez mais;
15
no exatamente, ou pelo menos no exclusivamente, pela incapacidade do Estado de
responder sozinho s demandas lanadas autoridade pblica. Ao contrrio, essa forte
interao do Estado com a sociedade civil e o mercado se d, por outro lado, tambm e
principalmente pela maturidade destas ltimas instncias, que tm acumulado nas
democracias contemporneas no Brasil inclusive conhecimento e capilaridade suficientes
para intervir nesse processo de produo de polticas pblicas. Alm disso, essa maturidade
tem-se demonstrado pela complexificao, pluralidade e solidez institucional apresentada
tanto pelo mercado quanto pela sociedade civil. O cenrio com o qual estamos confrontados
no de falncia do Estado como fazem crer algumas interpretaes , mas ao contrrio,
de um promissor cenrio para proveito no do Estado, mas, o que importa, de toda a
sociedade.


5. Referncias bibliogrficas

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