Livro Bolsafamilia 10anos

Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania

uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
9 7 8 8 5 7 8 1 1 1 8 6 1
I SBN 857811186- 9
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est
presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua
existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria
de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda
do mundo.
Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas
dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade
infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consu-
midos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades
de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade
so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos
66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume.
Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de
que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os traba-
lhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao
esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia
e de construo de novos caminhos e perspectivas para seus beneficirios.
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
Governo Federal
Presidenta da Repblica
Dilma Rousseff
Vice-presidente da Repblica
Michel Temer
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome
Ministra
Tereza Campello
Secretrio Executivo Interino
Marcelo Cardona Rocha
Secretria Nacional de Assistncia Social
Denise Ratmann Arruda Colin
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao
Paulo de Martino Jannuzzi
Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Arnoldo Anacleto de Campos
Secretrio Extraordinrio para Superao da Extrema Pobreza
Tiago Falco
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Secretrio
Luis Henrique Paiva
Secretria Adjunta
Letcia Bartholo
Diretora do Departamento de Cadastro nico
Claudia Regina Baddini Curralero
Diretor do Departamento de Operao
Celso Loureno Moreira Corra
Diretor do Departamento de Condicionalidades
Daniel de Aquino Ximenes
Diretor do Departamento de Benefcios
Walter Shigueru Emura
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
FAMLIA
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
Braslia, 2013
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.
Programa Bolsa Famlia : uma dcada de incluso e cidadania /
organizadores: Tereza Campello, Marcelo Crtes Neri.
Braslia : Ipea, 2013.
494 p. : grfs., mapas, tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-186-1
1. Poltica Social. 2. Bolsa Famlia. 3. Programas Sociais.
4. Pobreza. 5. Desigualdade Social. 6. Distribuio de Renda.
7. Brasil. I. Campello, Tereza Helena Gabrielli Barreto. III. Neri,
Marcelo Crtes. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 361.60981
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
FICHA TCNICA
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
Coordenao Tcnica
Letcia Bartholo
Luis Henrique Paiva
Marina Carvalho De Lorenzo
Natlia Massaco Koga
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Apoio Tcnico
Bruno Cmara Pinto
Elaine Cristina Lcio
Joana Brauer
Juliana Demonte Moreira
Monica Rodrigues
Solange Teixeira
SUMRIO
APRESENTAO ............................................................................................................................... 11
SEO 1
BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS ................... 13
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS .............................................. 15
Tereza Campello
CAPTULO 2
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO
BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA ................................... 25
Luis Henrique Paiva
Tiago Falco
Letcia Bartholo
CAPTULO 3
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO
DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL ...................... 47
Juliana Maria Fernandes Pereira
Valria Maria de Massarani Gonelli
CAPTULO 4
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA VIA
CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA
DA POPULAO OCUPADA ........................................................................................................... 65
Leonardo Jos Rolim Guimares
Rogrio Nagamine Costanzi
Graziela Ansiliero
CAPTULO 5
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO, RESULTADOS
E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE ............................................................................ 93
Helvcio Miranda Magalhes Jnior
Patricia Constante Jaime
Ana Maria Cavalcante de Lima
CAPTULO 6
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA
A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL ........................................................... 109
Cllia Brando Alvarenga Craveiro
CAPTULO 7
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA ................................ 125
Marcelo Crtes Neri
SEO 2
PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA ................................ 137
CAPTULO 8
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011 ............................... 139
CAPTULO 9
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
O QUE O CADASTRO NICO REVELA? ......................................................................................... 157
Camila Fracaro Camargo
Elaine Cristina Licio
Joana Mostafa
CAPTULO 10
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO
BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA
DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II .................................................................179
Alexandro Rodrigues Pinto
CAPTULO 11
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS .................................................... 193
Marcelo Crtes Neri
Fabio Monteiro Vaz
CAPTULO 12
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011) .................................... 207
Rodolfo Hoffmann
CAPTULO 13
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE REGIONAL
DE RENDA NO BRASIL ................................................................................................................. 217
Raul da Mota Silveira Neto
Carlos Roberto Azzoni
CAPTULO 14
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL ................................... 233
Jos Eustquio Diniz Alves
Suzana Cavenaghi
CAPTULO 15
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM CRIANAS:
UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS ............................................................................. 247
Davide Rasella
Rosana Aquino
Carlos A. T. Santos
Rmulo Paes-Sousa
Mauricio L. Barreto
CAPTULO 16
MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS
DE FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA .................................................... 263
Leonor Maria Pacheco Santos
Frederico Guanais
Denise Lopes Porto
Otaliba Libnio de Morais Neto
Antony Stevens
Juan Jos Cortez-Escalante
Lucia Modesto
CAPTULO 17
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA:
CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE .................................................... 273
Luiz Augusto Facchini
Elaine Tomasi
Fernando Vinholes Siqueira
Elaine Thum
Denise Silva da Silveira
Suele Manjourany Silva Duro
CAPTULO 18
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO,
PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR .................................................................................. 285
Lus Felipe Batista de Oliveira
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 19
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR
DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA .................................................................... 297
Flvio Cireno
Joana Silva
Rafael Prado Proena
CAPTULO 20
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE
ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS ......................................... 305
Fernando Gaiger Silveira
Bernardo Campolina
Ross van Horn
CAPTULO 21
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL ................................... 327
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Carlos Henrique Leite Corseuil
CAPTULO 22
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA? ...................................... 341
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 23
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA ........................................................................................................................... 359
Walquria Domingues Leo Rgo
Alessandro Pinzani
SEO 3
BOLSA FAMLIA DESAFIOS E PERSPECTIVAS ........................................................................ 367
CAPTULO 24
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE:
DA INOVAO CONSOLIDAO ............................................................................................... 369
Simone Cecchini
CAPTULO 25
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA
POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL ............................................................................ 397
CAPTULO 26
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO
NO LONGO PRAZO ...................................................................................................................... 417
Armando Barrientos
CAPTULO 27
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO
DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT ........................................................................................ 435
Helmut Schwarzer
CAPTULO 28
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF ..................................................... 455
Amlia Cohn
CAPTULO 29
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO ............................................. 467
Celia Lessa Kerstenetzky
SEO 4
INFORMAES SOBRE OS AUTORES ................................................................................. 481
NOTAS BIOGRFICAS .................................................................................................................. 483
S possvel pensar no signifcado dos resultados do Programa
Bolsa Famlia se materializados na transformao da vida de
cada um de seus benefcirios.
S possvel, ainda, pensar nestas e em outras mudanas se
singularizadas em faces, mos e mentes dos que atuam por um
Brasil mais justo.
So servidores pblicos, tcnicos, pesquisadores, trabalhadores.
So benefcirios e no benefcirios.
So homens e mulheres.
Pessoas que reduzem as distncias sociais.
A elas, dedicado este livro.
APRESENTAO
Este livro fruto de parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) e o Ipea, em comemorao primeira dcada de existncia do Programa Bolsa
Famlia, que se completa neste ano de 2013.
Ao longo destes dez anos, uma ampla agenda de aperfeioamentos foi cumprida.
Alm da reunio de aes esparsas preexistentes, o Bolsa Famlia criou uma nova estrutura,
aperfeioou mecanismos, adicionou benefcios e ampliou o alcance e o impacto distributivo
das transferncias. Assim, o programa se consolidou e assumiu centralidade na poltica social
brasileira. No nvel internacional, hoje referncia em tecnologia de transferncia de renda
condicionada e est entre as aes mais efetivas de combate pobreza.
O programa atende a cerca de 13,8 milhes de famlias em todo o pas, o que corresponde
a um quarto da populao brasileira. Contando com um slido instrumento de identifcao
socioeconmica, o Cadastro nico, e com um conjunto variado de benefcios, o Bolsa Famlia
atua no alvio das necessidades materiais imediatas, transferindo renda de acordo com as
diferentes caractersticas de cada famlia. Mais que isto, no entendimento de que a pobreza
no refete apenas a privao do acesso renda monetria, o Bolsa Famlia apoia o desenvol-
vimento das capacidades de seus benefcirios por meio do reforo ao acesso a servios de
sade, educao e assistncia social, bem como da articulao com um conjunto amplo de
programas sociais.
Esta obra pretende compartilhar com a sociedade a intensa refexo produzida sobre o
programa, discutindo de forma qualifcada e crtica suas conquistas e desafos. Pode interessar
a um pblico variado: gestores pblicos das trs esferas de governo, ligados operao da
poltica social ou integrantes de outras reas de governo afetas ao Bolsa Famlia; estudantes
e pesquisadores; organismos internacionais; movimentos sociais; e sociedade em geral.
As informaes aqui disseminadas apoiaro o aprofundamento do debate sobre o papel do
programa e o desenvolvimento das polticas sociais, contribuindo para a superao de desafos
e para o desenvolvimento social brasileiro.
O livro composto de uma coletnea de textos divididos em trs sees: Bolsa Famlia
dez anos de contribuio para as polticas sociais; Perfl das famlias, resultados e impactos do Bolsa
Famlia; e Bolsa Famlia desafos e perspectiva.
Iniciada com um captulo que resgata a trajetria de embates e conquistas do Bolsa Famlia
nesta dcada, a primeira seo rene outros seis textos sobre as principais interfaces e contribui-
es do programa para as polticas de assistncia social, previdncia social, sade e educao,
assim como para a construo de agendas federativas na rea de transferncia de renda.
A segunda seo do livro contm dois textos iniciais que caracterizam as famlias brasileiras
em situao de pobreza. O primeiro trata do perfl da pobreza no Brasil e suas mudanas,
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
12
com foco no perodo entre 2003 e 2011. O segundo constri o perfl socioeconmico dos
benefcirios do Programa Bolsa Famlia a partir de dados do Cadastro nico. Aps estes dois
textos, seguem captulos produzidos por pesquisadores de distintas fliaes institucionais sobre
resultados e impactos do programa. Dado o curto perodo entre o lanamento deste livro e a
extenso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza no mbito do programa a todas as
famlias benefcirias que se mantinham abaixo da linha da misria, entende-se por que boa
parte dos artigos da seo 2 ainda no apresenta anlises sobre o impacto desta inovao.
No entanto, a seo aborda interessantes resultados do Bolsa Famlia em reas e temas diversos:
sade, educao, trabalho, cidadania, macroeconomia, pobreza e desigualdade.
A terceira e ltima seo rene refexes sobre perspectivas e possibilidades futuras para
os programas de transferncia de renda condicionada. A seo parte do panorama e do debate
internacional acerca das realidades de tais programas, em especial no contexto latino-americano,
e fnaliza com anlises de temas essenciais para o futuro do Bolsa Famlia, apontando os prin-
cipais avanos, condies e desafos a serem enfrentados.
O MDS e o Ipea agradecem aos autores que colaboraram nesta obra, os quais responderam
ao convite de forma rpida, criativa e interessada, com textos de alta qualidade. Agradecem
tambm a toda a equipe tcnica, que trabalhou incansavelmente na tarefa de organizar e possi-
bilitar a publicao deste livro.
Na certeza de que as crticas e as refexes so passos basilares para o aprimoramento do
Bolsa Famlia, espera-se que este livro ajude a frmar as conquistas alcanadas nos ltimos dez
anos apenas como um patamar a partir do qual a poltica social do pas avanar muito mais.
Ministra Tereza Campello
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Seo 1
BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE
CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS
Tereza Campello
1 INTRODUO
H dez anos, o Programa Bolsa Famlia (PBF) dava seus primeiros passos, tendo frente um
amplo conjunto de desafos. Era a primeira vez que se desenhava uma poltica pblica nacio-
nal voltada ao enfrentamento da pobreza, visando garantir o acesso de todas as famlias pobres
no apenas a uma renda complementar, mas a direitos sociais.
O programa no nascia s. Nascia como parte de uma estratgia integrada de incluso
social e de desenvolvimento econmico. Um modelo de desenvolvimento com incluso, que
se assentava em um conjunto relevante de iniciativas, tais como a poltica de valorizao real
do salrio mnimo, os programas de fortalecimento da agricultura familiar, a defesa e proteo do
emprego formal e a ampliao da cobertura previdenciria. Articulado s demais iniciativas
que emergiram no incio do governo Lula, o PBF conheceu uma trajetria de sucesso, contri-
buindo efetivamente para melhorar as condies de vida e ampliar as oportunidades para
milhes de famlias brasileiras.
O Bolsa Famlia tinha como objetivo contribuir para a incluso social de milhes de
famlias brasileiras premidas pela misria, com alvio imediato de sua situao de pobreza e da
fome. Alm disso, tambm almejava estimular um melhor acompanhamento do atendimen-
to do pblico-alvo pelos servios de sade e ajudar a superar indicadores ainda dramticos,
que marcavam as trajetrias educacionais das crianas mais pobres: altos ndices de evaso,
repetncia e defasagem idade-srie. Pretendia, assim, contribuir para a interrupo do ciclo
intergeracional de reproduo da pobreza.
Para cumprir essas metas e caminhar rumo universalizao da cobertura, a primeira
tarefa foi construir um conjunto de procedimentos, estratgias e pactuaes em torno do pro-
grama. Entre os inmeros desafos, estavam unifcar os programas setoriais de transferncia
de renda ento existentes e consolidar o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico)
como base de dados e de gesto do Bolsa Famlia.
Foi grande o esforo mobilizado. Para alcanar todas as famlias em situao de pobreza,
era necessrio superar registros duplicados, fragmentados e incompletos, e viabilizar efetiva-
mente o Cadnico.
Mas no se tratava apenas de unifcar a gesto e as bases de dados dos benefcirios e
consolidar o Cadnico. Era preciso criar uma estratgia federativa de gesto do cadastro.
16
Ao mesmo tempo, a integrao das polticas de educao, sade e assistncia social era neces-
sria no s para a boa gesto e o acompanhamento das condicionalidades, mas tambm para
garantir a oferta dos servios e o acesso da populao benefciria a eles.
Comemorando em 2013 seus dez anos, o PBF tem muitas conquistas a celebrar.
Com base em um amplo e rico conjunto de estudos realizados sobre este que , provavel-
mente, o programa brasileiro mais bem estudado nos ltimos anos, constata-se, por meio
dos mais diversos indicadores, que os objetivos iniciais foram plenamente alcanados e, na
maioria dos casos, superados. O Bolsa Famlia e todo o esforo de mobilizao, articulao e
aprimoramento das polticas que a ele se seguiu vm permitindo que as camadas mais pobres
da sociedade brasileira tenham melhoras expressivas em suas condies de vida e em suas
perspectivas de futuro.
Essa a histria que este livro recupera e tambm parte dela que este captulo pretende
resgatar. Debatendo o percurso do programa, desde as preocupaes existentes no grupo que o
planejou, ainda em 2003, ao papel preponderante hoje assumido por ele entre as polticas so-
ciais, este captulo convida o leitor a iniciar a refexo sobre os mitos e embates enfrentados na
trajetria de consolidao do programa, bem como sobre os resultados alcanados e os desafos
futuros. Que este convite amplie a curiosidade do leitor em percorrer os prximos captulos,
que contam parcela importante da mudana social brasileira verifcada na ltima dcada.
2 SUPERANDO MITOS
No incio do governo Lula, foi criado um grupo na Presidncia da Repblica para elaborar
o projeto do Programa Bolsa Famlia. Esta autora teve o privilgio de participar deste grupo,
coordenado pela ento assessora especial do presidente, Miriam Belchior, com a presena de
representantes de todos os ministrios envolvidos nos diversos aspectos do programa.
1
Buscava-se, centralmente, um desenho capaz de trazer alvio imediato situao de pobreza
das famlias benefcirias e de induzir o acesso dos seus membros s redes pblicas de sade e de
educao tendo em vista que, por uma srie de motivos, este acesso muitas vezes era difcil.
Havia, naquele contexto, uma srie de decises a serem tomadas, muitas delas relacio-
nadas a mitos que pairavam sobre os efeitos da constituio de um programa abrangente de
transferncia direta aos mais pobres.
A polmica foi grande, por exemplo, diante da opo de operar com repasse de
benefcios monetrios para as famlias sem controle quanto destinao que elas dariam
aos recursos. Levantaram-se vises tuteladoras, que afirmavam em graus variados
1. Alm das representantes da Assessoria Especial da Presidncia da Repblica (AESP/PR), Miriam Belchior e Tereza Campello, a
composio permanente do grupo era: pela Casa Civil, Tereza Cotta e Darci Bertholdo; pelo Ministrio da Assistncia e Promoo
Social (MAPS), Ricardo Henriques, Rosane Mendona e Cludio Roquete; pelo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome (Mesa), Maya Takagi; pelo Ministrio da Sade (MS), Gasto Wagner, Elisabetta Recine, Michele Oliveira e Marcelo
Duarte; pelo Ministrio da Educao (MEC), Rubem Fonseca, Marcelo Aguiar e Maurcio Muniz; pelo Ipea, Anna Maria Peliano e
Nathalie Beghin; e pela Caixa Econmica Federal, Isabel Costa e Ana Fonseca, que veio a ser a primeira Secretria Executiva do
Programa Bolsa Famlia.
Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas
17
que a populao de menor renda no saberia fazer uso adequado dos recursos transfe-
ridos. A experincia mostrou, ao contrrio, que elas no s compram corretamente
como podem fazer um planejamento financeiro capaz de ampliar suas perspectivas e
oportunidades. Ficou claro que ningum melhor que a prpria famlia para definir o
melhor uso do dinheiro, tendo em vista suas caractersticas e necessidades.
Tambm foi muito difundida a crena de que as famlias benefcirias passariam a ter
mais flhos, lanando mo de um comportamento oportunista para ter acesso a um maior
volume de recursos. No entanto, as evidncias empricas vo em sentido contrrio. De acor-
do com o captulo de Alves e Cavenaghi, neste livro, o PBF no tem provocado aumento da
taxa de fecundidade entre as mulheres benefcirias. A tendncia de declnio da fecundidade
da populao brasileira continua em todas as faixas de renda, e a reduo recente tem sido
maior justamente entre os mais pobres. O ritmo de queda tambm foi maior nos estados
menos desenvolvidos e naqueles com maior presena percentual de domiclios que recebem o
Bolsa Famlia. Ainda, como descreve o captulo de Jannuzzi e Pinto, recuperando resultados da
II Avaliao de Impacto do Programa, as mulheres benefcirias ampliaram o uso de mtodos
contraceptivos. Esta mais uma das contribuies do programa para o reforo da autonomia
entre as mulheres e do exerccio de seus direitos neste caso, os direitos reprodutivos.
Um terceiro, e talvez o mais propagado mito, que o Bolsa Famlia atuaria de modo
a acomodar as famlias, gerando dependncia e desincentivando o trabalho entre os bene-
fcirios adultos. Tal tese no foi comprovada pelos dados empricos. Ao contrrio, ela tem
sido amplamente contestada. Como mostram Jannuzzi e Pinto, seja em termos de ocupao,
procura de emprego ou jornada de trabalho, os indicadores so muito prximos entre be-
nefcirios e no benefcirios do programa. O captulo de Barbosa e Corseuil confrma tais
concluses, indicando a ausncia de evidncias tanto de desincentivo ao trabalho quanto de
incentivo informalidade.
O mito de que o Bolsa Famlia seria um programa de natureza populista tambm foi
derrubado. O programa se consolidou como uma poltica de Estado e hoje fgura como
um dos elementos centrais das polticas sociais brasileiras, em um patamar incontornvel
dentro da proteo social. O pagamento direto s famlias, via carto magntico, d trans-
parncia ao gasto pblico, reduz os custos operacionais e fortalece a autonomia do usurio.
Trata-se, como afrmado em mais de um trabalho neste volume, de uma proviso institu-
cionalizada e articulada de acesso a um amplo conjunto de direitos, que promove incluso
social e amplia a cidadania.
Esses mitos que cercavam o Bolsa Famlia e alimentavam um imaginrio conservador
eram tambm mitos contra o prprio avano social e democrtico do pas. Felizmente, inclu-
sive pela contribuio do prprio programa, todos eles esto sendo deixados para trs.
18
3 SUPERANDO EXPECTATIVAS
Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia, seus resultados tambm foram
muito alm do que se esperava em 2003.
O j conhecido impacto do PBF na reduo da pobreza e da desigualdade de renda rece-
be novos aportes nesta publicao. O captulo de Hofmann mostra que, entre 2001 e 2011,
as transferncias do governo federal, incluindo-se o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), contriburam com entre 15% e 20% da reduo observada da desigual-
dade de renda.
No se antevia a magnitude do impacto do acesso at ento largamente interditado
das famlias benefcirias do Bolsa Famlia s instituies bancrias e comerciais, ao crdito e
ao consumo planejado. Famlias que ainda estavam margem do circuito econmico pude-
ram nele se integrar e infuenciar a dinamizao de territrios e regies deprimidas.
Paralelamente, havia uma perspectiva de impacto positivo em termos da autonomia das
famlias, dada a opo do programa por dar liberdade aos benefcirios na alocao dos re-
cursos transferidos. Mas no se previa o quanto a estabilidade da renda gerada por um aporte
pblico regular e previsvel poderia melhorar a qualidade de vida das famlias.
O pagamento do benefcio por meio de carto magntico pessoal e a priorizao dada
mulher como titular deste carto hoje, 93% dos titulares so mulheres proporcionaram
o empoderamento feminino em espaos pblicos e privados. O ganho de autonomia das
mulheres e de ampliao da cidadania, enfatizado no trabalho de Leo e Pinzani, um dos
principais indicadores do potencial intrnseco de mudana na sociedade, dependente apenas
do impulso proporcionado por polticas adequadas.
O Bolsa Famlia vem apresentando resultados relevantes na reduo da desnutrio e
da insegurana alimentar e nutricional. Superando aes descontinuadas e parciais, como a
distribuio de cestas bsicas, o programa integrou-se ao esforo de construo de uma pol-
tica de segurana alimentar e nutricional, tendo proporcionado melhora efetiva no acesso dos
segmentos mais vulnerveis aos alimentos. O aumento nos gastos em alimentao das famlias
benefcirias foram tanto maiores quanto maior era sua situao de insegurana alimentar.
Entre os impactos mais relevantes, pode-se lembrar a reduo da prevalncia de baixo peso ao
nascer, um dos principais fatores associados mortalidade infantil. Para as famlias benefci-
rias com menor renda, esta queda maior que para os demais grupos. Como destaca o captulo
de Santos et al., tal reduo observada mesmo entre os flhos de mes de baixa escolaridade.
A melhora das condies de sade das crianas era esperada como impacto do Bolsa
Famlia, e as evidncias cientfcas disto tm sido amplamente registradas. Os trabalhos reu-
nidos nesta publicao resgatam as principais delas. Alm da contribuio do programa para
a reduo da desnutrio infantil, a diminuio da mortalidade infantil foi expressiva entre as
famlias benefcirias do programa tanto a mortalidade relacionada resistncia a doenas
infectocontagiosas quanto a relacionada desnutrio e diarreia. O atendimento bsico
sade dos grupos mais vulnerveis foi fortalecido em consequncia das condicionalidades
19
do Bolsa Famlia, com refexos importantes na sade da gestante e da criana. Os impactos
positivos tambm so observados no aumento da porcentagem de crianas de at 6 meses
alimentadas exclusivamente por amamentao, assim como na porcentagem de crianas a
completar o calendrio de vacinao porcentagens maiores entre os benefcirios do Bolsa
Famlia que entre os no benefcirios. O programa tambm reduziu substancialmente as
taxas de hospitalizao entre menores de 5 anos.
Na educao, esperava-se que as condicionalidades reduzissem os indicadores de evaso
e regularizassem a trajetria escolar, permitindo melhores mdias de frequncia e aprovao e
menor defasagem idade-srie para as crianas das famlias benefcirias. Ao longo de dez anos,
tais objetivos foram alcanados. As condicionalidades contriburam para a reduo das taxas
de crianas fora da escola, tanto para meninos quanto para meninas, em todas as faixas entre
os 6 e os 16 anos.
Os resultados positivos na educao foram alm. Como mostra o captulo de Craveiro
e Ximenes, os alunos acompanhados pelo Bolsa Famlia no se limitaram a melhorar seu
desempenho ou a se igualar mdia nacional em termos de evaso ou aprovao. Ao longo
dos ltimos anos, as taxas de abandono escolar no ensino fundamental e mdio foram me-
nores entre os alunos benefcirios que entre os demais alunos da rede pblica. As taxas de
aprovao, que melhoram gradativamente para os alunos do ensino fundamental, passaram,
no ensino mdio, a ser mais favorveis aos alunos do Bolsa Famlia que mdia nacional do
ensino pblico. Pela primeira vez, os mais pobres se saem melhor que os demais em indica-
dores relativos educao.
Esses e vrios outros resultados descortinados por pesquisadores e estudiosos nesta
publicao mostram que os objetivos iniciais do Bolsa Famlia foram alcanados e mesmo
ultrapassados. Ao longo dos anos, devido ao seu desenho adequado e sua contnua expanso
e aprimoramento, o PBF reduziu a pobreza e a desigualdade, promoveu a incluso nas pol-
ticas pblicas de educao e sade, reduziu a insegurana alimentar, e fortaleceu a trajetria
escolar e a sade de crianas e adolescentes, aumentando o compromisso destas polticas com
as parcelas mais pobres da populao brasileira. Com o Bolsa Famlia, o Brasil pde, enfm,
recusar a histrica banalizao e naturalizao da pobreza e da fome e afrmar um novo
patamar de garantias sociais, que exigem o reconhecimento e o progressivo alargamento de
padres mnimos de bem-estar a todos os cidados.
4 UM ARRANJO FEDERATIVO E MUITAS INOVAES DE GESTO
No caminho para o alcance dos resultados destacados, houve vrios aspectos decisivos, entre
os quais certamente est o fato de o programa ter se apoiado em um desenho simples de ges-
to, desde a declarao da renda pela famlia at a defnio e a aferio das condicionalidades.
Paralelamente, o PBF apoiou-se em redes de servios existentes, tanto no que se refere ao
sistema de transferncia de benefcios, via Caixa Econmica Federal, como aos sistemas p-
blicos de educao, sade e assistncia social. O objetivo no era inventar uma nova rede
20
de servios, mas fortalecer as redes existentes, de modo a estimular que elas efetivamente
alcanassem todos os brasileiros mesmo aqueles com maiores difculdades para acessar e
frequentar os equipamentos pblicos, e com menos recursos para vocalizar suas demandas e
procurar os caminhos para seu atendimento.
Nesse sentido, cabe chamar ateno para o processo de fortalecimento do Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), fundamental para a consolidao da proteo social e
para o enfrentamento da pobreza e das vulnerabilidades sociais. A rede de assistncia social
tem desempenhado papel central na ampliao da oferta de servios socioassistenciais, na
estratgia da busca ativa para localizao e cadastramento da populao vulnervel, e tambm
nas atividades de atendimento, orientao e encaminhamento para uma srie de servios e
polticas sociais.
Ao longo de uma dcada, os investimentos do governo federal nos servios e equipamen-
tos pblicos da assistncia social foram crescentes, como apontam Colin, Pereira e Gonelli: j
so mais de 7.400 centros de referncia de assistncia social (Cras) e 2.200 centros de refern-
cia especializados de assistncia social (Creas) cofnanciados pelo governo federal e atuantes
em praticamente todos os municpios do Brasil.
A intersetorialidade foi priorizada desde o incio do PBF. Ela era um pressuposto no
objetivo de alavancar o desenvolvimento humano e enfrentar os dfcits de acesso das
populaes mais pobres aos direitos sociais nos campos da educao, da sade e da assistncia
social. Para impulsion-la, diversas inovaes foram promovidas, destacando-se a expressiva
evoluo de um conjunto de indicadores sociais e de monitoramento das aes do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Este conjunto, hoje disponvel em
sistemas de informaes estruturados, apoia a atuao intersetorial dos trs nveis de governo,
constituindo um dos principais instrumentos de gesto social para os municpios e estados
brasileiros, que operam as diferentes polticas e programas no escopo da estratgia de supera-
o da extrema pobreza.
A constituio desta plataforma integrada de informaes s foi possvel por meio do
aprimoramento constante do Cadnico. Uma das decises mais difceis quando do desenho
inicial do programa dizia respeito ao processo de cadastramento dos benefcirios. Sabia-se
que era necessrio no s unifcar as distintas bases de dados, mas tambm estruturar uma
capacidade de cadastramento, processamento, atualizao e fscalizao de informaes como
no havia at ento.
O sucesso de um programa inclusivo que visava universalidade de cobertura tambm
pressupunha uma ampla capacidade tcnica e gerencial, que desse sustentao a um cadastro
robusto. A proposta de descentralizar esta tarefa em vez de criar uma estrutura federal, com
ramifcao em todos os municpios requeria que os municpios compreendessem o desafo
e aderissem a ele. E foi o que de fato ocorreu. Apostou-se no papel do governo federal como
apoiador dos poderes locais, trabalhando pelo fortalecimento de sua capacidade operacional
e competncia tcnica e, paralelamente, defnindo e reforando mecanismos de transparncia
21
que conduzissem crescentemente ao cadastramento com base em regras impessoais. O acerto
desta deciso seguramente uma das fontes do sucesso do programa, que opera em todos os
5.570 municpios do pas e se consolida como um dos vetores do progressivo fortalecimento
dos municpios brasileiros a que se assistiu nos ltimos anos.
Hoje, o Cadnico uma realidade porque se apostou nos municpios brasileiros.
Acreditou-se em seu conhecimento da realidade de sua populao, no seu compromisso e na
sua responsabilidade perante o desenvolvimento social. Aprimorado e testado sucessivamente
durante o processo de expanso do PBF, o Cadnico pode, atualmente, operar como uma
plataforma de acesso a outros programas sociais, como o gua para Todos, o Bolsa Verde, o
Minha Casa Minha Vida, o Telefone Popular e a Tarifa Social de Energia Eltrica.
Visando ao fortalecimento do Bolsa Famlia e ao aprimoramento do pacto federativo
que sustenta a implementao das polticas sociais, o MDS investiu maciamente para equi-
par os municpios, alm de montar um amplo sistema de comunicao e assistncia tcnica e
operacional. Tem investido de forma ainda mais expressiva na capacitao tcnica das equipes
municipais e estaduais. E conseguiu instituir um fnanciamento permanente para os muni-
cpios, voltado ao reforo de sua capacidade gerencial: o ndice de Gesto Descentralizada
(IGD), cujos repasses representam, hoje, um dos mais efetivos apoios gesto municipal.
5 O BOLSA FAMLIA E O BRASIL SEM MISRIA
Tendo consolidado uma plataforma robusta com a presena do Bolsa Famlia na totalidade
dos municpios brasileiros, com sua operao assentada em um cadastro forte e consistente,
que acolhe 40% da populao do pas, e em slidos instrumentos de gesto e de controle
social, novos avanos se tornaram possveis.
Com o Brasil Sem Misria, lanado no incio do governo da presidenta Dilma Roussef,
o governo federal reforou o compromisso de incentivar o crescimento com distribuio de
renda, reduzindo desigualdades e promovendo incluso social. E ousou ir alm, colocando
ao Estado e a toda a sociedade brasileira o ambicioso desafo de superar a extrema pobreza.
O Brasil Sem Misria organizado em trs grandes eixos de atuao. O eixo de garantia
de renda relativo s transferncias monetrias para alvio imediato da situao de extrema
pobreza; o eixo de incluso produtiva oferece oportunidades de qualifcao, ocupao e ren-
da ao pblico-alvo do plano, no meio urbano e no rural; e o eixo de acesso a servios pblicos
prov e amplia a oferta de servios, induzindo o atendimento prioritrio a quem mais precisa.
Tudo isso perpassado pela estratgia de busca ativa, concebida para encontrar e cadastrar
famlias em extrema pobreza que, a despeito dos esforos de incluso dos ltimos anos, ainda
no esto no Cadnico. A ideia que o poder pblico v at estas famlias invisveis aos
olhos do Estado, sem esperar que elas faam o movimento de procur-lo.
A intersetorialidade e a articulao federativa foram fortalecidas a partir dos instrumen-
tos do Bolsa Famlia: os valores do programa Bolsa Verde, coordenado pelo Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), so pagos no mesmo carto do Bolsa Famlia, bem como os recursos do
22
Programa de Fomento s Atividades Produtivas Rurais, para agricultores familiares; a atuao da
rede de sade viabiliza o pagamento de benefcios do Bolsa Famlia a gestantes; e o Ministrio
da Educao (MEC) prioriza escolas com maioria de estudantes do Bolsa Famlia na expanso
do programa Mais Educao, que estimula o ensino em jornada integral para citar apenas
alguns exemplos. Mencione-se, ainda, a atuao da rede Suas, que fundamental tanto para
o Bolsa Famlia quanto para o Brasil Sem Misria.
Contudo, o elemento central para a concepo e a implementao do plano foi o Cadnico,
que concentra em um s instrumento atividades de registro, diagnstico e seleo de pblico
para uma srie de iniciativas. Porta de entrada para as iniciativas do Brasil Sem Misria, o
Cadastro nico permite transferir renda para as famlias selecionadas, matricular seus inte-
grantes em cursos profssionalizantes, oferecer-lhes servios de assistncia tcnica e extenso
rural, dar-lhes acesso gua ou a tarifas reduzidas de energia eltrica, entre outras aes.
A construo de um registro administrativo do porte e da qualidade do Cadnico, como bem
frisam Paiva, Falco e Bartholo em seu captulo, s foi possvel graas a um forte programa
usurio o Bolsa Famlia.
A despeito de tudo o que o Bolsa Famlia j representava em termos de avano na cons-
truo de uma poltica social mais inclusiva, o programa teve de se reinventar para fazer frente
ao desafo de superao da extrema pobreza colocado pelo plano Brasil Sem Misria. Sempre
com foco nas crianas, os valores transferidos pelo Bolsa Famlia foram reajustados, a quan-
tidade de benefcios pagos foi ampliada e novos benefcios, para gestantes e nutrizes, foram
implantados tudo isto ainda em 2011.
A maior mudana proporcionada pelo Brasil Sem Misria veio, contudo, um pouco
depois, a partir de 2012, com a ao Brasil Carinhoso, uma estratgia voltada ao desenvol-
vimento na primeira infncia que envolve iniciativas de educao, sade e renda. Em sua
vertente de renda, o Brasil Carinhoso transformou a lgica de clculo dos benefcios do Bolsa
Famlia, instituindo um novo benefcio com valor que varia de acordo com a severidade da
pobreza. Quanto menor a renda, maior o valor pago pelo Bolsa Famlia. Assim, o programa
garantiu que todos os seus benefcirios ultrapassassem o patamar de renda da extrema pobre-
za, de R$ 70,00 mensais.
Uma das faces mais cruis da desigualdade no pas, antes do Brasil Sem Misria, era a
incidncia muito mais forte da extrema pobreza entre crianas e adolescentes de at 15 anos.
Por isso, o novo benefcio do Bolsa Famlia, proporcionado pelo Brasil Carinhoso, foi pago
incialmente a famlias com crianas, e depois s que tinham adolescentes em sua composio.
Foi o fm do abismo que separava as crianas e os adolescentes das demais faixas etrias em
termos de renda, levando todos a um patamar mais alto.
Dado o sucesso da iniciativa, no incio de 2013, o novo benefcio foi estendido a todas as
famlias benefcirias do PBF que, a despeito dos avanos observados na ltima dcada, ainda
estavam na extrema pobreza. Esta alterao na forma de clculo do Bolsa Famlia mudou o
patamar sobre o qual se assentava a proteo social no Brasil, instituindo um mnimo de
23
renda abaixo do qual no aceitvel que nenhum brasileiro esteja. Com mais esta medida,
chegou a 22 milhes o nmero de brasileiros que saram desta situao desde o incio do
Brasil Sem Misria. Foi o fm da extrema pobreza, do ponto de vista da renda, entre os
benefcirios do Bolsa Famlia. E este foi mesmo assim s um comeo, porque se instituiu
uma poltica pblica para fazer frente ao imperativo de superao da misria em suas vrias
dimenses: o Brasil Sem Misria segue incluindo famlias com a busca ativa, transferindo
renda, estimulando a insero produtiva de qualidade, e ampliando e melhorando o acesso
dos brasileiros mais pobres a uma srie de servios pblicos.
6 CONCLUSO: OLHANDO PARA O FUTURO
O Programa Bolsa Famlia tem se afrmado com uma experincia bem-sucedida devido
sua ampla cobertura e tima focalizao, e tambm aos relevantes impactos sobre as
condies de vida da populao benefciria. Muitos pontos positivos foram destacados
pelas inmeras avaliaes do programa: cumpriram-se os objetivos fxados e avanou-se em
muitos aspectos no previstos. uma histria de sucesso das polticas sociais brasileiras,
organizadas no que elas tm de melhor em termos de modelo de gesto, de sistemas de in-
formao, de integrao das polticas sociais numa perspectiva intersetorial, de cooperao
federativa, e de compromisso social e profssional de um amplo conjunto de servidores
pblicos dos trs nveis de governo.
Os desafos existem e esto sendo francamente identifcados e discutidos. Os diversos
trabalhos aqui reunidos contribuem para analis-los e super-los, apontando para um novo
horizonte, com objetivos e metas renovados.
Nessa jornada, o Brasil aprendeu que o desenvolvimento social fruto de uma ao
deliberada e determinada do Estado, em suas trs esferas, no enfrentamento pobreza e
desigualdade, garantindo o acesso a servios de qualidade que ajudem a materializar direitos
sociais e a aproveitar oportunidades, permitindo a cada famlia a construo de uma trajetria
de autonomia e cidadania.
Nos ltimos dez anos, o pas vem passando por uma transformao profunda, resultado
da reiterada opo democrtica dos brasileiros por um projeto que coloca a poltica social no
centro da estratgia de desenvolvimento. Um projeto que, ao invs de dissociar, combina a
busca por crescimento, distribuio de renda e incluso social, mostrando que, quando as po-
lticas social e econmica esto alinhadas, o efeito de ambas multiplicado. O Bolsa Famlia
, inquestionavelmente, um dos marcos desta nova era.
As resistncias a esse novo projeto, que rompeu com uma srie de paradigmas, no foram
poucas. Tampouco o foram as difculdades de implementao. por isso que se pode dizer
que o programa Bolsa Famlia e o plano Brasil Sem Misria so o retrato da vontade poltica,
da ousadia, da coragem e da capacidade tcnica do governo brasileiro para levar adiante este
novo modelo de desenvolvimento, em que as polticas sociais tm papel estratgico. Conforme
as palavras da presidenta Dilma quando do lanamento do Plano Brasil Sem Misria em 2011:
24
O governo do presidente Lula produziu um avano espetacular, porque descobriu que, enquanto o
Brasil deixasse de fora essa imensa fora construtiva que seu povo, no se transformaria em uma
grande nao. Talvez seja essa a maior contribuio que ns, que participamos do governo Lula,
demos ao Brasil.
2

Est claro, portanto, que o Brasil no vai deixar de garantir a sustentabilidade social
do crescimento econmico por dar as costas a uma parcela signifcativa da populao,
como ocorria antes. Neste caminho, no h dvidas de que o pas continuaria enfrentando
obstculos. Mas, como mostram estes dez anos de Bolsa Famlia, no h mitos ou obst-
culos que se sobreponham ao compromisso de desenvolvimento social que hoje organiza
o Estado brasileiro.
2. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Discurso da presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na ce-
rimnia de lanamento do plano de superao da extrema Pobreza Brasil Sem Misria. Braslia: MDS, jun. 2011. Disponvel em:
<http://tinyurl.com/discursodilmapdf>.
CAPTULO 2
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO
BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA
Luis Henrique Paiva
Tiago Falco
Letcia Bartholo
1 INTRODUO
Em outubro de 2003, por meio da Medida Provisria n
o
132, convertida na Lei n
o
10.386/2004,
foi criado o Programa Bolsa Famlia (PBF), que unifcou os procedimentos de gesto e exe-
cuo das aes de transferncia condicionada de renda ento existentes. Estas aes, at essa
data, possuam regras especfcas, basearam-se em algum ponto em registros administrativos
independentes e acabaram tendo, via de regra, escala reduzida, permitindo, assim, lacunas e
sobreposies de cobertura (Cotta e Paiva, 2010).
A unifcao dessas aes possibilitou a emergncia de um programa com desenho rela-
tivamente simples tanto sob a perspectiva dos benefcios quanto das chamadas condicio-
nalidades. A transferncia de renda voltada para populao produtiva em idade ativa, com
nfase nas crianas, constituiu uma novidade na poltica social brasileira e, de certa forma,
comeou a aproximar a estrutura de benefcios sociais do pas da encontrada em pases com
sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos. Por sua vez, a nfase nas condicionalidades e,
deve-se dizer, a nfase nas condicionalidades como forma de garantir s famlias benef-
cirias o acesso a servios bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social deu
corpo percepo de que certos determinantes da pobreza precisariam ser atacados durante
um tempo necessariamente longo para que as futuras geraes pudessem efetivamente ter
condies de superar a pobreza. Alm disso, buscou-se articular outras aes notadamente
de capacitao profssional de forma a dar opes de menor prazo para que as famlias
benefcirias pudessem melhorar sua insero no mercado de trabalho.
Entre 2003 e 2010, o programa passou por um processo de consolidao, especial-
mente nas suas duas primeiras frentes a transferncia de renda e o acompanhamento
de condicionalidades. Evidncias de seus impactos sobre a pobreza, a educao e a sade
comearam a se acumular. Outros motivos de grande importncia, como o aumento real
do valor do salrio mnimo e os prprios avanos educacionais ocorridos no pas durante esse
perodo, tambm tiveram grande impacto na reduo da pobreza e na indita queda da desigual-
dade de rendimentos (Barros et al., 2010a), permitindo que, em 2011, fosse possvel vislum-
brar a superao da extrema pobreza como uma possibilidade concreta (Osorio et al., 2011).
26
Em junho daquele ano, era institudo o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de superar
a situao de extrema pobreza no pas, por meio de ao integrada, tanto do ponto de vista
intersetorial, quanto do ponto de vista federativo.
Este captulo tem como objetivo apresentar os mecanismos pelos quais a trajetria de
desenvolvimento e consolidao do Bolsa Famlia contriburam para construo de uma pers-
pectiva integrada de combate pobreza. Esta perspectiva, com o amadurecimento de diversas
aes e polticas, pode ser concretizada na elaborao e no desenvolvimento do Plano Brasil
Sem Misria.
Na seo 2, ser examinada a trajetria do Programa Bolsa Famlia, apresentando o ca-
rter inovador da sua proposta em relao ao modelo de proteo social vigente no Brasil no
fnal dos anos 1990, bem como os desenvolvimentos ocorridos no perodo de 2003 a 2010.
Na seo 3, ser explorado o desenvolvimento do Cadastro nico para Programas So-
ciais (Cadnico), base do Bolsa Famlia e, mais recentemente, de inmeras outras polticas
e aes sociais, com nfase nos esforos realizados para sua implementao, desenvolvimento
tecnolgico, desenvolvimento de formulrios e capacitao.
A seo 4 dar ateno aos avanos institucionais do Programa Bolsa Famlia, notada-
mente a articulao intersetorial, a articulao federativa, o ndice de Gesto Descentralizada
e o desenho voltado para manter a boa focalizao do programa.
A seo 5 sumarizar alguns dos resultados alcanados pelo Bolsa Famlia, a partir de
avaliaes que confrmaram as boas expectativas existentes na poca do seu lanamento e des-
mistifcaram alguns dos temores como os de que o benefcio poderia gerar desincentivos
participao no mercado de trabalho ou levar a um aumento no nmero de flhos.
A seo 6 explorar, brevemente, as mudanas mais recentes do Programa Bolsa Famlia
e sua articulao com o Plano Brasil Sem Misria, enquanto, na seo 7, o leitor encontrar
as consideraes fnais.
2 A TRAJETRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
No contexto latino-americano, o Brasil no deve ser considerado um pas atrasado na im-
plementao de seu sistema de proteo social. Com efeito, a Lei Eloy Chaves, que marca a
criao do sistema previdencirio no Brasil, data de 1923 e, portanto, completou 90 anos
em 2013, sendo um dos mais antigos e consolidados da regio.
Entretanto, a origem do sistema de natureza fundamentalmente contributiva
marcou profundamente a histria da proteo social brasileira. Apesar da criao do Fundo de
Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural FAPTR (posteriormente Funrural), na pri-
meira metade da dcada de 1960, as fontes de fnanciamento que permitiram sua operacio-
nalizao surgiram apenas na primeira metade da dcada de 1970. Foi tambm apenas nesta
dcada que surgiram os primeiros benefcios assistenciais voltados para idosos e defcientes
em situao de pobreza (Beltro et al., 2000; Brumer, 2002). Desta maneira, durante um
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
27
longo perodo, o sistema de proteo social permaneceu estruturado sobre uma vertente es-
sencialmente contributiva, com pequena participao de benefcios de natureza semi ou no
contributiva trao, de resto, marcante em praticamente todos os sistemas de proteo social
latino-americanos (Cruz-Saco, 2002).
O advento da Constituio de 1988 deu um substantivo impulso ao desenvolvimento dos
benefcios semicontributivos voltados para os trabalhadores rurais e dos benefcios assisten-
ciais voltados para idosos e defcientes, seja em termos de alcance, seja de valores transferidos.
Com a consolidao do sistema previdencirio e assistencial ento estabelecido, chegou-se a
uma cobertura quase universal da populao idosa (Van Ginneken, 2007), fato raro em pases
em desenvolvimento. De fato, desde o incio dos anos 1990, quando os efeitos da Consti-
tuio de 1988 se fzeram sentir, o percentual de pessoas com 60 anos de idade ou mais que
recebiam um benefcio previdencirio ou assistencial superou os 80%, alcanando cerca de
85% entre aqueles com 65 anos de idade ou mais.
Todavia, mesmo com toda a evoluo ocorrida no fnal dos anos 1980 e incio dos
1990, a concesso de benefcios assistenciais ainda estava ancorada em um modelo prximo
do estabelecido na dcada de 1970. Em outras palavras, admitia-se um regime contributivo
diferenciado para os trabalhadores rurais de resto, regra em grande parte dos regimes previ-
dencirios no mundo (Schwarzer, 2000). Tambm era socialmente aceitvel que pessoas sem
capacidade produtiva (idosos e defcientes) pudessem contar com alguma forma de proteo
social. Embora a Constituio defnisse a proteo famlia, infncia e adolescncia entre
os objetivos da Assistncia Social, no que tange segurana de renda, o sistema de proteo
social vigente at a primeira metade da dcada de 1990 deixava sem cobertura a populao
pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, especialmente, as crianas. Isso explica-
va o fato de as taxas de pobreza e extrema pobreza da populao mais jovem (notadamente
crianas at 15 anos de idade) serem, na prtica, o dobro da mdia nacional, mostrando que
este grupo era o mais vulnervel do ponto de vista social.
Os programas de transferncia condicionada de renda que emergiram primeiramente
em nvel local, em seguida em nvel nacional e que foram consolidados no Bolsa Famlia
voltaram-se especifcamente para a populao pobre, com um defnitivo vis pr-criana.
O nvel dos benefcios pagos deixava clara a natureza complementar e no substitutiva da
transferncia de renda, o que, praticamente, supunha algum tipo de capacidade produtiva.
Pode-se dizer assim, que o Bolsa Famlia talvez ainda mais que os benefcios semi e no
contributivos que emergiram ainda durante os anos 1970 e que foram signifcativamente
expandidos no incio dos anos 1990
1
representou uma ruptura com a trajetria do siste-
ma de proteo social brasileiro criado nos anos 1920, fundamentalmente voltado para a
concesso de benefcios (preferencialmente pela via contributiva) para aqueles que perderam
a capacidade produtiva. Do ponto de vista do surgimento do Programa Bolsa Famlia, assim,
1. A congurao mais atual dos benefcios pagos aos segurados especiais (Previdncia Rural) veio com a Lei n
o
8.213, de julho de 1991. Os be-
nefcios no contributivos, por sua vez, foram expandidos com a criao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), criado pela Lei Orgnica da
Assistncia Social, de dezembro de 1993.
28
os dois fatos marcantes parecem ser a ruptura com a trajetria da proteo social brasileira,
por um lado, e o fato de ser resultado da unifcao de diversos programas de transferncia de
renda j existentes.
2

O perodo de 2003 a 2004 marca o perodo inicial do programa, com incrementos
de cobertura baseados na migrao das famlias j benefcirias e nas primeiras concesses
de benefcios para famlias que ainda no recebiam transferncia de renda. O perodo
tambm foi marcado pelas fragilidades iniciais da construo do Cadnico, base para a
qual foram migrados outros registros que davam suporte aos programas remanescentes,
especialmente o Bolsa Escola, apesar de no contemplarem o conjunto de informaes
requeridas pelo Cadnico.
O perodo seguinte, de 2005 a 2006, foi marcado pela institucionalizao do papel dos
entes federados na gesto do programa, com a assinatura de termos de adeso por todos os
municpios brasileiros e a criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), instrumento
que mensura a gesto do municpio e ao qual est associada a transferncia mensal de recursos
fnanceiros para apoio gesto; pelos aperfeioamentos ocorridos no Cadnico (com o necess-
rio apoio dos municpios e estados); pela edio de um conjunto de normas sobre a concesso
e pagamento de benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades (em articulao com
o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade); e pela remodelagem implementao do
acompanhamento de condicionalidades. Foi tambm um perodo de signifcativa expanso do
nmero de famlias atendidas pelo programa, possibilitada no s pela existncia de uma ampla
rede de pagamentos, operada pela Caixa Econmica Federal, mas tambm pela evoluo na
qualidade e cobertura do Cadnico.
Com a articulao entre o MDS e os municpios, o percentual de cadastros vlidos
3
no
Cadnico saltou de 31% para 92% entre maro de 2005 e outubro de 2006 (Brasil, 2006).
Por sua vez, em meados de 2006, o programa atingiu sua meta inicial de atendimento, de
cerca de 11 milhes de famlias benefcirias.
No binio seguinte, foram adotadas mudanas no desenho do programa como a adoo
da regra de permanncia (que prev a possibilidade de variao da renda familiar per capita
acima do critrio de elegibilidade, dentro de um perodo de dois anos) e a criao do
benefcio varivel vinculado ao adolescente (BVJ), pago a famlias com membros com idade
entre 16 e 17 anos. Data tambm deste perodo, o incio dos procedimentos peridicos de
averiguao de inconsistncias cadastrais com base em cruzamentos do Cadnico com outros
registros administrativos do governo federal.
2. O Programa Nacional de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Medida Provisria (MP) n
o
2.140-1, de 14 de maro
de 2001, originada da MP n
o
2.140, de 13 de fevereiro de 2001, e convertida na Lei n
o
10.219, de 11 de abril do mesmo ano. O Programa Nacional
de Renda Mnima vinculado sade (Bolsa Alimentao) foi criado pela Medida Provisria n
o
2.206-1, de 6 de setembro de 2001, originada da MP
n
o
2.206, de 10 de agosto de 2001. O Auxlio-gs foi criado pela Medida Provisria n
o
18, de 28 de dezembro de 2001, regulamentada pelo Decreto
n
o
4.102, de 24 de janeiro de 2002.
3. So chamados vlidos os cadastros que apresentam todos os campos obrigatrios preenchidos, para todos os componentes da famlia.
29
De 2009 a 2010, o programa adotou uma nova perspectiva para elaborao de suas
estimativas de atendimento baseada, sobretudo, na percepo de que a renda dos segmentos
mais pobres da populao era no apenas (e naturalmente) baixa, mas, alm disso, voltil
(Soares, 2009). O argumento era o de que o nmero de pessoas ou famlias que, ao longo de
um determinado perodo de tempo, experimentaria situao de pobreza ou extrema pobreza
seria naturalmente maior que o nmero de pessoas ou famlias que eram encontradas nestas
situaes em um momento especfco do tempo. A partir desta perspectiva, as estimativas de
atendimento do programa deveriam ser naturalmente ampliadas. Alm disso, foi utilizada a
metodologia dos mapas de pobreza do Banco Mundial, para tentar aprimorar as estimativas
municipais, at ento, baseadas nos dados do Censo 2000 (IBGE, 2009). Com isto, a estima-
tiva de atendimento alcanou praticamente 13 milhes de famlias.
No binio 2009-2010, tambm teve incio o procedimento de reviso cadastral das fa-
mlias benefcirias cujo cadastro estava sem atualizao h mais de dois anos. Outros avan-
os institucionais foram alcanados, como a aprovao do Protocolo de Gesto Integrada de
Benefcios e Servios no mbito do Suas pela Comisso Intergestores Tripartite da Assistncia
Social, que defniu a prioridade do acompanhamento familiar para famlias do Bolsa Famlia
em situao de descumprimento de condicionalidades pela rede de assistncia social.
Ao fnal de 2010, o Programa Bolsa Famlia j havia alcanado praticamente 13 milhes
de famlias; tinha uma excelente focalizao nos mais pobres, que no apenas permanecia
melhorando ao longo do tempo (apesar da forte expanso do nmero de benefcirios),
como era compatvel com a alcanada por outros bons programas focalizados de transfe-
rncia de renda ao redor do mundo; era custo-efetivo na reduo da extrema pobreza e da
desigualdade de rendimentos; confrmava seus impactos sobre indicadores educacionais de
crianas e adolescentes, por meio de uma srie de estudos, baseados em diferentes meto-
dologias e bases de dados; e havia afastado os maiores temores relacionados ao seu desenho
(como o desincentivo participao no mercado de trabalho ou o aumento da fecundidade
entre as benefcirias).
Do ponto de vista da gesto, restava (e, em larga medida, ainda resta) um importante
esforo de melhoria operacional. Este esforo poderia, entretanto, ser realizado ao longo de
anos, sem que nenhuma importante mudana em seu desenho fosse feita. Em outras palavras,
os diversos estudos realizados at o fnal de 2010 alguns dos quais mencionados na seo 5
deste captulo deixaram o programa em situao relativamente confortvel. Tal situao
certamente abriria espao para seu aperfeioamento operacional, mas poderia levar ao
enrijecimento do seu desenho. Um aspecto, entretanto, teria relevncia crucial para o futuro
imediato: a capacidade do programa de alcanar os mais pobres e seu nvel de despesa relativa-
mente baixo (apenas 0,4% do PIB, em 2010) faziam com que o Bolsa Famlia permanecesse
um instrumento com potencial ainda inexplorado para reduzir a extrema pobreza.
30
3 O CADNICO E A INTEGRAO DAS POLTICAS PBLICAS
A relao entre o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) e o Bolsa Famlia ,
previsivelmente, simbitica. O Cadnico registra informaes de famlias com renda familiar
per capita de at meio salrio mnimo e, portanto, abrange um pblico signifcativamente
maior que aquele do programa.
4
O Cadastro deve, por princpio, ser o registro administrativo
no qual se baseia uma gama de polticas sociais e, neste sentido, pode e deve ser entendido
como algo maior do que o Bolsa Famlia. Ao mesmo tempo, entretanto, sabe-se que o esforo
para a construo de um registro administrativo do porte do Cadnico s seria viabilizado se
houvesse um forte programa usurio. Este programa foi o Bolsa Famlia.
A unifcao dos registros e procedimentos administrativos dos programas de transferncia
de renda remanescentes fortaleceu o Cadnico. Trouxe, todavia, desafos considerveis.
Primeiramente, o desafo foi unifcar os registros ento existentes ao Cadnico, especialmente
os do Cadastro do Bolsa Escola (CadBES). Como as informaes coletadas pelo CadBES no
cobriam aquelas requeridas pelo Cadnico, houve um grande esforo no sentido de mobi-
lizar os municpios para qualifcar as informaes cadastrais, mencionado na seo anterior.
Em 2007, o decreto do Cadnico foi aperfeioado (Decreto n
o
6.135), defnindo com
maior clareza os objetivos, os processos, os instrumentos, a operacionalizao e as compe-
tncias dos entes federados. Sua consolidao como registro das famlias brasileiras de baixa
renda fez com que o Cadastro passasse a ser utilizado por um crescente nmero de programas
e aes sociais. Carteira do idoso, Programa Brasil Alfabetizado, iseno da taxa de concursos
pblicos, Programa Prximo Passo, Programa de Cisternas, Minha Casa, Minha Vida, Tarifa
Social de Energia Eltrica so alguns dos programas e aes que comearam a utilizar as infor-
maes do Cadnico para orientar seus procedimentos e alcanar seu pblico.
Por sua vez, do ponto de vista tecnolgico, houve uma srie de avanos no perodo entre
2003 (ano no qual o aplicativo do Cadnico ainda no permitia atualizao cadastral) e 2010
(ano de incio da implantao da verso 7 do Cadnico V7). As verses do aplicativo entre
2003 e 2010 eram of-line, isto , dependiam de aplicativos locais, instalados e atualizados nos
computadores nos quais eram feitos o cadastramento, e da transmisso de dados para a base
nacional, nem sempre perfeita o que gerava diferenas entre as bases locais e a base nacional
do cadastro.
A verso 7 do Cadnico um aplicativo on-line, baseado na internet, o que elimina
eventuais discrepncias entre as bases locais e a base nacional observadas da verso 6. Em um
pas com as dimenses e a diversidade brasileiras, a conectividade poderia ser um problema
quase intransponvel para uma soluo deste tipo. Entretanto, em abril de 2013, 99,7% dos
municpios brasileiros j haviam migrado para a V7, incluindo 96,0% dos municpios da re-
gio Norte. Para as prefeituras de alguns municpios brasileiros, o primeiro acesso internet
4. Conforme legislao do Cadnico (Decreto n
o
6.135/2007), tambm podem ser cadastradas famlias com renda mensal superior a meio salrio
per capita, ou a trs salrios mnimos no total, desde que sua incluso no Cadnico esteja vinculada implementao ou ao acompanhamento de
programas sociais desenvolvidos nos trs nveis da Federao.
31
se deu justamente pelos meios mobilizados para a operao on-line do Cadnico. O MDS,
em conjunto com o Ministrio da Defesa e o Ministrio das Comunicaes, segue no traba-
lho para que, no curto prazo, a migrao alcance todos os municpios brasileiros.
Mesmo anteriormente criao do novo aplicativo, teve incio o trabalho de reviso do
prprio formulrio de cadastramento, permitindo sua melhoria conceitual, uma maior aproxima-
o dos instrumentos de coletas de dados das pesquisas domiciliares conduzidas pelo Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) e, sobretudo, uma melhor caracterizao das famlias
de baixa renda. Com isso, o atual formulrio do Cadnico permite registrar informaes de
famlias em situao de rua, crianas submetidas ao trabalho infantil, famlias indgenas, qui-
lombolas e membros de diversos grupos e populaes especfcas (como ciganos, extrativistas,
famlias ribeirinhas, catadores de material reciclvel, entre outros) e, at mesmo, pessoas sem
registro civil de nascimento.
A implantao do novo formulrio demandou o desenvolvimento de material instrucional
especfco e um longo processo, feito em Braslia, de qualifcao de instrutores indicados pelos
Estados, que capacitaram, entre 2009 e 2013, quase 30 mil entrevistadores do Cadnico de
todos os municpios do pas. Este foi um investimento no que condio basilar para manter
um registro administrativo desta envergadura: a garantia da qualidade no momento da coleta
da informao das famlias.
Hoje, o Cadnico conta com o registro de 25 milhes de famlias, 23 milhes com renda
declarada de at meio salrio mnimo per capita. So benefcirias do Bolsa Famlia 13,8
milhes de famlias.
A evoluo do Cadnico e a introduo da verso 7 foram passos importantes para a con-
solidao das informaes das famlias de baixa renda brasileiras, da execuo do PBF, do uso
por um maior nmero de programas e aes sociais e, desta maneira, da confana necessria
para que surgisse uma estratgia como o Plano Brasil Sem Misria.
4 OS AVANOS INSTITUCIONAIS
A implementao dos programas de transferncia condicionada de renda, como apresentado
na seo 2, representou, em alguma medida, uma ruptura com a trajetria do sistema de pro-
teo social brasileiro criado nos anos 1920. Este sistema voltou-se, pela primeira vez, para
a populao pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, sobretudo, passou a ter um
programa com claro vis pr-criana. Isto no esgota, todavia, a novidade institucional do
programa e do Cadnico.
Um primeiro aspecto que as condicionalidades do programa exigiram uma articulao entre
as reas de assistncia social, de educao e de sade em torno da populao benefciria. Desta ma-
neira, a populao vulnervel tradicionalmente com maiores difculdades de acesso aos servios
de educao e sade e, sobretudo, de acesso com qualidade passou a receber uma ateno especial
dos sistemas educacional e de sade, por meio do acompanhamento de condicionalidades.
32
A articulao intersetorial necessariamente trabalhosa no resumiria os esforos
institucionais que teriam que ser realizados para a implementao do Cadnico e do PBF.
Com efeito, o sistema previdencirio e assistencial existente at a dcada de 1990
era fundamentalmente centralizado, operado pelo governo federal diretamente por meio
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). O Cadnico e o PBF, ao contrrio,
foram criados sobre a estrutura descentralizada da assistncia social isto , do (ento)
embrionrio Sistema nico de assistncia social (Suas). Desta maneira, responderam
no apenas diretriz de descentralizao poltico-administrativa prevista na Constituio
Federal para a rea de assistncia social, como estabeleceram uma parceria com os
governos estaduais e, sobretudo, municipais, cuja proximidade da realidade social local
seria imprescindvel para sua implementao. A articulao interfederativa, desta manei-
ra, passou a ser uma das caractersticas mais marcantes e, pode-se dizer, mencionadas
(Lindert et al., 2007) do programa.
E preciso registrar que a articulao federativa e intersetorial se combinaram, medida
que o trabalho de acompanhamento de condicionalidades tambm executado de maneira
descentralizada pelos sistemas de educao e sade. Trata-se, assim, de um desenho relati-
vamente complexo, cujos resultados positivos so, de certa forma, surpreendentes afnal,
manter nveis satisfatrios de articulao entre organizaes e redes diferentes, em diversos
nveis federativos no tarefa trivial.
Um efeito claro da implementao descentralizada do Bolsa Famlia foi o fortalecimento
da rea de assistncia social no municpio. A construo de um registro administrativo da
magnitude do Cadnico extremamente trabalhosa no ocorreria sem um forte programa
a patrocin-la. Este papel foi, sem dvida, cumprido pelo Bolsa Famlia. Desta maneira, a
rea de assistncia social nos municpios brasileiros (como regra, responsvel pela gesto local
do programa e do cadastro) ganhou relevncia poltica e, especialmente, um instrumento (o
Cadnico) essencial para o conhecimento da populao de baixa renda da localidade, at
ento, inexistente.
Dois mecanismos brevemente mencionados na seo 2 tiveram papel crucial no sucesso
da articulao interfederativa. O primeiro deles foi o termo de adeso assinado entre o MDS
e todos os municpios brasileiros, no qual esto sistematizados os compromissos municipais
para tornar-se participante do Bolsa Famlia. Assim, esto defnidas as atribuies de cadas-
tramento, monitoramento de condicionalidades em sade e educao, gesto de benefcios e
eventual oferta de programas complementares. Cada municpio precisa ter um gestor desig-
nado do programa, bem como uma Instncia de Controle Social, que encarregada de fazer
o acompanhamento da gesto do Cadastro e do programa no municpio.
A criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) foi outra inovao institucional
fundamental para a articulao interfederativa. O IGD foi criado pela Portaria GM/MDS
n
o
148/2006, seguido pela criao do ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGDE Portaria
GM/MDS n
o
76/2008). Posteriormente, o IGD acabou incorporado Lei n
o
10.836/2004.
33
O ndice composto por indicadores da gesto do Cadnico e das condicionalidades.
Possui duas funes claras. A primeira, previsivelmente, mensurar a qualidade das aes
de gesto do municpio. A segunda, servir de base para a transferncia de recursos de apoio
gesto descentralizada, que podem ser utilizados pelos municpios para a realizao de
aes e projetos de fortalecimento do programa, do Cadastro e do acompanhamento de
condicionalidades, bem como de apoio instncia de controle social.
Desde 2006, R$ 2,2 bilhes foram transferidos para municpios e estados como apoio
gesto descentralizada do programa e do Cadnico. Os recursos repassados em 2012 foram,
em termos nominais, 60% maiores que os repassados em 2010 mostrando que o aumento
do pblico benefcirio tem sido acompanhado pelo aumento dos recursos de apoio gesto.
Pode-se argumentar que o IGD teve papel relevante como fonte de recursos para a estrutu-
rao da proteo social nos municpios e tambm nos governos estaduais. Seu mecanismo
de transferncia, baseado em resultados alcanados, acabou inspirando a criao de uma
transferncia especfca para a rea de servios de assistncia, o IGD-Suas.
Do ponto de vista das inovaes institucionais, h pelo menos mais um aspecto
importante a ser destacado, tambm relacionado ao desenho do programa. Um trao comum
dos programas de transferncia condicionada de renda que foram largamente adotados na
Amrica Latina e em outros pases do mundo o fato de serem programas focalizados, isto ,
voltados para as famlias mais pobres.
Programas focalizados so controversos na literatura de polticas sociais. Seus crticos
tendem a sugerir que administrar adequadamente a focalizao de um programa de transferncia
de renda uma atividade complexa e, especialmente, cara. Tais programas enfrentariam,
assim, alguns dilemas. O primeiro deles que parte considervel dos custos economizados
com as prprias transferncias seria consumida nos pesados e caros procedimentos adminis-
trativos destinados a manter a boa focalizao do programa. Em outras palavras, a estrutura
institucional necessria para excluir os no elegveis (em geral, por testes de meios) seria com-
plexa, cara e, em ltima instncia, geraria baixa efetividade da poltica j que estaria asso-
ciada a baixas taxas de take up (isso , a altos erros de excluso). Um segundo dilema poderia
ser assim registrado: pases ricos teriam capacidade administrativa para implement-los, mas
no teriam necessidade, j que poderiam adotar esquemas mais amplos e generosos, em geral
voltados para toda a populao, indistintamente; pases pobres e em desenvolvimento teriam,
sim, a necessidade de implement-los (j que no conseguiriam implementar esquemas uni-
versais mais generosos), mas no teriam capacidade administrativa para isto (Mkandawire,
2005). Em suma, a literatura da rea de polticas sociais manteve, como regra, uma postura
ctica quanto adoo de polticas focalizadas.
Na Amrica Latina, a adoo dos programas de transferncia condicionada de renda
adotou desenhos bastante diferentes para contornar as difculdades inerentes implementao de
programas focalizados. Atendo-se apenas aos casos mais mencionados na literatura, a experin-
cia mexicana baseou-se na centralizao administrativa e em um ndice multidimensional; e a
experincia chilena, no empoderamento da estrutura da assistncia social e tambm em um
34
ndice multidimensional (Soares et al., 2009). A experincia brasileira, assentada em uma estrutura de
assistncia social descentralizada e, no perodo de implementao do programa, ainda incipiente,
concedendo benefcios com base unicamente na renda declarada, pode ser considerada nica.
Essa opo foi fruto das restries institucionais existentes. Com efeito, as opes para
o programa brasileiro eram limitadas para os gestores responsveis pela sua operacionali-
zao. A utilizao de testes de meios, por exemplo, no chegou a ser considerada como
opo vivel. Como mencionado, a literatura sobre programas focalizados sugere que o uso
de teste de meios tende a tornar os custos operacionais de tais programas excessivamente altos.
Alm disto, como so usados fundamentalmente com o objetivo de excluir os no elegveis,
os testes de meios tm, em geral, a consequncia de fazer com que programas focalizados
tenham taxas de take up relativamente baixas (isso , erros de excluso relativamente altos), o
que os torna pouco efetivos no combate pobreza.
5
Pode-se dizer, entretanto, que tais argumentos tambm no foram decisivos para a opo
de no utilizar testes de meios na operacionalizao do Programa Bolsa Famlia. Na verdade,
a incipiente rede de proteo social no Brasil no teria capacidade de executar testes de meios
de forma massifcada, o que condenaria ao fracasso qualquer programa que deles fzesse uso.
Desta forma, a utilizao de testes de meios nunca chegou a ser, de fato, uma opo vivel.
Uma segunda opo, mais apropriada para parte considervel dos pases que adotaram
programas de transferncia condicionada de renda, foi a utilizao de ndices multidimen-
sionais ou de testes de meios aproximados (proxy means tests), no qual a elegibilidade e
ocasionalmente o prprio valor do benefcio era resultado no da renda declarada, mas de um
conjunto de informaes declaradas pela famlia (e eventualmente checadas in loco, ao menos
por amostragem), nas vrias dimenses relacionadas vulnerabilidade social. No contexto
brasileiro, entretanto, a utilizao do teste de meios aproximado para concesso e defnio
do valor do benefcio difcilmente se revelaria aceitvel. Faltaria transparncia s concesses
de benefcios e clareza na comunicao com os benefcirios do programa.
Ao contrrio, a adoo da renda declarada, com todos os seus riscos, tornaria fcil a
comunicao com benefcirios, daria transparncia concesso e manuteno de benef-
cios e permitiria aes claras de controle, tanto do ponto de vista social quanto governa-
mental. A renda declarada foi associada combinao de outros aspectos do desenho voltado
para manter a boa focalizao do programa. Primeiramente, deve-se destacar a existncia de
estimativas de atendimento em nvel local, que funcionam como limites (ressalte-se, fexveis)
para o nmero de benefcirios em cada cidade. s estimativas, est associada a publicidade
em torno dos benefcirios, de maneira a facilitar o controle social do programa. Estes dois
traos criam certa presso sobre a gesto municipal no sentido da boa focalizao. Alm disso,
o programa brasileiro adotou aes peridicas de checagem dos dados do Cadnico a partir
do cruzamento com outros registros administrativos do governo federal.
5. A hiptese de que programas focalizados tendem a ter taxas de take up baixas e, portanto, maiores erros de excluso bastante difundida na
literatura de polticas sociais. Apenas como exemplo, ver Hernanz et al. (2004).
35
H ainda um aspecto de maior relevncia a ser mencionado. No debate entre os defensores
de benefcios focalizados e benefcios de natureza universal, frequentemente surge a crtica de
que os procedimentos de focalizao voltam-se mais para a excluso dos no elegveis do que
para a incluso dos elegveis. Pode-se dizer que, desde o incio, a maior preocupao rela-
cionada ao PBF foi a incluso dos elegveis e que seu desenvolvimento o levou rapidamente
a preocupar-se com a segurana de renda entre os mais vulnerveis isto explica a expanso
das metas de cobertura e, mais recentemente, a adoo da regra de permanncia. Esta caracte-
rstica foi reforada com o advento do Brasil Sem Misria, que concedeu claramente ao Bolsa
Famlia a diretriz de universalizao de sua cobertura para todas as famlias pobres, conferin-
do trajetria do programa um potencial ainda maior de contribuir para a consolidao de
um sistema de proteo social abrangente.
Seja como for, os resultados, que sero brevemente examinados na seo seguinte,
demonstraram que, em termos de focalizao, o programa brasileiro conseguiu ser muito
efetivo, tanto na comparao com outros programas sociais brasileiros, quanto na compa-
rao internacional. Desta maneira, o Bolsa Famlia conseguiu adequar as exigncias de um
programa focalizado estrutura institucional existente e s exigncias de transparncia e de
comunicao com os benefcirios do contexto social brasileiro.
5 OS RESULTADOS ALCANADOS
O leitor encontrar um conjunto relativamente vasto de evidncias a respeito dos resultados do
Bolsa Famlia na segunda parte deste livro. O objetivo desta segunda parte, de forma sumari-
zada, apontar para alguns dos achados da literatura crescente sobre o tema.
Muitos dos primeiros trabalhos sobre o Bolsa Famlia estavam voltados para o elemento
central do seu desenho (a focalizao) e para seus impactos naquele que o seu principal
objetivo, a reduo da pobreza e da extrema pobreza.
Lindert et al. (2007), Barros et al. (2010b), Soares et al. (2009) esto entre aqueles
que analisam a focalizao do Programa Bolsa Famlia em perspectiva internacional.
Embora as metodologias utilizadas possam variar, todos os autores sugerem que a preciso da
focalizao do Bolsa Famlia muito boa. Lindert et al. (2007) sugerem que a focalizao do
programa em 2004 colocava-o entre as seis experincias de transferncia de renda mais bem
focalizadas (de um total de 85) no mundo em desenvolvimento. Soares et al. (2009) sugerem
que a focalizao do programa est no mesmo nvel das experincias mexicana e chilena, ou-
tros bons exemplos de programa de transferncia de renda que utilizam mecanismos, a princ-
pio, mais sofsticados (e caros) para garantir a boa focalizao. Barros et al. (2010b) apontam
para resultados semelhantes e sugerem que a focalizao do programa, apesar da sua forte
expanso entre 2004 e 2008, no piorou. A mesma concluso j havia sido alcanada por
Soares, Ribas e Soares (2009), sugerindo que, entre 2004 e 2006, a focalizao havia se man-
tido a mesma. Mais recentemente, o Comunicado do Ipea n
o
155 concluiu que, de acordo
com os dados administrativos, entre 2005 e 2011 o nmero de famlias benefcirias cresceu
36
mais de 70,0%, mas isso no piorou o coefciente de concentrao do programa, muito pelo
contrrio. O PBF permanece, de longe, a fonte de renda mais progressiva, isto , com maior
focalizao entre os mais pobres (Ipea, 2012, p. 28).
Dessa maneira, o desenho do programa, incluindo as estimativas em nvel municipal e
os cruzamentos com outros registros administrativos do governo federal, tem sido efetivo em
mant-lo bem direcionado populao mais pobre.
Isso explica os baixos custos do programa (que, mesmo com toda a evoluo oramentria
dos ltimos anos, ainda custa apenas 0,5% do PIB) e tambm seus signifcativos impactos na
reduo da extrema pobreza. Antes das mais recentes modificaes no seu desenho
especialmente da criao do benefcio para a superao da extrema pobreza , estimava-se que
a extrema pobreza no Brasil seria entre um tero (Soares et al., 2010) e metade maior (Souza
et al., 2011) sem as transferncias do Bolsa Famlia. Assim, apesar do baixo custo, o programa
conseguiu estar entre as mais importantes causas da reduo da extrema pobreza.
Embora no se possa dizer que a reduo da desigualdade de rendimentos estivesse entre
seus objetivos, o Bolsa Famlia tambm acabou tendo um impacto signifcativo, explicando
(a depender do perodo considerado e de critrios metodolgicos utilizados) entre 12 e 21%
da reduo mais recente do coefciente de Gini (conforme survey da literatura realizado por
Soares et al., 2010). Deve-se ressaltar que a queda no coefciente de Gini a partir do incio dos
anos 2000 pode ser considerada indita, desde que comeou a ser mensurado, nos anos 1970.
poca do lanamento das transferncias condicionadas de renda, dois receios foram
mencionados. O primeiro deles, o de que essas transferncias poderiam constituir um de-
sincentivo participao dos benefcirios no mercado de trabalho. O segundo, o de que as
transferncias baseadas no nmero de flhos (at o limite de trs, no desenho inicial do Bolsa
Famlia) poderiam servir como incentivo para o aumento da fecundidade.
Oliveira e Soares (2012) fzeram uma reviso da literatura (hoje relativamente extensa)
sobre os possveis impactos do programa sobre a participao dos benefcirios no merca-
do de trabalho cujos resultados podem ser lidos na parte 2 desta publicao. O nmero
de estudos acumulados sobre esse assunto permite concluir que o temor de que o Bolsa
Famlia viesse a gerar alguma espcie de efeito preguia pode ser descartado. Estes estu-
dos apontam desde uma participao ligeiramente superior dos benefcirios no mercado
de trabalho at uma pequena reduo no nmero de horas trabalhadas pelas mes. Estes
efeitos, quando observados, foram, em regra, de magnitude muito pequena para serem
considerados relevantes.
Por sua vez, os potenciais impactos sobre o aumento da fecundidade tambm podem ser
descartados. Sabe-se que a capacidade de transferncias monetrias de modifcar as decises
quanto ao nmero de flhos limitada isto, mesmo quando se leva em conta as transferncias
mais generosas realizadas por sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos que o brasileiro.
Pareceria, assim, muito improvvel que as transferncias bastante modestas do Programa
37
Bolsa Famlia viessem a levar suas benefcirias a aumentar o nmero de flhos at o limite
dos benefcios variveis. E, de fato, nenhuma evidncia de aumento da fecundidade entre
as benefcirias foi encontrada (Signorini e Queiroz, 2011; Simes e Soares, 2012). O que
ocorre no Brasil, ao contrrio, uma queda generalizada da fecundidade, observada em
todas as regies e faixas de renda, sendo mais intensa entre os mais pobres no perodo atual.
O nmero mdio de flhos por mulher, hoje abaixo da taxa de reposio, aponta, antes,
para o envelhecimento da populao com os consequentes desafos para as reas de sade
e previdncia no futuro de mdio prazo.
No que diz respeito aos impactos sobre educao e sade, pode-se dizer que as evidncias
tambm tm se acumulado, vindas de estudos que utilizam fontes de dados, abordagens tericas
e metodolgicas variadas. Estes impactos tm sido observados no apenas na reteno dos
alunos benefcirios em sala de aula (isso , em menores taxas de abandono), o que seria de
se esperar, dadas as condicionalidades do Programa, mas tambm, ceteris paribus, em maiores
taxas de progresso (IFPRI, 2012). Mais recente, a tese de doutorado de Simes (2012)
aponta para um dos aspectos mais relevantes: o impacto que o tempo de participao no
programa, associado ao valor do benefcio, tem sobre a escolaridade. Com efeito, se um
dos objetivos do Bolsa Famlia aumentar a escolaridade dos flhos das famlias mais vulne-
rveis, para que eles tenham mais oportunidades futuras, h de se pensar em uma poltica
continuada, que garanta os impactos devidos na correo da trajetria escolar destas crianas
e jovens e na obteno de bons resultados.
Obviamente, no se quer, aqui, sugerir que o Bolsa Famlia assuma a responsabilidade de
ser a principal iniciativa no sentido de superar os desafos educacionais brasileiros. Estes desafos
esto sendo enfrentados pelas polticas educacionais capitaneadas pelo Ministrio da Educao
(MEC). Trata-se, apenas, de ressaltar seus impactos, que so signifcativos e voltados para um
pblico que, historicamente, teve difculdades de acesso educao de qualidade no pas.
Os impactos do programa na sade comeam, agora, a apresentar razovel acmulo de
trabalhos, o que permite que certas concluses possam ser confrmadas. J se sabia que as famlias
benefcirias do programa reportam gastar seus recursos majoritariamente com alimentos, alm
de itens relacionados com educao e sade (IBASE, 2008) o que foi confrmado pelo trabalho
de Lignani et al. (2011), que sugere aumento de diversos grupos de alimentos analisados.
No se pode deixar de mencionar os impactos mensurados na 2
a
rodada da Avaliao
de Impacto do Programa Bolsa Famlia, que sugere que as crianas benefcirias apresentam
maiores taxas de vacinao no tempo apropriado e que as mulheres grvidas tm cerca de 1,5
consulta de pr-natal a mais (sempre em relao s no benefcirias de igual perfl).
Trabalhos mais recentes tambm tm demonstrado o impacto do programa na reduo
da mortalidade infantil (Rasella et al., 2013; Shei, 2013). O trabalho de Rasella et al. (2013),
ao qual o leitor ter acesso neste volume, revela uma reduo de cerca de 19% na mor-
talidade infantil (at cinco anos) dos municpios com alta cobertura do programa, em relao
aos de baixa cobertura, j controlados os efeitos das diferenas socioeconmicas e demogrfcas
38
entre os municpios. A maior cobertura do Bolsa Famlia tambm estava associada a uma
maior taxa de vacinao, a uma menor proporo de mulheres grvidas sem pr-natal e uma
menor admisso de crianas de at cinco anos em hospitais.
Deve-se mencionar, ainda que brevemente, estudos que mostram os efeitos positivos do
programa para alm dos seus prprios benefcirios. Mostafa, Souza e Vaz (2010) sugeriram
que os recursos aplicados no programa teriam, em 2006, o efeito multiplicador no PIB de
1,44, e de 2,25 na renda familiar total. Ou seja, o gasto adicional de 1% do PIB no programa
geraria um aumento de 1,44% do PIB e de 2,25% na renda das famlias. Por sua vez, Silveira-
-Neto e Azzoni (2011) afrmam que transferncias como o Bolsa Famlia e o Benefcio de
Prestao Continuada tm um importante papel na reduo da desigualdade regional: como
um todo, explicam mais de 24,0% dessa reduo, embora respondam por menos que 1,7% da
renda domiciliar disponvel. Desta maneira, pode-se dizer que o programa vem cumprindo
funes (como a reduo da desigualdade de rendimento, a reduo da desigualdade regional
e o aumento da atividade econmica) que esto muito alm de seus objetivos iniciais.
Como poder ser verifcado ao longo deste livro, h um acmulo signifcativo de trabalhos
voltados para a avaliao do programa, com resultados, via de regra, muito favorveis.
Como j afrmado ao fnal da seo 2 deste captulo, os resultados apresentados pode-
riam deixar a gesto do programa em situao de relativo conforto, voltada fundamentalmen-
te para uma agenda de melhorias operacionais que exigiriam (e continuaro exigindo) grande
esforo. O lanamento do Plano Brasil Sem Misria, entretanto, retirou o programa da situao
de conforto e o lanou juntamente com o Cadastro nico para Programas Sociais no
centro das iniciativas para a superao da extrema pobreza no Brasil. O desafo passou a ser
formidvel: o de se tornar um instrumento ainda mais efetivo no combate extrema pobreza
no pas, mantidos o complexo arranjo intersetorial e federativo e as condies institucionais
relativamente espartanas nas quais havia sido implementado.
6 O AMADURECIMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA E O PLANO BRASIL
SEM MISRIA
Parte considervel da agenda para superao da extrema pobreza no pas havia sido estabele-
cida, ainda que, em alguns casos, parcialmente, pela implementao do Bolsa Famlia entre
os anos 2003 e 2010. Primeiramente, o programa exigiu a articulao entre vrios setores
do governo (Assistncia Social, Educao e Sade), sem o que a pobreza, fenmeno multi-
dimensional, no apropriadamente enfrentada. Segundo, somou os esforos das diversas
esferas da Federao, em um contexto marcado pela clara defnio de responsabilidades e
pelo apoio gesto local. Terceiro, consolidou a percepo de que a superao da pobreza
exigiria, sim, transferncias monetrias, mas tambm acesso a servios e a oportunidades
de melhoria da insero produtiva dos mais pobres. E, fnalmente, deixou claro que os
mais pobres no seriam alcanados naturalmente pelas aes do Estado, mas apenas a partir
de iniciativas voltadas especifcamente para este pblico, com os instrumentos apropriados
(como o Cadnico).
39
A emergncia do Plano Brasil Sem Misria, portanto, com seus eixos de garantia de
renda, acesso a servios e incluso produtiva, representou uma ampliao, para parte conside-
rvel do governo federal, dos estados e dos municpios, de uma agenda que foi amadurecida
ao longo dos anos de implementao do Programa Bolsa Famlia.
Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem Misria e sua ambiciosa meta de superao
da extrema pobreza em um perodo to curto de tempo trouxeram novos desafos para o
Bolsa Famlia e o Cadnico. Em primeiro lugar, foi necessrio reconhecer a existncia de
benefcirios do programa que, mesmo recebendo o benefcio monetrio, permaneciam em
extrema pobreza. Os valores transferidos somados renda original das famlias eram insu-
fcientes para que as famlias ultrapassassem a linha estabelecida pelo plano, de R$ 70,00
per capita por ms.
O segundo desafo tratava da cobertura do programa e seus erros de excluso. O Brasil
Sem Misria explicitou frmemente a perspectiva do atendimento de todos os cidados que
tivessem o perfl para acessar os benefcios.
Adicionalmente, as novas formas de utilizao do Cadnico, a ampliao dos montantes
e das iniciativas usurias do sistema de pagamentos do programa e o aprofundamento das aes
intersetoriais exigiram ainda mais das ferramentas criadas para viabilizar o Bolsa Famlia.
A resposta ao primeiro desafo veio antes mesmo do lanamento ofcial do plano,
com o anncio do reajuste de benefcios ainda no primeiro semestre de 2011. Com efeito,
sabia-se que a extrema pobreza brasileira estava concentrada nas crianas e jovens.
Avaliaes feitas pela SENARC e pelo Ipea haviam confrmado que o reajuste dos benefcios
variveis (voltados para as crianas e adolescentes de at 15 anos) teriam maior efetividade
nos indicadores de extrema pobreza do que o reajuste do benefcio bsico. Desta maneira,
o reajuste nominal do benefcio varivel foi superior a 45%, mostrando que as iniciativas
relacionadas ao programa passariam, em nveis crescentes, a responder ao desafo da supe-
rao da extrema pobreza.
Na mesma direo, ainda em 2011, foram anunciados o aumento no nmero mximo
de benefcios variveis por famlias (de trs para cinco) e a implementao dos benefcios
para gestantes e nutrizes. Estes que, mesmo previstos na legislao original do programa, por
limitaes operacionais, no eram efetivamente pagos.
Em 2012, o Bolsa Famlia passou a contar com um novo benefcio (Benefcio de Supera-
o da Extrema Pobreza), destinado s famlias que continuavam com renda familiar per capi-
ta igual ou inferior a R$ 70,00 aps o recebimento dos benefcios tradicionais do programa.
Trata-se de um tpico benefcio do tipo top up, que complementa a renda familiar at que
ela atinja um determinado patamar no caso, a superao do valor de R$ 70,00 por pessoa.
Inicialmente, o benefcio foi voltado para famlias nesta situao que tinham em sua
composio crianas entre 0 e seis anos, como parte integrante das iniciativas da Ao Brasil
40
Carinhoso.
6
Ainda em 2012, este benefcio foi estendido para famlias com crianas e ado-
lescentes com idade de at 15 anos e, no incio de 2013, o benefcio alcanou as famlias
benefcirias independentemente da presena de crianas. Desta maneira, houve um forte au-
mento no oramento de benefcios do programa (que saltou de R$ 15 bilhes em 2010 para
praticamente R$ 24 bilhes em 2013), voltado para famlias em situao de extrema pobreza.
O benefcio mdio, no mesmo perodo, passou de R$ 95,00 para R$ 152,00, alcanando
R$ 216,00 nas famlias que recebem o Benefcio de Superao da Extrema Pobreza.
Antes mesmo da ltima expanso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, si-
mulaes elaboradas por Osorio e Souza (2012) indicavam que o percentual de pessoas que
fcariam com renda familiar per capita igual ou abaixo de R$ 70,00 estaria abaixo de 1%,
apontando para o potencial de reduo a extrema pobreza do Bolsa Famlia aps a criao do
novo benefcio, bem como para a necessidade de esforo contnuo para reduo dos erros de
excluso ainda existentes.
Em relao ao desafo de melhoria da cobertura do programa e de reduo dos erros de
excluso destaca-se o aumento da estimativa de atendimento (de 12,9 para 13,8 milhes de
famlias) ainda em 2011. Os dados do Censo 2010 divulgados no ano de 2011 permitiram,
ainda, que esta nova estimativa fosse realizada em bases mais atualizadas e, portanto, mais
bem distribuda entre os municpios brasileiros.
Como resultado, cabe assinalar a incluso no Bolsa Famlia de mais de 1,1 milho de
famlias inscritas no Cadnico desde o lanamento do Plano Brasil Sem Misria, em junho
de 2011 at julho de 2013. So famlias extremamente pobres que, a partir de um esforo
de busca ativa
7
compartilhado pelo governo federal, pelos governos estaduais e, muito espe-
cialmente, pelas administraes municipais, foram cadastradas, passaram a receber o Bolsa
Famlia e fcaram visveis para participarem do circuito de incluso do Brasil Sem Misria.
A necessidade de induo de polticas para um pblico especfco em escala nacional e o
carter intersetorial e intergovernamental do Brasil Sem Misria elegeram o Cadnico como
principal instrumento de gesto do plano. Para alm de quantifcar as famlias e transferir
renda, verifcou-se uma infnidade de possibilidades de utilizao do Cadnico: direcionar
vagas de cursos de qualifcao profssional, oferecer servios de assistncia tcnica e extenso
rural, prover o acesso gua e a tarifas reduzidas de energia eltrica populao mais pobre
do pas, so apenas alguns exemplos. Neste sentido, o Cadnico consolidou-se como instru-
mento bsico para identifcao do pblico, planejamento, acompanhamento e avaliao das
aes do plano.
6. Conjunto de aes do Brasil Sem Misria direcionadas para a primeira infncia.
7. Em que pese o esforo de incluso da populao de baixa renda no Cadnico, ainda persistia, por ocasio da criao do plano, um percentual de
excluso. Eram famlias que moravam em reas isoladas, nos bolses de pobreza dos grandes centros urbanos ou em outras reas nas quais difcil
o acesso aos programas e servios oferecidos pelo poder pblico. Com o objetivo de encontrar e cadastrar todas as famlias extremamente pobres
ainda no localizadas, foi lanada a estratgia de Busca Ativa, compartilhada pelo governo federal, pelos governos estaduais e, muito especialmente,
pelas administraes municipais, a quem cabe fazer o cadastramento das famlias.
41
Para alm de contribuir para a ampliao do Bolsa Famlia e o fortalecimento do Cadnico,
o Brasil Sem Misria reforou a utilizao do sistema de pagamentos do programa.
Os benefcios monetrios pagos pelos programas Bolsa Verde e Fomento, lanados pelo Brasil
Sem Misria, passaram a utilizar o mesmo carto do Bolsa Famlia, aproveitando toda a estru-
tura de pagamento existente. Em julho de 2013, 40 mil famlias de extrativistas, assentados e
ribeirinhos foram benefciados pelo Bolsa Verde, para continuar produzindo e conservando o
meio ambiente, e 30 mil famlias de agricultores familiares do semirido nordestino j rece-
biam recursos de fomento para alavancar a sua produo.
No eixo de acesso a servios, a agenda do plano foi alm do acompanhamento das
condicionalidades em educao e sade. Tem havido um aprofundamento da relao com
o MEC e o MS, com resultados como a reorientao do Programa Mais Educao. Voltado
para a expanso da oferta de educao em tempo integral nas escolas pblicas, este progra-
ma passou a dar prioridade para a adeso de escolas com maioria dos alunos benefcirios
do Bolsa Famlia. Com isto, enquanto, em 2011, as escolas com mais de metade de estu-
dantes do Bolsa Famlia eram 30% das cerca de 15 mil escolas do Mais Educao, em 2013,
cerca de dois teros das mais de 45 mil escolas j aderiram ao programa.
Alm disso, o repasse fnanceiro para alunos em creches foi acrescido de at R$ 1,4 mil/
ano caso a criana seja de famlia benefciria. Trata-se de um forte mecanismo de induo
para abertura de novas vagas e direcionamento das matrculas para as crianas de famlias
benefcirias do Bolsa Famlia. Em 2012, 2,7 mil municpios registraram o atendimento de
mais de 380 mil crianas benefcirias.
Na sade, uma srie de iniciativas compuseram a ao Brasil Carinhoso, como a dis-
tribuio de sulfato ferroso nas unidades bsicas de sade, a suplementao de vitamina
A, o aumento da oferta de medicamentos gratuitos na rede Aqui tem Farmcia Popular
e a expanso do Programa Sade na Escola para creches e pr-escolas, alcanando quase
4 mil municpios.
As iniciativas voltadas para a melhoria de oportunidades de incluso produtiva das fa-
mlias mais pobres tambm foram fortemente apoiadas, com destaque para o PRONATEC
Brasil Sem Misria, que oferece cursos de formao inicial e continuada para a populao de
baixa renda, por meio dos Institutos Federais de Educao Tecnolgica e escolas do Sistema S.
Em julho de 2013, j haviam sido realizadas mais de 600 mil matrculas direcionadas popu-
lao do Cadnico. Os estudantes so, em sua maioria, mulheres (dois teros das matrculas)
e jovens de at 29 anos (metade das matrculas).
Cerca de 10% dos 2,9 milhes de pessoas que se registraram como microempreendedo-
res individuais so vinculados ao programa (22% esto no Cadnico). Das 3,6 milhes de
operaes de microcrdito at o fnal de 2012, mais de 760 mil tinham sido realizadas por
pessoas que tambm recebiam benefcios do programa e estavam contando com o apoio do
microcrdito para melhorar suas atividades produtivas.
42
No campo, merece destaque a contratao de assistncia tcnica para 260 mil famlias de
agricultores familiares benefcirios do Bolsa Famlia e a construo de 317 mil cisternas para
famlias do semirido identifcadas a partir dos registros do Cadnico.
No certamente o caso de explorar todas as iniciativas do Plano Brasil Sem Misria
no espao deste captulo, mas de ressaltar que o Cadnico e o prprio programa deram uma
base slida para a expanso e consolidao, de forma articulada, das aes e programas volta-
dos para a populao mais vulnervel do pas. Ao mesmo tempo, tais iniciativas representam
um desafo constante para a qualidade do cadastro e do programa, j que dependem da boa
cobertura e focalizao de ambos para o seu sucesso.
7 CONSIDERAES FINAIS
As transferncias condicionadas de renda representaram um passo adicional importante na
mudana da trajetria do Sistema de Proteo Social no Brasil. Fundado na dcada de 1920
sobre bases estritamente contributivas, o sistema de proteo social brasileiro sofreu modi-
fcaes iniciais durante os anos 1970 (com a introduo de benefcios semicontributivos
voltados para a populao rural e no contributivos endereados populao pobre idosa
ou defciente). Tais modifcaes foram muito robustecidas aps a Constituio de 1988,
com a defnio do carter universal dos sistemas de sade e assistncia social e do fortaleci-
mento dos benefcios de natureza semi e no contributiva. Mas no havia, at o surgimento
das transferncias condicionadas de renda, benefcios voltados para a populao pobre, em
idade (e com capacidade) produtiva, mas sem renda sufciente para contar com a proteo
contributiva. Por vocao, tais transferncias alcanaram, sobretudo, as crianas despropor-
cionalmente afetadas pela situao de pobreza no Brasil.
A consolidao do Programa Bolsa Famlia dependeu, sobretudo, da construo do
Cadastro nico para Programas Sociais que exigiu, ao longo de anos, um rduo traba-
lho, principalmente das administraes municipais, em um perodo inicial de montagem do
Suas. Os anos de 2005 e 2006 foram fundamentais para a melhoria da qualidade do cadastro
e marcantes tambm pela adeso dos municpios ao Cadnico e ao Programa Bolsa Famlia e
pela criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em 2006.
A implementao interfederativa, marca do programa, respondeu diretriz de descen-
tralizao poltico-administrativa, constitucionalmente prevista para a rea de assistncia so-
cial. Mais importante, permitiu uma parceria do governo federal com governos municipais
e estaduais, imprescindvel para a efetividade do trabalho com a populao vulnervel, e
fortaleceu o Suas, confando a ele papel crucial no Bolsa Famlia e dando a ele instrumentos
fundamentais e at ento inexistentes (como o Cadnico e o Sistema de Acompanhamento
de Condicionalidades Sicon).
O programa tambm adotou inovaes institucionais que ganharam destaque, incluindo
seu engenhoso mecanismo de focalizao simples, transparente e to efcaz quanto mecanis-
mos mais complexos e sofsticados adotados em outros programas de transferncia condicionada
43
de renda que se tornaram referncia na Amrica Latina. A crescente literatura acadmica sobre
o programa tambm revelou impactos positivos, entre outros, na reduo da pobreza e da desi-
gualdade; e na melhoria de indicadores educacionais e de sade; alm de desmistifcar os receios
de que o Bolsa Famlia pudesse reduzir a participao dos seus benefcirios no mercado de tra-
balho ou aumentar a fecundidade entre as benefcirias.
A trajetria bem-sucedida do programa at 2010 contribuiu para a emergncia do Plano
Brasil Sem Misria. Primeiramente, por ser um exemplo efciente de iniciativa intersetorial e
interfederativa, mobilizando diversos setores e esferas governamentais. Segundo, por ter pa-
trocinado a criao de um instrumento, o Cadnico, sem o qual qualquer iniciativa voltada
para a superao da extrema pobreza seria infrutfera. Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem
Misria representou um grande desafo para um programa que comeava a se consolidar e
que tinha, e em grande medida ainda tem, uma pesada agenda de estruturao operacional
frente. Mudanas signifcativas foram feitas j em 2011, com o reajuste concentrado nos
benefcios variveis, o aumento do nmero mximo desses benefcios por famlia (de trs para
cinco benefcios), o aumento da meta de atendimento de 12,9 para 13,8 milhes de famlias.
Em 2012, com a criao do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, o programa fez uma
infexo ainda maior na direo das crianas e da extrema pobreza, permitindo que quase cin-
co milhes de famlias recebessem um complemento de renda capaz de levar a renda familiar
per capita acima dos R$ 70,00.
Os desafos para a evoluo e consolidao do Programa Bolsa Famlia seguem imensos.
Embora pague mensalmente benefcios para quase 14 milhes de famlias, conta com uma
estrutura de execuo espartana tanto no nvel central quanto, via de regra, no nvel local.
O Suas, base de sua execuo, tem ainda um longo caminho de evoluo frente. Embora
siga sendo um programa de desenho relativamente simples, sua operacionalizao ainda assim
, e seguir sendo, bastante complexa especialmente quando comparado a programas de
transferncia no focalizados e no condicionais.
Seja como for, o Programa Bolsa Famlia representou uma evoluo defnitiva do siste-
ma de proteo social brasileiro na direo de famlias que ainda no possuam nenhum tipo
de cobertura. , como argumenta Helmut Schwarzer, no captulo que compe este volume,
um exemplo de como dar um passo fundamental na direo de um piso de proteo social,
em nvel nacional. Trata-se, tambm, de um benefcio que aproxima o estado de bem-estar
brasileiro daqueles mais consolidados, alcanando grupos populacionais especialmente as
crianas que no contavam com nenhuma proteo.
Questionamentos sobre seu modelo sempre ocorrero. Isto deve ser considerado natu-
ral. De tempos em tempos, mesmo sistemas de proteo social muito consolidados passam
por questionamentos e reformas. Sempre haver aqueles que defendero sua transformao
em um benefcio de carter universal, pago indistintamente a todos os cidados brasileiros; e
aqueles que argumentaro por um benefcio de carter mais restritivo.
44
Muitos argumentam que a emergncia e a manuteno de programas de proteo social
dependem da existncia de grupos de apoio fortes e organizados. Outros, entretanto, sugerem
que benefcios e servios sociais, mais que depender da existncia destes grupos, criam seus
prprios grupos de apoio (como sugere Paul Pierson, 1996). A conduo da evoluo do
Bolsa Famlia e das iniciativas voltadas para a superao da pobreza ter, no futuro prximo,
que lidar com este fato.
Na opinio dos autores, entretanto, os passos j dados no tero retorno. Mesmo para
os mais crticos, seria difcil imaginar o Brasil sem um instrumento que vocalize e explicite
as necessidades da parcela mais vulnervel da populao, como hoje o Cadnico. Ou em
uma situao na qual os mais pobres no tivessem acesso a uma renda modesta tanto do
ponto de vista da famlia benefciria quanto, especialmente, da renda nacional , de natureza
complementar renda do trabalho. Ou, ainda, em situao na qual as crianas continuassem
apresentando taxas de extrema pobreza duas vezes mais altas que a mdia nacional. H muito
a evoluir, sem dvida, e os caminhos desta evoluo esto abertos. Os passos a serem dados,
entretanto, sero certamente de avano.
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CAPTULO 3
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO DE
ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL
1 INTRODUO
A implantao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), do Programa Bolsa Famlia
(PBF) e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal foram,
sem dvida, conquistas importantes para a proteo social brasileira na ltima dcada.
Neste percurso, com base na concepo de que o enfrentamento da situao de pobreza e das
desigualdades sociais exige atenes voltadas s vulnerabilidades e riscos sociais, a ampliao
do acesso transferncia de renda e benefcios foi acompanhada de investimentos que asse-
guraram a instalao de uma rede de servios voltada para a oferta de proteo social e de
garantia de direitos socioassistenciais.
Como resultado, entre as polticas que compem o Sistema de Seguridade Social brasi-
leiro, a assistncia social foi a que apresentou a maior taxa de crescimento no fnanciamento
de 2002 a 2012. De R$ 6,5 bilhes, em 2002, os recursos destinados rea atingiram R$
56,5 bilhes, em 2012. No perodo de 2004 a 2011, o fnanciamento federal da assistncia
social saltou de 0,71% do produto interno bruto (PIB) para 1,10% (Brasil, 2012d).
1
Alm do
PBF
2
e da crescente ampliao do acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
3
estes
resultados se devem tambm implantao do Suas no pas, a partir de 2005, e aos investi-
mentos em servios, programas, projetos socioasssistenciais e no aprimoramento da gesto,
particularmente incrementados a partir de 2010, em razo das agendas prioritrias nacionais
que passam a incorporar o sistema e suas ofertas (Brasil, 2012d).
Para Jaccoud (2009), a proteo social pode ser defnida como um conjunto de iniciati-
vas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando
enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais (p. 58). Na ltima dcada, os avanos
1. Valores nominais. Lei+Crditos, em 30 de junho de 2012. A informao considera os recursos executados do oramento do Ministrio do Desen-
volvimento Sociale Combate Fome (MDS) Assistncia Social: Funo 8.
2. No perodo de 2004-2011, os recursos investidos no PBF saltaram de R$ 7,4 bilhes para R$ 18,9 bilhes, e os recursos destinados ao BPC
saltaram de aproximadamente R$ 9 bilhes pra R$ 24,9 bilhes (Brasil, 2012).
3. Benefcio socioassistencial, previsto na Constituio Federal (CF) que assegura um salrio-mnimo mensal pessoa com decincia e ao idoso
com 65 anos ou mais que, nos termos da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno
nem de t-la provida por sua famlia.
48
no PBF, no Cadnico e no Suas contriburam para consolidar um novo modelo brasileiro de
proteo social. Este modelo articula o acesso renda com a oferta de servios e oportunida-
des socioassistenciais e a ampliao do acesso a direitos e oportunidades, e tem viabilizado o
enfrentamento das situaes de pobreza e de desigualdades em suas multidimensionalidades,
o que, por sua vez, materializou melhorias nas condies de vida das famlias e indivduos.
os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas e mecnicas s neces-
sidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes sociedades. Muito mais do que isso,
eles representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que,
considerando as diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder
a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (Yazbek
e Di Giovanni, 2004, p. 16).
Tais avanos demarcaram, defnitivamente, a implantao da Assistncia Social como
poltica pblica orientada pela tica dos direitos de cidadania e pela primazia da responsabi-
lidade do Estado em assegurar proteo social. Com seu reconhecimento pela Constituio
Federal (CF) como poltica pblica de Seguridade Social no contributiva e voltada ao cida-
do que dela necessitar, o modelo adotado no pas ultrapassa a concepo restritiva de seguro
e supera a lgica do mercado, alcanando aqueles cidados que mais difcilmente acessam
polticas pblicas e que no tm seus direitos garantidos, assim como os benefcios advindos
da incluso no mercado de trabalho. De acordo com Sposati (2009), a proteo social no
contributiva nasce do princpio da preservao da vida e do respeito dignidade humana,
expresso nos direitos fundamentais inscritos pela CF, e que remete proviso a noo de se-
guranas sociais.
Nesse contexto, questes at ento tratadas no campo individual foram reconhecidas como
questes coletivas, pelas quais o Estado responsvel, devendo assegurar aos cidados proteo
social em situaes especfcas de insegurana, independentemente de contribuies prvias.
A incluso da assistncia social como poltica pblica consolida a ideia de que o Estado deve colocar-se
como responsvel pelo enfrentamento da vulnerabilidade social de grupos anteriormente excludos
do sistema de seguridade. o reconhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no so frutos de
trajetrias e posicionamentos individuais, e, sim, de resultados construdos histrica, social, poltica
e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela instaurao de um sistema de proteo
quando reconhece a coletivizao da demanda e a necessidade de atend-la (Rizzotti, Almeida e
Albuquerque, 2010).
Demarca-se, portanto, uma mudana de paradigma em relao ao padro histrico pre-
dominante na rea at ento, caracterizado por aes assistencialistas, fragmentadas, sem pla-
nejamento, de carter paternalista e atendimento pontual, emergencial e descontnuo. Com
esta mudana, o usurio passa a ser concebido como sujeito de direitos socioassistenciais, cuja
situao vivenciada deve ser compreendida luz do contexto scio-histrico, cultural, pol-
tico e econmico e do prprio processo de organizao da sociedade e do Estado brasileiro.
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
49
2 A IMPLANTAO DO SUAS NO BRASIL: ALGUNS APONTAMENTOS SOBRE
A CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA ENTRE SERVIOS, BENEFCIOS E
TRANSFERNCIA DE RENDA
O ano de 2004 constitui um marco na trajetria de construo do novo modelo de prote-
o social brasileiro, com a criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), a instituio do PBF e a aprovao, pelo Conselho Nacional de Assistncia
Social (CNAS), da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Cria-se o Centro de
Referncia de Assistncia Social (Cras) e o Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social (Creas) e o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF),
4
que reconhecido como
responsvel pelo acompanhamento s famlias no mbito da proteo social bsica do Suas,
prioritariamente s famlias benefcirias do PBF e do BPC. Em 2005, com a Norma Ope-
racional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/Suas), regulamenta-se o Suas
dando-se incio a uma nova sistemtica de gesto e de fnanciamento pblico, com repasses
continuados e transferncias regulares e automticas operacionalizadas diretamente do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS) aos Fundos de Assistncia Social dos municpios,
Distrito Federal e estados. Estavam, ento, lanadas as bases estruturantes para a implementao,
no Brasil, de um sistema pblico, democrtico e participativo, com descentralizao poltico-
-administrativa, primazia da responsabilidade do Estado e parceria com a sociedade civil, por
intermdio da participao nos conselhos e das ofertas pelas entidades de assistncia social.
Considerando as funes da poltica de assistncia social,
5
inicia-se a organizao do Suas
com ofertas de servios, programas, projetos e benefcios que, com comando nico e integra-
das s demais polticas, propiciam:
segurana de sobrevivncia ou de rendimento e autonomia: visa afanar condies dig-
nas de sobrevivncia em determinadas circunstncias, por meio do acesso ao BPC,
benefcios eventuais, transferncia de renda do PBF e a outras oportunidades;
segurana de convvio ou vivncia familiar: pautada na centralidade da famlia e no
reconhecimento do papel do Estado em apoi-la, constitui um dos principais obje-
tivos dos servios do Suas, com destaque para os servios responsveis pelo acompa-
nhamento familiar na proteo social bsica e especial. Contempla a perspectiva de
que vnculos familiares e comunitrios so fundamentais para se assegurar condies
protegidas de desenvolvimento humano e das relaes familiares;
segurana de acolhida: voltada proteo em situaes excepcionais, nas quais seja neces-
srio prover o acolhimento provisrio em servios de acolhimento. Integra esta segurana
tambm a perspectiva da postura acolhedora que deve orientar desde a organizao da
infraestrutura fsica dos equipamentos, at a postura tica, de respeito dignidade e no
discriminao, que deve estar presente no atendimento direto populao.
4. Com a Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais, o PAIF passou a ser denominado Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia.
5. Proteo social: que visa garantia da vida, reduo de danos e preveno da incidncia de riscos; Vigilncia socioassistencial: que visa
analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos; e a defesa
de direitos: que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provises socioassistenciais (Brasil, 2012c).
50
Com a adoo das seguranas socioassistenciais como diretriz para a organizao de
suas ofertas, a poltica de Assistncia Social busca integrar a garantia de acesso renda, para
sobrevivncia a riscos circunstanciais, com o trabalho social voltado ao atendimento s vul-
nerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais, visando melhoria das condies de vida das
famlias atendidas. Ao longo da ltima dcada, a implantao e evoluo do Suas e do PBF
tm contribudo para a construo desta integrao na ateno s famlias em situao de
vulnerabilidade social, risco pessoal e social.
Em 2005, a integrao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) com o PBF foi
um marco nesse processo, possibilitando um resultado bastante signifcativo sob duas perspectivas:
concentrar a transferncia de renda no PBF e clarifcar as especifcidades e competncias do Suas,
fortalecendo, no que diz respeito ao enfrentamento do trabalho infantil, sua funo de identifca-
o destas situaes, seguida de encaminhamentos necessrios para insero no Cadnico, oferta
do acompanhamento familiar e incluso das crianas/adolescentes no Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos (SCFV). Na mesma linha, em 2008, foi extinto o Programa Agente
Jovem e a Bolsa Agente Jovem, operacionalizada pelo FNAS, e efetivada a criao do Projovem
Adolescente e do Benefcio Varivel Jovem (BVJ) no PBF. O grfco 1 mostra, por um lado, a
evoluo dos recursos executados pelo FNAS, permitindo visualizar o impacto da integrao da
transferncia de renda do Peti com o PBF e da extino da Bolsa do Programa Agente Jovem na
operacionalizao de aes de transferncia direta de renda pelo FNAS. Por outro lado, denota a
tendncia crescente de execuo, pelo FNAS, de recursos destinados rede socioassistencial (servi-
os e programas) e gesto do Suas. Estes avanos so elucidativos do processo de implantao e
consolidao tanto do PBF quanto do Suas no Brasil.
GRFICO 1
Recursos sob a gesto da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS (exceto recursos do Benefcio de
Prestao Continuado BPC e Renda Mensal Vitalcia RMV)
383
131
146
79 26 20
23
13
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
M
i
l
h
e
s
Transferncia de renda Rede socioassistencial Apoio gesto
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Sia.
Elaborao: Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao, da Secretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome SPO/MDS.
51
Outro aspecto relevante na trajetria de construo da gesto integrada foi a instituio
do Censo Suas.
6
Iniciado em 2007, com o questionrio especfco sobre o Cras, gradativa-
mente teve sua abrangncia ampliada at atingir, em 2012, o levantamento de informaes
sobre equipamentos e servios socioassistenciais, gesto e controle social.
7
Estas informaes,
coletadas anualmente com o objetivo de subsidiar o monitoramento e a avaliao do Suas e
da gesto integrada, tm possibilitado a realizao de anlises quanto ao acompanhamento
das famlias benefcirias do PBF e BPC e prpria gesto do Sistema e do Cadnico. Entre
outras questes relevantes, o Censo Suas identifcou ao longo dos anos que, no mbito dos
municpios, a gesto do Cadnico est sob a responsabilidade das secretarias de assistncia so-
cial ou congneres, realidade de 96,5% dos municpios brasileiros que responderam ao Censo
Suas Gesto Municipal em 2012. Alm disso, tem fornecido informaes importantes sobre
o acompanhamento s famlias benefcirias do PBF e BPC, sobre a busca ativa e encaminha-
mentos das famlias para incluso no Cadnico, que alm do monitoramento, tem subsidiado
o planejamento, inclusive de medidas voltadas ao fortalecimento da gesto integrada.
Em 2009, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) aprovou o Protocolo de Gesto
Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, que reuniu diretrizes importantes
para o aprimoramento da gesto integrada de acesso renda e instruo s famlias, evi-
denciando o reconhecimento da relao de interdependncia entre o Suas, o Cadnico e o
PBF. Nesse mesmo ano, a aprovao da Tipifcao Nacional dos Servios Socioassistenciais,
marcou, defnitivamente, o reconhecimento do escopo das atribuies da assistncia social,
no que diz respeito prestao de servios, rompendo com um legado histrico da falta de
defnio e da sobreposio com outras polticas pblicas.
QUADRO 1
Evoluo dos servios socioassistenciais do Suas
2005 (Portarias MDS n
o
440 e n
o
442/2005) Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais (2009-atual)
Proteo Social Bsica
1. Programa de Ateno Integral Famlia PAIF;
2. Jornada Integral, Jornada parcial e Aes Socioe-
ducativas de Apoio Famlia;
3. Centros de Convivncia para Idosos; e
4. Agente Jovem.
Mdia Complexidade
1. Programa de Enfrentamento Violncia, ao Abuso
e Explorao Sexual contra Crianas e Adolescen-
tes;
2. Servios socioassistenciais de habilitao e
reabilitao, centro dia e atendimento domiciliar s
pessoas idosas e com decincia; e
3. Servio Socioeducativo/Peti.
Alta Complexidade
Servios de Acolhimento.
Proteo Social Bsica
1. Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF);
2. Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos; e
3. Servio de Proteo Social Bsica no domiclio para pessoas com decincia e idosas.
Mdia Complexidade
1. Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Pae);
2. Servio Especializado em Abordagem Social;
3. Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeduca-
tiva de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade ; e
4. Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Decincia, Idosas e suas
Famlias;
5. Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
Alta Complexidade
1. Servios de Acolhimento: Institucional; Repblica; Famlia Acolhedora; e
2. Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias.
Elaborao dos autores.
6. Decreto n
o
7.334, de 19 de outubro de 2010.
7. Em 2012 o Censo Suas reuniu questionrios especcos para o levantamento de informaes sobre Cras, Creas, centros POP, servios de acolhi-
mento, gesto (estados, DF e municpios) e conselhos (estados, municpios e DF). No ano de 2011, o Censo Suas tambm incluiu questionrio sobre
a Rede Socioassistencial Privada, levantando informaes sobre as entidades de assistncia social.
52
O processo de implantao e amadurecimento do Suas no Brasil conjugou avanos na
defnio e concepo dos Servios, com conquistas no campo do fnanciamento e da gesto,
igualmente estruturantes para se materializar a integrao entre Suas, Cadnico e PBF, al-
guns destes avanos so destacados a seguir.
1) Financiamento e ndice de gesto descentralizada: a partir da NOB/Suas 2005, o f-
nanciamento federal da Assistncia Social passou a ser operacionalizado por meio de
transferncias regulares e automticas, diretamente do FNAS para os fundos esta-
duais, do DF e dos municpios. Com valores pactuados pela CIT e aprovados pelo
CNAS e a nova sistemtica de repasse, os entes podem ter a previso do montante
que devem receber do cofnanciamento federal e a que se destina. Isto facilita os pro-
cessos de gesto em nvel local, propiciando condies favorveis ao planejamento,
implementao e oferta ininterrupta de servios populao, alm de melhorias no
atendimento ofertado, identifcadas a partir das aes de monitoramento e avaliao.
A aprovao da Lei n
o
12.435/2011 e edio do Decreto n
o
7.788, de 15 de agosto de
2012 representaram conquistas estruturantes no campo do fnanciamento da poltica de assis-
tncia social, com destaque para a previso de utilizao de recursos do cofnanciamento fede-
ral para pagamento de profssionais do quadro prprio que compem as equipes de referncia
das unidades do Suas e o repasse automtico, fundo-a-fundo, de recursos do cofnanciamento
federal para despesas de investimentos voltados estruturao da rede de servios socioassis-
tenciais. Com a recente aprovao da NOB/Suas 2012, pelo CNAS, a implantao dos blocos
de fnanciamento por protees sociais favorecer a utilizao de recursos pblicos a partir das
realidades e demandas locais, identifcadas pela vigilncia socioassistencial.
O aprimoramento dos mecanismos de repasse e a ampliao do fnanciamento federal
tem possibilitado a expanso do Suas no pas, assegurando a implantao de equipamentos e
servios essenciais ao trabalho social com as famlias benefcirias, particularmente as do PBF
e BPC. Alm da rede socioassistencial, com a instituio do ndice de gesto descentralizada
do PBF (IGD-Bolsa)
8
e do ndice de gesto descentralizada do Suas IGD-Suas,
9
o MDS
passou a destinar recursos para aprimorar a gesto descentralizada, aspecto fundamental
para o fortalecimento tanto do sistema quanto do PBF. Os investimentos na gesto se mos-
tram condio sine qua non para viabilizar a capacidade de identifcar e inserir as famlias no
Cadnico e nos servios socioassistenciais e ainda para produzir, analisar e gerar informaes
com diagnsticos territorializados que subsidiem, em mbito local, o planejamento e imple-
mentao da gesto integrada.
2) A implantao da Vigilncia Socioassistencial e de instrumentos de gesto, planejamento,
monitoramento e avaliao do Suas: a vigilncia socioassistencial demarca um novo
estgio do Suas no qual, a partir de diagnsticos que consideram a realidade local,
possvel estruturar estratgias preventivas e ofertas que contribuam para assegurar
8. Lei n
o
12.058, de 13 de outubro de 2009. Regulamentado pelo Decreto n
o
7.332, de 19 de outubro de 2010.
9. Lei n
o
11.435, de 6 de julho de 2011. Regulamentado pelo Decreto n
o
7.636, de 7 de dezembro de 2011.
53
a proteo social s famlias vulnerveis e a integrao entre acesso a servios, renda
e benefcios. As informaes que compem a vigilncia socioassistencial abrangem,
por um lado, as vulnerabilidades e riscos que incidem sobre as famlias e indivduos
e, por outro, as ofertas disponibilizadas pela rede socioassistencial em um determi-
nado territrio. Conjugando estas perspectivas, possvel analisar a compatibilidade
entre demandas e ofertas, em um dado territrio, e subsidiar o planejamento da ges-
to, incluindo o fnanciamento, a busca ativa para incluso no Cadnico e nos servios,
e a melhoria nas condies de acesso e atendimento prestado populao no Suas.
Alguns instrumentos so particularmente importantes para a vigilncia socioassistencial
e para subsidiar o aprimoramento da gesto integrada, como o Censo Suas, o Pronturio Suas
e o Registro Mensal de Atendimento (RMA). Alm destes, o Sistema de Consulta e Extrao
de Dados do Cadnico (CECAD) tambm constitui aplicativo de importante domnio e
utilizao, pela rea de vigilncia socioassistencial, pois permite a consulta, seleo e extrao
de dados do Cadnico para anlises e diagnsticos.
Estes instrumentos permitem que as informaes do Suas e do Cadnico sejam registra-
das e analisadas pela vigilncia socioassistencial, subsidiando a elaborao e a implementao
de medidas voltadas ao aprimoramento da gesto integrada e qualifcao do atendimento
s famlias, os quais devem estar expressos, por exemplo, no Plano de Assistncia Social, no
Plano Plurianual, e no planejamento local para cumprimento do Pacto de Aprimoramento da
Gesto e das Metas e Prioridades Nacionais.
3) Gesto do Trabalho e Educao Permanente: rea estratgica para o rompimento com
prticas assistencialistas, com profssionalizao da Assistncia Social e qualifcao das
aes essenciais gesto integrada. So marcos importantes para a Gesto do Trabalho
e Educao Permanente do Suas: a aprovao pelo CNAS, em 2006, da Norma Ope-
racional Bsica de Recursos Humanos do Suas NOB-RH/Suas; a aprovao da Lei
n
o
12.435/2011, que alterou a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), reconhecendo
a Gesto do Trabalho e a Educao Permanente entre os principais objetivos do Suas;
10

o reconhecimento, pelo CNAS, das categorias profssionais de nvel superior que, pre-
ferencialmente, podem atender s especifcidades dos servios socioassistenciais;
11
e a
Poltica Nacional de Educao Permanente do Suas, a Rede Nacional de Capacitao e
Educao Permanente do Suas e o Programa CapacitaSuas.
12

4) Expanso da rede socioassistencial: a partir de 2010, o Suas passa a integrar as agendas
prioritrias de governo, com destaque para o Plano Brasil sem Misria, em 2011,
com impacto direto na expanso signifcativa do cofnanciamento federal para a
rede de servios e programas. Isto possibilitou, por exemplo, a disponibilizao de
10. Esta lei autorizou, ainda, a utilizao de recursos do conanciamento federal para pagamento de prossionais concursados que compem as
equipes de referncia do Suas, assunto j regulamentado pelo CNAS, por meio da Resoluo CNAS n
o
32/2011.
11. Resoluo CNAS n
o
17/2011.
12. Programa que tem como objetivo apoiar os estados e DF na execuo de seus planos de capacitao do Suas, visando ao aprimoramento da
gesto e qualicao da oferta de servios, programas, projetos e benefcios.
54
recursos do cofnanciamento federal totalidade dos municpios brasileiros para
oferta do PAIF em pelo menos um Cras por municpio e para a oferta do Servio de
Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paef) em pelo me-
nos um Creas totalidade dos municpios com mais de 20 mil habitantes.
13
Tanto
em relao ao PAIF quanto ao Paef, tambm ocorreu uma importante ampliao
do cofnanciamento federal para a cobertura de atendimento nos territrios intraur-
banos. A expanso da rede socioassistencial trouxe uma mudana de cenrio para o
trabalho com a gesto integrada entre o Suas, o Cadnico e o PBF, na medida em
que ampliou a capilaridade do sistema e, consequentemente, as possibilidades de
acesso das famlias ao acompanhamento nos servios socioassistenciais.
GRFICO 2
Evoluo do conanciamento federal para servios ofertados pelos Cras, Creas e Centros POP entre 2003 e 2012
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e
454
905
1.978
3.248 3.248
3.919 3.916
7.038
7.226
7.446
314
885
897
1.019
1.022
2.124 2.124
2.216
89 89
152
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Exerccio
Cras Creas Centro POP
Fonte: Repasse de recursos do conanciamento federal pelo FNAS.
Elaborao: Assessoria do Gabinete da Secretaria Nacional de Assistncia Social.
No que diz respeito ampliao da rede socioassistencial, alm do PAIF e Paef, outros
avanos alcanados no Suas foram importantes para a implementao da gesto integrada e
merecem ser destacados.
Servios e aes da Proteo Social Bsica executados por equipes volantes: responsveis
pela busca ativa e oferta de servios e aes de proteo social bsica s famlias
13. O conanciamento federal destes servios ca condicionado ao aceite por parte dos gestores e ao atendimento, pelos municpios, dos requisitos
para o repasse pelo FNAS dos recursos correspondentes, conforme normativas do Suas. Isto explica, portanto, o fato de que, em junho de 2013, um
total de 148 municpios ainda no recebiam recursos do MDS para oferta do PAIF e 157 municpios com mais de 20.000 habitantes no recebiam
recursos para oferta do Pae pelo Creas, o que foi assegurado com a resoluo n
o
15, de 11 de junho de 2013, do CNAS.
55
em situao de extrema pobreza e vulnerabilidade social que vivem em reas mais
isoladas, rurais, de maior complexidade geogrfca e com disperso populacional.
Estes profssionais atuam vinculadas aos respectivos Cras destes territrios. Com
o Plano Brasil Sem Misria, em 2012, o MDS passou a apoiar a constituio de
1.205 equipes volantes e destinou cem lanchas da Assistncia Social que, a partir de
2013, levaro atendimento s comunidades ribeirinhas de municpios da regio da
Amaznia Legal e Pantanal. A busca ativa evidencia um novo status do Suas no pas
e da integrao com o Cadnico e o PBF, marcado pelo esforo do poder pblico
em ir alm, alcanando famlias ainda no identifcadas e que no acessam polticas
pblicas, assim como aquelas cuja situao demande acompanhamento prioritrio
pelos servios socioassistenciais. Alm das equipes volantes, a disponibilizao no
Cadnico de campos especfcos que permitem a caracterizao das peculiaridades
destas famlias e a ampliao do PBF tm contribudo para a viabilizao do acesso
destas famlias transferncia de renda, benefcios e servios socioassistenciais e das
demais polticas sociais.
Servios socioassistenciais para a populao em situao de rua: com a previso de am-
pliao destes servios nas agendas prioritrias nacionais,
14
o MDS realizou uma
expanso signifcativa do fnanciamento federal com estas fnalidades. Em 2010,
iniciou o cofnanciamento federal do Servio Especializado para Pessoas em Situao
de Rua, ofertado pelos Centros POP e, a partir de 2012, a expanso do Servio de
Acolhimento para pessoas em situao de rua e do Servio Especializado em Abor-
dagem Social. Alm da expanso da cobertura de atendimento, com a ampliao do
cofnanciamento federal associada s orientaes tcnicas sobre os servios e ins-
truo conjunta da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e da Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),
15
tem se buscado a qualifcao do
atendimento a este pblico na rede socioassistencial, por meio da busca ativa, inclu-
so no Cadnico e vinculao a servios socioassistenciais. A identifcao deste p-
blico e sua incluso no Cadnico constitui, inclusive, meta para o aprimoramento
da gesto municipal no perodo de 2014 a 2017.
O reconhecimento, pelo MDS, da possibilidade de utilizar os equipamentos da assis-
tncia social como endereo de referncia para incluso das pessoas em situao de rua no
Cadnico e a garantia de campos especfcos para sua identifcao tm sido fundamentais
para se assegurar a gesto integrada e a equalizao entre demandas e ofertas. Ao fnal de
2012, o MDS j destinava recursos a 132 municpios para oferta do Servio Especializado
em Abordagem Social e a 117 municpios para oferta do Servio Especializado para Pessoas
em Situao de Rua, em 153 Centros POP, e de 19.525 vagas em Servios de Acolhimento.
14. Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, em 2010, e, a partir de 2012, foi complementado e passou a se chamar Programa
Crack, Possvel Vencer.
15. Instruo Conjunta SENARC/SNAS n
o
19, de 7 de fevereiro de 2013.
56
Servios socioassistenciais voltados ao atendimento de pessoas com defcincia, em situao
de dependncia: em decorrncia do Plano Viver sem Limite, em 2012, o MDS instituiu
o cofnanciamento do Servio de Proteo Social Especial a Pessoas com Defcincia
e suas Famlias, ofertado nos Centros-Dia de Referncia e do Servio de Acolhimento
em Residncias Inclusivas. Estes servios tm como pblico prioritrio pessoas com
defcincia, em situao de dependncia, benefcirios do BPC e inseridos no Cadni-
co. Alm destes servios, o Programa BPC na Escola
16
e o Programa BPC Trabalho,
17

institudos, respectivamente, em 2007 e 2012, tambm tm contribudo para que a
ateno pessoa com defcincia articule o acesso renda com o efetivo acompanha-
mento e incluso social. Em junho de 2013, o MDS j apoiava a oferta de servios
em dezenove centros-dia, quarenta residncias inclusivas e mais de 3 mil municpios
j haviam aderido ao Programa BPC na Escola. Alm da ampliao da oferta de ser-
vios socioassistenciais e da instituio de programas de natureza intersetorial, outra
conquista para a gesto integrada foi o reconhecimento da incluso dos benefcirios
do BPC no Cadnico e de seu respectivo acompanhamento familiar como prioridade
para o aprimoramento da gesto municipal do Suas no perodo de 2014 a 2017.
Programa Assessuas Trabalho: em 2012, por meio do Plano Brasil Sem Misria, o
MDS iniciou o apoio implantao do Programa Assessuas Trabalho, com o objeti-
vo de viabilizar a articulao intersetorial, a identifcao e mobilizao de usurios
da poltica de assistncia social para acesso a cursos do PRONATEC
18
e a oportuni-
dades de incluso no mundo do trabalho. Vale destacar que as famlias benefcirias
do PBF e BPC so pblico prioritrio do Assessuas, o que representa mais uma
iniciativa importante para a integrao entre servios, transferncia de renda e bene-
fcios. Em 2012 o MDS apoiou o programa em 292 municpios. Em 2013, um total
de 739 municpios dever ser apoiado.
Redesenho do Peti e Reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de
Vnculos: em 2012, os dados do Cadnico foram basilares para a pactuao pela
CIT da proposta de redesenho do Peti e de reordenamento do SCFV (Servio de
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos). A proposta de redesenho do Peti foi
estruturada considerando, ainda, o Plano Nacional de Preveno e Erradicao do
Trabalho Infantil e Proteo ao Adolescente Trabalhador e a Carta de Constituio
de Estratgias em Defesa da Proteo Integral dos Direitos da Criana e do Adoles-
cente. As aes estratgicas do Peti visam assegurar maior aderncia do programa ao
cenrio do trabalho infantil identifcado pelo Censo do IBGE (2010), intensifcan-
16. Programa interministerial que tem como objetivo o acompanhamento e o monitoramento do acesso e da permanncia na escola das pessoas
com decincia, benecirias do BPC, at 18 anos, por meio da articulao das polticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos.
17. Programa interministerial que articula as polticas de assistncia social, educao, trabalho e renda e direitos humanos com o objetivo promover
o protagonismo e a participao social dos benecirios com decincia do BPC, com idade prioritariamente entre 16 a 45 anos, por meio da
superao de barreiras, fortalecimento da autonomia, acesso qualicao prossional, ao mundo do trabalho e rede socioassistencial e das
demais polticas.
18. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC) foi criado pelo governo federal, em 2011, com o objetivo de ampliar
a oferta de cursos de educao prossional e tecnolgica.
57
do o apoio aos municpios com maior incidncia destas situaes e fortalecendo a
intersetorialidade. Quanto ao Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos
(SCFV), a proposta de reordenamento visa equalizao entre demanda, oferta e co-
fnanciamento e qualifcao do atendimento, na perspectiva de ofertar atividades
intergeracionais, visando melhoria da qualidade de vida por meio da socializao e
do fortalecimento de vnculos familiares. Assegura autonomia aos municpios para
organizao do servio, considerando as situaes de vulnerabilidade mais presentes
em seu territrio e os pblicos prioritrios para incluso no atendimento.
3 SUAS, CADNICO E PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O modelo de proteo social adotado no Brasil tem buscado, ao longo da ltima dcada,
integrar acesso transferncia de renda e benefcios com a incluso em servios. O acesso
renda reconhecido como um direito socioassistencial destinado a afanar condies bsicas
de sobrevivncia, indissocivel do trabalho social voltado ao atendimento das vulnerabilida-
des e riscos sociais. Para alm da renda, este modelo tem buscado identifcar e atuar na inte-
gralidade das demandas das famlias benefcirias do PBF e de benefcios socioassistenciais
como uma estratgia para a superao da situao de pobreza e melhoria de suas condies
de vida. Evidencia, portanto, a adoo de uma concepo que considera o risco pobreza no
campo da Seguridade Social, em relao qual o Estado deve prover a proteo social e consi-
derar a integralidade das demandas e necessidades das famlias, disponibilizando uma rede de
atendimento com o objetivo de fortalecer seus vnculos e relaes familiares e comunitrias e
ampliar o acesso a servios, direitos e oportunidades.
Apesar de recente, a implantao do Suas atingiu, em poucos anos, resultados e uma ca-
pilaridade que supera o observado em outras polticas sociais, sendo que, em junho de 2013,
99,7% dos municpios brasileiros j estavam habilitados na gesto do sistema. A estruturao
do Suas tem sido fundamental para assegurar a gesto descentralizada do Cadnico e do PBF
e o atendimento das famlias nos servios e programas socioassistenciais. A rede socioassisten-
cial tem desempenhado, ainda, um papel central na busca ativa das famlias, quer seja daque-
las ainda no inseridas no Cadnico, quer seja daquelas que j acessam o PBF e demandam
atendimento prioritrio em razo da situao de vulnerabilidade vivenciada.
Em uma relao indissocivel e de complementariedade, deve-se reconhecer, igualmen-
te, o papel desempenhado pelo PBF para o trabalho no Suas, garantindo a segurana de renda
s famlias atendidas. Alm disso, com a gesto do Cadnico operacionalizada pelas secreta-
rias de Assistncia Social, os recursos do IGD-Bolsa tm tambm contribudo para o fortale-
cimento da gesto descentralizada do Suas. Finalmente, o Cadnico tem sido um importante
instrumento de gesto, subsidiando o processo de implantao do Suas, considerando dois
pilares centrais de estruturao da poltica: a centralidade na famlia e o territrio.
O Cadnico rene um conjunto de informaes essenciais ao planejamento da poltica
de Assistncia Social, pois permite mapear a realidade das famlias e identifcar as vulnera-
bilidades sociais e riscos pessoais e sociais. Com base nestas informaes, por intermdio da
58
vigilncia socioassistencial, possvel realizar diagnsticos que subsidiem a territorializao
do Suas, o aprimoramento da relao entre demandas e ofertas e a equalizao do fnancia-
mento. Deste modo, tem orientado desde a expanso do cofnanciamento federal, conside-
rando as demandas identifcadas e a anlise quanto s ofertas existentes, at a disponibilizao
de informaes sobre as famlias que devem ser priorizadas na busca ativa e na incluso em
servios e programas do Suas.
O cadastro permite, inclusive, a identifcao de famlias com perfs especfcos, como
famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, com crianas e adolescentes retirados
do trabalho infantil, de comunidades tradicionais, com benefcirios do BPC, e pessoas em
situao de rua. A incluso destas famlias no Cadnico, com a marcao de campo prprio,
tem sido importante tanto para que acessem direitos, servios e benefcios quanto para que a
Assistncia Social planeje e dimensione as ofertas para este pblico, considerando suas parti-
cularidades e onde vivem.
Frente a esta perspectiva, no contexto mais recente, para a integrao entre acesso
transferncia de renda, benefcios e servios, tem se fortalecido aes essenciais ao cumpri-
mento de funes do Suas:
1) Busca ativa: voltada identifcao, seguida da incluso no Cadnico deve tambm
viabilizar o acesso a benefcios, programas e servios socioassistenciais e das demais
polticas pblicas, considerando perfl e demanda. Constituem pblico prioritrio
para a busca ativa:
a) famlias inseridas no Cadnico: em situao de descumprimento das condi-
cionalidades do PBF; com criana/adolescente benefcirio do BPC ainda no
includos na escola; e
b) famlias no inseridas no Cadnico: em situao de pobreza ou extrema pobre-
za; com criana/adolescente em situao de trabalho infantil; de comunidades
tradicionais; com benefcirios do BPC; de pessoas com perfl, mas sem acesso
ao BPC; e pessoas em situao de rua.
O Cadnico e a vigilncia socioassistencial tm papel fundamental na busca ativa,
disponibilizando informaes aos servios que realizam estas aes e gesto do Suas,
a fim de subsidiar seu planejamento, que deve considerar a realidade do territrio,
das famlias e da rede de servios disponvel. A busca ativa realizada no Suas, princi-
palmente, pelos servios e aes executados pelas equipes volantes da Proteo Social
Bsica e pelo Servio Especializado em Abordagem Social da Proteo Social Especial.
Enquanto as equipes volantes destinam-se identificao das famlias em situao de
vulnerabilidade social que vivem em contextos mais isolados, de mais difcil acesso,
com disperso populacional e de grande extenso territorial, as equipes de abordagem
social buscam identificar, nos espaos pblicos, pessoas e famlias em situaes de risco
pessoal e social.
59
Um resultado importante j atingido diz respeito identifcao das famlias em situao
de extrema pobreza no Brasil. Desde seu lanamento, em junho de 2011, o Plano Brasil Sem
Misria j localizou e incluiu no Cadnico para programas sociais, por meio do busca ativa,
887 famlias extremamente pobres. At 2014, a meta localizar e inserir no Cadnico outras
600 mil famlias em situao de extrema pobreza. A despeito dos avanos j observados, ain-
da constitui desafo, particularmente, a busca ativa e identifcao de famlias com crianas e
adolescentes em situao de trabalho infantil, de pessoas em situao de rua e benefcirios do
BPC, o que as pactuaes mais recentes do Suas tm, inclusive, buscado fortalecer.
2) Acompanhamento familiar: o acompanhamento familiar corresponde ao conjunto
de intervenes desenvolvidas de forma continuada pelos servios do Suas com esta
competncia.
19
Visa proporcionar s famlias um espao de escuta e refexo sobre
sua realidade, a construo de novos projetos de vida, a transformao das relaes
sejam elas familiares ou comunitrias e a ampliao do acesso a direitos, servios,
programas e benefcios das diversas polticas pblicas, assegurando-se, sempre que
necessrio, encaminhamentos para a incluso no Cadnico e acesso ao BPC.
Deve partir da compreenso contextualizada das situaes de vulnerabilidade social e
risco pessoal e/ou social vivenciadas pelas famlias, de suas demandas e potencialidades e ser
orientado por princpios ticos, de respeito dignidade e no discriminao. Conduzido
por profssionais de nvel superior, deve ser norteado por um Plano de Acompanhamento
Familiar construdo de forma participativa com as famlias que considere os objetivos a
serem alcanados e a periodicidade dos encontros. Requer o estabelecimento de vnculos e
compromissos entre as famlias usurias e o servio, bem como a construo de processos de
planejamento e avaliao conjunta do percurso trilhado e dos resultados atingidos.
O acompanhamento familiar representa um pilar fundamental de sustentao do modelo
de proteo social brasileiro, contribuindo para a consolidao da perspectiva de enfrentamento
pobreza em sua multidimensionalidade, por meio da proteo social afanada, para alm da
segurana de renda, com o acesso a servios, bens e direitos. Em 2012, com fulcro no Protocolo
de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, e, considerando os avanos
no processo de implantao do Suas no Brasil e os aprimoramentos realizados ao longo dos anos
no Cadnico e no Bolsa Famlia, o MDS
20
atualizou as orientaes aos estados e municpios so-
bre o acompanhamento familiar das famlias em descumprimento das condicionalidades do PBF.
Com estas mudanas, o descumprimento de condicionalidades passa a ser reconhecido como um
indicador de vulnerabilidade social ou risco pessoal e social que permite identifcar as famlias
que necessariamente requerem insero no servio, conforme avaliao das equipes de referncia
do PAIF e Paef.
21
O acompanhamento pelo PAIF das famlias benefcirias do PBF em situao
19. O acompanhamento familiar no Suas desenvolvido pelo PAIF, ofertado pelos Cras, pelo Pae, ofertado pelo Creas e pelo Servio Especializado
para Pessoas em Situao de Rua, no Centro POP.
20. Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS n
o
19/2013.
21. Com a incluso no acompanhamento das famlias que se encontram nessa situao e a avaliao dos prossionais do PAIF e Pae, pode-se
interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo a continuidade e regularidade da transferncia de renda (Instruo
Operacional Conjunta SENARC/SNAS n
o
19/2013).
60
de vulnerabilidade social, incluindo aquelas em fase de suspenso por descumprimento das con-
dicionalidades do programa foi, inclusive, inserido entre as prioridades para o aprimoramento da
gesto municipal do Suas no perodo de 2014 a 2017.
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento
familiar no Suas, bem como em servios de outras polticas setoriais a estratgia mais adequada para
a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou difcultam que a famlia cumpra as condi-
cionalidades previstas nos Programas (Brasil, 2009, p. 5).
De acordo com os dados do Relatrio Mensal de Atendimento (RMA), entre as famlias inseri-
das em acompanhamento familiar no PAIF e Paef no ano de 2012, as famlias benefcirias do PBF
corresponderam ao perfl predominante, o que pode ser evidenciado nos grfcos 3 e 4. Em 2012, a
mdia mensal de acompanhamento familiar no PAIF por unidade Cras correspondeu a 234,5 fam-
lias, sendo que, ao longo de 2012, foram inseridas no acompanhamento familiar do PAIF um total
de 1.894.417 novas famlias. Outra informao importante que pode ser observada no grfco 4, e
que se relaciona com a busca ativa e a gesto integrada, diz respeito ao quantitativo de famlias em
situao de extrema pobreza inseridas no acompanhamento familiar no PAIF em 2012.
GRFICO 3
Perl de famlias inseridas em acompanhamento no PAIF (2012)
1
625.992
1.132.018
243.539 233.744
202.275
258.137
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

f
a
m
l
i
a
s
Perl das famlias
Extrema pobreza PBF Desc. de
condicionalidades (PBF)
BPC Peti Projovem Adolescente
Fonte: Sistema de Registro Mensal de Atendimentos do Suas MDS/SNAS/CGSVS.
Elaborao: Assessoria do Gabinete da SNAS/MDS.
Nota:
1
Considerando que as famlias podem apresentar mais de uma situao, os quantitativos no devem ser somados.
Os grfcos 3 e 4 apresentam o perfl das novas famlias inseridas em acompanhamento fami-
liar no PAIF e Paef em 2012. Destaca-se que uma mesma famlia pode apresentar mais de uma
das situaes apresentadas nos grfcos. Por esta razo, o total das famlias que entraram em acom-
panhamento familiar em 2012 no corresponde ao somatrio de situaes apresentadas no grfco.
O grfco 4, por sua vez, demonstra que, em 2012, um total de 271.306 novas famlias
foram inseridas no acompanhamento familiar no Paef e a mdia mensal de acompanhamento
familiar no Paef por unidade Creas foi de 88,8 famlias.
61
GRFICO 4
Perl de famlias ou indivduos inseridos no acompanhamento familiar do Pae (2012)
1
100.627
28.080
31.019
20.046
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
Benecirias do PBF Benecirios do BPC Com crianas ou
adolescentes no Peti
Com crianas ou
adolescentes nos
servios de acolhimento
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e
Perl das famlias
Nota:
1
Considerando que as famlias podem apresentar mais de uma situao, os quantitativos no devem ser somados.
Finalmente, no grfco 5, possvel verifcar que foram realizados pelos Cras, em 2012,
mais de 14 milhes de atendimentos individualizados e, ainda, que, entre os encaminhamentos
realizados a partir destes atendimentos, predominou a atualizao cadastral no Cadnico.
GRFICO 5
Volume de atendimentos individualizados e principais encaminhamentos realizados pelo Cras (2012)
1
14.337.305

1.415.418

2.378.214

266.908

72.906

0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
Atendimentos
individualizados
realizados em
2012
Incluso no
Cadnico
Atualizao
cadastral no
Cadnico
Acesso ao BPC Creas
Q
u
a
n
t
i
d
a
d
e

d
e

a
t
e
n
d
i
m
e
n
t
o
s

Atendimentos individualizados e principais encaminhamentos
Nota:
1
Contabilizadas todas as famlias, independente de estarem, ou no, em acompanhamento sistemtico do PAIF.
62
Ao longo da ltima dcada, o Cadnico e o PBF contriburam para a estruturao do Suas
e a execuo das funes da poltica de Assistncia Social. Por seu turno, a gesto descentrali-
zada e a capilaridade que o sistema atingiu no perodo tambm favoreceram a materializao
e evoluo do PBF e do Cadnico. Como resultado, a evoluo do Suas, do Bolsa Famlia,
do Cadnico e da gesto integrada tm contribudo para consolidar no pas um modelo de
proteo social capaz de identifcar e levar s famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade
e riscos pessoal e/ou social ateno que articula segurana de renda monetria com trabalho
social, considerando a integralidade de suas demandas. Tal modelo tem se voltado no apenas
sobrevivncia a riscos circunstanciais, mas tambm construo de possibilidades de superao
das situaes vivenciadas, com rompimento de ciclos intergeracionais de pobreza e ampliao
de acessos, do protagonismo, de oportunidades e da incluso social.
Esses resultados se tornaram possveis graas intencionalidade poltica e aos avanos
no campo da gesto integrada, com utilizao de instrumentos e estratgias que permitiram
construir a convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos
para assegurar ofertas com servios de qualidade. Mais do que a racionalizao e a otimizao
de recursos pblicos, a experincia brasileira tem assegurado s populaes mais vulnerveis
a proteo social como direito.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS, 2004.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2005.
_______. ______. Norma operacional bsica de recursos humanos do Suas (NOB/RH).
Braslia: MDS, 2006.
_______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de ser-
vios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Braslia: MDS, 2009.
_______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de ser-
vios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Braslia: MDS, 2010.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012a.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012b.
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63
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JACCOUD, L. B. Proteo social no Brasil: debates e desafos. In: BRASIL. Ministrio do
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RIZZOTI, M. L. A.; ALMEIDA, A. C.; ALBUQUERQUE, S. A. Sistema nico de Assistncia
Social: sua contribuio na proteo social brasileira. In: CASTRO, J. A.; MODESTO, L.
Bolsa Famlia 2003 a 2010: avanos e desafos. Braslia: Ipea, 2010. v. 1.
SPOSATI, A. Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundan-
tes. Braslia: Curso CapacitaSUAS, 2012. Disponvel em: <www.mds.gov.br/sagi>.
YAZBEK, M. C.; DI GIOVANI, G. A poltica social brasileira no sculo XXI: prevalncia
dos programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 2004.
CAPTULO 4
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL
PELA VIA CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO
PREVIDENCIRIA DA POPULAO OCUPADA
Graziela Ansiliero
1 INTRODUO
No Brasil, o Sistema de Proteo Social (se restrito ao conceito de seguridade social, defnido
pela Constituio Brasileira de 1988) compreende um conjunto articulado de aes destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Legalmente, enquanto
o acesso sade no pas universal (desvinculado de qualquer requisito ou de contribuies
especfcas), o pilar assistencial desta trade consiste em um sistema focalizado de cobertura de
riscos sociais, acessvel aos que vierem a cumprir os requisitos de elegibilidade e se encontrarem
em situao de necessidade, independentemente de qualquer contribuio pretrita. A Pre-
vidncia Social, por seu turno, obedece lgica de um seguro social em regime de repartio
simples (pay-as-you-go) voltado fundamentalmente a trabalhadores ocupados (para as quais
a cotizao mandatria), mas aberto tambm a segurados facultativos , no qual, em tese,
os segurados cotizam diretamente para o sistema e recebem benefcios proporcionais contri-
buio efetuada. Embora sejam amplamente conhecidas as defcincias associadas a cada um
destes elementos e integrao dos mesmos, alguns avanos so inegveis.
Com respeito ao ltimo pilar, uma crtica recorrente de que a instabilidade laboral,
marcada pela informalidade e pelos baixos rendimentos, implicaria o alijamento previdencirio
de uma ampla massa de trabalhadores. Existem, contudo, inmeras evidncias de que o Brasil
experimentou, na ltima dcada, melhoras signifcativas dos principais indicadores laborais e
previdencirios, fenmeno amplamente registrado e observado tanto por meio de levantamentos
censitrios e amostrais quanto a partir de registros administrativos do governo federal. As bases
de dados do Ministrio da Previdncia Social (MPS) e do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) no deixam dvidas quanto a isso: o primeiro registrou aumento expressivo no volume
de contribuintes, sejam estes assalariados ou autnomos; o segundo acumulou recordes (quase
que sucessivos) nos saldos entre admitidos e desligados e, consequentemente, no estoque de
ocupados formais. Os levantamentos feitos pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE) reverberam estes resultados: tanto os Censos Demogrfcos quanto a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) confrmam a expanso do emprego formal e o aumento
do grau de proteo previdenciria da populao ocupada.
66
H, sem dvida, uma associao entre o mercado de trabalho (seu nvel de estruturao
e sua dinmica) e o nvel de proteo previdenciria, mas, no Brasil, esta relao vai alm da
lgica natural do sistema previdencirio (determinada pelo objetivo primordial da Previdncia
Social, qual seja o de amenizar as consequncias de uma eventual perda da capacidade laborativa
por parte dos segurados, em razo de enfermidade, incapacidade ou idade avanada) e guarda
estreita relao com as origens do marco institucional do sistema previdencirio nacional.
Os diferentes rgos e estruturas que, transformadas e/ou unifcadas, resultaram no que hoje se
conhece como o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), foram originalmente institudas
para garantir, fundamentalmente, a proteo de empregados formais, contratados com o devi-
do registro do vnculo em carteira de trabalho (no sem motivo, anteriormente denominada
carteira de trabalho e previdncia social CTPS).
A confgurao atual do regime geral seguramente se distancia desse modelo original, mu-
dana que se fez necessria para fazer frente complexa confgurao do mercado de trabalho
brasileiro, marcado pela informalidade e por formas atpicas de ocupao. As regras atualmente
vigentes obrigam a contribuio dos cidados economicamente ativos ocupados, qualquer que
seja o tipo de vnculo dos mesmos (desde que no vinculados exclusivamente a regimes prprios
de previdncia social), e facultam a cotizao de pessoas desocupadas e economicamente inativas
(como donas-de-casa e estudantes, por exemplo), desde que em qualquer dos casos possuam a
idade mnima para inscrio na Previdncia Social. Essa pluralidade de opes de acesso teve
por fnalidade contribuir para a expanso da cobertura previdenciria entre a populao em
geral e, particularmente, entre a populao economicamente ativa (PEA).
Ocorre que uma parcela importante da classe trabalhadora, em razo de desemprego ou
ocupao precria, ainda permanece excluda do RGPS. Neste contexto, o propsito deste
captulo delinear os impactos da estrutura e do funcionamento do mercado de trabalho sobre
o padro de insero previdenciria da populao ocupada nas ltimas dcadas,
1
bem como
tentar identifcar a potencial resposta dos participantes deste mercado s medidas de incluso
implantadas mais recentemente e compreender as alternativas e obstculos para a continuidade
deste movimento de incluso previdenciria pelo qual passa o pas. Em outros termos, espera-se
contribuir para o entendimento dos caminhos e dos limites para a expanso da proteo social
pela via contributiva direta (por meio dos sistemas previdencirios) e do papel complementar a
ser desempenhado por polticas de cunho assistencial, que possuem a incumbncia de oferecer
cobertura social aos que necessitam e no podem fnanciar a prpria proteo.
2

1. Como, no Brasil, os menores de 16 anos (salvo aprendizes) no podem legalmente contribuir para a Previdncia Social (consistindo antes em questo
para polticas de erradicao do trabalho infantil) e os maiores de 60 anos dicilmente comearo a faz-lo (pois, nessa idade, dicilmente lograro
preencher as condies de elegibilidade para os principais benefcios), a anlise car restrita ao grupo de ocupados com idade entre 16 e 59 anos.
2. Estes objetivos so explorados a partir de dados do Censo Demogrco (2010) e da PNAD/IBGE, cobrindo um perodo que vai do incio da dcada
de 1990 (1992) at 2011 (ano de referncia da PNAD mais recente), excetuados os anos de 1994, 2000 e 2010, em que a PNAD no foi a campo.
Ressalte-se que como at 2003 a pesquisa no inclua as reas rurais da regio Norte, salvo Tocantins, optou-se pela construo de sries histricas
harmonizadas, que consideram apenas as variveis e coberturas geogrcas presentes em todas as edies da PNAD utilizadas nesta nota.
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
67
2 A EVOLUO RECENTE DA COBERTURA PREVIDENCIRIA
3
E OS COMPONENTES
CONTRIBUTIVOS E SEMICONTRIBUTIVOS DA PROTEO OFERECIDA PELA
PREVIDNCIA SOCIAL BRASILEIRA
Aps um longo perodo de quedas consecutivas na taxa de cobertura previdenciria dos traba-
lhadores ocupados (ocupados que se autodeclaram contribuintes da Previdncia Social/PEA
ocupada),
4
passou-se a observar uma tendncia clara de reverso desta tendncia negativa,
ainda que o indicador agregado tenha sempre ocultado diferenas de gnero marcantes. Entre
1992 e 2002, a proporo de cotizantes diminuiu para os homens, comprometendo assim o
resultado global (j que os homens preponderam entre os ocupados), mas entre as mulheres
a tendncia foi de clara expanso desta relao entre contribuintes e ocupados. As mulheres
mantiveram essa tendncia ao longo de toda a srie considerada (1992-2011), sendo acom-
panhadas pelos homens a partir de 2003 (grfco 1). Em termos agregados, a proporo de
contribuintes avanou de maneira consistente no perodo 2003-2011: partindo-se de 2002,
ano em que se observou o pior resultado da srie considerada, a cobertura social aumentou
em 14,5 pontos percentuais (p.p), chegando a 59,6% em 2011 melhor resultado da srie.
GRFICO 1
Taxas de contribuio e de proteo previdenciria da populao ocupada de 16 a 59 anos, segundo sexo
(1992-2011)
(Em %)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Homens Contribuio 53,3% 52,6% 52,0% 51,9% 51,2% 50,0% 49,4% 50,5% 49,8% 50,9% 52,1% 52,9% 54,6% 56,3% 57,8% 59,2% 63,0%
Total Contribuio 49,9% 49,3% 49,0% 49,9% 49,3% 48,7% 47,9% 49,6% 48,9% 50,0% 50,8% 51,6% 53,1% 54,8% 56,3% 57,8% 62,6%
Mulheres Contribuio 44,7% 44,2% 44,7% 47,0% 46,5% 46,8% 45,8% 48,3% 47,6% 48,6% 48,9% 49,8% 51,1% 52,7% 54,4% 56,1% 62,2%
Homens Proteo 70,0% 68,7% 67,6% 67,1% 66,3% 64,8% 64,1% 63,5% 62,9% 63,8% 64,3% 64,9% 65,7% 66,9% 67,8% 68,9% 71,3%
Total Proteo 67,0% 65,9% 65,1% 65,0% 64,6% 63,4% 62,8% 62,3% 61,7% 62,5% 62,6% 63,4% 64,0% 65,1% 66,0% 67,0% 70,6%
Mulheres Proteo 62,4% 61,6% 61,4% 61,8% 62,1% 61,4% 61,0% 60,7% 60,0% 60,7% 60,2% 61,4% 61,8% 62,7% 63,6% 64,6% 69,6%
35,0%
40,0%
45,0%
50,0%
55,0%
60,0%
65,0%
70,0%
75,0%
Fonte: PNAD/IBGE (vrios anos).
Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: exclusive reas rurais da regio Norte (salvo Tocantins).
3. Esta seo est fortemente baseada no artigo Mercado de trabalho e incluso previdenciria no Brasil: evidncias para o perodo 1992-2011,
publicado no Informe de Previdncia Social. Para detalhes, ver Ansiliero (2013).
4. A proporo da PEA que contribui para a Previdncia Social (contribuintes/PEA), juntamente com a proporo de ocupados contribuintes (ocupados
que se auto declaram contribuintes/PEA ocupada), consiste em um dos indicadores mais clssicos de mensurao do grau de cobertura previdenci-
ria. Ocorre que a apurao deste indicador dicultada no Brasil pela insucincia de dados nas principais bases disponveis, mesmo aquelas de
abrangncia nacional. A PNAD, assim como o Censo Demogrco, apenas coleta dados sobre a contribuio das pessoas ocupadas em um perodo de
referncia, deixando margem de seus levantamentos os contribuintes desocupados ou inativos. Resta, ento, a alternativa de explorar o indicador
de cobertura da PEA ocupada, o qual tende a ser suciente para ilustrar o padro predominante de evoluo da cobertura previdenciria brasileira.
68
No obstante a relevncia desta relao entre contribuintes e ocupados, o Brasil adota
ofcialmente um indicador mais amplo, que se vale de um conjunto de critrios capaz de
produzir um retrato mais acurado da proteo entre os trabalhadores ocupados, inclusive in-
corporando as particularidades da Previdncia Rural brasileira (Schwarzer et al., 2004). Para
alm dos contribuintes (segurados ativos do RGPS e segurados ativos de regimes especfcos
para militares e servidores pblicos), a populao ocupada protegida ainda incorpora outros
grupos: i) os chamados segurados especiais (trabalhadores rurais que exercem suas atividades
individualmente ou em regime de economia familiar, pessoas que contam com a proteo da
Previdncia Social mesmo no declarando contribuio para a previdncia, j que sua contri-
buio se d sobre a eventual comercializao da produo rural); e ii) os no contribuintes que
recebem algum benefcio continuado (previdencirio ou assistencial). Assim, resumidamente,
os protegidos so aqueles que contribuem para algum regime previdencirio pblico ou so
segurados especiais ou, embora no contribuam e no sejam caracterizados como segurados
especiais, j so benefcirios da Previdncia ou da Assistncia Social.
Na srie histrica harmonizada, o indicador agregado de proteo previdenciria tambm
atingiu em 2011 (70,6%) o melhor valor registrado pela PNAD desde 1992, resultado que
segue consolidando a mesma mudana de tendncia observada, desde 2002, no indicador de
cobertura previdenciria. No perodo de 1992 a 2002, o contingente de protegidos cresceu
menos que proporcionalmente em relao populao ocupada total com o mesmo recorte
etrio, fazendo com que a taxa de proteo diminusse, passando de 67,0% (1992) para 61,7%
(2002). Ambos os sexos registraram reduo da proteo, mas entre as mulheres este fen-
meno foi bem menos signifcativo. Entre 2002 e 2011 houve melhora visvel nesse indicador
(de 61,7%, em 2002, para 70,6%, em 2011), sendo que a recuperao se deu para homens
e mulheres.
O peso do grupo formado pelos benefcirios no contribuintes caiu ligeiramente no pe-
rodo (grfco 2), resultado de um pequeno incremento na primeira metade da srie (de 1992
a 2002: +0,5 p.p.) e uma subsequente retrao mais que proporcional (de 2002 a 2011: -0,8
p.p.). Entre os segurados especiais houve queda contnua: a participao dessa categoria no total
de ocupados caiu de 15,6% (em 1992) para 7,5% (em 2011). Para militares e estatutrios, a
parte inicial da srie revela estabilidade relativa, seguida de ligeira expanso, movimento esse
que predomina no saldo fnal (diferena: +0,6 p.p.). Fica claro, portanto, que o ganho recente
no indicador de proteo se deu mais em funo da incluso de contribuintes do RGPS do que
pelo aumento na proporo de protegidos em qualquer outra das categorias consideradas: na
srie harmonizada, o indicador de cobertura decomposto variou positivamente em 12,1 p.p.
para este grupo, um movimento claro de aumento do grau de formalidade trabalhista (ou, ao
menos, previdenciria).
69
GRFICO 2
Decomposio do indicador de proteo previdenciria Brasil (1992-2011)
1
(Em %)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
RGPS 43,1% 42,4% 41,6% 42,5% 42,2% 41,6% 40,6% 42,6% 42,0% 42,9% 43,7% 44,8% 46,0% 47,5% 49,0% 50,3% 55,2%
Militares e estatutrios 6,8% 6,9% 7,4% 7,4% 7,1% 7,1% 7,2% 6,9% 6,8% 7,0% 7,1% 6,8% 7,0% 7,2% 7,3% 7,5% 7,5%
Segurados especiais 15,7% 15,1% 14,4% 13,4% 13,5% 12,9% 13,1% 10,9% 10,9% 10,8% 10,2% 10,1% 9,4% 8,8% 8,2% 7,9% 6,8%
Benecirios no contribuintes 1,4% 1,5% 1,7% 1,7% 1,8% 1,8% 1,8% 1,8% 1,9% 1,8% 1,6% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,1%
Desprotegidos 33,0% 34,1% 34,9% 35,0% 35,4% 36,6% 37,2% 37,7% 38,3% 37,5% 37,4% 36,6% 36,0% 34,9% 34,0% 33,0% 29,4%
Fonte: PNAD/IBGE (vrios anos).
Elaborao: SPS/MPS.
Nota:
1
Exclusive reas rurais da regio Norte (salvo Tocantins).
Obs.: includos os militares e os servidores pblicos estatutrios.
Tomando-se como conceito de informalidade trabalhista a ocupao em posies sem
vnculos formalizados, a medida desse problema, no Brasil, pode ser auferida como a proporo
de ocupados na condio de autnomos (trabalhadores por conta prpria), empregados sem
carteira (domsticos ou no) e no remunerados (no remunerados, trabalhadores ocupados na
construo para o prprio uso e trabalhadores ocupados na produo para o prprio consumo).
Pelo grfco 3 nota-se que este segmento da populao ocupada ainda bastante importante
no pas, respondendo por cerca de 45,0% do total de postos de trabalho informados na PNAD
2011 (sempre com o fltro etrio previamente defnido, de idade entre 16 e 59 anos), mas que
seu peso j foi substancialmente maior.
Essa diminuio da informalidade se fez sentir em reas urbanas e rurais, agrcolas e no
agrcolas. Embora o patamar de informalidade ainda seja elevado, notadamente entre os ocu-
pados em atividades agrcolas, o aumento das taxas de proteo e de contribuio na ltima
dcada resulta principalmente de um aumento na participao dos empregados com carteira
entre os ocupados. Os menores avanos foram sentidos entre os trabalhadores rurais ocupados
em atividades agrcolas, onde a precariedade dos postos de trabalho ainda prepondera, mas a
queda foi perceptvel em todos os grupos considerados. Isso indica que a Previdncia Rural tem
ganhado relevncia para explicar a expanso da cobertura tambm em razo de um aumento
observado na proporo de trabalhadores agrcolas que embora no possam ser includos no
regime diferenciado, como segurados especiais contribuem para o RGPS.
70
GRFICO 3
Composio da PEA ocupada com idade entre 16 e 59 anos, segundo posies na ocupao (1992-2011)
(Em %)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Empregados sem carteira
Empregados com carteira
Domsticos sem carteira
Domsticos com carteira
Conta-Prpria
Militares e estatutrios
No remunerados
Empregadores
44,9
47,8 48,5
50,6
51,5
52,9 53,5
54,2
54,9
54,8 56,4
55,7
55,5
55,5 55,6 55,7 54,9
Fonte: PNAD/IBGE 1992-2011.
Elaborao: SPS/MPS.
Para alm dos efeitos diretos sobre o segmento do mercado de trabalho vinculado aos
setores mais estruturados da economia brasileira, a melhoria do cenrio econmico e a resposta
positiva do mercado de trabalho formal tambm favoreceram a reduo da informalidade
previdenciria por meio da elevao do rendimento real mdio no pas. O aumento do nvel de
emprego observado nos ltimos anos, embora muito atrelado ocupao registrada em carteira
de trabalho, pressionou o rendimento do trabalho para cima, mesmo entre os informalmente
ocupados (grfco 4). Ademais, h que se considerar os efeitos multiplicadores do crescimento
econmico sobre a economia como um todo, dadas as conhecidas interaes entre os setores
formal e informal da economia, fenmeno que tambm pode ter contribudo para a melhoria
da capacidade contributiva de empregados informais e trabalhadores por conta prpria. Da
resulta que, para alm do incremento na formalidade trabalhista, houve um movimento de
reduo da informalidade previdenciria entre aqueles no absorvidos pelo mercado de traba-
lho formal, ainda que este movimento se mostre bem mais sutil e pouco homogneo entre as
distintas posies na ocupao consideradas.
71
GRFICO 4
Evoluo do rendimento real mdio, segundo posies na ocupao (1992-2011)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Empregados com carteira 1.083,4 1.112,8 1.328,0 1.323,9 1.334,8 1.347,4 1.251,5 1.200,8 1.182,7 1.089,2 1.086,2 1.121,5 1.172,5 1.194,3
Empregados sem carteira 433,0 465,1 644,3 678,8 688,4 697,6 650,0 677,5 659,5 592,3 606,6 645,3 670,1 702,3
Domsticos com carteira 393,3 375,2 485,3 503,4 508,6 521,7 521,1 521,5 517,0 498,2 502,5 538,0 579,9 601,1
Domsticos sem carteira 220,3 221,3 342,8 357,3 353,4 341,8 331,1 322,9 318,4 293,8 298,7 310,0 331,8 350,2
Trabalhadores por
conta-prpria
749,3 846,7 1.095,3 1.212,0 1.129,4 1.058,7 995,8 970,7 906,8 848,4 845,8 857,5 906,1 1.012,8
Empregadores 2.652,8 3.184,1 4.166,8 4.480,0 4.196,3 4.020,7 3.610,3 3.542,7 3.484,6 3.168,0 3.188,7 3.280,0 3.600,3 3.507,3
1.206,5
722,8
614,0
359,7
977,2
3.438,4
1.235,9
761,7
658,3
374,4
980,7
3.447,5
1.294,9
837,5
692,6
430,4
1.191,6
3.923,2
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
Fonte: Srie Histrica IBGE-INPC; PNAD 1992-2011.
Elaborao: SPS/MPS.
Grosso modo, portanto, pode-se dizer que na primeira metade da srie histrica de 1992
a 2011 houve uma ligeira retrao na taxa de contribuio previdenciria total, determinada
por uma diminuio na proporo de contribuintes entre empregados, trabalhadores por conta
prpria e empregadores, bem como por uma reduo no contingente de segurados especiais.
Na segunda metade desta srie, o arrefecimento no ritmo de queda do volume de segurados
especiais, atrelado expanso da formalizao previdenciria entre empregados e trabalhado-
res por conta prpria, explica a recuperao do indicador global de proteo previdenciria a
partir de 2003.
Ressalte-se que, apesar desta reduo na quantidade absoluta de segurados especiais, a
relevncia da Previdncia Social brasileira para a proteo dos trabalhadores rurais (principal-
mente daqueles atuando na agricultura familiar e de seus equiparados) segue incontestvel.
Uma evidncia disso o fato de que a proteo previdenciria rural defnida neste contexto
pela regio censitria do local de moradia e no pela natureza da atividade laboral desempe-
nhada pelo trabalhador , segue elevada e bastante superior urbana, em que pese uma ligeira
tendncia de queda observada desde 1992.
5
Por um lado, a queda no contingente de segurados
especiais tem forado o indicador de proteo para baixo; por outro, especialmente no perodo
de 2003 a 2011, a reduo da informalidade entre os trabalhadores agrcolas tem servido para
neutralizar, ao menos parcialmente, esta tendncia. De todo modo, impressionantes 7,5% da
populao ocupada masculina se declara no contribuinte, mas encontra-se protegida na con-
dio de segurados especiais, mesma situao vivida por 5,9% das mulheres ocupadas no pas.
5. Sempre com base nos dados harmonizados da PNAD, tem-se que a proteo previdenciria no meio rural caiu de 85,7% (em 1992) para 82,0%
(em 1999) e, posteriormente, evoluiu para os 84,3% registrados no ltimo ano da srie (em 2011). No meio urbano, os indicadores correspondentes
assumem valores mais modestos: 61,4% (em 1992); 57,6% (em 1999); e 68,6% (em 2011).
72
Este movimento de reduo na quantidade absoluta de potenciais segurados especiais
no se deve a qualquer medida legal ou administrativa por parte do RGPS (restringindo o
pblico benefcirio potencial), mas sim migrao rural-urbana e expanso da agroin-
dstria e das atividades no agrcolas no meio rural (estas ltimas, associadas a um forte
movimento de urbanizao do meio rural). O incremento na ocupao rural no agrcola,
por sua vez, est possivelmente relacionado a uma intensifcao da interiorizao da eco-
nomia, marcada pelo surgimento de novos polos econmicos no interior das Unidades da
Federao dinmica que fugiu ao modelo predominante at ento, focado basicamente
nas regies metropolitanas.
6

A fgura do segurado especial segue sendo, portanto, componente fundamental da poltica
previdenciria nacional, ainda que a prpria dinmica econmica, ocupacional e demogrfca
esteja contribuindo para, paulatinamente, promover a migrao destes trabalhadores para ou-
tras categorias, como a de empregados formais (agrcolas ou no). O impacto desta migrao
sobre a cobertura previdenciria e, principalmente, sobre a proteo previdenciria, depen-
der de como estas variveis se comportaro no futuro, pois estes trabalhadores se distanciam
do componente semicontributivo do RGPS no qual no h uma vinculao rgida entre
contribuio e recebimento de benefcios de natureza previdenciria e se colocam em seu
componente eminentemente contributivo, onde o acesso a qualquer servio ou benefcio no
pode prescindir de contribuio prvia e onde a proteo efetiva de seus fliados est sujeita
aos efeitos de intempries como a informalidade, o desemprego e os baixos rendimentos.
Com efeito, em que pese a natureza contributiva do RGPS, os segurados especiais so
contemplados com um regime previdencirio bastante diferenciado, no qual, na prtica, h
garantia de cobertura independentemente de cotizao, desde que a atividade em regime de
economia familiar seja devidamente comprovada. Por este motivo, os benefcios concedidos
sob estas regras so muito comumente classifcados como no contributivos ou at mesmo
assistenciais. O termo semicontributivo mais adequado porque, apesar de serem muito fre-
quentes as concesses de benefcios (de risco e planejados) sem o cumprimento de carncia em
seu conceito mais clssico (qual seja, o recolhimento prvio de valores ao sistema), h previso
legal para que tais contribuies sejam vertidas e elas, em algum grau, ocorrem. Mais preci-
samente, o segurado especial no est isento de contribuio, j que obrigado a contribuir
com 2,1% da receita bruta proveniente da comercializao da produo.
7
Ocorre, contudo,
que, em geral, a contribuio deste segurado sub-rogada ao adquirente da produo.
Trata-se de regime bastante peculiar e, no mbito do Regime Geral de Previdncia Social,
sem equivalente previdencirio para os trabalhadores urbanos, os quais at bem pouco tempo
6. Segundo estudo do IBGE, a interiorizao do Brasil na ltima dcada foi inuenciada de forma signicativa pela expanso das cadeias produtivas
de carne, gros e algodo em direo ao Centro-Oeste e ao Norte, fenmeno que entre outros reexos estaria elevando o grau de urbanizao
nacional e modicando a densidade e a mobilidade populacionais. Isso tudo ao mesmo tempo em que houve uma aparente litoralizao do pas,
tanto em razo da explorao de petrleo quanto de atividades relacionadas ao turismo. O resultado foi o adensamento da populao e dos centros
urbanos situados nestas proximidades, nas quais a composio setorial da ocupao foi alterada.
7. O segurado especial contribui com 2,0% incidentes sobre a receita bruta da comercializao da produo rural, alm de mais 0,1% para o custeio
dos benefcios concedidos em razo do grau de incidncia de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
73
atrs se deparavam com mecanismos de proteo estritamente previdencirios (e, evidente-
mente, contributivos) ou assistenciais, sem alternativas intermedirias. Este cenrio prevaleceu
desde a extino das prestaes assistenciais denominadas rendas mensais vitalcias (RMV), em
1993, at meados dos anos 2000, quando se intensifcou o esforo (por parte do Legislativo
e, principalmente, do Executivo Federal) para a expanso da cobertura previdenciria no pas.
Estes benefcios de natureza assistencial, institudos pela Lei n
o
6.179/1974 e totalmente extin-
tos pela LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n
o
8.742/1993), foram concedidos a
residentes urbanos e rurais at 31/12/1995 e, embora no contributivos, at 2002 integraram
as despesas com o pagamento de benefcios pelo RGPS.
8
Com a regulamentao da LOAS, a RMV prestao mensal de um salrio mnimo
(SM) ento devida ao maior de 70 anos ou ao invlido que tivesse sido fliado Previdncia
Social,
9
que no fosse aposentado pelo RGPS e tampouco exercesse atividade remunerada e que
comprovasse no possuir meios de prover sua prpria subsistncia ou de t-la provida por sua
famlia foi substituda pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC), benefcio mensal de
igual valor, mas que, ao contrrio da RMV, no d origem a penses por morte e tampouco d
direito a gratifcao natalina. O BPC, mais precisamente, consiste em um amparo assistencial
fnanciado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e apenas operacionalizado pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), concedido (sem qualquer requisito contributivo
ou de fliao previdenciria, contrariamente RMV) aos portadores de defcincia e aos ido-
sos com 65 anos ou mais de idade que comprovem possuir renda mensal familiar per capita
inferior a um quarto do salrio mnimo. As despesas com seu custeio, portanto, no possuem
natureza previdenciria e tampouco integram o fuxo de caixa do RGPS.
Dos segurados obrigatrios do RGPS, a exemplo do segurado empregado (urbano ou
rural); do trabalhador avulso (cuja fliao intermediada por rgo gestor de mo de obra ou
sindicato); do empregado domstico; do trabalhador por conta prpria (no RGPS, denominado
contribuinte individual, categoria de segurado que inclui os empresrios e os trabalhadores
autnomos e/ou que exercem atividade remunerada eventual); e dos segurados especiais (tra-
balhadores rurais em regime de economia familiar, bem como seus dependentes), portanto,
apenas os ltimos podem receber benefcios sem alguma contrapartida contributiva efetiva.
Esse tratamento diferenciado derivaria da reduzida capacidade contributiva que possuem e das
difculdades que enfrentariam para se enquadrar adequadamente nas mesmas regras impostas
aos demais trabalhadores, situao minimamente compensada pela customizao de um pa-
cote de benefcios menos generoso que o oferecido aos segurados empregados sujeitos aos
maiores custos totais de cotizao.
8. Desde janeiro de 2003 estes valores foram ocialmente declarados assistenciais e passaram a no mais integrar as despesas e, consequentemente,
a necessidade de nanciamento do RGPS.
9. Por liao Previdncia Social, entende-se: i) liao ao regime do INPS, em qualquer poca, no mnimo por 12 meses, consecutivos ou no,
vindo a perder a qualidade de segurado; ou ii) exerccio de atividade remunerada includa no regime do INPS ou do FUNRURAL, mesmo sem liao
Previdncia Social, no mnimo por cinco anos, consecutivos ou no; ou, ainda, iii) ingresso no regime do INPS, aps complementar 60 (sessenta)
anos de idade sem direito aos benefcios regulamentares.
74
Ocorre que outras categorias de trabalhadores tambm esto sujeitas s mesmas vulnera-
bilidades, quadro que tem sido levado seriamente em considerao nas polticas mais recentes
de incluso previdenciria. Muito embora os dados analisados sugiram que o bom momento
experimentado pela economia brasileira na ltima dcada tenha sido a fora motriz por trs
desta melhoria dos indicadores de cobertura do RGPS, nesse perodo foram implantadas
diversas medidas facilitadoras (ou fomentadoras) do processo de incluso previdenciria, as
quais tendem a benefciar principalmente os trabalhadores urbanos, tanto pela composio
censitria da populao ocupada como em razo da natureza das atividades desenvolvidas pelos
trabalhadores focalizados prioritariamente nestas iniciativas.
Pelo lado do emprego formal, as principais iniciativas so relatadas a seguir.
1) A instituio do Simples, que, a partir de 1996, desonerou a folha de salrios das
microempresas e empresas de pequeno porte.
2) A iseno da cota previdenciria patronal incidente sobre as receitas oriundas da
exportao rural, em 2001.
3) A obrigatoriedade de reteno de 11,0% do valor dos contratos de cesso de mo de
obra, em 2003;
4) A permisso de deduo da cota patronal relativa ao empregado domstico na De-
clarao Anual de Ajuste do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas, a partir de 2006.
5) E, bem recentemente, a desonerao compensada da folha de salrios de empresas
vinculadas a determinados setores da economia, poltica demasiadamente recente
para que se tenha alguma avaliao mais consistente do seu impacto.
Excees feitas reteno de 11,0% (que consiste to somente em efcaz instrumento
administrativo para garantir o recolhimento de contribuies) e ao tratamento tributrio
concedido ao empregador domstico (cujo custo assumido diretamente pelo Tesouro Na-
cional), as demais medidas implicam em renncias previdencirias signifcativas. Em comum,
todas tm o fato de que proporcionam incentivos para empregadores, no para os prprios
potenciais segurados, j que so os primeiros os tomadores de deciso nas relaes tradicionais
patro-empregado (quadro 1).
QUADRO 1
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao trabalhista (emprego com
registro em carteira de trabalho)
Polticas de Incluso/
Medidas Legais
Ano
Tipo de Estabelecimento/
Categoria de Contribuinte
Categorias de
Segurados
Descrio Amparo Legal
SIMPLES 1996
Microempresas e empresas
de pequeno porte
Empregados
Os estabelecimentos optantes tm a
contribuio previdenciria patronal
substituda por uma alquota incidente
sobre a receita bruta mensal. O SIMPLES
substitui uma srie de tributos (entre
eles, a cota patronal devida ao RGPS)
por um nico tributo, cobrado sobre o
faturamento.
Lei n
o
9.317/1996 e
suas alteraes.
(Continua)
75
Medidas Legais
Ano
Categorias de
Segurados
Iseno da Cota
Patronal incidente
sobre as Exportaes
Rurais
2001
Agroindstria e Produtor
Rural Pessoa Jurdica
Empregados
(Empregados
Rurais com
Carteira de
Trabalho)
As receitas de exportaes (da agroin-
dstria e do produtor rural pessoa
jurdica) esto isentas da contribuio
patronal, que normalmente seria de
2,6% da receita bruta decorrente da
comercializao da produo rural.
2
o
do art. 149 da
Emenda Constitucio-
nal n
o
33/2001.
Reteno de 11%
dos Contratos de
Cesso de Mo-de-
-Obra
2003
Empresas que contratam
Pessoas Jurdicas presta-
doras de servios mediante
cesso de mo de obra
Empregados
em empresas
cedentes da
mo-de-obra
Cabe empresa contratante reter e
repassar ao RGPS o equivalente a 11%
do valor do contrato de cesso de mo
de obra.
Art. 31, Lei n
o

8.212/1991 (Lei n
o

11.933/2009).
Deduo da Cota
Patronal Domstica
do IR
2006 Empregadores Domsticos
Empregados
Domsticos
Desconto do Imposto Devido no
IR do valor correspondente Cota
Previdenciria Patronal recolhina no
exerccio-scal anterior, relativa a ape-
nas um Emprego Domstico e incidente
sobre o primeiro Salro Mnimo da
remunerao.
Lei n
o
11.250/1995
(Alterada pela Lei
n
o
11.324/2006 e
posteriormente pela
Lei n
o
12.469/2011).
Desonerao da
Folha de Salrios
(Cota Patronal)
2011-
2012
Empresas em Geral (Setores
de Atividade selecionados)
Empregados
Reduo da alquota de contribuio
patronal previdenciria de 20% para
0%, em determinados setores, e sua
substituio por uma contribuio sobre
o faturamento dos produtos comerciali-
zados internamente (cando isentas as
exportaes).
Lei n
o
12.546/2011
(MP n
o
540/2011);
Lei n
o
12.715/2012
(MP n
o
563/2012);
MP n
o
582/2012;
MP n
o
601/2012.
Fonte: SPS/Ministrio da Previdncia Social.
Especifcamente em relao ao Simples, submetido a diversas alteraes desde sua criao,
a literatura especializada reconhece evidncias de impactos sobre a formalizao de vnculos
e, com menos nfase e frequncia, sobre a gerao de postos de trabalho. A desonerao das
exportaes agrcolas, por sua vez, coincidiu com um perodo de valorizao das commodities
e tambm com um cenrio econmico externo bastante favorvel ao comrcio internacional
fatores que amenizaram os efeitos da sobrevalorizao cambial prevalecente nos anos 2000. Esta
combinao naturalmente difculta a imputao do aumento da taxa de contribuio agrcola
e rural sua infuncia, mas esta possibilidade tampouco pode ser descartada. A reteno de
11,0%, embora associada a valores crescentes de arrecadao no fuxo de caixa do RGPS, no
foi objeto de avaliaes especfcas e tampouco pode ser associada com segurana ao aumento
da cobertura previdenciria. Com respeito ao emprego domstico, no h evidncias contun-
dentes de que a medida tenha surtido o efeito desejado: os registros administrativos do MPS
no revelam mudanas signifcativas no contingente de segurados nesta categoria, embora uma
avaliao mais aprofundada destes resultados seja recomendvel.
Pelo lado dos incentivos para a contribuio autnoma, as principais medidas esto re-
sumidas a seguir (quadro 2).
1) A equiparao de contribuintes individuais (pessoas fsicas) a empregados, quando
aqueles prestam servios a empresas, medida implantada em 2003.
(Continuao)
76
2) A instituio do Plano Simplifcado de Incluso Previdenciria, em 2006, medida
que reduziu a alquota de contribuintes individuais recolhendo sobre o valor do piso
previdencirio.
3) A criao da fgura do Microempreendedor Individual (MEI), em 2008, para pesso-
as que trabalham por conta prpria e que se legalizam como pequenos empresrios.
4) A instituio da fgura do contribuinte facultativo de baixa renda, em 2011.
A primeira medida, at por ser mais antiga, j passou por avaliaes e demonstrou ter
impactado positivamente a incluso de trabalhadores por conta prpria no RGPS.
10
As demais
carecem de anlises e estudos mais robustos.
QUADRO 2
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao previdenciria (contribuio
previdenciria de trabalhadores por conta prpria)
Medidas Legais
Ano
Categorias de
Segurados
Reteno de 11,0%
(Contribuintes
Individuais Pessoas
Fsicas que prestam
servios a Empresas)
2003
Empresas contratantes de
Cooperados e Trabalhadores
por Conta-Prpria
Cooperados e
Trabalhadores por
Conta-Prpria que
prestam servios a
empresas
Reteno e repasse da Cota do CI equipa-
rado a empregado (11%) e recolhimento
da Cota Patronal (20%) sobre o valor pago
pelo servio.
Lei n
o

10.666/2003.
Plano Simplicado
de Incluso Previden-
ciria (Contribuintes
Individuais Pessoas
Fsicas que prestam
servios a Pessoas
Fsicas)
2006
Trabalhadores por Conta-
-Prpria que prestam servi-
os a pessoas fsicas
Trabalhadores por
Conta-Prpria
Reduo (de 20% para 11%) da alquota
de Contribuintes Individuais recolhendo
sobre o valor do Piso Previdencirio. O pla-
no inclui todos os benefcios e servios do
RGPS, menos a Aposentadoria por Tempo
de Contribuio.
Lei Comple-
mentar n
o

123/2006.
MEI (Microempreen-
dedor Individual)
2008
Empreendedor com fatu-
ramento de at R$36 mil
anuais, at um empregado e
um estabelecimento
Empreendedo-
res (na PNAD,
passveis de se
autodeclararem
Trabalhadores por
Conta-Prpria ou
Empregadores)
Alquota de 5% (no incio da vigncia, de
11%) pelo trabalhador, incidente sobre o
salrio mnimo; 3% de contribuio do MEI
para seguro de seu empregado, quando
for o caso.
Lei n
o

12.470/2011
(Inicialmente,
normatizado
pela Lei Com-
plementar n
o

128/2008).
Contribuintes
Facultativos de Baixa
Renda
2011
Contribuintes Facultativos
com baixa renda
Donas-de-casa, es-
tudantes inativos e
outros grupos no
economicamente
ativos
Alquota de 5% incidente sobre o Salrio
Mnimo, condicionada inscrio do
CADnico, do Ministrio do Desenvolvi-
mento Social.
Lei n
o

12.470/2011.
Fonte e elaborao: SPS/Ministrio da Previdncia Social.
Obs.: para alm da alquota previdenciria informada, o MEI tambm precisa recolher valores reduzidos a ttulo de ICMS ou ISS.
10. Para acessar uma avaliao baseada nos registros administrativos do RGPS, ver Pereira (2005). Segundo o autor, o contingente de contribuintes
individuais aumentou signicativamente imediatamente aps a entrada em vigor da medida, o que, na ausncia de outros fatores novos ou atpicos,
pode ser tomado como indicativo de impacto positivo sobre o nvel de cobertura.
77
Estas medidas mais recentes, com exceo da reteno de 11,0% de contratos com pessoas
fsicas prestadoras de servios a empresas (em geral, profssionais liberais), focam o mesmo
pblico-alvo qual seja o contingente de trabalhadores por conta prpria, desprotegidos e com
baixos rendimentos e, por isso, chegam a se sobrepor (em alguns aspectos) e podem gerar
desincentivos umas s outras. O nmero de inscritos no conjunto destes planos previdencirios
j bastante expressivo, mas ainda prematuro que se tome isso como impacto efetivo sobre a
desproteo. Deve-se avaliar, por exemplo, a densidade contributiva destes novos contribuintes
ou, em outras palavras, se estes novos segurados tm logrado manter a regularidade de seus
aportes ao sistema, condio para a concesso da maior parte dos benefcios (notadamente
as aposentadorias). Ademais, preciso avaliar em que medida as inscries nos novos planos
representam a incluso de novos segurados ou so o resultado da migrao de planos preexis-
tentes para os novos, mais econmicos.
11

De fato, os planos de incluso previdenciria de trabalhadores autnomos possuem alquo-
tas de contribuio bastante reduzidas, ainda que se tome em conta que o pacote de servios e
benefcios ofertados em contrapartida ligeiramente mais modesto (tabela 1). Em relao ao
pacote tradicional destinado a esta categoria de segurados associado alquota contributiva
de 20,0% sobre o rendimento declarado , fca excluda apenas a aposentadoria por tempo
de contribuio (ATC) e os benefcios pagos fcam limitados ao valor do piso previdencirio
(e no ao teto previdencirio, como nos casos gerais), limitaes que para este grupo tendem
a ser muito pouco relevantes.
12
H, portanto, um claro enfraquecimento da vinculao entre
cotizaes e benefcios, relao que caracteriza a natureza eminentemente contributiva dos
regimes da Previdncia Social. Ainda que o grau de desvinculao entre estes dois elementos
seja bem menos contundente que aquele atinente ao regime exclusivo dos segurados especiais,
o RGPS indubitavelmente incorporou ao, seu escopo, novos componentes semicontributivos.
TABELA 1
Simulao do custo mensal de cotizao de diferentes categorias de segurados (segurados empregados
ou equiparados; empregados domsticos; contribuintes individuais; MEI e segurados facultativos de baixa
renda) para a cobertura bsica (2013)
Categorias de Segurados
Alquota
Patronal
1
Alquota do
Segurado
Alquota
Total
2
Piso
Previdencirio
Recolhimento Total
(Piso Previdencirio)
Excluses do
Pacote Bsico
Empregado
3
20% (Empre-
sas em Geral)
8%; 9% ou 11%
(segundo faixa de
rendimento)
28%; 29%
ou 31%
R$ 678,00 R$ 189,84 -
Empregado Domstico 12%
8%; 9% ou 11%
(segundo faixa de
rendimento)
20%; 21%
ou 23%
R$ 678,00 R$ 135,60 -
11. No caso de opo pela excluso do direito ATC, a alquota de contribuio incidente sobre o limite mnimo mensal do salrio de contribuio
reduzida, mas a norma prev regra de complementao caso os segurados optantes venham a querer contabilizar o tempo de contribuio corres-
pondente para ns de obteno desta espcie de benefcio. O segurado dever complementar a contribuio mediante recolhimento, sobre o valor
correspondente ao limite mnimo mensal do salrio-de-contribuio em vigor na competncia a ser complementada, da diferena entre o percentual
pago e o de 20,0%, acrescido dos juros moratrios de que trata o 3
o
do art. 5
o
da Lei n
o
9.430, de 27 de dezembro de 1996.
12. Aproximadamente 65,0% dos contribuintes no empregados (percentual estimado para 2011 em relao aos outros contribuintes, ou seja,
excludos os segurados empregados) do RGPS j recolhem apenas sobre o valor do salrio mnimo (referncia constitucional para o piso) e, entre
estes segurados, poucos tendem a ser aqueles que logram acumular os requisitos para a ATC.
(Continua)
78
Categorias de Segurados
Alquota
Patronal
1
Alquota do
Segurado
Alquota
Total
2
Piso
Previdencirio
Recolhimento Total
(Piso Previdencirio)
Excluses do
Pacote Bsico
Contribuinte Individual;
Segurado Facultativo
(Plano Tradicional)
- 20% 20% R$ 678,00 R$ 135,60
Salrio-
-Famlia
Contribuinte Individual
(Plano Simplicado de
Incluso Previdenciria)
- 11% 11% R$ 678,00 R$ 74,58
ATC; Salrio-
-Famlia
Micro Empreendedor
Individual (MEI)
4
- 5% 5% R$ 678,00 R$ 33,90
ATC; Salrio-
-Famlia
Segurado Facultativo
sem Renda Prpria
(Cadnico)
- 5% 5% R$ 678,00 R$ 33,90
ATC; Salrio-
-Famlia
Fonte e Elaborao: SPS/Ministrio da Previdncia Social.
Notas:
1
Considerando-se a alquota patronal mais comum (destinada a empresas em geral) e exclusive as alquotas correspondentes aos
benefcios adicionais (acidentes de trabalho e exposio a agentes nocivos) e outras especcas, como a destinada ao Sistema S.
2
Considerando-se a menor alquota aplicvel aos segurados (8,0%), j que a simulao se baseia no piso previdencirio.
3
Inclui seus equiparados, como os contribuintes individuais (pessoas fsicas) que prestam servios a empresas e os trabalhadores avulsos.
4
O MEI enquadrado no Simples Nacional e ca isento dos tributos federais (Imposto de Renda, PIS, COFINS, IPI e CSLL), pagando
apenas os valores destinados Previdncia Social e ao ICMS ou ao ISS.
Obs.: exclusive os benefcios cobertos por contribuies adicionais e destinados a categorias especcas, como aqueles relacionados a acidentes
de trabalho e exposio a agentes nocivos (aposentadorias especiais).
A instituio da fgura do contribuinte facultativo de baixa renda avana ainda mais
claramente nesse sentido, bem como inova na articulao concreta de mecanismos previden-
cirios e assistenciais. Dado o ainda elevado grau de informalidade das relaes trabalhistas
no pas, a focalizao destes subsdios com base unicamente na renda autodeclarada torna-se
particularmente desafadora (e, na maioria dos casos, incua), razo pela qual esta estratgia
sequer foi introduzida nos demais planos de incluso previdenciria para autnomos com
renda limitada. A Lei n
o
12.470/2011 estabelece que o segurado facultativo sem renda prpria
que se dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde
que pertencente a famlia de baixa renda (inscrita no Cadastro nico para Programas Sociais
do governo federal Cadnico e com renda mensal de at dois salrios mnimos),
13
pode
ter acesso ao mesmo plano de benefcios e servios oferecido ao MEI e recolher alquota
idntica. Esta vinculao mandatria ao Cadastro nico fundamental para que se garanta
o foco desejado e se evite o dispndio associado ao risco moral por parte de indivduos sem
o perfl requerido.
Grosso modo, pode-se dizer que o RGPS, que detm a exclusividade da oferta do seguro
social bsico no Brasil, atuaria de certo modo como um monopolista discriminador de preos,
que tentaria cobrar do contribuinte o valor mais prximo possvel daquele que este estaria
disposto (ou poderia) pagar para garantir seu acesso proteo previdenciria, por sua vez
consubstanciada em um pacote de benefcios e servios que, na prtica, idntico a qualquer
13. O Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) um instrumento de coleta de dados e informaes que tem por objetivo identicar todas
as famlias de baixa renda existentes no pas. Devem ser cadastradas as famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa, sendo
que famlias com renda superior a esse critrio podem ser includas, desde que sua incluso esteja vinculada seleo ou ao acompanhamento de
programas sociais implantados pela Unio, estados ou municpios.
(Continuao)
79
preo cobrado. Assume-se o pressuposto, bastante razovel, de que a disposio para contribuir
varia em funo da capacidade contributiva, uma vez que a reduo de preo (custo da cotiza-
o) maior quanto menor tende a ser a renda do contribuinte. Por meio desta diferenciao
do custo de cotizao o Estado poderia, ento, aumentar o grau de cobertura previdenciria
e lograr faz-lo mesmo em segmentos particularmente vulnerveis da populao descoberta,
avano que difcilmente seria possvel com um preo nico para todos os indivduos. Ao mesmo
tempo, esta incluso pela via previdenciria (ainda que semicontributiva) poderia, a mdio e
longo prazo, aliviar a presso sobre a Assistncia Social, especialmente no tocante concesso
de BPC para idosos de baixa renda.
Em outros termos, o Estado concederia uma quantidade menor de amparos assistenciais
(no contributivos) no valor de um salrio mnimo e passaria a conceder benefcios previden-
cirios (semicontributivos) de igual valor. Do ponto de vista fnanceiro e atuarial, evidente
que o saldo desta equao seria comumente negativo (em detrimento do fuxo de caixa do
regime geral), uma vez que o pacote de benefcios do RGPS mais compreensivo e compre-
ende todas as etapas da vida de seus benefcirios, incluindo benefcios de risco (associados a
acidentes, enfermidades ou bito, por exemplo) no contemplados diretamente pelos meca-
nismos assistenciais disponveis no pas.
14
Ademais, dado que a informao no perfeita,
razovel supor que no seja tarefa trivial diferenciar os desprotegidos em funo de suas reais
capacidades contributivas, difculdade que pode favorecer a gerao de distores no mbito
do RGPS, sistema j marcado por algumas contradies. Os grandes desafos deste modelo
de expanso da proteo, portanto, so a garantia de sua sustentabilidade e do tratamento
isonmico a cidados com o mesmo perfl socioeconmico.
3 A DESPROTEO PREVIDENCIRIA E O PAPEL DAS POLTICAS DE PROTEO
SOCIAL NO CONTRIBUTIVAS
Segundo a PNAD 2011 (e incluindo todas as reas rurais da regio Norte), de cada dez traba-
lhadores brasileiros, aproximadamente sete esto protegidos pela Previdncia Social, ou seja,
contribuem para algum regime previdencirio pblico ou so segurados especiais ou, embora
no contribuam e no sejam caracterizados como segurados especiais, j so benefcirios da
Previdncia ou da Assistncia Social. Por conseguinte, isso signifca tambm que aproxima-
damente 29,0% da populao ocupada declara encontrar-se sem qualquer tipo de proteo
previdenciria. Entre as 27 UFs, aquelas das regies Sul e Sudeste, alm do Distrito Federal,
apresentam taxas de desproteo inferiores mdia nacional. As demais possuem nveis de
desproteo acima da mdia, sendo que os estados do Piau (40,2%), Cear (41,5%), Par
(42,3%), Amap (42,5%) e Maranho (42,8%) ultrapassam ligeiramente a marca dos 40,0%.
14. Ressalte-se que, para alm dos planos semicontributivos, o RGPS possui um componente que se distancia ainda mais do vis contributivo tpico
dos regimes previdencirios: o salrio-famlia, pago a segurados que recebam at R$ 971,78 mensais (em 2013) e possuam lhos (ou equiparados)
menores de 14 anos. Ocorre que o Brasil conta com algumas polticas assistenciais bastante consolidadas, entre as quais merece destaque justamente
o Programa Bolsa Famlia, que j se ocupa de fazer transferncias monetrias para famlias de baixa renda com lhos menores de idade e ainda
logra faz-lo com melhor focalizao, sem o indesejvel vis de focalizar trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho (o que j os retira
de uma posio de maior vulnerabilidade).
80
Os indicadores municipalizados de desproteo e ausncia de cobertura, mensurados a
partir do Censo Demogrfco 2010,
15
revelam resultados dspares entre regies e mesmo no
interior das UFs. Partindo-se da defnio de cinco intervalos para os valores estimados para
os dois indicadores (0-29,4%; 29,41%-39,2%; 39,21%-50%; 50,01%-70%; 70,01%-100%),
tem-se que, enquanto aproximadamente 42,0% dos municpios possuem uma proporo de
desprotegidos igual ou inferior a 29,4% (valor da mdia nacional para a desproteo pre-
videnciria, mensurada a partir do Censo 2010), este mesmo patamar o limite alcanado
por apenas 12,9% dos municpios quando o critrio a ausncia de cobertura previdenciria
(indicador cuja mdia nacional de 39,2%). Dada a unicidade nacional do marco legal do
RGPS, a explicao para estas disparidades tende a residir principalmente nas profundas de-
sigualdades econmicas e sociais inter-regionais e intrarregionais.
MAPA 1
Proporo de desprotegidos e descobertos na populao ocupada (16 a 59 anos), segundo municpios (2010)
(Em %)
1A Proporo de desprotegidos 1B Proporo de descobertos
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: SPS/MPS.
Elaborado em Philcarto5.66.
15. Como o principal objetivo desta seo mapear com maior preciso a desproteo no pas, o Censo Demogrco 2010 foi amplamente utilizado.
O Censo, ao contrrio da PNAD (realizada com amostras mais reduzidas e, portanto, utilizada para anlises em reas com maior densidade popula-
cional, como estados e regies metropolitanas), permite estudar localidades menores, como pequenos municpios. Os dados das duas fontes tendem
a se complementar, ainda que associaes muito diretas tenham sido evitadas porque diferenas importantes nos planos amostrais impossibilitam a
comparao entre os indicadores obtidos a partir das duas fontes. De todo modo, os principais indicadores analisados (taxa de cobertura e proteo
previdenciria, pelo Censo e pela PNAD) tendem a convergir.
81
E, como mencionado anteriormente, so os segurados especiais os principais respons-
veis pelo ganho na taxa de proteo social em relao taxa de cobertura, e este fenmeno
evidencia a importncia da Previdncia Rural para a proteo social da populao brasileira,
especialmente nas UFs com indicadores de desenvolvimento socioeconmico mais incipien-
tes. Ocorre que justamente nas UFs onde o mercado de trabalho menos estruturado, com
menor participao de trabalhadores formais (empregados com carteira de trabalho assinada,
militares e estatutrios) na ocupao total, a participao dos segurados especiais no conjunto
de ocupados tende a ser superior mdia do pas. No toa, o impacto dos benefcios rurais
semicontributivos se mostra ainda mais evidente nos municpios das regies Norte e Nordeste.
Com efeito, diversos aspectos do funcionamento do mercado de trabalho podem in-
fuenciar o grau de cobertura e de proteo previdenciria de um pas (e, consequentemente,
a magnitude da desproteo), de modo que a busca por explicaes para as ainda limitadas
taxas de cotizao ao RGPS deve passar obrigatoriamente por este tema. O argumento mais
comum, relacionando mercado de trabalho e desproteo previdenciria, aponta para a elevada
informalidade nas relaes de trabalho como o principal determinante da insatisfatria pro-
poro de ocupados participando de regimes previdencirios. Grosso modo, no Brasil, parcela
importante da PEA ocupada no teria acesso a postos de trabalho de qualidade, com benefcios
e outras garantias laborais, restando como alternativa o setor informal da economia, marcado
pela informalidade e pela precariedade das relaes e condies de trabalho.
Para esses trabalhadores, a inscrio no RGPS, embora mandatria, seria na prtica volun-
tria, j que dependeria de deciso individual e de difcil imposio pelo Estado (dadas as bvias
difculdades de fscalizao e verifcao das condies para tal obrigatoriedade, especialmente
no caso dos trabalhadores por conta prpria). Dadas as caractersticas dos postos de trabalho
que ocupam, nos quais tende naturalmente a prevalecer a ausncia de aporte previdencirio
patronal, a estes indivduos restaria a possibilidade de assumirem integralmente o custo da
contribuio para o RGPS. Por outro lado, como estes postos tambm so, predominantemen-
te, marcados pela precariedade e pelos baixos rendimentos, a baixa capacidade contributiva
tenderia a ser um fator impeditivo bastante relevante.
Em outras palavras, estes trabalhadores que representam uma parcela elevada do total
de ocupados no pas tendem a se posicionar na base da distribuio de rendimentos do pas,
quadro que certamente oferece entraves importantes para a expanso da proteo previdenciria.
Tambm, em razo da condio socioeconmica em que vivem, tendem a possuir uma elevada
taxa individual de desconto intertemporal, valorizando mais o consumo presente do que o
acmulo de poupana para a aposentadoria. Ou seja, tendem a optar pela no contribuio
seja pela incapacidade fnanceira de cotizar, seja por possurem um horizonte de planejamento
de curto prazo , deciso que no deixa de ser economicamente racional. Esta viso de curto
prazo tambm contribui para que a interao com outras polticas produza desincentivos: os
benefcios de risco (auxlio-doena, penso por morte, etc.) so pouco levados em conside-
rao, fcando o foco quase que restrito aos benefcios planejados (como a aposentadoria por
idade, por exemplo).
82
No Brasil, portanto, um fator determinante da no incluso previdenciria, especialmente
entre os trabalhadores independentes, parece ser a insufcincia de rendimentos, insufcincia
esta que vai alm dos rendimentos do trabalho e avana at o rendimento domiciliar per capita
(RDPC). Por esse motivo, a formulao de polticas de expanso da cobertura previdenciria
(aqui, obviamente, pela via contributiva) no pode prescindir de instrumentos capazes de
estimar os principais obstculos para estas intervenes, ou seja, de indicadores que mensu-
rem os limites da expanso da cobertura pela via padro (por meio da expanso na proporo
de contribuintes e no de protegidos , ainda que entre estes estejam potenciais segurados
vinculados aos elementos semicontributivos do RGPS).
Para tanto, Paiva et al. (2004) sugeriram a escolha de um valor de rendimento de todos os
trabalhos (defnido em um piso previdencirio, j que a contribuio previdenciria mnima
incide sobre este valor) a partir do qual se assumiria que o trabalhador ocupado teria alguma
condio de contribuir. Por esta proposta metodolgica, os trabalhadores situados abaixo desta
linha (ou melhor, que percebessem menos de um salrio mnimo mensal) tenderiam a ser os
futuros benefcirios de amparos ou outras transferncias assistenciais, ao passo que os demais
poderiam (e deveriam) ser foco de polticas de incluso previdenciria. Neste sentido, a pro-
poro de desprotegidos situados acima desta linha poderia ser tomada como um indicador
do potencial de incluso pela via contributiva.
TABELA 2
Proteo e desproteo previdenciria no Brasil, segundo sexo e valor do rendimento de todos os trabalhos
em relao ao salrio mnimo (2010)
Categorias/Indicadores Homens (a) (%) (a/c) Mulheres (b) (%) (b/c) Total (c) (%)
Ocupados (1+2) 45.394.893 57,1 34.054.742 42,9 79.449.635 100,0
1. Protegidos 32.575.992 57,9 23.655.469 42,1 56.231.461 100,0
2. Desprotegidos 12.818.901 55,2 10.399.273 44,8 23.218.174 100,0
Rendimento igual ou superior a 1 SM 8.522.822 64,3 4.723.359 35,7 13.246.181 100,0
Rendimento inferior a 1 SM 4.296.079 43,1 5.675.914 56,9 9.971.993 100,0
Proporo de Desprotegidos com CC 66,5 45,4 57,1
Proporo de Desprotegidos sem CC 33,5 54,6 42,9
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE (2010).
Elaborao: SPS/MPS.
Partindo-se deste entendimento e tomando-se como referncia a populao desprotegida
total (23,22 milhes de pessoas, segundo o Censo 2010), chega-se a uma proporo de 57,1%
de desprotegidos sem capacidade contributiva, recebendo menos de um salrio mnimo mensal.
Para o conjunto do pas, as mulheres, embora possuam menor participao no contingente de
desprotegidos (44,8% do total, resultado que guarda relao com a menor participao que
possuem na PEA ocupada), so maioria entre os desprotegidos sem capacidade contributiva
(56,9% dos trabalhadores que recebem menos de um salrio mnimo mensal no conjunto de
todos os trabalhos, partindo-se de conceito utilizado pelo MPS) e minoria entre os desprote-
gidos com alguma capacidade contributiva (35,7% dos ocupados com rendimentos iguais ou
83
superiores ao piso previdencirio). A insero laboral mais precria explica a menor cobertura
e a maior desproteo entre as mulheres e, naturalmente, determina esta sobrerrepresentao
feminina entre os desprotegidos sem capacidade contributiva.
Em termos regionais (grfco 5), Distrito Federal, Santa Catarina, Gois e Rio de Janeiro
so os estados em que h maior espao para a expanso da proteo previdenciria pela via
contributiva, j que mais de 70,0% dos desprotegidos recebem ao menos um salrio mnimo
mensal. J Piau, Paraba, Maranho, Bahia, Alagoas e Cear, todos da regio Nordeste, so os
estados em que as possibilidades de aumento de cobertura so menores (menos de 40,0% dos
desprotegidos parecem ter alguma capacidade contributiva). Mais uma vez fcam evidentes as
discrepncias sociais e econmicas dentro do pas, uma vez que os estados com menor cober-
tura previdenciria e maior peso dos mecanismos semicontributivos do RGPS sobre o nvel
de proteo previdenciria tambm possuem menor potencial de incluso dos desprotegidos.
GRFICO 5
Potencial de incluso previdenciria pela via contributiva, dado pela distribuio dos desprotegidos por
faixas de rendimento de todos os trabalhos (2010)
(Em %)
7
4
,
7
%
7
1
,
0
%
7
0
,
3
%
7
0
,
2
%
6
9
,
7
%
6
8
,
5
%
6
4
,
4
%
6
4
,
0
%
6
3
,
3
%
6
3
,
0
%
6
2
,
2
%
6
1
,
2
%
6
0
,
2
%
5
7
,
3
%
5
5
,
9
%
5
5
,
6
%
5
4
,
9
%
4
9
,
1
%
4
3
,
7
%
4
2
,
6
%
4
0
,
0
%
3
9
,
5
%
3
9
,
4
%
3
9
,
4
%
3
8
,
7
%
3
6
,
1
%
3
5
,
2
%
2
5
,
3
%
2
9
,
0
%
2
9
,
7
%
2
9
,
8
%
3
0
,
3
%
3
1
,
5
%
3
5
,
6
%
3
6
,
0
%
3
6
,
7
%
3
7
,
0
%
3
7
,
8
%
3
8
,
8
%
3
9
,
8
%
4
2
,
7
%
4
4
,
1
%
4
4
,
4
%
4
5
,
1
%
5
0
,
9
%
5
6
,
3
%
5
7
,
4
%
6
0
,
0
%
6
0
,
5
%
6
0
,
6
%
6
0
,
6
%
6
1
,
3
%
6
3
,
9
%
6
4
,
8
%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
DF SC GO RJ SP MT MS PR ES RS RO RR MG AP AM AC TO PA RN PE SE CE AL BA MA PB PI
Rendimento Igual ou Superior a 1 SM Rendimento Inferior a 1 SM
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: SPS/MPS.
Embora este indicador de potencial de incluso seja metodologicamente consistente e j
contribua sensivelmente para o entendimento dos espaos e limites para a expanso da cober-
tura previdenciria (e, consequentemente, da proteo), o uso do rendimento domiciliar per
capita (em detrimento do rendimento individual do trabalho) pode ser uma abordagem mais
realista. Ainda que se tome a incapacidade fnanceira de contribuir autonomamente como
um importante determinante da desproteo no pas, o rendimento individual pode no ser
sufciente para explicar a tomada de deciso por parte dos trabalhadores, j que tende a ser
insufciente para consubstanciar a avaliao das condies de vida de um indivduo e de sua
efetiva disponibilidade fnanceira para cotizar. Exatamente por esse motivo, o rendimento
per capita, familiar ou domiciliar, a varivel que orienta a implantao das principais polticas
84
sociais focalizadas no pas, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o BPC-LOAS. A aplica-
o desta abordagem consta do grfco 6, que traz a disposio da PEA ocupada protegida e
desprotegida, com e sem capacidade contributiva (pela metodologia anterior, referenciada pelo
salrio mnimo), por centsimos da distribuio de renda domiciliar per capita.
GRFICO 6
Porcentagem de ocupados protegidos e desprotegidos por centsimos da distribuio de renda per capita
Brasil (2010)
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100
Protegidos Desprotegidos com CC Desprotegidos sem CC Populao
BPC R$
127,50
CP Mn.:
R$ 25,50
PBF-Pobreza:
R$ 140,00
PBF-
Pobreza
extrema:
R$ 70,00
Linha de pobreza
convencional: R$
255,00 (1/2 SM)
Dcimos da distribuio da RDPC
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: SPS/MPS.
A concentrao de protegidos tende a crescer conforme aumenta a renda domiciliar per
capita, pois o emprego formal (principal determinante da cobertura e da proteo) costuma
estar associado a melhores rendimentos e tambm porque a probabilidade de contribuio
autnoma tende a variar positivamente em funo do rendimento do trabalho (o qual, por
sua vez, evidentemente infuencia a RDPC). A curva relativa aos protegidos apenas no
mais bem comportada em razo da presena dos segurados especiais e (em menor escala) dos
benefcirios de amparos assistenciais,
16
categorias que favorecem alguma concentrao de
protegidos nos centsimos inferiores da distribuio de renda (comparativamente ao grupo
dos desprotegidos com capacidade contributiva).
Nota-se ainda que, mesmo entre os desprotegidos com suposta capacidade contributiva
(rendimento mensal do trabalho igual ou superior ao valor do salrio mnimo), h aqueles que
se encontram nos dcimos inferiores da distribuio de renda, onde a renda per capita mensal
inferior aos limites mximos de RDPC
17
estabelecidos como requisitos de elegibilidade para
importantes programas sociais focalizados em segmentos populacionais de baixa renda. Entre
os desprotegidos com rendimento mensal inferior ao valor de referncia, de um salrio mnimo,
16. Como o foco aqui a populao ocupada com idade entre 16 e 59 anos, a incidncia de benecirios de amparos assistenciais entre os prote-
gidos deve ser residual, j que estes se destinam a idosos (com idade de 65 anos ou mais) ou portadores de decincias (incapazes para o trabalho)
de baixa renda.
17. Embora seja usual a utilizao da renda familiar per capita (RFPC), utiliza-se aqui como proxy da mesma a renda domiciliar per capita (RDPC).
85
naturalmente a situao se agrava, j que muitos inclusive possuem RDPC inferior contri-
buio previdenciria mnima mesmo quando considerados os planos semicontributivos,
fortemente subsidiados. Os dados do ltimo Censo Demogrfco, relativos a julho de 2010,
permitem a quantifcao desta percepo (tabela 3).
TABELA 3
Proporo de ocupados protegidos e ocupados desprotegidos com e sem capacidade contributiva (CC),
segundo faixas da renda domiciliar per capita Brasil (2010)
(Em %)
Linha de Referncia
Valor das
Faixas
Protegidos Contribuintes
(RGPS e RPPS)
Protegidos No
Contribuintes
1

Desprotegidos com CC Desprotegidos sem CC
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Frequncia
Frequncia
Acumulada
Contribuio Previ-
denciria Mnima
R$ 0,00 a
R$ 25,24
0,0 0,0 1,9 1,9 0,0 0,0 1,0 1,0
PBF-Probreza
Extrema
R$ 25,25 a
R$ 69,99
0,2 0,2 8,7 10,7 0,0 0,0 6,0 7,1
BPC-LOAS
R$ 70,00 a
R$ 127,49
1,2 1,4 13,4 24,1 1,3 1,4 13,3 20,4
PBF-Probreza
R$ 127,50 a
R$ 139,99
0,8 2,2 3,0 27,1 1,0 2,4 3,0 23,4
Linha de pobreza
convencional (1/2
SM)
R$ 140,00 a
R$ 254,99
7,9 10,0 19,9 47,0 10,3 12,7 26,8 50,3
Demais faixas de
RDPC
R$ 255,00
ou mais
90,0 100,0 53,0 100,0 87,3 100,0 49,7 100,0
Total - 100,0 - 100,0 - 100,0 - 100,0 -
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: SPS/MPS.
Nota:
1
Inclui segurados especiais e benecirios no contribuintes.
No primeiro grupo (desprotegidos com capacidade contributiva), praticamente todos
possuem RDPC superior contribuio mnima mensal (R$ 25,50 estipulados para os segu-
rados facultativos sem renda prpria, valor que corresponde a 5,0% do salrio mnimo vigente
em julho de 2010) e ao limite de renda do PBF para a identifcao dos cidados vivendo em
pobreza extrema (R$ 70,00); 1,3% possuem RDPC inferior a um quarto do salrio mnimo
(julho de 2010), critrio imprescindvel para o recebimento do BPC-LOAS; cumulativamente,
2,3% possuem RDPC inferior ao limite de renda do PBF para a identifcao dos cidados
vivendo em situao de pobreza (R$ 140,00); e, fnalmente, 12,7% esto abaixo da linha de
pobreza mais comumente utilizada no Brasil, defnida em meio salrio mnimo mensal per
capita. No segundo grupo (desprotegidos sem capacidade contributiva), evidentemente mais
vulnervel, estas propores assumem, respectivamente, os valores acumulados de 1,0%; 7,1%;
20,4%; 23,4%; 50,3%.
Mantido esse cenrio, a estimativa de potenciais futuros contribuintes do RGPS assume contor-
nos um pouco mais conservadores, capazes de refetir mais adequadamente as restries fnanceiras
com as quais se defrontam os trabalhadores que se encontram margem da Previdncia Social.
O pblico de segurados potenciais do RGPS, dos quais se poderia esperar mais fortemente a adeso
86
s aes de incentivo formalidade previdenciria, pode no se aproximar tanto do contingente
de desprotegidos com rendimento igual ou superior ao salrio mnimo, uma vez que sua renda
domiciliar pode ser insufciente para fnanciar, ao mesmo tempo, o sustento dos moradores do
domiclio e a cotizao previdenciria de um ou mais de seus membros. Ademais, vale lembrar que,
muito embora os dados do Censo representem um retrato dos rendimentos habituais percebidos
por estes indivduos, os trabalhadores informais sofrem mais frequentemente com a volatilidade
de sua renda, o que tambm difculta sua adeso a qualquer programa que exija regularidade de
aportes fnanceiros.
Tambm relevante mencionar que outros fatores, como uma possvel perda de atra-
tividade do sistema previdencirio (seja em razo da percepo de riscos para sua sustenta-
bilidade no longo prazo, seja em razo da preferncia por outros mecanismos de proteo
contra contingncias) ou a pouca averso aos riscos cobertos pelo mesmo, podem contribuir
para que muitos trabalhadores sem vnculos laborais formais (para os quais a contribuio
obrigatria, mas no inevitvel) optem pela no participao no RGPS. Neste grupo, para o
qual a contribuio quase autnoma, outra questo a ser ponderada a oferta de benefcios
no contributivos, que pode produzir desincentivos para o aporte individual mesmo quando
h alguma capacidade contributiva. Ou seja, a superposio de benefcios previdencirios e
assistenciais poderia resultar em taxas de cotizao inferiores s potenciais. Paiva (2009), por
exemplo, sugere a existncia de tal situao no Brasil, onde a idade mnima de aposentadoria
por idade (para a clientela masculina urbana) e o piso previdencirio coincidem como o valor
monetrio e com a idade mnima de acesso ao Amparo Assistencial para Idosos (BPC-LOAS).
De qualquer maneira, em que pesem estas ressalvas, os dados sugerem que a informalidade
e a insufcincia de rendimentos ainda consistem nos principais determinantes da desproteo.
A lgica de seguro social, que perpassa o RGPS, no mais vincula os direitos previdencirios ao
emprego formal clssico (como sabidamente o fez no passado), mas indubitavelmente sustenta
uma forte associao entre a atividade laboral remunerada e a garantia de acesso a determinados
elementos da proteo social. Esta a rationale dos sistemas previdencirios em geral, e no
apenas do modelo brasileiro. Ocorre que o Brasil se diferencia de grande parte dos demais
pases adeptos desta lgica em razo de seu quadro social mais frgil (no qual o desalento se
manifesta mais fortemente) e da estrutura de seu mercado de trabalho (mais comprometida
pelo trabalho informal e precrio). Esta interao entre a composio do mercado de trabalho
brasileiro e a organizao e a estrutura de fnanciamento do RGPS pode ser bastante exclu-
dente, limitando o acesso de uma parcela importante da classe trabalhadora a este importante
componente da seguridade social.
Uma alternativa possvel para esse problema a incluso ou expanso de mecanismos
semicontributivos no mbito do RGPS (em que j se observa esta fexibilizao do carter
contributivo do sistema, uma vez que as cotizaes feitas para diversos planos previdencirios
so insufcientes para custe-los adequadamente),
18
embora esta estratgia tenha limites claros,
18. Ressalte-se que este descompasso entre contribuies e benefcios, lamentavelmente, no exclusivo dos planos subsidiados e focados nos
cidados de baixa renda. Persistem no Regime Geral de Previdncia Social algumas regras que oferecem riscos sustentabilidade do sistema (por
serem atuariamente decitrias) como as que regem a concesso da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e que nem mesmo se
justicam pela tica de justia social.
87
dados pelas restries fnanceiras da Previdncia Social (que desde meados dos anos 2000 vem
apresentando uma necessidade de fnanciamento expressiva) e do prprio Tesouro Nacional
(que desde ento tem feito aportes sistemticos ao regime geral). Ademais, os dados levantados
at aqui sugerem que parcela importante da PEA ocupada possui difculdades severas e, em
alguns casos, intransponveis para vincular-se a polticas de natureza contributiva ou semi-
contributiva, como a Previdncia Social.
Isso signifca que os esforos para expanso da proteo social no pas devem apoiar-se
na gerao de melhores oportunidades no mercado de trabalho (o que j vem ocorrendo,
como mostram os dados da seo anterior) e no desenvolvimento de polticas que garantam
aos cidados mais vulnerveis as condies para aproveit-las, mas tambm na integrao e/
ou complementaridade entre polticas assistenciais (focalizadas) e previdencirias (contribu-
tivas e semicontributivas), de modo que as primeiras ocupem os espaos que as ltimas no
puderem alcanar. Estes caminhos j tm sido trilhados, mas avanos ainda so necessrios
para aperfeioar a rede de proteo social no pas.
As principais estratgias de ao neste sentido, no mbito federal, foram a instituio do
Amparo Assistencial a Idosos e Portadores de Defcincias de baixa renda, benefcio assistencial
de transferncia de renda garantido pela Constituio Federal como direito, e a implantao do
Bolsa Famlia, programa que nasceu do aperfeioamento e da integrao de diversas iniciativas
preexistentes na linha das transferncias condicionadas de renda. Se os Amparos Assistenciais
tm se mostrado relevantes (ainda que no determinantes, dado que sua quantidade limita-
da diante da massa de benefcios pagos pelo RGPS) para a proteo da populao idosa,
19
o
PBF (entre outras funes) tem desempenhado o papel de oferecer algum grau de proteo
populao desprotegida pela Previdncia Social, proteo esta que chega diretamente a 9,2%
dos ocupados desprotegidos pela Previdncia Social e indiretamente a 27,7% deles (por meio
de familiares benefcirios).
Em sua concepo, o Bolsa Famlia tem o propsito de aliviar a pobreza no curto prazo
(redistribuindo renda para as pessoas mais vulnerveis economicamente) e, ao mesmo tempo,
compondo uma estratgia mais ampla aliando-se a polticas de sade, educao e gerao de
emprego e renda, entre outras ,
20
assegurar que se rompa o ciclo intergeracional de pobreza nas
famlias benefcirias. E, reforando a sugerida associao entre insufcincia de rendimentos
e desproteo previdenciria, as maiores concentraes de benefcirios do PBF encontram-
-se nas regies Norte e Nordeste, onde se verifcam os piores ndices de cobertura e proteo
por parte do RGPS. H, por exemplo, uma elevada correlao entre a proporo de ocupados
desprotegidos e a proporo de ocupados cobertos, direta ou indiretamente, pelo PBF nas
19. A proteo social da populao idosa est estimada em 80,4%. O dado foi estimado para 2010 (Ansiliero, 2012) e se refere proporo de
pessoas com 60 anos ou mais que se declaram benecirias da Previdncia Social (do RGPS e/ou do RPPS, na condio de pensionistas e/ou apo-
sentadas) e/ou contribuintes.
20. O Programa Bolsa Famlia possui trs eixos principais: i) a transferncia de renda, que propicia o alvio imediato da pobreza; ii) as condicionalidades,
que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e iii) as aes e programas complementares, que
visam o desenvolvimento das famlias. Ou seja, para alm dos efeitos de curto prazo sobre a pobreza, o PBF se prope a contribuir para que seus
benecirios consigam superar a situao de vulnerabilidade por meio de investimentos (em educao, sade e oportunidades de gerao de renda)
que de outra forma dicilmente conseguiriam realizar.
88
Unidades da Federao (grfco 7), o que indica alguma complementaridade entre as polticas
assistencial e previdenciria.
possvel, inclusive, que uma parcela destes ocupados desprotegidos, notadamente aque-
la situada no grupo sem capacidade contributiva pela metodologia de Paiva et al. (2004),
com rendimentos mensais inferiores ao mnimo , nunca venha a vincular-se ao RGPS, mas
obtenha proteo essencial do PBF durante toda a sua vida economicamente ativa e conte
com a proteo assistencial do BPC-LOAS na velhice. O tamanho desta parcela depender
de diversos fatores, como o prprio grau de cobertura do Bolsa Famlia e a diferenciao na
renda familiar per capita mxima imposta pelos dois programas, diferenciao esta que pode
difcultar o acesso de benefcirios do PBF aos benefcios para idosos de baixa renda.
Mais do que isso, esta diferena sugere que espao para aperfeioar a articulao entre
importantes componentes da poltica de assistncia social brasileira, suposio que pode ser
estendida interao entre esta ltima e a poltica previdenciria. Um exemplo disso a j
citada convergncia de parmetros para a concesso de BPC-LOAS a idosos de baixa renda e
de aposentadorias por idade clientela masculina urbana do RGPS. Outro exemplo o pr-
prio formato do plano de incluso previdenciria de segurados facultativos sem renda prpria,
que se vale ainda de outro critrio, defnindo como sendo de baixa renda a famlia inscrita no
Cadastro nico cuja renda mensal (total, no per capita) seja de at dois salrios mnimos.
Estas aparentes incongruncias apontam para possibilidades de aperfeioamento do sistema
de proteo social, composto por polticas pblicas formuladas e modifcadas em diferentes
momentos do tempo por distintos atores e, algumas vezes, sem a conexo ideal.
GRFICO 7
Proporo de ocupados desprotegidos pela previdncia social versus proporo de ocupados cobertos pelo
Programa Bolsa Famlia (2010)
MS
MT
GO
PR
DF
RJ
SP
RS
SC
RO
AC
TO
RR
PA
AP
AM
MA
PI
CE
RN
PB
PE
AL
SE
BA
MG
ES
y = 1,1791x - 0,1459
R
2
= 0,7451
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00 50,00
Proporo de ocupados beneciados (direta ou indiretamente) pelo PBF (Em)
P
r
o
p
o
r
o

d
e

d
e
s
p
r
o
t
e
g
i
d
o
s

(
E
m

)
Concentrao de UF das
regies N e NE
Fonte: IBGE (2010).
Elaborao: SPS/MPS.
Neste cenrio, no qual a complementaridade de aes precisa ser aperfeioada, alguns
problemas importantes podem se colocar. Embora a seguridade social (nos termos defnidos
89
pela Constituio Federal) seja potencialmente capaz de fazer frente s principais contingncias
passveis de acometer a populao brasileira e de minimizar as mazelas sociais observadas no
pas, a estrutura de proteo social precisa ser aperfeioada para garantir maior coeso da rede
de proteo social. Da resulta possvel que determinados grupos se percam no vazio de algumas
lacunas; que grupos igualmente vulnerveis sejam tratados distintamente; e/ou que grupos
de fato distintos se defrontem com diferenciais de tratamento no justifcados pela medida
da desigualdade entre os mesmos. Outra discusso importante diz respeito necessidade de
articulao entre as polticas de proteo contributivas e no contributivas.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), rgo responsvel
pela gesto do PBF, implantou uma medida importante no sentido de mitigar desincentivos
ocupao e/ou formalidade trabalhista e previdenciria. O Decreto n
o
5.209, de 17 de
setembro de 2004, que regulamenta a Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o
Programa Bolsa Famlia e d outras providncias, j previa que a renda familiar mensal per
capita (RFPC) poderia sofrer variaes sem que isso implicasse o imediato desligamento da
famlia benefciria do programa, previso fundamental para uma poltica pblica focada em
cidados com rendimentos baixos e, frequentemente, instveis. A Portaria n
o
617, de 11 de
agosto de 2010, detalha este perodo de validade do benefcio, durante o qual a RFPC pode
ultrapassar o limite legal, e defne que este aumento de renda no pode ultrapassar o limite
de meio salrio mnimo, estabelecido como renda familiar per capita mxima admitida para
inscrio da famlia no Cadastro nico.
A adoo de regras relativamente fexveis, no sentido mencionado, contribui para que
os benefcirios do PBF tenham menos receios de buscar alternativas no mercado de trabalho,
formal ou informal,
21
j que em tese poderiam conciliar as duas fontes de rendimento
por um perodo bastante razovel (legalmente defnido em dois anos) e, assim, construir uma
trajetria no mercado de trabalho que lhes permitisse abrir mo do benefcio assistencial com
maior segurana. Este ponto importante em razo da tendncia de volatilidade dos rendi-
mentos deste grupo populacional, mas tambm porque o direito de acesso ao PBF embora
bastante amparado pelo compromisso poltico de incluso de todas as famlias em situao
de extrema pobreza no imperativo constitucional (estando sujeito a eventuais, embora
improvveis, limitaes oramentrias).
O fato de que o cumprimento dos critrios de elegibilidade no implica o recebimento
do benefcio particularmente importante para as famlias mais sujeitas pobreza transitria,
normalmente prximas ao limiar da pobreza, para as quais a contribuio previdenciria,
quando ocorre, tende a ser irregular. Entre as famlias submetidas pobreza crnica carac-
terizadas pelo acesso ainda mais limitado renda, e por serem mais gravemente afetadas por
qualquer pequena reduo que esta venha a sofrer, assim como pelo fato de que este quadro
pouco ou nada se altera mesmo em cenrios econmicos positivos , a contribuio tende a
ser invivel, mas a proteo assistencial tende a ser contnua, j que tais famlias difcilmente
21. Vale lembrar que, como parcela importante dos integrantes do Cadastro nico possui rendimentos informais, o desincentivo contribuio
previdenciria signicativamente presente ou no tenderia a ser mais relevante que o desincentivo ao trabalho.
90
deixam de cumprir os requisitos legais de elegibilidade. Ou seja, o segundo grupo tende a
contar mais intensivamente com a proteo assistencial, enquanto o primeiro pode ser mais
fortemente benefciado por uma boa articulao entre as polticas de proteo contributivas
e no contributivas.
O Brasil vem experimentando avanos importantes no nvel de proteo de sua populao
ocupada. Muito embora estes avanos no tenham sido homogneos, pois parecem ter atingido
em intensidade distinta os diversos segmentos que compem o grupo de referncia, pode-se
dizer que alguma melhora no acesso a direitos trabalhistas e previdencirios foi alcanada por
praticamente todas as categorias de trabalhadores consideradas. Os ganhos mais expressivos
nos indicadores de proteo resultaram da maior participao de empregados formais no total
de ocupados (dentro do conceito mais tradicional de cobertura, o que positivo), mas uma
parcela crescente de trabalhadores domsticos, trabalhadores por conta prpria, empregadores
e trabalhadores no remunerados (estes ltimos, mesmo sem obrigatoriedade de cotizao
previdenciria) passou a contar com os benefcios e servios oferecidos pelo RGPS.
A melhoria na proteo dos trabalhadores ocupados foi percebida por ambos os sexos, se
estendeu a reas urbanas e rurais, metropolitanas e no metropolitanas, e chegou a trabalhado-
res alocados em diversos nichos da atividade econmica inclusive em atividades de natureza
agrcola, normalmente marcadas pela precariedade e pela persistncia histrica da desproteo.
Os diferenciais por gnero, regio censitria e tipo de atividade (agrcola e no agrcola) foram
reduzidos e a tendncia de que tal evoluo se mantenha nos anos futuros. Estes resultados
positivos refetem a boa dinmica econmica vivida pelo pas (ao menos na maior parte da
ltima dcada) e seus principais rebatimentos no mercado de trabalho: menor desemprego,
expanso do mercado de trabalho formal, aumento do rendimento real, e melhor distribuio
geogrfca da atividade econmica (e, consequentemente, das oportunidades de ocupao).
Em que pese este avano no processo de expanso da cobertura e da proteo previdenciria,
cerca de 30,0% dos trabalhadores ocupados encontram-se, todavia, margem da Previdncia
Social. Um ponto a ser considerado neste processo que, na medida em que avana o grau
de proteo da populao ocupada, as etapas seguintes tendem a ser sempre mais complexas
que as anteriores: os ltimos na fla da incluso tendem a ser os mais vulnerveis de um uni-
verso j fragilizado, heterogneo e difuso. O alcance destes cidados, muitas vezes dispersos
neste mercado de trabalho ainda marcado pela informalidade trabalhista e previdenciria, ,
portanto, objetivo crescentemente desafador. Da a principal justifcativa para o escopo das
iniciativas empreendidas pelo governo federal no campo da incluso previdenciria, em parti-
cular na ltima dcada. Algumas destas medidas parecem ter sido bem-sucedidas; outras ainda
demandam maior escrutnio ou j do alguns sinais de insucesso. Em comum, todas tm o
fato de se distanciarem da lgica eminentemente contributiva do RGPS, por possurem uma
vinculao bem mais frgil entre cotizao e benefcios.
A natureza semicontributiva destas medidas vai ao encontro do perfl socioeconmico
predominante entre os ocupados desprotegidos, que frequentemente dispem de recursos
91
fnanceiros insufcientes para conciliar a subsistncia familiar e a contribuio previdenciria
tradicional. Contudo, h limites para esta estratgia de expanso da cobertura social pela via
contributiva, tanto porque uma parcela da populao ocupada (formada principalmente por
uma atual gerao de adultos em situao de pobreza crnica) possui impossibilidades pratica-
mente perenes de cotizar (mesmo que subsidiadamente), como tambm porque o RGPS j no
pode suportar o nus de polticas de incluso intensivas em subsdios de origem previdenciria.
Os caminhos a serem seguidos passam necessariamente por um aprofundamento da articula-
o (j existente, mas com potencial de aperfeioamento) entre as polticas de proteo social
contributivas (ou semicontributivas) e as polticas assistenciais, capazes de alcanar justamente
aqueles que de forma transitria ou permanente no dispem de meios para fnanciar o
sustento e a proteo de si mesmos e de suas famlias.
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CAPTULO 5
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO,
RESULTADOS E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo analisar os resultados do Sistema nico de Sade (SUS)
com o acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia (PBF).
O captulo divide-se em quatro sees, alm desta introduo: a primeira descreve os princpios
e diretrizes do SUS, com destaque para os esforos e desafos na garantia da universalidade e
equidade na poltica de sade.
A segunda seo descreve a contribuio do setor sade na agenda das condicionalidades
do PBF, os resultados alcanados no histrico de acompanhamento e a confuncia da agenda
com os princpios da ateno bsica do SUS. Na terceira seo, apresentado um conjunto
de evidncias que reforam o impacto do PBF na melhoria das condies de vida e sade das
famlias benefcirias. Por fm, apresentam-se os principais desafos e oportunidades da agen-
da para garantia da integralidade do cuidado, colaborando com a reduo de iniquidades.
2 O SUS, OS ESFOROS E DESAFIOS NA GARANTIA DA UNIVERSALIDADE E
EQUIDADE NA POLTICA DE SADE
O direito sade a todos os cidados brasileiros, defnido pela Constituio Brasileira de 1988
(CF/88), foi materializado pela instituio do Sistema nico de Sade (SUS). A Lei n
o
8.080,
de 19 de setembro de 1990, dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recupera-
o da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes (Brasil, 1990).
Alm de reconhecer a sade como direito de todo cidado e dever do Estado, a CF/88
estabeleceu as bases do SUS, devidamente detalhadas e ratifcadas pela Lei Orgnica n
o
8.080.
Assim, os princpios constitucionais do SUS incluem a universalizao da assistncia garantida
a todo cidado; a integralidade da ateno, incluindo todas as aes necessrias promoo,
preveno, ao tratamento e reabilitao; e a equidade, ofertando servios e bens segundo as
necessidades. Por sua vez, os princpios organizativos so a descentralizao da gesto, com par-
ticipao das esferas de gesto federal, estadual e municipal; a regionalizao e hierarquizao
das redes de servios; e a participao da comunidade na gesto do sistema (CONASS, 2011).
Por seu carter universal, o SUS tido como uma importante poltica de promoo
de incluso social e seus avanos so signifcativos, apesar de persistirem problemas a serem
enfrentados para consolid-lo como um sistema pblico equnime. Ainda se observam
94
desigualdades importantes na oferta de aes e servios de sade. Por exemplo, quando
analisado o perfl nutricional das crianas menores de 5 anos no Brasil, observa-se que a
prevalncia de desnutrio infantil
1
maior nas crianas benefcirias do Programa Bolsa
Famlia em comparao com as crianas brasileiras no benefcirias do programa.
Sobre o coefciente de mortalidade infantil, observam-se diferenciais evidentes por grupo
tnico. Em 2004, o coefciente de mortalidade de crianas menores de 5 anos era de 44 mortes
por mil crianas negras; e 29 mortes por mil crianas brancas. Assim, apesar de evidente o de-
crscimo da mortalidade infantil, as disparidades sociais ainda persistem (Victora et al., 2011).
Outra evidncia da magnitude da desigualdade social no pas foi fortemente descoberta
em funo da identifcao das famlias em situao de pobreza extrema no pas, parte da
construo do plano de eliminao da misria Plano Brasil Sem Misria (Brasil, 2012a).
Segundo dados do Censo Demogrfco 2010,
2
no Brasil, os extremamente pobres apresentam
o seguinte perfl:
59% esto concentrados na regio Nordeste 9,6 milhes de pessoas;
do total de brasileiros residentes no campo, um em cada quatro se encontra em ex-
trema pobreza (25,5%);
51% tm at 19 anos de idade;
40% tm at 14 anos de idade;
53% dos domiclios no esto ligados rede geral de esgoto pluvial ou fossa sptica;
48% dos domiclios rurais em extrema pobreza no esto ligados rede geral de
distribuio de gua e no tm poo ou nascente na propriedade;
71% so negros (pretos e pardos);
26% so analfabetos (15 anos ou mais).
Para melhorar a situao da sade da populao e reduzir as iniquidades, considera-se a
abordagem dos determinantes sociais. Tal abordagem reconhece o fato de que as iniquidades
em sa de no podem ser combatidas sem que as iniquidades sociais tambm o sejam, e prev
a construo de intervenes coordenadas e coerentes entre si, capazes de potencializar a re-
duo da vulnerabilidade e da desigualdade (Brasil, 2008).
Desta forma, a superao das desigualdades um desafo no mbito da sade pblica
e acredita-se que o SUS possa promover equidade no acesso a servios de sade, sem com-
prometer seu carter universal e igualitrio (Paim, 2006). Esta a grande contribuio do
SUS agenda de reduo da pobreza no pas, traduzida pela busca da garantia da incluso e,
consequentemente, reduo da vulnerabilidade social, com equalizao das oportunidades
para as famlias mais pobres.
1. Nas formas aguda, que implica baixo peso (4,6%), ou crnica, que implica dcit de crescimento (14,5%) e excesso de peso (16,4%).
2. Disponvel em: <http://censo2010.ibge.gov.br/>.
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desaos para o Sistema nico de Sade
95
3 A CONTRIBUIO DO SETOR SADE NA AGENDA DE ACOMPANHAMENTO DAS
CONDICIONALIDADES DO PBF
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa federal de transferncia direta de renda a
famlias pobres (com renda mensal per capita de R$ 70,00 a R$ 140,00) e extremamente po-
bres (com renda mensal per capita de at R$ 70,00). Criado em 2004, tem como fnalidade
promover o acesso das famlias aos direitos sociais bsicos e romper com o ciclo intergeracio-
nal da pobreza (Brasil, 2004a).
A ruptura do ciclo intergeracional da pobreza esperada por meio das condicionalidades,
que reforam o exerccio de direitos sociais nas reas de sade e educao, e que potencial-
mente propiciam o combate pobreza futura por meio do investimento no desenvolvimento
de capital humano (Brasil, 2007).
As condicionalidades defnidas para o PBF compem um conjunto de aes nas reas de
sade, educao e assistncia social. Assim, as famlias benefcirias do programa devem assu-
mir e cumprir estes compromissos para continuar recebendo o benefcio, e o poder pblico
se responsabiliza pela oferta dos servios pblicos.
As condicionalidades em educao, sade e assistncia social do ao programa um
carter intersetorial e exigem articulao estreita entre diferentes ministrios, secretarias
de Estado e secretarias municipais (Ipea, 2010). Embora integrados ao processo como um
todo, o acompanhamento da frequncia escolar fca sob a responsabilidade do Ministrio
da Educao (MEC), enquanto o acompanhamento da agenda de sade fca a cargo do
Ministrio da Sade (MS).
Na rea da Sade, as condicionalidades so compromissos assumidos pelas famlias
benefcirias que tenham em sua composio crianas menores de 7 anos e/ou gestantes.
As atribuies do Ministrio da Sade (MS), compartilhadas com as esferas estaduais e muni-
cipais do Sistema nico de Sade (SUS), so a oferta dos servios para acompanhamento da
vacinao e da vigilncia nutricional de crianas menores de 7 anos, bem como a assistncia
ao pr-natal de gestantes e ao puerprio (Brasil, 2004b).
Ressalta-se que, apesar das condicionalidades de sade se dirigirem a indivduos (crian-
as menores de 7 anos e gestantes), o foco na famlia e, por este motivo, as aes devem
ser direcionadas para todo o grupo familiar e no para cada um de seus integrantes de forma
isolada (Ipea, 2010).
A gesto do PBF na sade segue a lgica organizativa do SUS e, assim, descentraliza-
da e compartilhada por Unio, estados, Distrito Federal e municpios. De forma a reforar
o compromisso dos gestores do SUS com esta agenda, alguns indicadores relacionados ao
acompanhamento das condicionalidades foram includos nos instrumentos de gesto do SUS.
Vale destacar o Pacto pela Sade, que se constitui em um conjunto de indicadores de sade
pactuados entre gestores para o alcance de metas e objetivos baseados em prioridades da rede
de ateno sade. No rol de indicadores para o fortalecimento da ateno bsica, est pre-
visto o acompanhamento na sade das famlias benefcirias do PBF (Brasil, 2009a).
96
Seguindo a mesma lgica, e como elemento de governana mais robusto, o Contrato
Organizativo de Ao Pblica do SUS (COAP), compromisso entre gestores para organi-
zar de maneira compartilhada as aes e os servios na Regio de Sade, traz o acompa-
nhamento das condicionalidades de sade do PBF como uma das prioridades da diretriz
1, de garantia do acesso da populao a servios de qualidade, com equidade e em tempo
adequado ao atendimento das necessidades de sade, mediante aprimoramento da poltica
de ateno bsica e da ateno especializada (Brasil, 2012b). Internamente, no planeja-
mento estratgico do Ministrio da Sade, a agenda do acompanhamento das condicio-
nalidades de sade ganha destaque na medida em que consta no conjunto de resultados a
serem alcanados no objetivo estratgico 16, cuja fnalidade contribuir para erradicar a
extrema pobreza no pas.
Por fm, o Plano Nacional de Sade 2012-2015 destaca os fatores socioeconmicos,
culturais, condies de vida e trabalho como condicionantes da sade da populao.
Alm de reforar o papel do SUS na reduo das desigualdades sociais, tem como obje-
tivo aperfeioar o SUS para que a populao tenha acesso integral s aes e servios de
qualidade, de forma oportuna, contribuindo, assim, para a melhoria das condies de
sade, a reduo das iniquidades e para a promoo da qualidade de vida dos brasileiros
(Brasil, 2011b).
Para todos os indicadores monitorados, o governo federal pactuou uma meta nacional
de 73% de acompanhamento das famlias benefcirias do PBF, com destaque para a regiona-
lizao das metas entre estados e municpios. Vale ressaltar que o ciclo de acompanhamento
das condicionalidades de sade semestral e, a cada perodo, so divulgadas aos municpios
as listas das famlias com perfl sade (aquelas constitudas por crianas menores de 7 anos e
mulheres para a identifcao das gestantes).
O registro das condicionalidades da sade das famlias beneficirias do PBF rea-
lizado por meio do Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade.
3
Os dados
transmitidos pelos municpios so consolidados pelo MS e encaminhados periodica-
mente ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), gestor
federal do programa.
Desde a primeira vigncia de acompanhamento das condicionalidades do PBF pela
sade, em 2005, at a segunda vigncia, em 2012, o nmero de famlias a serem acompa-
nhadas pela Sade passou de 5,5 milhes para, aproximadamente, 11,8 milhes (grfco
1). No fnal de 2012, foram acompanhadas pelos profssionais da ateno bsica do SUS
aproximadamente 8,6 milhes de famlias, sendo nestas monitoradas 5,1 milhes de crian-
as e 165 mil gestantes.
3. Disponvel em: <http://bolsafamilia.datasus.gov.br>.
97
GRFICO 1
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia PBF (2005-2012)
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10
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Famlias Benecirias a serem acompanhadas Famlias Acompanhadas Percentual de cobertura
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade .
No que se refere s aes de sade previstas para as crianas benefcirias do PBF no
acompanhamento das condicionalidades, os registros no Sistema de Gesto do Programa
Bolsa Famlia na sade mostram importante evoluo (grfco 2). No conjunto das condicio-
nalidades, ganha destaque o alto percentual de acompanhamento do estado nutricional das
crianas e calendrio vacinal atualizado, o que expressa a preocupao com o monitoramento
do estado nutricional, a consolidao do programa nacional de imunizaes no pas e a iden-
tifcao de prioridades na ateno a este pblico.
GRFICO 2
Evoluo do acompanhamento das crianas benecirias do PBF no acompanhamento das condicionalida-
des de sade (2005-2012)
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Crianas benecirias
Crianas com vacinao em dia
Crianas Acompanhadas
Crianas com estado nutricional avaliado
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade.
98
Ao analisar os dados do estado nutricional de crianas benefcirias do PBF, observa-se
que a baixa estatura e o excesso de peso confguram importantes problemas a serem enfren-
tados. Em 2011, cerca de 14,5% das crianas que tiveram o estado nutricional avaliado no
acompanhamento das condicionalidades de sade apresentaram baixa estatura, enquanto que
16,4% apresentaram excesso de peso.
A composio da vigilncia nutricional como uma das aes que compem o acompa-
nhamento das condicionalidades de sade possibilita prover informaes contnuas sobre seu
es tado nutricional. Alm disso, fornece subsdios realizao de aes voltadas ao restabeleci-
mento das condies adequadas de sade e nutrio da populao acompanhada.
O recorte do acompanhamento nutricional das crianas benefcirias do PBF no Siste-
ma de Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan) mostra o quo importante esta ao no
conjunto de dados disponveis da vigilncia nutricional no pas e refete o resultado positivo
desta ao como parte das condicionalidades de sade do programa de transferncia de renda.
Este resultado pode ser observado em 2011, em que 64% dos dados nutricionais disponveis
no Sisvan advm do sistema de gesto das condicionalidades de sade e expressam o estado
nutricional das crianas benefcirias do programa.
Alm de propiciar o conhecimento acerca da natureza e a magnitude dos problemas
nutricionais do pas e, em particular, do pblico benefcirio de programas prioritrios,
como o PBF , as informaes advindas da vigilncia alimentar e nutricional apoiam as de-
cises polticas, no sentido de auxiliar no planeja mento, monitoramento e gerenciamento de
programas relacionados com a melhoria dos padres de consumo alimentar e nutricio nais da
populao (Brasil, 2009). Ademais, reforam a importncia da atuao dos profssionais de
sade da ateno bsica no cuidado diferenciado s crianas benefcirias do Bolsa Famlia.
O acompanhamento das gestantes nas condicionalidades de sade do PBF tem como
objetivo reforar a importncia do acesso e cuidado realizados no pr-natal de qualidade para
promoo de melhores condies de vida e nutrio no somente da gestante, de preferncia
captada precocemente nas primeiras semanas da gravidez, mas tambm do beb.
A assistncia adequada ao pr-natal, com a deteco e a interveno precoce das si-
tuaes de risco, um dos determinantes dos indicadores de sade relacionados me e
ao beb que tem o potencial de diminuir as principais causas de mortalidade materna e
neonatal (Brasil, 2012c). Da a importncia desta ao no conjunto das condicionalidades
de sade do PBF. Com a implementao do Benefcio Varivel Gestante (BVG), o com-
promisso se amplia, pois a identifcao das gestantes passa a ser responsabilidade do setor
sade. O BVG constitui-se em um benefcio varivel do PBF, cujo objetivo aumentar a
proteo me e ao beb durante a gestao, elevando a renda familiar em uma fase essen-
cial ao crescimento e desenvolvimento. O acompanhamento das gestantes benefcirias do
PBF apresenta importante evoluo no decorrer dos anos de acompanhamento das condi-
cionalidades de sade (grfco 3).
99
GRFICO 3
Acompanhamento das condicionalidades de sade das gestantes benecirias do PBF (2005-2011)
0
20.000
40.000
60.000
80.000
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160.000
180.000
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Gestantes acompanhadas Gestantes com pr-natal em dia
Fonte: Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na sade.
Os resultados alcanados no acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF
so bastante satisfatrios e demonstram um amplo envolvimento dos gestores, equipes e pro-
fssionais de sade da ateno bsica. Ademais, implica reconhecer a importncia da agenda,
o compromisso e oportunidade no exerccio da equidade na garantia do acesso aos servios
bsicos de sade e, consequentemente, na reduo das vulnerabilidades.
Sendo a ateno bsica do SUS a principal porta de entrada e o centro de comunicao
com toda a Rede de Ateno Sade, o papel das equipes de ateno bsica no acompa-
nhamento das famlias benefcirias do PBF se reconfgura. O contato permanente com as
famlias, desenvolvendo aes educativas visando promoo da sade a preveno das
doenas e o acompanhamento das pessoas com problemas de sade , oportuniza o olhar para
a integralidade do cuidado. Signifca tambm o encaminhamento quando necessrio para os
demais pontos da rede de ateno sade, e o acompanhamento da evoluo de cada usurio
de forma contnua.
4 SNTESE DAS EVIDNCIAS DO IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NAS
CONDIES DE SADE DOS BENEFICIRIOS
Nesta ltima seo, ser apresentada uma sntese de evidncias do impacto do PBF so-
bre a organizao do cuidado e as condies de sade e nutrio das famlias benefcirias.
O desenvolvimento do conhecimento em sade coletiva possibilita a gerao de evidncias e
instrumentos importantes gesto e avaliao de aes e servios de sade. Neste sentido,
evidncias cientfcas so alicerces fundamentais e mecanismos importantes de transferncia
100
de conhecimento na defesa de sistemas e condies no cuidado em sade. Entende-se que os
estudos e pesquisas disponveis contribuem para o fortalecimento e aumento da capacidade
institucional das polticas pblicas de sade e de assistncia social no pas.
Considerando a relevante contribuio das pesquisas na tomada de deciso, a seguir, ser
apresentada uma sntese das principais evidncias sobre o impacto do Programa Bolsa Fam-
lia. Sero destacados cinco estudos e pesquisas:
Causas do declnio da desnutrio infantil no Brasil, 1996-2007 (Monteiro et al., 2009);
Avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia (Brasil, 2012d);
Peso ao nascer entre crianas de famlias de baixa renda benefcirias e no benefcirias
do Programa Bolsa Famlia da regio Nordeste (Brasil): pareamento entre Cadnico e
Sinasc (Santos et al., 2010);
Perfl epidemiolgico dos benefcirios do Programa Bolsa Famlia e o desempenho dos servi-
os de ateno bsica sade nas regies Nordeste e Sul do Brasil (Facchini et al., 2013); e
Efect of a conditional cash transfer programme on childhood mortality: a nationwide
analysis of Brazilian municipalities (Rasella et al., 2013).
A desnutrio infantil um dos maiores problemas de sade enfrentados nos pases. H
evidncias exaustivas de que dfcits de crescimento na infncia esto associados a maior mor-
talidade, excesso de doenas infecciosas, prejuzo para o desenvolvimento psicomotor, menor
aproveitamento escolar e menor capacidade produtiva na idade adulta (Black et al., 2008).
A tendncia secular da desnutrio em crianas menores de cinco anos tem sido objeto
de estudos em funo da disponibilidade de inquritos antropomtricos nacionais realizados
no pas. Com base nestes inquritos, tendncias declinantes na prevalncia de desnutrio na
infncia foram identifcadas, possibilitando um estudo detalhado dos fatores que infuencia-
ram esta tendncia. Os dados analisados no artigo Causas do declnio da desnutrio infantil no
Brasil, 1996-2007 (Monteiro et al., 2009) foram realizados no Brasil em 1996 e 2006/7 em
amostras probabilsticas de cerca de 4 mil crianas menores de cinco anos. A identifcao dos
fatores responsveis pela variao temporal da prevalncia da desnutrio considerou mudan-
as na distribuio de quatro determinantes potenciais do estado nutricional.
Os resultados da anlise comprovaram que a prevalncia da desnutrio foi reduzida em
cerca de 50%: de 13,5% em 1996 para 6,8% em 2006/7. Dois teros desta reduo pode-
riam ser atribudos evoluo favorvel dos quatro fatores estudados: 25,7% ao aumento da
escolaridade materna; 21,7% ao crescimento do poder aquisitivo das famlias (programas de
transferncia de renda); 11,6% expanso da assistncia sade (em especial organizao
da ateno bsica); e 4,3% melhoria nas condies de saneamento. Assim, o estudo conclui
que a conquista deste resultado depende da manuteno das polticas econmicas e sociais
que tm favorecido o aumento do poder aquisitivo dos mais pobres e de investimentos pbli-
cos que permitam completar a universalizao do acesso da populao brasileira aos servios
essenciais de educao, sade e saneamento.
101
A Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2
a
rodada (AIBF II) foi organizada
pelo MDS em 2009 e teve com o objetivo compreender o impacto do programa nas condi-
es de vida das famlias benefciadas. A AIBF uma pesquisa longitudinal de avaliao do
impacto do Programa Bolsa Famlia (PBF) que contrasta famlias benefcirias e no benefci-
rias do programa quanto aos itens de consumo das famlias benefcirias, antropometria de
crianas, vida escolar destas, alm de outros aspectos-chave do PBF, considerando condies
de acesso educao, sade e ao mercado de trabalho. Tal pesquisa, realizada em 269 mu-
nicpios, tem representatividade nacional e para trs macrorregies: Nordeste; Norte urbano
e Centro-Oeste; e Sul e Sudeste. Em 2005, foi realizada a sua primeira rodada, na qual se
utilizou metodologia quase experimental e tcnicas de pareamento por escore de propenso.
Na coleta de dados realizada em 2005, foram entrevistadas 15.426 famlias. Destas, 11.433
foram reentrevistadas na segunda rodada da pesquisa, realizada em 2009. Com as duas ro-
dadas j realizadas, foi possvel responder a duas questes: i) as famlias benefcirias do PBF
esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005?; e ii) as famlias
benefcirias esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005 por
causa do PBF?
Entre os resultados encontrados na seo que apresenta os resultados de sade, a pro-
poro dos flhos de benefcirias do PBF que eram amamentados de maneira exclusiva pelo
menos durante os seis primeiros meses de vida 8 pontos percentuais (p.p.) maior (61%, em
comparao com 53%) quando comparada a dos flhos das no benefcirias do PBF. Sobre a
desnutrio em crianas, verifcou-se uma reduo da prevalncia de desnutrio crnica en-
tre 2005 e 2009 e, comparando estas tendncias em funo do benefcio do PBF, o predom-
nio de desnutrio crnica entre as crianas cujas mes recebem benefcios do PBF diminuiu
de 15% para 10% em quatro anos. Contudo, reduo semelhante ocorreu entre as crianas
de domiclios no benefcirios do PBF.
A anlise de impacto mostrou um efeito positivo do programa em relao desnutrio
aguda e ao ndice de massa corporal em crianas (Brasil, 2012d).
Os programas de vacinao so amplamente considerados como um indicador da qua-
lidade geral da prestao de servios de sade de um pas. Pelo importante papel protetor do
esquema vacinal no primeiro ano de vida, a AIBF II focou no atendimento ao calendrio de
vacinao nesta faixa etria. A proporo de crianas com at seis anos de idade que nunca
recebeu nenhuma vacina caiu de 21% para 18% entre 2005 e 2009, mostrando algum au-
mento da cobertura de vacinao. De modo geral, a cobertura vacinal tende a ser um pouco
maior entre as crianas de famlias benefcirias do PBF. Com relao anlise de impacto,
observou-se um efeito positivo do programa sobre o esquema vacinal, especialmente quando
se observam os ndices de vacinao contra difteria, ttano e coqueluche (a chamada trplice
bacteriana DTP) e contra poliomielite. A DTP foi mais frequente entre as famlias benefci-
rias do PBF, com uma diferena de 15,5 p.p. na segunda dose e 26 p.p. na terceira dose. Por
sua vez, a proporo de crianas benefcirias que receberam a terceira dose da plio no per-
odo apropriado foi 11,6 p.p. maior que a proporo de crianas de famlias no benefcirias.
102
Os resultados da AIBF II contribuem no reconhecimento dos efeitos do programa e pos-
sibilitam a descoberta de uma grande agenda para o aperfeioamento do acompanhamento
da gesto das condicionalidades, em especial a de sade.
O peso ao nascer um dos principais fatores de risco relacionados mortalidade infantil
e sobrevivncia das crianas. Vrios fatores so responsveis pelo aumento do baixo peso ao
nascer (BPN) em uma populao, como condies socioeconmicas ruins, baixa estatura das
mes, hbito de fumar, mes de baixa escolaridade, mes adolescentes e solteiras, bem como
patologias da gestao tais como hemorragias, infeces urinrias, doena hipertensiva da
gestao. Em sntese, todos estes fatores levam a dois processos que fazem com que uma crian-
a nasa com baixo peso: o encurtamento da gestao a prematuridade e o crescimento
intrauterino retardado ou desnutrio intrauterina (Monteiro et al., 2000).
O estudo Peso ao nascer entre crianas de famlias de baixa renda benefcirias e no bene-
fcirias do Programa Bolsa Famlia da regio Nordeste (Santos et al., 2010) teve como objetivo
avaliar o efeito do PBF no baixo peso ao nascer. Os resultados do estudo apontaram que a
prevalncia de BPN nos flhos de mulheres benefcirias do PBF (5,5%) foi menor que nas
no benefcirias (6,5%), no estrato de renda mais baixo (<R$ 70,00). Nos nascidos vivos de
famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$ 140,00), a diferena no foi es-
tatisticamente signifcativa. Os autores concluem que o benefcio do PBF pode ter um papel
importante na preveno do baixo peso ao nascer.
Mais recentemente, foi publicado o relatrio do projeto Perfl epidemiolgico dos benefcirios
do Programa Bolsa Famlia e o desempenho dos servios de ateno bsica sade nas regies Nordeste
e Sul do Brasil (Facchinni et al., 2013). Mes e responsveis por crianas de at 7 anos de idade,
residentes nas reas de abrangncia de 244 unidades bsicas de sade em 35 municpios, parti-
ciparam do estudo e responderam questes sobre o perfl dos benefcirios do Programa Bolsa
Famlia, a utilizao de servios de sade, a frequncia escola e a exposio ao trabalho infantil.
De acordo com o estudo, crianas menores de 7 anos benefcirias do Bolsa Famlia uti-
lizaram mais a unidade bsica de sade (UBS) da rea de abrangncia em comparao quelas
que no recebiam o benefcio. Isto evidencia avanos importantes no aumento do atendi-
mento bsico sade de grupos vulnerveis. Na regio Nordeste, a realizao de sete ou mais
consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior em gestantes de domiclios que recebiam o
Bolsa Famlia, e 90% das gestantes receberam orientao para aleitamento materno exclusivo
at os seis meses de idade, independentemente da regio. O esquema vacinal infantil em dia
alcanou, no mnimo, 90% das crianas no Nordeste e 95% no Sul. No Nordeste, a realiza-
o de consulta de puericultura at os 15 dias de vida do beb foi maior em benefcirios do
PBF comparados aos no benefcirios. Tanto no Sul quanto no Nordeste, as consultas de
puericultura de 15 dias a 1 ano de vida foram mais frequentes entre os benefcirios do PBF.
O estudo conclui que as condicionalidades do Bolsa Famlia poderiam abordar uma cadeia
completa do processo de cuidado, por exemplo, desde o pr-natal at o primeiro ano de vida
das crianas, passando pelos cuidados do ps-parto.
103
Ainda em 2013, foi publicado Efect of a conditional cash transfer programme on childhood
mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities (Rasella et al., 2013). Trata-se de um
estudo sobre o efeito do Programa Bolsa Famlia na mortalidade infantil, que se concentrou no
perodo de 2004 a 2009 e teve como objetivo avaliar o efeito do programa sob as taxas de mortali-
dade em crianas menores de 5 anos nos municpios brasileiros. Centrou-se nas causas associadas
pobreza, como a desnutrio, diarreia e infeces respiratrias, alm de alguns dos potenciais
mecanismos intermedirios, tais como vacinao, assistncia pr-natal e internaes hospitalares.
O estudo constatou que o PBF reduziu, nos municpios em que tinha alta cobertura, em
17% a mortalidade geral entre crianas, sendo que esta reduo foi ainda maior quando se con-
siderou a mortalidade especfca por algumas causas como desnutrio (65%) e diarreia (53%).
A explicao dos autores para o efeito do PBF que o aumento da renda permite o acesso das
crianas, a alimentos e outros bens relacionados com a sade. E estes fatores ajudam na reduo
da pobreza das famlias, melhora as condies de vida, eliminam as difculdades no acesso
sade e, consequentemente, contribuem para diminuio das mortes entre crianas. De forma
geral, os autores reforaram o quanto o programa de transferncia de renda pode modifcaras
chances de sobrevivncia das crianas; e espera-se que estes resultados contribuam para o debate
sobre a relao entre as polticas sociais distributivas e as condies de sade da populao.
Concluindo, os estudos brevemente descritos neste captulo possibilitam reconhecer
ganhos importantes e potencializados das polticas de transferncia de renda e sade.
Oportunizam a cooperao entre academia e servio no mbito da gesto do SUS e con-
tribuem sobremaneira para o fortalecimento e aumento da capacidade institucional das
polticas e aes de sade e de assistncia social.
5 OS DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO ACOMPANHAMENTO DAS
CONDICIONALIDADES DO PBF PARA O SUS
Desde a criao e implementao do PBF, muito se tem discutido sobre o potencial do pro-
grama na reduo da pobreza e da desigualdade de renda e na garantia da incluso das famlias
s aes e servios bsicos de sade, educao e assistncia social.
So vastamente conhecidos os impactos do PBF na reduo da pobreza e na diminuio
da desigualdade de renda. E, nos ltimos tempos, na dinamizao da economia nacional
pela criao de um grande mercado consumidor interno. Mais recentemente, vm surgindo
estudos e pesquisas de avaliao do impacto do programa em condies de vida e sade das
famlias benefcirias. Destaque merece ser dado contribuio do programa de transferncia
de renda na reduo da desnutrio, mortalidade infantil e baixo peso ao nascer temas im-
portantes em termos de sade pblica no pas.
Tambm so observados avanos importantes no acompanhamento das condicionalidades, em
especial no conjunto de condicionalidades de sade. Somente em 2012, foram acompanhados pelas
equipes de ateno bsica do SUS cerca de 8,6 milhes de famlias e 18,7 milhes de benefcirios,
sendo 5,1 milhes de crianas, 13,8 milhes de mulheres e aproximadamente 165 mil gestantes.
104
As aes que compem as condicionalidades de sade tambm demonstram importante
progresso. Das crianas acompanhadas na segunda vigncia de 2012, cerca de 99,2% encon-
travam-se com calendrio de vacinao em dia, e 81% tiveram estado nutricional avaliado.
Das gestantes localizadas e acompanhadas pelas equipes de sade, cerca de 99% estavam com
pr-natal em dia, e 80% tiveram estado nutricional avaliado.
Os resultados alcanados demonstram o empenho e a confuncia de esforos entre os
princpios da ateno bsica do SUS e as diretrizes e perspectivas do PBF na garantia do aces-
so aos servios bsicos de sade para as famlias socialmente mais vulnerveis, contribuindo,
assim, para a equidade na oferta de servios de sade no pas.
A ateno bsica do SUS desenvolvida com o mais alto grau de descentralizao e ca-
pilaridade, ocorrendo no local mais prximo do cotidiano das pessoas, estando presente em
todos os municpios brasileiros. Sendo a principal porta de entrada e centro de comunicao
com toda a rede de ateno sade, deve ser considerada o contato preferencial dos usurios
com os servios e, neste sentido, desempenha um papel central na garantia de acesso a uma
ateno sade de qualidade populao (Brasil, 2012e). O governo tem lhe dado priorida-
de macia, tanto poltica e oramentria, com investimentos em estrutura fsica, tecnologia
da informao, conectividade, educao permanente das equipes etc. E, de forma indita,
implantou um ousado programa de certifcao de qualidade, com ampliao dos recursos
de custeio vinculado a resultados em sade e melhoria de estrutura e processos Programa
Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ).
O PMAQ busca promover a melhoria do acesso e da qualidade da ateno sade por
meio da induo de processos que procuram aumentar a capacidade das gestes municipais,
estaduais e federal, em conjunto com as equipes de sade, no sentido de oferecer servios
que assegurem maior acesso e qualidade populao. Por meio da construo de um padro
de qualidade comparvel nos nveis nacional, regionais e locais, o programa favorece maior
transparncia e efetividade das aes governamentais direcionadas ateno bsica em sade
em todo o Brasil (Brasil, 2012f ).
O PMAQ est organizado em quatro fases complementares, que funcionam como um
ciclo contnuo de melhoria do acesso e da qualidade da ateno bsica: adeso e contratuali-
zao, desenvolvimento, avaliao externa e pactuao. O acompanhamento das condiciona-
lidades do PBF na sade encontra-se descrito no indicador Proporo de acompanhamento
das condicionalidades de sade pelas famlias benefcirias do PBF. Da mesma forma, apa-
rece descrito nos padres de autoavaliao A equipe de ateno bsica realiza a captao de
gestantes no primeiro trimestre, com destaque para as gestantes benefcirias do PBF e da
avaliao externa A equipe de ateno bsica realiza busca ativa de famlias elegveis para
cadastramento no Programa Bolsa Famlia? , entre outros (Brasil, 2012f; 2013).
Grandes desafos ainda permanecem na agenda de condicionalidades da sade no PBF.
Do total de 11,8 milhes de famlias com perfl de acompanhamento na sade, no se sabe se as
3,2 milhes de famlias que no so acompanhadas por meio da agenda das condicionalidades
105
tm acesso s aes e servios de ateno bsica. Desta forma, o trabalho de busca ativa dos pro-
fssionais da ateno bsica, em especial aqueles que compem as equipes de sade da famlia,
fundamental na identifcao das famlias no acompanhadas e aquelas ainda invisveis s
polticas pblicas, incluindo o PBF e o acesso adequado e oportuno ao SUS.
O reforo da agenda nos instrumentos de pactuao interfederativa do SUS, como PMAQ
e COAP, amplia e qualifca os compromissos do setor. Assim, tornam-se imperativos a realizao
de monitoramento contnuo das metas e o apoio institucional estreito a estados e municpios.
preciso investir em estudos e pesquisas que persistam em avaliar outros impactos do programa de
transferncia de renda nas condies de vida, sade e nutrio das famlias benefcirias. A opo
de implementar o programa de forma descentralizada deve ser acompanhada de permanente
articulao e envolvimento dos gestores estaduais e municipais em prol do aperfeioamento da
gesto e dos instrumentos de monitoramento e coordenao do programa. Enfm, acredita-se ser
esta a oportunidade de implementao real da intersetorialidade como medida central do enfre-
tamento da pobreza e misria no Brasil, a partir da compreenso de que o acompanhamento em
sade do PBF garanta efetivamente o acesso das famlias com vistas universalidade e equidade.
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CAPTULO 6
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS
PARA A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL
1 INTRODUO
No presente captulo, destaca-se a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) ao longo
desta ltima dcada. O objetivo central do programa o incentivo garantia de direitos e
no apenas proporcionar renda s famlias que se encontram em circunstncias de pobreza e
extrema pobreza. Associam-se, portanto, transferncia de renda e acesso aos direitos sociais
bsicos de sade, alimentao, educao e assistncia social.
O PBF um programa federal de transferncia de renda institudo pela Lei n
o
10.836, de
9 de janeiro de 2004. Foi regulamentado pelo Decreto n
o
5.209 de 2004. O PBF prev condi-
cionalidades, ou seja, ao se tornar benefciria do programa, a famlia assume compromissos
nas reas de sade e de educao, tais como: acompanhamento pr-natal, acompanhamento
nutricional e frequncia escolar em estabelecimento pblico de ensino. Prev, ainda, uma
gesto descentralizada, interministerial. O referido decreto, em seu Artigo 11, estabeleceque
a execuo e gesto do Programa Bolsa Famlia dar-sede forma descentralizada, por meio
da conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a partici-
pao comunitria e o controle social. Desta forma, o PBF tem a sua gesto fundamentada
no processo de descentralizao e democratizao. Est estruturado em trs eixos principais
de atuao: i) diminuio imediata da pobreza, por meio da transferncia direta de renda s
famlias; ii) reforo do direito de acesso das famlias aos servios bsicos nas reas de sade,
educao e assistncia social, contribuindo para que as famlias rompam com o ciclo da
pobreza entre geraes; iii) integrao com outras aes e programas do governo (nas trs
esferas) e da sociedade, apoiando as famlias a superarem a situao de vulnerabilidade e pobre-
za. Para o cientista poltico Pedro Luiz Cavalcante (2009, p. 4),
o Bolsa Famlia introduziu algumas inovaes no mbito dos programas de transferncia de renda
do governo federal, quais sejam: passou a proteger a famlia inteira ao invs do indivduo; aumentou
o valor dos benefcios pagos; simplifcou a gesto de todos os programas num s; exigiu um maior
compromisso das famlias atendidas e; potencializou as aes de governo, articulando Unio, estados
e municpios. O PBF no apenas caminhou para o fortalecimento da descentralizao, superando
alguns desafos da consolidao do pacto federativo, como tambm construiu uma confgurao
mais complexa, prxima gesto em redes.
110
Considerando que um dos objetivos doPBF o de contribuirpara o rompimento da
transmisso intergeracional da pobreza no Brasil, preciso reconhecer que a educaoconsti-
tui-se tambmemuma relevante estratgia para alcanar esse objetivo. Os estudos realizados
sobre o acessoea permanncia dos estudantes na escola vm demonstrando que a desigualda-
de socialeeconmica tem difcultado a universalizao da educao bsica. Para o especialista
em educao Carlos Roberto Jamil Cury (2002, p.179),
essa desigualdade, hoje medida por vrios instrumentos de anlise (como o ndice de desenvolvimento
humano IDH), faz com que haja problemas na escola que no so da escola. Por isso, no desprez-
vel o impacto desta situao ftica sobre o conjunto do sistema educacional em matria de acesso, per-
manncia e sucesso. de se perguntar se possvel desconsiderar a desigualdade socioeconmica como
uma geradora remota das difculdades prximas que afetam o desempenho intraescolar dos alunos.
Outra constatao, ao longo das dcadas, que as famlias que se encontram em
circunstncias de pobreza e extrema pobreza tm apresentado maiores difculdades para
que suas crianas, adolescentes e jovens tenham acesso escola e nela permaneam at a
concluso da educao bsica. Isto ocorre, muitas vezes, em razo da insero, de modo
precoce, no mercado de trabalho formal ou informal, bem como da incompreenso da fa-
mlia sobre a importncia da educao e da escolarizao. O insucesso na trajetria escolar
pode acarretar tambm menor acesso a direitos bsicos, acabando por reproduzir o ciclo de
pobreza da gerao anterior. A educao exerce, certamente, papel fundamental no rom-
pimento deste ciclo medida que consegue assegurar aos sujeitos de direitos uma educa-
o de qualidade social com aprendizagens signifcativas. Para a conquista desta qualidade
socialmente referenciada, a assiduidade nas atividades escolares condio fundamental.
Atualmente, o acompanhamento da frequncia escolar se d entre os estudantes de 6 a 17
anos de idade benefcirios de famlias do PBF. Trata-se de uma ao que envolve a coleta,
o processamento e o acompanhamento bimestral da frequncia escolar, agregando a atua-
o articulada entre o Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), bem como a participao efetiva de todas as Unidades
da Federao e municpios brasileiros.
Com a eleio da presidenta Dilma Roussef (2011-2014), em2010, a poltica social
implantada por Lula da Silva (2003-2010) tem continuidade e amplia-se. Um dos com-
promissos assumidos por Roussef refere-se superao da pobreza absoluta e reduo
das desigualdades sociais, por meio da integrao e articulao de polticas, programas e
aes, com destaque para o Programa Bolsa Famlia, que passa a integrar o Plano Brasil
Sem Misria (PBSM), criado pelo Decreto n
o
7.492, de 2 de junho de 2011. Com o
PBSM, as polticas sociais tm sido complementadas pela ampliao da gerao de em-
prego e renda, pelo fortalecimento da economia solidria e de programas de capacitao
e crdito, favorecendo o empreendedorismo.
A rede nacional do acompanhamento da frequncia escolar inclui os 5.570 municpios
brasileiros, com a participao aproximada de 30 mil operadores do Sistema Presena (MEC).
Em cerca de 170 mil escolas, existe pelos menos um benefcirio estudante do programa.
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
111
Neste processo, foram mobilizadas mais de 1 milho de pessoas que trabalham para coletar e
acompanhar as informaes individualizadas de mais de 17 milhes de estudantes, o que repre-
senta um tero das matrculasnos sistemas pblicos de educao. Isto representa uma gigantesca
iniciativa de acesso universalizante e de permanncia com sucesso destes estudantes na escola.
Estes dados tmapontado a necessidade de formulao de alternativas pedaggicas no que se
refere educao. Neste sentido, o dilogo entre o MEC, por meio da Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),e o MDS, pela Secretaria Nacional
de Renda de Cidadania (SENARC), fortalecido, porque se buscaa construo de um pacto
entre sistemas, famlias, sociedade, comunidade escolar, instituies de ensino e pesquisa, para
aprimorar apoltica,a gesto e a regulao do Programa Bolsa Famlia.
2 PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A CONQUISTA DOS DIREITOS SOCIAIS
A Constituio Federal de 1988, apelidada de Constituio Cidad, um marco no com-
promisso com a plena cidadania dos brasileiros e das brasileiras. Da torna-se um dos prin-
cipais objetivos da nao brasileira a preservao da dignidade da pessoa humana, para a
conquista dos direitos sociais inalienveis, tais como o trabalho, a educao, a alimentao,
a sade, a moradia digna. Neste sentido, na gesto pblica, extremamente relevante en-
fatizaro social,tendo-ocomoum doseixos estruturantes das polticas pblicas. Para tan-
to,h de se recorrer ao que defne o Artigo 211: A Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.Esta leitura
pode ser ilustrada buscando-se sua relao com outros pontos importantes queresultamda
Emenda Constitucional n
o
59/2009:
Artigo 208.
I Educao Bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada
inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela no tiveram acesso na idade prpria; (O disposto
neste inciso I dever ser implementado progressivamente, at 2016, nos termos do Plano Nacional
de Educao, com apoio tcnico e fnanceiro da Unio).
(...)
VII atendimento ao educando, em todas as etapas da Educao Bsica, por meio de programas
suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
(...)
Artigo 211.
4
o
Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Munic-
pios defniro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
Artigo 212.
3
o
A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do
ensino obrigatrio, no que se refere a universalizao, garantia de padro de qualidade e equidade,
nos termos do plano nacional de educao.
(...)
112
Artigo 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e defnir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfca e tecnolgica do Pas.
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do
produto interno bruto.
Importante consideraros elementos constitutivosdo PBF:contribuir para a superao e
a quebra da transmisso intergeracional da pobreza no Brasil; proteger a famlia inteira em vez
do indivduo; potencializar as aes de governo, articulando Unio, Unidades da Federao e
municpios; construir uma gesto confgurada em redes; e assumir a educao como direito
coletivo, subjetivo inalienvel.Este conjunto de objetivos exige que as prticas eosprocessos
poltico-pedaggicosadotadossejam repensadosem sua multidimensionalidade.Assim, aedu-
caoentendida como um direito individual humano e coletivo, com poder de habilitar para
o exerccio de outros direitosepotencializar o ser humano como cidado pleno, cria condies
para tornar os cidados de diferentes condies sociais, tnicas e intelectuais aptospara viverem,
conviverem em determinado ambiente, em sua dimenso planetria.A educao assim entendi-
da inscreve-se noprocesso e prtica que se concretiza nas relaes sociais.Como tal,transcende
o espao e o tempo escolares, tendo em vista os diferentes sujeitos que a demandam.
De acordo com PauloFreire,para a concepo crtica, o analfabetismo nem uma cha-
ga, nem uma erva daninha a ser erradicada (...), mas uma das expresses concretas de uma
realidade social injusta (1981, p. 15-16). sobre esta realidade injusta queaconquista ao
direito educaotorna-se,cada vez mais,uma exignciaa ser observada,para que se possa
preparar sujeitos escolares capazes de transitaremno mundo social em geral e, em particular,
no mundo do trabalho.
Os desafos para a universalizao da educao obrigatria so muitos e comple-
xos. Requerem, por parte doEstado brasileiro, a construo de polticas orgnicas e um
efetivo regime de colaborao entre os entes federados, que possibilitem a priorizao e o
investimento necessrios. Importante tambm considerar opadro nacional de qualidade
e a poltica de formao e de valorizao dos profssionais da educao, para atenderem ao
dispositivo constitucional que prev a formao cidad em nosso pas, qual seja, educao
pblica gratuita de qualidade para todos,que pressupe fnanciamento e gesto compat-
veis com estas exigncias.
113
3 PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A EDUCAO BSICA
As aes do Programa de Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em
Vulnerabilidade Condicionalidade do Programa Bolsa Famlia tm a escolarizao como
importante estratgia de superao da situao de vulnerabilidade social. Assim, neste sentido
que compete Diretoria de Polticas de Educaoem Direitos Humanos e Cidadania do MEC,
por meio de sua Coordenao Geral de Acompanhamento da Incluso Escolar (CGAIE):
i) acompanhar, em parceria com os sistemas de ensino, a condicionalidade em educao de
estudantes benefcirios do Programa Bolsa Famlia; e ii) propor polticas educacionais intersetoriais
de incluso escolar de crianas, adolescentes e jovens em situaes de vulnerabilidade.
O acompanhamento da frequncia escolar do PBF realizado bimestralmente, em par-
ceria com os entes federados, representados pelas reas de educao de estados, municpios
e Distrito Federal, em cinco perodos ao longo do ano, quais sejam: fevereiro/maro, abril/
maio, junho/julho, agosto/setembro e outubro/novembro. Nestes perodos, os operadores
municipais do programa, sob a orientao da Coordenao Geral de Acompanhamento da
Incluso Escolar do MEC e das coordenaes estaduais do Programa Bolsa Famlia, consul-
tam as escolas para levantar informaes relativas ao cumprimento (ou no) da frequncia
escolar mnima exigida pelo PBF a seus benefcirios. No caso de descumprimento (no
frequncia ou baixa frequncia), necessrio registrar o motivo indicativo, para que aes
complementares sejam planejadas com a fnalidade de enfrentamento e superao destes mo-
tivos, com vistas melhoria da qualidade da educaodaspopulaes em situao de risco e
de vulnerabilidade social. Estes registros so efetivados diretamente pelas unidades escolares.
O registro e a coleta da frequncia escolar dos benefcirios do PBF abrangem dois gru-
pos distintos: i) crianas e adolescentes na faixa etria de 6 a 15 anos, que devem frequentar,
no mnimo, 85% do perodo letivo mensal; e ii) jovens com 16 e 17 anos de idade, cuja
frequncia escolar mensal deve atingir no perodo letivo, no mnimo, 75% de frequncia
escolar. Concludo o perodo de coleta da frequncia escolar do PBF, a base de dados com as
informaes dos registros de frequncia, realizados pelos operadores municipais do acompa-
nhamento da frequncia escolar, no Sistema Presena, so repassadas ao MDS para que sejam
processadas as medidas referentes gesto do Programa Bolsa Famlia.
No sentido de aprimorar as etapas subsequentes da coleta da frequncia escolar dos
estudantes do PBF, trs pontos so relevantes:
1) buscar a efetivao do direito educao para todos, mediante a avaliao dos benefci-
rios que se encontram em situao de no localizados,adotandoforte ao intersetorial
nos trs nveis de governo para identifcao daqueles que de fato esto fora da escola;
2) avaliar intersetorialmente os registros de ocorrncias de baixa frequncia, desistn-
cia, abandono e evaso escolar, mobilizando a rede de proteoao escolarquando se
detectar motivos que sinalizam violao de direitos;
114
3) fortalecer a rede de parceiros e contribuir para o aprimoramento da ao a alta
rotatividade dos tcnicos municipais responsveis pelo acompanhamento sinaliza
para a necessidade de um estratgico programa de formao continuada.
A exigncia da permanncia na escola tem como premissa bsica o exerccio do direito
educao, pois no basta possibilitar o acesso a meninos e meninas fundamental que
permaneam na escola, aprendam na idade adequada, tenham oportunidades de continuidade
dos estudos e, ainda, de insero no mundo do trabalho.
Estudos realizados recentemente tm demonstrado que o acompanhamento da frequn-
cia escolar do Programa Bolsa Famlia tem produzido melhorias signifcativas nos indicado-
res educacionais do pblico acompanhado comparativamente ao pblico geral. Entre esses
estudos, destaca-se a pesquisa O impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar:
uma anlise de diferenas, a partir da PNAD, realizada pelo Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP, 2011). Alguns indicativos apontados pelo
INEPtambm traduzem resultados positivos: i) a condicionalidade da educao contribuiu
para reduzir em 36% a porcentagem de crianas de 6 a 16 anos que no frequentavam a escola,
passando de 8,4% para 5,4%; ii) a reduo de 40% da parcela de crianas de 6 a 10 anos de
idade fora da escola, e reduo de 30% para as faixas etrias de 11 a 16 anos; iii) a constatao
de que a condicionalidade em educao foi responsvel pela queda de cerca de um tero da
proporo de crianas entre 11 e 16 anos de idade com at um ano de escolaridade fora da
escola; e iv) a reduo de 40% da proporo de meninos de 6 a 16 anos de idade que no
frequentavam a escola. No caso das meninas, a reduo foi de 30%.
Em sntese, o acompanhamento da frequncia escolar como condicionalidade do
Programa Bolsa Famlia tem se apresentado efetivo em seu propsito. Os/as estudantes bene-
fcirios/as tm apresentado uma menor taxa de abandono escolar, tanto no nvel fundamental
como no mdio. Esta incidncia ocorre na apurao da taxa verifcada para a totalidade dos
alunos das escolas pblicas. Isto oferece indicaes da efetividade da condicionalidade da
educao no Programa Bolsa Famlia e seu acompanhamento, evidenciando a contribuio
desta ao na diminuio das desigualdades educacionais.
Alinhar os resultados da frequncia aos motivos indicativos da baixa frequncia escolar
constitui-se em importante estratgia poltico-pedaggica e administrativa para a (re)orien-
tao quanto permanncia na trajetria escolar e o desenvolvimento da escolaridade com
sucesso dessas crianas, adolescentes e jovens em situao de vulnerabilidade social. So
necessrias, portanto, anlises sobre os fatores identifcados e as variveis constatadas sobre a
baixa frequncia, abandono e evaso, materializando os indicadores que possibilitem a todos
e todas as aprendizagens relevantes.
A discusso em torno da permanncia na escola das populaes em situao de risco e
vulnerabilidade social exige que a escola conhea e reconhea esses outros sujeitos de direitos,
seus saberes, suas experincias, vivncias, espaos sociais e prticas construdas. Para tanto,
torna-se fundamental a reinveno da escola no seu projeto e nas relaes internas e externas.
115
Reconhecer que esses povos tm outras pedagogias produtoras de saberes, de modos de pen-
sar, de se libertar e humanizar desestabiliza a prpria autoidentidade da pedagogia hegem-
nica (Arroyo, 2012, p. 30).
Vrios so os desafos para que o acesso e a permanncia na escola, bem como a conclu-
so de todas as etapas da educao bsica, sejam concretizados pelos estudantes. Um dos prin-
cipais fatores de risco para a permanncia de crianas, adolescentes e jovens na escola tem sido
o baixo desempenho escolar, que se traduz em repetncia e, por consequncia, em elevadas
taxas de distoro idade-srie. As diversas pesquisas indicam que o abandono escolar um s-
rio problema em todos os estados brasileiros e que se agrava conforme aumenta a faixa etria e
o nvel de ensino. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011
(IBGE, 2011) registram que a mdia de anos de estudo (escolaridade mdia) das pessoas de
15 anos ou mais de idade, por exemplo, de 5,6 anos de estudo entre os mais pobres e quase
o dobro entre os mais ricos (10,7). A taxa de pessoas com 16 anos completos e com ensino
fundamental concludo de apenas 43% entre os mais pobres, enquanto entre os mais ricos
de 86%, confrmando a grande incidncia de distoro idade-srie entre os segmentos mais
pobres da populao. Este quadro demonstra que ainda necessrio um grande esforo no
s pelo acesso e permanncia, mas tambm pelo sucesso escolar e, consequentemente,
pela trajetria escolar das parcelas mais pobres da populao brasileira.
Nessa perspectiva, a proposta curricular deve considerar, alm do conhecimento, da
cultura e das relaes, as especifcidades desses educandos, entre outras: a trajetria escolar, o
territrio e o contexto familiar, que, muitas vezes, expressam uma situao de desvantagem
social, cultural e fnanceira, decorrentes de fatores como o analfabetismo dos pais, do desem-
prego, do subemprego, da desnutrio, da falta de moradia prpria, da ausncia de saneamen-
to bsico. So aspectos e variveis que interferem e comprometem a trajetria e o rendimento
escolar. A educao sozinha no pode enfrentar estes desafos, seno por meio de polticas,
aes e prticas intersetorializadas e pactuadas entre os agentes que esto diretamente vincu-
lados escola, com o grupo familiar, com os responsveis por esse acompanhamento e com a
rede local de proteo criana, ao adolescente e ao jovem.
4 TAXAS DE RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR ESTUDANTES DO PBF
E DEMAIS ALUNOS DA REDE PBLICA
O principal objetivo da condicionalidade de educao apoiar a incluso, permanncia e
progresso escolar de crianas de famlias em situao de pobreza ou de extrema pobreza.
A condicionalidade de educao representa, portanto, um farol de alerta, um ponto de moni-
toramento para a gesto pblica, para se equalizar em uma linha positiva as trajetrias escolares
de todas as crianas e adolescentes, independentemente de sua condio socioeconmica.
Portanto, a contribuio da condicionalidade de educao do Programa Bolsa Famlia
chamar a ateno de toda a sociedade brasileira e do poder pblico sobre a importncia de se
apoiar a trajetria escolar das crianas e adolescentes acompanhados de famlias em situao
116
de pobreza. Contribuio esta que se remete ao cerne da questo da desigualdade educacional
no Brasil, no seu aspecto bsico: o de entrar na escola e no evadir.
Os desafos brasileiros na rea da educao so variados, e englobam, por exemplo, ques-
tes curriculares, de aprendizagem, o que e como devem ser integradas diversas disciplinas e
contedos, tecnologias educacionais, infraestrutura escolar, formao do professor, valoriza-
o da carreira docente, entre outros aspectos. Porm, uma questo basilar ainda permanece
premente, como um desafo a ser enfrentado no Brasil: o desafo da incluso, permanncia e
progresso escolar.
Ao tempo em que, recentemente, quase se conseguiu universalizar o acesso de crianas
ao ensino fundamental, ainda se est distante de alcanar a universalizao da concluso do
ensino fundamental na idade correta, ou pelo menos prxima a esta idade.
Pela PNAD 2011, observando-se todos os adolescentes de 16 anos de idade com ensi-
no fundamental completo, em uma idade at mesmo um pouco superior expectativa de
concluso deste nvel de ensino, que de 14 anos, percebem-se resultados ainda muito
preocupantes. O resultado nacional de 63%, portanto, um ndice baixo. Menor ainda
o resultado ao se observar o conjunto de jovens de 16 anos com ensino fundamental com-
pleto, do grupo dos 20% mais pobres (perfl do estudante de famlia PBF), que cai para
43%, metade do alcanado pelo grupo dos 20% mais ricos. Ou seja, menos da metade dos
jovens de 16 anos, de famlias em situao de pobreza, conseguem terminar o ensino fun-
damental at esta idade. Portanto, o desafo do acesso, permanncia e concluso no ensino
fundamental ainda relevante.
Considerando, contudo, que em 2001 a porcentagem de jovens de 16 anos de idade com
ensino fundamental completo era de 44%, e para o grupo dos 20% mais pobres era ainda pior,
qual seja, 17,4%, importante destacar que houve uma melhoria signifcativa nos ltimos
dez anos. As polticas de incluso educacional e social foram decisivas para esta melhoria, em
cujo contexto deve ser destacado o papel de relevncia que desempenhou a gesto de con-
dicionalidade de educao do PBF, que, desde o seu incio, abarcou mais de 12 milhes de
estudantes acompanhados bimestralmente, e atualmente atinge cerca de 17 milhes.
A comparao entre os estudantes de famlias do PBF com os demais da rede pblica,
quanto ao total de estudantes com at 15 anos concluintes do ensino fundamental regular, aponta
resultados em 2012 que sinalizam uma adequao da trajetria escolar. Embora o resultado
nacional seja um pouco inferior dos estudantes do PBF frente aos demais estudantes da rede
pblica (75,6% contra 79,4%), nas regies mais pobres do Brasil, com maior concentrao do
Bolsa Famlia, os resultados so favorveis aos estudantes do PBF. Destaque para os resultados
na regio Nordeste, onde 71,3% dos estudantes do Bolsa Famlia conseguem terminar o ensi-
no fundamental at os 15 anos, contra 64% dos demais estudantes da rede pblica (tabela 1).
117
TABELA 1
Nmero de concluintes do ensino fundamental regular na rede pblica de ensino, por idade Brasil
e regies (2012)
Regies geogrcas
Alunos do Programa Bolsa Famlia Demais alunos
Total At 15 anos %
16 anos
ou mais
% Total At 15 anos %
16 anos
ou mais
%
Brasil 798.187 603.118 75,6 195.069 24,4 1.351.166 1.073.319 79,4 277.847 20,6
Norte 91.552 61.859 67,6 29.693 32,4 108.352 70.863 65,4 37.489 34,6
Nordeste 329.007 234.646 71,3 94.361 28,7 247.785 158.542 64,0 89.243 36,0
Sudeste 250.020 205.972 82,4 44.048 17,6 632.275 544.065 86,0 88.210 14,0
Sul 74.397 58.666 78,9 15.731 21,1 254.255 214.631 84,4 39.624 15,6
Centro-Oeste 53.211 41.975 78,9 11.236 21,1 108.499 85.218 78,5 23.281 21,5
Fonte: Censo Escolar 2012 (INEP, 2012) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Por outro lado, tambm preciso verifcar o resultado quanto concluso do ensino m-
dio, etapa fnal da educao bsica. Ao observar todos os jovens de 19 anos de idade com ensino
mdio completo na PNAD 2011, acentuamos o problema e o desafo. O resultado nacional
da ordem de 49%. Para o grupo dos 20% mais pobres, o resultado de 29%, bem menos que
para os 20% mais ricos, que de 78%.
Destaca-se, ento, que o desafo da concluso da educao bsica (ensino fundamental
e mdio) na idade correta, ou prximo, a toda essa gerao de crianas, adolescentes e jovens
ainda relevante no Brasil.
Observando-se especifcamente o grupo de estudantes de famlias do PBF, acompanha-
dos pelas condicionalidades, percebe-se, conforme os resultados apresentados a seguir, que
existe um ajuste na trajetria escolar no decorrer do tempo, medida que estes estudantes
abandonam menos a escola e conseguem melhores taxas de aprovao. Como consequncia,
os resultados so bem destacados no nvel do ensino mdio para o conjunto dos estudantes
do PBF, comparados com os demais da rede pblica.
Para melhor entender os resultados de comparao no ensino mdio, necessrio con-
siderar os resultados no ensino fundamental, tanto nos anos iniciais (do primeiro ao quinto
ano), como nos anos fnais (do quinto ao nono ano). Aqui so analisadas as taxas de abandono
e taxas de aprovao escolar.
Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar menor para
os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (1,5% contra
1,8%), com grande diferena positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte e
Nordeste (tabela 2).
118
TABELA 2
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental
da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Taxa de abandono
Ensino fundamental anos iniciais Ensino fundamental anos nais
Alunos do PBF Demais alunos Alunos do PBF Demais alunos
Brasil 1,5 1,8 4,4 4,8
Norte 2,2 4,6 5,3 8,3
Nordeste 2,2 4,5 5,9 10,4
Sudeste 0,5 0,6 2,7 2,5
Sul 0,4 0,3 3,2 2,6
Centro-Oeste 0,7 0,9 3,5 4,6
Fonte: Censo escolar 2012 (INEP, 2012) e MDS.
Nos anos fnais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar continua sendo menor
para os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (4,4% contra
4,8%), com grande diferena tambm positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte
e Nordeste, conforme mostra a tabela 2.
Os resultados elencados quanto s taxas de abandono no ensino fundamental sinalizam
um esforo de incluso e permanncia na escola dos estudantes do PBF. Quanto aos resulta-
dos relacionados s taxas de aprovao, percebe-se uma maior difculdade dos estudantes de
famlias em situao de pobreza, em especial nos anos iniciais, que se atenua medida que se
progride no percurso da educao bsica (anos fnais e ensino mdio).
Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de aprovao dos estudantes do PBF
7,1 pontos percentuais (p.p.) menor que a mdia nacional dos demais estudantes da rede
pblica. Ao avanar na frequncia escola, no percurso escolar do estudante em direo aos
anos fnais do ensino fundamental, esta diferena cai para menos da metade, ou seja, 3 p.p.
Cotejando as taxas de aprovao dos anos iniciais e fnais do ensino fundamental, enquanto
marcos temporais da trajetria escolar, nota-se a importncia do acompanhamento e induo
da permanncia na escola para efeitos de aprendizagem (considerando-se taxas de aprovao)
de estudantes de famlias em situao de pobreza, tradicionalmente, no Brasil, os mais exclu-
dos do processo de escolarizao.
Embora, na mdia nacional dos anos iniciais e fnais do ensino fundamental, os resulta-
dos das taxas de aprovao sejam piores para os estudantes do PBF, verifca-se que, nos anos
fnais, o resultado se inverte a favor dos estudantes do PBF nas regies Norte e Nordeste,
inclusive com pouco mais de 3 p.p. de diferena na regio Nordeste. Nos anos fnais do ensino
fundamental, os estudantes do PBF das regies Norte e Nordeste conseguem melhores taxas
de aprovao que os demais estudantes da rede pblica (tabela 3). A partir dos anos fnais do
ensino fundamental, h uma tendncia positiva de aprovao dos estudantes do PBF, que se
consolida no ensino mdio.
119
TABELA 3
Comparao das taxas de aprovao escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental
da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Taxa de aprovao
Ensino fundamental anos iniciais Ensino fundamental anos nais
Brasil 88,7 95,8 80,8 83,8
Norte 86,3 92,0 81,1 79,2
Nordeste 86,4 91,4 77,7 74,5
Sudeste 92,6 97,8 85,3 88,6
Sul 90,5 98,4 76,9 84,3
Centro-Oeste 90,8 95,7 84,3 85,2
No ensino mdio, os resultados so signifcativamente melhores para os estudantes do
PBF tanto nas taxas de abandono quanto nas taxas de aprovao escolar, no somente nas
regies brasileiras mais pobres, Norte e Nordeste, mas tambm nos resultados nacionais.
Quanto aos resultados nacionais no ensino mdio, a taxa de abandono escolar 3,9 p.p.
menor para os estudantes do PBF contra os demais da rede pblica (7,4% contra 11,3%).
No que se refere s taxas de aprovao, o resultado 4,2 p.p. melhor para os estudantes do
PBF contra os demais da rede pblica (79,7% contra 75,5%). Aproximadamente 2 milhes
de estudantes de famlias pertencentes ao PBF, at 18 anos de idade (idade limite acompanhada
pela condicionalidade de educao), cursam o ensino mdio.
1
Em todas as regies brasileiras, a taxa de abandono no ensino mdio menor para os es-
tudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica. Particularmente nas regies
Nordeste e Norte os resultados so bem melhores. Observa-se que a taxa de abandono escolar
menos que a metade para os estudantes do PBF em comparao com os demais estudantes da
rede pblica (7,7% contra 17,5%) na regio Nordeste, e muito prxima metade na regio
Norte (8,7% contra 17,1%), conforme a tabela 4.
Quanto s taxas nacionais de aprovao no ensino mdio, vimos que so superiores em
4,2 p.p. entre os estudantes do PBF frente aos demais da rede pblica. Os resultados so
melhores para os estudantes do PBF em trs regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste ,
praticamente empatado na regio Sudeste, e inferior aos estudantes do PBF na regio Sul.
Na regio Nordeste a taxa de aprovao no ensino mdio superior a 10 p.p. a favor dos estudantes
do PBF contra os demais da rede pblica.
1. Conjunto de estudantes acompanhados de famlias do PBF com registro de frequncia escola no Sistema Presena do Ministrio da Educao.
120
TABELA 4
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos do ensino mdio da
rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Ensino mdio
Taxa de abandono Taxa de aprovao
Brasil 7,4 11,3 79,7 75,5
Norte 8,7 17,1 79,8 71,1
Nordeste 7,7 17,5 82,6 72,0
Sudeste 6,3 7,5 78,4 78,5
Sul 8,4 9,0 73,2 76,9
Centro-Oeste 7,9 11,4 75,0 72,8
O efeito da condicionalidade de educao do Bolsa Famlia contribui de forma relevante
naquilo que sua caracterstica fundamental, qual seja, apoiar a permanncia na escola dos
estudantes de famlias em situao de pobreza. Tanto nos anos iniciais quanto nos anos fnais
do ensino fundamental, bem como no ensino mdio, os resultados so melhores para os estu-
dantes do PBF frente aos demais da rede pblica quanto ao abandono escolar.
As regras da condicionalidade de educao do PBF exigem frequncia escolar de 85%
para crianas e adolescentes de 6 a 15 anos, e de 75% de jovens de 16 e 17 anos. Ao contribuir
para a reduo do abandono escolar, associado a exigncias elevadas de frequncia escola (no
caso do grupo de 6 a 15 anos, superior s regras estabelecidas pela LDB),
2
o monitoramento
da condicionalidade de educao favorece um maior tempo de exposio aprendizagem dos
estudantes acompanhados. A permanncia na escola (formao de um hbito escolar) e a
regularidade elevada de frequncia s aulas contribuem para reduzir a diferena nas taxas de
aprovao dos estudantes do PBF contra os demais da rede pblica no ensino fundamental.
Viu-se que, nos anos iniciais do ensino fundamental, a diferena contra os estudantes do PBF
de 7,1 p.p., e cai para 3 p.p. nos anos fnais. J no ensino mdio, a taxa de aprovao se
inverte a favor dos estudantes do PBF em 4,2 p.p.
Concluindo, as taxas de abandono escolar so menores para os estudantes do PBF contra
os demais da rede pblica nos anos iniciais e fnais do ensino fundamental, bem como
(e especialmente) no ensino mdio. Quanto s taxas de aprovao, os resultados melhoram
progressivamente para os estudantes do PBF ao se considerar a passagem dos anos iniciais
para os anos fnais do ensino fundamental e, especialmente no ensino mdio, acontece a virada
do resultado a favor dos estudantes do PBF contra os demais da rede pblica.
2. Lei n
o
9.394/1996, Art. 24, inciso VI: A educao bsica, nos nveis fundamental e mdio, ser organizada de acordo com as seguintes regras
comuns: VI o controle de frequncia ca a cargo da escola, conforme o disposto no seu regimento e nas normas do respectivo sistema de ensino,
exigida a frequncia mnima de setenta e cinco por cento do total de horas letivas para aprovao.
121
Esses resultados se sustentam em uma grande operao de gesto de condicionalidades
em todos os municpios brasileiros, bimestralmente. A cada bimestre, cerca de 170 mil esco-
las, e o conjunto geral de diretores, professores das escolas, como tambm gestores e tcni-
cos municipais, so orientados para a devolutiva de informaes sobre frequncia escolar no
Sistema Presena de aproximadamente 17 milhes de estudantes de famlias em situao de
pobreza, pertencentes ao Bolsa Famlia.
Alm disso, para as famlias que descumprem as condicionalidades de educao, estabe-
lece-se um canal de dilogo e de apoio do poder pblico via mecanismos de efeitos no benef-
cio (advertncia, bloqueio, suspenso e, em casos extremos, cancelamento). Assim, as famlias
so constantemente alertadas e orientadas, por mensagens no extrato e envio de cartas, para a
importncia do acompanhamento da frequncia escola de suas crianas e adolescentes. Para
as famlias que apresentam casos reiterados de descumprimento de condicionalidades, a rede
de assistncia social acionada para apoi-las no enfrentamento de situaes de vulnerabili-
dade e risco social.
O Programa de Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em Vulnerabi-
lidade, condicionalidade do Programa Bolsa Famlia, realizado pela rea de educao, tem um
grande potencial de contribuio para as agendas prioritrias das polticas educacionais bra-
sileiras. Mesmo que as desigualdades educacionais estejam em processo de diminuio e que
a incluso educacional esteja se ampliando, os dados apresentados neste trabalho evidenciam
uma grande diferena na trajetria escolar e educacional dos mais ricos e dos mais pobres.
Essa discusso remete a algumas indagaes: que escola temos e que escola queremos?
Que escola esses outros sujeitos, em situao de vulnerabilidade social, exigem? De que pe-
dagogias esses outros sujeitos precisam para se tornarem emancipados e serem sujeitos da
transformao social? Neste sentido, pode-se fazer as consideraes a seguir.
1) Na educao bsica, a proposta curricular deve ser construda em funo das carac-
tersticas prprias de seus estudantes, das peculiaridades de seu meio, no se restrin-
gindo s aulas das vrias disciplinas. O percurso formativo deve, neste sentido, ser
aberto e contextualizado, incluindo no apenas os componentes curriculares centrais
obrigatrios, previstos na legislao e nas normas educacionais, mas, tambm, con-
forme cada projeto escolar estabelecer, outros componentes fexveis e variveis que
possibilitem percursos formativos que atendam aos inmeros interesses, necessida-
des e caractersticas dos educandos. Quanto concepo e organizao do espao
curricular e fsico, se imbricam e se alargam, por inclurem no desenvolvimento
curricular os ambientes fsicos, didtico-pedaggicos e equipamentos que no se re-
duzem s salas de aula, abrangendo outros espaos da escola e de outras instituies
escolares, bem como os socioculturais e esportivo-recreativos do entorno da cidade e
mesmo da regio. Esta ampliao e diversifcao dos tempos e espaos curriculares
122
pressupem profssionais da educao dispostos a reinventar e construir esta escola,
numa responsabilidade compartilhada com as demais autoridades encarregadas da
gesto dos rgos do poder pblico, na busca de parcerias possveis e necessrias, at
porque educar responsabilidade da famlia, do Estado e da sociedade.
2) preciso avanar na articulao das polticas pblicas em educao, nas trs esferas
de governo, no sentido de criar condies mais favorveis educao nos territrios e
escolas em que se concentram os/as estudantes benefcirios/as. Esta ao articulada
deve considerar as dimenses de gesto (incluindo gesto fnanceira), formao de
gestores, professores e todos os profssionais da educao e infraestrutura. A ideia
cercar estas escolas e territrios com ateno e incentivos para que possam superar
as condies de vulnerabilidade, adotando os princpios da educao bsica:
cuidar e educar. preciso formar os gestores inclusive para o uso correto dos recursos
que sero investidos. preciso formar os professores e outros profssionais para que
juntos busquem a melhoria da qualidade do processo educacional e das relaes
escola-famlia e escola-comunidade. preciso, ainda, dotar estas escolas de uma
infraestrutura que seja capaz de acolher, despertar, indagar os estudantes sobre os
estudos, a vida, o planeta.
3) O fortalecimento da educao desses sujeitos de direitos passa, necessariamente, pelo
reconhecimento dos/as gestores/as e educadores/as de que as pessoas em situao de
pobreza e extrema pobreza necessitam de uma ateno diferenciada, que considere
o seu contexto e sua trajetria. Os/as estudantes benefcirios/as do Programa Bolsa
Famlia pertencem a famlias em que os pais no so alfabetizados ou so analfabetos
funcionais. Trazem consigo uma trajetria de vida em que a educao escolar no se
constituiu em prioridade. Portanto, em grande parte no tm o hbito, ou condies,
de acompanhar a vida escolar dos flhos.Diante de uma realidade muitas vezes incom-
preendida pela escola, esperar que os pais destes estudantes acompanhem as tarefas de
casa e trabalhos escolares de seus flhos ou que, por iniciativa prpria, monitorem a
frequncia escolar das crianas, pode gerar incompreenses, cobranas e frustraes.
4) A escola precisa acolher diferentes saberes, diferentes manifestaes culturais e dife-
rentes ticas, empenhar-se para se constituir, ao mesmo tempo, em um espao de
heterogeneidade e pluralidade, situada na diversidade em movimento, no processo
tornado possvel por meio de relaes intersubjetivas, fundamentada no princpio
emancipador. Neste sentido, cabe s escolas desempenhar o papel socioeducativo,
artstico, cultural e ambiental, fundamentadas no pressuposto do respeito e da valo-
rizao das diferenas entre outras, de condio fsica, sensorial e socioemocional,
e de origem, etnia, gnero, classe social, contexto sociocultural que do sentido s
aes educativas, enriquecendo-as, visando superao das desigualdades de natu-
reza sociocultural e socioeconmica. Contemplar estas dimenses signifca a reviso
dos ritos escolares e o alargamento do papel da instituio escolar e dos educadores,
adotando-se medidas proativas e aes preventivas.
123
5) Cada vez mais, necessrio aprofundar aes articuladas integradamente, a exemplo
do Programa Mais Educao (PME) e Sade na Escola (PSE), do Pacto da Alfabeti-
zao na Idade Certa, do PRONATEC, do Projovem, do Brasil Alfabetizado.
Enfm, continuar aprimorando a gesto de condicionalidades de educao, que uma
complexa operao intersetorial e intergovernamental de polticas pblicas. Esta grande ope-
rao responsvel pela mobilizao regular das famlias e do poder pblico para o acompa-
nhamento da frequncia escola, sendo este um dos fatores essenciais a se considerar para
o alcance de resultados positivos quanto s taxas de abandono e de aprovao nos ensinos
fundamental e mdio dos estudantes de famlias em situao de pobreza, acompanhados pelas
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia.
REFERNCIAS
ARROYO, Miguel.Outros sujeitos,outras pedagogias. So Paulo: Vozes, 2012.
CAVALCANTE, Pedro Luiz. Programa Bolsa Famlia: descentralizao, centralizao ou
gesto em Redes?In: CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA, 2., Braslia, 6 a
8 de maio de 2009.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A educao bsica no Brasil. Educ. Soc., Campinas, v. 23, n.
80, set./2002, p. 168-200. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/es/v23n80/12929.pdf>.
FREIRE, Paulo. Ao cultural para a liberdade. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011. Rio de Janeiro: IBGE, 2011. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2011/>.
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA. Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar: uma anlise de dife-
renas, a partir da PNAD. Na Medida, ano 3, n. 6, Braslia, jan. 2011. (Boletim de Estudos
Educacionais do INEP). Disponvel em: <http://<download.inep.gov.br/download/na_medi
da/BNMedida-ano3-N6-Jan2011.pdf>.
______. Censo Escolar 2012. Braslia: INEP, 2012. Disponvel em: <http://portal.inep.gov.
br/basica-censo>.
CAPTULO 7
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA*
Marcelo Crtes Neri
1 INTRODUO
Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF), a poltica pblica brasileira
entra, sob a gide do Brasil Sem Misria, no que pode ser chamado novo federalismo social.
Nele, estados e municpios atuam de maneira integrada sobre a plataforma federal do Cadas-
tro nico para Programas Sociais (Cadnico) e do PBF, complementando aes e, ao mesmo
tempo, diferenciando-se nas inovaes emprestadas aos programas locais. At agora, mais de
uma dezena de parcerias distintas haviam sido frmadas entre os estados e o governo federal em
torno de programas complementares de combate pobreza. Todos os pactos frmados so com
estados fora do Nordeste: o desafo agora traz-los para os estados mais pobres.
A incorporao dos entes estaduais rede de assistncia social enriquece a tradicional
parceria entre Unio e cidades, permitindo respeitar especifcidades espaciais e, ao mesmo
tempo, explorar economias de escala na implantao de programas complementares. Mas h
limites a estas parcerias: vivel o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) interagir em programas customizados com 27 Unidades da Federao (UFs), mas no
com 5.568 municpios.
A cidade e o estado do Rio de Janeiro so exemplos deste novo federalismo social.
Estas unidades inovaram, trocaram experincias, dividiram trabalho e integraram suas
aes voltadas aos mais pobres. Face complexidade multissetorial das aes sociais em
questo e experincia histrica local, era no mnimo improvvel que a unio das trs
foras federativas se desse no Rio de Janeiro. Trata-se de um estudo de caso til, que pode
gerar refexes relevantes para outros Entes Federativos.
O estado e o municpio do Rio de Janeiro criaram programas de transferncia de renda
complementares entre si e ao Bolsa Famlia, chamados Renda Melhor (RM) e Famlia Carioca
(FC), respectivamente. Ambos os programas lanam mo da estrutura operacional do PBF, o
que facilita a obteno de informaes, a localizao fsica dos benefcirios, a emisso de cartes,
a sincronizao das datas de pagamentos e de senhas de acesso aos benefcios, entre outros.
Os programas usam o mesmo sistema de fxao de benefcios, que especfco por
famlia. Ao mesmo tempo, diferenciam-se e se somam nas condicionalidades, respeitando
* O autor agradece o apoio de Luisa Carvalhaes, Pedro Lipkin e Samanta Sacramento. O resultado reete interaes com diversos gestores, isentos
de quaisquer erros e imprecises do texto.
126
a respectiva insero federativa na oferta de servios de educao e sade, entre outros.
Os benefcios tornam as pessoas menos pobres no presente, enquanto as condicionalidades
incentivam o investimento nas pessoas, buscando reduzir a pobreza futura.
Uma caracterstica do sistema de pagamentos partilhado pelos dois programas completar a
renda estimada das pessoas at a linha de pobreza fxada, dando mais recursos a quem tem menos.
Com isto, trata-se quem pobre, e apenas ele, na exata medida de sua carncia, aumentando a
progressividade, j alta, do PBF na concesso dos benefcios.
A defnio do valor das bolsas do Rio usa o rico acervo de informaes do Cadastro
nico (Cadnico), inicialmente gerado para operacionalizao do PBF. Capta mltiplas
dimenses da vida dos pobres, desde o acesso a outras transferncias de renda, a comear pelo
prprio PBF, acesso a servios pblicos, confgurao fsica da moradia, educao e trabalho
de todos os familiares, a presena de pessoas vulnerveis, com defcincia, grvidas, lactantes,
crianas, entre outros. Primeiro, estima-se a renda permanente das pessoas, a partir dessa mirade
de informaes, para depois complet-la at a renda mnima fxada. A busca dos mais pobres
entre os pobres facilitada pelo uso da renda estimada a partir de ativos e carncias, e no da
renda declarada pelas pessoas. Desta forma, os dois programas navegam sobre o Cadnico,
com a bssola apontada para quem pobre, e no para quem est pobre. Esta ampliao do
conjunto de informaes utilizada permite obter ganhos em termos do critrio de classifcao
socioeconmica das pessoas, assim como maior diversifcao destes riscos de classifcao e
de riscos reais. Neste aspecto, a complementaridade dos benefcios permite que os programas
subnacionais sejam mais ousados no seu desenho, uma vez que circunstncias correntes bsicas
foram endereadas pelo Bolsa Famlia.
1
Outra caracterstica do novo federalismo social usar referncias internacionais como
campo neutro entre nveis e mandatos de governo. A linha de pobreza usada nos dois
programas de US$ 2,00 por dia por pessoa ajustada por diferenas internacionais e
internas de custo de vida. Este parmetro corresponde mais generosa linha da pri-
meira e mais importante das oito metas do milnio da Organizao das Naes Unidas
(ONU): a reduo da pobreza extrema metade no perodo de 25 anos, iniciados em
1990. A outra linha das metas da ONU, de US$ 1,25, foi implicitamente adotada no
uso de valores prximos a ela na linha nacional de extrema pobreza, de R$ 70,00, fxada
em 2011. Desta forma, os programas alinham a cidade e o estado do Rio de Janeiro ao
contexto mundial, e agora nacional, aproveitando suas vocaes internacionais, reforadas
pelos grandes eventos, como a final da Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de
2016. O fato de a data fnal da meta da ONU, 2015, estar neste horizonte ajuda a mobi-
lizao e a soma de foras sociais.
1. O expediente idiossincrtico de xao dos valores dos benefcios foi posteriormente adotado no programa Brasil Carinhoso, lanado em maio
de 2012, que passou a completar a renda da famlia dos benecirios com crianas de 0 a 6 anos de idade pelo menos at R$ 70,00 per capita.
Depois, em 2013, este procedimento foi generalizado para as demais famlias extremamente pobres do Bolsa Famlia. O programa sucedneo do
Chile Solidrio, denominado Ingresso tico Familiar, lanado em meados de 2012, usa tanto o princpio de complementao de renda como de
estimao de renda usado no programa Famlia Carioca desde 2010.
Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
127
O objetivo deste captulo explorar o caso da conexo dos sistemas de pagamento entre
os programas Famlia Carioca, Renda Melhor e Bolsa Famlia, estudando suas comple-
mentaridades, problemas e potencialidades. Busca-se, aqui, discutir as inter-relaes entre
estes programas e seus impactos sobre a pobreza e a educao, em particular. O texto est
organizado em cinco sees. Na seo 2, discute-se o desenho do PBF e suas modifcaes
recentes luz dos resultados encontrados na literatura. Na seo 3, examinam-se aspectos
comuns aos dois programas locais, quais sejam, a fxao da linha de pobreza e o sistema
de pagamentos complementar ao Bolsa Famlia. Na seo 4, so descritas, de maneira
sucinta, algumas condicionalidades dos programas subnacionais, com nfase numa viso
esquemtica do desenho do programa Famlia Carioca (FC). Na seo 5, apresentam-se as
principais concluses do trabalho.
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA FEDERAL
Programas de transferncia condicionada de renda so cada vez mais usados como polticas
pblicas focadas nos pobres de pases da Amrica Latina. O fato de a desigualdade de renda
estar caindo de maneira generalizada nos diversos pases da regio onde estes programas
ganharam maior escala e notoriedade coloca estes pases na fronteira do combate pobreza e
desigualdade no mundo. Visitas tm sido feitas e recebidas de lugares diferentes, tais como
frica do Sul, China, ndia, Indonsia e Nova Iorque, tendo como motivao os progressos
e desafos da pioneira experincia brasileira consolidada no Programa Bolsa Famlia (PBF).
O Bolsa Famlia brasileiro prov um benefcio monetrio mnimo s famlias pobres. As con-
dicionalidades do PBF so: i) educao frequncia escolar mnima de 85% para crianas
e adolescentes entre 6 e 15 anos, e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; e
ii) sade acompanhamento do calendrio vacinal para crianas de at 6 anos; pr-natal das
gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos. A fgura 1 apresenta
a estrutura do Bolsa Famlia. Este quadro ser til para fns de comparao com os programas
locais analisados.
O Bolsa Famlia foi criado no fnal de 2003, a partir da fuso de quatro programas de
transferncia de renda preexistentes. Os objetivos almejados pelo programa so: reduzir a
pobreza e desigualdade de renda, provendo um benefcio mnimo para famlias pobres; e re-
duzir a transmisso intergeracional de pobreza, condicionando o recebimento dos benefcios
a investimentos em capital humano pelos benefcirios. O foco do programa so as famlias
pobres e extremamente pobres inscritas no Cadastro nico, segundo uma regra de elegibili-
dade relacionada renda familiar per capita. Embora a administrao seja feita pelo MDS,
vrias outras instituies esto envolvidas, como a Caixa Econmica Federal e as prefeituras
dos municpios, entre outras, o que denota caractersticas de descentralizao e intersetoria-
lidade do programa.
128
FIGURA 1
Estrutura do Programa Bolsa Famlia
Condicionalidades
Benefcio bsico
Educao
(faixa etria)
Sade
Benefcio varivel
Famlias cadastradas no
Cadnico com renda
mensal per capita de at
meio salrio mnimo
Benefcios temporrios
para crianas de 0 a 6
meses e gestantes (6 e 9
meses, respectivamente),
respeitando o limite de
cinco benefcios por
famlia Brasil Carinhoso
levando a renda per
capita a R$70,00
R$ 32,00 para famlias
com renda mensal de at
R$ 140,00 per capita e
5 crianas e adolescentes
de at 15 anos; R$ 38,00
para 16 e 17 anos.
R$ 70,00 pago s
famlias com renda
mensal de at $ 70,00
per capita
Frequncia de pelo menos 85% s
aulas nas escolas para crianas e
adolescentes entre 6 e 15 anos;
75% para estudantes entre
16 e 17 anos
Acompanhamento do carto
de vacinao e do desenvolvi-
mento das crianas menores
de 7 anos; mulheres entre 14
e 44 anos gestantes ou
nutrizes devem fazer
acompanhamento de sua
sade e pr-natal
Bolsa Famlia
Renda reportada
Elaborao do autor.
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de elevar a renda e as condi-
es de bem-estar da populao, especifcamente os brasileiros cuja renda familiar de at R$ 70,00
por pessoa. O plano agrega diversas reas e iniciativas, como transferncia de renda, acesso a servios
pblicos (educao, sade, assistncia social, saneamento, energia eltrica etc.) e incluso produtiva.
Durante seus dez anos de existncia, o PBF passou por expanses e foi alvo de uma srie
de estudos empricos, que demonstraram seu elevado grau de focalizao e um forte impacto
na pobreza e na desigualdade de renda, propiciados pela estrutura e capacidade do programa
de chegar aos mais pobres. Alm disto, foram avaliadas as possibilidades de avanos emanados
do programa a prazo mais longo.
No que tange aos impactos de curto prazo sobre a pobreza e a desigualdade, que o
corolrio imediato dos sistemas de pagamento, estudos organizados por Barros, Foguel e
Ulyssea (2007) mostram que, entre 2001 e 2005, o coefciente de Gini da renda per capita
familiar decresceu 4,5%, dos quais metade deve-se s mudanas na distribuio da renda
no provenientes do trabalho. Destas, o PBF contribuiu com 12%, e, por ser o programa
com aes mais focalizadas entre os mais pobres, parece ter sido o mais efciente. Soares e
Styro (2009), utilizando dados de pesquisas domiciliares de 2006, concluem que o PBF
responsvel por uma queda de 8% na proporo de pobres e 18% no hiato de pobreza,
129
que a diferena em termos percentuais da renda mdia dos pobres em relao ao valor
da linha de pobreza. Barros, Carvalho e Franco (2010) analisam os determinantes imediatos da
reduo da pobreza para o perodo entre 2001 e 2008, mostrando que a queda da desigualdade
se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais rapidamente que a dos mais ricos.
Os autores estimam que o PBF contribuiu com 15% do total da queda da incidncia da
extrema pobreza e com 35% da reduo do hiato da extrema pobreza.
Entre vrios estudos (Lindert et al., 2007), o foco desta anlise est nos estudos desen-
volvidos pelo Centro de Polticas Sociais da Fundao Getulio Vargas e pelos coautores que
participaram do desenho e da implementao dos programas do Rio de Janeiro. Neri (2009), ao
estender at 2008 o perodo de anlise, encontra efeitos do Programa Bolsa Famlia da ordem de
17% do total da reduo observada do ndice de Gini. Kakwani, Neri e Son (2010) encontram
efeitos maiores do Bolsa Famlia no perodo, por usar uma funo de bem-estar mais pr-pobre,
isto , mais sensvel s mudanas na baixa renda. A concluso foi que um pequeno aumento
nos programas de transferncia de renda governamentais focalizados produziu um impacto dez
vezes maior nas condies de vida dos pobres que as mudanas nos gastos previdencirios.
3 LINHAS DE POBREZA E SISTEMAS DE PAGAMENTO
Os sistemas de pagamento do programa Famlia Carioca e do Renda Melhor so similares. Eles se
benefciam do Cadnico, o censo dos pobres brasileiros, com cerca de 80 milhes de pessoas regis-
tradas e uma variedade de informaes sociodemogrfcas, de acesso a outros programas federais,
endereo fsico das pessoas e, para os benefcirios, um endereo de pagamento. S na cidade do
Rio de Janeiro, so mais de 1 milho de cadastrados, quase um quinto da populao carioca; destes,
575 mil percebem benefcios do PBF. A deciso foi comear por este grupo, que est na folha de
pagamentos do Bolsa Famlia, utilizando a Caixa Econmica Federal como parceira, o que facilita a
localizao fsica dos benefcirios e a emisso de cartes e de senhas para os benefcirios.
Uma inovao foi evitar o uso simples da renda reportada pelas pessoas, como no PBF,
para lanar mo do rico acervo de informaes presentes no Cadnico, referentes ao acesso
e ao uso de ativos, indo desde a confgurao fsica da moradia (tipo, nmero de cmodos,
materiais de cho, teto, paredes etc.), acesso aos diversos servios pblicos (gua, esgoto, luz
etc.), educao de todas as pessoas no domiclio, acesso e tipo de posio na ocupao e na
desocupao de marido e esposa, at a presena de grupos vulnerveis, como pessoas com
defcincia, grvidas, lactantes e crianas (a incluindo o status escolar), bem como o acesso a
outras transferncias federais, a comear pelo prprio Bolsa Famlia.
Isto foi implementado mediante uma equao minceriana de renda per capita, estimada
com base nessa mirade de informaes do Cadnico. No caso do municpio do Rio de
Janeiro, foi adicionado um modelo de renda no monetria responsvel por 25% da renda
dos pobres, segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), do Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE). No caso do estado, preferiu-se descontar diretamente a renda
no monetria ao se estabelecer uma linha mais baixa de R$ 100,00 mensais por pessoa.
A renda estimada por este sistema de imputao gera um conceito de renda permanente similar
130
ao criado por Milton Friedman. renda estimada adicionada a renda de programas sociais
da folha de pagamentos. A questo aqui ampliar o critrio da renda que as pessoas dizem ter
hoje para um conceito mais abrangente. Neste sentido, o FC e o RM se importam com quem
pobre, e no com quem est pobre, este j atendido pelo Bolsa Famlia.
A segunda caracterstica do sistema de pagamentos dos programas locais completar a
renda estimada das pessoas at a linha de pobreza fxada, dando mais a quem tem menos.
Assim, so atendidos os pobres, e apenas eles, na medida de sua diferena, conforme o grfco 1.
GRFICO 1
Determinao dos benefcios e impactos na distribuio de renda
10
R
e
n
d
a

p
e
r

c
a
p
i
t
a

f
a
m
i
l
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a
r

m
e
n
s
a
l

m
d
i
a

(
R
$
)

15 5 0
Populao

Os benefcios variam para cada famlia:
quanto mais pobre, maior o benefcio

R$ 70,00 US$ 1,25 PPP por dia
Hiato de pobreza
Linha de pobreza
Linha de pobreza extrema BSM/BF
US$ 2,00 PPP por dia
Elaborao do autor.
Obs.: PPP= Paridade de poder de compra.
A tentativa dos dois programas do Rio de Janeiro incorporar a mxima de Mahatma Gandhi,
de buscar os mais pobres dos pobres. Isto s possvel usando-se a renda estimada, pelos bvios
incentivos de sub-reportagem de renda, se a renda autorreportada fosse o critrio utilizado.
A linha de pobreza usada nos programas de cerca de US$ 2,00 por dia, por pessoa,
ajustada por diferenas internacionais e internas de custo de vida, que corresponde, a preos
locais de junho de 2012, a cerca de R$ 108,00 ao ms por pessoa, no caso do municpio.
Conforme j foi comentado na primeira seo, este parmetro adequa-se primeira meta do
milnio da ONU, que visa reduo da pobreza extrema metade at 2015. Desta forma, o
programa alinha o Rio de Janeiro ao mundo, aproveitando a vocao internacional da cidade,
reforada com eventos internacionais, como o fnal da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e
as Olimpadas de 2016. O Brasil, ao contrrio de pases como Estados Unidos, Irlanda e ndia,
no dispunha de uma linha ofcial de pobreza. O uso das linhas internacionais refora a consis-
tncia espacial das aes locais com o pensar global.
2
2. No plano estratgico de 2012, o municpio do Rio de Janeiro incorporou uma variante das metas da ONU e daquela adotada no plano Brasil Sem Misria.
131
A literatura de pobreza baseada em renda (ou consumo) usa, em geral, trs indicadores da
famlia FGT (Foster, Greer e Torbecke, 1984), que so os mais usados nas anlises de pobreza.
Em primeiro lugar, no ndice denominado proporo dos pobres P
0
, conta-se a parcela
da populao cuja renda familiar per capita esteja abaixo de uma linha de misria arbitrada.
J o P
1
constitui um indicador mais interessante, pois leva em conta a intensidade da misria.
O P
1
revela quanta renda adicional cada miservel deveria receber para satisfazer as suas
necessidades bsicas. A utilidade do P
1
no desenho de polticas sociais direta, pois ele capaz
de informar os valores mnimos necessrios para erradicar a misria. Finalmente, o indicador
conhecido como P
2
eleva ao quadrado a insufcincia de renda dos pobres, priorizando as aes
pblicas aos mais desprovidos. No caso do P
2
, independentemente da linha arbitrada, a prioridade
sempre voltada aos de menor renda. A adoo do P
2
corresponde instituio de uma espcie
de ascensor social que partiria da renda zero. A meta de reduo do P
2
mais efciente em termos
fscais, ao conferir prioridade mxima s aes voltadas para os mais carentes.
Em suma, o P
0
conta miserveis, o P
1
conta o dinheiro que falta para se pr fm ao pro-
blema e o P
2
d o norte das aes, diz por onde comear. As prioridades da poltica social esto
mal defnidas com a contagem de pobres (P
0
), sua implicao primeiro os menos pobres.
Apesar da complexidade associada maior averso pobreza do P
2
, o seu corolrio ime-
diato, primeiro os mais pobres, parece eticamente mais adequado. necessrio, ainda, levar
em conta a trajetria dos indicadores sociais por meio de um clculo de valor presente ou algo
do gnero. Pode parecer excesso de cuidado, mas metas sociais so para ser levadas a srio,
assim como as metas infacionrias o so. O ataque ignorncia exige inteligncia. Os pobres
merecem algo mais que polticas pobres. No basta contar pobres; os mais pobres deveriam
contar mais na formulao das metas sociais.
4 BREVE DESCRIO DAS CONDICIONALIDADES
possvel dividir as inovaes dos programas subnacionais em questo em duas partes: o
sistema de pagamentos, que visa tornar as pessoas menos pobres no presente; e os incentivos
ao investimento, que vo tornar as pessoas menos pobres no futuro.
No que tange aos aspectos educacionais das condicionalidades, os programas dividem
a flosofa de premiar avanos escolares, que a principal vantagem comparativa daqueles
com pouca educao. As diferenas so operacionais, pois cada nvel subnacional de governo
predominantemente responsvel por diferentes nveis de ensino. O programa municipal,
mais uma vez, constri seu desenho nas mesmas bases do Bolsa Famlia, mas exige nveis
mais altos de frequncia escolar mnima e, alm disso, cobra a presena de um dos pais, ou
responsvel, em reunies bimestrais nas escolas aos sbados. Os pais so forados a participar
da vida escolar dos flhos, ao mesmo tempo que se refora o nvel do background educacional,
que explica, segundo os estudos, entre 70% e 80% das diferenas de performance escolar das
crianas. O FC ainda premia os alunos pelo desempenho escolar, alavancado no sistema de
provas bimestrais de avaliao levados a cabo pela Secretaria de Educao. Os alunos tm de
atingir uma nota mnima nestes exames, ou, para aqueles com rendimento insufciente (at a
nota mnima de 4), tm de apresentar uma melhora de pelo menos 20% a cada bimestre,
132
de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de R$ 50,00 por estudante. Neste caso,
no h limite de prmios por famlia, dada a natureza individualizada da bolsa por desempe-
nho escolar. O lema aqui : quem tirar uma nota boa, ou melhorar uma no to boa, ganha
uma boa nota (R$).
O programa estadual, por sua vez, segue a mesma linha de incentivos aos estudantes e
prope o Renda Melhor Jovem, que d prmios extras em forma de aplicao em caderneta
de poupana baseados em medidas de aprendizado escolar medidos por aprovao e provas na
rede estadual e no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). O fato de os prmios serem em
funo de provas externas ajuda a distensionar as relaes entre professores e alunos. O prmio
crescente no tempo e percebido diretamente pelo estudante a cada ano, sendo que o aluno
poder sacar at 30% dos prmios a cada ano. O total acumulado poder chegar a R$ 3.800,00
por estudante de baixa renda. Isto , seguindo a diviso federativa de nveis de ensino, o estado
motiva com prmios monetrios aqueles do ensino mdio a melhorar o seu desempenho escolar.
Em suma, estado e cidade, que j vm usando polticas de incentivo de oferta aos
profssionais de educao, baseadas no desempenho escolar dos seus respectivos alunos,
comeam a completar a cadeia de incentivos pelo lado da demanda de educao de estu-
dantes pobres. Estas complementaridades estratgicas na funo de produo educacional
guardam a promessa da multiplicao de resultados, a partir de alinhamentos e sinergias
entre os protagonistas da educao.
No que concerne aos aspectos educacionais, o Famlia Carioca, mais uma vez, funciona
em cima das bases do Bolsa Famlia, dando um benefcio bsico e at trs benefcios por fa-
mlia (nmero mximo), de forma a evitar incentivos natalidade. A diferena exigir nveis
mais altos de frequncia escolar, no mnimo de 90%, contra 85% do Bolsa Famlia, alm da
exigncia da presena de um dos pais, ou responsvel, em reunies bimestrais nas escolas,
numa tentativa de aprimorar o background familiar responsvel por mais de 70% dos diferenciais
de educao, segundo a literatura emprica. Outra diferena nesta direo que cada um
destes benefcios no fxo, mas proporcional insufcincia de renda estimada das famlias
em relao linha internacional, como explicado anteriormente.
Os benefcios adicionais na faixa de 16 a 17 anos, presentes na extenso do PBF proposta
em 2007, no foram incorporados, pois a responsabilidade constitucional da cidade com o
ensino fundamental. Dado o atraso escolar reinante no Brasil, os alunos da rede municipal nesta
faixa de 16 e 17 anos so incorporados s demais, at o mximo de trs benefcios por famlia.
A maior inovao educacional do FC premiar os alunos pelo desempenho escolar, alavan-
cado no sistema de provas bimestrais de avaliao levadas a cabo pela Secretaria Municipal de
Educao. Os profssionais de educao j tm incentivos salariais em funo do desempenho
escolar. No lado da demanda, os alunos tero que atingir um mnimo de nota 8 nestes exames
ou aqueles com rendimento insufciente (at o mnimo de 4) tero que apresentar uma me-
lhora mnima de 20% a cada bimestre, de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de
R$ 50,00 por estudante. Estes requisitos so diferenciados nas Escolas do Amanh, situadas em
reas confagradas da cidade.
133
FIGURA 2
Estrutura do Carto Famlia Carioca
Condicionalidades
adicionais
Benefcio bsico
Educao 0 a 6 anos
Benefcio varivel
Condicionalidades do
Bolsa Famlia
continuam em vigor
Renda que falta para cada
membro, em mdia,
chegar linha da pobreza
- Frequncia de pelo menos 90% s
aulas nas escolas municipais;
- Melhora de 20% nas notas das
provas bimestrais em relao ao
bimestre anterior; 15% para
Escolas do Amanh;
- Frequncia dos pais ou represen-
tantes legais s reunies bimestrais
das escolas municipais
- Frequncia de pelo menos 90% s
aulas nas creches e escolas
municipais;
- Frequncia dos pais ou representantes
legais s reunies bimestrais das
escolas municipais, mesmo que seus
lhos no estejam matriculados.
Famlia Carioca
Renda imputada
Amostra
aleatria de
95,5% do
Cadnico
Educao 6 a 17
anos (estudantes de
16 e 17 anos das
escolas municipais)
Elaborao do autor.
Obs.: melhora do desempenho a partir de 7,5 para 1
o
a 5
o
anos e 6,5 para 6
o
a 9
o
anos; Escolas do Amanh 7,0 e 6,0 respectivamente.
Outra inovao do FC est na nfase dada educao na primeira infncia, que tem
se mostrado como um determinante importante do desempenho escolar e social futuro dos
egressos. Como, apesar dos esforos da cidade, desafos de cobertura esto presentes nesta
faixa etria, optou-se por inverter os termos de oferta nesta faixa, privilegiando-se as famlias
mais pobres presentes no Cadnico na alocao de crianas em creches e pr-escolas da cidade,
assim como no programa Primeira Infncia Carioca (PIC), com atividades complementares
para aqueles que no obtiveram vagas na rede municipal. A presena dos pais em reunies
bimestrais tambm parte das condicionalidades nesta faixa etria.
A agenda de condicionalidades mais fortes de educao, a exigncia da presena dos pais
nas escolas, a ateno diferenciada primeira infncia e a premiao por notas procuram abrir
as portas do mercado de trabalho para as famlias pobres, de forma que os maiores fuxos de
renda transferidos pela cidade hoje sejam consistentes com maiores estoques de riqueza dos
pobres no futuro.
O programa, ao premiar a melhora de desempenho dos alunos, explora a principal van-
tagem comparativa de grupos pobres, que a de poder melhorar, como nos modelos de
convergncia entre pases. Isto est em consonncia com a ideia de que os pobres devem ser
motivados e premiados por incentivos, e no penalizados por eles. O programa contm em
seu desenho inicial um sistema de avaliao de seus impactos, que pode ajudar a orientar
seus desenvolvimentos posteriores. De forma a evitar a escolha de Sofa, de excluir parte dos
134
elegveis ao programa aleatoriamente, vista em geral como necessria para defnir grupos de
tratamento e de controle idnticos, o FC prope incorporar estudantes no elegveis no seu
desenho inicial, incorporando entre seus benefcirios pessoas includas no Cadnico, mas
que no esto no Bolsa Famlia. O grupo de controle no saber que fez parte do sorteio, pois
todos os alunos j fazem parte do sistema de aferio de desempenho posto em marcha pela
Secretaria de Educao.
5 CONCLUSES
A diviso de trabalho de polticas sociais entre Entes Federativos foi objeto da Constituio
de 1988. A criao, em 2000, do fundo de erradicao de pobreza, voltado para o fnancia-
mento de programas implantados em localidades pobres, como o Bolsa Escola Federal, foi
um segundo passo nesta marcha, mas, ainda, com decises tomadas desde Braslia. Agora se
est comeando a mover os calcanhares rumo a um terceiro passo, que pode ser chamado de
novo federalismo social, a partir do Brasil Sem Misria, que mobiliza estados a complementar
as aes do Programa Bolsa Famlia.
O Brasil tem a tradio de impor leis e programas nacionais, sem antes test-las local-
mente. Como resultado, cometem-se mais erros do que seria adequado em escala nacional e
aprende-se pouco. O conhecimento prtico se benefcia quando uma localidade faz uma pol-
tica diferenciada, pois permite contrastar os resultados com os de outras para ver se a inovao
fez a diferena. Por exemplo, quando o estado de Nova Jersey aumentou o seu piso salarial
nos anos 1990, a comparao com a vizinha Pensilvnia ofereceu lies a David Card e Alan
Krueger (1995). A tradio centralista brasileira perde tambm no processo de aprendizado.
Tal como na experincia brasileira do piso estadual de salrios, iniciada em 2000 no Rio
de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo, Paran e Santa Catarina, h vis para que estados
mais ricos entrem no novo federalismo social. No caso do piso estadual de salrios, a adeso
dos ricos faz parte da prpria estratgia de delegao de poderes para otimizar pisos, devido
maior disponibilidade do setor privado de arcar com eles.
J o norte do combate pobreza deve ser os mais pobres, por meio de maiores aportes de
recursos federais s localidades de renda mais baixa. necessrio, ainda, incentivar a alavan-
cagem adicional de recursos condicionada com a bssola apontada para a efetiva superao
de pobreza. O esquema output-based aid (OBA) remunera a posteriori a consecuo na prtica
da maior vantagem comparativa das reas pobres, que melhorar prospectivamente seus
indicadores (catch up).
A esfera estadual chave para aportar recursos e ganhos de escala na implementao de
estratgias complementares ao Bolsa Famlia, que, at ento, refetia apenas o binmio federal/
municipal. Assim como no caso do piso estadual de salrio, o pioneiro do novo federalismo
social o Rio de Janeiro. A populao pobre de todos os municpios fuminenses j tem em
mos recursos e obrigaes sociais associadas aos respectivos programas, em adio aos do
Bolsa Famlia. Em So Gonalo, o programa atende 100 mil pessoas, o triplo do Opportunity,
programa aplicado em Nova Iorque.
135
O Renda Melhor componente do Rio Sem Misria, da Secretaria de Assistncia Social
do Rio de Janeiro, que tem tido sucesso em alinhar lado a lado as facetas federal/estadual do
programa. No cabe explicar de novo os detalhes do Renda Melhor, que so informativos
do nome do programa. H ainda o Renda Melhor Jovem, que premia diretamente os estu-
dantes jovens pela performance no Enem, a exemplo da poupana-escola de Braslia e Minas
Gerais. O diferencial fuminense est em melhorar as medidas independentes de qualidade
de ensino, no apenas passar de ano ou completar o ensino mdio. O uso de instrumentos
externos evita tensionar mais a j tensa relao entre escola e professores, de um lado, e
alunos, de outro. Pobre do professor que tem de fazer a escolha de Sofa de premiar, ou no
premiar, um aluno pobre.
O municpio do Rio de Janeiro entrou antecipadamente no federalismo 3.0 lanando
o programa Famlia Carioca em 2010, e j comea a colher lies teis s demais unidades.
A presena dos pais em reunies na escola, inovao do programa, o dobro nos alunos benef-
cirios. A melhora do desempenho escolar dos benefcirios, tal como medido por provas de
profcincia, foi acima dos demais. Estes resultados so mais fortes que uma srie de avaliaes
recentes de experimentos aleatrios nos Estados Unidos, em particular as de Roland Fryer, de
Harvard, que revelaram pouco impacto dos prmios por desempenho nas notas dos alunos.
A exceo Fryer (2012), que obtm resultados empricos similares aos nossos. O novo
ingrediente testado por ele o alinhamento de incentivos dados a professores, pais e alunos,
como o Rio de Janeiro faz, mais por mrito da Secretaria de Educao que do Famlia Carioca,
que apenas completou a linha de incentivos.
A receita da terceira gerao de federalismo social : explorar complementaridades
estratgicas, em que o todo maior que a soma das partes; e impulsionar, por meio de metas
e incentivos, sinergias entre atores sociais (professores, pais, alunos), entre reas (educao,
assistncia, trabalho) e nveis de governo.
De maneira geral, os programas somam foras e dividem trabalho para multiplicar
resultados na vida dos pobres. Os princpios e prticas pontuais do Famlia Carioca (FC) e do
Renda Melhor (RM) que caracterizam este federalismo social 3.0 esto resumidos a seguir:
busca dos mais pobres, tratando os diferentes na medida de sua diferena;
privilegiar a igualdade de oportunidades e a capacidade de gerao de renda
dos beneficirios;
preservar a liberdade individual e dar incentivos poupana (o que e quando gastar);
condicionar escolhas coletivas sujeitas a imperfeies de mercado (externalidades
educacionais);
conceder incentivos a atores-chave, como mes e jovens;
criar condicionalidades mais fortes, ateno primeira infncia e presena dos pais
em reunies escolares;
instituir bolsa de estudos com prmio aos avanos de qualidade educacional;
136
alavancar potencialidades atravs da adoo de metas de gesto;
estabelecer conexo com melhores prticas e compromissos internacionais (metas
da ONU);
promover integrao operacional e trocas de experincia com outros nveis de
governo; e
avaliar impactos e buscar aprimoramentos constantes.
REFERNCIAS
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Seo 2
PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E
IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA
CAPTULO 8
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011
1 INTRODUO
A pobreza no um fenmeno esttico. Ao longo do tempo, no s h variaes no
nmero ou percentual de pobres, como as caractersticas deste grupo tambm podem
mudar sensivelmente. A elaborao peridica de perfs da pobreza importante tanto
para atualizar os diagnsticos correntes quanto para subsidiar polticas pblicas voltadas
para os mais pobres.
No Brasil, h relativamente poucos perfs abrangentes da pobreza, como os elaborados
por Ferreira, Lanjouw e Neri (2003) e Kageyama e Hofmann (2006) e, mais recentemente,
Osorio et al. (2011) e Souza e Osorio (2012). O objetivo deste texto atualizar e expandir
estes dois ltimos trabalhos, analisando o perfl da pobreza no Brasil em 2003, ano da cria-
o do Programa Bolsa Famlia (PBF), e em 2011, data dos ltimos dados disponveis.
Para isso, so investigadas uma srie de caractersticas geogrfcas, demogrfcas, educa-
cionais, ocupacionais, por exemplo de quatro estratos defnidos a partir da renda domiciliar
per capita: extremamente pobres (famlias com renda inferior a R$ 70,00, em reais de 2011);
pobres (renda maior ou igual a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00); vulnerveis (renda maior ou
igual a R$ 140,00 e menor que R$ 560,00); e no pobres (renda maior ou igual a R$ 560,00).
As linhas de extrema pobreza e pobreza seguem as defnies adotadas pelo PBF e pelo Plano
Brasil Sem Misria em 2011. A linha de vulnerabilidade foi estabelecida como quatro vezes o
valor da linha de pobreza.
O objetivo de um perfil da pobreza descrever e comparar as caractersticas da
populao pobre e dos demais estratos de renda, de forma a caracterizar a multidimensiona-
lidade da pobreza sem achat-la em um indicador sinttico. No mximo, o perfl serve para
sugerir hipteses explicativas, e no para test-las rigorosamente. Por isto, optou-se por
apresentar as informaes do modo mais simples e detalhado possvel, recorrendo a tabulaes
cruzadas, e no a modelos no lineares mais complexos.
H duas maneiras de apresentar os resultados quando se escolhe essa abordagem.
A primeira responde a perguntas do tipo: Qual o percentual dos extremamente pobres que mora
no Nordeste? A segunda diz respeito a perguntas como: Qual o percentual dos moradores do
140
Nordeste que extremamente pobre? As duas perguntas esto relacionadas, mas so distintas.
A primeira lida diretamente com a composio interna dos estratos, enquanto a segunda
examina quais as caractersticas distintivas entre eles.
Este trabalho privilegia a primeira abordagem, citando dados relativos ao segundo tipo
de pergunta apenas em momentos especfcos. Afnal, avaliar a homogeneidade interna dos
estratos uma das principais funes de um perfl da pobreza. Alm disto, dado os nveis e as
caractersticas da pobreza no Brasil, quase impossvel encontrar alguma varivel ou dimenso
na qual os pobres e extremamente pobres sejam a maioria.
2 DEFINIES
2.1 Bancos de dados
Todos os dados citados neste texto so provenientes das edies de 2003 e 2011 da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE). Foram excludos os pensionistas, empregados domsticos residentes e afns; mora-
dores de domiclios particulares improvisados ou domiclios coletivos; moradores das reas
rurais da regio Norte (exceto Tocantins), que s foram incorporados PNAD a partir de
2004; e moradores de domiclios com renda ignorada, isto , domiclios em que pelo menos
um morador no soube ou no quis informar seus rendimentos.
Os trs primeiros fltros implicam na eliminao de um pequeno nmero de famlias.
O ltimo mais signifcativo: em 2003, cerca de 2,0% da populao vivia em domiclios
com renda ignorada; em 2011, j eram 5,0%. Felizmente, como mostra Souza (2013), este
aumento no introduz vis na srie histrica da PNAD quando se compara apenas os domi-
clios com rendimentos vlidos. De todo modo, as anlises deste perfl se restringem aos nmeros
relativos, evitando sempre os valores absolutos obtidos nas PNADs.
Ao longo do texto, domiclios e famlias so utilizados de modo intercambivel para
caracterizar os grupos domsticos.
2.2 Tratamento dos domiclios com renda domiciliar per capita igual a zero
As PNADs bem como os censos demogrfcos superestimam o nmero de famlias com
renda igual a zero, provavelmente em funo do curto perodo de referncia para captao da
renda. Com isto, parte das famlias nesta situao apresenta perfl incompatvel com a ausncia
de renda, com a presena de bens de consumo e caractersticas individuais que sugerem
rendas permanentes muito mais elevadas (Osorio, Soares e Souza, 2011; Souza, Osorio e
Soares, 2011).
Para contornar esse problema, seguiu-se uma estratgia em duas partes: i) identifcao, via
anlise de conglomerados, dos domiclios com renda zero e perfl incompatvel com a extrema
pobreza; ii) imputao, usando-se o mtodo hot deck, de rendimentos para estes domiclios.
O Perl da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
141
A anlise de conglomerados deu-se a partir de seis variveis: quatro binrias (Norte/
Nordeste; e famlias cuja pessoa de referncia era da cor branca, do sexo masculino e possua
pelo menos o ensino mdio completo); e duas sintticas (os ndices de infraestrutura do
domiclio e de acesso a bens de consumo). Os dois ndices foram construdos a partir de an-
lises de componentes principais e foram calibrados para ter, em cada ano, mdia igual a zero
e desvio-padro igual a um. O ndice de infraestrutura usa informaes sobre caractersticas
fsicas do domiclio, densidade e acesso a servios pblicos (gua, esgoto, coleta de lixo, eletri-
cidade). O ndice de acesso a bens de consumo foi construdo a partir da presena ou no de
fogo, geladeira, rdio, televiso, telefone, mquina de lavar, computador e internet.
A tabela 1 apresenta as estatsticas de cada um dos dois grupos de famlias com renda
igual a zero: o grupo com perfl compatvel com renda zero e o com perfl incompatvel.
Ambos so muito distintos: o segundo est sempre prximo das mdias nacionais, enquanto o
primeiro grupo apresenta caractersticas muito mais associadas com a extrema pobreza. Tanto
em 2003 quanto em 2011, os domiclios com perfl incompatvel com a ausncia de renda
equivalem a cerca de 80,0% do total de domiclios com renda zero.
TABELA 1
Resultados da anlise de conglomerados para famlias com renda zero Brasil (2003 e 2011)
Ano Grupos Populao (%)
Famlias
Norte ou
Nordeste (%)
Pessoa de referncia (%) ndices
Cor branca Homem
Ensino
mdio
Infraestrutura Acesso a bens
2003
Perl renda zero 0,2 61,8 23,3 74,2 1,3 -1,8 -1,8
Perl incompatvel 0,9 21,1 46,6 69,1 18,1 0,3 -0,3
Mdia Nacional 100,0 31,2 53,8 74,0 24,8 0,0 0,0
2011
Perl renda zero 0,2 68,3 24,0 72,8 6,9 -1,3 -2,1
Perl incompatvel 0,8 30,5 51,2 48,8 41,8 0,5 -0,1
Mdia Nacional 100,0 32,4 48,7 63,5 35,5 0,0 0,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Para evitar que esses domiclios com perfl incompatvel distoram os resultados para os
extremamente pobres, foi preciso realizar a imputao de rendimentos via hot deck: todos os
domiclios brasileiros foram classifcados em estratos mutuamente excludentes e, para cada
domiclio com renda zero e perfl incompatvel, foi sorteada a renda per capita de um
domiclio aleatrio do mesmo estrato que tivesse renda maior que zero. A renda imputada foi
atribuda fonte outros rendimentos.
Os estratos para o hot deck foram construdos a partir da combinao de quatro variveis:
Unidade da Federao, educao da pessoa de referncia (sem educao; 4
a
srie comple-
ta; fundamental completo; mdio completo; superior completo), ndice de infraestrutura
(quintos) e ndice de acesso a bens (quintos).
142
2.3 Renda domiciliar per capita: estratos e composio
A renda domiciliar per capita a soma de todos os rendimentos dos moradores de um domiclio
dividida pelo nmero de moradores. Para comparar as duas PNADs, os rendimentos em
2003 foram defacionados para 2011 seguindo a sugesto de Corseuil e Foguel (2002).
Foram defnidos quatro estratos de renda: extremamente pobres, pobres, vulnerveis e no
pobres. Os dois primeiros estratos replicam as linhas utilizadas pelo Plano Brasil Sem Misria
(BSM) e pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) em 2011: os extremamente pobres so aqueles com
renda domiciliar per capita inferior a R$ 70,00 e os pobres so aqueles com renda maior ou igual
a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00. A vulnerabilidade foi defnida com relao linha de pobreza,
englobando famlias com renda per capita maior ou igual a R$ 140,00 e menor que R$ 560,00,
valor igual a quatro vezes a linha de pobreza e apenas um pouco superior ao salrio mnimo em
vigor em 2011 (R$ 545,00). Os no pobres tm renda per capita maior ou igual a R$ 560,00.
Os rendimentos foram agregados em cinco fontes principais: trabalho; Previdncia
Social; Benefcio de Prestao Continuada (BPC); Programa Bolsa Famlia (PBF); e outras
rendas. Os rendimentos do trabalho e da Previdncia foram posteriormente desagregados por
faixas de salrios mnimos correntes. O BPC e o PBF foram identifcados a partir da variao
do mtodo dos valores tpicos usada por Souza, Osorio e Soares (2011). Nenhum ajuste foi
feito para compatibilizar o nmero de famlias benefcirias com os registros administrativos.
3 PERFIL DA POBREZA
3.1 Tamanho relativo dos estratos de renda
Entre 2003 e 2011, a renda per capita brasileira cresceu mais de 40,0%, de cerca de R$ 550,00
para pouco mais de R$ 770,00; e a desigualdade medida pelo coefciente de Gini diminuiu
9,2%, de 0,576 para 0,523. Com isto, a distribuio da populao por estratos de renda
mudou signifcativamente, como mostra a tabela 2.
A extrema pobreza teve queda de 8,0% para pouco mais de 3,0% da populao, e a
pobreza recuou de 16,0% para 6,0%. O nico estrato que aumentou em mais de 15 pontos
percentuais (p.p.) sua participao relativa foi o dos no pobres, embora o mais numeroso
continue sendo o dos vulnerveis.
TABELA 2
Populao por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
Estratos
Pessoas Famlias
2003 (%) 2011 (%) Variao (p.p.) 2003 (%) 2011 (%) Variao (p.p.)
Extremamente pobres 8,0 3,4 -4,7 5,5 2,6 -2,9
Pobres 15,9 6,3 -9,6 12,0 4,4 -7,7
Vulnerveis 50,3 49,1 -1,2 50,5 44,8 -5,6
No Pobres 25,9 41,3 15,4 32,0 48,2 16,2
Total 100,0 100,0 - 100,0 100,0 -
Fonte: PNAD/IBGE.
143
Os nmeros so to positivos que indicam a possibilidade de erradicao da extrema
pobreza e at da pobreza medidas pelas PNADs caso o desempenho do Brasil nos prximos
anos seja parecido com o da ltima dcada. O signifcado de erradicao, no entanto, deve
ser interpretado com cautela por uma srie de motivos.
Em primeiro lugar, erradicar a pobreza no signifca reduzi-la a zero, mas, sim, torn-la
meramente residual, pois h sempre famlias que passam por choques adversos imprevistos.
Mesmo que estas famlias tenham se tornado de fato muito pobres, qualquer sistema de ga-
rantia de renda precisa de tempo para cadastrar, processar e comear a realizar os pagamentos.
No limite, apenas programas universais que pagassem benefcios iguais ou superiores linha
de pobreza poderiam efetivamente zerar os indicadores de pobreza. Ainda assim, restariam os
problemas de mensurao dos rendimentos em pesquisas domiciliares, j que no incomum
que famlias esqueam ou prefram no declarar alguns de seus rendimentos.
Infelizmente, no h informaes disponveis para quantifcar com preciso o que seria
essa pobreza residual aceitvel. Osorio, Soares e Souza (2011) estimam algo em torno de
700 mil pessoas. Na prtica, ser necessrio aguardar a reformulao do sistema de pesquisas
domiciliares do IBGE (IBGE, 2007) para obter estimativas mais confveis. At l, pode-se
especular que ndices inferiores a 0,5% j poderiam ser considerados residuais.
Em segundo lugar, os dados esto sempre condicionados pelas caractersticas das pesqui-
sas. No Brasil, as tendncias ao longo do tempo nas PNADs, nas Pesquisas de Oramentos
Familiares (POFs) e nos censos demogrfcos so consistentes entre si, mas os nveis de ren-
da, desigualdade e pobreza variam bastante entre as bases de dados em funo de diferenas
conceituais, amostrais e de tratamento das informaes (Souza, 2013). Assim, se a pobreza
medida pelas PNADs for reduzida para nveis residuais, de se esperar que a queda tambm
seja registrada nas POFs e nos censos, ainda que no necessariamente para o mesmo nvel. O
importante, nestas situaes, escolher ex ante uma base de dados como objeto de monitora-
mento e as PNADs so as melhores candidatas para isso e tentar entender ex post possveis
discrepncias entre os nveis observados.
Finalmente, deve-se distinguir entre dados transversais e longitudinais. As PNADs, as-
sim como a maior parte das pesquisas domiciliares brasileiras, so transversais: trata-se de um
retrato das famlias brasileiras em nico momento do tempo. Dados longitudinais, por outro
lado, referem-se ao acompanhamento das mesmas famlias ao longo do tempo.
Se os rendimentos dos indivduos fossem sempre iguais, os ndices de extrema pobreza e
pobreza seriam idnticos para os dois tipos de dados. Contudo, no isso o que ocorre: h evi-
dncias de que a renda familiar apresenta grande volatilidade ao longo do tempo (Soares, 2009).
Dado o tamanho do setor informal no Brasil, isto no chega a ser uma surpresa. Nesse cenrio,
o nmero de extremamente pobres medido transversalmente ou seja, em um momento es-
pecfco do tempo pode ser baixo, enquanto, ao longo do tempo, o nmero acumulado de
indivduos que caram em algum momento na pobreza extrema pode ser muito mais alto, por
causa da circulao constante de famlias para dentro e para fora da extrema pobreza. De novo,
144
somente nos prximos anos, com a reformulao das pesquisas domiciliares do IBGE, haver
dados apropriados para este tipo de mensurao.
3.2 Distribuio espacial dos estratos de renda
A tabela 3 mostra a distribuio espacial dos estratos de renda em 2003 e 2011. Apesar das
evidncias de convergncia regional neste perodo e da queda da incidncia da pobreza em
todas as regies, a concentrao dos mais pobres nas regies Norte e Nordeste aumentou ao
longo do tempo.
Em 2003, 56,9% dos extremamente pobres e 38,1% dos pobres moravam em mu-
nicpios pequenos dessas regies; em 2011, j eram 64,9% e 50,7%, respectivamente.
Como esses municpios s representam cerca de 20,0% da populao nacional, fcil
concluir que a explicao para tamanha concentrao est em taxas de incidncia da extrema
pobreza e da pobreza muito mais elevadas que a mdia nacional.
Ou seja, tanto a pobreza quanto a extrema pobreza so cada vez mais problemas tpicos dos
municpios do interior das regies Norte e Nordeste, que se confguram, portanto, reas prioritrias
para intervenes pblicas. Nestes pequenos municpios possvel, simultaneamente, identifcar,
com maior facilidade, quem so os pobres e extremamente pobres, em funo da maior incidncia,
e implementar polticas capazes de afetar a maior parte dos brasileiros nesta situao.
TABELA 3
Distribuio espacial da populao dos estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Ano Estratos de renda
Sul, Sudeste e Centro-Oeste Norte e Nordeste
Total
Municpios
pequenos
Municpios
grandes
Municpios
pequenos
Municpios
grandes
2003
Extremamente pobres 14,6 12,3 56,9 16,2 100,0
Pobres 21,7 20,9 38,1 19,3 100,0
Vulnerveis 30,5 38,2 17,4 13,9 100,0
No pobres 25,7 58,9 4,9 10,5 100,0
Total 26,6 38,8 20,6 14,0 100,0
2011
Extremamente pobres 10,7 9,5 64,9 15,0 100,0
Pobres 15,2 14,1 50,7 20,0 100,0
Vulnerveis 25,2 33,4 22,8 18,6 100,0
No pobres 26,7 54,8 6,3 12,3 100,0
Total 24,7 40,2 19,1 16,0 100,0
Fonte: PNAD/IBGE.
3.3 Composio dos rendimentos dos estratos de renda
A composio da renda dos extremamente pobres e dos pobres alterou-se signifcativamente
na ltima dcada. Em 2003, ela seguia essencialmente o padro brasileiro, com grande
145
participao da renda do trabalho, ainda que com peso maior das remuneraes menores ou
iguais ao salrio mnimo. Em 2011, a participao dos rendimentos do trabalho para os ex-
tremamente pobres despencou, e as transferncias sociais, principalmente vinculadas ao PBF,
tornaram-se a fonte mais importante.
TABELA 4
Composio relativa da renda dos estratos Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Fontes de renda
Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Trabalho 75,6 33,2 77,4 66,9 76,0 72,5 76,0 78,0 76,1 76,6
< 1 SM 56,8 31,6 22,7 38,7 5,8 8,7 0,3 0,8 2,9 2,9
= 1 SM 9,8 0,9 18,3 16,8 6,8 11,6 0,4 1,2 2,8 3,5
> 1 SM 8,9 0,8 36,4 11,4 63,4 52,2 75,3 76,0 70,4 70,2
Previdncia 5,8 1,2 13,8 9,3 19,1 19,9 18,3 17,6 18,3 18,0
<= 1 SM 5,3 1,1 12,3 7,9 12,0 15,5 1,4 3,0 4,6 5,7
> 1 SM 0,5 0,1 1,5 1,4 7,2 4,4 17,0 14,6 13,7 12,3
BPC 0,5 0,1 0,7 1,6 0,3 1,8 0,0 0,2 0,1 0,6
PBF 10,5 60,9 3,1 17,6 0,4 2,5 0,1 0,1 0,3 0,9
Outras 7,7 4,6 5,1 4,7 4,2 3,2 5,5 4,1 5,2 3,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Renda per capita
1
42,92 38,74 104,39 109,84 301,32 338,34 1.451,32 1.443,89 546,63 770,37
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota:
1
Em R$ de 2011.
H dois fenmenos por trs dessa dinmica. Por um lado, os constantes reajustes reais
fzeram que o salrio mnimo se tornasse, na prtica, um seguro contra a pobreza extrema: salvo
em raras famlias muito numerosas, basta um nico morador receber rendimentos vinculados
ao salrio mnimo para garantir que a famlia no ser extremamente pobre, conforme j fora
observado por Osorio et al. (2011). Em conjunto com a grande expanso do mercado de tra-
balho na dcada, isso contribuiu para tirar da pobreza e da extrema pobreza um grande nmero
de famlias (tabela 2), deixando para trs aquelas famlias cujas conexes com o mundo do
trabalho so muito precrias. Por outro lado, tanto o pblico quanto o valor mdio repassado
pelo PBF cresceram no perodo (Osorio e Souza, 2012), de modo que o programa passou a
representar a principal fonte de sustento dos extremamente pobres.
Como se sabe que o Bolsa Famlia no tem efeitos perversos relevantes sobre a oferta de
mo de obra (Oliveira e Soares, 2012), a interpretao mais correta que o Bolsa Famlia
alivia a misria causada pela incapacidade de encontrar trabalho, havendo inclusive espao
para mais aumentos nos valores transferidos, como, de fato, ocorreu de 2011 para c.
A tabela 5 esclarece esses pontos, mostrando o percentual da populao de cada estrato
que vive em domiclios que recebem cada fonte de rendimentos. Em 2003, o trabalho era
146
fundamental para todos: o que mais diferenciava os estratos era a qualidade do emprego, o
que se refetia tambm na participao dos benefcios previdencirios.
Em 2011, o quadro muda: o percentual de extremamente pobres em famlias com algum
rendimento do trabalho cai pela metade. Este grupo passa a diferenciar-se justamente pela falta de
conexo com o mercado de trabalho. J o estrato pobre permanece prximo aos outros dois, mas
ganha um perfl mais informal, com queda dos salrios e benefcios atrelados ao salrio mnimo.
O PBF, por sua vez, cresce sua cobertura de menos de 50,0% para 80,0% dos indivduos
extremamente pobres, o que refora seu excelente grau de focalizao. O valor ainda relativa-
mente baixo dos benefcios per capita, contudo, no era sufciente para tirar esses indivduos e
famlias da extrema pobreza. Com o redesenho do programa desde 2011, de se esperar que
o quadro mude novamente nos prximos anos, com nova reduo da extrema pobreza. Se isso
for aliado ao combate ao erro de excluso tanto entre pobres extremos quanto entre pobres,
maior ainda ser o impacto potencial.
TABELA 5
Populao de cada estrato que vive em famlias que recebem cada fonte de rendimentos Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Fontes de renda
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Trabalho 81,8 41,0 89,8 86,2 90,1 87,9 91,5 92,0 89,8 87,9
< 1 SM 69,6 40,0 44,3 59,7 27,4 29,8 6,7 10,2 28,1 23,9
= 1 SM 8,4 0,6 24,3 17,8 19,2 23,1 5,5 9,0 15,6 16,2
> 1 SM 6,9 0,5 40,0 12,3 75,3 62,6 90,0 89,3 68,0 68,4
Previdncia 5,5 0,9 19,6 11,0 32,8 27,9 38,1 36,4 29,9 29,4
<= 1 SM 5,0 0,9 17,8 9,3 24,3 22,2 11,2 15,6 18,3 18,0
> 1 SM 0,5 0,1 1,9 1,8 10,2 6,4 31,0 24,8 13,5 13,5
BPC 0,5 0,1 1,0 1,9 0,8 3,9 0,2 1,6 0,7 2,7
PBF 47,3 80,1 32,2 68,1 11,4 32,7 4,4 3,6 15,8 24,5
Outras 11,7 5,9 10,3 9,0 11,0 9,5 16,9 12,0 12,5 10,4
Total 97,0 92,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 99,8 99,8
Fonte: PNAD/IBGE.
Obs.: os percentuais totais do Trabalho e da Previdncia so inferiores s somas de suas subfontes porque uma mesma famlia pode ter
rendimentos de mais de uma subfonte.
3.4 Insero da populao em idade ativa dos estratos no mercado de trabalho
A tabela 6 traz a distribuio da populao entre 16 e 64 anos a populao em idade ativa
(PIA) dos estratos de acordo com sua insero no mercado de trabalho, reforando a hip-
tese de que quem fcou para trs foram os com acesso mais precrio ao mundo do trabalho.
O contraste entre extremamente pobres/pobres e vulnerveis/no pobres aumentou.
Para os extremamente pobres, a inatividade, o trabalho em ocupaes no remuneradas
e a desocupao passaram de 60,3% para 81,9% da PIA, graas, principalmente, queda no
147
trabalho informal, que engloba tanto assalariados informais quanto trabalhadores por conta
prpria. A inatividade especialmente preocupante, porque no se deu em funo de maior
frequncia escola ou de maior contingente de aposentados ou pensionistas (tabela 6), sugerindo
grande incidncia de desemprego por falta de oportunidades.
As mudanas entre os pobres foram menos pronunciadas, mas, em geral, na mesma
direo, com uma exceo: o aumento da inatividade e, em menor grau, do trabalho no
remunerado, deu-se custa da diminuio do trabalho formal, que compreende assalariados
formais e empregadores. De novo, isto sugere que, com os aumentos do salrio mnimo, ter
um emprego formal se tornou uma garantia contra a pobreza.
TABELA 6
Insero no mercado de trabalho da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Fontes de renda
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Inativos 29,2 42,7 31,0 37,0 25,5 30,4 22,2 19,4 25,5 25,9
Estudante ou
previdncia
5,6 6,1 7,8 7,6 9,5 9,6 12,1 10,0 9,8 9,6
Outros 23,6 36,6 23,1 29,4 16,1 20,8 10,2 9,4 15,6 16,3
Desocupados 12,9 14,6 10,8 8,6 7,6 6,4 4,0 2,7 7,2 5,0
No remunerados 18,2 24,7 10,2 11,1 5,2 4,2 2,6 1,6 5,8 3,9
Informais 37,3 17,7 35,8 36,5 32,4 29,7 24,7 25,2 30,8 27,6
Rurais 18,5 9,6 12,2 14,8 5,8 5,6 1,6 2,0 6,1 4,5
Urbanos 18,8 8,1 23,6 21,7 26,6 24,1 23,1 23,2 24,7 23,1
Formais 2,5 0,4 12,2 6,7 29,4 29,3 46,5 51,1 30,7 37,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: PNAD/IBGE.
A piora dos indicadores de insero no mercado de trabalho para os mais pobres ocorreu
concomitantemente melhora do seu perfl educacional, como se v na tabela 7. O estrato
que mais avanou foi o dos extremamente pobres; o nico que permaneceu com o mesmo
perfl foi o dos no pobres. Neste ltimo caso, a inrcia provavelmente se explica pelo resul-
tado de efeitos contrrios: quaisquer melhoras no nvel educacional deste grupo devem ter
sido canceladas pela ascenso de indivduos com menos educao ao estrato dos no pobres.
Assim, se a estratifcao por renda continua coincidindo em larga medida com a estra-
tifcao por educao, tambm verdade que a PIA alcanou nveis maiores de educao e
tornou-se mais homognea. Em 2003, 86,2% da PIA extremamente pobre no havia completado
sequer o ensino fundamental; em menos de uma dcada, esse nmero caiu quase 15 p.p.,
nmero bastante elevado, considerando a inrcia tpica dos indicadores educacionais.
148
TABELA 7
Escolaridade da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Nvel de escolaridade
mnimo
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Sem escolaridade 53,7 45,0 40,5 37,9 24,4 23,8 7,1 8,9 23,0 18,0
Completou a 4
a
srie 32,6 25,9 36,3 28,3 32,1 23,9 15,8 13,5 27,7 19,3
Ensino fundamental 10,0 18,1 15,4 19,6 21,1 22,2 16,1 15,7 18,2 18,9
Ensino mdio 3,8 10,5 7,7 13,8 21,2 27,9 41,8 42,5 24,7 33,6
Ensino superior 0,1 0,4 0,1 0,5 1,2 2,2 19,2 19,4 6,5 10,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: PNAD/IBGE.
Em suma, os indicadores de mercado de trabalho apresentaram tendncias opostas:
enquanto as diferenas educacionais se tornaram um pouco menos pronunciadas entre os
estratos, a insero ocupacional propriamente dita apresentou contrastes ainda maiores, o
que se refetiu na composio dos rendimentos, como visto anteriormente. A concluso vale
especialmente para a comparao entre pobres e extremamente pobres: seu perfl educacional
convergiu fortemente, mas a participao no mercado de trabalho, antes razoavelmente
semelhante, apresentou divergncia.
As consequncias disso para o combate extrema pobreza no devem ser menosprezadas.
Entre 2003 e 2011, a expanso do mercado de trabalho e os aumentos do salrio mnimo
contriburam para retirar muitas famlias da extrema pobreza. No entanto, a efetividade desta
estratgia provavelmente entrou em um momento de retornos marginais decrescentes: as fam-
lias extremamente pobres em 2011 tm vnculos com o mercado de trabalho to frgeis ou
mesmo no existentes que difcilmente conseguiro se benefciar de oportunidades criadas
pelo crescimento econmico. Mesmo que haja grande investimento em polticas de qualif-
cao e incluso produtiva, pelo menos no curto prazo, as transferncias assistenciais ou
seja, do Bolsa Famlia so a nica sada vivel para assegurar um padro de vida mnimo
s famlias mais pobres do Brasil. Isto se aplica tambm, em menor grau, s famlias pobres.
3.5 Caractersticas sociais e demogrcas dos estratos de renda
As caractersticas sociais e demogrfcas dos estratos de renda tambm mudaram signifcati-
vamente entre 2003 e 2011: em consonncia com o perfl educacional e em contraste com
a insero no mercado de trabalho, na maioria dos casos, houve convergncia, e no afasta-
mento, entre os estratos.
O tamanho mdio das famlias apresentado na tabela 8 tornou-se muito mais
homogneo entre os estratos. Embora as famlias mais pobres continuem sendo mais numerosas,
as diferenas esto longe de causar qualquer choque. Mais ainda, a nica mudana relevante
se deu pela queda em 20,0% do tamanho das famlias extremamente pobres, que se tornaram
basicamente indistinguveis das famlias pobres e apenas pouco maiores que as famlias vulnerveis.
149
Boa parte desta convergncia se d porque a queda da fecundidade no Brasil generalizada.
As famlias com muitos flhos esto concentradas entre os extremamente pobres, mas seu
nmero cada vez menor. Famlias sem crianas se tornaram mais comuns entre os extrema-
mente pobres que famlias com quatro ou mais crianas. O mesmo fenmeno, com menor
intensidade, ocorreu entre os pobres. Ou seja, as diferenas entre estratos so cada vez mais
discretas e parece estar surgindo um novo pblico-alvo relevante para as polticas antipobreza,
composto por famlias pequenas e sem crianas.
Por fm, vale notar, mais uma vez, o padro mencionado na seo anterior: pobres
e extremamente pobres tornaram-se idnticos tambm no que diz respeito composio
familiar, at mesmo em funo da seletividade dos benefcios do Bolsa Famlia.
TABELA 8
Indicadores de composio familiar por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
Estratos de renda
Tamanho mdio das famlias Crianas por famlia Famlias sem crianas (%)
Famlias com quatro crianas
ou mais (%)
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Extremamente pobres 5,1 4,1 2,7 1,9 10,3 21,9 27,9 13,9
Pobres 4,6 4,5 2,0 2,1 12,0 14,2 12,5 15,6
Vulnerveis 3,5 3,4 1,0 1,0 41,6 39,6 2,1 2,5
No pobres 2,8 2,7 0,5 0,4 65,9 70,2 0,2 0,1
Total 3,5 3,1 1,0 0,8 44,1 52,8 4,2 2,2
Fonte: PNAD/IBGE.
As caractersticas das pessoas de referncia dos domiclios podem ser vistas na tabela 9.
No que diz respeito idade, no houve mudanas relevantes. Pobres e extremamente pobres
permanecem com distribuio quase idntica e contrastam com vulnerveis e no pobres,
principalmente, por causa da ausncia de famlias lideradas por idosos, o que se explica tanto
pelos efeitos do ciclo de vida no mercado de trabalho quanto pela abrangncia da cobertura
previdenciria. Diante disto, no causa surpresa que haja mais crianas nos estratos mais
pobres, como observado na tabela 8.
A convergncia entre estratos, no entanto, reaparece quando se considera a cor ou raa das
pessoas de referncia. A forte associao entre cor e pobreza foi enfraquecida, tornando os estratos
mais homogneos e fazendo desaparecer as diferenas entre pobres e extremamente pobres.
Finalmente, no parece haver nenhuma associao relevante entre o gnero da pessoa de
referncia e os estratos de renda. A nica mudana no perodo foi a tendncia generalizada de
aumento do percentual de famlias lideradas por mulheres.
150
TABELA 9
Caractersticas das pessoas de referncia por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Estratos de renda
Idade
Pardo ou preto Mulher
< 40 anos >= 65 anos
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Pobres 50,4 51,8 6,6 3,3 66,0 72,8 23,3 37,9
Vulnerveis 36,8 37,2 17,7 17,5 49,6 59,3 26,7 37,8
No pobres 30,2 29,2 16,7 18,3 26,5 38,4 26,5 34,9
Total 37,3 34,3 15,2 16,8 45,5 50,3 26,1 36,5
Fonte: PNAD/IBGE.
A convergncia dos atributos individuais entre estratos parece ser, portanto, um fen-
meno relativamente amplo e que contrasta com as tendncias de participao no mercado de
trabalho. O quase desaparecimento das diferenas entre pobres e extremamente pobres, em
particular, merece ateno especial.
A maior semelhana entre os dois estratos pode ter uma srie de causas muito distintas.
Talvez seja decorrncia da volatilidade de renda pura e simples, ou seja, famlias pobres e
extremamente pobres nas PNADs estariam, ao longo do tempo, constantemente circulando
entre os dois estratos. Ou talvez os estratos sejam de fato bem delimitados, e a explicao para
a maior pobreza relativa de um deles esteja em outras variveis, no coletadas em pesquisas
como as PNADs.
O teste destas e de outras hipteses ultrapassa o escopo deste texto. Cabe notar, contudo,
que a diminuio da capacidade de algumas variveis tradicionais educao, cor, compo-
sio familiar para distinguir entre pobres e pobres extremos tem consequncias imediatas
para a focalizao das polticas pblicas nos mais pobres. Na prtica, o trade-of entre erros
de incluso e erros de excluso torna-se mais relevante: diante da convergncia sociodemo-
grfca e do custo de coletar informaes mais detalhadas, alm da prpria volatilidade de
renda, a melhor estratgia para garantir a erradicao da extrema pobreza parece ser investir
em programas com cobertura ampliada. Ou seja, mais efetivo e possivelmente at mais ba-
rato tentar erradicar a pobreza extrema com programas que tambm benefciem os pobres e
mesmo parte dos vulnerveis que pela imposio de testes de meios e critrios de focalizao
excessivamente rigorosos.
Sem dvida, parte do prprio sucesso do PBF advm da deciso de adotar a estratgia
de cobertura ampliada. Afnal, desde sua criao, houve signifcativo crescimento econmico,
o que, em tese, deveria provocar a reduo das cotas municipais e, portanto, do nmero de
benefcirios, o que no ocorreu.
151
3.6 Acesso a servios pblicos de infraestrutura
A qualidade de vida das famlias depende de outras dimenses alm da renda. Uma das prin-
cipais o acesso a servios pblicos fundamentais, como saneamento bsico. Infelizmente,
como, muitas vezes, a cobertura destes servios est longe de ser universal, a falta de acesso a
eles, alm de comprometer o bem-estar da populao, pode atuar tanto como causa quanto
como consequncia da pobreza.
A tabela 10 traz tabulaes para quatro desses servios: eletrifcao; acesso gua (isto ,
ligao do domiclio com rede geral de distribuio); acesso a esgotamento sanitrio (domic-
lios com banheiros ligados diretamente rede coletora ou fossa sptica ligada rede coletora
de esgoto ou pluvial); e acesso coleta de lixo (direta ou indiretamente).
Com exceo da energia eltrica, que comeou o perodo j em um patamar elevado e
basicamente se universalizou ao longo da dcada, os demais resultados evidenciam que no
s a oferta de servios bsicos como um todo insufciente como tambm o acesso continua
fortemente estratifcado pela renda das famlias.
Alm disso, apenas o esgotamento sanitrio avanou de modo satisfatrio; mesmo assim,
ainda no chega a mais de 20,0% das famlias brasileiras, sendo o tipo de servio pblico
com oferta mais precria. Com isso, os mais pobres so os que permanecem com menor aces-
so, mas este no um problema exclusivo deste estrato: em 2011, os vulnerveis representa-
vam quase 60% das famlias sem esgotamento sanitrio, os no pobres somavam quase 26%, e
os extremamente pobres e pobres eram s, respectivamente, 6,7% e 10,0%.
O acesso gua e coleta de lixo era mais disseminado que o esgotamento sanitrio em
2003; no entanto, seu progresso ao longo da dcada foi lento. Tambm nestes casos, o pro-
blema no exclusivo dos mais pobres, embora eles tenham menor probabilidade de acesso.
TABELA 10
Indicadores de acesso das famlias a servios pblicos de infraestrutura por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Estratos de renda
Eletricidade gua Esgoto Lixo
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Pobres 93,2 98,3 69,4 68,9 43,7 48,6 69,9 68,1
Vulnerveis 97,6 99,5 82,1 82,0 66,6 71,2 85,9 86,8
No pobres 99,7 99,9 92,3 91,4 88,1 87,9 96,1 96,1
Total 97,0 99,6 82,4 85,4 68,6 77,5 85,6 89,7
Fonte: PNAD/IBGE.
Por fm, vale notar que, ao contrrio de muitas estatsticas anteriores, h diferenas
razoveis entre pobres e pobres extremos no que diz respeito infraestrutura. Ainda assim,
contudo, inegvel que as diferenas so muito mais ntidas entre os pobres e os vulnerveis.
152
3.7 Acesso a bens de consumo durveis
O acesso a bens de consumo durveis uma dimenso do bem-estar que depende mais da
renda das famlias que de polticas pblicas. Na tabela 11, so exibidos os percentuais relativos
a dois conjuntos de bens que, na ausncia de restries oramentrias, todas as famlias pre-
sumivelmente optariam por ter: o bsico engloba fogo com duas bocas ou mais, geladeira,
telefone (fxo ou celular), rdio e televiso em cores; o completo acrescenta mquina de lavar
roupas e computador com internet ao bsico.
No caso do conjunto bsico, o avano foi rpido, com convergncia entre estratos.
A carncia dos mais pobres em 2003 diminuiu sensivelmente, enfraquecendo a at ento forte
correlao entre renda e acesso. Ainda h evidente espao para melhora, na medida em que
um quarto da populao sequer conta com esse conjunto de eletrodomsticos mais importantes.
O acesso ao conjunto completo progrediu mais lentamente. Pobres, extremamente
pobres e at os vulnerveis continuam virtualmente excludos, e apenas pouco mais de 40%
das famlias no pobres usufruem desses bens. Tamanha demanda reprimida ilustra bem as
difculdades de aplicar padres de vida tpicos de pases desenvolvidos realidade brasileira.
TABELA 11
Indicadores de acesso das famlias a bens de consumo durveis por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Estratos de renda
Conjunto bsico de bens Conjunto completo de bens
2003 2011 2003 2011
Extremamente pobres 9,1 38,5 0,1 1,7
Pobres 21,0 51,7 0,2 2,2
Vulnerveis 49,9 69,0 2,0 12,2
No pobres 84,3 83,7 25,6 42,4
Total 55,1 74,6 9,2 26,1
Fonte: PNAD/IBGE.
5 CONCLUSES
Os avanos sociais do Brasil na ltima dcada so inegveis. Os ndices de pobreza e extrema
pobreza caram rapidamente e o perfl destes estratos mudou bastante, quase sempre para
melhor. Pode-se discutir se o progresso foi to intenso quanto poderia ter sido, mas no
restam dvidas de que a situao dos mais pobres melhorou. Entre 2003 e 2011, a pobreza e
a extrema pobreza somadas caram de 23,9% para 9,6% da populao.
Alm de descrever detalhadamente todas essas mudanas, os resultados do perfl da
pobreza podem ser resumidos em cinco pontos gerais, de carter mais ou menos especulativo.
Primeiro, factvel almejar erradicao isto , na reduo a nveis residuais tanto da
extrema pobreza quanto da pobreza se o bom desempenho dos ltimos anos for mantido ou
153
aprimorado. Para isto, ser preciso melhorar as condies de vida dos pequenos municpios
das regies Norte e Nordeste, que concentram percentuais cada vez maiores dos pobres e
pobres extremos no Brasil. Em 2011, cerca de dois teros dos extremamente pobres e metade
dos pobres viviam nesses municpios, que representavam apenas 19,1% da populao do pas.
Segundo, a estratgia de incluso via crescimento econmico e expanso do assalaria-
mento parece ter entrado em uma fase de retornos marginais decrescentes. Os resultados su-
gerem que quem tinha vnculos mais ou menos slidos mesmo informais com o mercado
de trabalho conseguiu se benefciar do bom momento registrado nos ltimos anos. Ganhar
um salrio mnimo virou praticamente um seguro contra a pobreza extrema. Ficaram para
trs as famlias com os vnculos mais precrios ou inexistentes. No toa, a participao do
trabalho na renda dos extremamente pobres caiu de 75,6% para 33,2%, e o percentual de
inativos, desocupados e no remunerados na PIA deste estrato pulou de 60,3% para 81,9%.
Terceiro, dadas essas difculdades de insero no mercado de trabalho, pelo menos no
curto prazo, as polticas de transferncia de renda aparecem como a melhor opo para o com-
bate misria em funo de sua excelente focalizao. O Programa Bolsa Famlia j cumpria
este papel pelo menos em parte, tornando-se, em 2011, a principal fonte de rendimentos dos
extremamente pobres. Naquele momento, sua efetividade s era limitada pelos baixos valores
transferidos e pela existncia de um pequeno nmero de famlias elegveis fora do programa.
O redesenho do programa, desde ento, possivelmente sanou ou minimizou estes problemas,
mas ainda no h dados disponveis para avaliar com preciso.
Quarto, os estratos de renda tornaram-se mais homogneos tanto na escolaridade quanto
em outras dimenses socioeconmicas importantes. As diferenas na composio familiar,
por exemplo, perderam quase toda sua relevncia. O tamanho mdio das famlias mais
pobres diminuiu fortemente, a ponto de domiclios sem crianas passarem a ser mais comuns
entre os extremamente pobres que domiclios com quatro crianas ou mais. A explicao da
pobreza pelo suposto excesso de flhos dos mais pobres passou a ser ainda mais implausvel.
Os estratos tambm fcaram mais parecidos entre si no que diz respeito cor da pessoa de
referncia e ao acesso a servios pblicos e infraestrutura e a bens de consumo durveis,
embora persistam desigualdades signifcativas nestes casos.
Em alguns desses casos como na educao, cor e composio familiar , e tambm
em outros que no apresentaram mudanas relevantes como a idade e o sexo da pessoa
de referncia , os estratos mais baixos passara a ser quase indistinguveis, o que impe dois
desafos. Por um lado, preciso entender melhor por que pobres e pobres extremos so to
semelhantes nestas caractersticas, mas contrastantes em outras, como insero no mercado
de trabalho e acesso infraestrutura e bens. possvel que a volatilidade de renda ou a dis-
tribuio espacial dos estratos sejam elementos explicativos importantes, mas isto precisa ser
mais bem investigado. Por outro lado, h o problema da focalizao das polticas pblicas nos
mais pobres. Dado o custo de coletar informaes mais detalhadas e a crescente incapacidade
de discriminar entre pobres e pobres extremos com base nos indicadores tradicionais, o trade-of
154
entre erros de incluso e erros de excluso se torna mais agudo. Se a prioridade for o fm da
misria, parece mais razovel aceitar explicitamente supostos erros de incluso e investir em
programas com cobertura ampliada.
Quinto, o acesso infraestrutura avanou em ritmo abaixo do esperado, pelo menos se
comparado a outras dimenses, como o acesso a bens de consumo durveis. A universalizao
do acesso energia eltrica foi uma grande conquista; j a oferta de outros servios bsicos rede
geral de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo continua aqum do desejado. A falta de
acesso afige os mais pobres com mais intensidade, mas no uma carncia exclusiva deles.
REFERNCIAS
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SOUZA, P. H. G. F.; OSORIO, R. G.; SOARES, S. Uma metodologia para simular o
Programa Bolsa Famlia. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1.654). Disponvel
em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1654.pdf>.
CAPTULO 9
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA: O QUE O CADASTRO NICO REVELA?
Joana Mostafa
1 INTRODUO
Lanado em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) o resultado da unifcao das aes de
transferncia de renda para a populao vulnervel em nvel federal, conjugando esforos dos
trs nveis de governo por meio da criao de uma rede intergovernamental responsvel pela
sua implementao. Tal rede estrutura a coordenao articulada do Programa com diferentes
polticas sociais, sobretudo sade, educao e assistncia social.
O PBF prioriza famlias em situao de extrema pobreza e pobreza, com renda mensal
per capita de at R$140,00, para o recebimento da transferncia monetria por meio da sua
incluso na base de dados do Cadastro nico. O valor do benefcio defnido de acordo
com a composio familiar e respectiva renda per capita. Atualmente, o programa conta com
quatro tipos de benefcios.
1

Este texto tem por objetivo traar o perfl socioeconmico dos benefcirios do Programa
Bolsa Famlia a partir da anlise das informaes do Cadastro nico para Programas Sociais do
Governo Federal (Cadnico) e est organizado em seis partes.
A seo a seguir visa contextualizar a fonte dos dados utilizados o Cadnico por meio
de uma sntese da sua origem e trajetria, bem como das caractersticas relevantes relativas ao
seu funcionamento enquanto principal instrumento de identifcao e caracterizao socioeco-
nmica das famlias brasileiras de baixa renda.
Na seo trs, apresenta-se a metodologia utilizada na extrao e no manuseio dos dados
que so analisados entre a terceira e a quinta sees. Na quarta seo, o foco de anlise so as
famlias; na quinta, os domiclios do Programa Bolsa Famlia; e na sexta, a anlise recai sobre as
1. So eles: i) Benefcio Bsico: o valor repassado mensalmente de R$ 70,00 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 70,00 per
capita, mesmo no tendo crianas, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes. ii) Benefcio Varivel: o valor de R$ 32,00 e concedido s famlias
com renda mensal de at R$ 140,00 per capita, desde que tenham crianas, adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia
pode receber at cinco Benefcios Variveis, ou seja, at R$ 160,00. iii) Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ): concedido valor de R$
38,00 a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois BVJs. iv) Benefcio
para Superao da Extrema Pobreza (BSP): pago s famlias, que mesmo recebendo os benefcios nanceiros do PBF continuam em situao de
pobreza extrema (renda per capita mensal de at R$ 70,00). O valor do benefcio correspondente ao necessrio para que a famlia supere os R$
70,00 mensais por pessoa.
158
pessoas benefcirias do PBF em 2013. Na ltima seo, apresenta-se um breve histrico compa-
rativo com a evoluo dos principais indicadores abordados, de modo a identifcar as tendncias
mais relevantes no perodo entre 2007 e 2013 e ressaltar a importncia da compreenso e ao da
poltica pblica sobre as questes complexas que se relacionam com a pobreza no Brasil.
2 ORIGEM E TRAJETRIA DO CADASTRO NICO
A partir da unifcao dos programas de transferncia de renda no Programa Bolsa Famlia
(PBF) em 2003, o Cadnico passou a ser o instrumento utilizado para a seleo e focalizao de
seus benefcirios. Todas as informaes sobre as famlias benefcirias, perfl socioeconmico,
acesso a servios e principais vulnerabilidades das famlias, so oriundas do Cadnico.
Desta forma, traar o perfl das famlias benefcirias requer a compreenso do que o Cadnico
e como foi sua trajetria no sentido de qualifcar progressivamente as informaes sobre as
famlias pobres e assegurar a boa focalizao do PBF.
O Cadnico foi criado em 2001 para ser uma ferramenta de identifcao dos benefcirios
de baixa renda
2
dos programas do governo federal. A gesto do sistema operacional do Cadnico
sempre esteve sob responsabilidade da Caixa Econmica Federal (Agente Operador). J a incluso
das informaes no sistema (coleta das informaes e processos de atualizao) sempre ocorreu
de forma descentralizada, sendo executada pelos municpios. A gesto e coordenao estratgica
sempre estiveram atreladas ao ministrio que estivesse, na ocasio, a cargo da poltica de assistncia
social , desde 2004 sob responsabilidade do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
3

A atuao do MDS na coordenao das atribuies da Caixa Econmica Federal
(sistema operacional, capacitao para uso do sistema e disponibilizao das informaes
cadastrais), assim como no processo de cadastramento realizado pelos municpios e na ges-
to da informao cadastral foi gradativamente se aperfeioando no perodo 2004/2013.
Ao longo deste processo, a parceria dos trs nveis de governo e da Caixa possibilitou a
consolidao do que hoje se constitui numa das maiores e mais fdedignas bases de dados
relativas populao de baixa renda do mundo.
Sobretudo, a partir de 2005, observa-se um processo de rpida expanso e qualifcao
das informaes do Cadnico, que foi possvel, principalmente, em funo do interesse das
famlias no Programa Bolsa Famlia e pela existncia de uma rede de cadastramento nos mu-
nicpios. Tal rede foi se estruturando com a expanso dos programas de transferncia de renda
para a populao de baixa renda na ltima dcada, e se consolidou com os repasses de recursos
fnanceiros, iniciados em 2005 pela gesto federal.
2. Pela regulamentao do Cadnico (Decreto n
o
6.135/2007), entende-se como de baixa renda as famlias com renda familiar mensal per capita
de at meio salrio mnimo ou a famlia que possua renda familiar mensal de at trs salrios mnimos.
3. Em 2001, quando foi criado o Cadnico era de responsabilidade da Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas). Em 2003, com a criao do
Ministrio da Assistncia Social (MAS), sua gesto foi transferida para este rgo. Em 2004, aps a unicao dos programas de transferncia de renda
e criao do MDS, passou a ser responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), mesma secretaria responsvel pelo PBF.
Perl Socioeconmico dos Benecirios do Programa Bolsa Famlia
159
No que tange melhoria na qualidade das informaes, podem-se enumerar quatro
fatores determinantes:
1) desenho de um novo instrumento de coleta de dados (formulrio) com conceitos
bem defnidos e compatveis com as pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE);
2) aperfeioamentos progressivos no sistema operacional de cadastramento, que passou
a possibilitar a atualizao cadastral e a crtica de dados inconsistentes;
3) implantao de um sistema de incentivo atualizao cadastral por parte do governo
federal, ao apoiar fnanceiramente os municpios; e
4) maior monitoramento da qualidade das informaes cadastrais pela Secretaria Nacional
de Renda e Cidadania (Senarc), a partir da disponibilizao sistemtica das informaes
pela Caixa.
Assim, entre 2008 e 2010, esteve em desenvolvimento a verso 7 (V7) do sistema do
Cadnico, uma verso on-line que permite a entrada qualifcada dos dados no nvel mu-
nicipal e maior consistncia dos dados no nvel nacional. Alm do novo sistema, o novo
formulrio para cadastramento foi desenvolvido a partir de discusses com o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE)
e rgos que utilizam as informaes do Cadnico.
Nesta verso do sistema e do formulrio, houve melhorias na captao das informaes,
com uma aproximao aos conceitos e defnies das informaes coletadas pelas pesquisas
do IBGE, possibilitando a comparao entre os dados do Cadnico e estas pesquisas,
justamente para o monitoramento mais efetivo da focalizao e do perfl socioeconmico
do pblico em questo. Alm disto, com os novos formulrios e sistema, houve aperfeioa-
mentos na identifcao das populaes indgenas e quilombolas, um maior detalhamento
nas informaes coletadas sobre a populao de rua, alm de abrir-se a possibilidade de
identifcao de famlias de treze novos grupos tradicionais e especfcos (como extrativistas,
agricultores familiares, catadores de materiais reciclveis, entre outros).
A implantao da V7 do Cadnico nos municpios foi iniciada em outubro de 2010,
de forma gradativa. A migrao de cada municpio estava condicionada realizao de
capacitao dos entrevistadores do novo formulrio e capacitao para a correta utilizao do
novo sistema, alm da presena de infraestrutura mnima de conectividade nos municpios.
Em julho de 2013, 99,7% dos municpios operavam a V7 do sistema de cadastramento.
4

Em 2010, o Cadastro possua mais de 18 milhes de famlias cadastradas e passou a ser
utilizado por outros programas focalizados na populao de baixa renda como a Tarifa Social
de Energia Eltrica.
4. Os 19 municpios com problemas de conectividade, que ainda operam na verso 6 do sistema, passaro a ter acesso internet com a instalao
de antenas do Sistema de Proteo da Amaznia Sipam ou Programa Gesac (programa do Ministrio das Comunicaes que tem por objetivo
promover a incluso digital em todo o territrio brasileiro por meio de conexo internet via satlite). O MDS possui Acordos de Cooperao Tcnica
com esses dois rgos e parte dos municpios que no possuam conexo internet passaram a t-la entre 2011 e 2013, com a instalao das
antenas por estes rgos.
160
O cadastro possibilita a constituio de um mapa detalhado e atualizado da pobreza bra-
sileira, com informaes sobre as principais caractersticas socioeconmicas das famlias e de
cada um de seus integrantes, bem como aspectos relacionados ao acesso a servios pblicos.
A utilizao do Cadnico como instrumento de formulao e planejamento de polticas
para as famlias pobres e como ferramenta essencial para promover a oferta integrada de aes,
bens e servios a essa populao ganhou destaque com o lanamento do Plano Brasil Sem
Misria (BSM) em 2011.
Nessa perspectiva, o Cadnico, que teve sua expanso e consolidao ancorada na
trajetria de expanso do PBF, em 2011 ampliou sua utilizao para mais de dezoito pro-
gramas do governo federal (Minha Casa Minha Vida, Programa Bolsa Verde, Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego PRONATEC, Tarifa Social de Energia
Eltrica, Telefone Popular, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, entre outros),
5

constituindo-se na porta de entrada para o acesso boa parte das polticas sociais brasileiras,
justamente aquelas voltadas para a parcela da populao historicamente com menor
visibilidade para a poltica pblica.
Em fevereiro de 2013, havia 25,3 milhes de famlias no Cadnico, sendo 23 milhes
(91,0%) com perfl de renda familiar per capita de at meio salrio mnimo,
6
faixa de renda em
que se insere seu pblico prioritrio. No grfco 1, possvel visualizar a evoluo do nmero
de cadastros desde o perodo em que se consolidou o processo de atualizao cadastral.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de famlias com renda familiar per capita de at meio salrio mnimo no Cadnico
(Em milhes)
14,3
15,8
16,7
18,0
18,7
20,2
22,1
23,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
Famlias cadastradas Perl Cadnico
Out./06 Set./07 Set./08 Set./09 Jun./10 Set./11 Ago./12 Fev./13
Fonte: SENARC/MDS.
5. Sobre estes programas, consultar as informaes disponveis no site do MDS: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/programas-
usuarios/politicas-e-programas>.
6. De acordo com o Decreto n
o
6.135/2007, so cadastradas prioritariamente famlias com renda familiar per capita de meio salrio mnimo (SM)
ou at 3 SMs no total. Podem ser tambm cadastradas famlias acima deste perl de renda, desde que estejam vinculadas a algum programa ou
poltica social.
161
A progressiva qualidade das informaes do Cadnico pode ser observada a partir
da anlise de indicadores relativos a cadastros vlidos
7
e atualizados
8
ao longo do tempo.
Estes so dois conceitos importantes para avaliar o grau de completude e atualizao da
base do Cadnico, e so acompanhados mensalmente pela SENARC/MDS.
Segundo Bartholo et al. (2010), em 2005, antes do estabelecimento de critrios para a ve-
rifcao das informaes registradas pelo MDS, verifcou-se que apenas 30,0% dos cadastros
existentes na base possuam informaes completas (cadastros vlidos). Em 2013, a proporo
de cadastros vlidos era superior a 80,0% e mais de 70,0% dos cadastros estavam atualizados.
3 METODOLOGIA
A extrao do Cadnico utilizada neste captulo de 16 de fevereiro de 2013, e a folha de
pagamento do PBF de maro de 2013. Foram aplicados dois fltros na extrao para a anlise,
sendo assim consideradas apenas as famlias com estado cadastral regular, categorizadas como
Cadastrada e as pessoas categorizadas como Cadastrada e Aguardando NIS.
9
Como as informaes analisadas so relativas s condies de vida das famlias benef-
cirias, que so caractersticas razoavelmente estveis ao longo do tempo, e considerando-se
ainda que 80,0% destes cadastros tm no mximo dois anos de desatualizao, entende-se
que as informaes coletadas pelo Cadnico refetem, com boa fdedignidade, a atual situa-
o socioeconmica das famlias benefcirias do PBF. Em fevereiro de 2013, o tempo mdio
de desatualizao de um cadastro dos benefcirios do programa era de 14 meses.
As informaes aqui compiladas foram retiradas dos blocos do formulrio principal do
Cadnico, na verso vigente (V7). Para os cadastros de famlias includas ou atualizadas na
verso anterior (V6), a Caixa realizou a migrao dos dados segundo a compatibilizao das
variveis entre verses. Atualmente, 62,0% das famlias no Cadnico j foram includas ou
atualizadas na V7, sendo que este percentual ainda maior entre os benefcirios do Programa
Bolsa Famlia, para os quais 75,0% das famlias foram includas ou atualizadas na V7.
A seleo de variveis para este texto segue uma avaliao prvia da qualidade de preen-
chimento destas e, para anlises histricas, da consistncia da srie, tendo em vista a mudana
de conceitos, categorias e prticas de preenchimento entre as verses do formulrio.
No caso da anlise da srie histrica, privilegiou como ponto de comparao os indica-
dores relativos ao ano de 2007. A partir deste ano, o PBF j havia alcanado a totalidade do
seu pblico-alvo e o Cadnico apresentava alta qualidade de informaes, tendo passado
7. Considera-se vlido o cadastro familiar cujo responsvel tem idade igual ou superior a 16 anos e que possui todos os campos obrigatrios
preenchidos para todas as pessoas da famlia.
8. Cadastro atualizado aquele que, no prazo mximo de dois anos contados da data de sua incluso ou de sua ltima atualizao, teve as
seguintes informaes alteradas ou conrmadas: endereo, renda familiar, composio familiar (incluso ou excluso de integrantes), registro de
documentos obrigatrios para o Responsvel pela Unidade Familiar (RF), complementao do registro de documento de identicao civil para os
demais membros da famlia, substituio do RF, cdigo INEP e srie escolar.
9. Em um dado momento do tempo, existem alguns cadastros que esto no processo de outorga do NIS pela CAIXA, no qual feita uma avaliao
se aquela pessoa j existe na base cadastral e se j existe algum NIS ou PIS cadastrado para ela.
162
por um expressivo processo de incluso e atualizao cadastral nos anos de 2005 e 2006. Os
anos entre 2007 e 2013 apresentam menor comparabilidade de dados pelos sucessivos e pro-
fundos aprimoramentos de conceitos, instrumentos e sistemas j citados.
Antes de se passar leitura do perfl das famlias, na seo seguinte, preciso recordar
algumas caractersticas prprias natureza do Cadnico, a fm de que os dados sejam inter-
pretados corretamente. Primeiro, esta uma fonte de dados administrativa, de carter longitu-
dinal, alimentada diariamente pelos municpios brasileiros e com regra de atualizao bianual.
Ainda, por ser utilizado por programas de combate e superao da pobreza, as famlias tendem
a buscar o cadastramento justamente nos perodos em que enfrentam maiores difculdades
socioeconmicas. Essas caractersticas fazem com que quaisquer comparaes dos dados do
Cadnico com pesquisas transversais, tais como o Censo, no sejam triviais, principalmente
de variveis sujeitas a maiores instabilidades entre a populao de baixa renda, como o caso,
por exemplo, da participao no mercado de trabalho.
4 PERFIL DAS FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA
Em maro de 2013, havia no PBF 13.872.243 famlias, as quais receberam, naquele ms, um
benefcio mdio de R$ 149,71. Estas famlias eram compostas, em mdia, por 3,6 pessoas.
Conforme o grfco 2, a maior parte dessas famlias (50,2%) residia no Nordeste do pas,
seguida pela regio Sudeste, com 25,4%. Assim, as duas regies juntas so responsveis por
trs quartos das famlias do PBF.
GRFICO 2
Distribuio das famlias benecirias do Programa Bolsa Famlia do (PBF) por grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
5,4
50,4
11,4
25,3
7,5
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Fonte: Folha de pagamento do PBF (SENARC/MDS).
163
A desigualdade de renda no pas est intimamente associada desigualdade regional evidencia-
da no mapa 1. A populao dos estados do Nordeste tem maior proporo de famlias no Programa
Bolsa Famlia que os estados do Sul e Sudeste. No Maranho, 57,0% dos domiclios recebem trans-
ferncias do Programa enquanto apenas 7,3% dos domiclios de Santa Catarina participam do PBF.
MAPA 1
Famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia entre o total de domiclios apurados pelo Censo 2010,
segundo Unidade da Federao (maro de 2013)
(Em % do total de domiclios)
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadnico (SENARC/MDS) de fevereiro de 2013 e do Censo 2010 (IBGE).
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
(nota do Editorial).
Aprofundando a anlise do perfl de renda, a tabela 1 indica que, antes de receberem o
PBF, as famlias benefcirias viviam, em sua maioria, na extrema pobreza (72,4%), ou seja,
com renda familiar per capita de at R$ 70,00. Apenas 20,5% possua renda entre R$ 70,00 e
R$ 140,00 (pobreza) e 7,1% obtinha renda familiar per capita entre R$ 140,00 e R$ 339,00
164
(baixa renda).
10
Como era de se esperar, nas regies mais ricas do pas Sudeste, Sul e Centro-
Oeste , a distribuio dos benefcirios bastante distinta daquela observada no Nordeste e no
Norte. Enquanto h menor participao de benefcirios extremamente pobres no Sul (54,0%),
no Nordeste, 82,2% dos benefcirios extremamente pobre.
TABELA 1
Famlias benecirias do PBF por faixa de renda, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
Faixa de renda familiar Per capita Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Extrema pobreza 72,4 78,1 82,2 59,5 54,0 56,1
Pobreza 20,5 16,8 12,9 30,8 33,9 32,3
Baixa renda 7,1 5,0 5,0 9,7 12,1 11,6
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
Quanto aos arranjos familiares dos benefcirios do PBF, verifca-se, na tabela 2, que
a maior parte se constitui como monoparental feminino (42,2%), seguido por casal com
flhos (37,6%). Em alguma medida esta expressividade dos arranjos monoparentais femi-
ninos pode indicar estratgias de sobrevivncia das famlias mais vulnerveis, mas expressa
tambm o fenmeno de incremento na participao de mulheres com flhos e sem cnjuge
entre as famlias brasileiras.
TABELA 2
Famlias benecirias por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
Arranjo familiar Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Unipessoal 4,8 1,9 5,9 4,6 4,2 3,1
Monoparental feminino 42,2 44,9 39 46,8 41,4 46,7
Monoparental masculino 1,6 2,8 1,7 1,1 1,3 1,5
S casal 2,9 1,5 4,1 1,8 2,0 1,7
Casal com lhos 37,6 37,9 39,1 34,3 40,5 34,7
Biparental e outros parentes 2,7 2,9 2,6 2,6 3,0 2,8
Monoparental feminino e outros parentes 4,7 4,1 4,1 5,8 4,7 5,5
Monoparental masculino e outros parentes 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2
Outros 3,3 3,8 3,4 2,9 2,8 3,9
As regies Sudeste, Centro-Oeste e Norte chamam a ateno por causa da maior pro-
poro de famlias monoparentais femininas (46,8%, 46,7% e 44,9%, respectivamente).
Tais percentuais indicam que as famlias com este tipo de arranjo familiar em que a me
10. Apesar da linha de pobreza do Programa Bolsa Famlia ser de R$ 140,00, a chamada regra de permanncia, estabelecida pela Portaria GM/MDS
n
o
617, de 11 de agosto de 2010, assegura a permanncia da famlia por um prazo mnimo de dois anos desde que sua renda se mantenha abaixo
de meio salrio mnimo (R$ 339,00 atualmente).
165
a nica provedora de recursos, conciliando trabalho externo, atividades domsticas e cuida-
dos com os flhos correspondem maior parte das famlias do PBF e, a princpio, devem
ser objeto de ateno especial do poder pblico.
A tabela 3 adiciona outros elementos para a anlise das composies familiares e seu
grau de vulnerabilidade.
11
TABELA 3
Mdia de idade dos responsveis familiares, por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em nmero de anos)
Composio familiar Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Unipessoal 48,6 48,0 47,2 51,1 51,2 51,6
Monoparental feminino 35,1 34,0 35,4 35,2 35,5 34,3
Monoparental masculino 42,4 41,5 42,5 42,5 43,9 42,3
S casal 43,2 43,9 41,7 47,3 47,3 48,8
Casal com lhos 36,6 35,6 37,0 36,5 36,4 35,3
Biparental e outros parentes 46,0 46,8 46,7 44,8 44,9 44,6
Monoparental feminino e outros parentes 43,3 43,7 44,6 41,6 42,9 41,8
Monoparental masculino e outros parentes 46,5 47,4 46,2 46,2 48,4 45,9
Outros 48,8 49,3 48,4 47,6 51,1 52,2
Percebe-se, na tabela 3, que a menor idade mdia dos responsveis familiares ocorre nos
arranjos monoparentais femininos. Nestes, a idade mdia de 35,1 anos. Aqui, possvel
haver mulheres em situao de imensa vulnerabilidade na medida em que no podem contar
com outros adultos para a manuteno e o cuidado da famlia. Ao mesmo tempo, as mulheres
mais jovens enfrentam duas distores do mercado de trabalho: as conhecidas barreiras para a
sua entrada colocadas aos jovens em geral e os diferenciais de rendimento frente a um homem
com o mesmo nvel de instruo. Neste sentido, a oferta de servios de creche e de polticas de
emprego e qualifcao para estas mulheres de especial importncia para que possam buscar
a promoo da renda familiar.
Constata-se, ainda, que os maiores percentuais de famlias unipessoais
12
e casais sem
flhos esto na regio Nordeste. A idade mdia dos responsveis de famlias unipessoais ou
formadas apenas por um casal mais elevada que a idade mdia dos responsveis de famlias
com outros arranjos. Enquanto, nas famlias de casais com flhos, o responsvel, em mdia
com 36,6 anos, aproxima-se da mdia geral (37,8 anos), para as famlias unipessoais, a idade
mdia do responsvel de 48,6 anos, e para os casais sem flhos, de 43,2 anos. Este perfl de
famlias possui uma necessidade de acesso diferenciado a servios sociais bsicos, sobretudo
de sade e assistncia social, do que aquelas compostas por pessoas mais jovens.
11. Para uma anlise detalhada dos arranjos familiares ver anlise de Bartholo e Arajo (2008), disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/
encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1154.pdf>.
12. Embora o termo famlia unipessoal seja incorreto na designao de arranjos familiares, aqui utilizado, pois est assim denido na legislao
que rege o Cadnico. Deve ser entendido como sinnimo de domiclio unipessoal.
166
A anlise do perfl dos responsveis familiares do PBF complementa o perfl das fam-
lias, sendo importante para apurar o seu grau de vulnerabilidade, dado seu papel central no
apenas na administrao dos recursos da famlia, como tambm para a potencial superao
da condio de pobreza. De sada, constata-se que 93,1% dos responsveis familiares so do
sexo feminino, tal como recomenda a regulamentao do programa.
Quanto ao grau de instruo do responsvel familiar, ilustrado na tabela 4, verifca-se que
o nvel de escolaridade baixo. Pouco mais da metade (52,1%) declara ter ensino fundamental
incompleto e 12,1% declaram-se sem instruo. Sob o ponto de vista regional, tal como ocorre
no perfl das pessoas benefcirias do PBF, destaca-se uma importante diversidade regional nos
percentuais de analfabetismo que caracteriza as pessoas sem instruo. O pior indicador o
da regio Nordeste, que apresenta 16,0% de responsveis familiares sem instruo. Isto cerca
de duas vezes o encontrado nas regies Centro-Oeste (8,6%), Sul (7,1%) e Sudeste (6,9%).
A baixa escolaridade afeta fortemente a insero dos responsveis familiares no mercado de
trabalho, restringindo suas possibilidades de acesso a postos que exigem maior qualifcao e
oferecem maiores rendimentos.
TABELA 4
Perl dos responsveis familiares (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em % do total de responsveis familiares)
Faixa etria Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
De 16 a 17 anos 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1
De 18 a 24 anos 9,1 10,9 9,1 8,4 9,4 8,8
De 25 a 34 anos 34,3 38,2 33,1 34,7 32,7 37,7
De 35 a 44 anos 30,4 28,7 29,4 32,5 31,1 32,4
De 45 a 54 anos 17,7 14,6 19,4 16,5 18,5 13,7
De 55 a 64 anos 7,1 6,2 7,8 6,4 6,9 5,7
65 anos ou mais 1,2 1,3 1,2 1,3 1,2 1,6
Sem informao 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Grau de instruo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Sem instruo 12,1 11,5 16,0 6,9 7,1 8,6
Fundamental incompleto 52,1 50,9 50,8 52,8 60,4 52,0
Fundamental completo 9,5 9,3 8,2 11,3 12,1 10,4
Mdio incompleto 7,7 8,4 6,9 8,8 7,5 9,2
Mdio completo 12,0 11,9 12,0 13,0 8,0 13,8
Superior incompleto ou mais 0,4 0,4 0,3 0,5 0,5 0,8
Sem informao 6,1 7,6 5,8 6,7 4,5 5,1
167
5 PERFIL DOS DOMICLIOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMILIA
No perodo analisado, predomina entre as famlias benefcirias do PBF o domiclio localizado
em rea urbana (75,3%), sendo a maior parte das construes do tipo alvenaria com revestimento
(62,4%), como pode ser visto na tabela 5.
Verifca-se, no entanto, a ocorrncia de importantes diferenas regionais, com maior
concentrao de domiclios urbanos nas regies Sudeste e Centro-Oeste ambas com
86,6% de domiclios nessa situao e menor concentrao na regio Nordeste no qual
este patamar cai para 68,1%. Neste sentido, destaca-se que a participao dos domiclios
rurais na regio Nordeste (31,9%) superior ao percentual nacional (24,6%), o que evi-
dencia uma especifcidade do perfl das famlias em situao de pobreza nesta regio.
Outra importante diferena regional verifcada no tipo de construo dos domiclios.
Enquanto as regies Sudeste (76,5%), Nordeste (66,3%) e Centro-Oeste (66,5%) registram
uma alta proporo de domiclios construdos em alvenaria com revestimento, a regio Norte
apresenta apenas 24,9% de domiclios nesta condio. Nesta regio, a madeira aparelhada
aparece como o primeiro tipo de material mais usado nos domiclios, com 36,6%, refetindo
outra especifcidade regional.
Na tabela 5, a sequncia dos tipos de materiais utilizados na construo de domiclios
est organizada segundo seu grau de precariedade, do menor para o maior. Assim, quanto mais
abaixo na tabela, maior a precariedade do tipo de material. Em termos regionais, as maiores
propores de moradias construdas com materiais inadequados somando-se taipa revestida
e no revestida, madeira aproveitada, palha e outros materiais esto nas regies Norte, com
24,5%, e Nordeste, com 20,1%. Estes valores esto bem acima do percentual nacional para o
PBF, que de 15,4%, indicando que, em tais regies, a questo das moradias e dos programas
habitacionais para famlias do PBF devem merecer ateno ainda mais especial.
TABELA 5
Perl dos domiclios das famlias benecirias (tipo de localidade e construo), segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em % de domiclios)
Tipo de localidade Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Urbanas 75,3 74,0 68,1 86,6 79,6 86,6
Rurais 24,6 26,0 31,9 13,2 20,2 13,4
Sem informao 0,1 0,0 0,0 0,2 0,1 0,0
Tipo de construo dos domiclios Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Alvenaria/tijolo com revestimento 62,4 24,9 66,3 76,5 43,0 66,5
Alvenaria/tijolo sem revestimento 11,5 10,5 10,8 13,3 9,4 15,3
Madeira aparelhada 7,8 36,6 0,4 1,3 35,5 7,5
Taipa revestida 2,6 1,6 4,5 0,4 0,1 0,3
Taipa no revestida 2,8 2,8 4,7 0,1 0,1 0,3
Madeira aproveitada 1,4 5,7 0,3 0,4 5,8 1,5
(Continua)
168
Tipo de construo dos domiclios Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Palha 0,1 0,5 0,1 0,0 0,0 0,2
Outro material 8,6 13,9 10,5 5,0 2,6 4,2
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
O acesso aos servios de utilidade pblica outro importante indicativo da situao de
vulnerabilidade das famlias em situao de pobreza. Embora boa parte das famlias do PBF
apresente condies satisfatrias de acesso gua, iluminao ou coleta de lixo, h ainda dfcits
signifcativos de acesso, conforme ilustra a tabela 6.
Verifica-se que a maior parte desses domiclios possui gua canalizada (72,4%).
Do ponto de vista regional, no entanto, as disparidades so evidentes. Enquanto as
regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste possuem patamares de acesso gua canalizada
superiores a 80,0%, as regies Norte e Nordeste possuem propores inferiores ao
percentual nacional, sendo que a regio Norte conta com pouco mais da metade dos
domiclios nesta condio (54,0%).
No que diz respeito forma de abastecimento de gua, a maior parte dos domiclios
do PBF acessa a rede geral de distribuio (65,6%). A segunda forma mais utilizada de
abastecimento de gua consiste no poo ou nascente, com percentual nacional de 21,9%.
Em situao diferenciada est a regio Norte, na qual o uso de poos e nascentes (40,6%)
apresenta-se quase to comum quanto o abastecimento via rede geral de distribuio
(45,4%).
O acesso ao escoamento sanitrio o item mais precrio no perfl das famlias benef-
cirias do PBF: apenas 35,7% delas acessam a rede coletora de esgoto ou pluvial e 14,9% o
fazem por meio de fossa sptica. Assim, cerca de metade das famlias no possui acesso ao
escoamento sanitrio adequado. Com exceo do Sudeste, que apresenta melhores condies,
nas demais regies, a maior parte das famlias do PBF no tem acesso ao escoamento via rede
coletora ou fossa sptica. Essa proporo ainda pior na regio Norte, onde apenas 28,7%
das famlias possuem acesso adequado a este servio.
O lixo coletado direta ou indiretamente em 64,9% dos domiclios. As regies Norte
e Nordeste so as que possuem piores indicadores neste aspecto, apresentando pouco mais
da metade dos domiclios com algum tipo de coleta de lixo, enquanto, nas demais regies, o
percentual de cerca de 80,0%.
Ao se comparar com os percentuais nacionais, tomando como referncia o Censo de
2010, constata-se que, de uma maneira geral, os domiclios dos benefcirios do PBF esto
em piores condies. Isto ocorre em todos os quesitos analisados: no que se refere ao abasteci-
mento de gua por rede pblica (82,8% contra 65,6% do PBF), rede coletora de esgoto ou
fossa sptica (66,8% contra 50,6% do PBF), coleta de lixo (87,4% contra 64,9% do PBF)
e iluminao eltrica (98,7% contra 89,8% do PBF).
(Continuao)
169
TABELA 6
Perl dos domiclios das famlias benecirias por tipo de utilidade pblica, segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em %)
gua canalizada Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
H gua canalizada 72,4 54,0 66,4 86,2 87,0 82,6
No h gua canalizada 24,7 42,4 31,2 10,9 9,7 13,3
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
Forma de abastecimento de gua Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Rede geral de distribuio 65,6 45,4 61,5 78,3 75,6 72,9
Poo ou nascente 21,9 40,6 22,1 15,2 19,1 16,7
Cisterna 2,4 0,7 3,7 0,8 0,1 4,4
Outra forma 7,2 9,8 10,2 2,8 1,9 1,8
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
Forma de escoamento Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Rede coletora de esgoto ou pluvial 35,7 8,9 25,6 69,2 38,9 24,7
Fossa sptica 14,9 19,8 16,8 6,2 20,0 20,5
Fossa rudimentar 30,0 44,7 33,3 13,4 29,9 46,5
Vala a cu aberto 6,2 10,8 7,3 3,9 2,8 1,3
Direto para um rio, lago ou mar 0,6 0,6 0,3 1,5 0,5 0,0
Outra forma 1,2 2,8 1,2 0,7 0,7 0,5
Sem informao 11,3 12,5 15,4 5,0 7,1 6,5
Destino do lixo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
coletado diretamente 63,8 52,1 55,5 78,6 77,1 77,5
coletado indiretamente 3,1 2,5 2,9 3,8 2,7 2,5
queimado ou enterrado na propriedade 21,6 31,6 27 10,2 14,9 13,1
jogado em terreno baldio ou logradouro
(rua, avenida etc.)
4,4 2,9 7,3 1,2 0,4 0,6
jogado em rio ou mar 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Tem outro destino 4,3 7,3 4,8 3,2 1,6 2,2
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
Forma de iluminao Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Eltrica com medidor prprio 76,8 63,1 82,2 72,0 76,1 79,1
Eltrica com medidor comunitrio 5,8 3,9 2,0 11,8 10,4 10,2
Eltrica sem medidor 7,2 12,3 5,8 8,8 6,4 1,9
leo, querosene ou gs 1,8 5,3 2,0 0,4 0,5 0,6
Vela 1,4 3,4 1,4 0,4 0,9 1,6
Outra forma 4,3 8,4 4,1 3,8 2,4 2,4
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
170
O acesso simultneo aos servios de coleta de lixo direta ou indireta, escoamento sani-
trio via rede pblica ou fossa sptica, iluminao eltrica e gua por rede pblica caracteriza
condies ideais de infraestrutura domiciliar, constituindo, portanto indicativo de menor
grau de vulnerabilidade.
De fato, esse um aspecto crtico para as famlias do PBF. Verifca-se, na tabela 7,
que apenas 38,1% delas possuem acesso a todos esses servios e, mesmo na rea urbana,
onde tais servios so mais presentes, apenas 48,9% das famlias benefcirias desfruta do
pacote completo de servios. Novamente, as regies Norte (14,9%) e Nordeste (29,2%)
so as que apresentam as menores propores de famlias com acesso simultneo a esses
quatro itens.
Em situao mais precria ainda esto as famlias do PBF que residem na rea rural, as
quais possuem, de antemo, maiores difculdades de acesso. A baixa densidade demogrfca, a
princpio, no justifca os investimentos necessrios para estender as redes pblicas e conces-
ses de abastecimento de gua, energia eltrica, coleta de lixo e escoamento sanitrio. Assim,
apenas 5,2% dos domiclios da zona rural possuem acesso simultneo a esses servios. Na
regio Norte, a situao extremamente grave: somente 1,5% das famlias do PBF residentes
na zona rural acessam os quatro servios simultaneamente.
TABELA 7
Domiclios das famlias benecirias do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede
pblica, coleta de lixo, escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em %)
Servios bsicos simultneos Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Total 38,1 14,9 29,2 63,5 49,2 37,0
Urbanas 48,9 19,5 40,6 71,7 60,0 42,2
Rurais 5,2 1,5 4,8 10,2 6,9 3,7
A distribuio espacial desse indicador sinttico da oferta simultnea de servios
pblicos de infraestrutura domiciliar, ilustrada no mapa 2, acompanha a distribuio
da populao rural e da renda brasileira. O estado de So Paulo conta com acesso pri-
vilegiado, tendo 77,1% dos domiclios do PBF com acesso aos quatro servios simulta-
neamente. Rondnia apresenta o pior nvel de acesso simultneo, ocorrendo em apenas
8,4% dos domiclios.
171
MAPA 2
Domiclios do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo,
escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo Unidade da Federao (maro de 2013)
(Em % de domiclios)
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
(nota do Editorial).
6 PERFIL DAS PESSOAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Em maro de 2013, havia 49.637.552 pessoas no Programa Bolsa Famlia. Isto equivale a
26,0% da populao brasileira, considerando-se o apurado no Censo de 2010, que identif-
cou 190.755.799 brasileiros.
No que tange a distribuio por sexo, entre os benefcirios do PBF, predomina o
sexo feminino, com 55,5%. Esta proporo muito semelhante em todas as regies.
Comparando-se com os dados do Censo 2010, segundo o qual 51,0% da populao so
mulheres, verifca-se um perfl mais feminino nas famlias em situao de pobreza e extrema
pobreza do que na populao em geral.
172
A maior parte dos benefcirios do PBF de cor parda (66,7%), seguido da cor
branca (24,8%) e preta (7,0%). Desta forma, quase trs quartos destes benefcirios so
pretos ou pardos.
A anlise regional do perfl das pessoas benefcirias do PBF, ilustrada pela tabela 8,
evidencia alguns contrastes no quesito cor/raa. As regies Norte e Nordeste so as que
possuem maior proporo de pretos ou pardos (88,4% e 83,5% respectivamente), en-
quanto a regio Sul apresenta o menor percentual (25,0%). De outro lado, a regio Sul
registra 73,4% dos benefcirios de cor branca. J a presena indgena mais importante
nas regies Norte (2,5%) e Centro-Oeste (2,7%), cujos percentuais esto bem acima do
percentual nacional (0,8%).
TABELA 8
Perl das pessoas benecirias do PBF (sexo e cor/raa), segundo as grandes regies (fevereiro/2013)
(Em %)
Sexo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Masculino 44,5 45,6 45,1 43,0 44,5 43,6
Feminino 55,5 54,4 54,9 57,0 55,5 56,4
Cor/raa Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Branca 24,8 8,5 15,4 36,5 73,4 24,3
Preta 7,0 3,6 6,7 9,9 5,8 5,6
Amarela 0,4 0,3 0,4 0,3 0,2 0,6
Parda 66,7 84,8 76,8 52,5 19,2 66,5
Indgena 0,8 2,5 0,4 0,2 0,9 2,7
Sem informao 0,4 0,3 0,4 0,6 0,6 0,4
A tabela 9 mostra que os benefcirios do PBF possuem um perfl essencialmente jovem.
Quase a metade (48,8%) tem at 17 anos. A maior proporo de benefcirios tem entre 7 e
15 anos, respondendo por mais de um quarto dos benefcirios (28,0%). J a faixa etria at
seis anos contempla 15,1% dos benefcirios. Apenas 0,8% possuem 65 anos ou mais.
O nvel de escolaridade muito baixo entre os benefcirios do PBF. Considerando-se as
pessoas com 25 anos ou mais, verifcamos que mais da metade (53,5%) possui o ensino funda-
mental incompleto. A segunda maior proporo de benefcirios (15,5%) declara-se como sem
instruo. Portanto, mais de dois teros dos seus benefcirios (69,0%) no possuem sequer o
ensino fundamental completo.
Esse outro quesito que apresenta importante diversidade regional, sobretudo no que se
refere ao analfabetismo, que caracteriza as pessoas sem instruo. O pior indicador o da re-
gio Nordeste, que apresenta 20,3% de benefcirios sem instruo. Isto cerca de duas vezes
o encontrado nas regies Centro-Oeste (11,2%), Sul (8,5%) e Sudeste (8,8%).
173
TABELA 9
Perl das pessoas benecirias do PBF (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro
de 2013)
(Em %)
Faixa etria Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Ate 6 anos 15,1 16,0 14,2 16,0 15,7 16,0
De 7 a 15 anos 28,0 30,7 26,1 29,4 29,6 30,3
De 16 a 17 anos 5,7 6,1 5,7 5,7 5,7 5,8
De 18 a 24 anos 11,8 12,6 12,6 10,6 10,3 10,5
De 25 a 34 anos 14,4 14,2 15,1 13,7 13,1 14,3
De 35 a 44 anos 12,7 11,0 12,8 13,1 13 13,1
De 45 a 54 anos 7,9 6,0 8,8 7,4 8,4 6,2
De 55 a 64 anos 3,5 2,8 3,9 3,2 3,5 2,8
65 anos ou mais 0,8 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9
Sem informao 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Grau de instruo
1
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Sem instruo 15,5 14,6 20,3 8,8 8,5 11,2
Fundamental incompleto 53,5 53,0 51,0 55,8 63,2 54,7
Fundamental completo 8,2 7,9 6,8 10,1 10,6 9,1
Mdio incompleto 6,1 6,8 5,5 7,0 5,8 7,4
Mdio completo 10,2 10,0 10,2 11,1 6,9 11,8
Superior incompleto ou mais 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,7
Sem informao 6,2 7,4 6,0 6,7 4,5 5,1
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de fevereiro de 2013.
Nota:
1
Apenas contabilizadas as pessoas maiores de 25 anos.
7 TENDNCIAS OBSERVADAS NO PERFIL DOS BENEFICIRIOS
DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O Programa Bolsa Famlia alcanou sua meta de expanso em 2006, com 11,2 milhes de
famlias. Esta meta foi revista trs vezes desde ento (2006, 2009, 2012), chegando a 13,7
milhes atualmente.
Vale destacar que, em funo do carter dinmico da pobreza, ao longo deste perodo
muitas famlias superaram a pobreza monetria enquanto outras ingressavam nesta situao,
com isto, observa-se um fuxo peridico de entrada e sada de famlias do PBF
13
para assegurar
que o programa chegue a seu pblico-alvo.
No que se refere localidade dos domiclios, ilustrada pela tabela 10, possvel iden-
tifcar um movimento importante no sentido de um perfl predominantemente urbano das
famlias do PBF, passando de 69,2% em 2007 para 75,3% em 2013. Quanto ao tipo de cons-
13. Desde a sua criao, muitas famlias deixaram o programa, tendo em vista ocorrncias de alteraes em caractersticas que afetam sua per-
manncia, como aquelas relativas aos critrios de elegibilidade por exemplo. Ao mesmo tempo, muitas outras famlias entraram no programa porque
foram cadastradas posteriormente, registraram alteraes cadastrais que lhes permitiram adequar-se aos critrios de elegibilidade do programa ou
devido a ampliaes nas sua metas de atendimento.
174
truo dos domiclios, verifca-se tambm um aumento nas construes em alvenaria (de
70,0% em 2007 para 76,1% em 2013). Na mesma linha, tambm pelo fato de nas cidades
usualmente haver melhor oferta de servios de infraestrutura domiciliar, identifcou-se me-
lhoria nos indicadores de acesso gua (de 64,8% em 2007 para 67,5% em 2013), coleta
de lixo (de 66,3% em 2007 para 68,8% em 2013) e ao escoamento sanitrio (de 52,5% em
2007 para 57,1% em 2013).
TABELA 10
Perl dos domiclios de famlias benecirias do PBF (mar. 2007 e fev. 2013)
(Em %)
Tipo de localidade 2007 2013
Urbanas 69,2 75,3
Rurais 30,8 24,6
Tipo de construo dos domiclios 2007 2013
Com alvenaria 70,0 76,1
Sem alvenaria 30,0 23,9
Atendimento servios pblicos adequados 2007 2013
Abastecimento de gua (rede pblica) 64,8 67,5
Coleta de lixo 66,3 68,8
Escoamento sanitrio (rede pblica ou fossa sptica) 52,5 57,1
A tabela 11 indica que houve um aumento importante no percentual de benefcirios
da cor parda, passando de 60,7% em 2007 para 67,0% em 2013. Paralelamente, tambm
relevante o movimento de reduo proporcional dos benefcirios de cor branca, que passou
de 30,1% em 2007 para 24,9% em 2013. Outra tendncia no perfl dos benefcirios o
aumento proporcional nas faixas etrias mais jovens, sobretudo de 0 a 6 anos, passando de
10,2% em 2007 para 15,1% em 2013. No sentido inverso, verifca-se um decrscimo impor-
tante no percentual de benefcirios entre 16 e 24 anos, que passou de 19,1% em 2007 para
5,7% em 2013.
TABELA 11
Perl das pessoas benecirias do PBF (mar. 2007 e fev. 2013)
(Em %)
Sexo 2007 2013
Masculino 47,0 44,5
Feminino 53,0 55,5
Raa/cor 2007 2013
Branca 30,1 24,9
Preta 8,3 7,0
Parda 60,7 67,0
Amarela 0,4 0,4
Indgena 0,5 0,8
(Continua)
175
Faixas etrias 2007 2013
0 a 6 anos 10,2 15,1
7 a 15 anos 30,3 28,0
16 a 24 anos 19,1 5,7
25 a 34 anos 14,3 11,8
35 a 44 anos 13,6 14,4
45 a 54 anos 7,6 12,7
55 a 64 anos 3,4 7,9
65 anos ou mais 1,4 3,5
De forma geral, as tabelas acima indicam que tem se acentuado as caractersticas de pre-
dominncia urbana, feminina, de cor parda e de predominncia de crianas e adolescentes
no perfl dos benefcirios do Programa.
No que tange os responsveis familiares, a tabela 12 indica uma reduo importante do
percentual de analfabetos, passando de 17,3% em 2007 para 12,1% em 2013. Destaca-se
tambm o aumento de responsveis com Ensino Mdio, que passou de 13,2% em 2007 para
19,8% em 2013. Isto refete uma ntida tendncia no sentido da maior escolarizao desse
pblico, motivada, dentre outros fatores, pelo crescente nvel de escolarizao no Brasil e
possivelmente reforada com a criao, em 2008, do benefcio especfco destinado aos ado-
lescentes do Bolsa Famlia de 16 e 17 anos que frequentam a escola.
Sob o aspecto da faixa etria, verifcamos o aumento proporcional de responsveis fami-
liares mais jovens, sobretudo na faixa de 16 a 24 anos, passando de 6,7% em 2007 para 9,2%
em 2013. No sentido inverso, verifca-se um decrscimo tambm proporcional no percentual
de benefcirios entre 35 e 44 anos, que passou de 33,4% em 2007 para 30,4% em 2013.
TABELA 12
Perl dos responsveis familiares do PBF (mar. 2007 e fev. 2013)
(Em %)
Sexo 2007 2013
Masculino 7,9 6,9
Feminino 92,1 93,1
Escolaridade 2007 2013
Analfabeto 17,3 12,1
Ensino fundamental 69,2 61,6
Ensino mdio 13,2 19,8
Faixas etrias 2007 2013
16 a 24 anos 6,7 9,2
25 a 34 anos 32,6 34,3
35 a 44 anos 33,4 30,4
45 a 54 anos 17,7 17,7
55 a 64 anos 7,2 7,1
65 anos ou mais 2,3 1,2
(Continuao)
176
A anlise do perfl das famlias do PBF leva ao entendimento de que ainda existem
importantes vulnerabilidades em relao populao em geral, mas aponta para uma melhoria
igualmente importante nas condies de vida em termos de acesso a servios de infraestrutura
domiciliar e escolaridade.
A identifcao da presena de vulnerabilidades em diversas dimenses das condies
de vida das famlias benefcirias do PBF se, por um lado, reafrma a boa focalizao do
programa e o papel do Cadnico como ferramenta de identifcao das famlias de baixa
renda, revela, por outro lado, desafos a serem enfrentados para a superao da pobreza.
O aprofundamento da compreenso sobre a realidade socioeconmica da populao brasileira
mais pobre explicita a existncia de questes raciais, de gnero, relacionadas escolaridade
e ao acesso a servios de infraestrutura domiciliar a serem trabalhadas pela implementao
de aes intersetoriais em todas as esferas federativas. Neste sentido, destacam-se as aes no
mbito do Plano Brasil Sem Misria, voltadas para a transferncia de renda, acesso a servios
e incluso produtiva da parcela mais pobre da populao.
REFERNCIAS
BARTHOLO, L.; ARAJO, L. R. C. Em busca das famlias reconstitudas: mapeamento
dos arranjos familiares da populao brasileira de baixa renda por meio do Cadastro nico
de Programas Sociais. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS,
16., Caxambu, 2008.
BARTHOLO. L. et al. Contribuies e potencialidades do Cadastro nico para a implementao
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Cidadania. Perfl das famlias benefcirias do Programa Bolsa Famlia 2007. Braslia, 2007.
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Braslia: IPC, 2010 (IPC Working Paper Series, n. 71). Disponvel em: <http://www.ipc-
undp.org/pub/IPCWorkingPaper71.pdf>.
CAPTULO 10
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA
POPULAO BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA
PESQUISA DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II
1 INTRODUO
Os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado impactos importantes
nas condies de vida da populao brasileira nas ltimas duas dcadas e, particularmente, nos
ltimos dez anos. De um patamar, nos anos 1980, de gastos em polticas sociais da ordem de
13% do produto interno bruto (PIB), mais recentemente, o pas passou a investir um montante
de quase 25% do PIB na rea social, somados os recursos do governo federal, dos estados e
dos municpios. Este investimento consequncia da implementao das aes e direitos
sociais inscritos na Constituio de 1988 e da priorizao da agenda de combate pobreza,
desigualdade e s iniquidades que, historicamente, afetaram diversos segmentos populacionais.
Entre 1995 e 2009, o gasto federal social per capita teria duplicado, em valores reais, passando
de cerca de R$ 1.400,00 para R$ 2.800,00 por habitante (Castro et al., 2011). Neste perodo,
tem-se observado, particularmente na esfera federal, mas tambm com repercusso ou
induo em estados e municpios, um movimento sistemtico de ampliao do escopo e da
escala dos programas e aes em educao, sade, trabalho, habitao, previdncia social e
desenvolvimento social (Castro, 2011).
Os efeitos desse volume de recursos na estruturao e fortalecimento de programas
sociais tm se revelado por diversas pesquisas e estudos, que apontam a forte queda da pobreza,
da mortalidade infantil e da desigualdade, bem como o aumento da renda, do nvel educa-
cional, do emprego e do consumo de alimentos e bens durveis no pas. Observadas em todas
as regies e segmentos populacionais, estas tendncias tm sido particularmente intensas nas
reas e estratos mais pobres. De fato, a comparao de resultados dos censos demogrfcos
2000 e 2010 revela que a extrema pobreza caiu 40% na zona rural e 37% no Nordeste.
A mortalidade infantil diminuiu mais de 55% no Nordeste e 49% entre famlias em extrema
pobreza (Martignoni, 2012).
Se fato que a melhoria das condies de vida nos ltimos dez anos deve-se aos efeitos
do fortalecimento desse conjunto de polticas sociais assim como da recuperao da din-
mica econmica e da poltica de valorizao do salrio mnimo , no h como negar que
a intensidade da queda da pobreza e os avanos sociais nas reas mais pobres decorreu, em boa
medida, pela expanso da cobertura dos programas e aes das polticas de desenvolvimento social
180
e combate fome no pas ao longo do perodo, em especial, do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Com uma estratgia de expanso focalizada nas regies mais pobres; com critrios de prio-
rizao de famlias em situao de maior vulnerabilidade social; com desenho programtico
vinculando transferncia de renda e cumprimento de condicionalidades pelas famlias na
educao, sade e assistncia social; e com os decorrentes efeitos da ampliao da oferta de
servios e equipamentos pblicos destas reas programticas nas regies mais desassistidas,
era de se esperar mudanas sociais expressivas entre os segmentos populacionais e territrios
historicamente mais pobres do pas.
Este captulo traz evidncias empricas adicionais acerca dos efeitos do programa sobre
aspectos educacionais, sade, trabalho, consumo e autonomia da mulher a partir de pesquisa
desenhada com o objetivo de captar impactos especfcos e atribuveis do Bolsa Famlia. Trata-se
da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia AIBF II (Brasil, 2012), realizada em
2009, seguindo o desenho da primeira rodada de coleta de dados em 2005 (Brasil, 2007).
A segunda seo, a seguir, apresenta a referida pesquisa; a seo 3 discorre sobre os impactos
verifcados nas diferentes dimenses analisadas, a partir do modelo de interveno do programa.
Nas consideraes fnais, aponta-se brevemente a agenda de novos estudos avaliativos que
possam contribuir para continuidade do aprimoramento do Bolsa Famlia e sua articulao
com demais programas sociais no pas.
2 A PESQUISA AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II: ASPECTOS
METODOLGICOS
A avaliao de impacto um dos diversos formatos de pesquisas de avaliao de resultados
de programas e projetos sociais, desenhada de forma a mensurar efeitos socioeconmicos
especfcos e atribuveis a estas aes, isto , os impactos da interveno social realizada sobre seu
pblico-alvo. Aplica-se em situaes em que o programa social encontra-se em estgio avanado
de implementao, quando os problemas tpicos de coordenao, implantao e redesenho de
aes e atividades j foram superados e, portanto, cabe realizar uma investigao mais especfca
dos efeitos concretos da interveno idealizada para mitigar ou equacionar uma questo social
especfca, para fns de avaliao de mrito, continuidade ou redesenho. No , contudo, como
querem algumas comunidades de avaliadores, o mtodo mais legtimo, cientfco ou, ainda,
o padro-ouro de avaliao de programas. Os confitos ticos e restries operacionais na sua
efetiva conduo j apontariam para a limitao do uso de tal abordagem no mundo real da
avaliao de programas pblicos (Jannuzzi, 2011). Mas a complexidade da realidade social
e da operao dos programas que tem mostrado a necessidade de abordagens metodolgicas
mais eclticas para responder s necessidades de informao de gestores na gesto e deciso
quanto aos programas sociais.
Enquanto mtodo de pesquisa, a avaliao de impacto busca investigar a estrutura e
intensidade de causalidade entre variveis dependentes e seus fatores determinantes, buscando
simular as caractersticas que conferem a validade interna da pesquisa experimental das
cincias naturais, isolando e eliminando as contribuies de possveis fatores externos
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
181
intervenientes. Dadas as restries ticas e operacionais do uso do desenho experimental
clssico na avaliao de programas sociais, as avaliaes de impacto se valem de delinea-
mentos quasi-experimentais de pesquisa que, em um dos seus desenhos mais usuais, faz a
comparao, ao longo de um perodo, da performance socioeconmica de uma amostra de
indivduos ou famlias benefcirias do programa social em anlise (grupo de tratamento) com
a de outro conjunto de sujeitos (o grupo de controle) de no benefcirios, com caracte-
rsticas demogrfcas e socioeconmicas semelhantes, submetidos s mesmas condies
contextuais ao longo do perodo de interesse de estudo. Tal desenho visa constatar se h
evidncias de que, ao longo do tempo, o primeiro grupo o grupo exposto s condies
do programa social apresenta evoluo mais favorvel que o segundo, na forma apre-
endida por uma ou vrias variveis-respostas, entendidas como reveladoras dos efeitos
diferenciais do programa sobre seu pblico-alvo.
No caso da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, foi empregado esse delinea-
mento metodolgico quasi-experimental, de modo a captar impactos especfcos do programa
em vrias dimenses socioeconmicas, a partir do levantamento da situao socioeconmica
dos grupos populacionais benefcirios e no benefcirios em dois momentos (2005 e 2009).
Nos dois momentos em que a pesquisa foi realizada, ela foi especifcada conjuntamente pela
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) e pela Secretaria Nacional de Renda da
Cidadania (SENARC), do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
com apoio fnanceiro e tcnico do Banco Mundial.
1
Diferentemente de outras pesquisas contratadas pela Sagi, em que seu Departamento de
Avaliao defne o plano amostral, especifcando os municpios e a estratgia de aleatorizao
de domiclios para entrevista, no caso da pesquisa AIBF a seleo da amostra, na primeira
rodada da pesquisa, fcou sob a responsabilidade do Centro de Desenvolvimento e Planeja-
mento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). poca, a
amostra foi desenhada para coletar informaes de 15.426 famlias, considerando a condio
de inscritas ou no no Cadastro nico de Programas Sociais (Cadnico) e benefcirias ou
no do Programa Bolsa Famlia. O desenho amostral previa a representatividade de resultados
para trs grandes reas do pas: regies Nordeste e Norte; regio Centro-Oeste; e regies Sul e
Sudeste. importante registrar que, por imperativos ticos que orientam a implementao de
polticas sociais no Brasil e, concretamente, pelo fato de o programa j estar em implementao
desde 2003, os domiclios que compuseram os grupos controle e tratamento (ou interveno) no
foram designados aleatoriamente a partir de uma mesma base cadastral, mas por um conjunto de
procedimentos complexos, descritos em documento anterior (Brasil, 2007).
De forma a garantir validade externa pesquisa e preserv-la de possveis questionamen-
tos quanto a intervenes programticas diferenciadas em municpios de sua amostra,
a identifcao dos endereos e municpios dos 15.426 domiclios entrevistados da primeira
rodada da pesquisa no foi repassada ao MDS. Tal deciso de preservao do sigilo estatstico,
ou melhor, da desidentifcao da amostra disponvel para o ministrio, foi mantida na segunda
1. Vale registrar que, como no caso de todas as pesquisas conduzidas pela Sagi, os resultados, questionrios e microdados da AIBF I e AIBF II esto
disponveis para download no site de Pesquisas e Estudos de Avaliao da Sagi, disponvel em: <www.mds.gov.br/sagi>.
182
edio, conduzida pelo consrcio formado pelo International Food Policy Research Institute
(IFPRI) com o Instituto Datamtrica, assim permanecendo at o presente momento.
2

Com relao pesquisa de 2009, que interessa destacar neste texto, a amostra abrangeu
269 municpios em todo o pas, tendo coletado efetivamente informaes de pouco mais
de 11 mil domiclios. Entre estes, para 10.369 domiclios, foi possvel identifcar precisa-
mente a existncia ou no de benefcirios do PBF nas duas rodadas da pesquisa (tabela 1).
No perodo, como era de se esperar, aumenta o nmero de famlias benefcirias e das inscritas
no Cadnico, indicando o forte momento de expanso do programa a partir de 2006.
TABELA 1
Distribuio dos domiclios investigados pela Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2
a
Rodada
(AIBF II), segundo condio na 1
a
rodada (AIBF I)
Condio de recebimento do benefcio
Benecirios do Bolsa Famlia
AIBF II (2009)
Benecirios do Bolsa
Famlia
No benecirios do
Bolsa Famlia
Total
AIBF I
(2005)
Benecirios do Bolsa Famlia 1.844 929 2.773
No benecirios do Bolsa Famlia, inscritos no Cadnico 1.121 1.352 2.473
No benecirios do Bolsa Famlia, no inscritos no
Cadnico
1.707 3.416 5.123
Total 4.672 5.697 10.369
Obs.: a AIBF II encontrou 11.423 domiclios dos 15.426 entrevistados em 2005. Nesta tabela no constam os 1.064 domiclios que no
pertencem aos grupos analisados na rodada de 2009.
Como se v, entre os levantamentos de 2005 e 2009, verifcou-se um atrito de 26%,
motivado, principalmente, pelo endereamento incorreto ou inexistente (64% das perdas)
ou mudana de endereo das famlias entre a primeira e a segunda coleta de dados (32%).
As perdas amostrais foram diferencialmente pequenas entre diferentes grupos e regies: um
pouco menores no Nordeste, na zona rural e entre aquelas famlias inscritas no Cadnico.
Ainda assim, para garantir maior validade interna da pesquisa, considerando o nvel de atrito
e a composio no aleatorizada dos grupos de tratamento e controle, foram efetuados ajustes
na ponderao dos registros de coleta pela tcnica de calibragem de escores de propenso.
Tal como na coleta de 2005, a pesquisa investigou um conjunto amplo de dimenses
das condies de vida das famlias, passando pelas condies da moradia, caracterizao
demogrfca, educacional, participao no mercado de trabalho, rendimento, percepo sobre
os programas sociais, condies e eventos de sade e antropometria das crianas menores de 5
anos, conforme demonstrado no quadro 1. H, pois, uma riqueza de informaes levantadas
para amostra signifcativa da populao brasileira, cobrindo momento importante da estruturao
das polticas sociais e de dinamismo econmico no pas, cuja anlise prescindiria de metodo-
logias mais complexas.
2. Tal fato implica que a Sagi no dispe da base identicada da pesquisa, mas apenas as instituies que realizaram as pesquisas de campo.
183
QUADRO 1
Sntese dos aspectos investigados na avaliao de impacto do Bolsa Famlia
Blocos Sees
AIBF
I
AIBF
II
Caractersticas gerais
Domiclio X X
Moradores X X
Antropometria X X
Educao
Dados gerais X X
Frequncia/ausncia escolar X X
Alimentao escolar X X
Educao de jovens e adultos X
Gastos X X
Atraso, abandono e repetncia escolar X
Sade
Morbidade e atendimento da rede de sade X X
Gravidez e pr-natal X X
Agentes de sade X X
Gastos com sade X X
Sade da criana X X
Trabalho e trabalho infantil
Condio de atividade X X
Ocupao X X
Rendimentos Dados gerais X X
Gastos individuais
Gastos com transporte pblico e particular X X
Gastos com comunicaes X X
Gastos com alimentao fora de casa X X
Gastos coletivos
Despesas gerais X X
Alimentos e bebidas X X
Inventrio de bens durveis
Itens presentes no domiclio X X
Animais e implementos agrcolas X X
Propriedades X X
Avaliao das condies de vida
Gerais X X
Tomada de decises X X
Alocao do tempo X X
Acesso a crdito, incluso bancria e educao nanceira
Percepo sobre pobreza, bem-estar e conana
Choques e mecanismos de longo prazo
Benefcios
Bolsa Famlia X X
Percepo dos entrevistados sobre o PBF X
Percepo dos benecirios operacionalizao do PBF X
Outros benefcios X X
184
3 IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: UMA SNTESE DOS
PRINCIPAIS ACHADOS
Com um questionrio de escopo temtico to amplo seria possvel apresentar evidncias
um tanto exaustivas acerca dos efeitos identifcados e no identifcados do PBF junto a
seus benefcirios. Considerando no apenas a limitao de espao para tal propsito, mas,
principalmente, o fato de que o sumrio, os relatrios e os microdados da pesquisa j foram
publicizados no portal da Sagi em maio de 2012, nesta seo apresenta-se uma sntese dos
principais achados da pesquisa, procurando trazer evidncias de outros estudos que os
corroboram ou os relativizam.
3

No que diz respeito educao, a pesquisa revela que crianas benefcirias do Bolsa
Famlia apresentaram progresso escolar da ordem de 6 pontos percentuais (p.p.) maior que
crianas de mesmo perfl socioeconmico no benefcirias. No Nordeste, o programa teria
proporcionado um aumento signifcativo na frequncia escolar das crianas benefcirias, o
que pode tambm ter contribudo para alguma reduo do trabalho infantil, impacto captado
marginalmente na pesquisa.
Esses efeitos positivos na educao de crianas e adolescentes identifcados na pes-
quisa talvez sejam alguns dos achados mais regulares na bibliografa. Tese de doutorado
defendida na London School of Economics estimou efeito positivo no aumento em 4%
na frequncia escolar entre as crianas pobres de 7 a 15 anos quando comparado quelas
que no participavam do Programa Bolsa Famlia (Bastagli, 2008). Em estudo recente,
pesquisadores do Ipea tambm identifcaram um efeito mitigador do PBF na repetncia
escolar no pas. A partir dos dados individualizados dos estudantes do EducaCenso,
produzidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(INEP), do Cadnico de programas sociais e do Projeto Presena (que controla a fre-
quncia escolar dos alunos do PBF), os autores encontram que, entre os alunos do
Cadnico, os beneficirios do Bolsa Famlia tm 11% menos chances de repetir de ano
na escola que os alunos no beneficirios. O estudo tambm aponta que os alunos do
Bolsa Famlia que cumprem a condicionalidade de educao frequncia escolar acima
de 85% para estudantes de 6 a 15 anos tm 40% a menos de chances de repetir o ano
(Oliveira e Soares, 2013).
Pesquisa sobre os efeitos educacionais do PBF concluda na Universidade de Sussex, na
Inglaterra, em 2012, sugere que o tempo de participao no programa, associado ao valor
per capita do benefcio, contribui para a melhora dos resultados escolares. Usando o teste de
lngua portuguesa da Prova Brasil (2007), com alunos da 4
a
srie do ensino fundamental,
o estudo mostra que, em escolas onde todos os alunos so benefcirios, h uma diferena
de 11 pontos no exame a favor das escolas em que o tempo de participao das famlias
de trs anos a mais (Simes, 2012). O mesmo estudo aponta uma reduo de 14 pontos
na diferena dos resultados da prova de portugus entre escolas sem benefcirios e escolas
3. Vide sumrio executivo na pgina de pesquisas de avaliao no portal da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao SAGI (Brasil, 2012).
185
com todos os alunos benefcirios quando o tempo mdio de participao aumenta de um
para quatro anos.
A AIBF II tambm mostra que o programa gerou impactos efetivos na melhoria das
condies de sade de crianas benefcirias, reduzindo a desnutrio aguda e garantindo
cumprimento mais regular do esquema vacinal. A pesquisa mostrou que a proporo dos
flhos de benefcirias do programa que eram amamentados de maneira exclusiva, pelo menos
durante os seis primeiros meses de vida, era 8 p.p. maior que a dos flhos de no benefcirias
(61%, em comparao com 53%). Certamente, isto teria contribudo para a reduo da
prevalncia de desnutrio crnica entre 2005 e 2009 para a populao em geral, e a reduo
mais signifcativa da desnutrio aguda entre os benefcirios.
Os efeitos do programa no acesso ao alimento, em especial das crianas, tambm um
dos achados regulares dos estudos. De fato, pesquisadores j haviam observado que as famlias
benefcirias aumentam o consumo em todos os grupos de alimentos analisados, principal-
mente cereais, alimentos processados, carne, leite e derivados, feijo e acar, melhorando a
disponibilidade alimentar das crianas (Lignani et al., 2011). No mesmo sentido, usando dados
da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE) de 2008/2009, a pesquisadora mostrou que o programa auxilia na melhora do status
nutricional de crianas e adolescentes, sobretudo, no Norte e Nordeste, onde o impacto do
programa 31,4% maior que no Brasil como um todo (Baptistella, 2012). Em outro estudo,
direcionado aos efeitos do PBF sobre as crianas no semirido nordestino, constatou-se que as
mes priorizam as crianas no momento do emprego do dinheiro do benefcio, ao entender que
o dinheiro do programa entendido como um dinheiro das crianas (Pires, 2011).
Pela AIBF II, verifcou-se que mulheres grvidas benefcirias do programa tambm se
mostraram mais presentes no acompanhamento pr-natal. O peso ao nascer das crianas
de mes benefcirias do Bolsa Famlia superior ao das crianas de mes no benefcirias
(3,26 kg e 3,22 kg, respectivamente). Tal fato decorreria da constatao de que, em 2009,
as grvidas benefcirias do programa apresentaram 1,6 visita de pr-natal a mais do que as
no benefcirias. Entre 2005 e 2009, o nmero de gestantes benefcirias do PBF que no
receberam cuidados pr-natais caiu de 19% para 5%, queda signifcativamente maior que
a observada entre no benefcirias. Observou-se um efeito positivo do programa sobre o
esquema vacinal, especialmente quando se observam os ndices de vacinao contra difteria,
ttano e coqueluche (a chamada vacina trplice, DTP) e contra poliomielite.
Estes impactos em dimenses da sade so corroborados por estudo ecolgico-correla-
cional publicado recentemente em uma das mais renomadas revistas cientfcas internacionais
na rea da sade, a Lancet. No estudo, evidenciam-se efeitos signifcativos do PBF na reduo
da mortalidade infantil e no acesso aos servios de sade no Brasil entre 2004 e 2009, com-
parando municpios de alta cobertura do programa com municpios de menor cobertura.
No perodo, a mortalidade infantil teria cado 17%, como consequncia de reduo dos bitos
devidos desnutrio (que caram 65%) e diarreia (53%). Os autores do referido estudo
186
constataram que, no perodo: dobrou o nmero de municpios com maior cobertura vacinal;
houve reduo em 47% na proporo de mulheres sem atendimento pr-natal antes do parto;
e houve reduo em 16% na taxa de admisso hospitalar de crianas menores de 5 anos, pela
diminuio signifcativa dos casos de internao por diarreia, desnutrio e infeces respiratrias.
Os autores apontam, ainda, que estes efeitos so majorados quando o PBF associado aos
servios assistenciais bsicos de sade, como o que ofertado pela estratgia do Programa Sade
da Famlia (PSF). O PSF, por um lado, traz o servio de sade preventiva para mais prximo
da populao pobre e, por outro, atua na proviso dos servios necessrios ao cumprimento das
condicionalidades de sade do PBF: cuidados pr e ps-natal, atividades educativas nas reas de
sade e nutrio, vacinao e acompanhamento do desenvolvimento infantil.
Corroborando os resultados de extensa reviso, realizada pelo Ipea (Oliveira e Soares,
2012), de 24 estudos elaborados por autores nacionais e internacionais sobre a relao entre
Bolsa Famlia e oferta de trabalho, a pesquisa AIBF II demonstra que o programa no provoca
efeito desmobilizador de benefcirios no mercado laboral, seja em termos de ocupao,
procura de emprego ou jornada de trabalho. Chefes de famlias benefcirias, de 30 a 55 anos
de idade, apresentam nvel de atividade, ocupao e jornada muito prximos aos de chefes de
nvel socioeconmico equivalente. Estudo tcnico realizado no MDS, com dados do Censo
Demogrfco 2010, sobre a participao masculina no mercado de trabalho, de benefcirios
ou no do programa, aponta no mesmo sentido (Sousa, 2012). O suposto efeito preguia
do programa seria, pois, mais mito que realidade. Considerando as diferentes situaes e atri-
butos que afetam a situao de insero no mercado de trabalho idade, condio de chefa
familiar, gnero e maternidade , no h diferena entre benefcirios e pessoas no benefcirias
com renda equivalente.
Com relao participao feminina, a pesquisa revela que as mulheres benefcirias
apresentam menor taxa de ocupao que as no benefcirias, embora estejam sujeitas
a risco maior de desemprego e levem mais tempo para conseguir trabalho. A pesquisa
apontou evidncias tambm que, poca de sua realizao, no segundo semestre de
2009, mulheres benefcirias tenderiam a ajustar sua carga semanal de trabalho s custas da
formalizao do vnculo, por opo de buscar trabalho com jornada menor ou desconhe-
cimento da compatibilidade entre ter carteira assinada e ser benefciria do PBF. Como os
demais achados do estudo, estas evidncias precisam continuar a ser investigadas, sobretudo,
considerando a continuidade do dinamismo do emprego e de sua formalizao em todo o
pas e segmentos populacionais.
De fato, anlises de pesquisadores brasileiros vm demonstrando que h um ganho de
participao no mercado de trabalho para os benefcirios adultos, sobretudo mulheres.
Em estudo realizado na UFMG, os pesquisadores estimam uma participao 2,6 p.p. maior
como efeito do programa, sendo que este efeito 4,5 p.p. maior para mulheres quando com-
parado aos homens (Oliveira et al. 2007). Em trabalho apresentado em Encontro Nacional
de Economia em 2008, outro pesquisador estimou um aumento de 5,6% na participao das
mes no mercado de trabalho e um aumento de 1,6 hora trabalhada por semana quando a
famlia recebe benefcio do PBF (Tavares, 2008).
187
De qualquer forma, tais resultados refutam a hiptese de que a falta de mo de obra no
Nordeste ou outras regies do Brasil decorreria de um suposto efeito preguia do programa,
que retiraria trabalhadores da fora de trabalho no pas. Ao contrrio, como mostraram
estudos de vrios pesquisadores, o Programa Bolsa Famlia tem contribudo para manter o
dinamismo econmico no pas, em virtude do efeito multiplicador no consumo de alimentos
e bens durveis que as transferncias de renda tm criado junto a segmentos antes excludos
do mercado consumidor nacional. A suposta falta de mo de obra decorreria, pois, do
contexto de quase pleno emprego em que se encontra a economia brasileira, movida pelo volume
de investimentos pblicos e privados e pela sustentao do consumo de benefcirios e no
benefcirios nos ltimos anos.
A pesquisa tambm revela que as mulheres benefcirias que em sua larga maioria so as
titulares do carto do Bolsa Famlia vm adquirindo maior autonomia e poder nas decises
familiares e na compra de bens durveis, remdios e vesturio, comparativamente a mulheres
no benefcirias. Tal resultado corrobora pesquisa anterior que, por meio de anlise qualita-
tiva, mostrou que as mulheres que so titulares do benefcio do PBF tm ganhos na relao
de gnero na medida em que se tornam mais independentes dos maridos fnanceiramente,
passando a ter maior poder de barganha no que tange a alocao de recursos no domiclio e
aumentando o nvel de interao social (Suarez e Libardoni, 2007). Anlise de cartas e coleta
de depoimento de benefcirias apontam no mesmo sentido.
4
A AIBF II revela que mulheres benefcirias tambm tm ampliado sua autonomia na
deciso de participar do mercado de trabalho e sobre o uso de mtodos contraceptivos, ten-
dncias que certamente contriburam para a expressiva diminuio da fecundidade no pas
entre 2000 e 2010, inclusive entre mulheres de baixa renda. De fato, entre aquelas com renda
domiciliar per capita de at R$ 70, a fecundidade caiu de 5,1 flhos para 3,6 no perodo
(Patrcio, 2012a).
A maior autonomia no uso de contraceptivos e a queda to expressiva da fecundidade
entre mulheres de baixa renda mostram que o programa no tem efeito pr-natalista, assim
como no o tiveram iniciativas progressistas da envergadura da ampliao da licena
maternidade nos anos 2000 (Patrcio, 2012b). Se nem mesmo pases europeus com polticas
deliberadamente pr-natalistas, com estmulos econmicos e fscais bem mais signifcativos
para as famlias, conseguiram reverter a tendncia de declnio da fecundidade, no factvel
esperar efeito diferente das mudanas introduzidas nos ltimos meses, como a extenso do
benefcio varivel do Bolsa Famlia de trs para cinco flhos e a complementao de renda
do Brasil Carinhoso, voltado s famlias com crianas de 0 a 6 anos. Na realidade, a expanso da
oferta de creches pblicas e conveniadas previstas na ao pode potencializar a queda
da fecundidade entre mulheres benefcirias, por viabilizar a retomada de projetos de volta
escola e reingresso antecipado ao mercado de trabalho, aspiraes manifestadas pelas mulheres
em outra pesquisa em execuo pelo MDS.
4. Nesse sentido, ver Rego e Pinzanni (2013) e Cohn (2012).
188
Os resultados aqui apresentados contribuem, certamente, para trazer evidncias concretas
para o debate acalorado e muitas vezes, pouco informado, sobre mritos, vieses, efeitos posi-
tivos e externalidades do Programa Bolsa Famlia, nos meios de comunicao e na academia
(Bichir, 2010). O fato que o programa tem produzido impactos signifcativos no bem-estar
de seus benefcirios e, por extenso, por seu tamanho e caractersticas, sobre a populao
brasileira em geral. Como todo programa pblico operado a seis mos Unio, estados e
municpios , h certamente aprimoramentos a fazer, inovaes a testar e implementar. por
isto que importante continuar investigando sua operao, seus efeitos e suas difculdades,
como o MDS faz com o Bolsa Famlia e seus outros programas e aes, por meio da Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi).
Como se procurou demonstrar, os resultados da pesquisa AIBF II vm ao encontro de
farta evidncia produzida por outros estudos no pas e fora dele. De fato, o PBF talvez seja
o programa social brasileiro mais analisado por diferentes pesquisadores nos ltimos anos.
Por meio de diferentes estratgias de pesquisa quantitativas, qualitativa, participativas
e quasi-experimentais e fontes de informao censos demogrfcos, PNADs, POFs,
pesquisas quasi-experimentais, Cadnico, registros de programas, cartas e depoimentos
de benefcirios , o programa vem sendo analisado sob os mais variados aspectos. Investigam-se os
efeitos do programa na escolarizao, desempenho escolar, sade, consumo familiar, nutrio e
desenvolvimento infantil, insero e procura no mercado de trabalho, relaes de gnero e at
sobre dimenses sobre as quais, por seu desenho, no se poderia inferir antecipadamente algum
efeito positivo ou negativo, como na reduo da violncia juvenil, para citar um exemplo.
revelador do interesse investigativo suscitado pelo Bolsa Famlia o fato de que h, no
Cadastro Nacional de Pesquisadores do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco
e Tecnolgico (CNPq) a Plataforma Lattes ,
5
um total de quase 7 mil pesquisadores com
temas de pesquisa associados ao programa, dos quais metade so pesquisadores doutores, 810
deles realizando pesquisa com mrito cientfco reconhecido antecipadamente por comits de
avaliao do CNPq (projetos fnanciados com Bolsa de Produtividade Cientfca). Tambm
revelador do interesse acadmico pelo programa o registro bianual de trabalhos publicados
ou apresentados por pesquisadores vinculados ao Diretrio de Grupos de Pesquisa do CNPq.
A produo acadmica vem crescendo vertiginosamente desde 2006, totalizando, no perodo
de 2004 a 2010, um conjunto de 799 estudos e pesquisas.
O PBF tambm objeto de pesquisa de numerosa comunidade cientfca internacional,
incluindo universidades americanas, europeias e tambm da Amrica Latina, da frica, da
China e da ndia. Instituies multilaterais como o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal),
5. Disponvel em: <http://lattes.cnpq.br/>.
189
o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento tm desenvolvido pesquisas
especfcas sobre diferentes aspectos do programa, com interesse de divulgar a experincia
para outros pases. A Universidade de Oxford, na Inglaterra, e a Rede Internacional de Pesquisa
sobre Polticas de Combate Pobreza (NOPOOR), que rene vinte universidades pelo mundo,
constituem-se em outras iniciativas mais recentes interessadas em entender o PBF e seus efeitos
sobre a pobreza, a desigualdade e as condies de vida.
6

Essa profcua produo de conhecimento sobre o programa e sobre seus aprimoramentos
mais recentes no bojo do Plano Brasil Sem Misria obrigam o MDS, atravs da Sagi,
a assumir um novo posicionamento com relao s estratgias de avaliao do Bolsa Famlia.
Substantivamente, preciso investir muito mais em meta-avaliaes sobre diferentes temticas
tratadas, procurando identifcar achados mais regulares, mais consistentes, e os apontamentos
menos comuns, mais circunstanciados, extraindo os aspectos relevantes para aprimoramento
da gesto do programa. necessrio realizar estudos avaliativos especfcos sobre a poten-
cialidade da articulao do programa com outras aes e programas do prprio ministrio e
de outras pastas sociais, assim como com as experincias de estados e municpios, e de outros
pases, para manter o processo de inovao contnua no desenho do programa e suas interfaces
com o sistema de proteo social brasileiro.
Em uma perspectiva metodolgica, necessrio incentivar a explorao analtica dos
efeitos do programa, de seus benefcirios e suas condies de vida por meio das pesquisas
regulares do IBGE, assim como constituir bases de registros de programas sociais integra-
dos ao Cadnico, esforo em curso em vrias instituies. O EducaCenso, os registros de
atendimentos da Ateno Bsica e de nascimentos (Rede Cegonha), a Relao Anual
de Informaes Sociais (Rais), os registros do Programa Nacional de Ensino Tcnico e
Emprego (PRONATEC) e do fomento ao agricultor familiar (Programa de Fomento s
Atividades Produtivas Rurais) e tantos outros podem ser integrados com grande efcincia ao
Cadnico e registros de pagamento do benefcio do Bolsa Famlia, permitindo acompa-
nhamento longitudinal de benefcirios, categorizados por regio, tempo de permanncia
ou valor do benefcio no programa.
7

A prpria pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia, em suas duas edies
disponveis publicamente no portal da Sagi, pode ser explorada em termos analticos de forma
muito mais abrangente do que parece ter sido realizado at o momento pela comunidade
acadmica brasileira e internacional. Nesta situao, exploradas as diversas pesquisas, bases de
registros e outros meios de verifcao, amadurecidas novas questes a investigar acerca dos
efeitos, mritos ou problemas do programa, talvez se possa justifcar o esforo de realizao de
6. Evidenciando o reconhecimento do programa em escala internacional, por iniciativa do Banco Mundial, foi criada a Iniciativa Internacional de
Difuso de Experincias e Polticas de Combate Pobreza, com sede no Ipea e apoio do MDS e do International Policy Centre for Inclusive Growth
(Centro Internacional de Polticas de Incluso Produtiva) do PNUD. Tal iniciativa tem o objetivo de disseminar a experincia exitosa do Bolsa Famlia
e outras estratgias do Plano Brasil Sem Misria em projetos de cooperao Sul-Sul.
7. Ver o esforo de construo de indicadores de monitoramento do Plano Brasil Sem Misria, relatado em Sousa (2013).
190
uma terceira rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia ou, ainda melhor,
uma avaliao de mais longo prazo do programa e dos efeitos combinados com outros progra-
mas do MDS, com as inovaes introduzidas em 2011 para erradicao da extrema pobreza,
em que os grupos comparativos de interesse sejam tipologias de benefcirios segundo perfs
de vulnerabilidade social, tempo de permanncia ou gerao no programa.
8

Por fm, mas no menos importante, oportuno registrar que a investigao de outros
componentes das polticas de desenvolvimento social e combate fome, como os programas
e servios da assistncia social e aes e produtos da segurana alimentar e nutricional, no
parece ter tido, contudo, a mesma cobertura analtica que o Bolsa Famlia tem despertado.
Se fato que determinados aspectos da implementao e os resultados destes esforos tm
sido cobertos pelas pesquisas e estudos da Sagi,
9
h, certamente, muito por desvendar acerca
da contribuio especfca e complementar destas polticas para a melhoria das condies de
vida dos segmentos mais vulnerveis da populao brasileira nos ltimos dez anos.
REFERNCIAS
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8. Previa-se realizar, em 2013, uma terceira rodada da AIBF, esforo este redirecionado para demandas substancialmente mais relevantes para
entendimento de efeitos especcos do programas por meio de outras estratgias de pesquisa e pela necessidade de aprofundar o conhecimento da
dinmica estrutural da pobreza por meio de Pesquisa Painel Longitudinal de Famlias em situao de Pobreza. Ver Sousa (2012).
9. Vide conjunto de mais de 130 pesquisas e estudos avaliativos j realizados at ameados de 2013 pela Secretaria no Portal SAGI j mencionado.
191
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CAPTULO 11
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: UMA
ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS
Marcelo Crtes Neri
Fabio Monteiro Vaz
1 INTRODUO
Os gastos sociais do governo, em especial as transferncias de Previdncia e Assistncia,
tm recebido grande ateno nos ltimos anos. Por um lado, as discusses de cunho fscais
destacam o crescimento destas transferncias tanto em valores reais quanto em percentual
do produto interno bruto (PIB) como motor do aumento dos gastos correntes do Estado
(Santos, 2010; Ribeiro, 2010). Por outro, h consenso acerca da importncia das transferncias
sociais principalmente do Programa Bolsa Famlia para a reduo da pobreza e da
desigualdade (Soares et al., 2009; Soares et al., 2010; Hofmann, neste volume).
Apesar da importncia das transferncias, seus efeitos macroeconmicos sobre o consumo
e a produo no foram estudados com a devida profundidade. Afnal, as transferncias
sociais representam uma fonte de rendimento das famlias que utilizada na aquisio de
bens e servios, no pagamento de impostos e contribuies e retida sob a forma de poupana.
Tais transferncias entram assim no fuxo circular da renda, onde o impulso dado s despesas
de consumo das famlias estimula a produo dos setores de atividades, que, por sua vez,
incrementa o lucro das empresas e a remunerao do trabalho, retornando para as famlias e
reiniciando o ciclo econmico.
Nesse processo, a transferncia inicial de recursos pode benefciar tambm outros tipos de
famlias, especialmente aquelas com trabalhadores ocupados nos setores que possuem maior
peso na estrutura de consumo das famlias que receberam a transferncia inicial. Assim, anlises
feitas exclusivamente a partir de pesquisas domiciliares limitam-se aos aspectos estticos das
transferncias, ignorando seus possveis efeitos multiplicadores.
Pesquisas realizadas para o Brasil a partir do estudo do fuxo circular da renda em geral
utilizam uma desagregao limitada dos diferentes tipos de famlias e/ou no discriminam
com detalhe as diferentes fontes de rendimentos (Zylberberg, 2008; Azzoni et al., 2007; Cury
e Leme, 2007; Grij, 2006; Mostafa, Souza e Vaz, 2010). Em vrios trabalhos, o foco dado
para os efeitos regionais e redistributivos das transferncias, com pouca nfase nos efeitos
sobre a renda e o consumo. Por fm, as ltimas pesquisas disponveis utilizam uma estrutura
desatualizada do consumo e da distribuio de rendimentos das famlias, baseando-se nos
194
dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2002-2003 e obtendo algum tipo
de atualizao a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambas do
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE).
O objetivo desse trabalho analisar os efeitos de curto prazo das transferncias sociais
sobre os agregados econmicos do Sistema de Contas Nacionais, considerando o fuxo circu-
lar da renda na economia. As transferncias analisadas so os benefcios do Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS), dos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), do Programa
Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do Seguro Desemprego,
do Abono Salarial do PIS/PASEP e dos saques do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS). Parte-se da construo de uma Matriz de Contabilidade Social (MCS) para 2009
para analisar o fuxo entre produtos, atividades, fatores de produo e setores institucionais
(famlias, empresas, governo e resto do mundo), inspirando-se em Mostafa, Souza e Vaz
(2010). O trabalho avana ao incorporar uma extensa desagregao de produtos, atividades,
fatores de produo, tipos de famlias e fontes de rendimento, alm de incorporar a estrutura
de consumo e de rendimentos da POF 2008-2009.
2 A MATRIZ DE CONTABILIDADE SOCIAL
A MCS uma extenso da Matriz de Insumo Produto (MIP) que descreve os fuxos de renda
entre as atividades produtivas e a demanda fnal. Incorpora tambm as relaes entre as atividades
produtivas, fatores de produo e setores institucionais. Uma das principais vantagens de sua uti-
lizao est na contabilidade das transferncias correntes entre famlias, governo e empresas, em
especial as transferncias sociais do governo para as famlias e o pagamento de tributos das famlias
para o governo. Trata-se de uma matriz quadrada em que as linhas contabilizam a remunerao
de cada conta e as colunas contabilizam os gastos, de modo que a soma dos gastos seja equiva-
lente soma das receitas. O quadro 1 mostra uma MCS estilizada, e o quadro 2 apresenta uma
verso agregada da MCS construda para este trabalho. Outros exemplos de matrizes para o Brasil
podem ser encontrados em Tourinho et al. (2006), Zylberberg (2008), Grij (2006), Andrade e
Najberg (1997), Kureski (2009), Tourinho (2008), Mostafa, Souza e Vaz (2010).
A MCS descreve um quadro de equilbrio macroeconmico. Para estimar o efeito multi-
plicador de uma transferncia, necessrio aplicar um choque ou impulso em uma das contas
como um aumento marginal das transferncias do PBF s famlias. A MCS em si no cons-
titui um modelo econmico, apenas um conjunto de informaes. A modelagem econmica
a partir da MCS se d a partir da especifcao das contas exgenas e endgenas do sistema.
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
195
QUADRO 1
Matriz de contabilidade social estilizada
Produtos Atividades
Fatores Renda de
propriedade
Conta corrente
Capital
Resto do
mundo Trabalho Capital Empresas Governo Famlias ISFL
Produtos C Cg Ch Co I X
Atividades V
Fatores
Trabalho L Lx
Capital K
Renda de
propriedade
Pe Pg Px
Conta
corrente
Empresas Ke Ee Ge He
Governo Tv Ta Kg Eg Gg Hg Og Gx
Famlias Lh Kh Ph Eh Gh Hh Hx
ISFL Ko Po Eo Go Ho
Capital Se Sg Sh So Kk Sx
Resto do mundo M Lm Pm Gm Hm Sw
Obs.: 1. Produtos: V: valor da produo a preos bsicos; Tv: impostos lquidos sobre produtos; M: importaes de bens e servios.
2. Atividades: C: consumo intermedirio a preos do consumidor; L, K: remunerao dos fatores de produo (capital e trabalho);
Ta: outros impostos lquidos sobre a produo.
3. Fatores: Lh: remunerao do trabalho s famlias; Lm: remunerao do trabalho enviada ao resto do mundo; Ke, Kg, Kh e Ko:
remunerao do capital aos agentes.
4. Renda de propriedade: Ph, Po: rendas de propriedade lquidas das famlias e ISFL; Pm: rendas de propriedade enviadas ao resto do mundo.
5. Conta corrente: Cg, Ch, Co: despesa de consumo nal do governo, famlias e ISFL; Pe, Pg: rendas de propriedade lquidas das empresas
e do governo; Eo, Ge, Go, Hh, Ho, Og: outras transferncias correntes; Ee: prmios lquidos e indenizaes de seguros no vida; Eg:
impostos correntes sobre a renda, patrimnio, etc., resultado do Banco Central, e outros; Eh: benefcios sociais, indenizaes de seguros
no vida, ajustamento pela variao das participaes das famlias em fundos; Gg: transferncias correntes entre administraes pblicas,
e outros; Gh: benefcios sociais, ajustamento pela variao das participaes das famlias em fundos; He: contribuies sociais, prmios
lquidos de seguros no vida, e outros; Hg: impostos correntes sobre a renda, patrimnio, etc., contribuies sociais, e outros; Se, Sg, Sh,
So: poupana bruta dos agentes; Gm: cooperao internacional para o resto do mundo; Hm: transferncias correntes para o resto do
mundo (includos gastos no exterior).
6. Capital: I: formao bruta de capital xo + variao de estoques; Kk: transferncias de capital entre instituies residentes;
Sw: capacidade/necessidade lquida de nanciamento.
7. Resto do mundo: X: exportaes de bens e servios; Lx: remuneraes dos empregados recebidas do resto do mundo; Px:
rendas de propriedade recebidas do resto do mundo; Gx: cooperao internacional para o Brasil; Hx:Transferncias correntes
recebidas do resto do mundo; Sx: Transferncias lquidas de capital recebidas do resto do mundo.
QUADRO 2
Matriz de contabilidade social agregada
(Em R$ milhes)
Produtos Atividades
Fatores
Renda de
propriedade
Conta corrente
Capital
Resto do
mundo
Trabalho Capital Empresas Governo Famlias ISFL
Produtos 0 2.686.362 0 0 0 0 687.001 1.940.522 39.229 577.846 355.653
Atividades 5.480.741 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Fatores
Trabalho 0 1.412.999 0 0 0 0 0 0 0 0 1,345
Capital 0 1.336.268 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Renda de
propriedade
0 0 0 0 0 159.426 101.267 0 0 0 18.165
Conta
corrente
Empresas 0 0 0 820.552 0 9.837 1.103 66.929 0 0 0
Governo 445.025 45.112 0 46.150 0 208.845 254.493 473.087 196 0 123
Famlias 0 0 1.414.217 468.165 190.415 69.814 485.377 1.900 0 0 9,312
ISFL 0 0 0 1.401 4.984 18.413 11.993 7.784 0 0 0
Capital 0 0 0 0 0 432.086 -68.721 146.743 5.150 38.747 2.256
Resto do mundo 360.847 0 127 0 83.459 0 519 2.234 0 -60.332 0
Elaborao dos autores a partir do SCN de 2009 e da POF 2008-2009.
196
O conjunto de variveis autnomas isto , cujo volume de despesa independe da renda
de seu receptor determina as contas exgenas do sistema. Exemplos tpicos so o consu-
mo e as transferncias sociais do governo, os investimentos e as importaes e exportaes.
O restante das contas faz parte do grupo de contas endgenas, isto , cuja despesa depende
da renda recebida. Exemplos tpicos so o consumo das famlias, a arrecadao de tributos, as
vendas domsticas e a renda dos fatores. Os vazamentos so os fuxos das contas endgenas
para as exgenas. So eles que permitem o restabelecimento do equilbrio aps o impulso
inicial dado por um gasto autnomo. Um exemplo a poupana das famlias: quanto maior
a poupana, menor ser a frao da renda que retorna ao sistema e estimula a produo das
atividades e a remunerao dos fatores. Assim, os vazamentos so cruciais para determinar o
efeito multiplicador de um determinado impulso.
A fgura 1 mostra o fuxo circular simplifcado resultante da expanso de uma transfe-
rncia do governo. Seu efeito direto aumentar a renda das famlias. Parte deste aumento
transforma-se em consumo, e outra parte vaza do sistema (poupana e tributos diretos).
A parte destinada ao consumo inicia uma srie de efeitos indiretos, estimulando a produo,
a renda dos fatores e impulsionando ainda mais o rendimento das famlias. Ao fnal de cada
ciclo de efeitos indiretos, o aumento da renda das famlias menor que o consumo adicional,
pois parte dos recursos vaza durante o processo produtivo sob a forma de importaes e o
pagamento de tributos indiretos.
FIGURA 1
Fluxo circular da renda obtido com a expanso de uma transferncia monetria
Transferncia
Renda das
famlias
Renda de
fatores
Importao de bens e servios
Resto do
mundo
Governo
Conta capital
Produo
Poupana
Impostos diretos
Impostos indiretos
Efeitos indiretos
Vazamentos
Consumo
Efeito direto
197
O clculo do multiplicador e sua interpretao dependem de pressupostos acerca da
dinmica macroeconmica. O primeiro pressuposto a aceitao do princpio da demanda
efetiva, que afrma que a demanda exgena e inicia o processo de causalidade econmica.
O segundo prev que a oferta perfeitamente elstica, isto , os preos so fxos e no h pleno
emprego dos fatores, de modo que o aumento da demanda pode se traduzir perfeitamente
em aumento da produo e no em infao. Com isto, o limite ao crescimento estaria dado
por restries da demanda. O terceiro pressuposto relaciona-se propenso a poupar e ao
perfl de consumo das famlias. Neste trabalho, assume-se que ambos so constantes, ou seja,
no h mudana de comportamento em funo da elevao da renda familiar. Finalmente, o
quarto pressuposto situa-se na escolha das variveis exgenas e endgenas do sistema. Foram
escolhidas como variveis exgenas as contas: capital, resto do mundo, rendas de propriedade,
consumo autnomo das famlias e as contas referentes ao gasto e s transferncias do governo.
Portanto, assumiu-se que a arrecadao de tributos endgena e que o consumo das famlias
possui um componente autnomo (que no depende da renda) e um componente endgeno
para cada produto.
O relaxamento desses pressupostos envolve a adoo de outros modelos, como os de Equi-
lbrio Geral, ao custo da estimao de novos parmetros e da adoo de novos pressupostos.
A opo pela anlise por meio de uma MCS o resultado de um trade-of entre complexidade
e plausibilidade. Por isso, recomenda-se cautela na interpretao dos resultados, de preferncia,
dando-se maior nfase comparao entre multiplicadores de diferentes transferncias que nos
seus valores absolutos.
Pesquisas anteriores sobre os efeitos multiplicadores do Programa Bolsa Famlia feitas a
partir de diferentes modelos concluram que uma expanso pura dessa transferncia produz
efeitos positivos sobre a produo e sobre a renda das famlias, alm de contribuir para dimi-
nuir a desigualdade pessoal e regional de renda (Zylberberg, 2008; Azzoni et al., 2007; Grij,
2006; Mostafa, Souza e Vaz, 2010). Devido estrutura produtiva da economia brasileira, no
entanto, o efeito indireto da transferncia sobre a desigualdade concentrador, ou seja, a cir-
culao de recursos pela economia contribui para atenuar a queda da desigualdade inicial pro-
porcionada pelo PBF. Por fm, se a expanso da transferncia compensada por uma reduo
equivalente nos demais gastos do governo, o efeito do PBF negativo sobre a renda e a pro-
duo, embora ainda contribua para a reduo da desigualdade. Isto ocorre porque a maior
parte das demais despesas do governo possui impacto direto sobre a produo, enquanto as
transferncias do PBF so primeiramente aplicadas renda das famlias e s posteriormente
infuenciam a produo das atividades econmicas.
198
3 METODOLOGIA
3.1 Dados
A fonte inicial de informao para a construo da MCS agregada foram as publicaes com-
pletas pelo IBGE do Sistema de Contas Nacionais referentes a 2009, em especial as Contas
Econmicas Integradas e as Tabelas de Recursos e Usos. Estas tabelas contm informaes
de produo, remunerao de fatores, tributos indiretos, consumo intermedirio e dos com-
ponentes da demanda fnal. A partir dessa publicao, possvel obter tambm a poupana
bruta dos setores institucionais, as transferncias de capital entre o pas e o resto do mundo e
as transferncias correntes entre governo, empresas, famlias, instituies sem fns lucrativos
(ISFL) e o resto do mundo. Entre estas transferncias correntes esto os tributos diretos sobre
a renda e o patrimnio, os benefcios previdencirios e assistenciais pagos pelo governo s
famlias etc. Para a construo da MCS de 2009, utilizou-se a maior desagregao possvel de
ser obtida a partir dos dados pblicos das Contas Nacionais (110 produtos e 56 atividades).
Os dados foram complementados com informaes de publicaes e registros admi-
nistrativos do governo para separar o montante destinado para cada tipo de transferncia
(tabela 1). Os efeitos multiplicadores foram calculados para sete transferncias: os benefcios
do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), dos Regimes Prprios de Previdncia Social
(RPPS), do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do
Seguro Desemprego, do Abono Salarial do PIS/PASEP e, saques do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS).
TABELA 1
Transferncias sociais do governo, Brasil (2009)
Tipo Nome
Valor em 2009
Absoluto
(R$ bilhes)
Relativo
(% do PIB)
Assistncia Social Benefcio de Prestao Continuada (BPC) 18,7 0,6
Assistncia Social Programa Bolsa Famlia (PBF) 12,5 0,4
Previdncia Social Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) 199,2 6,1
Previdncia Social Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) 134,2 4,1
Outras transferncias Abono salarial 7,6 0,2
Outras transferncias Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) 54,7 1,7
Outras transferncias Seguro Desemprego 19,7 0,6
Total 446,6 13,7
Fontes: Matriz de informao social (SAGI/MDS)
1
, Brasil, (2009; 2011; 2013), CEF (2010).
Os microdados da POF 2008-2009 foram utilizados para desagregar as despesas e ren-
dimentos das famlias em componentes para cada um dos duzentos grupos de famlias com-
postos por 0,5% da populao ordenados segundo a renda domiciliar monetria per capita,
respeitando sempre os totais calculados no Sistema de Contas Nacionais. A POF 2008-2009
1. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/tabelas/mi_social.php>.
199
foi utilizada tambm para desagregar a remunerao do trabalho entre seis tipos diferentes de
mo de obra (baseados na escolaridade) e para desagregar a parcela do rendimento misto bru-
to dos autnomos destinado ao trabalho e ao capital, esta ltima obtida com a decomposio
de Juhn, Murphy e Pierce (1993) para gerar distribuies contrafactuais de salrios para os
trabalhadores por conta prpria. Alguns itens foram imputados para manter a consistncia da
informao, como a contribuio patronal para a Previdncia e a contribuio para o FGTS
de cada tipo de mo de obra.
Por fm, estimou-se um conjunto de regresses (uma para cada produto das Contas
Nacionais consumido pelas famlias) para separar a parcela do consumo das famlias que
independe da renda (consumo autnomo) da outra parcela, que se altera com mudanas na
renda das famlias (consumo endgeno). Esta separao uma das inovaes desse trabalho,
e foi feita buscando dar maior fdedignidade ao modelo.
3.2 Multiplicador
Defnidas as contas endgenas e exgenas do sistema, as clulas da MCS podem ser agru-
padas em diversas submatrizes. No quadro 3, N representa a matriz de transaes das con-
tas endgenas; X, a matriz de transaes das contas exgenas para as endgenas (matriz
de impulso); L, a matriz de transaes das contas endgenas para as exgenas (matriz de
vazamentos); e R, a matriz de transaes entre contas exgenas. A matriz Y
n
a matriz diagonal
do vetor de despesas das contas endgenas (y
n
).
QUADRO 3
Separao de contas endgenas e exgenas da MCS
Contas endgenas Contas exgenas
Total
Matriz Total da linha Matriz Total da linha
Contas endgenas N n X x y
n
Contas exgenas L l R r y
x
Total y
n
y
x

Fonte: Tourinho et al. (2006).
A partir dessas matrizes, possvel obter uma matriz de coefcientes quadrada A
n

dividindo-se cada elemento da matriz de transaes das contas endgenas N pelos totais das
colunas y
n
. Essa matriz corresponde propenso mdia a gastar de cada conta endgena da
MCS, incluindo empresas, famlias, instituies sem fns lucrativos, atividades, produtos,
fatores de produo e tributos. Se cada elemento de A
n
a razo dos elementos de N pelos
totais das colunas, e como estes ltimos so o transposto dos totais das linhas, por construo
tem-se que n=A
n
y
n
. Assumindo que os coefcientes A
n
so imutveis no curto prazo, isto ,
que eles representam uma relao estrutural do funcionamento da economia, pode-se obter
o total das receitas das contas endgenas (y
n
) como uma funo da demanda realizada pelas
contas exgenas (x):
200
y
n
= n + x = A
n
y
n
+ x = (I A
n
)
-1
x = M
a
x
A matriz M
a
= (I A
n
)
-1
a matriz de multiplicadores contbeis, que mostra os efeitos
de uma demanda exgena sobre as receitas (ou despesas) das contas endgenas. Similarmente,
defnindo A
l
= LY
n
-1
e considerando que l = A
l
y
n
e y
x
= l+r, o vetor de receitas das contas ex-
genas obtido por:
y
x
= A
l
y
n
+ r = A
l
M
a
x + r
3.3 Agregados macroeconmicos
A anlise dos resultados ser focada em trs agregados macroeconmicos: o produto interno
bruto (PIB), a despesa de consumo fnal e a renda disponvel bruta (RDB).
Sob a tica do produto, o PIB corresponde soma do valor da produo a preos
bsicos ( ) com os impostos lquidos de subsdios sobre produtos ( ), deduzindo-se desse
total o valor do consumo intermedirio a preos do consumidor ( ). Outra forma de
calcular o PIB a partir dos componentes do valor adicionado, somando-se as remuneraes
e contribuies sociais da produo domstica pagos a residentes ( ) e no residentes ( ),
o excedente operacional bruto e rendimento misto bruto ( ), e os impostos lquidos de
subsdios sobre a produo e importao ( ). Logo:
A RDB para toda a economia obtida a partir da soma do PIB com as diferenas lquidas
das transferncias correntes ( ) e rendas de propriedade ( ) do Brasil com o resto do mundo, e
da diferena entre a remunerao do trabalho de residentes na produo externa ( ) e a remu-
nerao de no residentes na produo domstica ( ). Contabilmente, isso igual soma da
despesa de consumo fnal ( ) com a poupana bruta da economia ( ):
Para as famlias, o conceito de RDB semelhante, mas inclui no s as transferncias
correntes entre o Brasil e o resto do mundo, como tambm as transferncias entre as famlias
e o governo, as empresas e as instituies sem fns lucrativos.
4 RESULTADOS
O grfco 1 apresenta os efeitos multiplicadores sobre o PIB das transferncias analisadas neste
trabalho. A interpretao intuitiva: uma vez aceitos os pressupostos anteriormente enume-
rados, o multiplicador representa a variao do PIB para cada real adicional gasto por cada
transferncia.
201
GRFICO 1
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre o produto interno bruto (PIB)
(Em %)
0,39
0,52
0,53
1,06
1,06
1,19
1,78
0,0 2,7
FGTS
RGPS
RPPS
Abono
Seguro
Desemprego
BPC
PBF
Multiplicadores
Fonte: MCS de 2009.
Elaborao dos autores a partir da MCS de 2009.
O Programa Bolsa Famlia , por larga margem, a transferncia com maiores efeitos: na
simulao, o PIB aumentaria R$ 1,78 para um choque marginal de R$ 1,00 no PBF. Ou seja,
se a oferta for perfeitamente elstica e os demais pressupostos forem respeitados, um gasto
adicional de 1% do PIB no PBF se traduziria em aumento de 1,78% na atividade econmica.
O BPC, o seguro desemprego e o abono salarial vm em seguida, com multiplicadores
tambm maiores do que um. As transferncias previdencirias tanto do RGPS quanto do
RPPS e o FGTS ocupam os ltimos lugares, com efeitos j bem abaixo de um. Assim, para
cada R$ 1,00 de aumento das transferncias do FGTS, o PIB aumentaria s R$ 0,39.
Em comparao com os resultados de Mostafa, Souza e Vaz (2010) para 2006, o or-
denamento das transferncias parecido, mas o valor dos multiplicadores varia. Nos dois
casos, o PBF apresenta a maior contribuio para o crescimento do PIB: Mostafa, Souza e Vaz
op. cit. estimam seu multiplicador em R$ 1,44, valor inferior ao encontrado neste trabalho.
Os demais multiplicadores, contudo, so superiores aos apresentados aqui: a maior diferena
refere-se ao RGPS, cujos efeitos multiplicadores eram de R$ 1,23 em Mostafa, Souza e Vaz,
mas so de apenas R$ 0,52 neste trabalho. Ou seja, o uso de dados mais recentes e a desagregao
produzem resultados ainda mais favorveis ao PBF.
202
Os efeitos multiplicadores so maiores quanto mais focalizadas so as transferncias
nos mais pobres, porque estas famlias possuem maior propenso marginal a consumir,
mesmo que se considere que uma parcela importante do seu consumo independe da
renda. Por construo, a poupana das famlias sai do fuxo circular da renda e no tem
efeitos multiplicadores sobre a atividade econmica. De todo modo, a magnitude do efeito
do PBF chama a ateno, principalmente quando este comparado a outras transferncias
focalizadas, como o BPC. Tambm vale destacar a semelhana entre o RGPS e os RPPS,
apesar dos ltimos serem mais desigualmente distribudos.
O grfco 2 traz os multiplicadores sobre o consumo fnal do total da economia e das
famlias. A interpretao idntica anterior: para cada real a mais transferido pelo PBF, o
consumo fnal total aumenta R$ 1,98 e o das famlias, R$ 2,40. Como todas as transferncias
so feitas para famlias, os multiplicadores, nesse caso, so maiores do que quando se considera
o consumo fnal de todos os setores institucionais.
GRFICO 2
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre o consumo nal
(Em R$)
0,43
0,58
0,58
1,17
1,18
1,32
1,98
0,0 2,7
FGTS
RGPS
RPPS
Abono
BPC
PBF
Multiplicadores
0,47
0,63
0,65
1,32
1,34
1,54
2,40
0,0 2,7
FGTS
RPPS
RGPS
Abono
Seguro
Desemprego
Seguro
Desemprego
BPC
PBF
Multiplicadores
b) Consumo nal das famlias a) Consumo nal
Fonte: MCS de 2009.
O ordenamento das transferncias quase igual simulao sobre o PIB. Quanto mais
direcionadas para os mais pobres, maior seu efeito sobre o consumo. Os efeitos do PBF
continuam muito maiores que os das demais transferncias, em especial para o consumo
das famlias: mais do que qualquer outra transferncia, o programa benefcia diretamente
famlias pobres com alta propenso a consumir e, portanto, consegue um efeito multipli-
cador substancialmente maior. Mais uma vez, os valores do RGPS, dos RPPS e do FGTS
203
so bem menores do que um, contrapondo-se aos obtidos com as demais transferncias.
A explicao que se trata de transferncias apropriadas, sobretudo pelos relativamente
mais ricos. Com isto, parte maior do choque exgeno converte-se em poupana e outros
vazamentos, e no em consumo.
Finalmente, o grfco 3 mostra os multiplicadores para a renda disponvel bruta.
GRFICO 3
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre a renda disponvel bruta
(Em R$)
a) Renda disponvel bruta
0,56
0,66
0,80
1,27
1,28
1,31
1,48
0,0 2,7
FGTS
RGPS
RPPS
Abono
Seguro
Desemprego
BPC
PBF
Multiplicadores
b) Renda disponvel bruta das famlias
0,53
0,65
0,76
1,27
1,27
1,35
1,64
0,0 2,7
FGTS
RGPS
RPPS
Abono
Seguro
Desemprego
BPC
PBF
Multiplicadores
Fonte: MCS de 2009.
O ordenamento dos efeitos multiplicadores das transferncias permanece estvel em compa-
rao aos obtidos para o consumo, com o PBF novamente apresentando o maior efeito. Os efeitos
diretos e indiretos de um choque de R$ 1,00 no PBF levam ao aumento de R$ 1,48 da renda
disponvel bruta. No caso das famlias, o multiplicador um pouco mais elevado, R$ 1,64.
Duas diferenas em relao aos resultados anteriores so que: i) a vantagem do PBF sobre o
BPC, o seguro desemprego e o abono salarial so bem menores; e ii) embora permaneam abaixo
da unidade, as transferncias previdencirias obtm multiplicadores mais elevados.
5 CONCLUSO
O objetivo deste trabalho foi entender melhor os efeitos macroeconmicos das principais
transferncias sociais do governo brasileiro. O ponto de partida foi a construo de uma
Matriz de Contabilidade Social para o Brasil em 2009 com alto grau de detalhamento,
204
incluindo 110 produtos e 56 atividades o mximo permitido pelos dados pblicos do
Sistema de Contas Nacionais , duzentos tipos de famlias e oito fatores de produo. Alm disso,
a matriz tambm difere de exerccios anteriores ao incorporar as estimativas mais recentes da
estrutura de consumo e de rendimentos fornecidas pela Pesquisa de Oramentos Familiares
de 2008-2009.
A anlise consistiu no clculo dos efeitos multiplicadores de sete transferncias sociais
sobre cinco agregados macroeconmicos: PIB, consumo fnal total e das famlias, renda
disponvel bruta total e das famlias. As transferncias incluem tanto polticas assistenciais
(Benefcio de Prestao Continuada e Programa Bolsa Famlia) quanto previdencirias e tra-
balhistas (abono salarial, aposentadorias e penses do Regime Geral de Previdncia Social e
dos Regimes Prprios de Previdncia Social, Seguro Desemprego e saques do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio).
Os resultados mostram que as transferncias que privilegiam as famlias mais pobres
tm os maiores efeitos multiplicadores. O Programa Bolsa Famlia, em particular, apresentou
os melhores nmeros entre as sete transferncias sociais para todos agregados de interesse.
No caso do PIB, o multiplicador foi de R$ 1,78; ou seja, cada real adicional gasto no PBF
estimularia um crescimento de R$ 1,78 no PIB. O maior efeito do PBF foi sobre o consumo
fnal das famlias, com multiplicador de R$ 2,40.
Os multiplicadores do BPC, do Seguro Desemprego e do abono salarial nessa ordem vm
em seguida, sendo sempre maiores do que um. J os do RGPS, dos RPPS e do FGTS ocupam as
ltimas posies e so inferiores unidade. Ou seja, a variao dos agregados macroeconmicos
foi sempre inferior aos choques exgenos nessas trs transferncias. Para o FGTS, por exemplo,
estimou-se um crescimento do PIB de apenas R$ 0,39 para cada real adicional transferido.
Em suma, esses resultados sustentam a hiptese de que as transferncias sociais voltadas
para os mais pobres principalmente as do Programa Bolsa Famlia cumprem papel positivo
importante para a dinmica macroeconmica brasileira, alm de contribuir para a reduo da
pobreza e desigualdade.
Cabe ressaltar, no entanto, que essa interpretao depende de uma srie de pressupostos
importantes, como a aceitao do princpio da demanda efetiva, a existncia de fatores de
produo ociosos e de elasticidade perfeita da oferta e a estabilidade da propenso a poupar
e do perfl de consumo das famlias, entre outros. Mais ainda, mesmo se esses pressupostos
forem aceitos, tais efeitos multiplicadores relacionam variaes marginais nas transferncias
sociais dinmica de curto prazo da economia. No longo prazo, no h dvida de que o
realmente importante como a expanso do consumo se traduz ou no em investimentos e
aumento da capacidade produtiva.
205
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CAPTULO 12
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)*
Rodolfo Hoffmann
1 INTRODUO
O presente trabalho mostra o papel desempenhado por diversas parcelas do rendimento
domiciliar per capita (RDPC) no processo de reduo da desigualdade da distribuio da
renda no Brasil de 1995 a 2011, destacando o Programa Bolsa Famlia (PBF) como uma
parcela especialmente progressiva.
2 A PROGRESSIVIDADE DE PARCELAS DO RENDIMENTO FAMILIAR NA POF
DE 2008-2009
Nesta seo ser feita uma breve anlise dos dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)
de 2008-2009, que permite uma desagregao da renda bem mais pormenorizada que a Pesquisa
nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A POF 2008-2009 possibilita, por exemplo,
separar os rendimentos do PBF e os provenientes do Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
1
Para fns deste trabalho, considera-se o rendimento total, incluindo o rendimento no
monetrio e a variao patrimonial, identifcando famlia com a unidade de consumo.
A anlise ser feita com base na decomposio do ndice de Gini (G) conforme parcelas
do rendimento.
2
Considerando que a renda formada por k parcelas , sendo a
participao da h-sima parcela e a respectiva razo de concentrao, tem-se que
(1)
Uma parcela progressiva se contribui para reduzir a desigualdade. A diferena

(2)
uma boa medida do grau de progressividade de uma parcela (Hofmann, 2013). Um valor
negativo de

indica que a parcela regressiva, isto , que ela contribui para aumentar a
desigualdade observada em determinado momento.
* O autor agradece as sugestes de colegas que leram verses preliminares do artigo: Angela Kageyama, Sonia Rocha, Flvio B. A. Gabriel, Marcela
N. Ferrario, Diego S. Correa e Rgis B. de Oliveira.
1. Silveira (2012) utiliza a mesma fonte de dados para analisar, tambm, a progressividade ou regressividade de tributos diretos (como o imposto
de renda) e indiretos (como o imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS).
2. Para uma apresentao mais detalhada do procedimento de decomposio esttica do ndice de Gini conforme fontes da renda, ver Pyatt, Chen
e Fei (1980) ou Hoffmann (2010). A expresso (1) foi deduzida por Rao (1969).
208
Admite-se que a tcnica de decomposio esttica do ndice de Gini seja conhecida pelo
leitor, que est tambm consciente das principais limitaes dos dados sobre renda obtidos de
pesquisas domiciliares (como a POF e a PNAD), particularmente a tendncia de substancial
subdeclarao dos verdadeiros rendimentos e a eventual omisso de algumas parcelas.
Cabe alertar para o fato de que o Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) denomi-
na rendimento do trabalho todo rendimento associado ao exerccio de uma atividade econmica.
Isto no deve ser confundido com o conceito clssico-marxista de remunerao do trabalho. No caso
de um fazendeiro, por exemplo, o seu rendimento do trabalho deve estar incluindo juros, lucro e
renda da terra. Neste captulo o rendimento do trabalho separado em trs parcelas, conforme a
posio na ocupao da pessoa: empregado, conta prpria ou empregador.
Na tabela 1, a renda familiar per capita (RFPC) total dividida, inicialmente, em nove itens.
Considerando as subdivises dos trs primeiros itens, a RFPC dividida em quinze parcelas.
TABELA 1
Parcelas do rendimento familiar e respectiva decomposio do ndice de Gini da distribuio da RFPC no
Brasil, conforme dados da Pesquisa de Oramentos Familiares POF (2008-2009)
Parcela do rendimento
Participao ( ) Razo de concentrao ( )
Parcela de G
Progressividade (G )

%
Rendimento do trabalho 0,6108 0,5662 0,3458 61,69 -0,0056
Empregado 0,4317 0,5525 0,2385 42,54 0,0081
Empregador 0,0557 0,8287 0,0461 8,23 -0,2681
Conta prpria 0,1235 0,4959 0,0612 10,92 0,0647
Aposentadorias e
penses
0,1562 0,6028 0,0942 16,80 -0,0422
RGPS (INSS) 0,1020 0,4800 0,0490 8,73 0,0806
RPPS (Func. pblico) 0,0471 0,8215 0,0387 6,91 -0,2609
Previdncia Privada 0,0071 0,9152 0,0065 1,16 -0,3546
Programas sociais
federais
0,0071 -0,3644 -0,0026 -0,46 0,9251
Bolsa Famlia 0,0040 -0,5624 -0,0023 -0,40 1,1230
BPC 0,0030 -0,1042 -0,0003 -0,06 0,6649
Peti e outros 0,0001 -0,1348 -0,0000 -0,00 0,6954
Penso alimentcia,
mesada ou doao
0,0147 0,5017 0,0074 1,32 0,0590
Outras transferncias 0,0070 0,3729 0,0026 0,46 0,1877
Rendimento de aluguel 0,0168 0,8191 0,0138 2,46 -0,2585
Outras rendas 0,0156 0,7733 0,0121 2,15 -0,2127
Rendimento no mo-
netrio
0,1277 0,3975 0,0508 9,05 0,1631
Variao patrimonial 0,0441 0,8291 0,0366 6,52 -0,2685
Total 1,0000 0,5606 0,5606 100,00
Fonte: Hoffmann (2010).
Como seria de se esperar, o rendimento de um empregador, rendimento de aluguel e
variao patrimonial so parcelas regressivas. Note-se que os rendimentos do Regime Prprio
de Previdncia Social (RPPS), dos funcionrios pblicos, tambm so claramente regressivos,
Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-2011)
209
fazendo com que o total dos rendimentos de aposentadorias e penses seja ligeiramente re-
gressivo, apesar do carter levemente progressivo dos pagamentos do INSS.
3
O rendimento do trabalho de empregados representa mais de 43% do rendimento total
declarado, e sua razo de concentrao quase to elevada quanto o ndice de Gini, fazendo
com que esta parcela seja apenas ligeiramente progressiva. Cabe lembrar que a esto inclu-
dos tanto salrios inferiores ao mnimo como salrios de executivos de grandes empresas.
De todas as fontes de rendimento destacadas na tabela 1, as nicas com razes de con-
centrao negativas so as correspondentes aos programas sociais federais. Consequentemente,
a medida de progressividade dessas parcelas maior que o ndice de Gini. O rendimento do
PBF se destaca, nesta tabela, como a parcela mais progressiva, com . O BPC tambm
claramente progressivo, mas sua medida de progressividade substancialmente mais baixa
que a do PBF .
Os diferentes graus de progressividade dessas parcelas so evidenciados no grfco 1.
GRFICO 1
Curva de Lorenz da distribuio da sendo familiar per capita (RFPC) e curvas de concentrao para renda
do Programa Bolsa Famlia (PBF), transferncias do governo federal, Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
pagamentos do INSS e aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
0,0
0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
P
r
o
p
o
r
o

d
a

r
e
n
d
a
Proporo da populao
Curva de Lorenz Transferncias de programas sociais federais
Bolsa Famlia BPC
Pagamentos do INSS Aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
3. Ver Hoffmann (2009) e, para uma pormenorizada anlise crtica do sistema previdencirio brasileiro, Nicholson (2007).
210
Note-se que a curva de concentrao das aposentadorias e penses de funcionrios
pblicos estatutrios fca bem abaixo da curva de Lorenz, mostrando a forte regressividade
desta parcela da renda total. No outro extremo, a curva de concentrao dos rendimentos
do PBF fca bem acima da linha de perfeita igualdade, mostrando que o programa bem
focalizado nos pobres, caracterizando esta fonte de renda como fortemente progressiva.
Verifca-se que a curva de concentrao do BPC fca abaixo da linha de perfeita igualdade
para o tero mais pobre da populao, simplesmente porque o valor individual do BPC
igual ao salrio mnimo, que maior do que o 45
o
percentil da distribuio da RFPC no
pas, de acordo com os dados da POF 2008-2009, fazendo com que um benefcirio do
BPC s fque entre os 45% mais pobres se este rendimento estiver sendo dividido com
outros membros da famlia.
Conforme dados da POF 2008-2009, a regio Nordeste tem 28,2% das pessoas e
apenas 16,7% da renda total declarada, mas fca com 59,3% da renda recebida do PBF e 51,2%
do montante de BPC. Analisando a distribuio da RFPC no Nordeste, verifca-se que o
ndice de Gini igual a 0,564 e que as medidas de progressividade para o PBF e o BPC
so, respectivamente, 0,93 e 0,40, menores do que no Brasil como um todo. Entretanto,
se o objetivo reduzir a desigualdade no pas, o que interessa so as medidas de progres-
sividade das transferncias do PBF e do BPC do Nordeste como parcelas da RFPC em
todo o Brasil, que so, respectivamente, 1,19 e 0,77. Como no Nordeste os benefcirios
destas transferncias tendem a ser mais pobres, os benefcios pagos naquela regio, quando
considerados como parcelas da RFPC em todo o Brasil, so um pouco mais progressivos
(bem focalizados nos pobres) que os benefcios pagos nas demais regies: para o
PBF e = 0,55 para o BPC.
3 CONTRIBUIO DE VRIAS PARCELAS DA RENDA PARA A EVOLUO DA
DESIGUALDADE NO BRASIL DE 1995 A 2011
Para analisar como diversas parcelas da RDPC contriburam para a reduo da desigual-
dade no Brasil de 1995 a 2011, utilizou-se os dados da PNAD. Infelizmente, as transfe-
rncias federais esto includas na ltima pergunta do questionrio, destinada a captar o
valor recebido como juros de caderneta de poupana e de outras aplicaes fnanceiras,
dividendos, programas sociais ou outros rendimentos. Trata-se de uma mistura de rendas
regressivas (como juros e dividendos) e progressivas (como Bolsa Famlia e BPC). Esta
parcela da RDPC ser indicada como JUR. Adiante, descreve-se como ela foi separada
em JUR1 e JUR2, sendo JUR1 a parcela progressiva, que representa uma estimativa das
transferncias federais.
A partir da equao (1) pode-se deduzir que a variao do ndice de Gini entre dois anos
dada por
,
(3)
211
com o trao sobre uma varivel indicando seu valor mdio nos dois anos. Esta a decompo-
sio dinmica do ndice de Gini conforme parcelas da renda, utilizada pela primeira vez por
Sergei Soares (2006) e Hofmann (2006).
4
A estimao da contribuio de diversos fatores para a reduo da desigualdade no Brasil
tambm tem sido feita por meio de outro mtodo, igualmente vlido, e potencialmente mais
fexvel: a tcnica de simulaes contrafactuais (Barros, Foguel e Ulyssea, 2006; 2007).
Neste trabalho, a RDPC da PNAD dividida em dez parcelas defnidas a seguir.
1) EMP: rendimento de todos os trabalhos de empregados do setor privado.
2) MIPU: rendimento de todos os trabalhos de pessoas cujo trabalho principal como
militar ou funcionrio pblico estatutrio.
3) AUT: rendimento de todos os trabalhos de trabalhadores por conta prpria (a denominao
consiste nas trs primeiras letras de autnomos).
4) PAT: rendimento de todos os trabalhos de empregadores (a denominao formada
pelas trs primeiras letras de patro).
5) AP1: rendimento de aposentadorias e penses pagas pelo sistema de previdncia ofcial
(do INSS ou do regime especial para funcionrios pblicos).
6) AP2: rendimento de aposentadorias e penses da previdncia privada.
7) DOA: doaes recebidas de outros domiclios.
8) ALU: rendimento de aluguis.
9) JUR1: estimativa do rendimento de transferncias do governo federal, incluindo Bolsa
Famlia e Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
10) JUR2: estimativa de juros, dividendos e outros rendimentos.
As parcelas JUR1 e JUR2 so construdas com base em:
a) o valor corrente declarado (x) na PNAD como juros de caderneta de poupana e de
outras aplicaes fnanceiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos que recebia,
normalmente, no ms de referncia;
b) o valor arredondado para o inteiro mais prximo (M) de 1,095 vezes o salrio mnimo
corrente; em 2011 o valor de M 1,095545 = 597; e
c) o valor real (y) da RDPC, em reais de setembro-outubro de 2011 (usando como defator
a mdia geomtrica dos valores do INPC de setembro e outubro em cada ano).
Se, para uma pessoa, e , considera-se JUR1 = x e JUR2 = 0.
Se for observado que ou , considera-se JUR1 = 0 e JUR2 = x.
4. A deduo de (3) pode ser encontrada em Hoffmann (2006; 2007).
212
Como M ligeiramente maior que o salrio mnimo, espera-se que JUR1 inclua todos os
valores de x iguais ou bem prximos do salrio mnimo recebidos por famlias pobres (como o
caso do BPC, levando em considerao um eventual pequeno erro no valor declarado). claro
que JUR1 uma estimativa relativamente grosseira do rendimento recebido como Bolsa Famlia
ou BPC, mas os resultados so coerentes com os obtidos com os dados da POF 2008-2009.
5
A tabela 2 mostra a participao de cada parcela na renda total em 1995, 2001, 2003,
2007, 2008 e 2011.
6
Na tabela 3 esto as respectivas razes de concentrao e, na ltima li-
nha, o ndice de Gini da distribuio da RDPC.
TABELA 2
Participao de cada uma das dez parcelas na renda total declarada, no Brasil
1
(anos selecionados)
(Em %)
Parcela
Ano
1995 2001 2003 2007 2008 2011
1) EMP 39,86 39,73 39,15 40,51 41,15 42,85
2) MIPU 10,10 9,97 10,04 10,93 10,94 10,95
3) AUT 18,95 16,46 15,82 15,44 13,49 15,25
4) PAT 13,14 11,73 11,66 10,08 10,94 8,30
5) AP1 13,34 17,11 18,48 17,98 18,21 18,19
6) AP2 0,91 1,47 1,35 1,45 1,30 1,22
7) DOA 0,58 0,68 0,71 0,55 0,50 0,26
8) ALU 2,25 1,93 1,74 1,49 1,69 1,08
9) JUR1 0,07 0,23 0,40 0,99 1,11 1,28
10) JUR2 0,81 0,69 0,65 0,59 0,66 0,64
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor.
Nota:
1
Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
TABELA 3
Razo de concentrao de cada uma das dez parcelas e ndice de Gini da RDPC, no Brasil
1
(anos selecionados)
(Em %)
Parcela
Ano
1995 2001 2003 2007 2008 2011
1) EMP 0,5075 0,4985 0,4841 0,4495 0,4397 0,4390
2) MIPU 0,7337 0,7388 0,7335 0,7440 0,7405 0,7462
3) AUT 0,5164 0,5230 0,5041 0,5158 0,4765 0,5038
4) PAT 0,8629 0,8599 0,8598 0,8513 0,8368 0,8504
5) AP1 0,5817 0,6005 0,5936 0,5620 0,5646 0,5307
6) AP2 0,6491 0,6204 0,5701 0,5521 0,4914 0,4842
7) DOA 0,3992 0,3932 0,4025 0,4165 0,4323 0,3665
8) ALU 0,8130 0,7974 0,8011 0,7893 0,7982 0,7757
5. Vrios autores j usaram procedimentos mais sosticados e trabalhosos para separar, na PNAD, os rendimentos de transferncias. Ver Soares et
al. (2007) e os captulos 16 e 34 de Barros et al. (2007).
6. A participao de JUR1 pode ser comparada com a soma das despesas do governo federal com o BPC e o PBF como porcentagens do PIB,
apresentadas em Ipea (2012).
(Continua)
213
Parcela
Ano
1995 2001 2003 2007 2008 2011
9) JUR1 0,0122 -0,4206 -0,4045 -0,3923 -0,4052 -0,4515
10) JUR2 0,8528 0,8454 0,7867 0,6879 0,7125 0,6546
Total (G) 0,5986 0,5934 0,5809 0,5521 0,5428 0,5273
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor.
Nota:
1
Em setembro de 2008, a participao de JUR1 na renda total declarada 1,1%, maior que
a participao das transferncias federais na renda total informada na POF 2008-2009 (0,7%
na tabela 1). Considerando que a renda total considerada na tabela 1 inclui rendimentos que
no so captados na PNAD, pode-se considerar os resultados bastante coerentes. A progressivi-
dade de JUR1 na PNAD de 2008
,
semelhante medida
de progressividade das transferncias de programas sociais federais na tabela 1 (0,925).
A tabela 2 mostra o crescimento sistemtico da participao de JUR1 na renda declarada
durante o perodo analisado. A partir de 2003, o aumento certamente refete, basicamente,
a expanso do PBF, aquela concomitante da clientela do BPC e o crescimento deste rendi-
mento associado valorizao do salrio mnimo. Note-se, entretanto, que esta participao,
em 2001, j era muito maior do que em 1995, graas ao conjunto de programas que foram
agregados no Bolsa Famlia.
7
Observa-se, na tabela 2, que a participao de PAT (rendimento do trabalho de empre-
gadores) na renda total declarada diminuiu no perodo analisado. Deve ter contribudo para
isto o processo de mudana na natureza das empresas, com reduo das empresas familiares
e crescimento daquelas cuja direo feita por executivos que so, formalmente, empregados
da empresa. O tema precisa ser mais bem estudado.
Usando-se os dados apresentados nas tabelas 2 e 3, possvel calcular a contribuio per-
centual de cada parcela para a mudana no ndice de Gini nos perodos considerados na
tabela 4. Tendo em vista a expresso (3), a contribuio percentual da h-sima parcela dada por:
(4)
Alm de todo o perodo 1995-2011, foram considerados dois subperodos de oito anos
(1995-2003 e 2003-2011) e o perodo 2001-2011, pois foi a partir de 2001 que a reduo do
ndice de Gini da RDPC foi mais intensa e sistemtica.
Cabe ressaltar que os resultados obtidos de (4) se tornam muito instveis quando o valor
absoluto de pequeno. Por isto, no se deve dar importncia excessiva a alguns valores
obtidos na coluna da tabela 4 referentes ao perodo de 1995 a 2003, quando a variao abso-
luta do ndice de Gini foi inferior a 2 pontos percentuais.
7. Para uma excelente exposio da evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, ver Rocha (2013).
(Continuao)
214
claro que a grande contribuio de EMP (rendimento do trabalho de empregados)
para as mudanas no ndice de Gini est associada sua grande participao na renda total
declarada. No perodo de 2001 a 2011, esta parcela contribuiu com 41,5% de e sua
participao mdia na renda total declarada .
No perodo 2001-2011, e especialmente no perodo 2003-2011, a contribuio de
MIPU (rendimento do trabalho de militares e funcionrios pblicos estatutrios) negativa,
indicando que esta parcela contribuiu para aumentar a desigualdade, e no para reduzi-la.
8
TABELA 4
Contribuio de cada uma das dez parcelas para a reduo do ndice de Gini da distribuio da RDPC, no
Brasil
1
(perodos selecionados)
(Em %)
Parcela
Perodo
1995-2011 1995-2003 2003-2011 2001-2011
1) EMP 43,5 48,4 40,9 41,5
2) MIPU -3,9 0,6 -5,6 -3,9
3) AUT 0,3 -2,0 -0,5 3,7
4) PAT 21,8 24,8 20,6 16,7
5) AP1 11,7 -10,1 21,6 18,6
6) AP2 2,4 4,5 2,0 2,7
7) DOA -0,6 1,3 -1,1 -1,0
8) ALU 4,7 7,6 3,6 3,4
9) JUR1 17,7 20,0 16,9 16,1
10) JUR2 2,5 4,8 1,6 2,1
-0,0713 -0,0177 -0,0536 -0,0661
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor
Nota:
1
No perodo de 1995-2011, as aposentadorias e penses ofciais (AP1) contriburam
com 11,7% da reduo do ndice de Gini. interessante separar esta parcela em duas: AP1A,
com valores menores que M (o mesmo limiar usado na distino de JUR1 e JUR2), e AP1B,
com os demais valores de AP1. Para o perodo de 1995 a 2011, verifca-se que as contribuies
de AP1A e AP1B para a reduo do ndice de Gini so iguais a 18,9% e -7,2%, respecti-
vamente, indicando que toda a contribuio de AP1 para a reduo da desigualdade est
associada ao aumento do valor real do salrio mnimo. Mas no perodo 2003-2011, AP1A e
AP1B contribuem com 9,5% e 12,1% da reduo do ndice de Gini, indicando certa perda
de flego deste efeito do crescimento do salrio mnimo.
9
8. Para uma anlise da contribuio dos salrios dos funcionrios pblicos para as mudanas na desigualdade da distribuio da RDPC no Brasil de
1995 a 2009, ver Dar e Hoffmann (2012; 2013). Ver tambm Medeiros e Souza (2012).
9. A partir de 2003 observa-se uma leve tendncia de reduo dos valores de e referentes a AP1B. Cabe assinalar que a contribuio das
diversas parcelas da RDPC para a reduo da desigualdade bastante diferente quando so considerados apenas os domiclios cuja pessoa de
referncia tem atividade principal no setor agrcola (Hoffmann e Oliveira, 2012).
215
extraordinrio o fato de JUR1 contribuir com 16,1% da reduo do ndice de Gini
de 2001 a 2011, sendo sua participao mdia na renda total declarada inferior a 1,0%
. Isto est associado grande progressividade das transferncias
federais, particularmente s do PBF.
10
Ao fazer a decomposio dinmica da desigualdade conforme parcelas da renda, usu-
al utilizar o ndice de Gini. Entretanto, cabe ressaltar que outras medidas de desigualdade,
igualmente vlidas, levam a resultados diferentes. Os ndices de Gini, de Mehran e de Piesch
so todos diretamente baseados na posio da curva de Lorenz e podem ser decompostos da
mesma maneira. O ndice de Mehran relativamente mais sensvel a mudanas na cauda
esquerda da distribuio da renda, e o ndice de Piesch mais sensvel a mudanas na cau-
da direita. Para o perodo 2001-2011, a contribuio de JUR1 para a reduo do ndice de
Mehran 21,5% e para a reduo do ndice de Piesch 13,3%. Fica evidente, portanto, que
a contribuio das transferncias federais (e particularmente do Bolsa Famlia) para a reduo
da desigualdade depende da medida de desigualdade adotada. Considerando os resultados
obtidos com os trs ndices, pode-se dizer que JUR1 contribuiu com cerca de 15,0% a 20,0%
da reduo da desigualdade da distribuio da RDPC no Brasil de 2001 a 2011.
Ao analisar a contribuio de diferentes parcelas para a reduo da desigualdade da dis-
tribuio da renda no Brasil a partir de 1995, todas as anlises constatam a grande importn-
cia das mudanas na distribuio do rendimento do trabalho, mas todas mostram tambm a
extraordinria contribuio das transferncias sociais, particularmente do Bolsa Famlia, dada
sua pequena participao da renda total.
REFERNCIAS
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10. Fenmeno j assinalado, entre outros, por Hoffmann (2005), para o perodo 2002-2004, Hoffmann (2006; 2007), analisando diversos intervalos
de 1997 a 2005, e Soares e Styro (2009), considerando vrios perodos de 1995 a 2006.
216
______. Transferncias de renda e reduo da desigualdade no Brasil e em cinco regies entre
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CAPTULO 13
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE
REGIONAL DE RENDA NO BRASIL*
1
1 INTRODUO
Como apontaram vrios pesquisadores, o Brasil tem apresentado uma performance bastante
auspiciosa, para seus padres, no que diz respeito reduo da desigualdade de renda entre sua
populao (Barros et al., 2006; Ferreira et al., 2006; Hofman, 2006; Soares, 2006a; 2006b).
Mais recentemente, Silveira Neto e Azzoni (2011) mostraram que tal trajetria vem
acompanhada de uma no menos auspiciosa diminuio da desigualdade regional de renda
entre as Unidades Federativas do pas.
Tal reduo pode refetir a trajetria de convergncia da produtividade do trabalho esperada
a partir do modelo neoclssico de crescimento. Existem boas razes, contudo, para que tal argu-
mento seja insufciente para capturar a natureza da reduo da desigualdade regional de renda
recente no Brasil. Primeiro, as polticas sociais de transferncias de renda levadas a efeito pelo
governo federal apresentam imediatas repercusses espaciais ou regionais. Segundo, ainda que
no se possa garantir sua efetividade generalizada, como mostraram Manoel, Resende e Silveira
Neto (2009) em sua anlise das aplicaes dos Fundos Constitucionais de Desenvolvimento
(Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, Fundo Constitucional de Finan-
ciamento do Norte FNO e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO),
as polticas de crdito direcionadas a setores especfcos (principalmente industrial) parecem
ter algum poder de fomentar o desenvolvimento setorial nos estados mais pobres do pas.
Terceiro, como se mostra adiante, seja em resposta a incentivos, seja em funo da elevao
dos mercados nas periferias, ou em razo do aproveitamento das vantagens comparativas em
contexto de maior competio internacional, o perodo recente caracteriza-se por apresentar
uma tendncia de desconcentrao da atividade industrial, implicando na melhora no perfl da
demanda por trabalho nas Unidades Federativas mais pobres.
Em verdade, a partir de uma estratgia de decomposio do ndice de Gini para a desi-
gualdade regional de renda per capita, Silveira Neto e Azzoni (2011) j haviam mostrado
o importante papel das polticas sociais de transferncias de renda na reduo da desi-
gualdade a partir de 1995. O presente trabalho estende aquele esforo em trs direes.
* Este captulo uma traduo, com algumas adaptaes, do artigo Social policy as regional policy: market and nonmarket factors determining regional
inequality, originalmente publicado em Journal of regional science, v. 52, n. 3, p. 422-450, 2012 (DOI: 10.1111/j.1467-9787.2011.00747.x). Os autores
agradecem a John Wiley and Sons, Inc. pela autorizao da publicao desta verso em portugus.
218
Primeiro, considera no apenas a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF), mas tam-
bm aquela do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Segundo, ao separar a renda do
trabalho por setor econmico, o estudo permite apontar o papel da recente desconcentrao
industrial na reduo das disparidades regionais de renda, bem como a dos demais grandes
setores no processo. Finalmente, ao aplicar uma decomposio alternativa do ndice de Gini,
devida a Leman e Yithzaki (1985), calculam-se as elasticidades da reao da desigualdade
regional de renda per capita a variaes nos diferentes componentes de renda.
A prxima seo, descreve a decomposio da renda per capita das UFs atravs das
diferentes fontes de renda, alm de apontar as importantes dimenses espaciais dos pro-
gramas de transferncias de renda e caracterizar a desconcentrao industrial verifcada
no Brasil entre 1995 e 2006. Na seo seguinte, so apresentados os resultados a respeito
da importncia de cada fonte de renda para explicar a reduo da desigualdade regional.
Na quarta seo, so fornecidas as estimativas das elasticidades da desigualdade em relao a
cada fonte de renda. Finalmente, apresentam-se concluses e implicaes de poltica.
2 FONTES DE RENDA, DIMENSO ESPACIAL DAS POLTICAS SOCIAIS E
DESCONCENTRAO DA ATIVIDADE INDUSTRIAL
2.1 Fontes de renda
Nesta seo, ainda que rapidamente, apresentam-se evidncias da desconcentrao do emprego
e da renda do trabalho industrial verifcada entre 1995 e 2006, perodo de foco da anlise
deste captulo. Como se apresenta em seguida, a despeito de representarem polticas origi-
nalmente no espaciais, uma vez que o foco o indivduo ou a sua famlia, as referidas polticas
sociais apresentam evidentes impactos regionais ou espaciais diferenciados, benefciando rela-
tivamente mais os estados de menor renda da Federao. Tais impactos ocorrem, alm disto,
em um contexto de desconcentrao espacial do emprego e da renda do trabalho do setor
industrial, movimento que, em virtude do perfl do emprego deste segmento, tambm
concorre para a diminuio da desigualdade regional de renda no Brasil no perodo recente.
Explicita-se aqui a decomposio da renda per capita dos estados. O objetivo da decomposio
explorar as infuncias das mudanas das estruturas produtivas dos estados e o impacto dos
programas sociais federais de transferncias de renda sobre a evoluo da desigualdade regional
entre 1995 e 2006. Dentro desta perspectiva, denotando-se como a renda total per capita da
Unidade da Federao (UF) e, adota-se a seguinte decomposio desta renda a partir de nove
diferentes fontes:
, e = 1,.......,27. (1)
Onde, = renda do trabalho da agricultura per capita, = renda do trabalho da
indstria per capita, = renda do trabalho dos servios per capita, = renda do trabalho
da administrao pblica per capita, = renda de aposentadorias e penses per capita, =
renda de aluguis e doaes per capita, = renda do capital (juros, dividendos etc.) per capita,
= renda derivada do PBF per capita e = renda derivada dos recursos do BPC per capita.
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
219
Como em Silveira Neto e Azzoni (2011), a pesquisa utiliza os microdados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A decomposio expressa pela equao (1),
diferentemente daquelas utilizadas por Hofman (2006), Soares et al. (2006) e Silveira Neto
e Azzoni (2011), considera as diferentes fontes de renda do trabalho a partir dos diferentes setores.
Do ponto de vista da distribuio regional da renda, o expediente deste trabalho mais
informativo, uma vez que parte importante das polticas de desenvolvimento regional no
Brasil est associada concesso de incentivos fscais para atrao, principalmente, de seg-
mentos industriais. De forma semelhante a Soares e Styro (2009), considera-se a infuncia
especfca dos recursos do BPC. Como de praxe, h que reconhecer a subestimao das rendas
do capital em pesquisas como a PNAD.
As difculdades adicionais dizem respeito atribuio da renda dos programas federais do
Bolsa Famlia e do BPC e imputao da renda do trabalho de cada setor. Para as polticas
sociais, adota-se a metodologia usada por Soares et al. (2006), que difere da utilizada por Silveira
Neto e Azzoni (2011).
1
J para a renda do trabalho dos setores, considerou-se a renda total do
trabalho de cada indivduo como derivada da atividade principal.
A tabela 1 apresenta as mdias regionais das participaes das diferentes fontes de renda
nos estados em 2006. Observa-se que, em mdia, nos estados das regies Nordeste e Norte que
as polticas sociais no espaciais apresentam maior importncia relativa na renda (3,2% e 2,2%
do total, respectivamente). Por outro lado, a renda do trabalho da indstria signifcativamente
mais importante para os estados das regies Sudeste e Sul do pas, e a regio mais rica (Sudeste)
apresenta tambm o menor peso da renda do trabalho da agricultura na renda total. Nas prximas
sees sero apresentados detalhes de como cada uma das fontes de renda est distribuda entre
os estados, tomando-se como referncia a distribuio da renda total per capita.
TABELA 1
Participao das fontes de renda mdia das Unidades de Federao (UFs) da regio (2006)
(Em %)
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Renda do trabalho da agricultura 4,5 6,9 4,2 7,4 9,9
Renda do trabalho da indstria 14,8 12,3 17,8 18,3 12,1
Renda do trabalho dos servios 46,2 42,1 45,5 44,3 46,0
Renda do trabalho da administrao pblica 17,5 10,0 7,0 6,1 12,7
Aposentadorias e penses 11,6 22,5 21,3 19,0 14,1
Aluguis e donativos 0,6 0,7 1,0 1,4 0,7
Renda do capital 2,5 2,1 2,4 2,8 2,9
Bolsa Famlia 1,2 2,1 0,4 0,3 0,7
BPC 1,0 1,2 0,3 0,2 0,7
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE.
1. Na verdade, h, na literatura emprica brasileira, duas formas distintas de registro desta renda a partir de informaes da PNAD. Soares et al.
(2006) utiliza um conjunto de regras de atribuio de renda s famlias a partir dos critrios da BPC e do PBF; j Foguel e Barros (2008) e Silveira
Neto e Azzoni (2011) procuram identicar as famlias com as caractersticas do programa na atribuio de renda. Uma discusso das diferentes
maneiras de imputao das rendas dos programas sociais a partir das informaes da PNAD feita por Soares et al. (2010).
220
2.2 Dimenso espacial das polticas sociais
O Programa Bolsa Famlia o mais conhecido programa social de transferncia de renda levado
a efeito pelo governo federal que, por focar nas famlias mais pobres, termina por benefciar
relativamente mais os estados mais pobres do Brasil. Em 2006, as linhas de pobreza e de extrema
pobreza adotadas no programa, em outras palavras, os limites de renda familiar per capita para
obteno de benefcios, correspondiam, respectivamente, a R$ 100,00 e R$ 50,00, sendo
possvel o recebimento de um benefcio fxo de R$ 50,00 mais variveis de R$ 15,00 por crianas
de 0 a 14 anos (limite de trs crianas). No Maranho, existiam 39,5% e 16,6% de pessoas com
renda at os limites, respectivamente, de R$ 100,00 e R$ 50,00 em 2006. J em So Paulo, tais
porcentagens correspondiam, na mesma ordem, a 5,8% e 2,0%. As porcentagens de pessoas no
Nordeste e no Sudeste com renda familiar per capita at os dois limites acima eram, em 2006,
de 31,9% e 11,9%, no primeiro caso, e de 7,9% e 2,4%, no segundo.
Um retrato mais amplo da distribuio da renda per capita derivada dos recursos do
PBF entre as Unidades Federativas brasileiras apresentado a partir do grfco 1, a seguir, em
que os estados esto ordenados de forma crescente com respeito renda total per capita.
Evidentemente, os estados mais pobres, situados nas regies Nordeste e Norte, apresentam
os maiores valores do componente Bolsa Famlia da renda total, em termos per capita.
Por exemplo, o valor recebido pelo estado do Maranho (R$ 6,7 mensais) equivalia a 1,8
e 4,7 vezes os valores recebidos, respectivamente, pelo Distrito Federal e So Paulo (R$ 3,7 e
R$ 1,4 mensais, respectivamente). Em termos mdios, o valor recebido pelos dez estados mais
pobres quase o dobro (1,9 vez) daquele recebido pelos dez estados mais ricos.
GRFICO 1
Renda mensal per capita derivada do Programa Bolsa Famlia (2006)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
MA AL PI CE BA PE PB SE RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES PR RS SC RJ SP DF
Fonte: clculo dos autores a partir dos microdados da PNAD 2006.
221
Um padro menos regionalmente marcado, mas ainda assim seguindo a tendncia de
benefciar os estados mais pobres, pode ser observado no BPC. Em 2006, 12,6% das pessoas
recebiam mensalmente recursos do BPC, percentual que chegava a cerca de 26,7% na regio
Nordeste e a apenas 5,9% na regio Sudeste. O grfco 2 fornece um quadro mais abrangente
da distribuio da renda per capita derivada dos recursos do BPC entre os estados, mantida
a ordenao crescente destas a partir da renda total per capita. Observa-se que estados mais
pobres, como o Maranho e o Piau (valores mensais, respectivamente, de R$ 3,70 e R$ 3,00)
recebem mais que os estados mais ricos: So Paulo, R$ 1,10; Rio de Janeiro, R$ 0,64; Santa
Catarina, R$ 0,62; e Rio Grande do Sul, R$ 1,30. Embora de forma menos contundente, o
carter regionalmente progressivo do programa evidente.
GRFICO 2
Renda mensal per capita derivada do Benefcio de Prestao Continuada
0
1
2
3
4
5
6
7
8
MA AL PI CE BA PE PB SE RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES PR RS SC RJ SP DF
Fonte: clculo dos autores a partir dos microdados da PNAD 2006.
Como se mostra nas prximas sees, embora tais diferenas regionais entre os valores
das fontes de renda representadas pelos programas Bolsa Famlia e BPC possam parecer
pequenas, em valores absolutos, a inexistncia destes programas em 1995, juntamente com
seus marcados padres espacialmente progressivos, faz deles fontes no desprezveis de reduo
da desigualdade regional brasileira entre 1995 e 2006.
2.3 A desconcentrao industrial entre 1995 e 2006
Os valores da tabela 1 indicam que em 2006 ainda eram os estados das regies Sudeste e Sul
do pas que apresentavam as maiores parcelas da renda do trabalho da indstria em relao s
respectivas rendas totais. Tal fotografa da situao em 2006 no informa, contudo, a respeito
do importante movimento de desconcentrao industrial, tanto do emprego como da renda do
trabalho, verifcado entre 1995 e 2006 no pas. Seja em virtude de polticas fscais agressivas de
atrao de indstrias levadas a efeito pelos estados mais pobres ou de aes especfcas do governo
222
federal, seja em virtude da necessidade de obter maior competitividade em um contexto de
maior concorrncia externa, ou ainda em decorrncia da reduo das disparidades de escolari-
dade e de crescimento da renda nos estados perifricos (Krugam, 1991), o fato que entre 1995
e 2006 cresceram as participaes dos estados mais pobres tanto na renda do trabalho quanto
no emprego industrial total do pas. As parcelas dos estados do Norte (exceto Amazonas) e
Nordeste passaram, respectivamente, de 21,6% e 21,7% em 1995 para 24,6% e 24,8% em 2006.
O grfco 3 apresenta o coefciente de Gini locacional para a distribuio do emprego
industrial entre os estados entre 1995 e 2006. Tal coefciente fornece uma medida de
desigualdade a partir da comparao da distribuio acumulada do emprego total entre as
unidades com a distribuio acumulada do emprego industrial entre as mesmas unidades.
2

Como se percebe, a reduo do nvel de concentrao estadual do emprego industrial
quase monotnica, com reduo no coefciente de Gini locacional de 26,6% (de 0,1783
para 0,1308). Tal ritmo de reduo superior at quele observado da distribuio de renda
per capita entre os estados.
3
Essa reduo acompanhada pela reduo da desigualdade da
distribuio da renda per capita do trabalho industrial entre os estados, o que signifca que a
redistribuio do emprego industrial foi acompanhada pela melhora do perfl da demanda
por trabalho por parte das frmas das unidades mais pobres.
GRFICO 3
Evoluo do coeciente de Gini locacional para a distribuio do emprego industrial entre as UFs
0,1783
0,1573
0,1418
0,1308
0,1000
0,1100
0,1200
0,1300
0,1400
0,1500
0,1600
0,1700
0,1800
0,1900
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: clculos dos autores a partir dos microdados da PNAD.
2. Veja-se Krugman (1991) para o detalhamento maior da medida e Silveira Neto (2005) para uma aplicao para os diferentes ramos industriais
brasileiros ente 1950 e 2000.
3. Embora de bvia relevncia, est fora do escopo deste trabalho uma discusso a respeito da natureza desta reduo de desigualdade e quais
ramos industriais especcos so responsveis pelo movimento geral observado. A este respeito, Silveira Neto (2005) apresenta uma anlise do
perodo 1950-2000.
223
3 A IMPORTNCIA E A CONTRIBUIO DAS DIFERENTES FONTES DE RENDA
Como j haviam notado recentemente Silveira Neto e Azzoni (2011), o perodo 1995-2006
caracteriza-se por signifcativa reduo da desigualdade regional. O grfco 4 apresenta a
evoluo do desvio-padro da distribuio do logaritmo da renda total per capita entre as UFs
e o ndice de Gini para a distribuio da renda total per capita entre UFs, confrmando os
resultados anteriores. No restante desta seo utilizam-se as possibilidades de decomposio
do ndice de Gini a partir das diferentes fontes de renda para extrair um conjunto de infor-
maes que permite o melhor entendimento dessa trajetria.
GRFICO 4
Convergncia sigma () e ndice de Gini para a distribuio de renda per capita entre as UFs
0,15
0,17
0,19
0,21
0,23
0,25
0,27
0,29
0,31
0,33
0,35
0,37
0,39
0,41
0,43
0,45
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Gini Sigma
Fonte: clculos dos autores a partir dos microdados da PNAD.
3.1 A decomposio da desigualdade regional entre as diferentes fontes de renda
De forma anloga ao que foi proposto recentemente por Hofman (2004, 2006) e Soares
(2006a, 2006b) para o estudo da distribuio pessoal da renda e, mais recentemente, Silveira
Neto e Azzoni (2011), para o estudo da desigualdade regional, parte-se da decomposio
inicialmente proposta por Fei, Ranis e Kuo (1979) e Kakwani (1980). Sendo a renda dos
estados a soma de parcelas de diferentes fontes, o coefciente de Gini e as medidas de entropia
generalizadas podem ser decompostos a partir de parcelas que refetem as diferentes contri-
buies destas fontes para o nvel de desigualdade da distribuio regional da renda.
O ndice de Gini (G) pode ser expresso pela soma das razes ou coefcientes de concen-
trao, multiplicados pelos respectivos pesos das diferentes fontes de renda:
f
N
f
f
C G

=
=
1
a
, (2)
224
onde N o nmero de fontes de renda, corresponde participao da fonte f na renda
per capita e C
f
a razo ou coefciente de concentrao da mesma parcela. Esta ltima razo
ou coefciente obtido a partir da curva de concentrao, que mostra como, mantida a
ordenao crescente da renda total do trabalho per capita, a proporo acumulada da parcela f
varia em funo da proporo acumulada da populao (estados). Defnindo

como a rea
entre a curva de concentrao para a fonte f e o eixo das abscissas, a razo ou coefciente de
concentrao referente a esta parcela :
f f
. C b 2 1- = (3)
Pode-se mostrar que 1 1 < < -
f
C . Tal intervalo decorre do fato de que, j que a ordenao
no eixo das ordenadas dada atravs da ordenao crescente da renda total (e no da parcela
f da renda), a curva de concentrao cncava, e no convexa, como no caso da curva de
Lorenz.
4
Para duas datas, t e t-1, pode ser observado o quanto da variao de G determinada
pela variao da desigualdade das diferentes parcelas de renda e o quanto deriva da variao
das suas participaes. Pode-se decompor a variao do ndice de Gini como:
( )

= =
D + D - = D
N
f
f f
N
f
f f
C G C G
1 1
a a , onde ( )
1
2
1
-
+ =
t t
G G G . (4)
A primeira soma o efeito-participao, indicando que o aumento da participao de
uma fonte que apresenta um nvel de concentrao menor (ou maior) do que aquele verif-
cado para a renda total contribui para diminuio (ou o aumento) da desigualdade da renda
total. A segunda soma o efeito-concentrao total, e mostra o impacto de variaes nos
nveis de concentrao das diferentes parcelas de renda dos setores na variao do nvel de
desigualdade da renda total.
5

3.2 A participao das fontes de renda e o seu papel
na evoluo da desigualdade
Na tabela 2 so apresentados os valores da participao e dos coefcientes de concentrao
das diferentes fontes de renda, correspondentes s equaes (2) e (3). Como se nota a partir
das colunas de participao, a renda do trabalho dos setores agrcola, industrial e de servios
perde importncia frente s demais fontes de renda na constituio da renda total. Entre as
demais fontes, os destaques so as aposentadorias e penses, que apresentam elevao na par-
ticipao, de 13,7% para 17,8%, e as rendas derivadas dos programas sociais, inexistentes em
1995, mas que representam perto de 1,7% da renda total em 2006.
4. Por exemplo, se toda a renda da parcela de aposentadorias estivesse direcionada para os 50% mais pobres (medidos em termos de renda total),
a curva de concentrao para esta parcela de renda seria horizontal para os demais 50%, ao contrrio da curva de Lorenz, que sempre crescente.
5. Decomposies anlogas podem ser obtidas das tradicionais medidas de entropia generalizadas.
225
TABELA 2
Coeciente de concentrao e participao das fontes de renda na renda total (1995-2006)
1995 2006
Coeciente
de concentrao
Participao
(%)
Coeciente
de concentrao
Participao
(%)
Renda do trabalho da agricultura -0,0331 7,96 0,0932 5,98
Renda do trabalho da indstria 0,2959 16,03 0,2290 14,62
Renda do trabalho dos servios 0,2398 48,27 0,2089 44,88
Renda do trabalho da administrao pblica 0,2811 10,97 0,2048 11,71
Aposentadorias e penses 0,1645 13,66 0,1827 17,76
Aluguis e outras rendas 0,2760 0,70 0,2887 0,85
Renda do capital 0,2338 2,41 0,2162 2,53
Bolsa Famlia - 0,00 -0,1997 0,99
BPC - 0,00 -0,1500 0,68
Total (Gini) 0,2214 100,00 0,1942 100,00
Como argumentado, os coefcientes de concentrao revelam quo progressiva ou regres-
siva so as distribuies das rendas em relao distribuio da renda total per capita. Nota-se
que em 1995 apenas a renda da agricultura e das aposentadorias e penses apresentavam-se
relativamente mais direcionadas s Unidades Federativas mais pobres do que a renda total
(coefcientes menores que o ndice de Gini);
6
a renda do trabalho industrial, por outro lado,
era a que mais benefciava relativamente as unidades mais ricas (coefciente de concentrao
de 0,2959, para ndice de Gini da renda total de 0,2214).
Em 2006, ao lado da renda da agricultura e das aposentadorias e penses, incluem-se as
rendas dos programas sociais PBF e BPC como fontes de renda que benefciam relativamente
mais as Unidades Federativas mais pobres (coefcientes de concentrao negativos e, assim,
menores do que o valor do ndice de Gini). Esse um resultado esperado, dadas as evidncias
discutidas na seo anterior. Nota-se tambm que as da indstria, dos servios, da administra-
o pblica e do capital apresentam movimentos de desconcentrao, ou seja, so resultados
mais favorveis s Unidades Federativas mais pobres.
A partir de tais valores possvel obter estimativas das participaes de cada fonte de renda
na constituio da desigualdade da distribuio da renda total per capita entre as Unidades Fede-
rativas, medida esta pelo ndice de Gini e pelo ndice G(2). Tais estimativas para os dois anos so
apresentadas na tabela 3, a seguir. Como, para ambos os anos, os valores para os dois indicadores
so similares, as observaes so direcionadas s evidncias para o ndice de Gini. O primeiro pon-
to a ressaltar diz respeito maior importncia da renda do trabalho na explicao da desigualdade
regional, o que deriva de seu maior peso na renda total. Em 1995, perto de 86% da desigualdade
6. Convm lembrar que o valor negativo para coeciente de concentrao da renda do trabalho da agricultura indica que tal fonte beneciava
relativamente mais os estados mais pobres, dada a distribuio da renda total per capita.
226
regional derivavam da renda do trabalho, com destaques para a indstria (21,4% da desigualdade),
servios (52,3%) e agricultura, que apresenta contribuio negativa. Em 2006, a importncia da
renda do trabalho para explicar a desigualdade regional diminui (de 86,4% para 80,8% do valor
do Gini), um movimento que explicado, essencialmente, pelas perdas de importncia dos setores
industrial e de servios. Nesse ano, a renda do trabalho da agricultura, que, como visto, fca mais
concentrada, passa a contribuir para a desigualdade, embora com baixo percentual (o que
explicado pelo seu menor peso na renda total). Percebe-se que se eleva sensivelmente a
contribuio das aposentadorias e penses (de 10,1% para 16,7%), o que sugere que a poltica
pblica para a previdncia pode ter evitado uma maior reduo da desigualdade regional
no perodo. Os programas PBF e BPC contribuem para um nvel menor de desigualdade: juntos,
eram responsveis por um ndice de Gini 1,5% menor em 2006.
TABELA 3
Participao das fontes de renda na desigualdade total entre os estados
(Em %)
G(2) Gini
1995 2006 1995 2006
Renda do trabalho da agricultura -2,2 0,8 -1,2 2,9
Renda do trabalho da indstria 19,4 12,9 21,4 17,2
Renda do trabalho dos servios 51,3 47,7 52,3 48,3
Renda do trabalho da administrao pblica 16,6 16,7 13,9 12,4
Aposentadorias e penses 11,4 19,4 10,1 16,7
Aluguis e outras rendas 0,8 1,2 0,9 1,3
Renda do capital 2,6 2,6 2,5 2,8
Bolsa Famlia 0,0 -0,8 0,0 -1,0
BPC 0,0 -0,5 0,0 -0,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. Participaes obtidas a partir das equaes (2),
para o Gini, e (5), para o ndice G(2).
A partir da equao (4) possvel determinar a responsabilidade de cada uma das fontes
na reduo do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados.
Tais contribuies so apresentadas na tabela 4, juntamente com as parcelas dos efeitos totais
de cada fonte decorrentes das mudanas dos nveis de concentrao (efeito concentrao) e
decorrentes de mudanas nas participaes (efeito participao). Os valores no deixam
dvidas quanto importncia da contribuio das fontes de renda do trabalho para a reduo
da desigualdade. Somadas, as contribuies dos setores, em torno de 80,0% da reduo da
desigualdade, podem ser atribudas aos movimentos de concentrao e participao das ren-
das do trabalho. O restante da reduo pode ser totalmente atribudo aos dois programas
sociais, que juntos so responsveis por 23,7% da reduo do Gini. Dadas as elevaes em
seus nveis de concentrao, as aposentadorias e penses e os aluguis e doaes impedem
uma maior diminuio da desigualdade regional no perodo.
227
TABELA 4
Decomposio da variao da desigualdade (1995-2006) ndice de Gini
Efeito Concentrao Efeito Participao Total
Renda do trabalho da agricultura -32,3 -12,9 -45,2
Renda do trabalho da indstria 37,6 2,8 40,4
Renda do trabalho dos servios 52,9 2,1 55,0
Renda do trabalho da administrao pblica 31,7 -1,0 30,8
Aposentadorias e penses -10,5 5,1 -5,4
Aluguis e doaes -0,4 -0,4 -0,8
Renda do capital 1,6 -0,1 1,5
Bolsa Famlia 3,6 11,2 14,8
BPC 1,9 7,0 8,9
Total 86,1 13,9 100,0
Um exame mais detalhado dos valores da tabela 4 permite notar que o movimento de
diminuio da desigualdade regional , em sua maior parte, explicado pelos movimentos em
sentido progressista das fontes de renda, o que apreendido pelos efeitos de concentrao das
fontes de renda (total de 86,1% da diminuio do Gini). Entre as fontes de renda do trabalho,
nota-se que apenas a agricultura contribui negativamente para a reduo da desigualdade
(efeito total de 45,2% do Gini, derivados de -32,2% do efeito concentrao e -12,9% do
efeito participao). Ao lado dos aluguis e doaes, a agricultura impede a maior queda do
Gini, tanto porque fca mais concentrada nas Unidades Federativas mais ricas, quanto por-
que sua participao na renda total diminui. A indstria e os servios apresentam dinmicas
exatamente opostas da agricultura: tanto os efeitos de concentrao como os efeitos de
participao so positivos, ou seja, em direo queda do ndice de Gini.
O conjunto de evidncias apresentadas aqui no permite, evidente, que se atribua toda
a contribuio da renda do trabalho do segmento industrial s polticas de desenvolvimento
regional implementadas no perodo, por ao menos duas razes. Primeiro, o segmento indus-
trial destaca-se entre os demais pelo maior grau de formalizao, o que, num contexto de poltica
de elevao do salrio mnimo, termina por explicar parte dos resultados obtidos acima.
Segundo, pela incapacidade de diferenciar a relevncia das polticas para a desconcentrao
que poderia ocorrer num contexto de maior concorrncia externa e explorao das vantagens
comparativas regionais. No obstante, as evidncias apontadas recentemente por Manoel,
Resende e Silveira Neto (2009), a partir da anlise do impacto dos Fundos Constitucionais
FNE, FNO e FCO, sugerem que as polticas regionais, principalmente de crdito, devem ter
alguma responsabilidade no papel da indstria para a reduo da desigualdade regional.
As contribuies dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada so tam-
bm bastante signifcativas: em conjunto, so responsveis por uma reduo equivalente a quase
60% da reduo da desigualdade regional atribuda renda do trabalho da indstria (23,7 e 40,4).
228
Assim, os resultados obtidos indicam, primeiro, que as polticas sociais desempenharam
papel substantivo para a reduo da desigualdade regional de renda per capita no Brasil e,
segundo, que a redistribuio regional da renda do trabalho do setor industrial em favor
dos estados mais pobres consistente com as polticas pblicas de desenvolvimento regional
implementadas pelos governos estaduais e pelo governo federal.
4 A REAO DA DESIGUALDADE REGIONAL DE RENDA A VARIAES
DA RENDA DE DIFERENTES FONTES
Apesar de o conjunto de evidncias at aqui apresentado ser bastante til para o entendimento
do papel das diferentes fontes de renda para explicao da queda na desigualdade regional, os
resultados so produto de variaes simultneas nas rendas e nas participaes das diferentes
fontes. Ou seja, refetem movimentos na distribuio espacial em meio a mudanas de nveis
e importncia das diferentes fontes de renda. A decomposio proposta incapaz, assim, de
informar, por exemplo, quais as expectativas de reduo da desigualdade regional diante
de variaes em mesma magnitude de fontes alternativas de renda (produto de polticas ou
no). Posta a questo atravs de um exemplo mais explcito: em vista dos resultados acima,
uma maior reduo da desigualdade regional brasileira deve resultar de uma elevao de 10%
das rendas das aposentadorias e penses ou da renda do programa Bolsa Famlia?
Nesta seo utilizada uma decomposio alternativa do ndice de Gini, devida a Lerman
e Yitzhaki (1985), que permite cotejar os impactos de variaes das diferentes fontes de renda
sobre a desigualdade de renda per capita. Seja a renda das unidades de observao, obtida a
partir da soma de N fontes; F a funo acumulada da distribuio desta renda; denota o
montante de renda da fonte f e F
k
corresponde funo acumulada da distribuio desta fonte
de renda. O ndice de Gini (G) pode ser obtido a partir da seguinte soma de parcelas associadas
s diferentes fontes de renda:
(6)
onde, (relao entre a renda mdia da componente f
e a renda mdia total) e o ndice de Gini da distribuio da fonte de renda f. Nesta repre-
sentao, cov ( , F) refere-se covarincia entre a renda da fonte f e a funo acumulada da
renda e cov ( , F
f
) corresponde covarincia entre a renda da fonte f e a funo acumulada
da renda desta fonte. O Gini obtido dos ndices das diferentes fontes, ponderadas pelas
participaes e pelo fator R, que expressa uma espcie de correlao entre as fontes e a renda total.
Note-se que no caso de um componente com valor constante para todas as unidades, = 0,
implicando contribuio nula da fonte de renda para o valor do ndice de Gini; por outro
lado, valores positivos (negativos) de implicam em uma contribuio positiva (ou negativa)
para desigualdade, tanto maior quanto maiores o prprio ndice de Gini da fonte e o peso
desta na renda total.
Como mostraram Lerman e Yitzhaki (1985), uma vantagem desta decomposio que
ela permite obter a elasticidade do ndice de desigualdade em relao a variaes de cada
229
fonte de renda. Denotando e
f
como uma mudana percentual da fonte de renda f, o impacto
percentual sobre o ndice de Gini pode ser representado como:
7
(7)
Ou seja, a reao percentual da desigualdade (medida pela reao do ndice de Gini) em
relao variao percentual de cada fonte de renda pode ser obtida pela diferena entre a razo
da parcela do Gini explicada por cada fonte e sua participao ou peso na renda total. Na tabela 5
so apresentados os valores desta elasticidade para cada fonte de renda nos anos de 1995 e 2006.
TABELA 5
Elasticidades do ndice de Gini com respeito s fontes de renda (%)
(Variao na desigualdade decorrente de variaes de 1% nas rendas de cada fonte)
1995 2006
Renda do trabalho da agricultura -0,092 -0,031
Renda do trabalho da indstria 0,055 0,027
Renda do trabalho dos servios 0,041 0,034
Renda do trabalho da administrao pblica 0,029 0,006
Aposentadorias e penses -0,036 -0,011
Aluguis e outras rendas 0,002 0,004
Renda do capital 0,001 0,003
Bolsa Famlia - -0,020
BPC - -0,012
Total 100 100
Os valores positivos ou negativos refetem o quanto mais progressiva (em favor dos estados
pobres) ou regressiva (em favor dos estados ricos) a distribuio de cada fonte em cada ano em
relao distribuio da renda total per capita entre os estados.
8
Das nove fontes de renda conside-
radas, apenas a agricultura, as aposentadorias e penses e os programas sociais de transferncias de
renda apresentam elasticidades negativas, indicando uma reduo da desigualdade regional diante
de elevao destas rendas. Mantidas as estruturas de participao das fontes, uma elevao de 10%
da renda do trabalho da agricultura estava associada a uma diminuio de 0,3% da desigualdade
regional de renda per capita no Brasil em 2006. Esse valor era mais elevado em 1995 (0,9%), o que
refete o aumento na concentrao desta fonte no perodo. Os valores para a renda do trabalho dos
demais setores so positivos, o que indica que as elevaes destes componentes esto associadas
elevao da desigualdade, mas apresentam reduo entre os dois anos.
Com respeito s demais fontes de renda, interessante notar que, a despeito de no repre-
sentarem mais de 3,0% da renda total, as elasticidades calculadas para as fontes de renda dos
7. Para derivao desta relao, veja-se Lerman e Yitzhaki (1985).
8. Ou seja, valores negativos (ou positivos) para elasticidades correspondem a valores do coeciente de concentrao das referidas fontes de renda
menores (ou maiores) que o ndice de Gini (compare-se os valores da tabela 2 com estes da tabela 5).
230
programas sociais em 2006 (-0,02 para o PBF e -0,012 para o BPC) no se situavam muito
distantes daquelas para os componentes de renda de maior importncia relativa na renda total.
Neste sentido, a elasticidade obtida para o PBF apresenta um valor mais elevado (valores absolutos)
do que o obtido para as aposentadorias e penses, com participao em torno de 18% da
renda total. Para a renda do programa de BPC no havia diferena relevante no indicador com
respeito a esta ltima fonte de renda.
Exceto para a indstria e, em menor grau, a agricultura, tais fontes de renda em geral
no so instrumentos diretos das polticas de desenvolvimento regional. As evidncias apre-
sentadas na tabela 5, contudo, mostram que, no que diz respeito aos nveis de desigualdade
regional de renda per capita, as diferentes fontes de renda esto longe de serem neutras.
Em particular, os valores obtidos indicam que, alm de envolver dispndios muito menores
do que os envolvidos com as aposentadorias e penses, as transferncias de renda atravs do
PBF apareciam em 2006 com maior efccia no combate desigualdade regional do que
aquelas. Os valores tambm sugerem que incentivos espacial ou regionalmente neutros indstria
estavam associados elevao da desigualdade regional, o mesmo acontecendo com o setor
de servios, o que consistente com polticas regionais de incentivos fscais para atrao de
ramos industriais, embora insufciente para justifc-las.
9
5 CONCLUSES
Neste trabalho foi feito um esforo de pesquisa no sentido de se obter um conjunto de informaes
que permitisse maior conhecimento a respeito da natureza da reduo da desigualdade regional
de renda per capita verifcada no Brasil entre 1995 e 2006. Destacaram-se as dimenses espaciais
dos programas sociais de transferncia de renda do governo federal e a recente desconcentrao
industrial verifcada no Brasil. Em primeiro lugar, foi proposta uma decomposio da desigualdade
regional que explicita as fontes de renda do trabalho de cada grande setor da economia.
Em segundo, foram destacadas as rendas derivadas dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de
Prestao Continuada. Por fm, foram obtidas estimativas de reao (elasticidades) da desigual-
dade regional de renda com respeito s diferentes fontes de renda.
Os resultados obtidos indicam que, uma vez medida a reduo da desigualdade atravs
da variao do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados, as
diversas fontes de renda apresentaram as seguintes contribuies: i) a maior parte da reduo
da desigualdade pode ser atribuda s dinmicas de renda do trabalho dos setores econmicos
(81%), com a indstria e os servios favorecendo a diminuio da desigualdade regional e a
agricultura agindo no sentido contrrio; ii) as aposentadorias e penses e os aluguis e doa-
es tambm impediram maior reduo da desigualdade regional; iii) as rendas referentes ao
PBF e ao BPC contriburam, respectivamente, com cerca de 15,0% e 9,3% da reduo do
ndice de Gini da desigualdade regional no perodo.
9. A elasticidade da desigualdade regional com respeito renda do trabalho da indstria era a mais elevada em 1995, mas apresenta a metade
do valor em 2006.
231
Com respeito reao da desigualdade em relao a variaes nas diferentes fontes de
renda, refetindo a distribuio espacial das atividades e dos recursos em 2006, os resultados
mostram que elevaes na renda da indstria e dos servios concorrem para elevar a desigualdade
regional, enquanto elevaes das rendas da agricultura, das aposentadorias e penses e dos
programas sociais esto associadas a diminuies da desigualdade. Os resultados associados
mais diretamente a polticas pblicas indicam que, alm de envolverem dispndios muito
menores do que os das aposentadorias e penses, os programas sociais representam um canal
mais efcaz de combate desigualdade regional do que aquelas.
Do ponto de vista das polticas de combate desigualdade regional de renda per capita,
interessante notar que, embora no sejam diretamente polticas regionais e espaciais, as polticas
sociais de transferncias de renda trazem efeitos considerveis sobre a distribuio regional de
renda, o que explicado pelo fato de que os estados mais pobres so tambm aqueles com maior
proporo de pobres. Com respeito aos mecanismos de incentivos setoriais, particularmente no
que diz respeito indstria, se no possvel dizer que estes tm sido efetivos, o estudo mostra,
de forma inequvoca, que, ainda em 2006, em termos regionais ou espaciais, o crescimento da
renda do trabalho industrial brasileiro apresentava perfl concentrador.
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CAPTULO 14
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL
Suzana Cavenaghi
1 INTRODUO
O debate sobre a relao entre o crescimento da renda e os eventos vitais acontece h mais
de 200 anos e um tema recorrente da modernidade. Na ltima dcada do sculo XVIII, o
Marqus de Condorcet, na Frana, e William Godwin, na Inglaterra, consideravam que
o desenvolvimento econmico implicando a melhoria da qualidade de vida dos cidados
teria o efeito de reduzir no s as taxas de mortalidade, mas tambm as taxas de fecundidade.
Porm, Tomas Malthus ao escrever Ensaio sobre a populao, em 1798, polemiza com as
ideias progressistas dos dois pensadores iluministas. Para Malthus, o crescimento da renda per
capita teria o efeito de reduzir as taxas de mortalidade, mas aumentaria as taxas de fecundidade.
Isto resultaria em um crescimento exponencial da populao que, em algum momento, ultra-
passaria a capacidade natural de produo de alimentos. Para evitar a tal exploso demogrfca,
Malthus se ops lei dos pobres existente na Inglaterra e considerava que as guerras, as
epidemias e a misria seriam freios positivos para manter a populao sob controle (Alves, 2002).
Auspiciosamente, a histria deu razo ao otimismo iluminista de Condorcet e Godwin,
pois o que os dados internacionais mostram que as taxas vitais caem, de forma conjunta,
com o aumento da renda, conforme estabelece a teoria da transio demogrfca. Qualquer
pas do mundo que se desenvolveu e erradicou a pobreza possui baixas taxas de mortalidade
e de fecundidade. O desenvolvimento e a transio demogrfca so fenmenos sincrnicos
da modernidade que se autorreforaram e s acontecem uma vez na histria. O avano das
foras produtivas, em geral, contribui para reduzir a fecundidade e a razo de dependncia
demogrfca, criando uma janela de oportunidade que auxilia na reduo da pobreza e na
melhoria da qualidade de vida da populao (Coale e Hoover, 1966).
Sem dvida, o processo de gerao de emprego produtivo (especialmente o trabalho
decente) e do aumento dos nveis educacionais contribui para o avano da transio demogrfca.
Todavia, no h consenso sufciente sobre o papel da erradicao da misria na reduo do
nmero mdio de flhos via programas de transferncia de renda. No Brasil, h uma corrente
da opinio pblica que considera que o Programa Bolsa Famlia tem um efeito pr-natalista,
o que poderia estancar a queda da fecundidade entre a populao de baixa renda. Deste ponto
de vista, a transferncia de renda aliviaria a situao de misria, mas por falta de investimentos
234
adequados na emancipao cidad, no haveria a criao de portas de sada da pobreza, pois
a reproduo dos pobres se assemelharia a uma situao de enxugar gelo (Galvo, 2008).
Portanto, assim como em outros momentos histricos, importante qualifcar a discusso
sobre a relao entre o Programa Bolsa Famlia e as taxas de fecundidade no Brasil. Para alm
das opinies ideolgicas, existem evidncias empricas que precisam ser analisadas para
fundamentar as polticas pblicas com as garantias dos direitos de cidadania.
2 BOLSA FAMLIA E FECUNDIDADE: UMA BREVE REVISO DA LITERATURA
Institudo em 2003, o Programa Bolsa Famlia integra atualmente o Plano Brasil Sem Misria
(BSM), que tem como foco de atuao as pessoas com renda familiar per capita de at
R$ 70,00 mensais. O programa est baseado na garantia de renda, incluso produtiva e no
acesso aos servios pblicos, conforme descrito na pgina do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
O valor recebido pelas famlias benefciadas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) cresce
medida que aumenta o nmero de crianas e adolescentes da famlia. So cinco tipos de
benefcios: benefcio bsico (no valor de R$ 70,00, concedidos a famlias com renda per
capita igual ou inferior a R$ 70,00); benefcio varivel (no valor de R$ 32,00, concedidos
pela existncia, na famlia, de crianas de zero a 15 anos, gestantes e/ou nutrizes limitado
a cinco benefcios por famlia). Ou seja, uma famlia extremamente pobre que tenha cinco
ou mais membros com at quinze anos receber 70,00 + 5 x 32,00 = R$ 230,00. Outro tipo
o benefcio varivel vinculado ao adolescente (BVJ) (no valor de R$ 38,00, concedidos pela
existncia na famlia de jovens entre 16 e 17 anos). So pagos, no mximo, dois benefcios
dessa espcie por famlia, o que elevaria o valor da bolsa a R$ 230,00 + 2x 38,00 = R$ 306,00.
H ainda o benefcio para superao da extrema pobreza na primeira infncia (BSP), com
valor correspondente ao necessrio para que a todas as famlias benefcirias do PBF superem
os R$ 70,00 de renda mensal por pessoa.
O PBF tem mais de 13 milhes de famlias benefcirias no Brasil, sendo que nos estados
do Maranho e Piau h mais de 40,0% dos domiclios cobertos pelo programa. Na mdia do
Nordeste so mais de 30,0% dos domiclios com famlias benefciadas e menos de 15,0% nas
regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
Surge, ento, a pergunta: o benefcio varivel pago para cada criana adicional estimu-
laria as famlias benefcirias do PBF a ter mais flhos? O PBF contribuiria para estancar a
queda da fecundidade no Nordeste? Para responder a essa questo preciso avaliar como tem
evoludo a taxa de fecundidade no Brasil e revisitar os diversos estudos que buscaram medir o
impacto do PBF sobre o comportamento reprodutivo.
Para avaliar os efeitos dos programas de combate pobreza sobre a fecundidade, em
termos tericos, o paper de Stecklov et al. (2006) muito utilizado e citado internacionalmente.
Neste trabalho, os autores analisam o caso do Mxico, Nicargua e de outros pases da
Amrica Latina. O que os autores afrmam basicamente o seguinte: os programas possuem
O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
235
um desenho pr-natalista quando o benefcio da transferncia de renda varia com a quanti-
dade de flhos. Isto no acontece, por exemplo, no Mxico, pois o benefcio no varia com o
nmero de flhos: est explcito que o objetivo do Programa Progresa (Oportunidades) aju-
dar a populao pobre sem fomentar as famlias extensas. J o programa de Honduras tem o
mesmo desenho do Bolsa Famlia, podendo ser considerado pr-natalista, pois a transferncia
de renda tem maior valor quando maior o nmero de flhos.
Desta forma, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tem um desenho parecido com o Programa
Asignacin Famliar (PRAF) de Honduras. Os benefcios do PBF crescem at sete flhos, sendo
cinco crianas de 0-15 anos e at dois adolescentes de 16 a 17 anos. Assim, teoricamente, o progra-
ma de transferncia de renda do Brasil teria um desenho pr-natalista.
Contudo, estudos acadmicos mostram que, na prtica, o Programa Bolsa Famlia no
tem provocado o aumento do nmero de flhos das famlias benefciadas. Romero Rocha
(2009) investigou os incentivos fecundidade dos programas condicionais de transferncia
de renda, nos quais a quantidade de recursos transferidos depende do tamanho da famlia.
Usando uma metodologia economtrica ele mostrou que o PBF no tem provocado o
aumento da fecundidade da populao pobre no Brasil.
Patrcia Simes e Ricardo Soares (2011) no encontram efeitos pr-natalistas no PBF. Bruna
Signorini e Bernardo Queiroz (2011) utilizam dados das PNADs 2004 e 2006 para observar o
efeito mdio do programa nos benefcirios do PBF, utilizando a metodologia do escore de pro-
penso para identifcar os grupos de tratamento e controle. Os resultados encontrados pelos au-
tores indicam que no h impacto signifcativo do recebimento do PBF na deciso de ter flhos.
Alves e Cavenaghi (2011), com base na pesquisa Impactos do Bolsa Famlia na Reconf-
gurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero e na Individuao das Mulheres,
realizada na cidade do Recife em 2007-2008, mostram que no existe diferena signifcativa
no comportamento reprodutivo entre as mulheres que vivem em famlias cadastradas no
Cadastro nico
1
benefciadas e no benefciadas pelo PBF. Embora haja uma tendncia de
as famlias benefciadas terem uma fecundidade ligeiramente maior, assim como uma pro-
poro um pouco maior de mulheres com trs ou mais flhos (22,7% contra 16,4% das no
benefcirias), o fato que o maior nmero de crianas tende a reduzir a renda per capita,
aumentando a probabilidade das famlias se tornarem elegveis aos benefcios do programa.
Dessa forma, a direo da causalidade entre nmero de flhos e os benefciados pelo PBF seria
inversa. A mulher no tem mais flhos porque passou a receber o PBF, mas sim o contrrio:
por ter mais flhos, e, com isso, reduzir a renda per capita familiar, a mulher se credencia a
participar dos benefcios do PBF.
Fazendo um breve resumo da pesquisa, observa-se que apenas 8,4% (benefcirias
do Cadastro nico) e 25,1% (no benefcirias) das adolescentes e jovens entre 15 e 19
anos, cadastradas no Cadastro nico, no tinham flhos, enquanto a Pesquisa Nacional de
1. Cadastro criado em 2001 e, mais recentemente, regulamentado pelo Decreto n
o
6.135/2007 para registro das famlias elegveis para acesso
a programas sociais para acesso a programas sociais.
236
Demografa e Sade (PNDS-2006) indicou um nmero de 84,0% de mulheres sem flhos
nesta faixa etria no Brasil. No Recife, 50,0% (benefcirias) e 33,3% (no benefcirias)
das adolescentes e jovens entre 15 e 19 anos, em famlias do Cadastro nico, j tinham
tido um ou dois flhos, respectivamente, contra apenas 14,0% (benefcirias) e 0,2% (no
benefcirias) do conjunto de mulheres do pas que responderam PNDS-2006. Isto
mostra que o padro de fecundidade muito jovem e que a maternidade faz parte da vida
cotidiana da maioria absoluta das adolescentes e jovens pobres do Recife.
A fecundidade mais elevada entre a populao pobre, menos escolarizada, com menor
nvel de consumo e piores condies habitacionais uma realidade constatada em todas
as pesquisas sobre o comportamento reprodutivo no Brasil. A literatura mostra que, em
grande parte, esta maior fecundidade se deve falta de acesso aos servios de sade sexual
e reprodutiva, mas tambm acontece devido falta de perspectivas profssionais e educa-
cionais, assim como de um projeto de vida que possibilite o progresso cultural e material
destas mulheres jovens.
Os dados da pesquisa tambm mostram que alta a porcentagem de mulheres que
engravidaram sem ter planejado segundo a participao ou no no PBF. De certa forma, isto
ratifca a hiptese de que estas mulheres esto no programa porque j tinham flhos, e no o
contrrio, isto , tiveram flhos porque esto no programa.
O survey mostrou ainda que mais da metade das famlias obtm os mtodos contracep-
tivos por meio do Programa de Sade da Famlia (PSF). As outras fontes de obteno para
as famlias benefciadas do PBF so os centros de sade (ou ambulatrios) e as farmcias
particulares, com 17,0% e 26,0%, enquanto as famlias no benefciadas do PBF conseguem
27,0% e 20,0% respectivamente nestes dois locais. O fato de as famlias benefciadas recor-
rerem um pouco mais s farmcias particulares pode indicar que o efeito renda do PBF pode
estar sendo usado inclusive para a compra de mtodos contraceptivos via mercado. Assim, as
falhas da poltica pblica de sade reprodutiva poderiam estar sendo compensadas, em parte,
pela poltica de transferncia condicionada de renda.
Como apontado na literatura demogrfca, as mulheres com menor nvel de renda e
educao no Brasil comeam a ter flhos mais cedo (rejuvenescimento da fecundidade)
e fazem um controle por terminao, tambm mais cedo, aps se atingir um determinado
tamanho da prole. Como possuem difculdades para obter mtodos de regulao da fecun-
didade de forma eficiente e constante, acabam recorrendo s esterilizaes. Das quase
90 mil mulheres em idade reprodutiva e que recebiam o benefcio do PBF na cidade do
Recife, 44,0% estavam esterilizadas no momento da pesquisa, assim como mais da metade
das 14 mil mulheres que estavam registradas no Cadastro nico, mas se encontravam em
famlias que no recebiam benefcios.
Quando perguntado quem optou por utilizar a esterilizao, mais de dois teros das mu-
lheres disseram que foram elas mesmas sem a orientao de ningum (47,0%) ou elas mesmas
com orientao do mdico (25,0%). Em torno de 10,0% das mulheres disseram que optaram
237
pela esterilizao em comum acordo com o cnjuge e apenas algo em torno de 1,0% das
mulheres afrmam ter optado pelo mtodo em funo do cnjuge ou companheiro. No houve
diferenas signifcativas entre as famlias benefciadas e no benefciadas pelo PBF neste quesito.
A pesquisa mostra de maneira clara que esta parcela pobre da populao do Recife
registrada no Cadastro nico, assim como o conjunto da populao brasileira, tambm
tem passado pelo processo de transio da fecundidade. Esta transio no um fenme-
no exclusivo da populao rica. A gerao mais velha, formada pelas mes das mulheres
entrevistadas, teve um nmero de flhos bem superior gerao atual: quase 80,0% tive-
ram quatro ou mais flhos e foi praticamente zero a porcentagem de mulheres sem flhos.
J para a gerao atual, formada por todas as mulheres que responderam pesquisa,
somente 17,9% tiveram quatro ou mais flhos, 21,8% tiveram trs flhos e a porcentagem
maior (37,1%) fcou para as mulheres que tiveram dois flhos. A porcentagem com um
flho fcou em 21,6%, e as sem flhos, com 1,5%.
Contudo, quando se pergunta sobre o nmero de flhos desejados (se pudesse escolher
o nmero de flhos, quantos seriam?) as mulheres apontaram um nmero bem menor do
que os obtidos pela gerao passada. Nota-se que a porcentagem de mulheres que manifes-
taram o desejo de ter trs ou mais flhos bem menor do que o nmero de flhos que elas
ou suas mes tiveram. Em contraponto, no que se refere fecundidade desejada, cresce a
preferncia de ter dois flhos ou menos, inclusive com 6,4% das mulheres manifestando no
desejar flhos (fecundidade zero).
O que se pode constatar que mesmo a populao de baixa renda tem apresentado uma
reduo no nmero mdio de flhos medida que o pas vai se urbanizando e a populao vai
tendo acesso s polticas pblicas de educao e sade. Tanto as mulheres que recebem quanto
as que no recebem os benefcios do PBF desejam ter menos flhos e possuem alto ndice de
gravidez no planejada. Mas ainda falta muito para o Sistema nico de Sade (SUS) univer-
salizar, na prtica, os servios de sade sexual e reprodutiva.
A presena de cnjuge no domiclio no melhora a renda necessariamente, exceto quando
este trabalha. As famlias mais prximas da porta de sada da pobreza so aquelas com ncleo
duplo, maior insero no mercado de trabalho e com as crianas na escola.
O desenho do Programa Bolsa Famlia pode at ser considerado potencialmente
pr-natalista como sugere Stecklov et al. (2006), porm o valor da parte varivel do
benefcio muito baixo (R$ 32,00 mensais para crianas at 15 anos e R$ 38,00 mensais
para adolescentes com 16 ou 17 anos) e difcilmente teria um impacto capaz de alterar a
tendncia mdia das taxas de fecundidade que, de modo geral, esto em declnio em todo
o Brasil. As pesquisas mostram que os diferenciais de fecundidade da populao tendem
a se reduzir e a convergir para nveis baixos quando se universaliza o acesso s polticas
pblicas e cresce a incluso social.
238
3 AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL
No Brasil a queda da fecundidade comeou na segunda metade da dcada de 1960 e conti-
nuou ininterruptamente nas dcadas seguintes (Cavenaghi, Alves, 2011). O grfco 1 mostra
o processo de declnio da Taxa de fecundidade total (TFT) para o Brasil, entre 1960 e 2010,
segundo dados dos censos demogrfcos do IBGE. Observa-se que o declnio foi pequeno na
dcada de 1960, se acelerou nas dcadas de 1970 e 1980 e desacelerou ligeiramente nas ltimas
duas dcadas. Mas em 2005 a fecundidade das mulheres brasileiras chegou ao nvel de reposio
(2,1 flhos por mulher) e continuou caindo at atingir a taxa de 1,9 flho por mulher em 2010.
GRFICO 1
Taxa de fecundidade total (TFT) Brasil (1960-2010)
6,2 6,2
6,3
5,8
4,4
2,9
2,4
1,9
0
1
2
3
4
5
6
7
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
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(
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)
Fonte: censos demogrcos do IBGE.
O grfco 2 mostra que a reduo da fecundidade ocorreu em todas as Unidades da Fede-
rao. Nota-se que alguns estados, como Acre e Rondnia, tinham TFT em torno de 10 flhos
por mulher, em 1970, enquanto Rio de Janeiro e So Paulo j tinham fecundidade abaixo
de quatro flhos por mulher naquela poca. No ano 2000 as taxas de fecundidade j estavam
abaixo de quatro flhos por mulher em todos os estados. A reduo da fecundidade ocorreu
independentemente da conjuntura econmica, ou seja, caiu quando a economia crescia a
altas taxas durante o milagre econmico, continuou caindo durante a chamada dcada
perdida e prosseguiu em declnio quando a economia apresentou uma certa recuperao
depois do Plano Real de 1994.
Na primeira dcada do sculo XXI perodo de criao e ampliao do Programa Bolsa
Famlia o nmero mdio de flhos continuou diminuindo e o ritmo de queda foi maior
nos estados menos desenvolvidos e com maior porcentagem de domiclios recebendo o Bolsa
Famlia. O que os dados mostram que, desde os anos 1980, est havendo um processo de
convergncia das taxas de fecundidade, e que a implantao do Programa Bolsa Famlia no
interrompeu este processo.
239
GRFICO 2
Taxa de fecundidade total (TFT) Unidades da Federao (1970, 2000 e 2010)
0
2
4
6
8
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1970 2000 2010
O mesmo processo de convergncia da fecundidade rumo s taxas abaixo do nvel de
reposio aconteceu entre as regies brasileiras, conforme mostra o grfco 3. Considerando
o processo de urbanizao como uma proxy do processo de mudanas sociais e do desenvol-
vimento, nota-se que tambm h um processo de convergncia. A regio Sudeste (SE) se
manteve a regio mais urbanizada durante todo o perodo, mas as diferenas diminuram
em relao s outras regies. O coefciente de variao era de 26,0% em 1970 e caiu para
11,0% em 2010.
No mesmo perodo, o coefciente de variao da TFT aumentou de 21,0% para 26,0%
entre 1970 e 1980 e depois diminuiu para 16,0% em 2000 e 14,0% em 2010. O processo
de urbanizao representa uma sntese de diversas outras transformaes sociais que con-
triburam para a queda da fecundidade no Brasil. Isto quer dizer que do ponto de vista
da urbanizao e da transio da fecundidade, o Brasil est fcando espacialmente menos
heterogneo e existe um processo de aproximao das taxas de urbanizao e do nmero
mdio de flhos por mulher.
240
GRFICO 3
Taxa de fecundidade total (TFT) e taxa de urbanizao, segundo as Unidades da Federao (19702010)
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0
10
20
30
40
50
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80
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1970 1980 1991 2000 2010
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%
)
NO urb
NO TFT
NE urb
NE TFT
CO urb
CO TFT
SE urb
SE TFT
SU urb
SU TFT
GRFICO 4
Taxas especcas de fecundidade (TEF) no Brasil (1991-2010)
1991 (TFT = 2,9) 2000 (TFT = 2,4) 2010 (TFT = 1,9)
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49
1991 (TFT = 2,9) 74,8 145 135,7 94,3 56,1 25,4 5,9
2000 (TFT = 2,4) 89,5 139,4 115,5 75,3 40,5 13,3 2
2010 (TFT = 1,9) 67,2 102,6 91,1 68,5 37,7 11,3 1,7
0
20
40
60
80
100
120
140
160
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241
O grfco 4 mostra as taxas especfcas de fecundidade (TEF) no Brasil, de acordo
com os ltimos trs censos. Chama ateno o fato de que entre 1991 e 2000 a TEF caiu
em todos os grupos etrios, menos entre as adolescentes (15-19 anos). Ou seja, houve um
aumento da fecundidade na adolescncia no Brasil na dcada de 1990 e isto provocou
muita discusso, pois signifcava que os jovens no estavam conseguindo separar sexu-
alidade de reproduo, j que as pesquisas mostravam que havia alto ndice de gravidez
indesejada. Tambm os estudos mostravam que os jovens brasileiros no tinham acesso
adequado aos mtodos contraceptivos, educao sexual, alm de serem vtimas de pre-
conceitos no servio de sade, na sociedade ou na famlia no momento da tentativa de uso
dos mtodos de regulao da fecundidade.
Porm, o Censo de 2010 mostrou que a fecundidade continuou caindo em todos os grupos
etrios, incluindo as adolescentes. A taxa era de 74,8 nascimentos para cada mil adolescentes
(15-19) em 1991, subiu para 89,5 por mil em 2000 e caiu para 67,2 por mil em 2010.
Assim mesmo, as taxas brasileiras so altas quando comparadas com outros pases: apenas 2,3
por mil na Coreia do Sul; 8,4 por mil na China; 29,5 por mil no Ir; sete por mil na Frana;
11,6 por mil na Arbia Saudita; 34 por mil nos Estados Unidos; e 59 por mil na frica do
Sul. Portanto, a fecundidade na adolescncia no Brasil maior do que em todos estes pases e
contrasta com a queda ocorrida nos demais grupos etrios.
Isto quer dizer que o Brasil tem uma estrutura rejuvenescida da fecundidade, ou seja, as
mulheres comeam a ter flhos cedo e deixam de t-los tambm cedo (ao contrrio do padro
europeu, asitico e islmico). Na linguagem popular se diz que as mulheres fecham a fbrica
(na linguagem demogrfca, se diz que se adota uma forma de controle da fecundidade por
terminao da parturio). Este comportamento mais comum entre as mulheres de baixa
renda, de baixo nvel educacional e nas famlias monoparentais femininas. Estas tambm so
as mulheres vivendo em domiclios com renda per capita abaixo da linha de pobreza e elegveis
aos benefcios do Programa Bolsa Famlia.
De fato existem diferenciais de fecundidade segundo grupos de renda no Brasil, pois
o nmero mdio de flhos inversamente proporcional renda, j que, quando o rendimento
sobe, a fecundidade cai. As mulheres vivendo em famlias com renda domiciliar per capita
superior a um salrio mnimo, em 2010, tinham taxas de fecundidade igual ou menor a 1,3 flho,
conforme mostra a tabela 1. As mulheres vivendo em domiclios sem rendimento ou com renda
at um quarto do salrio mnimo (SM) tinham uma taxa de fecundidade de 5,5 flhos em 1991,
4,6 flhos em 2000 e 3,3 flhos em 2010. Portanto, as mulheres que fazem parte do maior con-
tingente de renda coberto pelo Programa Bolsa Famlia apresentaram uma reduo do nmero
mdio de flhos tanto na ltima dcada do sculo XX, quanto na primeira dcada do sculo XXI.
Ou seja, a fecundidade da populao mais pobre do Brasil vinha caindo antes da implantao
do PBF e continuou a cair depois da ampliao da cobertura da transferncia de renda.
242
TABELA 1
Taxas de fecundidade total (TFT), por faixas de renda domiciliar per capita Brasil (1991-2010)
Caractersticas socioeconmicas 1991 2000 2010
Sem rendimento at SM 5,5 4,6 3,3
a SM 3,1 3,2 2,7
a 1 SM 2,3 2,4 1,9
1 a 2 SM 1,8 1,8 1,3
2 a 3 SM 1,6 1,4 1,2
3 a 5 SM 1,5 1,3 1,1
5 ou mais SM 1,2 1,1 1,0
Nota-se que, em 1991, a diferena entre as maiores taxas de fecundidade (5,5 flhos) e
as menores (1,2 flho) foi de 4,3 flhos. Em 2000 esta diferena caiu para 3,5 flhos e para
2,3 flhos em 2010. Portanto, existe um processo de convergncia das taxas de fecundidade
brasileiras entre as mulheres dos diversos grupos de renda, sendo que a reduo recente tem
sido maior entre a populao mais pobre.
A tendncia para a adoo de um padro reduzido de famlia tem se generalizado por
toda a sociedade brasileira, pois as transformaes estruturais e institucionais, juntamente
com a maior igualdade de gnero, possibilitaram a reverso do fuxo intergeracional de
riqueza, aumentando o custo e reduzindo os benefcios dos flhos (Alves, 1994). Segundo
Faria (1989), as polticas pblicas de sade, previdncia, crdito e telecomunicaes tiveram
papel importante na queda da fecundidade no Brasil. O desenvolvimento econmico,
entendido como avano da renda, da educao, ampliao do trabalho assalariado, elevao da
esperana de vida etc., foi um fator decisivo na transio da fecundidade no Brasil (Potter,
Schmertmann, Cavenaghi, 2002). O avano da legislao brasileira em defesa dos direitos
sexuais e reprodutivos tambm contribuiu para viabilizar o acesso aos mtodos de regu-
lao da fecundidade (Berqu, Cavenaghi, 2002). Embora a taxa de fecundidade total j
esteja abaixo do nvel de reposio no pas, as projees indicam a continuidade da queda
nas prximas dcadas.
O desenho do Programa Bolsa Famlia ao aumentar o valor dos benefcios conforme o
tamanho da prole (at cinco flhos) gerou muitas crticas quanto efetividade da poltica de
transferncia de renda na reduo da pobreza, pois haveria um incentivo ao aumento do nmero
de crianas das famlias pobres. Isto elevaria a razo de dependncia demogrfca nos domiclios
de baixa renda, podendo jogar as famlias na armadilha da pobreza, inviabilizando o processo
de superao das condies de vulnerabilidade social e de construo do Brasil sem misria.
243
Muitos flhos, em especial em idades abaixo de 15 anos, poderia difcultar o processo de su-
perao do ciclo intergeracional de pobreza.
Todavia, a taxa de fecundidade total (TFT) das mulheres brasileiras vivendo nas famlias
sem rendimento ou com renda at um quarto do salrio mnimo era de 4,6 flhos em 2000 e
caiu para 3,3 flhos em 2010. Portanto, a fecundidade mdia nos domiclios da base mais po-
bre da pirmide de renda est bem abaixo dos sete flhos (cinco crianas e dois adolescentes)
e essas famlias so elegveis a receber os benefcios variveis do PBF.
Uma explicao para o fato do Programa Bolsa Famlia no ter efeitos prticos sobre o
aumento da fecundidade que o nmero mdio de flhos tende a cair com o aumento da
renda, da educao e da incluso social. As famlias vivendo na extrema pobreza no Brasil, em
geral, no tinham facilidade de acesso s polticas pblicas e proteo do Estado. O PBF,
ao garantir um mnimo de cidadania, ajudou no processo de transio da fecundidade e as
populaes socialmente excludas a exercerem os seus direitos de cidadania, em seis dimenses:
1) por meio da elevao do poder de compra das famlias possibilitando, em especial,
o aumento do consumo de alimentos para eliminar a fome, a desnutrio infantil e
melhorar as condies nutricionais das famlias;
2) por meio das condicionalidades, fortalecimento dos direitos sade e educao, visando:
a) garantir o acompanhamento pr-natal, o acesso sade reprodutiva e a reduo da
mortalidade infantil e das taxas de morbidade e mortalidade;
b) garantir a permanncia das crianas na escola, possibilitando a reduo das taxas de
reprovao e evaso e o melhor aproveitamento escolar que possa se traduzir em maior
capital humano na medida em que os flhos superem as taxas de escolarizao dos pais
e obtenham maior acesso ao mercado de trabalho e melhores retornos salariais;
3) fortalecendo outras polticas, como alfabetizao de adultos, gerao de trabalho e
renda, fornecimento de registro civil e acesso aos demais documentos;
4) melhorando a relao de gnero na famlia por meio do aumento do poder de deciso
e maior autonomia feminina e de polticas de conciliao entre trabalho e famlia;
5) aumentando o poder de negociao dos trabalhadores de baixa renda, elevando a
capacidade de barganha da fora de trabalho nas atividades mercantilizadas; e
6) incentivando a criao de capital social por meio do fortalecimento da cooperao e
de redes de solidariedade locais.
Porm, para que o Programa Bolsa Famlia tenha reais impactos nestas seis dimenses
precisaria ser (mais) articulado com as polticas pblicas de carter universal. Da mesma forma,
para erradicar a pobreza e emancipar a populao pobre, precisa se articular com as polticas
de educao, sade e, principalmente, com uma poltica de pleno emprego e trabalho decente
para todos. Ao invs de uma populao excluda ou tutelada, o PBF precisa incentivar a emancipao
pessoal e social e a autodeterminao reprodutiva de todas as pessoas cobertas pelo programa.
244
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CAPTULO 15
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM
CRIANAS: UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS*
Davide Rasella
Rosana Aquino
Carlos A. T. Santos
Rmulo Paes-Sousa
Mauricio L. Barreto
1 INTRODUO
Programas de transferncia condicional de renda (PTCR) so intervenes que transferem
dinheiro para famlias pobres, com a exigncia de que os pais cumpram condicionalidades
especfcas, geralmente focadas na sade e educao dos flhos (WB, 2009).

A transferncia
de renda visa aliviar a pobreza em curto prazo, enquanto as condicionalidades encorajam a
utilizao dos servios de sade e educao existentes. Os primeiros PTCR foram implemen-
tados na dcada de 1990 e rapidamente se espalharam para vrios pases ao redor do mundo,
tornando-se uma importante estratgia para reduo da pobreza e reduo da desigualdade de
renda nos pases de baixa e mdia renda (WB, 2009; Handa e Davis, 2006).
No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em 2003 e originou-se da
fuso de quatros programas sociais nacionais preexistentes em um nico programa expandido
(Lindert et al., 2007). O PBF o maior PTCR do mundo, e sua cobertura cresceu muito nos
ltimos anos. Chegou a todos os 5.565 municpios brasileiros, tendo coberto 13,4 milhes de
famlias em 2011, com um oramento total de US$ 11,2 bilhes (Brasil, [s.d.]b). As transfern-
cias de dinheiro so destinadas a famlias extremamente pobres (com renda abaixo de US$
35,00 per capita por ms) e para outras famlias consideradas pobres (com renda entre
US$ 35,00 e US$ 70,00 per capita por ms), se incluir crianas ou jovens de at 17 anos,
jovens ou mulheres grvidas ou lactantes. Dependendo do nvel da pobreza e da composio
da famlia, os benefcios variam de acordo com o nmero de crianas e adolescentes
a partir de US$ 18,00 at US$ 175,00, e a me (se houver) deve receber o pagamento mensal
em nome de toda a famlia (Brasil, [s.d.]a).
A famlia inscrita no PBF tem que cumprir com as condicionalidades relacionadas sade
e educao. Para atender s condicionalidades de sade, crianas menores de 7 anos devem
ser vacinadas de acordo com o cronograma do Programa de Imunizao e devem cumprir
com os check-ups de rotina para o seu crescimento e desenvolvimento. As mulheres grvidas
* Este captulo a traduo em portugus de Rasella et al. (2013).
248
e lactantes devem comparecer nas consultas pr-natais e ps-natais de rotina e participar de
atividades de educao nutricional. Se possvel, as condicionalidades relacionadas sade
devem ser cumpridas utilizando as unidades do principal programa de ateno primria de
sade do pas, o Programa de Sade da Famlia (PSF) (MS, 2009). O PSF um progra-
ma com abrangncia nacional implementado ao longo dos ltimos anos no pas. Em 2011,
chegou a 94% dos municpios brasileiros, cobrindo 53,0% da populao (Brasil, 2003).
O PSF brasileiro tem como objetivo ampliar o acesso aos servios de sade, oferecendo sade
gratuita e baseado na comunidade (Brasil, 2001).

O Brasil um pas caracterizado por grandes desigualdades sociais, e experimentou gran-
des mudanas sociais e de sade nos ltimos anos, incluindo uma grande reduo na taxa
de mortalidade em menores de cinco anos (TMM5), permitindo ao pas atingir o quarto
Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (Victora et al., 2011; UNICEF, 2013). O PSF
tem sido um dos responsveis pela reduo acentuada da TMM5 (Aquino et al., 2009; Rasella
et al., 2010). Nossa hiptese que o PBF poderia ter reduzido a mortalidade infantil, agindo
sobre os determinantes sociais da sade e estimulando os cuidados de sade atravs das suas
condicionalidades. Estudos anteriores relataram sobre a efetividade do PBF na reduo da
desnutrio infantil (Paes-Sousa, Santos e Miazaki, 2011; Paes-Sousa e Quiroga, 2011), mas
no h estudos que tm abordado o efeito do PBF sobre a enfermidade ou mortalidade
infantil. Portanto, o objetivo do presente estudo foi avaliar o impacto do PBF sobre a
taxa de mortalidade em menores de cinco nos municpios brasileiros, em particular, por
causas de mortalidade associadas pobreza, tais como desnutrio, diarreia e infeces
das vias respiratrias inferiores (IVRI), bem como em alguns dos potenciais mecanismos
intermedirios, tais como vacinao, pr-natal e hospitalizao.
2 METODOLOGIA
Este estudo tem um desenho ecolgico misto, que combina um desenho de grupo mltiplo
ecolgico com um desenho de tendncia temporal. O municpio a unidade de anlise.
Criou-se um conjunto de dados longitudinais de vrias bases de dados para os anos de 2004 a
2009. Dos 5.507 municpios brasileiros, selecionou-se um subconjunto que tinha estatsticas
vitais adequadas (bitos e registro de nascimento), durante os primeiros anos do perodo em
estudo (assumimos uma adequao constante para os anos seguintes, devido s melhorias
na coleta de informaes vitais) (Rasella, Aquino e Barreto, 2010b). A adequao das infor-
maes de mortalidade foi avaliada de acordo com um critrio multidimensional validado
(Andrade e Szwarcwald., 2007), que considera o valor da taxa de mortalidade padronizada
do municpio, a relao entre as taxas de natalidade registradas e estimadas, o percentual de
bitos mal defnidos e o desvio-mdio dos dois parmetros anteriores no perodo de 2004
a 2006. As taxas de mortalidade foram obtidas pelo clculo direto, dividindo o nmero de
mortes de menores de 5 anos de idade por mil nascidos vivos. Grupos de causas seleciona-
das de mortalidade e hospitalizaes foram criados baseados nas categorias da Classifcao
Internacional de Doenas (WHO, 2008),

doenas diarreicas (A00, A01, A03, A04, A06-A09),
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
249
desnutrio (E40-E46), infeces das vias respiratrias inferiores (J10-J18, J20-J22) e causas
externas (V01-Y98). A mortalidade por causas externas foi includa como controle, porque
no h efeitos esperados de quaisquer dos programas em estudo. Taxas de internao de menores
de 5 anos tambm foram obtidas por clculo direto. Um ndice de cobertura vacinal foi criado e
dicotomizado, com o valor maior atribudo a reas onde a cobertura das trs principais vacinas
(sarampo, plio oral e DPT) foi maior que 95,0%.
Para o PBF, possvel conceber dois indicadores diferentes de cobertura. O primeiro a
cobertura da populao-alvo (PA), calculado como o nmero de famlias benefcirias do PBF
dividido pelo nmero de famlias elegveis (de acordo com os critrios do PBF) no municpio
(Brasil, [s.d]b). O segundo a cobertura do PBF sobre a populao total, calculada como
o nmero de indivduos benefcirios do PBF (obtido multiplicando o nmero de famlias
benefciadas pelo tamanho mdio da famlia) sobre a populao total do mesmo municpio.
Todos os modelos foram estimados com estes dois indicadores (ver tabela A.4 no apndice)
e, a fm de incluir os seus recursos numa nica medida, foi criado um indicador de cobertura
da combinao de ambos. Este indicador de cobertura do PBF foi categorizado da seguinte
forma: baixa (cobertura do PBF sobre a populao total do municpio, no intervalo de 0,0%
a 17,1%), intermediria (de 17,2% a 32,0%), alta (> 32,0%) e consolidada (cobertura do
PBF sobre o total da populao do municpio > 32,0% e, ao mesmo tempo, cobertura do
PBF da populao alvo 100,0% durante, pelo menos, os quatro anos anteriores). Devido
ausncia na literatura de valores de referncia, os pontos de corte utilizados para a classifcao
(17,1% e 32,0%) representaram os tercis da distribuio dos valores de cobertura municipal do
PBF. Este indicador, ajustado nos modelos para o percentual da PA no municpio, permitiu captar
o efeito da durao do programa e o impacto de suas eventuais externalidades (Handa e Davis,
2006).

A cobertura do PSF foi calculada como a razo entre o nmero total de pessoas cadastradas
no programa dividindo a populao do municpio, e foi classifcada, por razes de comparabili-
dade, como em estudos anteriores (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto,
2010a; Rasella, Aquino e Barreto, 2010b)

sem PSF (0,0%), incipiente (< 30,0% da populao),
intermedirio (30,0 para 69,9% ou 70,0% para menos do que os quatro anos anteriores), e
consolidado ( 70,0%, pelo menos nos quatro anos anteriores). Selecionou-se um conjunto de
covariveis reconhecidas como determinantes da mortalidade infantil (por todas as causas e por
causas especfcas) que estavam disponveis: a renda mensal per capita, o percentual da PA dividido
pela populao total do municpio, a prevalncia de analfabetismo entre os indivduos maiores de
15 anos de idade, o percentual de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado
(abastecimento inadequado de gua, de esgoto e de coleta de lixo), a taxa de fecundidade total e a
taxa de hospitalizao no municpio. As covariveis foram dicotomizadas de acordo com o valor da
mediana da distribuio ou, quando existentes, valores de referncia da literatura.
2.1 Fontes de dados
Os dados utilizados neste estudo foram coletados a partir de diferentes sistemas de informao.
As seguintes fontes de dados do Ministrio da Sade (MS) foram utilizadas: Sistema
de Informaes sobre Mortalidade, Sistema de Informao da Ateno Bsica, Sistema de
250
Informaes sobre Nascidos Vivos e Sistema de Informaes Ambulatoriais (Brasil, [s.d.]c).

Utili-
zou-se os bancos de dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
para o clculo da cobertura do PBF (Brasil, [s.d]b), e os bancos de dados do Instituto Brasi-
leiro de Geografa e Estatstica (IBGE) para as variveis socioeconmicas.
1
Devido ao fato que as
covariveis foram obtidas a partir dos bancos de dados dos censos nacionais de 2000 a 2010, os
valores anuais de 2004 a 2009 foram calculados por interpolao linear.
2.2 Anlises estatsticas
Foram utilizados modelos de regresso binomial negativa condicional para dados em painel
com efeitos fxos. Como explicado em detalhe em Resella et al. (2013, Suplementary appendix,
p. 7-9), a fm de verifcar se estes modelos poderiam realmente remover os efeitos fxos (Hilbe,
2007), foram estimados modelos com especifcaes diferentes para este conjunto de dados,
incluindo modelos de regresso negativa binomial no condicional e regresso de Poisson
condicional com erro-padro robustos. Os modelos de regresso binomial negativa condicio-
nal com efeitos fixos demonstraram ser os mais adequados para a anlise aqui proposta.
Os modelos de efeitos fxos, como quaisquer outros modelos de dados longitudinais, incluem
um termo para controlar caractersticas da unidade de anlise que so constantes durante o
perodo em estudo e que no foram includas no modelo como variveis de confundimento,
como alguns aspectos geogrfcos, histricos ou socioculturais de cada municpio. A especif-
cao do modelo de efeitos fxos foi escolhida com base no teste de Hausman, considerando
que o mais apropriado para avaliaes de impacto (Wooldridge, 2005; Khandker, Koolwal e
Samad, 2010). Para entender quais modelos teriam o melhor ftting, foram utilizados o critrio
de informao Akaike (AIC) e o critrio de informao Bayesiano (BIC) (Hilbe, 2007).
Diferentes modelos foram estimados com as variveis expressas como contnuas ou catego-
rizadas (Rasella et al., 2013, Suplementary appendix, p. 3-4). Enquanto variveis contnuas
permitem estimar a fora mdia de uma associao ao longo de toda a gama de valores de uma
varivel, variveis categorizadas fornecem uma medida mais interpretvel de efeito, comparando
os valores de diferentes categorias de uma varivel. Alm disso, o uso de diferentes nveis de
cobertura permitem verifcar a existncia de um gradiente de efeito, relacionado no caso a dife-
rentes graus de implantao da interveno (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e
Barreto, 2010a; Rasella, Aquino e Barreto, 2010b). Para avaliar a associao entre a cobertura do
PBF ou PSF e as taxas de mortalidade, calculou-se as razes de mortalidade, brutas e ajustadas
pelas covariveis, utilizando os municpios com menor cobertura como categoria de referncia.
Para detectar qualquer interao entre o PBF e PSF, foi criado um termo produto entre a
cobertura do PBF e a cobertura do PSF (dicotomizadas em consolidada ou no consolidada),
e os modelos foram ajustados com as mesmas especifcaes dos anteriores, mas com a adio
deste termo produto. Uma anlise de sensibilidade foi realizada rodando os modelos com os dados
de todos os municpios brasileiros, independentemente da qualidade das informaes vitais.
Para o processamento e anlise de banco de dados, foi utilizado o software Stata verso 12.0.
1. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br>.
251
3 RESULTADOS
Os critrios de adequao das informaes vitais foram respeitados por 2.906 municpios.
Destes municpios, 2.853 (52,0% do total de municpios brasileiros) tinham dados dispon-
veis para todas as variveis e foram includos em nossa anlise. De 2004 a 2009, a TMM5
mdia diminuiu 19,0% nos municpios estudados, e, entre as causas selecionadas, o maior
declnio foi associado com a desnutrio (58,0%) (tabela A.1 no apndice). A TMM5 associada
s causas externas diminuiu 18,0%. A cobertura mdia do PBF nos municpios apresentou
alguma variao anual durante o perodo de estudo, atingindo um pico em 2009, com
cobertura de 28,3%. A cobertura do PSF mdia nos municpios aumentou continuamente,
atingindo 75,0% em 2009. Condies socioeconmicas melhoraram durante o perodo de
estudo, com a mdia mensal da renda per capita crescendo de 46,0%, e a porcentagem de
pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado diminuindo em 26,0%.
A tabela A.2, no apndice, mostra as associaes brutas e ajustadas da TMM5 com os
nveis de cobertura municipal do PBF e PSF. Na anlise, ambas as medidas de PBF e cobertura
do PSF apresentaram uma relao dose-resposta estatisticamente signifcativa com a dimi-
nuio de TMM5, mesmo aps o ajuste para as covariveis socioeconmicas e demogrfcas.
Resultados semelhantes foram obtidos nos modelos onde todas as variveis foram utilizadas
como contnuas (Rasella et al., 2013, Suplementary appendix, p. 3). A tabela A.3, no apndice,
apresenta o efeito de cobertura municipal do PBF e PSF em causas selecionadas de mortali-
dade infantil. Ambas as intervenes tiveram um impacto sobre todas as causas selecionadas,
exceto pelas causas externas, que foram utilizadas como controle. O impacto mais forte da
PBF esteve na TMM5, resultante da desnutrio, enquanto o PSF foi associado com uma
reduo maior nas doenas diarreicas e nas infeces das vias respiratrias inferiores.
Como mostrado na tabela A.4 do apndice, nos modelos multivariados que controlavam
para a cobertura do PSF e pelas outras covariveis relevantes, o aumento da cobertura do
PBF foi associado a uma maior cobertura de vacinao contra o sarampo, a poliomielite,
bem como da aplicao da vacina tetravalente (DPT+Hib), e a uma reduo do nmero de
mulheres grvidas que deram luz sem receber qualquer atendimento pr-natal. Ademais,
a cobertura do PBF foi associada a uma reduo das taxas de hospitalizao em menores de
cinco anos de uma maneira similar reduo nas taxas de mortalidade, tendo um efeito mais
forte sobre a desnutrio e nenhum efeito sobre as causas externas.
Todos os termos de interao entre o PBF e o PSF foram associados negativamente com
as taxas de mortalidade, mas a nica associao estatisticamente signifcativa foi na TMM5,
por todas as causas (RR: 0,95, para um intervalo de confana de 95%: [0,91-0,99]).
Municpios com informao adequada mostraram um status socioeconmico um pou-
co menor e uma cobertura do PBF um pouco maior que os com informaes inadequadas.
Um teste de sensibilidade realizado rodando os modelos com os dados de todos os munic-
pios brasileiros mostrou efeitos do PBF e do PSF ligeiramente inferiores, sendo que o efeito
da cobertura do PBF consolidada sobre a TMM5 geral (para um intervalo de confana
252
de 95%) foi de 0,83 ([0,78-0,87]) e da cobertura do PSF consolidada foi de 0,91 ([0,87-
00,94]), enquanto, para a mortalidade em menores de cinco anos por diarreia, foi de 0,52
([0.41-0,66]) e 0,65 ([0,54-0,79]), respectivamente.
4 DISCUSSO
Os resultados deste estudo mostram que PBF tem desempenhado um papel signifcativo
na reduo da mortalidade infantil, geral e por causas relacionadas com a pobreza, como
desnutrio e diarreia, nos municpios brasileiros nos ltimos anos. O efeito foi mantido
mesmo aps o ajuste para covariveis socioeconmicas e para a cobertura do PSF. O aumento
da cobertura municipal do PBF, da sua durao e da cobertura da populao-alvo refora-
ram o impacto do programa. O efeito do PBF foi mais forte quando, alm de uma elevada
cobertura municipal, foi mantida uma cobertura total da populao-alvo de famlias pobres
durante quatro anos ou mais. Quanto aos fatores envolvidos na cadeia causal de reduo da
mortalidade, foi mostrado que o PBF reduziu substancialmente as taxas de hospitalizao em
menores de cinco anos e aumentou a cobertura vacinal e as consultas pr-natais.
Considerando que o PBF e o PSF foram implantados em grande escala no mesmo
perodo e nas mesmas reas no Brasil, esta foi uma oportunidade nica de explorar seus
efeitos conjuntos. A efccia do PSF na reduo da mortalidade infantil geral e por doenas
especifcas, como diarreia e infeces respiratrias, j foi demonstrada em estudos precedentes
(Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rosella, Aquino e Barreto, 2010a; Macinko et al., 2011).
No entanto, nenhum destes estudos incluram o efeito da PBF em suas anlises.
Vrios estudos em todo o mundo, resumidos em recentes revises de literatura (Lagarde,
Haines e Palmer, 2009; Ranganathan e Lagarde, 2012; Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010),
mostram que os Programas de Transferncia de Renda (PTCR) tiveram efeitos positivos sobre
o estado nutricional e sobre o estado de sade da criana, por meio do aumento no uso de ser-
vios preventivos, das coberturas vacinais e da promoo de comportamentos saudveis.
S um recente estudo economtrico avaliou o efeito de um PTCR sobre a mortalidade infantil.
O estudo relatou que o PTCR mexicano, o Progresa foi capaz de reduzir a mortalidade
infantil em reas rurais (Barham, 2011). Nesta anlise, usando uma abordagem estatstica
diferente e vrios desfechos de mortalidade, excluindo os municpios com informaes vitais
inadequadas, considerando diferentes indicadores de cobertura e estudando o efeito do PBF
sobre alguns mecanismos intermedirios (vacinao, pr-natal e hospitalizaes), mostrou-se
como o PBF poderia ter um impacto sobre a mortalidade infantil.
A grande magnitude do impacto do PBF observada pode ser explicada pelo fato que o
nmero de mortes em menores de 5 anos em um municpio e que derivam de grupos reduzidos
de pessoas extremamente pobres representam uma elevada proporo do total de mortes em
menores de 5 anos nos municpios. A proporo atinge quase 100% para causas de mortalidade
relacionadas com a pobreza, como a desnutrio ou diarreia. A demonstrao matemtica e uma
discusso mais ampla esto disponveis em Rasella et al. (2013, Suplementary appendix, p. 5-6).
253
O PBF, assim como outros PTCR, pode afetar a sobrevivncia da criana atravs de
diferentes mecanismos (fgura A.1 no apndice), basicamente centrados na melhoria da renda
e nas condicionalidades de sade: uma renda maior pode aumentar o acesso aos alimentos
e a outros bens relacionados com a sade, enquanto as condicionalidades de sade podem
melhorar o acesso aos servios de sade (Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010). H uma forte
relao entre a desnutrio infantil e a sobrevivncia das crianas, ou seja, o aumento dos n-
veis de desnutrio infantil aumenta o risco de morte, especialmente por diarreia e sarampo
(Black et al., 2008). J foi demonstrado que, as famlias pobres inscritas no PBF, aumentam
as despesas em alimentos e melhoram em termos de segurana alimentar (De Bem Lignani et
al., 2011). Em geral, no Brasil, houve uma diminuio acentuada da desnutrio infantil na
ltima dcada, principalmente entre as famlias pobres (Victora et al., 2011).

A contribuio
do PBF para este processo tem sido demonstrada em alguns estudos recentes: crianas de fa-
mlias benefcirias do PBF eram mais propensas a serem bem nutridas que os de famlias no
benefcirias (Paes-Sousa, Santos e Miazabi, 2011; Paes-Sousa e Quiroga, 2011). O subsdio
em dinheiro do PBF poderia reduzir a carga da pobreza nas famlias, bem como melhorar
as condies de vida e remover ou reduzir as barreiras de acesso aos cuidados de sade (Wa-
gstaf et al., 2004). Outra explicao para o efeito do PBF sobre a sobrevivncia da criana
est associada s condicionalidades na sade, o que incluem visitas pr-natais, cuidados ps-
-natais e atividades educacionais de sade e nutrio para as mes, bem como o respeito ao
calendrio de vacinao regular e de rotinas de check-up para crescimento e desenvolvimento
de crianas menores de 7 anos de idade. Conhecimento e educao materna so alguns dos
mais fortes determinantes da sade infantil, da melhoria da nutrio, das prticas de higiene
e da maior procura por cuidados de sade (Wagstaf et al., 2004). Mesmo que haja evidncias
confitantes de que o monitoramento do crescimento infantil por si s seja efcaz, ele pode
fornecer um ponto de entrada para servios de sade preventivos e curativos, reduzindo a es-
cassez de contato com o sistema de sade, o que representa um importante determinante da
sobrevivncia infantil em pases em desenvolvimento (Gwatkin et al., 2003). Como mostrado
neste estudo, o PBF aumenta as visitas pr-natais e a cobertura vacinal, principalmente para
o sarampo e vacina tetravalente (DPT+Hib). Estes so reconhecidos como intervenes ef-
cazes para prevenir a mortalidade em criana (Jones et al., 2003). Mesmo que a implantao
e cobertura do PSF no sejam afetadas pela presena do PBF, de acordo com o Ministrio da
Sade, o PSF a estratgia de escolha para ajudar os benefcirios do PBF a cumprir as con-
dicionalidades em sade (Brasil, 2009). Ao contrrio do PBF, que tem uma populao-alvo
especfca, o PSF tem o objetivo de cobrir toda a populao do municpio com cuidados de
sade primrios gratuitos e abrangentes (Brasil, 2001). Quando benefcirios do PBF esto
em uma rea de cobertura do PSF, a equipe do PSF tem formalmente a responsabilidade de
oferecer todos os servios relacionados s condicionalidades, enquanto os agentes comunit-
rios de sade devem realizar visitas domiciliares e acompanhar ativamente o cumprimento
das condicionalidades (Brasil, 2009). O PSF aumenta em geral o acesso aos cuidados de sade
(Rasella, Aquino e Barreto, 2010b; Macinko et al., 2011), isto poderia reforar o impacto
do PBF sobre os benefcirios cobertos para o PSF em comparao com os benefcirios que
254
so assistidos pelas unidades de sade tradicionais, que so, geralmente, mais distantes e no
realizam atividades de envolvimento comunitrio e visitas domiciliares (Lindert et al., 2007).

O forte impacto do PBF observado nas internaes em menores de 5 anos, tanto em geral
como por causas especfcas, pode ser explicado por dois mecanismos diferentes: i) diminui-
o da incidncia das doenas, afetando os determinantes sociais da sade; e ii) aumentando
o primeiro contato com o sistema de sade, reduzindo assim o nmero de casos graves que
requerem internao hospitalar (Gaarder, Glassmand e Todd, 2010). Uma das vantagens deste
estudo que se usou uma medida de intensidade da interveno (a cobertura do PBF), que
especifcamente ligada ao grupo da populao e responsvel por uma grande parte do des-
fecho (mortes por causas relacionadas pobreza), assim reduzindo a plausibilidade de falcias
ecolgicas. Outro ponto forte do estudo a seleo de municpios com qualidade adequada
de informao vital, o que aumenta a validade interna do estudo, embora possa gerar algu-
mas limitaes na generalizao dos resultados. No entanto, a anlise descritiva e a anlise
de sensibilidade realizada com todos os municpios brasileiros mostram estimativas de efeitos
semelhantes, comprovando a robustez dos resultados. Em alguns dos modelos para causas
selecionadas de mortalidade, o nmero de observaes que so includas na anlise varia por
razes estatsticas, sendo que os municpios com os mesmos valores do desfecho (neste caso,
zero mortes) ao longo de todo o perodo de seis anos no foram includos no ajuste do modelo,
devido a uma limitao do algoritmo do modelo a efeitos fxos (Hilbe, 2007; Wooldridge,
2005). Contudo, comparando os valores das covariveis dos municpios includos em cada
modelo com aqueles que foram excludos, foram encontrados valores semelhantes, e as esti-
mativas dos modelos de efeitos aleatrios (que incluem todos os 2.853 municpios do ajuste
do modelo) no mudam o signo, o signifcado, ou as principais concluses alcanadas com os
modelos a efeitos fxos. Uma varivel de tempo no foi includa nos modelos, porque a razo
das taxas de mortalidade, comparando dois ou mais grupos de cobertura, expostos mesma
tendncia de mortalidade, permitiu controlar para tendncias seculares (Aquino, Oliveira e
Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto, 2010a).

A introduo de uma varivel de tempo
nos modelos teria constitudo um problema de overspecifcation, como foi confrmado para
anlises de sensibilidade conduzidas introduzindo este termo. O fato de que estes modelos
no foram afetados por tendncias seculares de mortalidade foi sugerido pelas estimativas do
efeito do PBF e do PSF na TMM5 devidas s causas externas: apesar desta mortalidade de-
crescer no perodo do estudo, ambos os programas no mostraram nenhum efeito de reduo
sobre ela. Uma limitao do estudo que os modelos de efeitos fxos pode controlar apenas
o vis de seleo associado s caractersticas dos municpios constantes no tempo (Khandker,
Koolwal e Samad, 2010). No entanto, o fato de ter usado um conjunto relativamente amplo
de covariveis e de no ter mostrado nenhum efeito de ambos os programas na mortalidade
por causas externas sugere que outro possvel vis de seleo foi controlado.
Os resultados deste estudo fornecem evidncia de que uma abordagem multissetorial,
que combine um PTCR em larga escala, com o potencial de agir sobre importantes deter-
minantes sociais da sade, e um sistema de ateno primria sade efcaz, capaz de atender
255
s condicionalidades impostas para o PTCR, pode reduzir substancialmente a mortalidade
infantil por causas relacionadas com a pobreza em um pas de renda mdia como o Brasil.
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258
APNDICE
APNDICE A
TABELA A.1
Mdias das taxas de mortalidade e variveis dos municpios selecionados (N = 2.853): Brasil (2004-2009)
Varivel 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Diferena
2004-2009 (%)
Taxa de mortalidade (por 1 mil nascidos vivos)
TMM5 21,7 20,3 20,1 19,4 18,6 17,5 -19,4
TMM5 por diarreia 0,95 0,86 0,83 0,55 0,49 0,51 -46,3
TMM5 por desnutrio 0,55 0,48 0,36 0,30 0,20 0,23 -58,2
TMM5 por infeces das vias areas inferiores 1,15 0,96 1,07 0,95 0,98 0,84 -27,0
TMM5 por causas externas 1,23 1,16 1,06 1,16 1,07 1,01 -17,9
Cobertura municipal do PBF (%) 17,3 23,0 28,1 27,8 25,2 28,3 +63,6
Cobertura municipal do PSF (%) 62,7 67,8 71,0 73,9 74,4 75,0 +19,6
Renda per capita (mensal) 310 339 368 396 425 454 +46,5
% de populao alvo do PBF 27,9 27,8 27,8 27,7 26,5 26,3 -5,7
% de pessoas que vivem em domiclios com
saneamento inadequado
22,9 21,7 20,5 19,3 18,2 17,0 -25,8
Taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos 16,9 16,4 15,9 15,4 14,9 14,4 -14,8
Taxa de fecundidade 2,31 2,27 2,20 2,14 2,07 2,01 -13,0
Taxa de hospitalizaes (por 100 habitantes) 4,88 4,69 4,58 4,46 4,02 4,04 -17,2
Obs.: PBF Programa Bolsa Famlia; PSF Programa Sade da Famlia; TMM5 taxa de mortalidade em menores de 5 anos.
259
TABELA A.2
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos xos para a associao bruta e ajustada entre as taxas
de mortalidade em menores de 5 anos e a cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade
da Famlia (PSF) Brasil ( 2004-2009)
Varivel
Taxa de mortalidade em menores de 5 anos, RR (IC 95%)
Modelo PBF Modelo PSF PBF e PSF
Bruto Ajustado Bruto Ajustado Ajustado
Cobertura municipal do PBF
Baixa (0,0% a 17,1%) 1 1 - - 1
Intermediria (17,2% a 32,0%) 0,91 (0,90-0,93) 0,93 (0,91-0,95) - - 0,94 (0,92-0,96)
Elevada (> 32,0%) 0,82 (0,80-0,85) 0,86 (0,83-0,89) - - 0,88 (0,85-0,91)
Consolidada (> 32,0% e cobertura PA>=
100% para quatro anos ou mais)
0,76 (0,72-0,80) 0,81 (0,76-0,85) - - 0,83 (0,79-0,88)
Cobertura municipal do PSF
Sem PSF (0,0%) - - 1 1 1
Incipiente (< 30%) - - 0,97 (0,92-1,02) 0,98 (0,94-1,03) 0,99 (0,94-1,04)
Intermediria (>= 30%) - - 0,89 (0,85-0,93) 0,91 (0,87-0,96) 0,93 (0,88-0,97)
Consolidada (>= 70% e tempo de
implementao no municpio maior que
quatro anos)
- - 0,81 (0,77-0,86) 0,85 (0,80-0,90) 0,88 (0,83-0,93)
Renda per capita (mensal) > 380 BR$ - 0,94 (0,92-0,97) - 0,93 (0,91-0,96) 0,95 (0,92-0,97)
% de populao alvo do PBF > 22,4% - 1,07 (1,02-1,11) - 1,10 (1,06-1,15) 1,07 (1,03-1,12)
% de pessoas que vivem em domiclios com
saneamento inadequado < 16,7%
- 1,10 (1,05-1,15) - 1,11 (1,06-1,16) 1,10 (1,05-1,15)
Taxa de analfabetismo em maiores de 15
anos > 11,1%
- 1,04 (1,00-1,09) - 1,05 (1,01-1,10) 1,04 (1,00-1,08)
Taxa de fecundidade > 2,32 - 1,08 (1,04-1,11) - 1,08 (1,05-1,12) 1,07 (1,03-1,10)
Taxa de hospitalizaes (por 100 habitantes)
> 4,27
- 1,02 (0,99-1,04) - 1,02 (0,99-1,04) 1,01 (0,99-1,04)
Nmero de observaes 17,118 17,118 17,118 17,118 17,118
Nmero de municpios 2,853 2,853 2,853 2,853 2,853
Obs.: PBF: Programa Bolsa Famlia; PSF: Programa Sade da Famlia; PA: Populao alvo.
260
TABELA A.3
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos xos para a associao bruta e ajustada entre as taxas
de mortalidade em menores de 5 anos por alguns relevantes grupos de causas e a cobertura do Programa
Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade da Famlia (PSF): Brasil (2004-2009)
Varivel
Doenas
diarreicas
RR (95%CI)
Desnutrio
RR (95%CI)
Infeco das vias
areas inferiores
RR (95%CI)
Causas externas
RR (95%CI)
Cobertura municipal do PBF
Baixa (0,0% a 17,1%) 1 1 1 1
Intermediaria (17,2% a 32,0%) 0,83 (0,74 -0,92) 0,66 (0,57 -0,77) 0,96 (0,88-1,05) 1,03 (0,95-1,13)
Elevada (> 32,0%) 0,68 (0,59-0,80) 0,54 (0,44-0,67) 0,94 (0,82-1,07) 0,92 (0,79-1,06)
Consolidada (> 32,0% e cobertura PA>= 100% para
quatro anos ou mais)
0,47 (0,37-0,61) 0,35 (0,24-0,50) 0,80 (0,64-0,99) 0,92 (0,72-1,16)
Cobertura municipal do PSF
Sem PSF (0,0%) 1 1 1 1
Incipiente (< 30%) 0,90 (0,67-1,17) 0,88 (0,60-1,29) 0,83 (0,68-1,00) 0,95 (0,79-1,14)
Intermediaria (>= 30%) 0,71 (0,54-0,93) 0,72 (0,49-1,07) 0,71 (0,58-0,86) 0,87 (0,72-1,05)
Consolidada (>= 70% e tempo de implementao no
municpio maior que quatro anos)
0,53 (0,39-0,71) 0,59 (0,38-0,91) 0,70 (0,56-0,87) 0,87 (0,70-1,08)
Nmero de observaes 7,356 5,124 9,894 10,776
Nmero de municpios 1,226 854 1,649 1,796
Obs.: modelos ajustados por renda per capita, proporo de populao alvo do PBF (%), proporo de pessoas que vivem em domiclios
com saneamento inadequado (%), taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos, taxa de fecundidade, taxa de hospitalizaes (por
100 habitantes).
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262
FIGURA A.1
Mecanismos que associam o Programa Bolsa Famlia e o Programa Sade da Famlia sade da criana
Determinantes da sade, contexto social, poltico e econmico
Programa
Bolsa Famlia
Programa Sade
da Famlia
Sistema de Sade
Vacinaes
Monitoramento
do crescimento
Visitas prenatais
Atividades
educacionais
sade e nutrio
Condies da
moradia
Produtos
farmacuticos
e higinicos
Renda
(controle mulher)
Consumo alimentar
quantidade/qualidade
Condicionalidades
Estado nutricional Estado de sade
Mortalidade da criana
Dinheiro
CAPTULO 16
MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS DE
FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Frederico Guanais
Denise Lopes Porto
Antony Stevens
Lucia Modesto
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em outubro de 2003 com a meta de alcanar
um quarto da populao brasileira, considerada como pobre e extremamente pobre. O pro-
grama foi criado pela Medida Provisria n
o
132/2003 (Brasil, 2003), convertida na Lei n
o

10.836/2004 (Brasil, 2004a), por sua vez regulamentada pelo Decreto n
o
5.209/2004 (Brasil,
2004b). Alm de unifcar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia
direta de renda ento existentes no mbito do governo federal, o PBF tem como objetivos
promover o acesso rede de servios pblicos, em especial de sade, educao e assistncia
social; combater a pobreza e a fome, promovendo a segurana alimentar e nutricional; estimular
a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; e
promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do governo
no territrio (Brasil 2004b).
Diversas pesquisas apontam para os efeitos do programa nas famlias inscritas. A anlise
de escore de propenso utilizada na linha de base do estudo de impacto do Bolsa Famlia
mostrou gastos domiciliares maiores com alimentos nas famlias benefcirias que no grupo
de comparao aquelas gastavam R$ 388,00 a mais que estas por ano (Oliveira et al., 2007).
Em outro estudo economtrico, realizado em rea rural, famlias benefciadas gastavam
R$ 240,00 a mais em alimentos por ano que o grupo de comparao (Duarte, Sampaio e
Sampaio, 2009).
Um estudo baseado em amostra nacional representativa das famlias inscritas no pro-
grama mostrou aumento de 79% na quantidade de alimentos adquiridos por aquelas fam-
lias que estavam sofrendo de insegurana alimentar grave no incio do estudo, em compa-
rao com um aumento de 60% entre as famlias que relataram segurana alimentar (Ibase,
2008). Mais evidncias foram obtidas pela anlise de dados sobre segurana alimentar da
264
edio de 2004 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto
Brasileiro de Geografa Estatstica (IBGE). O valor mdio de R$ 67,00 transferido pelo
Bolsa Famlia poca foi associado a um aumento de 52% na segurana alimentar entre as
famlias (Segall-Corra et al., 2008).
Outro estudo empregou dados antropomtricos de uma amostra de 22.375 crianas
menores de 5 anos de idade e de baixa renda e examinou a situao nutricional entre os que
recebiam o Bolsa Famlia. Crianas de famlias atendidas pelo Bolsa Famlia tiveram 26%
mais probabilidade de ter altura normal para a idade que as de famlias no atendidas. Esta
diferena tambm se aplicou ao peso para a idade, mas no houve diferena estatisticamente
signifcativa no peso para a altura (Paes-Sousa, Miazaki e Santos, 2011).
O peso ao nascer um dos principais fatores de risco relacionados mortalidade infantil
e sobrevivncia das crianas (Monteiro e Bencio, 2000; Morais Neto e Barros, 2000). Vrios
fatores so responsveis pelo aumento do baixo peso ao nascer em uma populao: condies
socioeconmicas ruins; baixa estatura e hbito de fumar das mes; mes de baixa escolaridade,
adolescentes ou solteiras; bem como patologias da gestao, tais como hemorragias, infeces
urinrias ou doena hipertensiva da gestao. Todos estes fatores levam a dois processos que
resultam no baixo peso ao nascer: o encurtamento da gestao a prematuridade e o cresci-
mento intrauterino retardado ou a desnutrio intrauterina (Monteiro et al., 2000).
Este estudo tem como objetivo realizar uma avaliao do efeito do PBF na melhoria da
sade das crianas de famlias de baixa renda, com nfase nos diferenciais de baixo peso ao
nascer entre estratos de renda per capita. Analisam-se dados do Sistema de Informaes sobre
Nascidos Vivos (SINASC), do Ministrio da Sade (MS), e do Cadastro nico de Programas
Sociais (Cadnico) e da folha de pagamento do programa Bolsa Famlia, do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O projeto fruto da articulao entre
os dois ministrios.
2 MTODOS
Foi realizado estudo transversal analtico, com pareamento de dados do SINASC e do Cadnico
no perodo de 2006 a 2008. O perodo a ser estudado deveria corresponder maturidade
do Programa Bolsa Famlia, que ocorreu a partir de 2005, e garantir, no mnimo, um ano de
exposio das mulheres interveno, o que seria possvel a partir de 2006.
Foram includos os nascidos vivos registrados no SINASC entre 2006 e 2008 de todas as
Unidades da Federao (UFs) da regio Nordeste. Foram agregadas variveis da base de dados do
Cadnico e da folha de pagamento do Bolsa Famlia para o pareamento probabilstico dos bancos
de dados, com o objetivo de identifcar nascidos vivos de baixa renda registrados no SINASC.
O relacionamento dos bancos de dados (linkage) do Cadnico e do SINASC utilizou
metodologia recente, com aplicao de fltros de Bloom e preservao de privacidade (Schnell,
Bachteler e Reiher, 2009). O procedimento foi realizado com os dados criptografados,
de modo a garantir o sigilo das bases de dados nominais. Para este relacionamento,
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Benecirias do Programa Bolsa Famlia
265
foram utilizados os computadores do Centro Nacional de Supercomputao (CESUP), da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O pareamento comparou um banco de da-
dos de 77 milhes de registros, o Cadnico, com outro de 27 milhes de registros, o SINASC.
Como critrio para defnio dos pares verdadeiros, empregou-se o nome da me para
defnir que um determinado nascido vivo cujo nome da me constava no SINASC era o flho
da mesma mulher presente no Cadnico. Utilizou-se de um escore para medir a probabi-
lidade de que o par identifcado fosse verdadeiro. O ponto de corte do escore foi o valor de
8.930, em uma escala em que o valor mximo 10 mil. A partir deste valor de corte, os pares
foram considerados verdadeiros, e as mulheres identifcadas como as mes dos nascidos vivos
em determinado ano.
O arquivo resultante do pareamento usado neste trabalho apresentava os nascidos vivos de
baixa renda da regio Nordeste cujos nascimentos ocorreram entre 2006 a 2008 e o banco
de dados do Cadnico dos anos de 2006 a 2008. O processo de relacionamento apresentou
resultados satisfatrios, com 71% de registros atingindo o escore mximo de 10 mil, quase
1 milho de pares. Foram excludos os nascidos vivos oriundos de partos gemelares da anlise,
uma vez que a principal varivel de interesse do estudo, peso ao nascer, tem uma associao
direta com a gemelaridade.
Aps o processo de relacionamento entre o SINASC e o Cadnico e a defnio dos
pares verdadeiros, foram identifcados os benefcirios do Bolsa Famlia e o valor do benefcio
que cada famlia recebia a partir da base de dados da folha de pagamento do programa.
O processo resultou em uma amostra de 1.345.785 nascidos vivos.
Para este trabalho, os nascidos vivos de baixa renda foram categorizados de acordo com
a renda per capita mensal familiar, o recebimento ou no do benefcio do programa Bolsa
Famlia e o tipo de benefcio. Segundo as normas do programa poca, todas as famlias com
renda per capita abaixo de R$ 140,00 poderiam receber o benefcio se houvesse cotas muni-
cipais sufcientes para tal. As famlias com renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00 eram
consideradas pobres e recebiam benefcios variveis para cada flho de 0 a 15 anos, at o limite
estabelecido. As famlias com renda per capita mensal abaixo de R$ 70,00 eram consideradas
muito pobres e recebiam, alm dos benefcios variveis associados presena de flhos, um
benefcio adicional como complementao de renda.
A varivel dependente neste estudo o peso ao nascer, considerado baixo quando menor
que 2.500 g. Para estudar o possvel efeito do PBF foram comparadas as frequncias de baixo
peso ao nascer entre crianas de famlias elegveis que recebiam ou no o benefcio.
O estudo atende ao disposto nas Diretrizes e Normas Regulamentadoras de Pesquisas
Envolvendo Seres Humanos, Resoluo n
o
196/96, do Conselho Nacional de Sade. Trata-se
de estudo com dados secundrios criptografados no momento do pareamento e da anlise,
garantindo, desta forma, o sigilo das informaes.
266
3 RESULTADOS
Como mostra a tabela 1, entre as famlias estudadas na regio Nordeste, a grande maioria
(78,6%) recebia os benefcios do Bolsa Famlia e era considerada muito pobre. No entanto,
havia 10,6% de famlias muito pobres que no recebiam o benefcio. De forma similar, 8,7%
do total de famlias integrantes da base de dados eram pobres e recebiam o benefcio, enquanto
outras 2,1% de famlias eram pobres e no recebiam o benefcio.
TABELA 1
Distribuio da amostra de nascidos vivos de famlias includas no Cadnico e no SINASC, segundo a renda
per capita mensal e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar
Famlias na amostra
Em nmeros absolutos Em %
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 1.058.179 78,6
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 142.446 10,6
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 117.037 8,7
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 28.123 2,1
Total 1.345.785 100,0
Com relao renda mdia familiar per capita de cada grupo, a menor renda mdia,
de R$ 31,70, foi observada para os benefcirios do Bolsa Famlia na categoria de renda per
capita menor que R$ 70. A maior renda mdia, de R$ 102,50, foi encontrada para os no
benefcirios do programa situados na faixa de renda familiar per capita de R$ 70 a R$ 140
(tabela 2). No geral, a renda dos benefcirios do programa de cada estrato de renda foi um
pouco inferior dos no benefcirios. Logicamente, tais dados foram calculados com base na
renda familiar mdia sem que fosse computado o valor do benefcio, ou seja, trata-se da renda
familiar pr-Bolsa Famlia. Os dados da tabela 2 reforam a opo metodolgica utilizada
para atribuir grupos de tratamento e controle na amostra estudada.
TABELA 2
Caractersticas da renda mdia familiar per capita nas famlias includas no Cadnico, de acordo com a faixa
de renda e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar
Renda per capita
Renda mdia (R$)
Intervalo de conana de 95%
(IC
95%
)
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 31,7 31,7-31,7
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 33,7 33,6-33,8
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 98,7 98,6-98,8
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 102,5 102,2-102,7
267
O foco da anlise foi a avaliao das diferenas de baixo peso ao nascer dos nascidos vivos
de famlias benefcirias e no benefcirias do Bolsa Famlia. Com relao prevalncia de
baixo peso ao nascer segundo o recebimento de benefcio do programa Bolsa Famlia e a faixa
de renda familiar mensal per capita, observou-se que a prevalncia de baixo peso ao nascer
nos flhos de mulheres benefcirias do programa menor que nos flhos de no benefcirias
no estrato de renda menor que R$ 70. O valor registrado foi de 6,3% para no benefcirias,
contra 5,5% para benefcirias. Os intervalos de confana indicam que a diferena foi sig-
nifcativa. Nos nascidos vivos de famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$
140,00), a diferena no foi estatisticamente signifcativa (tabela 3).
Deve-se notar que, ao se trabalhar com grandes amostras, o erro-padro geralmente
pequeno, o que pode levar a resultados estatisticamente signifcativos, mesmo quando se
observam pequenas diferenas absolutas. No entanto, o trabalho com grande nmero de
observaes est associado preciso, mas no maior magnitude das estimativas, ou seja, os
resultados no so infados pelo tamanho da amostra.
TABELA 3
Prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas de famlias includas no Cadnico, segundo o recebimento
de benefcios do programa Bolsa Famlia e a renda per capita mensal familiar Nordeste (2006-2008)
Categoria familiar
Prevalncia de baixo peso ao nascer
Prevalncia (%) IC
95%
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 5,5 5,4-5,5
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 6,3 6,1-6,4
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 5,9 5,7-6,0
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 5,6 5,3-5,9
4 DISCUSSO
No primeiro ano do programa Bolsa Famlia, o foco foi a transio das famlias que eram
atendidas pelos programas anteriores de transferncia de renda. Durante este processo, foram
priorizadas as famlias no semirido brasileiro e nos grandes centros urbanos. O resultado
foi a incluso de mais de 6 milhes de famlias no programa. Entre 2005 e 2006, quando se
atingiu o teto de cobertura do programa, foi sendo criado um estoque de famlias que aten-
diam aos critrios de elegibilidade do programa. A existncia deste dfcit de atendimento foi
constatada por meio do exame do nmero de famlias habilitadas no Cadnico e dos dados
da PNAD 2006. Para que uma famlia preencha o Cadnico, ela deve apresentar renda fami-
liar per capita mensal menor que meio salrio mnimo ou renda total familiar mensal de at
trs salrios mnimos. Estas famlias, embora estivessem no perfl de renda para a concesso
do benefcio, aguardavam a reviso das estimativas e a correo monetria da linha de entrada
defnida para o programa em 2003. Deste modo, criou-se a oportunidade para atribuir gru-
pos de tratamento e de controle na amostra estudada.
268
O SINASC um sistema de informaes sobre nascidos vivos do MS. Implantado em
1992 em nvel nacional, rapidamente apresentou uma ampliao de cobertura, que atual-
mente maior que 90% em todo o territrio nacional. O SINASC apresenta informaes
sobre o pr-natal, a gestao, e as caractersticas das mes e dos nascidos vivos. um dos
sistemas mais utilizados para a anlise da assistncia de sade no ciclo gravdico-puerperal e
para a anlise de fatores associados mortalidade infantil.
No caso do pareamento entre o SINASC e o Cadnico, ocorreu a incorporao de
variveis como as caractersticas da me, do recm-nascido e do parto, que ampliam as pos-
sibilidades de anlise de mulheres gestantes com nascidos vivos no perodo do estudo entre
diferentes grupos de populao de baixa renda.
Este estudo indito na anlise de diferenciais de peso ao nascer, mensurado na ma-
ternidade, em grupos populacionais de baixa renda, benefcirios ou no de programas de
transferncia condicionada de renda.
So escassas as pesquisas que avaliaram os possveis impactos de programas de transferncia
de renda sobre o peso ao nascer. Um estudo de efetividade do programa Oportunidades,
no Mxico, coletou dados retrospectivos de peso ao nascer de flhos de 840 mulheres residentes em
reas rurais do Mxico, sendo 666 benefcirias e 174 no benefcirias. Os autores relatam
um impacto positivo do programa, resultando em um peso mdio ao nascer 127 g superior
entre as crianas de benefcirias e em uma prevalncia de baixo peso ao nascer 4,6 pontos
percentuais (p.p.) menor neste grupo. No entanto, os prprios autores reconhecem as
limitaes do estudo: i) a pesquisa se baseou no peso ao nascer referido pela me; ii) no exis-
tem estudos nestas populaes sobre a confabilidade do peso ao nascer referido; e iii) havia
diferena na idade mediana das crianas nos dois grupos magnitude no informada na pu-
blicao , sendo que o intervalo de tempo infuencia a memria materna (vis de memria).
Alm disto, os autores atribuem parte do efeito observado suplementao alimentar com
protena e micronutrientes, que faz parte do programa Oportunidades, tanto para gestantes,
como para nutrizes e crianas de 0 a 5 anos (Barber e Gertler, 2008).
Deste modo, no h comparabilidade direta entre o estudo mexicano e o brasileiro aqui
apresentado, que analisou uma amostra muito maior e obteve o peso ao nascer aferido na
maternidade. Alm disto, o Bolsa Famlia no distribui suplemento alimentar. Portanto, a
magnitude das diferenas aqui encontradas, de 6,3% para 5,5% na prevalncia de baixo peso
ao nascer entre as no benefcirias e benefcirias, respectivamente, parece indicar um efeito
benfco do programa sobre este importante fator de risco para o bito infantil.
Este estudo possibilitou estabelecer quatro perfs de nascidos vivos de famlias de baixa
renda, categorizados segundo a renda familiar per capita e o recebimento do Bolsa Famlia.
1) No extremo de mais baixa renda, est o grupo dos nascidos vivos de famlias de
renda mdia per capita mais baixa (R$ 31,70), benefcirias do Bolsa Famlia. So
oriundos, em sua maioria, de mes com mais de 20 anos de idade, com baixa instru-
o e casadas, ou unidas.
269
2) No segundo estrato, encontram-se os nascidos vivos de famlias que apresentam a
segunda menor renda mdia per capita (R$ 33,70) e no so benefcirias do Bolsa
Famlia. So oriundos de mes mais jovens e mais escolarizadas que as do grupo an-
terior. H maiores porcentagens de mes solteiras e de partos cesreos neste estrato.
3) No terceiro estrato esto os nascidos vivos em famlias de renda mdia per capita de
R$ 98,70, benefcirias do Bolsa Famlia. Neste perfl, as mes tm idade maior e
menor escolaridade que as do grupo seguinte; alm disto, h maior porcentagem de
mes solteiras e um menor nmero de consultas de pr-natal.
4) No extremo de renda mais elevada, esto os nascidos vivos de famlias com renda
mdia per capita de R$ 102,50 e no benefcirias do Bolsa Famlia. As mes deste
estrato so mais jovens que as do grupo anterior, com maior escolaridade, solteiras e
com maior porcentagem de sete ou mais consultas de pr-natal. A porcentagem de
nascimentos por parto cesreo neste grupo foi mais elevada.
A menor prevalncia de baixo peso ao nascer foi observada no primeiro grupo: nascidos
vivos de famlia muito pobres benefcirias do Bolsa Famlia. um grupo que, embora exposto
a dois fatores de risco importantes, baixa renda e baixa instruo das mes, apresenta a mais
baixa prevalncia de baixo peso ao nascer, o que sugere que o benefcio do Bolsa Famlia pode
ter um papel importante na preveno do baixo peso ao nascer neste grupo. Contudo, so
necessrios mais estudos para confrmar esta hiptese.
Por sua vez, a maior prevalncia de baixo peso ao nascer foi encontrada no segundo gru-
po: famlias muito pobres no benefcirias do Bolsa Famlia. O baixo peso ao nascer pode es-
tar associado baixa renda, ao no acesso ao benefcio e maior proporo de mulheres mais
jovens e solteiras. Este achado refora a necessidade de ampliar a cobertura do Bolsa Famlia
para incluir todas as famlias muito pobres, com base na renda familiar per capita.
Prevalncias intermedirias de baixo peso so observadas nos dois grupos de famlias
pobres, nos quais no so observadas diferenas signifcativas entre os benefcirios e no
benefcirios do Bolsa Famlia. Nestes grupos de prevalncias intermedirias, apresenta-se
maior renda e escolaridade das mes e maior acesso ateno sade e a procedimentos
perinatais, que podem ser medidos por maiores porcentagens de consultas de pr-natal e
de cesreas. Provavelmente, devido a estas caractersticas, o peso do benefcio do progra-
ma no foi sufciente para mostrar diferenas entre benefcirios e no benefcirios. Alm
disso, estes resultados so coerentes com os do estudo de Silva et al. (2010), que mostrou
tendncia de maior prevalncia de baixo peso ao nascer em populaes de regies com me-
lhores condies socioeconmicas, devido, em grande parte, ao maior acesso aos servios e
s intervenes perinatais.
Os resultados sugerem que o acesso ao benefcio para as mes de mais baixa renda
permite que elas utilizem o recurso para a aquisio de alimentos e melhorem o seu perfl
nutricional, fazendo com que apresentem menor proporo de crianas com baixo peso
ao nascer em decorrncia de desnutrio intrauterina. Alm disso, as condicionalidades
270
do programa induzem as mes a realizar as consultas de pr-natal, melhorando o cuidado
com a gestao e reduzindo as intercorrncias da gestao relacionadas ao baixo peso de-
corrente da prematuridade.
Uma das limitaes deste estudo foi basear-se em um pareamento probabilstico; no
entanto, esta limitao foi minimizada pelo fato de mais de 70% dos pares oriundos do pro-
cedimento de relacionamento serem 100% idnticos e os demais apresentarem escores muito
elevados e com alta probabilidade de serem pares verdadeiros. Outro problema seria trabalhar
com bancos de dados que no representam necessariamente as populaes de nascidos vivos e
as de baixa renda. Entretanto, o Cadnico pode ser considerado praticamente um censo das
famlias de baixa renda, e o SINASC apresenta cobertura de nascidos vivos superior a 90%
na regio Nordeste (Szwarcwald et al., 2011). Outras limitaes a serem destacadas so: no
se calcularam as medidas de efeito; no se levou em considerao o tempo de recebimento do
benefcio; e no se estudaram outros determinantes de baixo peso, como o hbito de fumar
da me e a qualidade do pr-natal.
Como considerao fnal, os resultados deste estudo indicam que o Bolsa Famlia pode
ter um papel relevante na menor prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas de famlias
muito pobres, mesmo flhos de mes com baixa escolaridade, que um dos mais importantes
fatores de risco para o baixo peso ao nascer. Estudos posteriores, com mtodos analticos e
tcnicas estatsticas de regresso multivarivel, podem aprofundar estas anlises para todo
o pas, permitindo confrmar ou refutar a hiptese apresentada sobre o efeito do programa
Bolsa Famlia na menor prevalncia do baixo peso ao nascer nos nascidos vivos brasileiros.
REFERNCIAS
BARBER, S. L.; GERTLER, P. J. Te impact of Mexicos conditional cash transfer programme,
Oportunidades, on birthweight. Tropical medicine and international health, v. 13,
n. 11, p. 1405-1414, 2008.
BRASIL. Medida Provisria n
o
132, de 20 de outubro de 2003. Cria o programa Bolsa
Famlia. Braslia: Presidncia da Repblica, 2003.
______. Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de 2004. Cria o programa Bolsa Famlia. Braslia:
Presidncia da Repblica, 2004a.
______. Decreto n
o
5.209, de 17 de setembro de 2004. Regulamenta a Lei n
o
10.836, de
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CAPTULO 17
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA:
CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE*
Elaine Tomasi
Elaine Thum
1 INTRODUO
Nas ltimas dcadas, observa-se a ampliao do debate sobre as desigualdades em sade e,
consequentemente, sobre prticas, aes e intervenes pblicas efetivas. A publicao do
Informe Lalonde, em 1974, o lanamento da estratgia Sade para Todos no Ano 2000, em 1977,
e a realizao da Conferncia de Alma-Ata, em 1978, pela Organizao Mundial de Sade
(OMS), representam importantes marcadores deste processo (Lalonde, 1974; Brasil, 2002).
Em 1982, a divulgao pelo governo britnico de Te Black Report, relatrio fnal do
grupo de trabalho de pesquisa sobre desigualdades em sade, representou um importante
avano na anlise das relaes entre sade e condies sociais na Inglaterra (Townsend e
Davidson, 1982).
Em 2003, o estudo Social determinants of healh: the solids facts, publicado pelo Escritrio
Regional para a Europa da OMS, sobre as relaes entre sade e condies sociais, reconheceu
que os ricos vivem mais e fcam menos doentes que os pobres, tanto nos pases desenvolvidos
como nos pases em desenvolvimento. Segundo o estudo, as desvantagens em indicadores de
sade tendem a se concentrar entre grupos socialmente vulnerveis e ter efeitos cumulati-
vos. A baixa escolaridade afeta decises familiares sobre alimentao, cuidados com o corpo
e preveno de doenas, impactando as condies de sade (Wilkinson e Marmot, 2003).
O desemprego, ao comprometer o acesso renda, aos bens e aos servios, tambm fragiliza a
autoestima, a interao social e a identidade pessoal, podendo repercutir-se nas condies de
sade (Magalhes, 2007; Tomasi et al., 2011).
A crise econmica da dcada de 1990 e os programas de ajuste da economia globalizada
agravaram a pobreza. Neste contexto, surgiram, na Amrica Latina e no Caribe, as redes de
proteo social destinadas focalizao nos grupos socialmente vulnerveis. Naquele perodo,
* Os autores agradecem a contribuio dos seguintes colaboradores para a elaborao deste captulo: Bruno Pereira Nunes, Mirelle de Oliveira Saes,
Alessander Osrio, Alitia Santiago Dillio, Anaclaudia Gastal Fassa, Roberto Xavier Piccini, Fernanda Darley, Meryene Bordon Dias Reis, Danton
Soares Duro Filho, Pmela Moraes Volz, Vanessa Iribarrem Miranda, Mariangela Uhlmann Soares, Vanessa Andina Teixeira e Maria Mercedes Lucas.
274
tiveram incio os primeiros programas de transferncias monetrias condicionadas. Os pro-
gramas apresentam como caractersticas a focalizao famlias pobres com crianas e adoles-
centes e a corresponsabilidade para os componentes de sade e educao, aqui denominadas
de condicionalidades. Como apontam Fonseca e Viana (2007), focalizao pode signifcar
equidade, uma vez que os programas so dirigidos aos mais pobres, e por isto os sistemas de
cadastramento e seleo da populao-alvo so muito importantes.
As condicionalidades so os compromissos assumidos tanto pelas famlias benefci-
rias do Bolsa Famlia quanto pelo poder pblico para ampliar o acesso destas famlias a seus
direitos sociais bsicos. Por um lado, as famlias devem assumir e cumprir estes compromissos
para continuar recebendo o benefcio. Por outro, as condicionalidades responsabilizam o po-
der pblico pela oferta dos servios pblicos de sade, educao e assistncia social.
O Programa Bolsa Famlia, regulamentado pela Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de 2004, e
pelo Decreto n
o
5.209, de 17 de setembro de 2004, objetiva assegurar o direito alimentao
adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional e contribuindo para a erradicao
da extrema pobreza e a conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel
fome. Destacando-se como o mais abrangente programa de transferncia condicionada de
renda do mundo, em maio de 2006 benefciou 9,2 milhes de famlias e atualmente atende a
cerca de 13,8 milhes de famlias (Brasil, [s.d.]).
Embora o estudo das desigualdades em sade no seja novo, grandes mudanas institu-
cionais e sociais decorrentes da globalizao vm repercutindo nos perfs de morbimortalidade
da populao e evidenciam os limites do cuidado sade e das prticas assistenciais.
Os sistemas de sade baseados no fortalecimento da ateno bsica esto organizados
de modo a atender maior parte dos problemas de sade e enfatizar aes de promoo da
sade e preveno dos agravos. Sua utilizao resultante da interao do comportamento
do indivduo que procura cuidados, do profssional que o conduz no sistema de sade e dos
recursos diagnsticos e teraputicos disponibilizados. Entre seus determinantes, podem ser
destacados aqueles relacionados s necessidades de sade, aos usurios e s caractersticas da
oferta dos servios (Travassos e Martins, 2004; Castro, Travassos e Carvalho, 2005; Facchini
et al., 2006; Facchini et al., 2008; Silveira et al., 2010).
Na rea da sade, as famlias benefcirias pelo Bolsa Famlia assumem o compromisso
de manter o carto de vacinao em dia, alm de realizar o monitoramento do crescimento e
do desenvolvimento das crianas menores de 7 anos, nos servios de ateno bsica sade.
As mulheres na faixa etria de 14 a 44 anos tambm assumem o compromisso de fazer o
acompanhamento na unidade bsica de sade (UBS) e, se gestantes ou nutrizes (lactantes),
devem realizar o pr-natal e o acompanhamento da sua sade e do beb (Brasil, [s.d.]).
Embora priorizem populaes semelhantes, existem poucos estudos examinando as re-
laes e eventuais interaes entre o Programa Bolsa Famlia e a ateno bsica sade, espe-
cialmente por meio da Estratgia Sade da Famlia.
Desempenho da Ateno Bsica em Benecirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
275
O objetivo desta anlise foi comparar indicadores de situao de sade e de utilizao de
servios, com nfase nas condicionalidades de sade, entre benefcirios e no benefcirios do
Programa Bolsa Famlia, conforme o perfl de renda, em duas regies brasileiras, Nordeste e Sul.
2 MTODOS
A coleta de dados ocorreu no perodo de agosto a outubro de 2010, por meio de um estudo
transversal, de base comunitria, em setores censitrios urbanos da rea de abrangncia de
UBS tradicionais e de unidades de sade da famlia. Localizaram-se domiclios de municpios
das regies Nordeste e Sul, nos quais residissem crianas menores de 7 anos e suas famlias.
Dessa maneira, o estudo refete a situao do Programa Bolsa Famlia e da Estratgia Sade
da Famlia no perodo mencionado.
O clculo de tamanho de amostra considerou resultados com prevalncias que variassem
de 14% a 41%, supondo-se razes de prevalncia entre 1,3 e 2,0. A amostra fnal foi compos-
ta por 7.421 crianas no Nordeste e 6.926 no Sul, totalizando 14.347 crianas.
Para a seleo aleatria, os municpios com coberturas da Estratgia Sade da Famlia de
30% a 70% foram estratifcados em quatro portes de populao, de 10 mil a menos de 20 mil
habitantes; de 20 mil a menos de 50 mil habitantes; de 50 mil a menos de 100 mil habitantes;
e de 100 mil a 1 milho de habitantes. Na regio Sul, os municpios estudados foram:
no Rio Grande do Sul: Candelria, Iju, So Francisco de Assis, So Jos do Norte,
So Loureno do Sul, Sarandi, Serafna Corra e Soledade;
em Santa Catarina: Blumenau, Brusque, Cricima, Curitibanos e Itaja; e
no Paran: Araucria, Cianorte, Guara, Mandaguari e Palmas.
Na regio Nordeste, a seleo incluiu os seguintes municpios:
na Bahia: Camaari, Ipia, Maracs, Miguel Calmon, Santo Amaro, Senhor do Bon-
fm, Una e Vitria da Conquista;
em Pernambuco: Barreiros, Bom Conselho, Cabo de Santo Agostinho, Cabrob,
Jaboato dos Guararapes e So Jos do Belmonte; e
no Cear: Boa Viagem, Caucaia e Independncia.
Objetivando-se a disperso da amostra, optou-se por localizar uma cota de 27 crianas
em cada setor censitrio. As UBS urbanas de cada municpio foram selecionadas aleatoria-
mente, a partir de lista com identifcao do endereo, do modelo de ateno (Sade da
Famlia ou tradicional) e dos setores censitrios em sua rea de abrangncia. Por convenincia,
foram selecionados dois setores censitrios para cada UBS amostrada, um incluindo o servio
e outro contguo a este. Para cada domiclio selecionado, foi preenchido um questionrio para
registrar as informaes socioeconmicas e caractersticas da moradia. Para o grupo de crian-
as, foi preenchido questionrio especfco a todas as elegveis em cada residncia dirigido
me ou ao responsvel.
276
O questionrio foi respondido pela me biolgica ou, na sua ausncia, por um respon-
svel residente no domiclio. O controle de qualidade da coleta de dados foi realizado por
supervisores de campo em 5% dos domiclios estudados. A coleta dos dados foi realizada em
meio eletrnico, por meio de um computador de mo pocket device assistant (PDA).
As seguintes condicionalidades de sade do Bolsa Famlia foram investigadas: realizao
de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro; recebimento de orientao para ama-
mentao exclusiva; consulta da criana com at 15 dias de vida para pesar e medir; consulta
da criana entre 15 dias de vida e 1 ano para pesar e medir; e calendrio vacinal em dia.
A anlise dos dados foi estratifcada por regio. Utilizou-se estatstica descritiva, reali-
zando-se clculo de prevalncias para as variveis categricas. As diferenas estatsticas nas
propores foram avaliadas pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
Para fns de anlise, e considerando-se a renda familiar per capita para o recebimento
do benefcio, foram criados quatro grupos de comparao, conforme apresentado na tabela
A.1, no apndice. Os grupos de comparao identifcam indivduos com renda familiar per
capita at R$ 140,00 e superior a este valor, benefcirios e no benefcirios do Bolsa Famlia,
conforme previsto na regulamentao do programa (Brasil, 2004). A tabela A.1 ainda destaca
a variao da renda mdia per capita com e sem o recebimento do Bolsa Famlia nas regies
Nordeste e Sul.
A pesquisa foi aprovada pelo Comit de tica da Faculdade de Medicina da Universida-
de Federal de Pelotas (UFPel), conforme o Ofcio n
o
133/2009, de 21 de dezembro de 2009.
O consentimento informado foi obtido de todos os entrevistados.
3 RESULTADOS
3.1 Caractersticas socioeconmicas e demogrcas da amostra
A maioria dos entrevistados residia em rea de abrangncia das unidades de sade da fam-
lia no Sul, 72,6% dos entrevistados, e no Nordeste, 89,2%. Do total de 14.347 crianas
entrevistadas, a informao de renda estava disponvel para 12.520. Destas, 49,8%, no
Nordeste, e 14,1%, no Sul, tinham renda familiar per capita inferior ou igual a R$ 140,00.
No Nordeste, a porcentagem de indivduos com renda per capita superior a R$ 140,00
foi de 50,3%, e no Sul, de 85,9%. Metade da amostra (50,1%) recebia o Bolsa Famlia na
regio Nordeste; na regio Sul, esta proporo foi de apenas um quinto (19,1%). O bene-
fcio estava disponvel havia mais de seis meses para 85,9% dos entrevistados do Nordeste
e 82,2% do Sul.
Ao verifcar a distribuio dos grupos de comparao, observou-se que no Nordeste
14,9% da amostra pertenciam ao grupo com renda familiar per capita inferior ou igual a R$
140,00 que no recebia o benefcio. No Sul, esta prevalncia foi de 5,6%. A proporo do
grupo com renda per capita superior a R$ 140,00 que no recebia o benefcio foi de 34,7%
na regio Nordeste e de 75,2% no Sul.
277
Quando se compara a mdia de renda per capita entre os grupos de mesma faixa de
renda, observa-se que o Bolsa Famlia promoveu um aumento mdio de R$ 20,00, indepen-
dentemente da faixa de renda (tabela A.1, no apndice).
Em relao s caractersticas demogrfcas, em ambas as regies, a distribuio do sexo e da
idade das crianas foi semelhante. Aproximadamente metade das crianas era do sexo masculino. Em
relao idade, cerca de 30,0% tinham menos de 2 anos, e 41,0%, 4 anos ou mais. Eram pardas
66,1% das crianas no Nordeste e 22,8% no Sul, enquanto a proporo de crianas brancas foi de
30,0% no Nordeste e de 74,9% no Sul. A maior parte das mes tinha entre 20 e 29 anos de idade
faixa etria de 53,3% das mes do Nordeste e de 46,4% no Sul e apresentava nove anos ou mais
de estudo no Nordeste, 50,8% tinham esta escolaridade, e no Sul, 52,9%. Na regio Nordeste, a
maioria das mes se declarou parda (71,3%), enquanto no Sul a maioria se declarou branca (70,0%).
3.2 Problemas de sade entre crianas menores de 7 anos de idade nos ltimos
trinta dias
A prevalncia de tosse foi de 24,3% no Nordeste e 26,5% no Sul. Propores semelhantes
de ocorrncia de febre (Nordeste, 21,4%, e Sul, 20,4%) e diarreia (Nordeste, 10,2%, e Sul,
10,1%) foram observadas nas regies estudadas. A porcentagem de dor de ouvido foi menor
no Nordeste (3,7%) que no Sul (6,8%). Embora com pequenas diferenas percentuais, no
foi observado um padro na distribuio dos problemas de sade segundo os grupos de com-
parao nas regies Nordeste e Sul.
3.3 Utilizao dos servios de sade e contato com prossionais de sade no
ltimo ano entre crianas menores de 7 anos de idade
A maior prevalncia de utilizao de servios de sade no ltimo ano foi o atendimento em
UBS: 46,5% dos atendimentos da amostra do Nordeste e 38,6% do Sul. O uso de pronto-
-socorro foi signifcativamente menor no Nordeste (29,0%) que no Sul (35,7%). As preva-
lncias de hospitalizao e de atendimento domiciliar foram ligeiramente maiores na regio
Nordeste (11,3% e 2,6%) que no Sul (10,1% e 1,7%).
Diferenas signifcativas nas propores por regio foram observadas nas consultas com
mdico especialista (para o Nordeste, 32,2%; para o Sul, 45,6%), consulta com odontlogo
(para o Nordeste, 13,2%; para o Sul, 21,9%) e consulta com enfermeiro (para o Nordeste,
8,6%; para o Sul, 7,0%). A prevalncia de consulta com nutricionista foi praticamente a
mesma nas regies Nordeste (3,5%) e Sul (3,4%).
Em ambas as regies, as maiores prevalncias de atendimento nas UBS foram observadas
entre os indivduos com Bolsa Famlia independentemente da situao de renda, enquanto o
uso de pronto-socorro foi maior entre as crianas com renda per capita superior a R$ 140,00.
Na regio Nordeste, as propores de hospitalizao foram semelhantes entre os grupos de
comparao. No Sul, a ocorrncia de hospitalizao foi maior entre os indivduos que rece-
biam o benefcio do Bolsa Famlia. O recebimento de atendimento domiciliar foi semelhante
entre os grupos, em ambas as regies (tabela A.2, no apndice).
278
O contato com mdico especialista e odontlogo foi maior entre os grupos de renda per capita
superior a R$ 140,00, independentemente do recebimento do Bolsa Famlia, em ambas as regies.
A consulta com enfermeiro no apresentou diferenas signifcativas entre os grupos de comparao
no Nordeste e no Sul. No Nordeste, a proporo de consulta com nutricionista foi menor no grupo
com renda per capita inferior ou igual a R$ 140,00 que no recebiam o Bolsa Famlia, enquanto no
Sul as prevalncias no apresentaram diferenas signifcativas (tabela A.2, no apndice).
3.4 Avaliao das condicionalidades de sade
No Nordeste, a realizao de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro foi maior
em gestantes de domiclios que recebiam o Bolsa Famlia, independentemente da renda.
No Sul, esta situao foi observada apenas em benefcirios do grupo com renda acima de R$
140,00 (tabela A.3, no apndice).
Noventa e cinco por cento das gestantes receberam orientao para aleitamento materno exclu-
sivo at os 6 meses de idade da criana, independentemente da regio e dos grupos de comparao.
As consultas de puericultura, at os 15 dias de vida do beb e de 15 dias at 1 ano de
vida, foram maiores no Sul que no Nordeste, qualquer que fosse o grupo de comparao.
Em relao a consultas at 15 dias de vida, apenas no Nordeste e no grupo com renda per capita
inferior ou igual a R$ 140,00 a prevalncia foi maior entre os benefcirios do Bolsa Famlia
que entre os no benefcirios. Consultas de bebs de 15 dias at 1 ano de idade no mostra-
ram diferenas em funo do recebimento do benefcio, mas foram maiores nos grupos de
renda per capita maior que R$ 140,00, em ambas as regies.
O calendrio vacinal infantil em dia foi superior a 90% em ambas as regies e grupos de
comparao. Entretanto, os grupos com renda per capita superior a R$ 140,00 apresentaram
prevalncias signifcativamente maiores, tanto no Nordeste quanto no Sul.
4 CONCLUSES
No Brasil, h uma intensa mobilizao poltica para o desenvolvimento social. Os programas
sociais, como o Bolsa Famlia, apresentam-se como importantes mecanismos para a reduo
da misria e a melhoria da sade. Todavia, ainda incipiente o entendimento da interface
entre os servios de sade, principalmente os de ateno bsica, e o Bolsa Famlia.
Neste estudo, foi possvel constituir grupos de comparao que valorizam o recebimento
do benefcio em funo da renda familiar per capita, conforme o critrio utilizado pelo
Programa Bolsa Famlia. Alm disso, as informaes so de fonte primria e as estimativas
produzidas so padronizadas e individuais. Tais caractersticas reforam a validade dos achados
para a melhor compreenso do papel do Bolsa Famlia e da Sade da Famlia na reduo de
desigualdades em sade.
As marcantes diferenas de renda familiar per capita segundo as regies evidenciam
as desigualdades regionais presentes no Brasil. Na regio Nordeste, a mdia de renda
familiar per capita, incluindo-se o Bolsa Famlia, foi menos da metade que na regio Sul.
279
Em consequncia, a proporo de beneficirios do programa foi 2,6 vezes maior no
Nordeste que no Sul, o que evidencia a adequao do foco do programa. Ainda assim,
no perodo estudado (agosto a outubro de 2010), a porcentagem de crianas com renda
per capita inferior a R$ 140,00 que no recebiam o benefcio ou seja, as mais pobres
era mais de 2,5 vezes maior no Nordeste que no Sul. Apesar destas amplas diferenas de renda
e pobreza, alguns indicadores relevantes foram similares entre as regies, como a idade
e a escolaridade materna. Este achado sugere perspectivas alentadoras para as mudanas
sociais e demogrfcas em curso, que, alm de reforarem as aes de superao da misria
e da pobreza extrema no pas, podero contribuir para a reduo das desigualdades regionais.
Em relao situao de sade das crianas, as prevalncias de tosse, febre e diarreia
no ms anterior entrevista foram semelhantes entre as regies e os grupos de comparao.
Este tambm um achado relevante, refetindo, em boa medida, a efetividade das aes de
sade direcionadas s crianas pelo Sistema nico de Sade (SUS), especialmente por meio
da Estratgia Sade da Famlia. A diferena observada entre as regies para dor de ouvido
pode ter relao com as variaes climticas, como o inverno rigoroso no Sul, e o padro de
aleitamento materno exclusivo, maior no Nordeste.
Destaca-se, entre os resultados, a maior utilizao da UBS da rea de abrangncia por
benefcirios do Bolsa Famlia, o que est de acordo com o esperado pela prescrio do pro-
grama. Estes resultados evidenciam avanos importantes do programa no aumento de aten-
dimento primrio sade no pas. No obstante, as prevalncias de consulta com mdico es-
pecialista e odontlogo foram maiores para as crianas mais ricas, sem recebimento do Bolsa
Famlia, o que mostra que as iniquidades sociais no contato com profssionais de sade mais
especializados ainda so um grande problema do SUS. Assim, melhorias na condio de sa-
de de benefcirios do Bolsa Famlia s sero completas com progressos paralelos na estrutura,
na organizao e na qualifcao da ateno prestada pelos servios de sade.
Os achados reforam a necessidade de fortalecimento do vnculo entre a Estratgia
Sade da Famlia e o Programa Bolsa Famlia nos mbitos local e nacional, na perspectiva da
melhoria da qualidade da ateno materno-infantil. Para isso, o acompanhamento das fam-
lias mais pobres, por parte da rede de sade, deveria ampliar a nfase na qualidade da cadeia
completa do processo de cuidado: desde o pr-natal at o primeiro ano de vida das crianas,
passando pelos cuidados do ps-parto.
Embora a renda continue marcando as grandes diferenas nos indicadores de sade dos
grupos sociais, o Programa Bolsa Famlia mostra um potencial signifcativo para a reduo de
desigualdades e iniquidades em sade. Este impacto positivo nos indicadores de sade pode-
ria ser ainda maior, caso fossem superados os limites sistmicos dos servios de sade, como a
rotatividade dos profssionais, a precariedade da infraestrutura e os problemas de acesso e de
qualidade em sade. Alm disso, a expanso dos investimentos e o reajuste do Bolsa Famlia
devem estar em interao com a expanso do gasto pblico federal no SUS, particularmente
na ateno primria sade e na Sade da Famlia.
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CAPTULO 18
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO,
PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR1*
Sergei S. D. Soares
1 INTRODUO
Um dos objetivos dos programas condicionados de transferncia de renda focalizados o au-
mento do capital humano dos seus benefcirios. No entanto, no fcil saber o impacto do
maior desses programas no Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF), sobre o fuxo escolar de
seus benefcirios. Ao contrrio de alguns (poucos) outros programas, cujo desenho foi feito
com a avaliao j pensada, o PBF foi primeiro feito e depois houve a preocupao de como
avali-lo. No h grupo de controle e na verdade nem houve, por muito tempo, sequer uma
nica fonte de dados que seguisse as crianas de um ano para o seguinte, permitindo o clculo
do fuxo escolar.
Apesar de o desenho do PBF continuar no experimental, hoje tem-se informaes tanto
no novo Censo Escolar quanto no Projeto Frequncia Escolar dos Benefcirios (Frequncia)
que so individualizadas e longitudinais, o que quer dizer que j se pode acompanhar as crian-
as de um ano ao prximo e saber, observacionalmente, sua trajetria. Este captulo estima
efeitos do PBF sobre o fuxo escolar mediante o uso de trs fontes de dados individualizadas:
i) o Cadastro nico (Cadnico); ii) o Censo Escolar, e iii) o Projeto Frequncia,
2 AS BASES DE DADOS
Para uma observao das relaes entre o PBF e as probabilidades de repetncia, so necessrias
tanto as informaes dos benefcirios e de suas famlias do programa, no Cadnico, como
aquelas sobre as escolas em que estudam e a sua frequncia nesses estabelecimentos. Assim
sendo, as bases do Censo Escolar entre 2008 e 2009 e da Frequncia (Projeto Presena) sero
instrumentos importantes.
Muitos outros estudos (Klein e Ribeiro, 1991; Leon e Menezes-Filho, 2002; Duryea,
1998; Ribeiro, 1988) j foram realizados com o objetivo de estimar as taxas de repetncia e
seus determinantes, mas foram feitos em nveis de agregao maiores, como um estado, ou
utilizando bases de dados como a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro
de Geografa e Estatstica (IBGE) , nas quais no h variveis relativas ao PBF. Com as bases
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
286
mencionadas no pargrafo anterior, espera-se obter estimativas, por aluno ou escola, do im-
pacto do PBF.
Infelizmente, a integrao por aluno dessas bases no trivial. No h uma chave de
identifcao nica de tal maneira que se localize, com perfeio, a mesma criana nas trs
bases. O pareamento do Projeto Frequncia e do Cadnico de 2008 pode ser feito com rela-
tiva facilidade usando a informao do nmero de identifcao social (NIS) do benefcirio.
Entretanto, a juno de qualquer uma destas bases ao Censo Escolar mais difcil. O cdigo
do aluno do Censo Escolar (fk_cod_aluno) no encontrado no Cadnico ou mesmo na base
de Frequncia. Para tanto, foi construda a varivel chave-INEP composta pelas informaes
de municpio de nascimento, cdigo da escola, data de nascimento e sexo, j que tais informaes
podem ser facilmente obtidas nos trs bancos de dados.
Sabe-se que a varivel cdigo da escola no muito bem capturada no Cadnico. Este o
principal motivo pelo qual indicado o uso da base de Frequncia do PBF de 2008, consoli-
dada pelo Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome (SENARC/MDS). Ou seja,
espera-se que esta varivel seja bem captada nessa base, sendo capaz de se tornar uma ponte
entre a base que detm a informao do ambiente escolar do estudante e as informaes do
aluno e de sua famlia, encontradas no Cadnico. Escolheu-se o bimestre terminado em maio,
pois, segundo o INEP (2008), quando se tem o Dia Nacional do Censo Escolar e as escolas
informam se o aluno foi aprovado, reprovado ou deixou de frequentar a escola.
Desde 2007, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacioanis Ansio Teixeira
(INEP) consolida as informaes das escolas por meio de um levantamento por aluno no Censo
Escolar. Ou seja, trata-se do maior grau de desagregao possvel para este tipo de pesquisa.
Acompanhadas deste importante avano, entretanto, esto algumas difculdades computacionais
decorrentes do tamanho das bases.
Por meio de parcerias com as secretarias de Educao estaduais e municipais, coletam-se
dados sobre a infraestrutura da escola, o pessoal docente, as matrculas, a jornada escolar, o
rendimento e o movimento escolar, por nvel/etapa e modalidade de ensino. O censo feito
diretamente em todos os estabelecimentos de ensino pblicos e privados do pas, por meio de
questionrio padronizado.
Apesar de o Censo Escolar no conter informaes sobre caractersticas familiares, algumas
variveis do ambiente escolar so particularmente importantes entre elas, as informaes
sobre professores, turma e escola do aluno. Por sua vez, o Cadnico e a base de Frequncia
sero utilizados no controle do background familiar e assiduidade dos alunos, respectivamente.
2.1 Adequaes
No Censo Escolar, as bases com as informaes das matrculas, das turmas, das escolas e dos
docentes foram trabalhadas da maneira descrita por Oliveira e Soares (2012). Assim, foram
mantidos apenas os alunos do ensino fundamental regular e retiradas algumas imperfeies,
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
287
como alunos duplicados; sexo e/ou data de nascimento trocados de um ano para o outro;
alunos sem cdigo de identifcao, alm das escolas que no estivessem em atividade.
Na base de Frequncia, foram mantidos os alunos entre a primeira e oitava sries do ano de
2008. Isto serviu para harmonizar com os dados do Cadnico para os domiclios que atualiza-
ram seus dados a partir de 1
o
de janeiro de 2008. Por ser um registro administrativo, esta base
necessitou de maiores adequaes. Assim, foram removidos os domiclios que no responderam
a, pelo menos, uma dessas perguntas: situao de ocupao, nmero de cmodos, tipo de cons-
truo, abastecimento de gua, escoamento sanitrio ou coleta de lixo. Alm disso, obviamente
foram retirados os domiclios que no fossem ativos ou considerados excludos pelo sistema.
Por seu turno, na base de pessoas do Cadnico, as pessoas j marcadas como excludas
do sistema foram retiradas da amostra. Alm disso, foram retirados aqueles com datas de nas-
cimento irreais, sem informao de idade ou com algum missing (dado em branco) de adulto
na varivel de educao.
2.2 Sobre a interseco das bases
No Censo Escolar, o conjunto das variveis que compem a chave-INEP identifca, univocamente,
mais de 96% das observaes. Tal condio tambm verifcada na base de Frequncia. Algum
tipo de identifcao duplicada percebida, porm seus determinantes no foram observados
at o presente momento.
Aps o cruzamento da base do Cadnico com a base de Frequncia, pode-se buscar, em
cada um dos componentes da chave, o nmero de coincidncias e sua relao com o total de
observaes oriundas deste cruzamento. Com a exceo do cdigo da escola, ocorrem coincidn-
cias quase absolutas entre as variveis municpio de nascimento, data de nascimento e sexo algo
entre 97% e 99,9%. Se a varivel cdigo da escola fosse trocada pela varivel cdigo familiar, a
identifcao seria muito efciente.
Ou seja, poder-se-ia ter uma chave muito prxima do NIS em termos de efcincia de
ligao entre o Cadnico e a base de Frequncia, pois tal chave seria capaz de identifcar 96%
dos alunos. Contudo, o NIS sufciente para esta tarefa, no sendo capaz de promover a inte-
grao destas duas bases com o Censo Escolar. Assim, uma sada para a integrao parcial das
bases, que opere apenas com os dados pblicos do Censo Escolar e que no utilize mtodos de
integrao trabalhosos como o estudo fontico dos nomes dos alunos/familiares, por meio da
varivel de identifcao da escola. Sabe-se que esta varivel bem capturada na Frequncia e,
portanto, promove uma boa integrao com os dados do INEP. Entretanto, perde-se efcincia
na sua integrao com o Cadnico.
Com dados do Cadnico de 2008, quase 60% dos alunos deste cadastro tm a infor-
mao da escola coincidente com a observada na base de Frequncia no segundo bimestre do
mesmo ano. Exatamente nesse bimestre, atinge-se o mximo de identifcao. Por coincidncia
ou no, ao fm de maio de cada ano as escolas submetem suas informaes censitrias para o INEP.
Finalmente, a efcincia menor em 2009, pois se mantm o mesmo Cadnico em dois anos.
288
Inicialmente, pode-se concluir que a chave proposta muito efcaz na juno das bases de
Frequncia e Censo Escolar, pois identifca unicamente mais de 96% das observaes em cada
base, possuindo, por sua vez, menor qualidade na integrao da Frequncia com o Cadnico
(algo em torno de 60%). Tal perda se d, substancialmente, pela m captura da informao
da escola nesse ltimo registro. Entretanto, como isso contornado pela base de Frequncia,
pode-se afrmar que haveria uma boa transio entre as informaes das trs bases daqueles
alunos que pertencem ao monitoramento de Frequncia.
3 METODOLOGIA
Em princpio, uma estimao feita mediante anlise de regresso j ofereceria uma resposta
razovel, se acompanhada de um conjunto rico de variveis socioeconmicas, como as encon-
tradas no Cadnico, para todos os alunos. No entanto, como a seo anterior deixou claro, as
fontes de dados vm com vrias limitaes. Alm disso, o Cadnico cobre apenas uma parte
da populao infantil (geralmente as crianas pobres). O Censo Escolar no contm nenhuma
informao socioeconmica razovel dos alunos e a informao de alta frequncia de qualidade
do Projeto Presena cobre apenas as pessoas que recebem PBF.
Ou seja, simplesmente no existem os dados para montar uma equao do tipo:
(1)
em que P(repetncia)
ik
representa a probabilidade de a criana i na escola k repetir a srie s no
ano t+1; X
ik
representa as variveis familiares; Z
k
as variveis escolares; e BF
ik
indica se a famlia
da criana i recebe PBF. Diante dessas limitaes, sero adotadas trs abordagens.
3.1 Abordagem 1: Cadnico pblico pobre
A primeira estimar essa probabilidade por meio de regresso logstica, usando apenas o uni-
verso do Cadnico. A desvantagem que as variveis em questo valem apenas para a metade
mais pobre da populao infantil, e no para a populao como um todo. Mas, dado que se
deseja saber o impacto do PBF sobre o fuxo escolar justamente dos mais pobres, isto no
um problema grave.
A despeito das limitaes, acredita-se ser esta a abordagem mais confvel: feita em
nvel do indivduo, identifca exatamente quem recebe o benefcio e compara benefcirios
com no benefcirios.
3.2 Abordagem 2: apenas benecirios intensidade do tratamento
Seria uma pena no usar a base de alta frequncia e alta qualidade que se tem disponvel, que
a base do Projeto Presena. Infelizmente, como esta base cobre apenas indivduos que so
benefcirios, simplesmente no h como medir impactos comparando benefcirios e no
benefcirios. O que se pode fazer usar o Projeto Presena e o Cadnico para estimar o efeito
dosagem do PBF. A equao a ser estimada :
289
(2)
Na equao, Y
ik
representa o valor recebido per capita do Bolsa Famlia pela famlia e
F
ik
se cumpriu a frequncia mnima escola k. Possivelmente, famlias que recebem valores
maiores tm incentivos maiores para enviar suas crianas escola com assiduidade. Trata-se
de uma estimao com limitaes bvias. No nada claro que o canal pelo qual o PBF atue
seja o volume da transferncia.
3.3 Abordagem 3: escolas com benecirios e pertencentes ao cadastro
Finalmente, possvel abrir mo de observar crianas individuais e observar escolas. Usando
o Cadnico, pode-se estimar a porcentagem das crianas em uma dada escola que pobre.
Utilizando-se o Projeto Presena, pode-se saber a porcentagem que recebe PBF. Seria possvel
estimar a seguinte equao:
(3)
em que P
k
representa a taxa de repetncia na escola k; Z
k
as variveis escolares no Censo Escolar;
TC
k

a proporo de crianas no Cadnico; e TBF
k
a proporo de crianas em escolas que
recebem PBF. Mais uma vez, uma abordagem que sofre de limitaes. A principal que TC
k

uma varivel muito limitada de status socioeconmico da escola.
Em todas as estimaes sero usados erros agrupados por municpio, pois o preenchimento
do Cadnico varivel e depende da competncia do municpio que est cadastrando. Assim,
o modelo torna-se uma regresso por mnimos quadrados ordinrios (MQO) comum.
3.4 Interpretao
Os coefcientes da seo seguinte esto reportados em termos da razo entre chances, ou
seja, denotam quantas vezes a probabilidade de repetncia maior, para aquela caracterstica
observada, do que quando no se observa essa caracterstica. Assim, se o coefciente de uma
varivel dicotmica (por exemplo, meninos) possuir um valor igual a 1,30, diz-se que aquele
grupo possui uma probabilidade ponderada de reprovao 30% maior do que o grupo sem a
caracterstica (meninas). Generalizando, se a probabilidade de repetncia para as pessoas que
possuem determinada caracterstica for P
i
, a probabilidade de no repetncia ser 1 - P
i
, de tal
maneira que uma chance ponderada vista como P
i
/(1 - P
i
).
Logo, para coefcientes iguais a 1 ou prximos, no h distino entre os grupos.
De forma oposta, coefcientes menores do que 1 indicam menores chances de repetncia do
que o observado para grupos que no possuam a caracterstica em questo. Caso a varivel
seja contnua, deve-se observar que os valores reportados representam o quanto aumentam
as chances de repetncia com o incremento de apenas uma unidade da varivel em questo.
Ressalta-se, novamente, que apenas os efeitos estimados na terceira abordagem so em
termos de um modelo MQO. Logo, devem ser interpretados da maneira usual, com os dados
agrupados por escola.
290
4 RESULTADOS
Os resultados dos trs modelos esto na tabela 1. Nas duas primeiras abordagens (Cadnico
e benefcirios do PBF), notam-se coefcientes e direes muito similares. Assim, alunos que
repetiram no ano anterior possuem 46% mais chances de repetir do que aqueles que foram
aprovados. Os meninos possuem 70% mais chances de repetir do que as meninas e os estu-
dantes com idade alm da que seria correta (defasagem) para o ano em que esto tambm so
bastante prejudicados.
Um dos dados mais preocupantes o alto ndice de repetncia entre alunos que
possuem algum tipo de necessidade especial. Isto demonstra uma difculdade do sistema
escolar em lidar com estas pessoas. Os dados indicam que este pblico possui chances
aproximadamente 80% maiores de falha na progresso do que aqueles alunos que no
possuem nenhuma limitao.
Ao controlar pelo ano cursado, nota-se que no h nenhum ano com chances de repetncia
menores do que as do primeiro ano. Isso bom, pelo fato de no haver uma deciso to
forte como a de reter a criana em fase to precoce do aprendizado. O gargalo mais notvel
ocorre entre os alunos do sexto ano (antiga quinta srie). Nesta segunda metade do ensino
fundamental, os alunos passam a ter aulas com maior durao, passam a ter mais professores
e, provavelmente, so mais exigidos. Assim, os professores parecem utilizar o instrumento da
repetncia para delimitar, de maneira pouco sutil, o incio desta nova etapa. Os alunos nesta
etapa possuem entre 70% e 80% mais chances de repetncia do que alunos da classe de alfa-
betizao, algo que tambm notado entre os alunos do terceiro ano. Estes resultados vo ao
encontro daqueles encontrados pelo que se convencionou chamar de pedagogia da repetncia,
como atestados por Ribeiro (1991).
Aparentemente, alunos que migram (no estudam no estado onde nasceram) possuem
chances de repetncia, aproximadamente, 7% menores do que aqueles que no estavam em
famlias que no tomaram essa deciso. Se, em termos lquidos, a migrao possuir incidn-
cia maior em direo aos estados onde o instrumento de repetncia utilizado com menor
intensidade, como no Sudeste (tradicionalmente com taxas mais baixas), tem-se a explicao
deste valor.
1
Com respeito s caractersticas das escolas, nota-se que quanto melhor a infraestrutura,
menores as chances de seus alunos serem reprovados. As escolas urbanas possuem cerca de 9%
mais chances de reprovao do que as escolas do campo. Alm disso, as escolas municipais e
estaduais possuem entre 68% e 84% mais chances de reprovao do que as escolas privadas.
Nota-se que quanto maior a durao das aulas, menores as chances de repetncia. Como
esperado, os alunos que, em termos lquidos, recebem maior contedo ao longo de seu dia na
1. Apesar de no reportado na tabela, foram adicionados controles para as Unidades da Federao (UFs). No entanto, nenhuma possui chances de
repetncia estatisticamente signicantes menores do que So Paulo. Isto pode ser explicado pelas polticas de progresso continuada como descrito
em Menezes-Filho et al. (2009).
291
escola esto mais preparados para suas avaliaes. Por sua vez, turmas muito grandes apontam
para maiores chances de reprovao. Em termos de custo-benefcio, uma poltica de ampliao
da carga horria parece ser mais efciente do que de reduo da quantidade de alunos por classe,
como visto em Oliveira (2008).
De maneira geral, parece ser saudvel que os professores possuam algum curso de ps-
-graduao, como especializao, mestrado ou doutorado. Assim, no se pode dizer que profes-
sores mais preparados so mais exigentes e reprovam mais. Pelo contrrio, estes profssionais
estariam mais preparados para lidar com seu pblico e, portanto, no culpariam exclusivamente
o aluno pelo fracasso na escola, sendo este parte tanto do problema como da soluo.
Quanto s caractersticas das famlias, percebe-se alguma importncia para a insero
formal no mercado de trabalho (responsveis legais que eram assalariados com carteira ou
aposentados ou pensionistas). Quanto maior o nmero de pessoas no domiclio, maiores as
chances de repetncia. Um maior nmero de cmodos apontaria para um nvel de pobreza
mais baixo e, de fato, h uma menor chance de repetncia. Da mesma maneira isto tambm
verifcado em domiclios com melhor infraestrutura que disponham, por exemplo, de
gua e esgoto, e cuja construo seja de alvenaria. A varivel mais importante na famlia
refere-se educao dos pais. Nota-se que os responsveis legais que possuem ao menos o
ensino fundamental completo reduzem as chances ponderadas de repetncia em um pouco
mais do que 30%.
Tratar-se- agora do objetivo principal deste trabalho: mensurar os efeitos do PBF na
repetncia. Na primeira abordagem, apenas com alunos do Cadnico, nota-se que o aluno
participante do programa possui uma probabilidade de repetncia cerca de 11% menor do
que os demais. Ou seja, o programa tem um impacto estatisticamente signifcante sobre a
progresso das crianas, embora relativamente pequeno. Ao simular a probabilidade de repe-
tncia predita, encontra-se 14,6% para no benefcirios, pertencentes ao Cadnico, contra
13,2% para benefcirios.
Ao se observar o efeito-dosagem do programa, apenas entre benefcirios, a segunda abor-
dagem no indica que aumentos nas quantias transferidas geram maiores ou menores taxas de
repetncia, com razo entre chances igual a 1,00.
Outra varivel considerada, a frequncia escola, indica que alunos que cumprem a con-
dicionalidade de frequncia possuem chances at 40% menores de repetncia do que aqueles
que no cumprem. Entretanto, afrmar que este um impacto exato da condicionalidade pode
ser precipitado, dado que cerca de 98% das observaes que integram a regresso, nesse mo-
delo, cumprem o requisito e no possvel descartar endogeneidade entre frequncia e valor
recebido, na ausncia de alguma varivel instrumental capaz de sanar a questo.
292
TABELA 1
Razo entre chances nas trs abordagens
Variveis
Razo entre chances MQO
Abordagem 1 Abordagem 2 Abordagem 3
Repetiu no ano anterior
1.458*** 1.457*** 0.0662***
(0.0320) (0.0319) (0.00141)
Homem
1.707*** 1.720*** 0.0505***
(0.0155) (0.0153) (0.00429)
Defasagem
1.236*** 1.230*** 0.0102***
(0.00790) (0.00793) (0.000295)
Transporte escolar
1.006 1.012 -0.0119***
(0.0197) (0.0205) (0.00118)
Necessidade especial
1.757*** 1.791*** -0.00788
(0.0560) (0.0611) (0.0114)
Segundo ano
1.318*** 1.348*** 0.0736***
(0.0782) (0.0807) (0.00294)
Terceiro ano
1.742*** 1.803*** 0.0915***
(0.106) (0.114) (0.00296)
Quarto ano
1.044 1.074 0.0558***
(0.0692) (0.0721) (0.00428)
Quinto ano
1.027 1.065 0.0192***
(0.0621) (0.0650) (0.00404)
Sexto ano
1.743*** 1.778*** 0.0870***
(0.0878) (0.0919) (0.00491)
Stimo ano
1.234*** 1.256*** 0.0170**
(0.0604) (0.0631) (0.00697)
Oitavo ano
1.013 1.025 -0.0467***
(0.0501) (0.0524) (0.00711)
Nono ano
1.009 1.020 0.0542***
(0.0479) (0.0485) (0.00566)
Migrante
0.930*** 0.932*** -0.0200***
(0.0258) (0.0251) (0.00114)
Infraestrutura
0.988* 0.988* -0.00491***
(0.00623) (0.00653) (0.000218)
Escola urbana
1.093*** 1.087*** -0.00193*
(0.0256) (0.0262) (0.00105)
Dependncia federal
1.920* 1.084 0.0171**
(0.644) (0.319) (0.00794)
Dependncia estadual
1.844*** 1.792*** 0.0569***
(0.131) (0.129) (0.00119)
Dependncia municipal
1.747*** 1.682*** 0.0424***
(0.128) (0.126) (0.00121)
Durao da aula
0.996** 0.996** 0.000224***
(0.00148) (0.00156) (4.69e-05)
Durao
1.000** 1.000** -3.49e-07***
(1.87e-06) (1.97e-06) (6.10e-08)
Alunos na turma
1.026*** 1.026*** 0.000876***
(0.00321) (0.00315) (6.23e-05)
Alunos na turma
1.000*** 1.000*** -2.62e-06***
(5.77e-05) (5.51e-05) (5.28e-07)
Professores por turma
1.045*** 1.046*** 0.00573***
(0.00681) (0.00711) (0.000166)
(Continua)
293
Variveis
Razo entre chances MQO
Abordagem 1 Abordagem 2 Abordagem 3
Professores com especializao (%)
0.956* 0.960 -0.0113***
(0.0257) (0.0259) (0.00102)
Professores com mestrado (%)
0.844** 0.837* -0.00993*
(0.0683) (0.0758) (0.00580)
Professores com doutorado (%)
0.723 0.783 0.0439**
(0.185) (0.229) (0.0210)
Professores com curso superior (%)
1.162*** 1.157*** -0.00945***
(0.0396) (0.0408) (0.00132)
Ano de concluso do curso professor
1.005 1.004 -0.000282***
(0.00380) (0.00390) (7.50e-05)
Professores com licenciatura (%)
0.915* 0.892** -0.0128***
(0.0434) (0.0433) (0.00229)
Professores formados rede privada (%)
1.034 1.047 0.00101
(0.0336) (0.0362) (0.000911)
Formalizao do responsvel legal*
1.054*** 1.096*** -
(0.0109) (0.0133) -
Pessoas no domiclio
1.061*** 1.015*** -
(0.00258) (0.00456) -
Nmero de cmodos
0.946*** 0.951*** -
(0.00297) (0.00304) -
Tijolo/alvenaria
0.935*** 0.943*** -
(0.0144) (0.0151) -
gua
0.977** 0.982* -
(0.00957) (0.0102) -
Esgoto
0.988** 0.988* -
(0.00610) (0.00636) -
Lixo
1.023 1.025 -
(0.0176) (0.0190) -
Responsvel legal com ensino fundamental
0.678*** 0.690*** -
(0.00747) (0.00816) -
Cumpriu a condicionalidade - 0.594*** -
- (0.0183) -
Benefcio total na famlia - 1.000*** -
- (2.18e-05) -
Recebe benefcio 0.891*** - -
(0.0136) - -
Percentual de benecirios na escola - - 0.126***
- - (0.0150)
Percentual de cadastrados na escola - - -0.0688***
- - (0.0142)
Constante 2.47e-06* 8.37e-06 0.494***
(1.84e-05) (6.40e-05) (0.151)
- - -
Observaes 1,219,916 1,053,169 66,645
Pseudo-R
2
e R
2
(abordagem 3) 0.0611 0.0618 0.315
Fontes: Censo Escolar, Cadnico e Frequncia.
Obs: 1. Os controles utilizados para as UFs foram suprimidos dessa apresentao para preservar o espao.
2. Erros-padro robustos entre parnteses.
* p < 0,1
** p < 0,05
*** p < 0,01.
(Continuao)
294
Com relao ltima abordagem, percebe-se uma persistncia da direo dos efeitos na
maioria das variveis, mas h uma diferena considervel em termos da magnitude. Isto se
explica pelo fato de as variveis estarem em termos relativos (percentual na escola, ou mdia
dos alunos na escola)

em uma regresso simples por MQO.
Nas variveis de interesse, percebe-se que a varivel percentual de cadastrados na escola
poderia apontar um menor nvel de repetncia em escolas com maior percentual de alunos
pertencentes ao Cadnico. Por seu turno, o percentual de benefcirios mais incisivo no efeito
sobre a incidncia de repetncia do que todas as variveis da abordagem 3. Ou seja, no nvel
do aluno, percebe-se que o PBF traz uma reduo na probabilidade de repetncia, enquanto
no nvel da escola, o percentual de benefcirios pode ser um retrato do status socioeconmico
da escola: em geral, mal preparada e que capaz de punir os alunos com o instrumento da
repetncia, culpando-os por um aprendizado ruim do qual no so culpados.
Entre os principais fatores associados repetncia dos alunos pobres, destacam-se a forte
incidncia da reteno nos alunos portadores de necessidades especiais, nos meninos, naqueles
que esto em famlias menos escolarizadas, nas escolas menos estruturadas e que dependem
administrativamente dos municpios e estados. Percebe-se, ainda, que os domiclios menos
favorecidos trazem os piores retornos para suas crianas, mas que o PBF tem ajudado essas
famlias a garantir melhores condies para seus flhos.
Por se tratar de registros administrativos e que so sujeitos a falhas de preenchimento e
de qualidade, em um sentido amplo, os dados devem ser muito mais interpretados em termos
de direo do que de suas magnitudes. Ou seja, espera-se que o contnuo aperfeioamento do
Cadnico (como a verso 7) e do Censo Escolar traga estimativas mais confveis. Isto criaria
possibilidades de estudos futuros, com maior confabilidade nas estimativas.
Fica, no entanto, a mensagem principal: h evidncias de que o PBF reduz a repetncia
de quem o recebe.
REFERNCIAS
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SOARES, S.; STYRO, N. G. D. Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar.
In: COSTA, M.; MORAIS, M. P. (Org.). Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010 (Srie
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CAPTULO 19
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR
DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA*
Flvio Cireno
Joana Silva
Rafael Prado Proena
1 INTRODUO
Este trabalho o primeiro de uma srie que utiliza dados administrativos de uma iniciativa
conjunta do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do
Ministrio da Educao (MEC). Esto envolvidas equipes da Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP), do MEC, do Banco Mundial e do MDS, Seu foco est
sobre os impactos do Programa Bolsa Famlia (PBF) na educao, por meio da anlise da pro-
fcincia da Prova Brasil e de outros indicadores educacionais derivados, como a reprovao,
o abandono escolar e a distoro idade-srie.
Com relao ao campo da educao, a literatura tem mostrado que os programas de
transferncia condicionada aumentam signifcativamente a probabilidade de que crianas po-
bres estejam matriculadas e efetivamente frequentem a escola. O Banco Mundial (2011) faz
uma meta-anlise dos efeitos dos programas de assistncia social nestes indicadores e mostra
que, no caso dos programas de transferncia monetria condicionada, encontram-se resul-
tados positivos em todos os casos. O grau e a magnitude deste efeito varia entre pases. Por
exemplo, Skoufas (2005) demonstrou que o Programa Oportunidades levou a um aumento
de 10% da frequncia escolar entre crianas pobres no Mxico, Attanasio et al. (2006) e
Attanasio, Fitzsimmons, e Gmez (2005) demonstraram que o programa da Colmbia esteve
associado a um aumento da matrcula escolar de 2,1 e 5,6 pontos percentuais (p. p.) entre
crianas de 8-13 e 14-17 anos de idade, Fiszbein et al. (2009) obtiveram resultados semelhan-
tes para os casos do Camboja, Chile, Equador, Nicargua e Paquisto.
1
No Brasil, em pes-
quisa desenvolvida pelo INEP (2009; 2010), encontra-se que o PBF elevou a matrcula dos
benefcirios entre 1,8 e 4,0 p. p. (dependendo da abordagem estatstica utilizada). Na mesma
linha, Fahel, Frana e Moraes (2011) encontram uma diferena na proporo de matriculados
de 2,1% a 2,6% em favor dos benefcirios em Minas Gerais. Estes estudos sugerem, ainda,
* As opinies expressas neste artigo so de responsabilidade dos autores e no reetem, necessariamente, a viso das instituies a que
esto aliados.
1. Para mais detalhes sobre evidncia internacional sobre o efeito dos programas de transferncia condicionada em variveis educativas ver
Banco Mundial (2011).
298
que o efeito marginal dos programas na matrcula e frequncia escolar so maiores na escola
secundria do que na escola primria. Neles, os autores explicam este baixo resultado pelo
fato de muitos pases terem um alto nvel de cobertura da escola primria, o que limita o efei-
to marginal do programa. Os efeitos destes programas na reprovao e abandono escolar so
menos consensuais. Um estudo conduzido no Mxico sugere que o programa aumenta a pro-
babilidade de reprovao num subgrupo de estudantes. Entretanto, Skoufas (2005) afrma
que este resultado pode, possivelmente, ter ocorrido devido a uma especifcidade no desenho
do programa, a saber, da interrupo do benefcio no terceiro ano da escola secundria.
No caso do Brasil, o trabalho de Oliveira e Soares (2013) demonstra que o PBF contribui
para a uma reduo na probabilidade de repetncia.
Um assunto muito menos estudado, mas muito relevante, diz respeito infuncia desses
programas na melhoria da aprendizagem e do percurso escolar das crianas de famlias benef-
cirias. Este assunto o objeto deste trabalho. H dois mecanismos distintos que podem estar
na origem desta infuncia. O primeiro diz respeito ao efeito direto que a condicionalidade
exerce na promoo da frequncia escolar e na expanso da oferta de educao.
2
O segundo, ao
efeito indireto da melhoria da renda nas condies de vida da famlia, o que, consequentemente,
pode gerar melhorias na educao das crianas. Para o caso do Brasil, Oliveira e Soares (2013)
investigam os efeitos do programa sobre a repetncia para o ano de 2008 e encontram resultados
positivos sobre ambas as variveis, ou seja, tanto a renda quanto o cumprimento de condicio-
nalidades esto relacionados a uma diminuio na repetncia escolar. Quando analisadas con-
juntamente, os efeitos da renda so muito baixos, enquanto, segundo os autores, alunos que
cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40,0% menores de repetncia
do que aqueles que no cumprem (op. cit., p. 21). A condicionalidade se operacionaliza, para
o caso da educao, na presena obrigatria a 85,0% das aulas, para os jovens de 6 a 15 anos e
de 75,0% nos jovens de 16 e 17 anos. Este controle de frequncia feito pelo Sistema Presena,
de responsabilidade do MEC, a partir de dados fornecidos pelo MDS, e recolhe informaes
individualizadas de frequncia de mais de 16 milhes de alunos, bimestralmente. Em caso de
descumprimento, os alunos sofrem efeitos gradativos sobre os benefcios que vo desde a adver-
tncia famlia at a suspenso do benefcio. Estes efeitos so aplicados pelo MDS e controlados
por meio do Sistema de Condicionalidades (Sicon).
Um importante impedimento para estudos anteriores era a indisponibilidade de dados cru-
zados entre os registros do MDS e do MEC, especialmente dados sobre a profcincia dos alunos.
At o ano de 2011, o cruzamento dos dados de profcincia (Prova Brasil) e do Censo Escolar
no era possvel, pela falta de uma varivel identifcadora comum entre os bancos. Aps esta
situao ser corrigida na aplicao do teste em 2011, pode-se realizar a integrao dos registros
administrativos internamente ao prprio INEP e, posteriormente, o Sistema Presena (MEC) e
o MDS (Cadastro nico e Sicon). Todos estes registros incluem informaes do estudante (tais
como idade, sexo, raa), caractersticas de sua escola e famlia e pontuao no exame nacional.
2. No caso do Brasil, a exigncia da frequncia escolar entre os benecirios de 6 a 15 anos superior exigncia da legislao de educao.
Condicionalidades, Desempenho e Percurso Escolar de Benecirios do Programa Bolsa Famlia
299
2 DADOS UTILIZADOS
Este projeto utiliza informaes desagregadas por estudante provenientes das seguintes bases
de dados:
Cadastro nico de informaes sociais de fevereiro de 2013,
3
do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS);
Sistema Presena, com registros entre os anos de 2008 e 2012,
4
proveniente da
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),
do Ministrio da Educao (MEC);
Prova Brasil no ano de 2011,
5
proveniente do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),
6
tambm ligado ao MEC; e
Censo Escolar 2011, tambm proveniente do INEP.
O trabalho integrou as vrias bases de informao disponveis entre os benefcirios e
alunos do Censo Escolar. Com isso, o resultado foi uma base que possui, ao mesmo tem-
po, o nmero de identifcao social (NIS) e nmero de identifcao nas bases do INEP
(ID_aluno). O cruzamento entre o Cadastro nico e o Sistema Presena de 100,0%, e
realizado por meio do nmero de NIS. Da mesma forma, o cruzamento entre a Prova Brasil
e o Censo Escolar perfeito, feito por intermdio do nmero de identifcao do estudante
no MEC. E, ainda, o cruzamento entre o Sistema Presena e o Censo Escolar realizado por
meio do batimento via comparao de strings (nome do aluno, nome dos pais, data e local
de nascimento, escola onde estuda etc,) realizados pelo INEP. Com base nesta nova tabela
aperfeioada, 86,0% dos estudantes que passaram pelo Sistema Presena pelo menos uma vez
entre 2008 e 2012 foram encontrados no Censo Escolar.
7
Para este trabalho, foram mantidos
apenas alunos que realizaram a Prova Brasil e, portanto, cursavam o 5
o
ou 9
o
ano em 2011.
3 METODOLOGIA
O objetivo deste estudo analisar a associao entre o Programa Bolsa Famlia e o desempe-
nho e percurso escolar. As variveis de interesse so: i) desempenho mdio na Prova Brasil; ii)
abandono escolar; iii) reprovao do ano escolar; e iv) taxa de distoro idade-srie.
8
Foram calculadas diferenas entre as mdias das variveis para o 5
o
e o 9
o
ano separa-
damente e conduzidos testes de estatsticos (teste t) da signifcncia da diferena. Aps esta
anlise inicial, para melhor medir os efeitos do programa e investigar como este conjunto
de variveis afeta os resultados, conduzimos anlises de regresso. Para a varivel contnua
3. Informaes adicionais sobre a base podem ser obtidas em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia /cadastrounico>.
4. Para o Sistema Presena, mais informaes pelo site: <http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br/presenca/controller/login/efetuarLogin.php>.
5. Para as variveis da Prova Brasil, mais informaes pelo site: <http://provabrasil.inep.gov.br/edicao-2011>.
6. Os autores agradecem o empenho na parceria realizada com a equipe do INEP nas pessoas de Fbio Bravin e Vanessa Nepoli, cuja dedicao e
seriedade foram cruciais para a confeco e qualidade dos dados utilizados neste trabalho.
7. Este nmero varia dependendo do ano, uma vez que existem alunos encontrados no Censo em anos que no estavam acompanhados no sistema
presena e vice-versa. Entre os anos de 2008 a 2012, encontrou-se uma correspondncia de 77,2%.
8. Conforme recomendado pelo INEP, um aluno com distoro idade-srie aquele que tem dois ou mais anos alm da idade prevista para a sua srie.
300
(profcincia) o modelo utilizado foi o dos mnimos quadrados ordinrios (MQO) e para as
variveis discretas o modelo utilizado foi probit.
QUADRO 1
Denio das variveis utilizadas no estudo
Variveis dependentes Descrio
Reprovado 1, se o aluno foi reprovado no ano escolar em 2011; 0, caso contrrio.
Distorcido
1, se o aluno possui 2 anos ou mais que o previsto para srie (10 para o quinto ano e 14 para o nono);
0, caso contrrio.
Abandono 1, se o aluno abandonou a escola em 2011; 0, caso contrrio.
Procincia
Nota mdia entre as provas de lngua portuguesa e matemtica na Prova Brasil 2011, transformada
numa escala de 0 a 10.
Varivis explicativas Descrio
Benecirio do PBF
1, se o aluno foi acompanhado pelo Sistema Presena em pelo menos um bimestre de 2011; 0,
caso contrrio.
Tempo de exposio Nmero de bimestres de 2008 a 2011 em que o aluno foi acompanhado pelo Sistema Presena.
Sexo 1, se feminino; 0, se masculino.
Branco 1, se branco; 0, caso contrrio.
Trabalho 1, se aluno trabalha; 0, caso contrrio.
Me completou ensino fundamental 1, se a me tem ensino fundamental completo; 0, caso contrrio.
ndice socioeconmico da escola ndice calculado e descrito em Oliveira e Soares 2013, em escala de zero a 10.
Infraestrutura fsica da escola
ndice de 0 a 10 calculado por Soares-Neto et al, (2013) a partir das caractersticas fsicas da escola
disponveis no Censo Escolar.
Rural 1, se rural; 0, caso contrrio.
Dependncia administrativa 1, se municipal; 0, caso estadual ou federal.
Turno 1, se vespertino ou noturno; 0, se matutino.
4 PRINCIPAIS RESULTADOS
Ao se observar os dados, deve-se notar que so considerados neste estudo apenas alunos do 5
o

e 9
o
ano, que estudavam em escolas participantes da Prova Brasil, que responderam s provas e
tm registros dos outros dados utilizados pelos modelos, tais como, Cadastro nico e Sistema
Presena.
9
No conjunto de dados deste estudo, notou-se que os alunos oriundos do Bolsa Fa-
mlia tem um desempenho pior que a mdia dos alunos, o que faz com que os resultados sejam
condizentes com a literatura sobre o tema, em que observaes livres de controle sugerem um
pior desempenho para os alunos benefcirios (Saavedra e Garcia, 2012; Banco Mundial, 2011).
Entretanto, procedendo a anlise dos resultados, nota-se uma queda substancial nesta desvanta-
gem entre o 5
o
e 9
o
ano, sugerindo que a participao no programa, em especial o cumprimento
9. Foram realizados testes para inferir sobre um possvel enviesamento dos dados, mas no foram encontrados resultados relevantes que indicassem vis.
301
da condicionalidade, pode contribuir para a diminuio da diferena no desempenho destes
alunos. Para tanto, utilizou-se, inicialmente, uma abordagem de diferena das diferenas. Muito
embora no se possa usar essa abordagem sem reservas, uma vez que no se est lidando com os
mesmos indivduos nos dois anos, utilizou-se a tcnica para ilustrar o ponto de vista.
10
A tabela 1
mostra a diferena entre as principais variveis de interesse.
TABELA 1
Diferena entre diferenas para variveis de procincia e percurso educacional entre os alunos participantes
da Prova Brasil (2011)
5
o
ano 9
o
ano
DIF-DIF
Benecirio
Diferena Sig,
Benecirio
Diferena Sig,
Sim No Sim No
Procincia mdia 3,29 3,92 -0,63 0,00 4,86 5,30 -0,44 0,00 0,18
Reprovao em
2011
9,07% 5,49% 3,58% 0,00 8,63% 8,22% 0,42% 0,00 -3,16%
Abandono em 2011 0,32% 0,27% 0,06% 0,00 0,49% 0,53% -0,04% 0,00 -0,10%
Taxa de distoro
idade-srie
27,79% 17,30% 10,49% 0,00 21,78% 21,18% 0,60% 0,00 -9,89%
N 941.860 1.251.333 643.703 1.274.934
Fonte: Censo Escolar (INEP) e Programa Bolsa Famlia (MDS),
A diferena mdia da profcincia
11
entre alunos participantes do programa de 0,63
pontos para o 5
o
ano e de 0,44 para o 9
o
ano, sendo negativa para os alunos do Bolsa Famlia,
Porm, esta diferena cai 0,18 pontos no perodo, mostrando uma tendncia de ajustamento
dos alunos do programa atravs do tempo. O mesmo padro se mantm para a repetncia,
onde o grupo dos benefcirios sai de uma desvantagem de mais 3,6% no 5
o
ano para uma
diferena de praticamente zero no 9
o
ano, A taxa de abandono entre os dois grupos sem con-
troles praticamente a mesma, mas, ainda assim, no 5
o
ano, os alunos benefcirios tm uma
pequena desvantagem, o que se converte em vantagem no 9
o
ano, Entre as variveis analisa-
das, porm, o indicador que mais se destaca a distoro idade-srie: de uma vantagem de
10,5% no 5
o
ano, os alunos no benefcirios apresentam uma vantagem de apenas 0,6% no
9
o
ano, uma reduo de 10,0% na distoro relativa entre benefcirios e no benefcirios,
12

Ou seja, apesar da desvantagem inicial, h evidncias que o programa ajusta o fuxo escolar
dos alunos entre o 5
o
e o 9
o
ano, fazendo com que essa diferena diminua, ou at se reverta,
como no caso do abandono.
10. Por esse motivo, s se apresentou a signicncia da relao para a primeira diferena.
11. Embora haja pequenas diferenas, optou-se por trabalhar o desempenho como a procincia mdia em matemtica e lngua portuguesa como
uma nota de zero a dez, para facilitar o entendimento.
12. Os resultados so coerentes com outros trabalhos apresentados nesse volume, como o trabalho de Craveiro e Ximenes.
302
TABELA 2
Modelos multivariados de indicadores educacionais para os alunos da Prova Brasil (2011)
Varveis
explicativas
5
o
ano 9
o
ano 5
o
ano 9
o
ano 5
o
ano 9
o
ano 5
o
ano 9
o
ano
Desempenho medido pela
Prova Brasil
Reprovao Abandono Distoro
Participa do
programa
-0,106*** 0,0819*** 0,00234*** -0,00678*** -0,000529*** -0,00245*** -0,00862*** -0,135***
(-29,65) (20,37) (3,629) (-8,096) (-4,809) (-15,49) (-7,582) (-111,2)
Exposio ao
programa
-0,0124*** -0,0160*** 0,000736*** 0,00100*** -3,63e-06 7,07e-05*** 0,00308*** 0,00671***
(-55,77) (-64,82) (18,86) (19,62) (-0,550) (6,994) (44,42) (86,19)
Sexo
0,116*** 0,123*** -0,0255*** -0,0386*** -0,000301*** -0,000286*** -0,0740*** -0,0568***
(64,42) (62,40) (-79,23) (-96,40) (-6,126) (-3,659) (-131,9) (-94,53)
Branco
0,200*** 0,267*** -0,00544*** -0,0178*** -5,17e-05 -0,000543*** -0,0336*** -0,0296***
(96,89) (122,1) (-15,08) (-40,98) (-0,880) (-6,003) (-52,89) (-44,30)
Trabalho
-0,537*** -0,297*** 0,0424*** 0,0315*** 0,000840*** 0,00274*** 0,111*** 0,141***

(-206,3) (-116,1) (85,55) (60,43) (11,64) (25,88) (127,5) (174,6)
Educao da
me Ensino
fundamental ou
mais
0,303*** 0,334*** -0,0193*** -0,0198*** -0,000271*** -0,000722*** -0,0701*** -0,0901***
(155,8) (165,3) (-56,94) (-48,66) (-5,057) (-8,932) (-118,2) (-146,7)
ndice
socioeconmico
da escola
0,271*** 0,270*** -0,00767*** 0,0123*** -0,000583*** -0,000639*** -0,0357*** -0,0205***
(217,9) (199,9) (-34,27) (47,08) (-17,67) (-12,66) (-91,40) (-49,83)
Infraestrutura
fsica da escola
0,00358*** 0,0112*** 0,00336*** 0,00471*** -3,42e-05 -6,19e-05 3,85e-05 0,000599*
(3,813) (10,80) (20,66) (22,20) (-1,375) (-1,570) (0,134) (1,906)
Rural
-0,0561*** 0,0126*** 0,00718*** -0,0170*** -0,000311*** -0,00157*** 0,00238** -0,0114***
(-16,58) (3,084) (12,37) (-19,58) (-4,179) (-12,10) (2,325) (-9,656)
Dependncia
administrativa
-0,106*** -0,138*** -0,00627*** 0,0271*** 0,000675*** 0,00233*** -0,0158*** 0,0154***
(-46,97) (-61,95) (-15,50) (60,84) (9,420) (26,43) (-22,48) (22,46)
Turno
0,0118*** -0,113*** -0,000774** -0,000910** 0,000447*** 0,00263*** 0,0145*** 0,0548***
(6,536) (-54,66) (-2,461) (-2,185) (9,133) (30,40) (25,90) (87,14)
Constante
2,085*** 3,446*** - - - - - -
(209,2) (307,3) - - - - - -
Observaes 1,998,047 1,845,010 1,988,377 1,835,767 1,988,377 1,835,767 1,998,161 1,845,026
Pseudo
R-squared
- - 0,0713 0,0399 0,0731 0,069 0,1166 0,1063
R-squared 0,205 0,150 - - - - -
-
Fonte: Censo Escolar (INEP) e PBF (MDS).
Notas: Robust z-statistics entre parntesis. ***, ** e * denotam signicncia estatstica a 1,0%, 5,0% e 10,0%, respectivamente.
O segundo passo a ser dado descobrir se, mesmo controladas por outras variveis,
as relaes encontradas incialmente se mantm. Para tanto, foram calculados modelos
de regresso por MQO sobre a nota mdia na Prova Brasil e modelos probit para as
probabilidades de reprovao desempenho e abandono. Foram usadas as variveis
303
apresentadas na seo de metodologia, por sua relevncia na trajetria dos estudantes no
nvel individual e no nvel institucional,
13
que, por ausncia de espao, no sero discutidas
neste trabalho, mas que so abundantes na literatura sobre o tema. Os resultados da
profcincia apontam para a mesma tendncia observada na tabela 2 sem controles, com
a participao no programa mostrando-se negativa para o 5
o
ano, mas com o sinal inverso
no 9
o
ano. Outra varivel que inverte a tendncia o efeito da participao do programa
na probabilidade de reprovao do aluno no ano em questo, que passa a ser negativa
no 9
o
ano. De outra forma, nos dois modelos, a desvantagem de estar no programa se
converte em vantagem ao fnal do ensino fundamental. J as variveis abandono e
distoro, em ambas as sries, e participar do programa esto relacionados a um efeito
negativo, em que benefcirios tm uma menor probabilidade tanto de abandonar a escola
quanto de estarem atrasados no percurso escolar.
5 CONCLUSES
Este trabalho analisa a associao entre: ser ou no benefcirio do Programa Bolsa Famlia,
o desempenho na Prova Brasil, a reprovao, o abandono escolar e a distoro idade-srie.
Os resultados indicam que os benefcirios do programa tm, em mdia, um pior desem-
penho na Prova Brasil que os no benefcirios, mas grande parte desta diferena explicada
pelas suas condies socioeconmicas e caractersticas da escola que frequentam. Isto acontece
tanto no 5
o
quanto no 9
o
ano. Porm, nota-se uma clara tendncia: quando se compara o 5
o
e
o 9
o
ano, ou h uma inverso da desvantagem (desempenho e reprovao), ou uma vantagem
j no quinto ano para os alunos benefcirios. Dado o alto grau de exposio ao programa, as
evidncias sugerem que a condicionalidade, ao menos na rea de educao, tem efeitos po-
sitivos sobre a trajetria escolar destas crianas. Ou seja, o Programa Bolsa Famlia apresenta
uma diminuio na desigualdade educacional destes alunos, quando comparados ao restante
dos alunos de escola pblica, ajudando na diminuio do ciclo intergeracional da pobreza e
diminuindo a desvantagens que essa condio gera no percurso escolar dessas crianas.
REFERNCIAS
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BANCO MUNDIAL. Evidence and lessons learned from impact evaluations on social
safety nets. Washington: World Bank, 2011.
13. Os resultados das variveis de controle de UFs no esto apresentados na tabela nal por razes estilsticas, mas podem ser solicitadas aos
autores a qualquer tempo.
304
FAHEL, M.; FRANA, B.; MORAES, T. O efeito da condicionalidade educao do Bolsa
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CAPTULO 20
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE
ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS*
Bernardo Campolina
Ross van Horn
1 INTRODUO
Na avaliao dos programas de transferncia de renda com ou sem condicionalidades, os efeitos
sobre o desempenho escolar e a insero no mundo do trabalho de crianas e adolescentes
tm papel central. Isto porque estes programas foram concebidos com vistas a combater a
chamada armadilha da pobreza. Grosso modo, sustenta-se que a insufcincia de renda domi-
ciliar, decorrente, em grande medida, do baixo nvel de capital humano das pessoas econo-
micamente ativas da famlia (e/ou com idade para tal) notadamente, os pais requer uma
complementao a partir do trabalho dos jovens e das crianas. Esta presso pela insero dos
jovens e crianas ao mercado de trabalho implica a diminuio do tempo dedicado ao estudo
e, no limite, o abandono da escola. Com isto se reproduz a realidade vivida pelos pais: o baixo
rendimento decorrente do baixo nvel de escolaridade.
Este captulo tem como objetivo examinar justamente o quanto o Programa Bolsa Escola
(PBF) vem afetando a alocao do tempo das crianas e adolescentes no que se refere a estudar e
trabalhar, levando em conta que, no caso brasileiro, so grandes as possibilidades de combinao
entre estudo e trabalho, pelo fato de a imensa maioria das escolas funcionarem em turnos.
Pode-se sustentar que o PBF tem efeitos benfcos na alocao do tempo das crianas se
ele incrementa a frequncia escola e o tempo dedicado ao estudo, diminuindo o tempo de
trabalho; mas tambm se ele difculta ou impede o aumento do tempo de trabalho, dada a
rigidez no tempo dedicado escola. O presente captulo conta com mais cinco sees, alm
desta introduo. A prxima apresenta, primeiramente, a racionalidade do Bolsa Famlia e,
em seguida, suas caractersticas e as implicaes para a avaliao de programas. O levanta-
mento dos estudos de avaliao dos programas de transferncia de renda, a includo o Bolsa
Famlia, que tem por foco a relao trabalho e escola de crianas e adolescentes, o objeto da
terceira seo. Esta sntese dos trabalhos e a anlise das caractersticas do PBF fornecem indi-
caes dos modelos economtricos mais adequados. A seguir, na seo 4, so apresentadas a
base de dados, suas potencialidades, os problemas que se colocam para a estimao dos efeitos
do programa e a modelagem emprica empregada. So apresentadas tambm as estatsticas
* Esta pesquisa contou com o apoio nanceiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq).
306
descritivas da participao de crianas e adolescentes no mercado de trabalho segundo idade,
local de residncia e sexo. Isto mostrar que a ao do programa, segundo sua racionalidade,
deve atuar no processo de transio da escola para o trabalho, que, em grande medida, ocorre
entre os 14 e 15 anos de idade, aprofundando-se nos 17 anos de idade. Na quinta seo, so
apresentados os resultados das estimativas do impacto do programa sobre a alocao de tempo
entre escola e trabalho para as crianas e adolescentes entre 10 e 18 anos e, mais especifca-
mente, para o grupo etrio entre 15 e 17 anos. Por fm, na sexta e ltima seo apresentam-se
as principais concluses da pesquisa.
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
2.1 Caractersticas e implicaes para avaliao
Nesta subseo sero apresentadas as caractersticas do Programa Bolsa Famlia (PBF) que
tenham implicaes na avaliao de seus efeitos. Em primeiro lugar, o programa no teve sua
implementao baseada em um desenho experimental, o que permitiria a aplicao das
tcnicas de avaliao com resultados mais robustos, ao viabilizar um tratamento mais adequado
dos problemas relacionados seleo. Coube ao governo federal a deciso de no realizar a
implementao do programa em moldes experimentais, sendo corrente a anlise de que tal
deciso se baseou em premissas ticas, como se l nos relatrios tcnicos das duas avaliaes
do programa, realizadas no mbito do acordo entre o governo brasileiro e o Banco Mundial
(UFMG e Brasil, 2007; Brasil, 2012). Tal deciso parece ser consequncia da associao entre
o objetivo de alcanar o pblico potencial o mais rapidamente possvel e dois aspectos centrais
no formato institucional do programa: o cadastramento dos benefcirios e a concesso dos
benefcios. Para isto, era imprescindvel a participao dos municpios, que desempenham
papel fundamental na operacionalizao do programa. Tornava-se, assim, muito arriscado,
neste cenrio de aprimoramento da coleta, de qualifcao do registro administrativo e de
consolidao do programa, gerir o programa em bases experimentais, sendo que, obrigato-
riamente, alguns municpios teriam suas famlias contempladas em um segundo momento.
Tambm, muito importante o fato de o PBF ter sido criado como substituto dos
programas de transferncia de renda, condicionados ou no, j existentes, que foram unifcados.
Estes programas predecessores Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao,
Auxlio Gs
1
no tiveram em sua implementao a preocupao com a realizao da avalia-
o, ou seja, no apresentaram desenho experimental quando criados. Assim, a migrao dos
programas para o novo e nico programa tornava ainda mais complexa a tarefa de constituir
um desenho experimental no PBF.
Diante desse quadro, fca evidente a difculdade de se isolar os efeitos do PBF dos impactos
que permanecem dos benefcios anteriormente concedidos pelos programas predecessores.
No h, tambm, como tratar os efeitos decorrentes do tempo de concesso dos benefcios do PBF.
1. O Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao apresentavam muita semelhana com o Bolsa Famlia, dado que se dirigiam s populaes pobres, em
especial s famlias com crianas, requerendo dos benecirios contrapartidas ligadas ao investimento em capital humano.
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
307
Ou seja, quando se realiza a avaliao dos efeitos do programa com base nos dados de um
determinado momento (cross section), no se tem como considerar o que se denomina efeito
dose oriundo do tempo em que a famlia vem percebendo os benefcios.
Desde sua instituio, o PBF um programa de transferncia de renda, com um benefcio
para as famlias em extrema pobreza e outros relacionados presena de crianas em famlias pobres.
Ou seja, o programa emprega dois recortes de renda para a concesso de benefcios atualmente,
R$ 70,00 e R$ 140,00 mensais per capita. O benefcio bsico, para a extrema pobreza, tem sua
elegibilidade defnida to somente pela insufcincia de renda, estando desvinculado de qual-
quer composio familiar, como a presena de crianas ou de condicionalidades.
Recentemente, foi criado um benefcio extra, dirigido tambm a essas famlias em
extrema pobreza. Concretamente, passou-se a conceder, a todas as famlias que com os bene-
fcios usuais no superam a situao de extrema, o valor exato da insufcincia de renda.
Com isto, busca-se eliminar a extrema pobreza no pas ou, como bem apontam Osorio, Soares
e Souza (2011), reduzi-la a uma proporo marginal.
Os outros benefcios destinam-se s famlias pobres, defnidas como aquelas com renda
mensal per capita inferior a R$140,00 e que tenham em sua composio crianas de 7 a 15
anos e adolescentes de 16 e 17 anos, bem como crianas menores de 6 anos e mulheres grvidas
e nutrizes. Os benefcios associados s crianas e adolescentes diferem nos valores e no nmero
mximo de benefcios sendo que o benefcio voltado especifcamente para os jovens de 16
e 17 anos foi criado posteriormente. Em ambos os casos, o recebimento do benefcio implica
contrapartidas na frequncia escolar de 85% para as crianas de 7 a 15 anos, e de 75% para
os jovens de 16 e 17 anos.
O PBF conta com um registro administrativo, o Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico), desenvolvido em um esforo conjunto entre o governo federal (Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e Caixa Econmica Federal CEF) e os
municpios, com a colaborao dos estados. O cadastramento dos potenciais benefcirios do
programa realizado pelos municpios tendo por parmetros as estimativas do pblico-alvo
do programa e do cadastro. Assim, os municpios recebem apoio fnanceiro do governo federal
por meio do pagamento de um valor por famlia cadastrada, ponderado por indicador de
qualidade e efcincia no cadastramento das famlias e no monitoramento das condicionalidades.
Evidentemente, existem grandes diferenas entre os municpios na gesto do cadastramento
e monitoramento, a depender da capacidade administrativa e da importncia que o PBF tem
na vida da municipalidade. A partir da Amostra do Censo Demogrfco de 2010, que tem
representatividade municipal, torna-se possvel incorporar na modelagem da avaliao vari-
veis relativas situao municipal, especialmente da qualidade da gesto pblica.
O PBF situa-se entre os programas que atingem expressiva cobertura populacional e
contam com dispndios mais elevados. E, nesta direo, parece ter uma preocupao maior
com a incorporao do pblico elegvel ainda excludo, do que com a busca e excluso dos
benefcirios cuja renda supera de elegibilidade.
308
Efetivamente, o PBF apresenta uma elevada participao dos benefcirios na populao.
Atualmente, o programa conta com quase 14 milhes de famlias benefcirias em uma
populao de aproximadamente 57 milhes de domiclios particulares permanentes, atingindo
a quase um quarto da populao brasileira. Esta participao bem superior s propores de
famlias pobres e extremamente pobres das estimativas resultantes do emprego dos valores de
elegibilidade do PBF aos dados das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs)
e do Censo Demogrfco, ambos do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE).
A diferena se deve ao fato de o programa considerar a pobreza em uma perspectiva temporal,
tratando como pobres as famlias que, durante determinado perodo de tempo no caso, dois
anos , dispem de renda inferior de elegibilidade. Ou seja, o programa considera a vola-
tilidade de renda dos pobres uma das marcas da pobreza, pois refete a precria insero nos
mercados, especialmente, o de trabalho. Fica claro, assim, que o Bolsa Famlia no segue os
ditames restritivos dos programas focais de transferncia de renda. Quando se associam a isso
os erros de incluso e excluso, fca evidente a potencialidade da avaliao, pois esto dadas
as possibilidades de construo de grupos de tratamento com base na heterogeneidade das
famlias benefcirias e na presena de um grupo de famlias pobres no benefcirias.
3 OS RESULTADOS DE ESTUDOS E PESQUISAS DE IMPACTO DOS PROGRAMAS DE
TRANSFERNCIA DE RENDA CONDICIONADA
Busca-se, nesta seo, apresentar os principais estudos e pesquisas que avaliaram os efeitos
dos programas condicionados de transferncia de renda na alocao de tempo entre escola e
trabalho de crianas e adolescentes. O principal objetivo mostrar a variedade de resultados
obtidos, com destaque para as discrepncias quanto aos efeitos dos programas na atividade laboral.
A presente seo est dividida em duas partes: na primeira, so apresentados os estudos inter-
nacionais; e na segunda, os estudos nacionais sobre o tema.
3.1 Estudos internacionais
Numerosos estudos de avaliao de impacto dos programas condicionados de transferncia de
renda concentram-se na escolaridade e no trabalho de crianas e adolescentes. Parte expressiva
dos que tratam dos efeitos sobre o trabalho infantojuvenil o fazem como parte da deciso
familiar de oferecer trabalho. possvel discriminar as pesquisas de interesse em trs grupos:
i) os que tratam isoladamente os efeitos na educao e no trabalho infantojuvenil; ii) os que
tratam da oferta de trabalho da famlia, nesta inseridos os flhos; e iii) os que analisam con-
juntamente os efeitos sobre a escolaridade e o trabalho de crianas e adolescentes.
A avaliao de Ravaillon e Wood (2000) em relao ao Food for Education (FFE),
2
de
Bangladesh, concluiu existirem efeitos positivos do programa na frequncia escolar e no
trabalho infantil, com o crescimento da primeira e a reduo do segundo.
2. O FFE um programa que concede uma rao alimentar em verdade, arroz s famlias pobres, condicionando seu recebimento frequncia
na escola primria pelas crianas.
309
O estudo de Maluccio e Flores (2005) sobre os impactos do Red de Proteccin Social,
do governo nicaraguense, aponta para expressivos ganhos na matrcula escolar e na reduo do
trabalho das crianas entre 7 e 13 anos. Skoufas e Parker (2001) avaliaram os impactos
do Progresa na alocao do tempo das crianas e adolescentes entre 8 e 17 anos, com base
em pesquisa realizada especifcamente para a avaliao, com quatro rodadas desenvolvidas no
fnal dos anos 1990.
No caso do Equador, Edmonds e Schady (2008) apontam para um importante efeito obtido
com o Bono de Desarollo Humano, qual seja, ampliar a frequncia escola das crianas que
se encontram no momento de vulnerabilidade, quando da transio da escola para o trabalho.
Em outra avaliao sobre o Bono de Desarrollo Humano, Schady e Araujo (op. cit.)
centram a anlise nos efeitos sobre a taxa de matrcula, avaliando os efeitos da condicionalidade
em relao ao emprego. Concluem que os ganhadores da loteria de seleo aos benefcios
apresentam maiores chances entre 3,2 pontos percentuais (p.p.) e 4,0 p.p. de estarem
matriculados na escola, sendo que, caso tenham se tornado benefcirios do programa, a
probabilidade aumenta em cerca de 10 p.p., empregando como instrumento a probabilidade
predita de ganhar/perder, estimada em primeiro estgio.
3
O estudo de Attanasio, Fitzsimmons e Gomes (2006) avaliou, entre outros impactos, os
efeitos do Programa Colombiano Familias em Accin na matrcula escolar e no trabalho das
crianas entre 8 e 17 anos. Os autores estimam um crescimento entre 5 e 7 p.p. na taxa de
frequncia escola das crianas de 14 a 17 anos. Para as crianas menores, entre 8 e 13 anos,
o aumento entre 1,5 p.p. e 2,5 p.p. Quanto aos efeitos sobre a participao de crianas e
adolescentes em trabalhos geradores de renda, as estimativas indicam a diminuio de 1 p.p.
nas crianas entre 10 e 13 anos de idade domiciliadas nas cidades, sem resultados signifcativos
para os outros grupos de crianas.
Outro programa avaliado quanto aos efeitos no binmio escola/trabalho o Supermonos,
da Costa Rica. Duryea e Morrison (2004) estimam que, para as crianas de 12 a 15 anos, os
que recebem o benefcio do Supermonos apresentam mais chances de estarem matriculados
do que se no o tivessem recebido, com incrementos de 5,0 p.p. e 8,3 p.p. na taxa de
frequncia em 2001 e 2002, respectivamente. Para a chance de participar do mercado
de trabalho, os autores no encontraram coefcientes signifcativos.
Com os mesmos achados, ou seja, da presena de efeitos positivos na frequncia escolar
e da inexistncia no caso do mercado de trabalho em grande medida, pela no signifcncia
dos coefcientes , encontra-se o estudo de Glewwe e Olinto (2004) sobre o Programa de
Asigncion Familiar (PRAF), de Honduras.
4
Os autores apontam para um crescimento da
taxa de matrcula das crianas entre 6 e 13 anos de 1 p.p. a 2 p. p., bem como impactos
positivos em outros indicadores educacionais reduo de 2 p.p. a 3 p.p. na evaso e aumento
de 0,8 dias/ms na frequncia escolar.
3. Isso porque foram beneciados pelo programa alguns dos perdedores da loteria.
4. O PRAF um programa de transferncia de renda condicionado frequncia escolar e aos cuidados com sade, tendo sido implementado em
bases experimentais.
310
3.2 Estudos nacionais
No Brasil, vrios estudos sobre os efeitos da transferncia de renda condicionada na alo-
cao do tempo de crianas e adolescentes tratam do PBF. Tais estudos utilizaram as melhores
tcnicas de avaliao na poca, associando-se ao boom de pesquisas sobre os programas de
transferncia de renda implementados na segunda metade dos anos 1990, notadamente as
relacionadas ao Progresa. Os trabalhos de Cardoso e Souza (2003), de Bourguignon, Ferreira
e Leite (2003) e de Ferro, Kassouf e Levison (2010) inscrevem-se neste grupo, tendo todos
concludo que h efeitos positivos na frequncia escolar e, exceo do primeiro, apontado
reduo na participao de crianas e adolescentes no mercado de trabalho e no tempo dedi-
cado ao trabalho.
Bourguignon, Ferreira e Leite (2003) realizaram uma avaliao ex-ante dos impactos do
PBF empregando a PNAD de 1999. Em seu estudo, os autores concluem que 40% das crianas
no matriculadas na escola poderiam alterar seu status e matricular-se na escola, com mais
de um tero escolhendo estudar e trabalhar. Considerando somente os domiclios pobres,
estimaram que 60% das crianas que no estudam passariam a faz-lo, sendo que dois teros
deles estudariam e trabalhariam.
Cardoso e Souza (2004) so autores de outro estudo brasileiro de avaliao dos impactos
de programas de transferncia de renda focados na participao das crianas no mercado de
trabalho e sua interconexo com a frequncia escolar. Por um lado, em seu trabalho,
concluem que o Bolsa Escola apresenta signifcativo impacto na matrcula das crianas entre
10 e 15 anos, da ordem de 3 p.p. Por outro lado, no encontram efeito sobre a participao
destas crianas no mercado de trabalho.
Diversamente deste ltimo trabalho, a avaliao de Ferro, Kassouf e Levinson (2010)
sobre os efeitos do Bolsa Escola na frequncia escola e na participao infantojuvenil no
mercado de trabalho mostram efetividade tanto no primeiro como no segundo indicador.
Os autores concluem que o programa incrementa a taxa de matrcula escolar das crianas
entre 8 e 15 anos em 2,7 p.p., e reduz a participao destas crianas no mercado de trabalho
em 3,2 p.p.
As avaliaes de impacto do Bolsa Famlia realizadas por iniciativa do MDS, com o
apoio do Banco Mundial, foram de grande importncia, dada a qualidade das anlises e
a expertise das instituies de pesquisa responsveis pelos estudos. Tais avaliaes mostraram
que alguns efeitos so de difcil mensurao, outros resultados so dbios, mas possvel
afrmar que as condies de vida das famlias pobres melhoram, com incentivos positivos na
escolaridade das crianas e sem quaisquer desincentivos oferta de trabalho dos membros
legal e fsicamente aptos.
A primeira rodada de Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF I), desen-
volvida pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) para o MDS (Brasil, 2007), concluiu que o programa
incrementa a taxa de frequncia escolar das crianas e adolescentes entre 7 e 14 anos em 3,6 p.p.
311
em comparao com os no benefcirios, ao passo que exibe menor frequncia em relao
aos benefcirios de programas predecessores. Os resultados acerca das probabilidades de cada
uma das quatro alternativas entre estudo e/ou trabalho mostram, de um lado, que a proporo
de meninas e meninos que s estudam em comparao com aqueles que s trabalham, os que
trabalham e estudam e os que no trabalham nem estudam indicam diferenas positivas, o
que sugere maior alocao do tempo para o estudo entre os benefcirios do PBF. De outro
lado, a comparao da proporo de meninas e meninos que trabalham em relao aqueles
que s estudam ou aos que no trabalham nem estudam, indicam maiores chances de parti-
cipao na fora de trabalho entre os benefcirios do programa.
Por sua vez, na segunda rodada de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF II),
desenvolvida pelo International Food Policy Research Institute IFPRI (Brasil, 2012),
concluiu-se que h efeitos socialmente positivos tanto na escolaridade como no trabalho
infantil. Quanto frequncia, cabe sublinhar que seus efeitos se restringem regio Nordeste,
com um impacto muito expressivo, de 19,9 p.p. Diferentemente da AIBF I, na segunda
rodada, consideraram-se as crianas de 5 a 17 anos (e 6 anos para os dados educacionais),
obtendo-se, assim, resultados mais expressivos na queda do trabalho infantil.
Foram selecionados trs estudos com interesse nos efeitos dos programas de transferncia
sobre a alocao do tempo de crianas entre escola e trabalho e que empregaram as PNADs
de 2004 e 2006. Vale sublinhar que os estudos concentrados nos efeitos sobre os indicadores
educacionais so muito mais numerosos, como os voltados aos impactos sobre a pobreza e a
desigualdade e sobre a oferta de trabalho adulto.
Seguindo a ordem cronolgica de publicao e, tambm, da PNAD empregada, o pri-
meiro o artigo de Pedrozo (2007). O autor estima os potenciais impactos do Bolsa Famlia
no trabalho infantil e na frequncia escolar, com base na PNAD de 2004.
O artigo de Cacciamali, Tatei e Batista (2010), avalia com base na PNAD de 2004,
o efeito do Bolsa Famlia na participao no mercado de trabalho e na frequncia escola
de crianas entre 7 e 15 anos de idade. Os resultados apontam para um crescimento de s
estudar e de estudar e trabalhar de 1,36% e 1,37%, respectivamente. E, por contrapartida,
estimam-se reduo de 2,5% na probabilidade de no estudar nem trabalhar, e de 0,5% na
de s trabalhar. Estas mudanas tm por resultado fnal um crescimento do trabalho infantil,
o que tambm apontado pelos coefcientes do probit bivariado. Os coefcientes da varivel
presena do Bolsa Famlia tm sinais positivos e signifcantes para estudar e trabalhar.
Por seu turno, Arajo, Ribeiro e Neder (2010), com base na PNAD 2006, concluem
que o Programa Bolsa Famlia elevou a frequncia escolar e reduziu a ociosidade de crianas,
adolescentes, meninos e meninas, porm esses impactos so modestos. Acrescentam, ainda,
que o programa no teve impactos signifcativos sobre as propores de crianas, adolescentes,
meninos e meninas que apenas trabalham ou trabalham e estudam. Concluem que o Bolsa
Famlia eleva a frequncia escolar, mas no contribui no combate ao trabalho infanto-
juvenil (op. cit., p. 1).
312
Por fm, cabe apresentar o artigo de Ferro e Nicollela (2007), que examina, no caso
brasileiro, os impactos dos programas de transferncia de renda nas decises familiares quanto
participao no mercado de trabalho e o tempo a ele dedicado. Os resultados dos autores
apontam para uma reduo na participao no mercado de trabalho das crianas e adoles-
centes como decorrncia da participao no programa. Concretamente, o programa chega a
reduzir a probabilidade desta participao em 12,9 p.p. no caso das meninas de 11 a 15 anos
de idade residentes no campo, mas to somente 0,6 p.p. para as com 6 a 10 anos de idade
residentes nas cidades. A reduo em 4,8 p.p na probabilidade dos meninos de 11 e 15 anos
trabalharem mostra quo expressivos so os resultados alcanados por estes autores na dimi-
nuio do trabalho infantojuvenil. Contudo, os autores concluem no haver diminuio do
tempo dedicado ao trabalho por esta populao.
4 BASE DE DADOS E METODOLOGIA
Este trabalho utiliza a Amostra do Censo Demogrfco 2010 para estimar os impactos do
Programa Bolsa Famlia (PBF) sobre a alocao de tempo entre escola e trabalho por crianas
e adolescentes. O censo conta com uma riqueza de variveis socioeconmicas, entre as quais,
aquelas consideradas fundamentais estimao dos efeitos do PBF, como idade, frequncia
escola, atividade, ocupao, horas trabalhadas, realizao de afazeres domsticos, recebimento
de benefcio do Bolsa Famlia e rendimentos.
Deve-se sublinhar, contudo, a ausncia de importantes variveis, tais como, a idade em
que os pais comearam a trabalhar, a realizao e o tempo dedicado aos afazeres domsticos,
bem como a condio de atividade das crianas entre 5 e 9 anos de idade. Tambm h que
se considerar a pouca preciso em outras variveis, notadamente a inexistncia do valor do
benefcio, contabilizado com todos os outros rendimentos no provenientes do trabalho, com
sua discriminao sendo realizada com base nos valores tpicos (ou possveis) dos benefcios
concedidos s famlias segundo as regras de concesso. Assim, pode-se utilizar os valores
tpicos de trs maneiras, tal como resumido a seguir.
1) Considerar como valor do benefcio a soma dos rendimentos domiciliares no oriun-
dos do trabalho iguais aos possveis valores do benefcio.
2) Tratar como benefcios todos os valores da renda domiciliar do no trabalho que se
situem entre o mnimo e o mximo valor que se pode pagar como benefcio.
3) Considerar como benefcios do Bolsa Famlia todos os outros rendimentos positivos
com valores domiciliares inferiores ao valor mximo do benefcio.
Essas abordagens so empregadas por estudos que utilizam as PNADs que no apre-
sentam quesito especfco para o recebimento do Bolsa Famlia. Emprega-se, ento, tanto a
discriminao de benefcios como de benefcirios.
A discriminao baseada nos valores mnimo e mximo alcana uma subenumerao
prxima da apurada quando se conta com o quesito de participao no programa. A tabela 1
313
apresenta as taxas de subenumerao nas PNADs e no Censo de 2010 quando a apurao
direta e, tambm, quando se estima a populao benefciria, segundo os dois mtodos de
discriminao descritos anteriormente.
TABELA 1
Taxas de subenumerao do Programa Bolsa Famlia nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios
(PNADs) e no Censo Demogrco de 2010, segundo a forma de apurao da populao beneciria
(Em %)
Anos Valores tpicos Entre o menor e maior valor tpico Declarados
2004 32,0 46,0 50,0
2005 31,0 39,0 -
2006 62,0 79,0 76,0
2007 33,0 56,0 -
2009 36,0 73,0 -
2010 36,0 59,0 71,0
Fonte: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) e Amostra do Censo Demogrco de 2010.
Vale notar que a subenumerao mais elevada quando no se conta com a apurao
direta da populao benefciada, empregando-se, ento, mtodos indiretos de estimao desta
populao. Assim, as melhores apuraes foram alcanadas na PNAD 2006 e na Amostra do
Censo de 2010. J o resultado de 2004 deve ser tomado com precauo, pois, nesse ano, a
populao benefciria dos programas antecedentes era bastante expressiva e decidiu-se con-
siderar todos os programas.
A subenumerao implica um grande problema quando da avaliao dos efeitos do PBF,
dado que parte das famlias selecionadas como grupo de controle pode fazer parte daquelas
que foram subenumeradas. Assim, todos os trabalhos que empregam a PNAD e as Amostras
do Censo em estudo de avaliao esto sujeitos a este problema, que implica, na verdade, a
presena de vis de seleo decorrente de erro de medida/apurao.
A escolha do Censo de 2010 como a base de dados fundamentou-se, de um lado,
pelo fato de ser um levantamento recente, com amostra expressiva e que apura direta-
mente a populao benefciria, o que minimiza as consequncias da subenumerao.
Alm disso, como j dito, permite a insero de variveis do mbito municipal na esti-
mao da probabilidade de fazer parte do programa e no modelo de deciso entre estudar
e/ou trabalhar. De outro lado, o Bolsa Famlia se encontrava, naquele ano, consolidado e
com o nmero de famlias benefcirias estabilizado, isto , o programa no passava por
ajustes e nem vivenciava processo de expanso, como em 2005 e 2009. A literatura discute
amplamente a questo da subenumerao e formas de minimizar o problema (Souza,
2010; Souza e Soares, 2011; Osorio, Soares e Souza, 2011).
314
O desafo em avaliaes quase experimentais levar em conta as caractersticas que
podem estar correlacionadas tanto ao fato de ser benefcirio como aos resultados que o
programa alcana sobre seus indicadores objetivos.
5
Deve-se considerar as diferenas entre
benefcirios e no benefcirios prvias ao programa, que afetam a varivel de interesse
o resultado , a fm de evitar estimativas de impacto enviesadas. Dado que o PBF tem como
foco os pobres, e os no benefcirios diferem sistematicamente dos benefcirios, deve-se
recorrer a metodologias de avaliao de impacto apropriadas para programas com seleo
no aleatria.
A metodologia escolhida para esta avaliao o uso do propensity score weighting, abor-
dagem que envolve estimar e aplicar pesos para equilibrar estatisticamente as caractersticas
entre benefcirios e a seleo especfca de no benefcirios empregados na comparao.
A validade dessa abordagem tem como base dois pressupostos. O primeiro a
independncia mdia condicional ou, mais claramente, no elegveis e beneficiados
apresentam mesmo valor mdio da varivel resultado, condicionado s caractersticas
observveis, caso no houvesse o benefcio. O segundo que, com base no conjunto de
variveis observveis, todo domiclio do grupo de comparao tem probabilidade pre-
dita de ser beneficirio.
Com base nesses pressupostos e em outros tcnicos, Hirano, Imbens e Ridder (2003)
mostram que possvel obter estimativas no viesadas do average treatment efect on the treated
(ATT) por meio do modelo de regresso ponderada se os pesos atribudos forem 1 para os
benefcirios e para o grupo de controle ou comparao. Alm disso, pode ser diretamente
includo nessa regresso ponderada o conjunto de variveis observveis X empregadas para a
estimao do escore de propenso, levando em considerao variaes adicionais e, portanto,
melhorando a preciso.
Na estimativa dos escores de propenso, empregou-se um modelo logit para o pertencimento
dos domiclios ao programa Bolsa Famlia, com base nas seguintes variveis explanatrias:
a) idade mdia dos pais;
b) nvel de instruo dos pais;
c) log da renda domiciliar mensal per capita, descontado o benefcio do Bolsa Famlia;
d) adequao do material das habitaes;
e) existncia de energia eltrica;
f ) presena de esgotamento sanitrio adequado;
g) nmero de moradores por cmodos;
h) presena de carro e/ou moto;
5. A descrio a seguir, do modelo de regresso empregando o escore de propenso ponderado baseia-se, em grande medida, no trabalho de Brauw
et al. (2012).
315
i) presena de celular;
j) presena de geladeira;
k) presena de televiso;
l) nmero de pessoas;
m) situao do domiclio;
n) abastecimento de gua adequado;
o) nmero de crianas at 14 anos;
p) nmero de adolescentes entre 15 e 18 anos; e
q) famlia monoparental feminina.
Existe, como j dito, a possibilidade de incrementar a estimao dos escores de pro-
penso de participar do PBF com a incorporao de informaes municipais, notadamente
as relativas oferta de servios pblicos escola e seus nveis e atendimento de sade em seus
graus de complexidade e as proxies da qualidade da gesto municipal e da demanda por
fora de trabalho. Esta uma lacuna que este trabalho apresenta e que se pretende sanar em
prxima publicao.
O foco do trabalho avaliar os efeitos do PBF nas combinaes entre escola e
trabalho para o grupo populacional infantojuvenil, em que se verifca um processo de
diminuio da frequncia escolar associado a um aumento na participao no mercado
de trabalho. Os grfcos 1 e 2 ilustram o comportamento da taxa de frequncia escolar
e da taxa de ocupao da populao de 10 a 18 anos, discriminado por gnero e local
de moradia (urbano e rural). na passagem dos 15 anos ou at mesmo 14 para os
17 anos que as crianas saem da escola e, ao mesmo tempo, cresce sua participao no
mercado de trabalho. Efetivamente, 94% das crianas de 14 anos frequentavam a escola e
13% estavam ocupadas, participaes que passam para 73% e 40% aos 17 anos, respectivamente.
Aos 18 anos, metade dos adolescentes estava fora da escola, com 53% inseridos no mercado
de trabalho.
Assim sendo, decidiu-se centrar o foco nas coortes de 14 a 18 anos e 15 a 17 anos para
o conjunto da populao, com a segunda se referindo s idades corretas para o ensino mdio e
a primeira com foco no momento de mudanas na alocao de tempo entre escola e trabalho.
Os grfcos mostram tambm que esse movimento de sada da escola e de entrada no mercado
de trabalho tem claros perfs por gnero e local de residncia.
316
GRFICO 1
Taxa de frequncia escola das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010)
(Em %)
97
97
96
95
92
86
74
52
96
95
95
92
88
81
67
48
98 98
97
95
92
87
75
51
97
96
95
92
87
79
66
46
40
50
60
70
80
90
100
11 12 13 14 15 16 17 18
Homens urbano Homens rural Mulheres urbano Mulheres rural
Fonte: Amostra do Censo Demogrco de 2010.
GRFICO 2
Taxa de ocupao das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010)
(Em %)
3
4
5
7
12
20
32
45
60
12
15
18
22
27
34
42
50
60
2
3
4
6
9
15
25
35
49
9
11
13
14
17
20
25
30
37
0
10
20
30
40
50
60
10 11 12 13 14 15 16 17 18
Homens urbano Homens rural Mulheres urbano Mulheres rural
317
Decidiu-se avaliar os efeitos do PBF em doze grupos populacionais, segundo faixas etrias,
sexo e local de moradia. O primeiro grupo refere-se aos adolescentes entre 15 e 17 anos, no
qual se concentra o movimento de abandono da escola e aumento do trabalho. O segundo
grupo uma ampliao do anterior, com os adolescentes de 14 a 18 anos. Por fm, o terceiro
grupo refere-se s crianas e adolescentes de 10 a 18 anos. Nos dois primeiros conjuntos,
efetuou-se uma discriminao dos dados segundo gnero e local de moradia, enquanto, no
ltimo, considerou-se o gnero e local de residncia isoladamente.
Como varivel dependente, elegeu-se as quatro possveis combinaes entre escola e
trabalho s estudar; estudar e trabalhar; s trabalhar; no estudar e no trabalhar com a
aplicao do modelo logit multinomial. Estas variveis foram utilizadas na estimao dos
p-score de participar do programa, agregando-se a idade e a cor da criana e modifcando-se as
variveis de renda domiciliar mensal per capita e do nmero de crianas e adolescentes, com a
retirada da renda e da criana ou do adolescente objeto da regresso. No resta dvida de que
a incorporao de dados municipais possa melhorar a robustez das estimativas.
Empregou-se tambm o modelo probit bivariado para estudar e trabalhar, com a aplicao
do escore de propenso ponderado, para meninas e meninos domiciliados nas cidades e no
meio rural de 15 a 17 anos. O mesmo conjunto de variveis explanatrias do modelo logit
multinomial foram utilizadas.
Nas estimativas dos parmetros nos modelos logit multinomial e probit bivariado, as
matrizes de varincia e covarincia empregadas levam em conta que os erros-padres podem
estar correlacionados intragrupos ou, no caso, intradomiclios. Ou seja, as observaes das
crianas e adolescentes so independentes entre famlias, mas no necessariamente dentro
das famlias. Em outros termos, as regresses foram estimadas aplicando os pesos amostrais
e os escores de propenso invertidos e foi considerado que a estimao da probabilidade de
pertencimento ao PBF foi realizada no nvel dos domiclios cluster.
Vale retomar alguns fatos apontados pelos grfcos 1 e 2 e por outras estatsticas
descritivas com vista a iluminar a anlise das estimativas do efeito do programa na alocao
entre escola e trabalho. A queda na frequncia escola mais pronunciada observada nas
meninas situadas no meio rural, o que no se refete em crescimento semelhante na parti-
cipao do mercado de trabalho, apresentando a menor parcela dos que trabalham entre os
grupos de 15 a 17 anos.
Onde se assiste a uma queda tambm expressiva na frequncia escola e, diferentemente,
a um crescimento na participao no mercado de trabalho entre os meninos domiciliados
nas cidades. A participao dos que frequentavam a escola cai de 92%, aos 14 anos, para 67%
e 48% aos 17 anos e 18 anos, respectivamente. E a participao no mercado de trabalho
aumenta de 12%, aos 14 anos, para 45% e 60%, aos 17 anos e 18 anos, respectivamente.
E o grupo populacional gnero e local de moradia que tem a menor participao dos que
no estudam e no trabalham aos 17 anos: 10%.
318
Entre os meninos que moravam no meio rural, observam-se nveis relativamente ele-
vados de participao no mercado de trabalho, com mais de um quinto das crianas com
13 anos ocupadas, totalizando um tero aos 15 anos, ou seja, um aumento de 12 p.p.
A frequncia escola, por sua vez, cai de 95%, aos 13 anos, para 88%, aos 15 anos. De fato,
o que se nota uma queda bastante acentuada da frequncia escola entre os adolescentes
de 15 a 17 anos, quando um tero destes est fora da escola. O crescimento na participao
no mercado de trabalho no se mostra to expressivo como entre os jovens residentes nas
cidades, mas quase todo o crescimento se concentra entre os que s trabalham, dado que
a participao dos que estudam e trabalham permanece ao redor de 30%. Depreende-se
que, entre os meninos que residiam no meio rural, h um claro movimento de substituio
entre escola e trabalho, o que pode apontar para efeitos mais expressivos do PBF junto a
este grupo populacional.
Entre as meninas de 17 anos que moravam no meio urbano e trabalhavam, 70%
tambm estudavam, representando a maior participao frente aos outros grupos gnero
e residncia. Entre os meninos do meio urbano que trabalhavam, dois teros estuda-
vam em associao. Aos 18 anos, estas razes passam para 0,43 e 0,45, respectivamente,
mostrando uma aproximao, que refete o expressivo crescimento na participao das
meninas que trabalham.
Entre 11 e 14 anos, a frequncia escolar no meio rural no apresenta distino por sexo,
o que se preserva nas faixas superiores, ainda que, como dito, mais meninas encontrem-se
alijadas da escolarizao. No meio urbano, observa-se tambm a no diferenciao por sexo
em todas as idades, com as diferenas sendo muito tnues. Observa-se a universalizao da
escola at os 12-13 anos, com destaque para a taxa de frequncia das meninas, que cai
sistematicamente a partir dos 15 anos. Depreende-se, portanto, que o processo de diminuio
da frequncia escola entre os jovens de 14 a 18 anos tem distino entre os meios rural e
urbano, com pouca diferena por gnero.
Quanto ao mercado de trabalho, a diferenciao por sexo clara, preservando-se tambm a
segmentao urbano e rural. Quanto situao de domiclio, interessante notar a aproximao
entre as taxas de ocupao dos meninos que residem no meio rural e no urbano. Observa-se
que, aos 14 anos, 12% dos meninos das cidades trabalhavam, enquanto, para os domiciliados
no campo, essa proporo era de mais de um quarto. J aos 17 anos, as taxas de ocupao
aumentam para 45% e 50%, respectivamente. Aos 18 anos, ambas as taxas atingem 60%.
5 RESULTADOS
As estimativas do efeito do PBF na combinao escola e trabalho de jovens entre 15 e 17 anos,
bem como para as crianas e adolescentes de 10 a 18 anos e de 14 a 18 anos, mostram que os
benefcirios do Bolsa Famlia apresentam mais chances de estudar que os no benefcirios,
sendo tal diferena mais marcada quando combinada com o trabalho. Em compensao, obser-
va-se menor probabilidade de no estudar, mais pronunciada quando tambm no se trabalha.
319
Estes resultados vm ao encontro de alguns estudos compulsados anteriormente, como o de
Ravaillon e Wodon (2000) e o de Cacciamali, Tatei e Batista (2010); mas divergem dos estudos
sobre o Bolsa Escola no Brasil e os desenvolvidos pelo Cedeplar/UFMG e pelo International
Food Policy Research Institute (IFPRI) para o governo brasileiro, contando com fnanciamento
do Banco Mundial. H que se salientar a concluso de Ferro e Nicollela (2007), segundo os
quais, no ha reduo do tempo gasto no mercado de trabalho, salvo para meninos de 11 a 15
anos moradores do meio urbano.
No grfco 3, encontra-se a distribuio predita das crianas de 15 a 17 anos benefcirias
e no benefcirias, segundo a combinao entre escola e trabalho, resultado do logit multi-
nominal, com o emprego do escore de propenso como ponderador para os no benefcirios
e a retirada da populao com escores de propenso inferiores a 0,03 e superiores a 0,95.
neste estrato etrio, como dito, que ocorrem mudanas mais expressivas na taxa de fre-
quncia escolar e na participao no mercado de trabalho, notadamente entre os meninos e
meninas residentes no meio urbano quanto entrada na atividade laboral. Entre as meninas
da rea urbana, o Bolsa Famlia incrementa em 8 p.p. a probabilidade de frequentar a escola,
com aumentos iguais para somente estudar e para a combinao de estudo com o trabalho.
J entre os meninos da rea urbana, quase a totalidade da diferena a mais na chance de
estudar, de 6 p.p. deve-se a maior participao dos que estudam e trabalham. Isto indica que
o PBF consegue preservar a frequncia em nvel elevado, grosso modo, cerca de 5 p.p. a mais
que a dos no benefcirios.
GRFICO 3
Distribuio predita da populao de 15 a 17 anos beneciria e no beneciria do Bolsa Famlia, segundo
a combinao escola e/ou trabalho, por gnero e situao do domiclio Brasil (2010)
(Em %)
62
61
53
51
68
64
67
57
23
18
32
22
19
15
19
13
7
8
8
12
4
5
4
6
9
13
8
15
9
16
10
24
Benecirios
Benecirios
Benecirios
Benecirios
No benecirios
No benecirios
No benecirios
No benecirios
U
r
b
a
n
o
R
u
r
a
l
U
r
b
a
n
o
R
u
r
a
l
H
o
m
e
n
s
M
u
l
h
e
r
e
s
S estuda Estuda e trabalha S trabalha No estuda e no trabalha
320
As estimativas permitem questionar, para o pblico dessa faixa etria residente no meio
urbano, a hiptese de efeito de substituio entre escola e trabalho decorrente da concesso
do Bolsa Famlia, dado no haver grande discrepncia na participao dos que s trabalham
entre benefcirios e no benefcirios. As diferenas se concentram na maior probabilidade de
os benefcirios estudarem e trabalharem, compensada, quase que integralmente, pela maior
chance de os no benefcirios no estudarem nem trabalharem.
O questionamento do efeito de substituio entre escola e trabalho, entretanto, no
parece se aplicar para as crianas e adolescentes de 15 a 17 anos residentes no meio rural.
Observa-se, entre as meninas, uma diferena expressiva na distribuio entre as combinaes
escola e trabalho entre benefcirios e no benefcirios, com destaque para a participao das
que somente estudam. No caso dos meninos residentes no meio rural, chama ateno a dife-
rena de participao dos que s trabalham entre benefcirios e no benefcirios fato no
observado nos outros recortes populacionais , assim como a alta probabilidade (cerca de um
tero) de se estudar e trabalhar entre os benefcirios. Isto se deve, provavelmente, presena
de efeito de substituio do Bolsa Famlia entre escola e trabalho neste grupo populacional.
Na tabela 2, so apresentadas as distribuies preditas para a combinao escola e
trabalho nas faixas etrias de 15 a 17 anos e de 14 a 18 anos, por gnero e local de residncia,
associadamente; e de 10 a 18 anos por gnero e local de residncia, isoladamente. Os resul-
tados para a populao de 14 e 18 anos so muito semelhantes aos observados para a faixa
entre 15 e 17 anos, que j foram analisados e encontram-se ilustrados tambm no grfco 3.
Assim, h um efeito positivo na frequncia escolar, decorrente, sobretudo, da combinao
entre trabalho e escola e das menores chances de as crianas e adolescentes no estudarem
nem trabalharem. Este ganho de maior envergadura entre os residentes no meio rural, com
a frequncia escolar dos benefcirios de 15 a 17 anos sendo 11 p.p. e 16 p.p. superior a dos
meninos e meninas no benefcirios, respectivamente. No meio urbano, onde as meninas
exibem tambm maior taxa de frequncia escola, as crianas benefcirias apresentam proba-
bilidades de frequentar a escola superiores s no benefcirias em 8 p.p. e 6 p.p. para meninas
e para meninos, respectivamente.
TABELA 2
Distribuio predita para grupos etrios de crianas e adolescentes benecirio e no benecirios do
Bolsa Famlia, segundo a combinao escola e/ou trabalho, por gnero e situao do domiclio Brasil (2010)
(Em %)
Grupo populacional
Com Bolsa Famlia Sem Bolsa Famlia
S estuda
Estuda e
trabalha
S trabalha
No estuda
e no
trabalha
S estuda
Estuda e
trabalha
S trabalha
No estuda
e no
trabalha
15 a 17
anos
Homens
Urbano 61,5 23,3 6,8 8,5 60,8 18,2 8,3 12,6
Rural 52,5 31,7 8,3 7,5 51,4 21,9 11,6 15,2
Mulheres
Urbano 67,6 19,4 3,7 9,3 64,2 14,7 4,9 16,2
Rural 66,7 19,2 4,0 10,1 57,3 12,6 6,3 23,7
(Continua)
321
Grupo populacional
Com Bolsa Famlia Sem Bolsa Famlia
S estuda
Estuda e
trabalha
S trabalha
No estuda
e no
trabalha
S estuda
Estuda e
trabalha
S trabalha
No estuda
e no
trabalha
14 a 18
anos
Homens
Urbano 63,0 21,6 6,8 8,6 62,0 17,0 7,7 13,3
Rural 52,9 30,9 8,4 7,8 51,7 21,4 11,2 15,7
Mulheres
Urbano 68,6 17,8 3,9 9,7 65,2 14,0 4,6 16,2
Rural 66,4 18,8 4,2 10,6 58,0 12,5 6,1 23,4
10 a 18
anos
Homens 79,5 14,1 2,0 4,5 77,6 11,0 2,6 8,8
Mulheres 84,1 10,5 1,0 4,4 81,0 8,3 1,4 9,3
Urbanos 85,3 9,2 1,2 4,4 83,1 7,5 1,5 8,0
Rurais 73,9 19,4 2,1 4,7 70,7 13,7 3,2 12,4
Os resultados do modelo probit bivariado apresentados na tabela 3 vo ao encontro
da interpretao das estimativas do modelo multinominal. Observam-se dois efeitos mar-
ginais expressivos do Bolsa Famlia: o aumento na probabilidade de estudar e trabalhar;
e a diminuio da chance de nem estudar nem trabalhar. H, contudo, que se salientar o
impacto do Bolsa Famlia na probabilidade da combinao de s trabalhar no meio rural,
especialmente entre os meninos. Ou seja, mais uma vez, os resultados apontam para a exis-
tncia de efeito de substituio no meio rural, especialmente entre os meninos. Como entre
os meninos do meio rural a frequncia escolar bem menor que a dos outros grupos por
gnero e local de residncia, este resultado positivo aponta para a necessidade de tratar a
questo da oferta de servios pblicos, notadamente de educao e sade, com a incorpo-
rao de dados municipais. E entre os dados municipais disponveis, conta-se com boas
proxies do mercado de trabalho municipal, sendo importante buscar boa representao da
demanda por trabalho.
TABELA 3
Efeito marginal do Bolsa Famlia para as combinaes entre escola e trabalho, segundo faixas etrias,
gnero e local de residncia Brasil (2010)
(Em %)
Gnero Meninos Meninas
Local residncia Urbano Rural Urbano Rural
Faixas etrias
Trabalha
Estuda
Sim No Sim No Sim No Sim No
15 a 17 anos
Sim 4,9 1,2 9,9 1,7 4,9 3,5 7,0 9,4
No -1,5 -4,6 -3,5 -8,1 -1,3 -7,1 -2,7 -13,6
14 a 18 anos
Sim 4,9 1,3 9,9 1,8 4,5 3,3 6,9 8,4
No -1,4 -4,8 -3,4 -8,3 -1,1 -6,6 -2,4 -12,9
(Continuao)
322
Pode-se afrmar, ento, que o programa refora a frequncia escolar dos jovens de 15 a
17

anos, perodo da vida no qual se amplia consideravelmente a entrada deles no mercado de
trabalho, por meio da combinao escola-trabalho. Na verdade, pode-se dizer que o programa
impede que o trabalho tome o espao da escola, sem, contudo, implicar necessariamente, e em
especial no meio urbano, a substituio de trabalho por escola. Bastante importante tambm
seu efeito positivo na reduo das chances de crianas e adolescentes nem estudarem, nem
trabalharem. No meio rural, onde os nveis de frequncia escolar so inferiores e a participao
na atividade laboral mais elevada, verifca-se uma queda mais pronunciada na probabilidade de
as crianas e adolescentes s trabalharem, o que parece refetir o sucesso do programa, ao substi-
tuir o somente trabalhar pelo estudo, isoladamente ou em conjunto com o trabalho.
Vale notar, nessa direo, as diferenas entre benefcirios e no benefcirios quanto
participao entre os que trabalham daqueles que tambm frequentam a escola. Na populao
de 15 a 17 anos benefciria do programa que trabalha, cerca de 80% vo escola, contra
pouco menos de 70% dos no benefcirios. Esta maior importncia dos que estudam entre
os inseridos no mercado de trabalho na populao benefciria em comparao ao que se estima
entre os no benefcirios mais pronunciada entre os residentes no meio rural.
Pode-se dizer que os resultados questionam a ideia de que o programa apresentaria efeito
de substituio entre trabalho e escola para as faixas etrias aqui examinadas, especialmente
no meio urbano, dado que o efeito agregado do Bolsa Famlia aumentar tanto a ida
escola como ao mercado de trabalho, notadamente entre os jovens de 15 a 17 anos. Isto, em
grande medida, de forma associada, dado que as alteraes nas probabilidades de s estudar
e de s trabalhar so pouco expressivas. O que se altera de fato o crescimento da proba-
bilidade de estudar e trabalhar conjuntamente e a diminuio nas chances de no estudar e
no trabalhar. No meio urbano, esta dinmica bastante evidente, com a diferena na taxa
de frequncia entre os benefcirios devendo-se s maiores chances de estudar e trabalhar.
No meio rural, observam-se mudanas mais expressivas na queda de participao dos que
s trabalham e crescimento na taxa de frequncia, com importncia maior do aumento nas
chances de somente estudar.
A diferenciao entre gnero bastante clara, com o programa tendo efeitos mais expres-
sivos e positivos entre as mulheres, com quedas relativamente expressiva na participao das
que nem estudam e nem trabalham e aumentos e crescimento na taxa de frequncia, con-
centrada, notadamente, nas que residem no meio urbano, entre as que estudam e trabalham.
Verifca-se, assim, um incremento na taxa de frequncia escolar devido, em grande medida,
ao aumento na probabilidade de estudar e trabalhar, o que se atribui s potencialidades de
combinao entre estudo e trabalho, bem como com o lazer. Interessante, neste caso, acom-
panhar as ponderaes de Ravaillon e Wodon (2000) quando afrmam que no h clareza,
em termos tericos, se uma reduo no preo da escolaridade gerado por rendimento maior
323
implicar em reduo do trabalho infantil. O tempo extra demandado pela escola pode muito
bem ser compensado pelo tempo de lazer das crianas. Por esta razo, os efeitos de substituio
entre escolaridade e lazer, bem como entre escola e afazeres domsticos, podem ser fortes
o sufciente para que a queda do trabalho nas faixas etrias aqui examinadas s ocorra a alto
custo (valor do benefcio), caso se deseje atender aos objetivos de vencer, nas prximas geraes,
a armadilha da pobreza.
Conclui-se que, para atender as condicionalidade do Bolsa Famlia, as famlias colocam
a frequncia escolar como prioridade, buscando adequar os outros tempos, dedicados ao
trabalho, aos afazeres domsticos e ao lazer, a essa nova exigncia.
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CAPTULO 21
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL*
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa assistencial que visa melhorar o bem-estar
de famlias pobres distribuindo recursos fnanceiros para sua populao alvo. Pode-se dizer
que a cobertura do programa bem extensa, dado que em 2013 mais de 13 milhes de fam-
lias j foram benefciadas pelo PBF em toda extenso do territrio nacional. Um programa
dessa magnitude torna imperativa a necessidade de se avaliar seus efeitos. Por um lado, sabe-se
que o programa muito bem-sucedido em relao aos seus objetivos de combater a pobreza
e reduzir a desigualdade de renda no pas (MDS, 2012a, b; Soares e Styro, 2009; Barros,
Carvalho e Franco, 2007; Soares et al., 2007). Porm, h de se levar em conta tambm outros
potenciais efeitos do programa sobre o bem-estar social.
Uma dimenso que tem preocupado muito os economistas a da oferta de trabalho.
A predio terica em modelos estticos de oferta de trabalho, neste caso, a de que o efeito
de programas de transferncia de renda constitui um efeito renda: com uma renda adicional,
os indivduos usufruiriam de uma maior disponibilidade de todos os bens. Assim, o efeito
renda aumentaria a demanda por todos os bens normais, sejam bens de consumo e/ou de
lazer (supondo que este ltimo seja normal). Portanto, dado que o indivduo aloque sua renda
somente entre trabalho e lazer, a predio deste modelo a de que o efeito de programas
de transferncia de renda condicionais gere um impacto negativo na oferta de trabalho dos
adultos (Meyer, 2002, apud Ribas e Soares, 2011, p. 2). No entanto, tal predio foi refutada
empiricamente por diversos estudos que avaliam o impacto do PBF sobre a participao e a
jornada de trabalho dos benefcirios.
Em uma resenha abrangente sobre a literatura emprica dos efeitos do PBF sobre o mer-
cado de trabalho, Oliveira e Soares (2012) concluem que os programas de transferncia de
renda condicionada (PTRCs) aos brasileiros possuem impactos pequenos sobre o mercado de
trabalho e que alguns destes impactos, como a reduo da jornada de trabalho das mes e o
aumento na probabilidade de trabalho para grupos especfcos, so positivos. Os autores afrmam,
portanto, com muito embasamento que, do ponto de vista das polticas pblicas, no existe
*Os autores agradecem a Sergei Soares por vrios esclarecimentos sobre o funcionamento do Programa Bolsa Famlia; a Pedro Herculano Guimares
Ferreira de Souza e a Miguel Foguel por valiosos comentrios; e a Italo Cabral de Souza pela assistncia no processamento dos microdados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006.
328
constatao emprica que sustente a hiptese de que haveria um efeito renda maior do que
um efeito substituio (fenmeno que recebeu a alcunha de efeito preguia), no caso destes
programas (Oliveira; Soares, 2012, p. 30).
Vale salientar que, em geral, o arcabouo utilizado nestes estudos considera o trabalho
como algo homogneo, no levando em conta a escolha ocupacional do indivduo.
1

Nesse contexto, o impacto que o PBF pode gerar na composio do mercado de trabalho
um tema que, recentemente, tem suscitado amplo debate no s entre economistas, como
tambm na mdia. Em relatrio divulgado recentemente pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), ao comparar a jornada de trabalho de mais de onze mil
famlias benefcirias entre os anos de 2005 e 2009, constatou-se, de fato, uma diminuio de
8,8 horas semanais no trabalho formal, e aumento equivalente (8,7 horas) no trabalho informal.
Quando a anlise feita por sexo, para os homens benefcirios, em mdia, encontrou-se uma
reduo de 4,6 horas trabalhadas em emprego formal e aumento de 4,2 horas no setor informal.
Entre as mulheres benefcirias a reduo de jornada no setor formal foi de 4,6 horas e aumento
de 4,9 horas no informal.
2
Tal relatrio teve ampla repercusso ao ser tema de reportagem
na mdia.
3
Em particular, a preocupao est associada a uma possvel tendncia entre os
benefcirios de ocupar postos de trabalho informais. A ideia de que os rendimentos prove-
nientes do trabalho por conta prpria, ou mesmo do emprego sem carteira assinada, sejam
menos visveis pelo rgo gestor do programa do que aquele proveniente do emprego com
carteira assinada corrobora esta hiptese. Sendo assim possvel que os benefcirios possam
migrar de uma ocupao no setor formal para uma ocupao no setor informal da economia
ou simplesmente tenham uma maior propenso de transitar do desemprego/inatividade para
uma ocupao informal.
A evidncia emprica do impacto do PBF na escolha ocupacional do trabalhador
benefcirio do programa ainda est incipiente na literatura brasileira. Com exceo de al-
guns trabalhos que sero mencionados a seguir, nenhum estudo investigou de forma mais
aprofundada a relao entre o programa e alterao na composio do mercado de trabalho
entre o setor formal e informal no Brasil. De um modo geral, identifca-se um aumento na
participao do mercado de trabalho do setor informal e, por outro lado, uma reduo na
jornada de trabalho deste setor, principalmente para as trabalhadoras (Marinho; Mendes,
2013; Ribas; Soares, 2011; Teixeira, 2010). Tais efeitos resultam de uma maior sensibili-
dade s transferncias dos trabalhadores ocupados no setor informal do que aqueles que
possuem direitos trabalhistas em atividades menos precrias, principalmente no caso das
1. Marinho e Mendes (2013), Ribas e Soares (2011) e Teixeira (2010) so as excees. Tais estudos investigam os efeitos do PBF na
oferta de trabalho no setor formal e no setor informal separadamente.
2. O MDS se valeu de um relatrio tcnico preparado por Brauw et al. (2012) no qual maiores detalhes da metodologia esto disponveis.
3. O jornal O Globo publicou que o PBF permitiu melhoras na sade e na educao; no entanto, o programa teve um efeito
indesejado: uma maior propenso de seus benecirios a estarem em trabalhos informais, quando comparados com outros
trabalhadores pobres (O Globo, 15 de junho de 2012). Cabe notar que evidncias anedticas na imprensa j apontavam para
uma maior busca dos benecirios do PBF por ocupaes informais no mercado de trabalho. Entre as reportagens que j haviam
sido divulgadas anteriormente, ver: Programa Bolsa Famlia incentiva a informalidade na Paraba, Jornal da Paraba online,
publicada em 30/08/2009 e Dois lados da mesma moeda Informalidade no emprego atinge 79%, mas muitas trabalhadoras
domsticas no querem ter carteira assinada., Dirio de Natal, 4 de maio de 2011.
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
329
mulheres (Oliveira e Soares, 2012). A volatilidade da renda, caracterstica de boa parte das
ocupaes informais, compensada em parte pelo benefcio do PBF. As mulheres substi-
tuem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau do que os homens.
E os homens com as mesmas caractersticas no reduzem o nmero de horas trabalhadas
na medida em que parte da transferncia investida na produo de seus prprios neg-
cios (Teixeira, 2010).
H um grande desafo para a investigao dos efeitos de programas de transferncia
de renda na oferta de trabalho do adulto. A participao nesse tipo de programa vo-
luntria. Logo, o grupo de benefcirios pode diferir em certos determinantes da escolha
ocupacional em relao ao grupo de no benefcirios. Isso difculta a tarefa de encontrar
um grupo de comparao que lembre o grupo tratado. O relatrio tcnico de Brauw et al.
(2012) e o estudo de Teixeira (2010) usam mtodos que tentam delimitar os grupos
de forma a harmoniz-los no que se refere a caractersticas observveis dos indivduos.
No entanto, nesse tipo de contexto muito provvel que seja necessrio tambm harmo-
nizar certas caractersticas no observveis.
O objetivo deste trabalho o de investigar o impacto do PBF na composio do mercado
de trabalho no Brasil. Em particular, o de analisar em que medida o PBF distorce a escolha
ocupacional dos benefcirios no sentido de torn-los mais propensos a optar por uma ocupao
informal. A anlise do impacto do PBF ser realizada tanto no mercado de trabalho dos chefes
de domiclio como tambm para o que aqui sero chamados de trabalhadores secundrios do
domiclio, isto , que geram a segunda maior fonte de rendimento do trabalho ao domiclio,
aps o rendimento do trabalho principal do chefe. A nossa investigao ser feita com base em
uma metodologia que leva em conta uma possvel autosseleo, baseada em caractersticas no
observveis, no PBF. Este arcabouo utiliza uma descontinuidade presente na regra de elegibili-
dade do PBF, que vem a ser um limite para a idade das crianas. Essa metodologia conhecida
como desenho de regresso descontnua RDD (regression discontinuity design). Em particular,
como a elegibilidade no coincide com a participao no programa, a metodologia explorada
trata do caso conhecido como fuzzy RD.
Cabe notar que essa preocupao com fatores no observveis tambm estava presente
no estudo Ribas e Soares (2011). Ao utilizarem um painel para setores censitrios, de 2001
a 2006, os autores procuraram evitar duas fontes potenciais de vieses: i) a no informao
de caractersticas dos domiclios antes do programa; e ii) desprezar os efeitos gerados pela
cobertura do programa nas comunidades. A principal contribuio dos autores est na
anlise do efeito marginal da cobertura do programa no nvel de vizinhana geogrfca,
em vez de analisar a oferta de trabalho somente dos benefcirios. A metodologia utilizada
pelos autores est no mtodo de diferenas em diferenas e um mtodo de escore de pro-
penso generalizado para controlar a heterogeneidade tanto no efeito tratamento, como
na variao do resultado.
330
A implementao da estratgia de identifcao ser feita com base nos microdados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, do Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE). A escolha da PNAD de 2006 se deu em razo de um suplemento
especial sobre acesso a algumas transferncias de renda de programas sociais nos domiclios.
importante salientar que, desde a criao do PBF at os dias de hoje, h uma tendncia de
queda da taxa de informalidade no Brasil. Por exemplo, Corseuil et al. (2010) analisam os dados
da PNAD e reportam a uma queda em torno de oito pontos percentuais nessa taxa entre 2003 e
2009. No entanto, diversos outros fatores podem estar agindo para que o movimento de queda
domine uma eventual presso exercida pelo efeito que aqui interessam em identifcar.
Alm desta introduo e de uma ltima seo dedicada a consideraes fnais, o presente
trabalho est organizado em mais quatro sees. A prxima seo apresenta as regras do PBF,
incluindo critrios de elegibilidade e valores dos benefcios. A terceira seo descreve os pro-
cedimentos economtricos adotados para a avalio do impacto do PBF na composio do
mercado de trabalho. A base de dados e a construo da amostra so apresentadas na quinta
seo, que tambm traz algumas estatsticas descritivas. Os principais resultados economtricos
so apresentados na sexta seo. O apndice discute de forma detalhada a estratgia de
identifcao utilizada neste trabalho.
2 CRITRIOS DE ELEGIBILIDADE DO PBF
A elegibilidade ao programa depende de dois critrios principais. O primeiro est associado
com a situao socioeconmica da famlia medida pela renda domiciliar per capita (RDPC)
a soma dos rendimentos brutos auferidos por todos os membros da famlia dividida pelo
total de indivduos na famlia. O segundo critrio est vinculado composio familiar, em
particular, idade do flho mais novo. O PBF tambm exige do benefcirio o cumprimento
de condicionalidades associadas sade infantil e educao, conforme explicado em outros
captulos desse livro.
Em setembro de 2006, eram considerados elegveis dois grupos de famlias. O primeiro
grupo composto pelas famlias com renda mensal per capita entre R$ 50,01 e R$ 100,00
(abaixo da linha de pobreza da poca) desde que tivessem gestantes, nutrizes, crianas e
adolescentes entre 0 e 15 anos de idade. Esse grupo recebia um benefcio varivel dependendo
da quantidade de dependentes nas situaes listadas, podendo chegar ao limite de R$ 45,00.
O outro grupo composto pelas famlias em situao de extrema pobreza, cuja renda familiar
per capita era menor ou igual a R$ 50,00 mensais. Tais famlias receberiam um benefcio
bsico de R$ 50,00, independentemente de sua composio, e um benefcio varivel caso
houvesse dependentes entre os integrantes da famlia.

O valor mximo de benefcios do PBF
que uma famlia extremamente pobre poderia receber era de R$ 95,00.
Apesar de diversos trabalhos que procuram auferir os benefcios do PBF explorarem a
condio de elegibilidade baseada na RDPC, opta-se neste trabalho por explorar a condio
de elegibilidade baseada na idade do flho mais novo. Essa opo se justifca pela suposio
331
de que a escolha ocupacional do chefe no pode interferir na elegibilidade do domiclio por
esse critrio. No entanto, tambm parece razovel supor que essa escolha possa infuenciar a
elegibilidade via renda domiciliar per capita. Esse argumento uma consequncia imediata do
fato de o rendimento de uma ocupao informal ser ocultado dos agentes responsveis pelo
PBF, diferentemente do que ocorre com o rendimento oriundo de uma ocupao formal.
4
A metodologia depende, portanto, dos indivduos no conseguirem manipular o valor da
varivel do critrio de elegibilidade escolhido. Dada a existncia de certido de nascimento no
Brasil, parece mais razovel supor que no h meios de manipular a idade dos flhos do que
supor que no h meios de manipular a RDPC. Esse critrio de elegibilidade, a idade do flho
mais novo, est diretamente associado principal varivel utilizada na estratgia de identifca-
o. A seo 4 explica de forma detalhada como essa varivel foi utilizada.
importante frisar como de fato ocorre a seleo dos domiclios no programa. A seleo
dos domiclios benefcirios no PBF realizada sob a gide do MDS, da Caixa Econmica
Federal (CEF) e dos municpios. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),
do MDS, o rgo responsvel pelo programa. Entre outras importantes aes, a SENARC
estabelece os critrios de seleo dos benefcirios, ou seja, de quem recebe e de quanto re-
cebe, defne tambm o questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso e corte
dos benefcios, entre vrias outras defnies de parmetros operacionais. O papel da CEF
bastante signifcativo no PBF na medida em que ela que, alm de ser o rgo operador e
pagador, tambm responsvel por processar as informaes que compem o Cadastro nico,
levantadas pelos municpios, calcula a RDPC e quanto deve receber cada famlia, e paga,
atravs do carto magntico, o benefcio mensalmente. O papel mais importante dos muni-
cpios a responsabilidade pela identifcao das famlias a serem benefciadas, mediante o
recolhimento das informaes que compem o cadastro. Soares e Styro (2009) argumentam
que, em ltima instncia, so os agentes municipais que decidem quem ser ou no potencial
benefcirio, na medida em que toda a informao que a Caixa processa ou a SENARC
analisa por eles coletada. Para os autores, trata-se de um papel estratgico sem municpios
empenhados e bem geridos, o prprio funcionamento do PBF seria comprometido (Soares;
Styro, 2009, p.17). Fica claro, portanto, dada a forma de gesto do PBF, que os benefcirios
tendem a ter um incentivo de trabalhar na informalidade (com os rendimentos ocultos dos
rgos ofciais) e continuar elegveis para o benefcio do PBF.
Na seo 3, fcar evidente que para este texto o processo de excluso dos domiclios ao
deixar de serem elegveis mais importante que o processo de incluso dos domiclios entre os
benefcirios. Em particular, o processo de excluso de domiclios que passam a ser inelegveis
pelo critrio de idade do flho mais novo central para a anlise. Segundo a legislao do PBF,
a excluso no se d imediatamente aps o aniversrio de 16 anos do flho mais novo, mas sim
aps o trmino do respectivo ano letivo.
4. Na prtica, os agentes municipais identicam os potenciais benecirios e podem acompanhar o status das famlias benecirias
do PBF em bases de dados de fontes de renda formais tais como as bases do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e restante
da seguridade e da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).
332
Dessa forma, basearemos a estratgia emprica a ser explicitada na prxima seo, em
comparaes de domiclios que aparecem na PNAD de 2006 na qual o flho mais novo estava
prestes a completar 16 anos de idade em 31 de dezembro de 2005, com domiclios, nos quais
o flho mais novo havia recm-completado 16 anos de idade em 31 de dezembro de 2005.
3 METODOLOGIA
5
3.1 Aspectos tericos
A identifcao do efeito do Programa Bolsa Famlia sobre a escolha ocupacional no uma
tarefa trivial, dado que h espao para autosseleo dos indivduos no programa. Esse problema
torna-se complicado quando a probabilidade do indivduo entrar no programa depende de
caractersticas no observveis, que tambm podem infuenciar sua escolha ocupacional.
A exposio feita na seo anterior fornece indcios de que h espao para esse tipo
de problema no caso do PBF. Basicamente a probabilidade de seleo vai ser maior para o
domiclio elegvel mais hbil em se tornar visvel para o agente municipal.
Para uma melhor visualizao do problema decorrente da autosseleo baseada em
caractersticas no observveis, considere-se o modelo de regresso a seguir relacionando escolha
ocupacional do chefe do domiclio i (Y
i
) com participao no Bolsa Famlia (T
i
) e idade do
flho mais novo no ltimo dia do ano anterior (I
i
):
6
Y
i
=
1
+
1
(I
i
c) +
1
T
i
+
1
T
i
(I
i
c) +
1
X
i
+
i
, (1)
em que c uma constante de normalizao denotando a idade limite do flho mais novo
para a elegibilidade do domiclio (no caso, 16 anos exatos em 31 de dezembro de 2005);
X denota eventuais controles a serem inseridos no modelo. O parmetro de interesse
1
que
representa o efeito da participao no programa na escolha ocupacional.
O fato de haver autosseleo para o PBF baseado em caractersticas no observveis acarreta
a seguinte propriedade desse modelo:
E[
i
|T
i
] 0 (2)
Consequentemente,
1
no pode ser identifcado pela comparao das escolhas ocupacionais
de quem participou (T=1) e quem no participou (T=0), mesmo mantendo constante as demais
variveis explicativas do modelo (X). Isso porque, segundo (2), ao variar T (participao) varia-se
tambm (caractersticas no observveis). Logo, no ser possvel separar o efeito em Y advindo
da variao de T daquele advindo da variao de . Em termos de estimao isso signifca que
1

no pode ser estimado de forma consistente por mnimos quadrados ordinrios.
5. H outra verso deste trabalho (Barbosa e Corseuil, 2013), na qual se discute de forma mais detalhada a metodologia.
6. Utilizou-se a idade em 31/12/2005 porque nessa data pode-se identicar domiclios cuja idade do lho mais novo recm cruzou
a fronteira da elegibilidade (c), tornando esses domiclios inelegveis em 2006, bem como domiclios que permaneceram elegveis
em 2006 porque a idade do lho mais novo s cruza a fronteira imediatamente aps a virada do ano. Esses domiclios sero cruciais
na estratgia de identicao, conforme ser detalhado mais adiante.
333
Neste caso, o cenrio ideal ter alguma fonte de variao em T entre indivduos que no
afete . Dito de outra forma, seria interessante ter em mos uma varivel que afete a deciso
dos indivduos de participar do programa que no seja relacionada com caractersticas no
observveis dos indivduos. Essa varivel funciona como um instrumento para a correta iden-
tifcao do parmetro de interesse aqui, pois no se quer saber o impacto dessa varivel, mas
se sua variao usada para deslocar a participao, mantendo tudo mais constante.
Em geral recorre-se a um critrio exgeno de elegibilidade para servir como instrumento
para a correta identifcao do tratamento. Intuitivamente, comparam-se grupos de indivduos
com diferentes status de elegibilidade, porm o mais semelhante possvel com relao s demais
caractersticas que possam interferir na escolha ocupacional. A diferena na elegibilidade deve
acarretar em diferena tambm na participao no programa. Logo, nas condies mencionadas,
varia-se a participao dos indivduos, mantendo tudo mais constante, tal como se faz num expe-
rimento controlado. Sendo assim, uma eventual diferena observada na escolha ocupacional dos
grupos em questo pode ser atribuda diferena na participao no programa.
Esse critrio exgeno que faz variar a elegibilidade e desencadeia as condies semelhantes
a de um experimento pode ser decorrente de um sorteio aleatrio ou de uma descontinuidade
na regra de elegibilidade. No segundo caso, tem-se o que se convencionou chamar na litera-
tura de regresso com descontinuidade difusa (traduo livre a partir do termo original fuzzy
regression discontinuity). Conforme discutido na seo anterior, h descontinuidade na regra
de elegibilidade do PBF, o que leva uma opo pela abordagem de regresso com descon-
tinuidade difusa. No restante dessa seo tratar-sede uma ilustrao de como esse mtodo
funciona neste contexto.
3.2 Uma representao visual da aplicao do mtodo
A estratgia de identifcao associada a esta abordagem pode ser visualizada em uma sequncia
de dois grfcos. O primeiro deles o grfco 1, que mostra a participao do programa (T)
em setembro de 2006 (data da PNAD 2006) como funo do hiato em meses (medida em 31
de dezembro de 2005) que separa a idade do flho mais novo da marca de 16 anos completos.
Logo, valores positivos (ou negativos) no eixo horizontal denotam domiclios nas quais o flho
mais novo ainda no havia (ou j havia) completado 16 anos em 31 de dezembro de 2005 e,
portanto, so (in)elegveis ao programa em 2006.
Cada ponto no grfco representa valores mdios de grupos de domiclios agregados de
acordo com a idade do flho mais novo e, portanto, tambm de acordo com o hiato mencionado.
A agregao foi feita com intervalos de dois meses, de tal forma que o ponto relativo ao valor 1
(ou -1) no eixo horizontal traz a proporo de benefcirios entre os domiclios cujo flho mais
novo estava a menos de dois meses de completar (havia completado a menos de dois meses) 16
anos em 31 de dezembro de 2005.
334
O grfco 1 mostra claramente que a participao no programa cai abruptamente ao
redor da marca correspondente ao limite para um dos critrios de elegibilidade. Ou seja, a
comparao entre domiclios com flhos mais novos com 16 anos recm-completos, ou
a serem completados pouco tempo depois de 31 de dezembro de 2005, traz diferenas muito
marcantes na probabilidade de participao no programa em 2006. Sendo razovel supor
que tudo mais deve ser muito parecido entre esses dois grupos de domiclios (incluindo
valores de ), tem-se na idade do flho mais novo em torno dos 16 anos a variao exgena
que desloca T mantendo tudo mais constante e, portanto, permitindo a identifcao do
efeito do Bolsa Famlia.
GRFICO 1
Proporo dos domiclios que recebem o PBF
8
9
10
11
12
13
14
15
16
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6
Hiato em bimestres
16 anos completos em 31/12/2005 16 anos incompletos em 31/12/2005
%
Fonte: PNAD 2006.
O grfco 2 mostra o percentual dos chefes de famlia ocupados em setembro de 2006
cuja ocupao informal como funo do hiato em meses (medida em 31/12/2005) que
separa a idade do flho mais novo da marca de 16 anos completos. Esse grfco construdo
de forma anloga ao grfco 1. Logo, os valores positivos (ou negativos) no eixo horizontal
representam domiclios (in)elegveis ao programa ao longo de 2006 pelo critrio da idade do
flho mais novo. E tal como no grfco 1, cada ponto na ilustrao representa valores mdios
de grupos de domiclios agregados de acordo com a idade do flho mais novo em intervalos
de dois meses.
335
GRFICO 2
Proporo de informalidade dos chefes de famlia
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6
Hiato em bimestres
16 anos completos em 31/12/2005 16 anos incompletos em 31/12/2005
5
15
25
35
45
55
65
%
Fonte: PNAD 2006.
Nota-se que o emprego no setor informal bastante semelhante entre os dois grupos
de comparao. Ou seja, entre os chefes ocupados a proporo no setor informal parece no
variar com a elegibilidade do domiclio ao PBF. Vale ressaltar que o grupo elegvel mostrava
no grfco 1 uma participao consideravelmente maior no PBF que o grupo no elegvel.
Em outros termos, elegibilidade infuencia participao que por sua vez no parece infuenciar
informalidade. Esse resultado ser confrmado nas estimativas aqui pelo mtodo de variveis
instrumentais, adaptado ao contexto de regresso com descontinuidade difusa.
4 RESULTADOS
4.1 Dados e estatsticas descritivas
Como visto na seo 3, a implementao da estratgia de identifcao requer disponibilidade de
informao ao nvel do domiclio sobre data de nascimento dos flhos, indicador de formalidade
do posto de trabalho do chefe do domiclio, da segunda fonte de rendimento do domiclio e sobre
o recebimento do PBF. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, con-
duzida pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), que ser utilizada nesse estudo,
contm essas informaes.
A PNAD uma pesquisa anual que cobre todo o territrio nacional trazendo infor-
maes diversas sobre caractersticas do domiclio e de seus moradores. Em particular, as
informaes sobre data de nascimento e (in)formalidade do posto de trabalho esto sempre
presentes em seu mdulo tradicional. Na PNAD de 2006, h um mdulo suplementar sobre
336
caractersticas de acesso a algumas transferncias de renda de programas sociais nos domic-
lios. Nesse suplemento h uma pergunta especfca para o Bolsa Famlia. A PNAD de 2006
entrevistou 410.241 pessoas, em 145.547 domiclios em todo o territrio nacional.
Com relao defnio de informalidade, trabalha-se com a que usada na maior parte
dos estudos sobre informalidade com dados brasileiros: a que distingue os empregados pela
posse da carteira de trabalho assinada pelo empregador e aloca todos os empregadores no
setor formal e conta-prpria no informal.
Nesse ponto da anlise a defnio da amostra est sujeita a duas restries. A primeira
restrio foi imposta pela metodologia, que faz uso apenas de observaes em torno do limite
que defne a elegibilidade. Neste contexto isso signifca restringir a amostra para domiclios
com flho mais novo em torno de 16 anos. O segundo fltro refere-se aos trabalhadores com
inseres ocupacionais problemticas.
7
Mais adiante sero tecidos comentrios sobre outras
restries adicionais.
4.2 Principais resultados
As tabelas 1 e 2 trazem os resultados principais desse trabalho. Trata-se dos valores estimados
para o efeito do programa Bolsa Famlia sobre a probabilidade da ocupao principal do chefe
ser informal, representado na equao (1) pelo coefciente
1
. As tabelas seguem um mesmo
padro de organizao de resultados, com trs pares de colunas relacionados a amostras que
diferem em relao faixa de rendimento domiciliar per capita dos domiclios. Em cada par
de colunas reportam-se os coefcientes e os respectivos desvios-padro na primeira coluna,
com a segunda estatstica entre parnteses embaixo da primeira. J as linhas diferem em
relao ao intervalo considerado para a idade do flho mais novo. A metodologia sugere uma
amostra restrita a domiclios com flhos mais novos com idade muito prxima a 16 anos.
Uma defnio de quo prximo sugerida pela literatura e empregada na primeira linha.
Nas demais linhas, usam-se intervalos 10,0%, 25,0% e 50,0% maiores respectivamente.
As estimativas pontuais do parmetro de interesse so negativas em todas as doze situaes
com resultados reportados na tabela 1 (3 fltros de rendimento X 4 intervalos de idade).
No entanto, a um nvel de confana de 95,0%, no se pode rejeitar a hiptese de que todas as
estimativas so nulas. Ou seja, no foi possvel identifcar qualquer efeito do Programa Bolsa
Famlia na propenso dos chefes de famlia a ocuparem postos informais.
Repetiu-se o mesmo exerccio para estimar o efeito do PBF sobre a probabilidade da
ocupao secundria do domiclio (que pode ser a secundria do chefe ou a principal de outro
membro do domiclio) ser informal. Os resultados reportados na tabela 2 vo na mesma
direo daqueles estimados para os chefes. Ou seja, apesar da estimativa pontual ser nula, no
se pode rejeitar a hiptese dos coefcientes serem nulos.
7. Classicou-se como ocupados na semana de referncia os indivduos que nela exerceram trabalho remunerado, ou os que
exercem trabalho no remunerado nessa semana durante pelo menos quinze horas, ou que possuem trabalho remunerado do qual
esto temporariamente afastados. No so considerados aqui como ocupados os indivduos que exerceram trabalho para o prprio
consumo ou construo na semana de referncia.
337
TABELA 1
Impacto do PBF sobre a escolha ocupacional do chefe de famlia
Amostra total
todos os Domiclios
que recebem PBF
Filtro I
Domiclios com RDPC
< R$ 700,00
Filtro II
Domiclios com RDPC >
R$ 50,00 & RDPC < R$ 700,00
Coef.
Janela
tima
Coef.
Janela
tima
Coef.
Janela
tima
Bolsa Famlia -3,237 1,608 -2,417 1,780 -2,429 1,759
(erro-padro) (3,239) (1,460) (1,485)
Bolsa Famlia (bandwith = 110) -2,339 1,769 -2,845 1,958 -2,629 1,935
(erro-padro) (1,612) (1,797) (1,580)
(erro-padro) (1,387) (1,875) (1,747)
(erro-padro) (0,973) (1,614) (1,562)
Fonte: PNAD 2006.
TABELA 2
Impacto do PBF sobre a escolha ocupacional do trabalho secundrio
Amostra total
todos os Domiclios
que recebem PBF
Filtro I
Domiclios com
RDPC < R$ 700,00
Filtro II
Domiclios com
RDPC > R$ 50,00 &
RDPC < R$ 700,00
Coef.
Janela
tima
Coef.
Janela
tima
Coef.
Janela
tima
Bolsa Famlia -1,196 1,743 -1,997 1,813 -1,904 1,907
(erro-padro) (1,339) (1,355) (1,347)
(erro-padro) (1,563) (1,366) (0,983)
(erro-padro) (1,627) (1,236) (1,208)
(erro-padro) (1,023) (1,235) (0,956)
Fonte: PNAD 2006.
Os resultados, portanto, no corroboram eventuais preocupaes de que o PBF poderia
distorcer a escolha ocupacional dos indivduos no sentido de incentivar a informalidade.
De forma geral, esses resultados corroboram os encontrados na literatura sobre os efeitos
do PBF no mercado de trabalho. Ou seja, com exceo de grupos demogrfcos especfcos,
tanto o incentivo informalidade como o desincentivo ao trabalho gerado pelo Programa
Bolsa Famlia ou muito pequeno ou nulo. Diante desse quadro, no parece ser prioritrio
qualquer tipo de alterao no desenho do programa que fosse destinada a combater efeitos
indesejveis do programa no mercado de trabalho. Se a eliminao dos efeitos indesejveis,
ainda que quase nulos, for perseguida, bastaria um reforo no monitoramento direcionado
para os grupos mencionados.
338
5 CONCLUSES
Nesse trabalho procurou-se identifcar em que medida o Programa Bolsa Famlia tem induzido
os indivduos benefciados a ocuparem postos de trabalho informais. Os resultados mostraram
que no h evidncias de que o programa afete a escolha ocupacional dos benefcirios entre
postos formais e informais.
Vale dizer que esse resultado robusto a uma ampla gama de situaes consideradas.
Foram usadas doze amostras distintas de domiclios para estimar o parmetro de interesse.
Alm disso, para cada amostra, estimou-se o efeito do programa tanto na escolha ocupacional
referente ocupao principal do chefe como na ocupao secundria do domiclio. Em todas
essas situaes, a estimativa era estatisticamente nula.
Uma das principais contribuies do trabalho consiste na aplicao de um mtodo que
permite lidar com o problema de autosseleo no PBF baseado em caractersticas no obser-
vveis. Explorou-se uma descontinuidade presente no critrio de elegibilidade do programa
que diz respeito idade do flho mais novo. Sups-se que essa descontinuidade ao redor de
um valor crtico da idade (16 anos) representa uma variao exgena na elegibilidade que po-
deria ser acompanhada de uma variao na participao do programa tambm em torno desse
valor crtico. Essa ltima variao por sua vez identifcaria o efeito desejado sobre a escolha
ocupacional dos chefes de domiclio.
Por fm, cabem duas observaes adicionais sobre o mtodo empregado. Por um lado,
duas das quatro hipteses que esto por trs do mtodo so testveis. Apresentou-se evidncia
em favor de ambas as hipteses testveis, o que gera razovel segurana sobre a adequao do
mtodo no contexto. Por outro lado, o mtodo restringe a identifcao do efeito do Programa
Bolsa Famlia para o grupo de domiclios com ao menos um flho e cujo flho mais novo (ou
nico) tenha idade em torno de 16 anos em 31 de dezembro de 2005. Nada impede que o
efeito seja distinto do que o reportado para famlias com flhos mais novos ainda crianas.
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em Economia) Faculdade IBMEC, Rio de Janeiro, 2010.
CAPTULO 22
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?*
Sergei S. D. Soares
1 INTRODUO
Uma das crticas mais comuns a respeito de programas de transferncia de renda focalizados
a respeito do efeito preguia. Segundo esta crtica, um dos efeitos de outorgar um benefcio
condicionado ao fato de uma famlia possuir uma renda baixa pode levar a acomodao e
diminuio da oferta de trabalho de seus membros. Fora o aspecto moral desta acomodao,
ela poderia levar a uma depreciao do capital humano dos pobres ou a uma reduo de sua
rede social, assim, frustrando os prprios objetivos do programa, entre os quais se encontra a
melhoria do capital humano dessas pessoas.
Se o efeito preguia for real, principalmente nas suas formulaes mais extremas, a defesa
do atual desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF) faz-se mais difcil e uma reformulao com
o fm de impedir tal fenmeno torna-se imperativa. O problema fundamental, claro, saber
se existe tal efeito. Alm disso, caso constatado, deve-se atentar para uma questo: em que
medida o afastamento do trabalho pode ser aceitvel? Exemplos claros so o trabalho infantil
e atividades precrias, exercidas pelos adultos mais pobres.
Como se ver logo adiante, a anlise terica dos impactos sobre a oferta de trabalho de
uma transferncia to complexa quanto o PBF inconclusiva e ambgua, o que deixa a palavra
fnal com os mtodos empricos. Felizmente, neste tema, no Brasil, uma diversidade de mtodos
tem apontado para os mesmos resultados. A seo seguinte busca contextualizar as abordagens
tericas e empricas do assunto, enquanto as sees 3 e 4 apresentam os principais resultados
encontrados na literatura. A seo 5 traz as consideraes fnais sobre o tema.
2 NOES TERICAS E EMPRICAS
2.1 Noes tericas
De incio, possvel realizar uma anlise cujas limitaes so muitas e conhecidas de esttica
comparativa dos efeitos sobre a oferta de trabalho de uma transferncia com as caractersticas do PBF.
Em geral, este tipo de concepo fornece um entendimento terico de uma realidade simpli-
fcada, mas pode ser til para se compreender os efeitos esperados.
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
342
importante lembrar que para 12% das famlias benefcirias aquelas que recebem
apenas o benefcio fxo o PBF apenas um programa focalizado. A famlia no precisa fazer
nada a no ser permanecer pobre para receber o benefcio. Para as demais famlias, o PBF
tanto focalizado quanto condicionado, e a famlia precisa enviar seus flhos escola. Mas, por
enquanto, pode-se concentrar apenas no primeiro caso: uma transferncia focalizada, porm
sem outras condies efetivas.
Para fns de comparao, deve-se visualizar primeiro uma transferncia no focalizada.
Isto , supondo que o governo simplesmente transfra uma quantia de dinheiro para algum
sem perguntar sobre sua renda. Uma transferncia no focalizada pode tanto aumentar como
diminuir a oferta de trabalho, uma vez que se trata de um efeito riqueza que no muda os preos
relativos entre trabalho e lazer. Um benefcirio de uma transferncia no focalizada pode tanto
trabalhar mais ou buscar trabalho com mais afnco, como trabalhar menos ou buscar trabalho
com menos empenho mas no se pode afrmar que o benefcio seria um desincentivo (ou
incentivo) ao trabalho. H apenas um efeito renda cujo sinal depender exclusivamente das
preferncias dos indivduos.
Ao focalizar o benefcio, tudo muda, e um incentivo passa (potencialmente) a existir.
De acordo com as regras formais do PBF, se a renda oriunda do trabalho for maior que o limite
de elegibilidade, perde-se o benefcio. Em termos microeconmicos, haveria uma desconti-
nuidade na restrio oramentria, com solues distintas, a depender: da distncia da renda
original com respeito linha de elegibilidade e de como ocorrem as decises de trabalho e lazer
de toda a famlia tendo em vista que se trata de benefcio que no individual e sim familiar.
A anlise microeconmica dos efeitos de uma transferncia focalizada com relao
renda das famlias e condicionada frequncia de suas crianas escola no nada fcil.
Isto porque se trata de uma anlise da oferta de trabalho dos diversos membros das famlias
com restries oramentrias cruzadas e h diversos efeitos a considerar, como sustentam
Ravallion e Wodon (2000). Alm disso, os contratos de trabalho normalmente estipulam
um nmero de horas que no pode ser facilmente mudado. Se assim for, teria-se uma
restrio oramentria com outras descontinuidades, alm daquelas impostas pelas regras
de concesso de benefcios.
A segunda objeo esta bem mais importante que o trabalho no est facilmente
disponvel para todos que querem trabalhar. A busca por trabalho tem custos, que podem ser
muito elevados para pessoas com pouca renda. possvel que o acesso a uma renda exgena
permita que um ou mais membros busquem trabalho com maior intensidade. Se assim for,
possvel que uma transferncia de renda incentive o trabalho e no o oposto.
Em resumo, os efeitos do PBF sobre a oferta de trabalho envolvem, alm dos tradicionais
efeito renda e efeito preo/substituio (no caso das solues de canto), tambm o trabalho
de crianas e seus efeitos na alocao de tempo dos adultos, a produo domstica e um cru-
cial efeito sobre os custos de procurar trabalho. Ou seja, a anlise terica microeconmica
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
343
joga pouca luz sobre se h ou no um efeito preguia, deixando claro que se trata de uma
questo emprica.
2.2 Noes empricas
Saber com certeza e perfeio o impacto de uma poltica algo impossvel. impossvel porque
requer a comparao de dois mundos, um no qual a poltica aconteceu e outro no qual no
aconteceu. Por defnio, no se observa e no se sabe o que no ocorreu. Em um exerccio de
imaginao, se houvesse o recurso de uma mquina do tempo, o trabalho de avaliao seria
simples. Observar-se-ia o mundo em um de seus estados por exemplo, um grupo de pessoas
que so benefciarias do PBF , e depois voltar-se-ia na mquina do tempo, fazendo com que
estas pessoas nunca recebessem o benefcio. O impacto do PBF sobre a propenso a trabalhar
deste grupo de pessoas seria a diferena entre os dois estados.
Infelizmente (ou felizmente), as mquinas do tempo no existem. Dado este fato inesca-
pvel, no h alternativa a no ser confar na regularidade da natureza inclusive da natureza
humana para se saber o efeito de uma dada poltica sobre as pessoas. Uma manifestao desta
regularidade a lei dos grandes nmeros, que reza que as mdias de qualquer caracterstica de
dois grupos, sufcientemente grandes e escolhidos aleatoriamente, sero prximas. Alm disso,
quanto maior os dois grupos e menor a varincia da caracterstica escolhida, mais prximas
sero estas duas mdias.
Escolhidos dois grupos aleatrios, sufcientemente grandes, e exposto apenas um dos dois
aos efeitos de uma determinada poltica, tem-se que as mdias de todas as caractersticas dos
dois grupos anteriores exposio ao tratamento so to prximas que podem ser tratadas como
iguais. Disto, segue que todas as diferenas observadas decorrem da exposio poltica cujos
efeitos se deseja medir. Usualmente, chama-se o grupo que foi exposto de grupo de tratamento
e o grupo no exposto de grupo de controle. Isto quer dizer que um estudo clnico se for
bem feito e com amostra sufcientemente grande pode substituir a mquina do tempo como
meio para estimar o impacto de uma dada poltica.
Lamentavelmente, os estudos clnicos aleatrios, embora muito comuns em outras
reas (como a medicina), so quase to raros quanto as mquinas do tempo nas polticas
sociais. Foram feitos para alguns programas de transferncia de renda o mais conhecido,
de longe, o programa Oportunidades, mexicano (Parker e Skoufas, 2000) , mas todos fora
do Brasil. No existe nenhum estudo clnico sobre o impacto do PBF em nenhuma esfera
da vida humana.
Em virtude da quase completa inexistncia de estudos clnicos, resta apelar a outras
regularidades da natureza humana para saber se o PBF faz as pessoas trabalharem menos ou
mais. Dadas as imperfeies do mundo e, em particular, do desenho e aplicao das polticas
sociais, frequentemente possvel encontrar o que se convencionou chamar de experimento
natural, que nada mais que encontrar um grupo de controle que foi criado por arbitrarie-
dades e imperfeies na gesto da poltica, e no intencionalmente. Um exemplo disso seria o
344
trabalho de Morris et al. (2004) do impacto do Programa Bolsa Alimentao, o qual tomou
como objeto de anlise um bug no programa de computador que no processava os nomes de
potenciais benefcirios com caracteres acentuados , , , , e assim por diante.
Infelizmente, os experimentos naturais frequentemente sofrem de limitaes. O bug no pro-
grama do computador, mencionado anteriormente, foi rapidamente corrigido e no ano seguinte
todos estavam no programa. Em todo caso, no existem avaliaes do impacto de programas de
transferncias de renda sobre oferta de trabalho no Brasil usando experimentos naturais.
Excludas as mquinas do tempo, os experimentos intencionais e os experimentos naturais,
qual a prxima alternativa? A construo de grupos de controle modelando explicitamente
os processos de seleo das polticas cujos efeitos se quer estimar. H uma grande variedade
destes mtodos, comumente chamados de quase experimentais, mas todos compartilham
algo em comum: usar algum tipo de modelagem estatstica para descrever o processo de facto
no necessariamente de jure de seleo das polticas que se quer avaliar e o uso dos resultados
desta modelagem para construir grupos de comparao. Usa-se normalmente o termo grupo
de comparao para enfatizar que estes no so grupos de controle propriamente ditos, mas
substitutos construdos artifcialmente. H uma srie de trabalhos para o Brasil usando estes
mtodos quase experimentais, cujos detalhes sero explicados mais adiante.
Finalmente, o mtodo que menos leva em conta o processo de seleo a comparao
de mdias sem qualquer modelagem do processo seletivo. Normalmente, utilizam-se mdias
condicionadas a uma srie de caractersticas individuais. Este mtodo se chama anlise de
regresso e h diversos trabalhos no Brasil usando-o para estimar o impacto de programas de
transferncia de renda, cujos detalhes sero explicados mais adiante.
3 QUANDO SE COMPARAM AS MDIAS
Um trabalho comparando a posio na ocupao, o nmero de horas trabalhadas, os tipos de
atividades desempenhadas pelos trabalhadores e outros dados sobre insero no mercado de
trabalho foi proposto pelo prprio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) e executado por Brito e Kerstenetzky (2010). A fonte de dados usada foi a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica (IBGE), que conta com uma pergunta que identifca os domiclios que recebem
um benefcio PBF. O trabalho comparou benefcirios e no benefcirios pobres para ter
algum tipo de controle de seleo, mas ainda deve ser classifcado como mera comparao de
mdias (no condicionadas).
Os autores notaram que os benefcirios tendem a se inserir mais no mercado de tra-
balho, comparativamente aos no benefcirios. Viu-se que os benefcirios pobres em idade
ativa responderam ter exercido alguma atividade na semana de referncia da PNAD em uma
proporo de 4 pontos percentuais (p.p.) superior aos no benefcirios. Por seu turno, esses
ltimos tendem a buscar mais trabalho, ainda que a diferena entre as propores seja pequena.
345
O que mais chama a ateno nesta estatstica, contudo, o fato de que ambos os grupos apre-
sentam um nvel de desalento elevado, o que no pode ser atribudo, portanto, transferncia
de renda. Alm disso, percebe-se que os benefcirios trabalham em condies informais e em
atividades agrcolas com maior incidncia.
Com respeito ao trabalho infantil, o percentual de crianas entre 5 e 9 anos de idade que
desempenharam algum trabalho em todo o ano da pesquisa foi muito pequeno: 2,4% entre
benefcirios e 1,0% entre no benefcirios. Por sua vez, aqueles entre 10 e 15 anos de idade
alcanam uma proporo muito maior na semana de referncia: 15,1% entre benefcirios e
8,6% entre no benefcirios. Levanta-se a suspeita de que o PBF, at aquele momento, no
constitua um substituto da renda das crianas pertencentes a famlias mais pobres.
Devido possibilidade de efeitos distintos, entre os diferentes nveis de pobreza, Medeiros,
Britto e Soares (2007) observaram os efeitos do PBF no mercado de trabalho adulto em dci-
mos da distribuio de renda. Os autores observam que, enquanto as taxas de participao no
mercado de trabalho das pessoas em domiclios com benefcirios so de 73% para o primeiro
dcimo mais pobre da distribuio, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, as mesmas
taxas so de 67%, 68% e 71%, respectivamente, para as pessoas que vivem em domiclios
sem benefcirios. Viu-se, com o emprego de diversos controles, que a oferta de trabalho de
apenas uma das quatro combinaes do modelo mulheres chefes, mulheres cnjuges, homens
chefes e homens cnjuges afetada negativamente pelo PBF. Apenas as mulheres chefes que
recebem o programa tm probabilidade menor (e estatisticamente signifcante) de participao.
Para os autores, eventuais efeitos negativos sobre a oferta de trabalho para grupos especfcos
de trabalhadores no devem ter uma leitura necessariamente negativa. Famlias extremamente
pobres tendem a intensifcar a participao de mulheres, crianas e jovens no mercado de tra-
balho, quase sempre em ocupaes precrias e mal remuneradas. Nestes casos, alguma reduo
da participao destes indivduos no mercado laboral, devido ao recebimento do PBF, pode
ser vista de maneira positiva.
Tal constatao corroborada pela avaliao de impacto do PBF nos resultados da linha
de base como em Cedeplar (2006, apud Medeiros, Britto e Soares, 2007, p. 16). Ali se coloca
que adultos em domiclios com benefcirios do PBF tm uma taxa de participao 3% maior
do que adultos em domiclios sem benefcirios. Alm disso, este impacto maior entre as
mulheres (4%) do que entre os homens (3%). Por fm, o programa diminui as chances de uma
mulher empregada sair do seu emprego em 6%.
Investigaes que acompanham as famlias ao longo do tempo so pouco frequentes.
Foguel e Barros (2010) acompanham os efeitos do PBF sobre a taxa de participao e so-
bre o nmero mdio de horas trabalhadas no painel de 806 municpios entre 2001 e 2005.
Os resultados mostram, sobretudo na especifcao por MMG, que os programas de transferncia
de renda condicionada (PTRC) brasileiros no reduzem a taxa de participao no mercado de
trabalho para as mulheres, tanto em geral quanto entre as 50% mais pobres de cada municpio.
346
Entre os homens, o efeito encontrado pequeno, porm positivo nos dois tipos de classifcao
de renda. Os autores calculam que um aumento de 10% na proporo de benefcirios dos
municpios aumentaria a taxa de participao masculina entre 0,05 (amostra geral) e 0,10%
(amostra abaixo da renda mediana).
Em termos de nmero de horas trabalhadas, os resultados indicam uma pequena reduo
da oferta de trabalho das mulheres, porm de efeito estatisticamente insignifcante entre aquelas
abaixo da renda mediana. Em termos de elasticidade, um aumento de 10% na proporo de
benefcirias dos municpios reduziria o nmero de horas trabalhadas em 0,10%. Com os
homens, os resultados so insignifcantes tanto em tamanho quanto em termos estatsticos.
Em recente trabalho, Marinho e Mendes (2011) encontram efeitos positivos para cada
real transferido: 0,10 p.p. na probabilidade de um morador de um domiclio, que recebe o
benefcio, estar desempregado; 0,06 p.p. na probabilidade de estar ocupado no setor informal.
Por sua vez, haveria uma reduo de 0,16 p.p. na probabilidade de o indivduo trabalhar no
setor formal. Por no haver uma tabela de estatsticas descritivas (mdia, desvio-padro etc.)
das variveis utilizadas do modelo, o entendimento do leitor fca prejudicado. Entretanto,
uma rpida consulta Matriz de Informao Social do MDS mostra que o benefcio mdio
de 2006, ano da pesquisa, estava em torno de R$ 60,00 por famlia.
Em termos de nmero de horas trabalhadas, os autores encontram uma reduo pro-
porcionalmente maior, embora pequena, no setor informal com respeito ao setor formal.
Entretanto, a signifcncia estatstica do primeiro resultado menor do que a do segundo.
Isto leva necessidade de se obervar outras limitaes tcnicas do trabalho. Entre elas, a de
que no h separao de resultados por estratos de renda distintos ou interao de dummies que
especifquem se os efeitos so menores ou inexistentes entre os mais pobres. Adicionalmente,
assim como nos demais trabalhos resenhados nesta seo, no h controle de seletividade
1
de
forma a se observar a comparao entre grupos de controle e de tratamento, como adotados
pelos trabalhos referidos na seo seguinte.
4 QUANDO SE CONTROLA A SELETIVIDADE
4.1 Resultados gerais
Pianto e Soares (2004) avaliaram o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)
mediante o uso da estrutura amostral da PNAD. Dado que a pesquisa uma amostra em
trs estgios e que o primeiro estgio composto de municpios que so mantidos cons-
tantes ao longo dos dez anos entre censos demogrfcos, h um painel de municpios na
1. O controle de seletividade proposto pelos autores relacionado a outro problema das equaes de oferta de trabalho. Trata-se do fato de que o
nmero de horas ofertadas no mercado de trabalho s observado de maneira truncada, ou seja, entre aqueles que dele participam, caracterizando
um problema de vis de seleo amostral, como tratado no clssico trabalho de Heckman (1979) e em outras metodologias mais recentes por eles
empregadas para lidar com a situao.
347
PNAD. Inicialmente, os autores utilizam o conjunto de municpios que faziam parte tanto
da amostra da PNAD como do Peti e observam sua situao antes e depois do programa
(anlise refexiva).
Como o Ministrio da Assistncia Social (MAS), da poca, no escolhia os municpios
participantes de forma aleatria, no possvel observar os resultados de maneira experimental.
Para contornar estas difculdades, o instrumento de pareamento por escore de propenso (PEP)
foi utilizado para criar municpios de controle e compar-los com os de tratamento. Assim,
os autores lanam mo tanto de uma anlise refexiva quanto de um modelo de diferenas em
diferenas. Percebem um aumento da renda per capita, uma elevao de 6,9 p.p. na frequncia
escolar e uma reduo de 10 p.p. (de 22% para 12%) no trabalho infantil nos municpios
participantes do Peti. Em termos de impacto exclusivo do Peti, calculado por meio do modelo
de diferenas em diferenas, observa-se uma reduo de 10,8 p.p. no trabalho infantil geral
e de 4 p.p. nos trabalhos mais perigosos e degradantes. Trata-se, portanto, de prioridades no
processo de erradicao do trabalho infantil, pois atividades com tais caractersticas necessitam
de instrumentos perigosos ou qumicos, entre outros, para sua realizao. So exemplos, as
ocupaes vinculadas carvoaria e construo.
Ainda em um contexto anterior ao PBF, as primeiras tentativas de se medir os efeitos de
PTRCs sobre as decises de trabalho das famlias remontam ao tempo do Programa Bolsa
Escola vinculado ao Ministrio da Educao (MEC) que com o Bolsa-Alimentao
vinculado ao Ministrio da Sade (MS) e ao Vale-gs foram incorporados ao PBF,
benefciando-se da existncia do Cadastro nico (Cadnico) que se iniciava em 2001
(Decreto n
o
6.135/2007) (Brasil, 2007). Apesar desta disperso dos programas, Ferro,
Kassouf e Levison (2009) utilizam dados da PNAD 2003 na tentativa de separar grupos
de controle e tratamento (benefcirios do programa).
O uso da PNAD 2003 tido como adequado pelos autores pelo fato de haver uma
pergunta a respeito de o morador estar inscrito em algum PTRCs e outra sobre se a pessoa
recebia o benefcio. Isto permitiu aos autores criar um grupo de pessoas elegveis e que recebem
o benefcio e um grupo de comparao, de pessoas inscritas no programa, mas que ainda
no recebiam o benefcio. Alm disso, o artigo adota outra metodologia para criar grupos de
comparao. Trata-se novamente do pareamento pelo escore de propenso, empregado sem a
traduo livre aqui proposta como propensity score matching.
Em geral, os dois mtodos utilizados encontram efeitos semelhantes. Ou seja, as equaes
por probit e os modelos de pareamento trazem resultados robustos. Como esperado, o Programa
Bolsa Escola teve um efeito negativo sobre a oferta de trabalho das crianas, medida pela
probabilidade de a criana trabalhar (reduo geral de 3 p.p.). Este resultado se confrma tanto
nas reas rurais (reduo de 6 a 9 p.p.), quanto nas reas urbanas (reduo de apenas 2 p.p.).
Entre os pais, foram estimadas regresses por grupos: pais, mes em reas urbanas ou
rurais e na amostra como um todo. As transferncias de renda promovem um acrscimo de 3%
348
na oferta de trabalho das mes em geral e em reas urbanas, ocorrendo efeito nulo em reas
rurais. Este resultado se repete nos dois mtodos de estimao. J entre os pais, os mesmos
valores (e nas mesmas reas) so encontrados apenas no mtodo de pareamento. No houve
variao estatisticamente signifcante pelo mtodo de probit e nas reas rurais.
Usando o Censo Demogrfco 2000, mas com tcnicas muito semelhantes, Cardoso e
Souza (2004) encontram resultados um pouco diferentes. Efeitos relativamente grandes so
vistos apenas no aumento da frequncia escolar das crianas. Para tanto, a partir de tcnicas
semelhantes de PEP, encontram um efeito tratamento mdio capaz de aumentar a frequncia
dos meninos de 92% para 95%. Considerando que 8% dessas crianas no frequentavam a
escola, o aumento de 3 p.p. um bom efeito da poltica.
Em relao ao mercado de trabalho, o mesmo estudo indica uma reduo na incidncia no
nmero de crianas que trabalham e na incidncia daquelas que no estudam e no trabalham.
Por seu turno, este efeito compensado pelo aumento do nmero de crianas que estudam e
trabalham. Este saldo nulo, para os autores, mostra que os programas levam escola as crianas
que anteriormente apenas trabalhavam ou que no trabalhavam e no iam para a escola.
Porm, os valores seriam insufcientes para criar incentivos para as famlias no dependerem
do trabalho das crianas.
O motivo desse resultado distinto do encontrado por Ferro, Kassouf e Levison
(2009) reside no fato de a pesquisa se basear nos dados do Censo Demogrfco 2000.
Ou seja, as informaes so anteriores ao Programa Bolsa Escola Federal e o tempo entre
a implementao e a avaliao do programa seria insufciente. Tal oposio se repetiu
at mesmo em uma pesquisa dos mesmos autores com dados da PNAD 2001 (Ferro;
Kassouf, 2005). Este fato denota grande comprometimento dos autores com respeito
s novas evidncias, no processo de atualizao das respostas de achados anteriores.
No nterim desses dois artigos, sem o uso de PEP, Ferro e Nicollela (2007) no encontram
reduo na probabilidade de participao dos pais, mas alguma reduo em termos de
nmero de horas trabalhadas, especialmente entre as mulheres. Os efeitos so ainda mais
interessantes entre as crianas, pois ocorre reduo da probabilidade de participao no
mercado de trabalho de crianas, entre 6 e 10 anos, do sexo feminino, em reas urbanas
e rurais. Entre as crianas mais velhas (11 a 15 anos), ocorre reduo entre as meninas
do meio rural e meninos de reas urbanas.
Em vez de crianas, Tavares (2010) estuda o efeito do programa sobre as decises de tra-
balho das mes. Isto porque, em princpio, a oferta de trabalho deste grupo situa-se entre as
mais elsticas. Tradicionalmente, o salrio de reserva mais elevado, j que deveria ser capaz
de compensar o menor tempo dedicado aos flhos e aos cuidados domsticos. Alm disso, so
as mes que recebem o benefcio do programa que, por sua vez, tm a deciso de como alocar
este recurso nos gastos da famlia. Assim, se realmente existir algum desincentivo ao trabalho,
esperar-se-ia que fosse mais forte sobre as decises de trabalho das mulheres.
349
A autora cria grupos de controle e um grupo de tratamento com os dados da PNAD
2004. Este seria para as mes inscritas no programa e para as quais o valor do PBF positivo.
Aqueles se dividem em trs: o primeiro para as mes inscritas no programa e para as quais
o valor do PBF zero; o segundo para as mes no benefcirias que pertencem ao pblico-
alvo do PBF (so pobres ou extremamente pobres); fnalmente, o terceiro grupo formado
por aquelas no benefcirias cuja renda familiar per capita menor ou igual a R$ 260,00.
Esta construo se justifcaria porque, embora nem todas as famlias benefcirias do PBF
atendam rigorosamente aos critrios de elegibilidade, para a maior parte delas a renda ainda
baixa (em 95% delas, a renda per capita no ultrapassa os R$ 260,00 mensais) (Tavares, 2010).
Em termos de participao, o PBF possui efeitos signifcantes e positivos na comparao
com qualquer grupo de controle analisado. O mesmo ocorre com a jornada de trabalho, indi-
cando que o fato de a famlia receber o benefcio aumenta a quantidade tanto do nmero de
mes no mercado de trabalho quanto do nmero de horas trabalhadas por elas.
Desse modo, a autora argumenta que as mes ampliam sua oferta de trabalho por haver
maior tempo disponvel, enquanto seus flhos frequentam a escola, e pela necessidade de
substituir a reduo da oferta de trabalho familiar provocada por eles. Alm disso, haveria
um efeito estigma, no qual as benefcirias direcionam seu comportamento no sentido de
reduzir a dependncia do programa e, portanto, sofrerem menor discriminao. Para justifcar
esta hiptese, haveria uma constatao emprica desse fato no trabalho de Mattos e Ponczek
(2007, apud Tavares, 2010).
4.2 Resultados heterogneos
Uma das questes mais relevantes quando se avalia um programa social levar em considerao
a existncia de efeitos heterogneos entre os benefcirios. Ou seja, no seria de se esperar que
todos os indivduos independentemente do sexo, idade, localidade em que moram, suas
atividades no mercado de trabalho etc. reajam ou se benefciem da mesma forma a partir de
um incentivo recebido. Assim, no razovel supor que isto altere as disposies de se oferecer
trabalho e/ou que as famlias se satisfaam uniformemente com o valor recebido.
Nesta perspectiva, Arajo, Ribeiro e Neder (2010) mostram que h um aumento do per-
centual de crianas que estudam em 0,8 p.p. e uma reduo do mesmo valor na porcentagem
de inativos. No se trata de pouco, pois 97% das crianas no tratadas j estudavam. Alm
disso, apenas 2% dos no tratados eram inativos (no estudam e no trabalham). Entre os
adolescentes, o PBF elevou mais intensamente a proporo dos que apenas estudam em 5,2
p.p. e reduziu ligeiramente a proporo de adolescentes que apenas trabalham e de inativos
em 1,5 e 1,9 p.p., respectivamente.
Os autores ainda separam os resultados por sexo e encontram maior efeito sobre as me-
ninas inativas (-2,7 p.p.) do que sobre os meninos na mesma condio (-1,2 p.p.). Isto seria
atribudo, em parte, s peculiaridades de sua insero na famlia, j que elas so preferidas
350
para o trabalho domstico que, por sua vez, no compe o conceito de ocupao da PNAD.
Os autores argumentam, por fm, que a extenso do benefcio varivel para adolescentes
entre 16 e 17 anos foi uma deciso acertada do programa, realizada em 2008.
Possivelmente, um dos trabalhos que mais tem em conta os efeitos heterogneos do PBF
o de Teixeira (2010). A autora os estima sobre as mesmas variveis de resposta do mercado
de trabalho, vistas at agora, com dados da PNAD 2006. Mas h um maior cuidado com a
separao dos resultados de acordo com os setores formal/informal, agricultura ou no, nveis
salariais e valores das transferncias.
Em termos de probabilidade de participao, a autora encontra um aumento de 2,5 p.p.
para mulheres e de 1,7 p.p. para homens. Para medir se o efeito substituio seria anulado por
um efeito renda, uma iterao da varivel de participao com uma varivel contnua de valor
da transferncia per capita utilizada. Disso, a autora verifca que existem efeitos negativos e
estatisticamente signifcantes capazes de anular o efeito anterior.
Entretanto, ao se desagregar esses resultados por nveis de transferncia, encontram-se
efeitos positivos e estatisticamente signifcantes apenas entre as mulheres pobres, com valores
de transferncia entre R$ 30,00 e R$ 45,00. Sendo assim, v-se que apenas essas categorias
de benefcirias possuem uma probabilidade entre 2,5 e 3,8 p.p. maior de participao.
Ou seja, os valores transferidos no so sufcientemente grandes para gerar um efeito renda
capaz de anular o efeito substituio da transferncia, seja entre aquelas que so pobres, seja
entre as extremamente pobres.
No que diz respeito ao nmero de horas trabalhadas, nota-se, pela dummy de participao,
uma pequena reduo para os homens (-0,56 hora por semana) e para as mulheres (-1,18
hora por semana). O efeito maior entre as mulheres, para a autora, predominantemente
por questes culturais, tendo em vista que so as maiores responsveis pela educao dos
flhos, afazeres domsticos e preparo dos alimentos, por exemplo. Por estes motivos, tambm
se verifca um aumento do nmero de horas trabalhadas em atividades domsticas por parte
das mulheres. A autora usa o fato de no ser encontrado nenhum efeito estatisticamente
signifcante entre os homens nesta mesma varivel para argumentar que eles, principalmente,
trocam o trabalho por lazer. Enquanto isso, as mulheres trocam um pouco do trabalho
mercantil por trabalho domstico.
No setor informal, como era de se esperar, h maior elasticidade com respeito ao benefcio
do que entre os trabalhadores formais. Isto porque estes ltimos possuem contratos de trabalho
formais, direitos trabalhistas e estabilidade em termos salariais. Assim sendo, o choque pro-
vocado pelo aumento de renda no sufciente para reduzir o nmero de horas que homens
e mulheres realizam no mercado de trabalho.
O que se v, entretanto, que a maior reduo do nmero de horas trabalhadas (em
torno de 7,3%) ocorre entre as mulheres autnomas trabalhadoras por conta prpria. Nesta
categoria, esto aquelas que possuem algum negcio ou que produzem para sua prpria
351
subsistncia. Ou seja, de se esperar grande volatilidade da renda entre estas trabalhadoras.
Os homens com as mesmas caractersticas no reduzem o nmero de horas trabalhadas.
Para a autora, isto se deve ao fato de que parte da transferncia investida na produo do
negcio que eles sustentam.
Quando se considera o efeito do valor (no da existncia, e sim do valor) da transferncia
sobre o nmero de horas trabalhadas, v-se que no h efeitos estatisticamente signifcantes
tanto para homens e mulheres pobres, quanto para homens extremamente pobres. Apenas
mulheres extremamente pobres reduzem mais suas horas trabalhadas quanto maior for a trans-
ferncia. No entanto, dado que o valor do benefcio varia de acordo com o nmero de flhos,
no possvel identifcar se a reduo proporcionalmente maior entre as mulheres que tm
menos flhos ou entre mulheres que recebem maiores transferncias.
Por seu turno, quando se olha para a heterogeneidade em termos geogrfcos, Ribas e
Soares (2011) mostram que h um aumento da participao das mulheres e de trabalhadores
adicionais da famlia no meio rural e em reas mais pobres. Entretanto, este resultado
apenas verifcado no setor informal. Isso porque, nestes casos, existem grandes restries de
oportunidades e de qualifcao profssional que possibilitam, aos benefcirios, um ingresso
no setor formal. Os autores encontram ainda alguma reduo da oferta entre os trabalha-
dores formais. Alm disso, para os autores, existe a possibilidade de que o PBF seja capaz
de gerar algum tipo de desemprego em regies metropolitanas (RMs). Isto seria verifcado
nos trabalhadores formais adicionais da famlia que se tornam mais pacientes e exigentes
ao procurarem emprego nessas reas. Com este tipo de distino, pode-se dizer que as
transferncias exercem efeitos contrrios, a depender da combinao de informaes sobre
a localidade em que moram, nvel de pobreza da vizinhana, nmero de trabalhadores na
famlia e formalizao da ocupao.
No quadro 1 encontra-se uma sntese dos principais resultados relatados neste trabalho.
Espera-se que seja um retrato fdedigno das principais pesquisas, mtodos e resultados encon-
trados. Como se v, existe uma preponderncia dos resultados contra a hiptese de um efeito
preguia. Esses tipos de efeito, quando encontrados, so pequenos o sufciente e localizados
em grupos nos quais tal resultado pode ser visto de maneira menos indesejada e incapaz de
compensar os benefcios da poltica ou de pr em risco seu excelente nvel de focalizao.
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5 CONCLUSES
Ao se estudar os efeitos das transferncias de renda sobre variveis de participao e nmero de
horas trabalhadas, deve-se atentar para os contextos tericos e empricos dos modelos propostos.
O primeiro aspecto refere-se unidade de observao proposta frequentemente, pensar em
indivduos capazes de tomar decises de forma efciente provoca o esquecimento das interaes
intrafamiliares de alocao do tempo. Alm disso, fazer inferncias a respeito da substituio
de trabalho por lazer, a partir de uma forma funcional ad hoc de preferncias, pode induzir a
diagnsticos precipitados ou pouco confveis. Ou seja, as concepes tericas so mais um
exerccio de visualizao do problema do que necessariamente uma resposta a eles. Portanto,
no se sabe, sem muitas restries e hipteses fortes, se o efeito fnal um aumento ou uma
reduo da oferta de trabalho do benefcirio ou de sua famlia.
Na prtica, um dos grandes problemas de avaliao de polticas pblicas a comparao
entre um estado, irreversvel, com outro que sequer chegou a ocorrer e, portanto, informa-
es a seu respeito nem mesmo so disponveis. Entretanto, com todo esse enorme desafo,
a soluo parece estar um pouco mais ao alcance do que as apresentadas pela concepo
terica. Isso porque a construo de grupos de controle em mtodos quase experimentais
facilitada pela grande quantidade de caractersticas das famlias e dos indivduos encontradas
nas pesquisas domiciliares nacionais. Isso permite uma boa avaliao ex post dos programas,
com boas possibilidades de se encontrar o efeito de fato da interveno, sem a presena de
outras variveis que infuenciam a seleo.
Os resultados encontrados pela literatura, at o momento, variam um pouco ao longo do
tempo e de acordo com o mtodo. Entretanto, apontam para um consenso de que programas
de transferncia de renda so efcazes em reduzir a oferta de trabalho das crianas, reduzindo
tambm o nmero de crianas que no estudam e no trabalham.
Estudos mais recentes, cada vez mais refnados e detalhados, trazem resultados majorita-
riamente convergentes. Isso porque, na medida em que ocorre melhor delineamento sobre os
indivduos ou famlias estudadas, percebe-se a possibilidade de obter melhor percepo sobre
a heterogeneidade dos resultados, relatando-os caso a caso.
Assim, viu-se que alguns resultados preliminares e amplos apontam para uma maior partici-
pao no mercado de trabalho entre os benefcirios, mas acompanhados de menos providncias
para se conseguir trabalho. Ao se observar com um pouco mais de ateno, nota-se que as mulheres,
tradicionalmente com oferta de trabalho mais elstica ao benefcio, respondem com alguma reduo
da oferta. Contudo, uma justifcativa para essa maior sensibilidade est na maior ateno dada aos
flhos. Ou seja, a depender do grupo estudado, as pequenas quedas de participao ou de jornada
de trabalho no so, necessariamente, uma notcia ruim.
Em estudos com maior preocupao com a heterogeneidade dos efeitos, melhores
escolhas de grupos de controle e que levam em considerao a seletividade que participar do
mercado de trabalho representa, emergem resultados interessantes. Constata-se, de fato, que
as mulheres possuem maior sensibilidade s transferncias do que os homens. Porm,
356
em termos de participao, apenas as benefcirias pobres, com maiores valores de transferncia
recebidos, mostram diminuies estatisticamente signifcantes. Por seu turno, aquelas que so
extremamente pobres no apresentam alteraes relevantes.
Em termos de jornada de trabalho, as mudanas tambm so maiores para mulheres do que
para homens no muito alm, entretanto, do que uma hora em toda a semana de trabalho.
Ou seja, no h indcios claros de que os PTRCs sejam grandes desencorajadores da oferta
de trabalho. Por na sua vez, existem sinais fortes de que, por questes culturais, as mulheres
substituem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau do que os homens.
De uma maneira geral, os trabalhadores ocupados no setor informal (homens e mulheres) so
mais sensveis s transferncias do que aqueles que possuem direitos trabalhistas em atividades menos
precrias. Nesse caso, a volatilidade da renda, caracterstica de uma boa parte dessas ocupaes,
compensada em parte pelo benefcio. Entretanto, observa-se novamente que as trabalhadoras
autnomas, as quais possuem algum negcio ou produzem para a prpria subsistncia, reduzem
parte de suas produes, enquanto os trabalhadores nas mesmas condies utilizam parte da trans-
ferncia no aumento da produo do negcio que sustentam.
Em localidades mais pobres e afastadas onde os trabalhadores de toda a vizinhana so
bem menos qualifcados e existem menores conexes com o emprego formal , os efeitos dos
PTRCs so mais expressivos em termos de reduo da oferta de trabalho do que em maiores
aglomeraes urbanas com nveis mais altos de formalizao dos empregos.
Se for possvel extrair uma grande concluso dos estudos aqui resenhados, esta seria de
que os PTRCs possuem impactos pequenos sobre o mercado de trabalho, e que alguns destes
impactos, como a reduo da jornada de trabalho das mes e o aumento na probabilidade de
trabalho para certos grupos, so positivos. Do ponto de vista das polticas pblicas, pode-se
afrmar, com muito embasamento, que no existe constatao emprica que sustente a hiptese
de que haveria um efeito renda maior do que um efeito substituio (fenmeno que recebeu
a alcunha de efeito preguia), no caso destes programas.
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CAPTULO 23
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA
Walquria Domingues Leo Rgo
Alessandro Pinzani
1 INTRODUO
O presente captulo relata brevemente os resultados de uma investigao realizada durante
cinco anos, de 2006 a 2011 (Leo Rego e Pinzani, 2013), e que teve como escopo a apreen-
so de certos sentidos de mudanas morais e polticas observadas em mulheres pobres como
resultado do recebimento do benefcio do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Procuramos ouvir pessoas que de certa forma esto nas piores situaes sociais: vivem
na pobreza extrema e habitam as regies mais tradicionalmente desassistidas pelo Estado em
todos os sentidos. So cidados destitudos muitas vezes de servios pblicos mnimos, j que
faltam escolas, estradas, hospitais, centros de cultura, espaos de encontro. Isto facilita seu
atomismo social e sua desagregao poltica, fazendo deles pessoas excludas de um ambiente
estimulante ao desenvolvimento humano. Suas vozes devem ser ouvidas, de preferncia, mais
de uma vez, para que se possa capturar uma dimenso no tangvel s outras modalidades de
pesquisa sobre o tema. Neste sentido, o horizonte da pesquisa foi amplo, pois pretendamos
avaliar o impacto do Bolsa Famlia na subjetividade das pessoas, para tentar apreender os
graus de autonomizao alcanados e os meramente potencializados pela percepo de renda
monetria, por menor que esta seja, como o caso do PBF.
A tradicional ausncia do Estado para lhes conceder e garantir direitos as colocou por
muito tempo na situao de pessoas sem direito a ter direitos. Com isto, o prprio Estado
brasileiro decretou por muitos anos sua morte civil. Elas foram emudecidas porque seu
direito de voz pblica no existe, pois no possuem condies e canais institucionais de ex-
presso. So milhes de brasileiros com praticamente nenhuma escolaridade, destitudos de
qualifcaes e habilitaes para qualquer tipo de emprego que exija, por exemplo, escrita e
leitura e capacidade de obedecer a certos comandos mais qualifcados. Isto, per se, coloca em
questo a natureza do crescimento econmico desprovido de projeto democrtico substan-
tivo. Neste caso, a permanncia da pobreza em nveis to altos evidencia, ou melhor, aponta
sua insufcincia profunda como modo de incluso dos habitantes de um pas no mundo dos
direitos e da herana civilizatria da humanidade. Com inteno polmica gostaramos de di-
zer que esta problemtica inevitavelmente repe o tema iniludvel da necessidade da poltica,
como nico modo de transformar o sentido dos processos econmicos e no deix-los cativos
das foras cegas dos interesses privados.
360
2 AS ENTREVISTAS
No procedemos a uma pesquisa estatstica ou quantitativa, mas qualitativa. Usamos em
nosso trabalho de coleta de dados a tcnica da entrevista aberta, e no a do questionrio
fechado, pois julgamos ser a nica possvel neste tipo de investigao, exatamente porque se
pretende alcanar alguns nveis da estrutura subjetiva dos entrevistados. Seu mtodo princi-
pal, como bastante conhecido, consiste na entrevista longa munida apenas de um roteiro
de questes e na audio atenta da fala mais livre possvel dos entrevistados. Para que as
mudanas morais e polticas sejam apreendidas, impem-se conversas repetidas, que signi-
fcam frequentemente a volta ao campo mais de uma vez, assim como o estabelecimento de
uma relao mais prxima para, como diria Pierre Bourdieu, promover quase um contrato
de confana com as pessoas (Bourdieu, 1997, p. 9). A entrevista objetiva apreender tanto
quanto possvel as mudanas mais profundas ocorridas na pessoa do entrevistado.
Por esta razo, necessariamente, a investigao exige tempos longos, tanto na coleta dos
depoimentos, como na refexo sobre o material recolhido. A durao da entrevista muito
varivel, pois as pessoas so muito diversas, sobretudo quando tm de falar de si mesmas,
expor-se ao dilogo, contar suas histrias e dizer quais foram as mudanas que as novas situa-
es trouxeram s suas vidas. A experincia do PBF, que fornece um rendimento regular para
a grande maioria das mulheres, ainda muito nova. Certamente impactou-lhes a vida, apesar
de no lhes assegurar o acesso completo a outros direitos sociais, j que continuam pobres
e carentes de inmeros direitos. Demora certo tempo para que revelem as alteraes mais
complexas, em especial, as referentes a decises de ordem moral, como separaes conjugais
ou o desejo de faz-las. Um dos temas que lhes permitem falar com mais desenvoltura se liga
vivncia, s vezes pela primeira vez, de mais liberdade pessoal, como ainda ao ganho de um
sentimento precioso: a aquisio de mais respeitabilidade na vida local. Grandes so os limites
da apreenso das questes na modalidade de investigao que empreendemos. Procuramos
contorn-los da maneira que nos foi possvel.
Ao longo do nosso trabalho, utilizamo-nos de contatos locais. Em algumas ocasies
encontramos pessoas diretamente responsveis pela implementao do programa, como assis-
tentes sociais, gestores, prefeitos etc. Em outras, nos valemos da ajuda de pessoas envolvidas
em movimentos sociais e de intelectuais locais: todas elas nos forneceram informaes precio-
sas sobre as situaes in loco, mas na maioria das vezes procuramos livremente as benefcirias,
a fm de evitar direcionamentos de qualquer tipo.
Escolhemos entrevistar benefcirias que moram em reas rurais ou em pequenas cidades
do interior, por entender que sua situao se diferencia muito da dos pobres urbanos, objeto j
de inmeros estudos. Os pobres rurais se deparam com problemas diferentes, comeando pelo
isolamento geogrfco que resulta, quase sempre, na impossibilidade de ter acesso a servios
pblicos bsicos. As regies selecionadas foram: partes do Alto Serto de Alagoas, bem como
a Zona Litornea deste estado; o Vale do Jequitinhonha (MG); algumas localidades do inte-
rior do Piau e do interior do Maranho; bairros muito pobres da periferia de So Lus (MA)
Liberdade, Dinheiro e Autonomia: o caso do Programa Bolsa Famlia
361
e do Recife (PE). Em alguns casos, no conseguimos acessar benefcirias, habitantes de zonas
isoladas e sem estradas (no Vale do Jequitinhonha), pois seramos obrigados a usar cavalos.
Este isolamento faz com que suas carncias sejam mais profundas e difceis de satisfazer.
Neste sentido, so mais destitudos que os pobres urbanos; so verdadeiramente os worst-of
da sociedade brasileira.
As questes colocadas eram divididas em vrios grupos. O primeiro dizia respeito
composio do ncleo familiar (nmero e idade dos membros da famlia, escolaridade etc.).
O segundo abordava a maneira como o dinheiro do Bolsa Famlia era usado, em particular em
relao compra de alimentos, vesturios e material escolar. Um dos objetivos era averiguar
como e em que medida a nova renda e sua regularidade incidiam sobre a vida cotidiana das
famlias e, em particular, das mulheres que, em sua maioria, afrmaram se sentir mais livres
(o termo mais usado foi vontade) e menos angustiadas no que diz respeito capacidade de
adquirir bens primrios para suas famlias. Um terceiro grupo de questes tinha a fnalidade
de fazer que as entrevistadas exprimissem sua opinio sobre o programa e seus efeitos em sua
vida (dessa vez de forma mais direta). Entre outras coisas, visava-se averiguar o que as mulhe-
res achavam de o carto estar no seu nome e no no do marido e estabelecer se consideravam
o programa um favor do governo ou um direito delas (naturalmente, a pergunta no podia
ser formulada diretamente nesses termos, pois o conceito de direitos praticamente ausente
do seu vocabulrio). Finalmente, o quarto grupo de perguntas se referia atitude das entre-
vistadas perante a poltica e o exerccio do direito de voto.
A formulao concreta das questes variava de lugar a lugar e de pessoa a pessoa. Nesse
sentido, foi fundamental o apoio dos contatos locais, que conheciam os cdigos lingusticos
(inclusive os implcitos) das entrevistadas. Assim, por exemplo, muito frequentemente no
fazia sentido perguntar quanto a mulher gastava no mercado em geral, pois a resposta con-
sistia quase sempre em um valor casual e longe da realidade, no por m-f, mas por certa
difculdade de efetuar um clculo excessivamente abstrato para suas experincias cotidianas;
era necessrio, portanto, perguntar o que ela comprava na feira, para somente depois recons-
truir com sua ajuda a quantia de dinheiro gasta efetivamente, somando os valores relativos aos
vrios itens. A nosso ver, a diferena entre os vrios cdigos lingusticos expe os problemas
ligados inevitavelmente aplicao de questionrios quantitativos estandardizados, que no
levam na devida conta as peculiaridades lingusticas, expressivas e culturais das pessoas.
As entrevistas apresentadas a seguir so representativas da maioria das respostas recebidas
ou constituem os casos mais interessantes com os quais nos deparamos.
Resumindo, podemos afrmar que, em geral, todas as mulheres registraram mudanas
relevantes em sua vida material, embora um nmero importante entre elas se queixasse do
valor baixo do auxlio (muitas o defniram como uma ajuda) e quase todas afrmassem pre-
ferir um trabalho regular. Nesse sentido, cabe salientar, contra uma opinio preconceituosa
bastante difundida, que, entre as 150 entrevistadas, somente duas afrmaram ter deixado de
trabalhar para viver do Bolsa Famlia. Ambas trabalhavam como empregadas domsticas para
362
famlias de classe mdia recebendo um salrio de R$ 150,00 a R$ 200,00 (para trabalhar,
respectivamente, seis dias e meio e seis dias por semana).
A quase totalidade das mulheres afrma ser melhor que o carto esteja em seu nome do
que no do marido (cerca de 10,0% disseram ser indiferente, e nenhuma afrmou ser melhor o
carto estar no nome do cnjuge). A justifcativa foi, quase sempre, a de que a mulher cuida
melhor do dinheiro, sabe mais do que a famlia precisa e capaz de fazer compras mais eco-
nmicas. Houve muitas que disseram que os companheiros usariam o dinheiro para beber,
embora, quando questionadas, negassem quase sempre que eles bebessem (no foi possvel
averiguar se isso correspondia verdade, ou seja, se estavam simplesmente repetindo um
lugar-comum, apesar de ele ser desmentido pela sua experincia pessoal, ou se baseavam seu
juzo na observao das famlias vizinhas).
Uma maioria relevante das entrevistadas (cerca de 75,0%) afrmou que o Bolsa Famlia
um favor do governo ou uma ao derivada do fato de o presidente Lula ter sido pobre e, por-
tanto, conhecer melhor a situao dos pobres do que seus predecessores. Poucas afrmaram
que o governo tem o dever de ajud-los e apenas cinco usaram a palavra direito (e somente
duas, quando perguntadas, mostraram ter uma noo adequada desse conceito, enquanto as
outras pareceram no ter uma viso clara do seu sentido uma o mencionou inclusive em
conexo noo de favor). Pouco mais da metade das entrevistadas afrmou votar somente
por obrigao, mas quase todas reconheceram que o fato de ter votado em Lula nas ltimas
eleies e de ele ter sido eleito Presidncia mudou suas vidas. Contudo, no fca claro se,
e em que medida, estabelecem uma ligao direta entre sua participao nas eleies com a
vitria do governo Lula (neste caso) e a adoo de polticas pblicas de combate pobreza
que as afetam diretamente. Em essncia, percebem a mudana de rumo do governo federal.
3 A HIPTESE DE PARTIDA: DINHEIRO COMO FONTE DE AUTONOMIA
Nossa hiptese fundamental repousava na ideia de que a renda monetria, recebida atravs do
Bolsa Famlia, pode criar e ampliar espaos pessoais de liberdade dos sujeitos, trazendo-lhes,
consequentemente, mais possibilidades de autonomizao da vida em geral.
O socilogo alemo Georg Simmel, autor do livro Filosofa do dinheiro (publicado em
1900, agora em Simmel, 1977), mostrou que o dinheiro possui dimenses liberatrias,
porque introduz, mesmo em nveis mnimos, a capacidade de escolha e de desejo das pessoas.
dotado de fortes funes simblicas, pois torna seus portadores pessoas mais determinadas,
mais respeitveis e respeitadas em um mundo dominado pelas relaes mercantis; torna-as
mais capazes de decidir sobre suas vidas, e, por isto, mais iguais s outras. Finalmente, li-
bera os indivduos dos vnculos pessoais de dependncia econmica (da sua famlia ou de
outras pessoas). O economista Amartya Sen teoriza que a liberdade das pessoas depende
do leque de opes concretas que lhes permitem realizar atos ou alcanar estados que con-
sideram valiosos (Sen, 2000 e 2008). Tais opes dependem no somente das capacidades
individuais, mas tambm das condies materiais nas quais as pessoas vivem. Com a mu-
dana de tais condies, mudam as possibilidades de tornarem-se mais livres e autnomas.
363
A partir destas hipteses, fomos investigando se, e em que medida, o PBF cria condies
materiais que permitem aos benefcirios alcanar mais autonomia no somente em
sentido econmico. Naturalmente, estamos falando de uma melhoria de condies favorveis
para o aumento da autonomia, pois no h automatismos neste sentido (at indivduos que
vivem na riqueza podem possuir um grau muito baixo de autonomia moral ou poltica,
apesar de terem autonomia econmica).
A vivncia de carncias rudes e tacanhas impede aos pobres desenvolverem suas funes
humanas, tolhendo suas capacidades de demandar e fruir direitos, e no apenas isto, o que no
pouco, mas reduz suas capacidades de humanizao. A expanso dos direitos e a experincia
deles na constituio da personalidade e da vida em geral fazem das pessoas seres humanos mais
capacitados para se expressar e agir no mundo. A pobreza no somente privao de dinheiro
e recursos materiais, tambm privao de capacidades, de desenvolvimento de funes huma-
nas importantes, o que torna os pobres ainda mais pobres, como pudemos constatar em nossa
pesquisa. Isso nos levou a elaborar uma fenomenologia da pobreza do Brasil que, contudo, no
poderemos apresentar neste contexto, no qual nos limitaremos a falar da importncia de uma
renda monetria regular no processo de autonomizao das mulheres entrevistadas.
4 O PBF COMO POSSVEL SADA DA DOMINAO DE GNERO
O PBF se insere em uma ainda incipiente poltica pblica de cidadania. O fato de ser ainda
insufciente como tal no nos permite ignorar suas possibilidades de se tornar uma consis-
tente poltica de formao de cidados, se complementada por um conjunto mais amplo de
polticas pblicas que visem este alvo a formao da cidadania democrtica no Brasil. Neste
sentido, comecemos pela mais preliminar de todas as prerrogativas da cidadania, porque diz
respeito ao principal direito, o direito vida, que o atual PBF garante.
Depois de cinco anos de entrevistas, pode-se afrmar que o programa produz mudanas
signifcativas na vida das pessoas destinatrias do PBF. Uma delas o incio da superao da
cultura da resignao, ou seja, a espera resignada da morte por fome e por doenas ligadas
a ela, drama constante neste universo espacial. Suas cantigas e poesias populares sempre o
cantaram em tristes lamentos. Grandes romancistas brasileiros escreveram suas obras-primas
tendo como componentes de seu tecido dramtico a misria e a fome de nossos concidados.
Deve-se ressaltar, contudo, que as possibilidades morais de libertao da opresso conju-
gal ainda so muito raras nas regies pobres e atrasadas do Brasil, devido aos rgidos controles
familiares que atuam sobre as mulheres. Os controles provm de vrias fguras familiares.
A famlia e seus controles se ampliam no casamento, originando a famlia ampliada e, com
isto, a extenso da dominao. Isto , muitas delas esto submetidas ao sogro, sogra, alm
do marido e do pai. Martha Nussbaum (1995), relatando sua experincia de pesquisa com
mulheres na ndia, afrma o quanto as tradies e a cultura podem ser fatores de opresso e de
injustia, consequentemente constrangendo os movimentos das mulheres.
Estas so questes, per se, das mais complexas e difceis de serem apreendidas pela in-
vestigao sociolgica. Sobretudo, quando se trata, como o caso brasileiro e nas regies da
364
pesquisa, de mulheres muito pobres e submetidas a vrias modalidades de dominao. Atua
sobre elas a apropriao de sua subjetividade, tal como percebida por John Stuart Mill (2006),
quando se refere ao fato de que a dominao masculina e seus desdobramentos polticos, em
sentido amplo, supem instituies sociais e culturais que a apoiam e a reproduzem e que
operam fundamentalmente sobre emoes e sentimentos e no apenas atravs de aes.
Mill demonstra que as mulheres no so treinadas apenas para servirem aos homens, maridos,
pais, irmos mais velhos, mas muito mais do que isto, so treinadas para desejar servi-los.
Suas refexes nos ajudam a compreender que a sujeio feminina diferente da sujeio de
outros indivduos e classes. Procede destas constataes a percepo de que a liberdade pessoal
pensada como autonomia subjetiva dos indivduos, e, ainda, como posse de algumas
capacidades para o indivduo se tornar um agente autnomo, inclusive para se efetivar como
consumidor capaz de ir ao mercado e decidir minimamente as compras a serem feitas.
De modo geral, a aprovao do programa por parte das benefciadas bastante grande,
contudo, elas no deixam de ressaltar a insufcincia da renda recebida para se obter mais
melhorias na vida, ganhar mais liberdade na escolha dos bens de consumo. Reivindicam mais
renda diante da ausncia quase absoluta de perspectiva de empregos regulares. Seu horizonte
de expectativas reduzido, simples. Apenas querem ter acesso a uma vida mais digna, habita-
es melhores do que seus miserveis casebres, normalmente mal iluminados, mal ventilados
e exguos para abrigarem toda a famlia.
Deve ser lembrado que, na grande maioria das famlias pesquisadas, j se pode afrmar
que o Bolsa Famlia representa o nico rendimento monetrio percebido, e, em vrios casos,
constitui a primeira experincia regular de obteno de rendimento na vida. Antes disto, a
vida delas se resumia luta diria, como fazem os animais, para caar comida.
Sobre isto vale a pena lembrar as agudas observaes de Avishai Margalit em seu livro
Te Decent Society (1996). Margalit estuda os efeitos destrutivos da humilhao e da vergonha
nas pessoas, pois pode incapacit-las para a luta por direitos e assim difcultar ainda mais o
estabelecimento de uma cidadania ativa. A propsito disto, ouamos as palavras de dona Ins
(nome fctcio), 30 anos, dois flhos, de 12 e 8 anos, moradora da cidade de Demerval Lobo,
no interior do Piau. Indagada sobre o sentimento que teve ao receber o carto do PBF, em
primeiro lugar ressaltou o valor do dinheiro para qualquer coisa que precise ou deseje fazer.
Sua opinio citada abaixo.
Tudo que quer fazer na vida com dinheiro, pagando [o dinheiro da bolsa] no cala a boca de quem
est passando necessidade. Necessidade no s no ter o que comer, no. querer comer uma coisa
melhor e no ter, no poder. querer vestir melhor e no poder, ir pra sorveteria com seu flho e no
poder, ver um brinquedo da padaria e no poder comprar para seu flho. [A pessoa pobre tem que
ter algum do seu lado para ajud-la, pois] o mundo feito assim, tem que ter o apoio de quem tem
condio. assim. assim na sociedade, na nossa casa, na escola, na igreja.
Dona Ins acredita que com o PBF o governo est retribuindo o que pagamos com os
impostos, mas reconhece que este o primeiro governo que faz isto, e justifca.
365
O nosso presidente, ele pobre, no ? Quantas vezes ele no lutou para ser presidente, ele sabe o que
estou passando, sabe o que estou sentindo. Ele j soube. Se ele se candidatar mil vezes, mil vezes eu
voto nele. Sabe por qu? Ele foi a nica pessoa que enxergou a minha pessoa, quem eu sou. O nico
poltico que sabe o que pobreza ainda, que est sentindo o que estou sentindo.
Afrma ainda:
Meu carto, dona, foi a nica coisa que me deu crdito na vida. Antes eu no tinha nada. pouco
sim, porque queria ter uma vida melhor.
Seus desejos, sua indignao se expressaram, e, mais importante que isto, no deixaram
de comparecer no seu discurso. Sua voz forte e carregada de emoo. Demanda uma vida
mais digna, e pode-se dizer que dona Ins demanda paridade dignitria o tempo todo.
5 O PBF COMO UM CAMINHO PARA A CIDADANIA
Em graus diversos e iniciais pode-se dizer que o Brasil d os primeiros passos rumo cons-
truo da cidadania democrtica. Entre ns, este caminho certamente ser muito longo e
penoso, pois ainda estamos carentes de polticas culturais especfcas voltadas libertao das
mulheres e dos homens pobres dos esteretipos e preconceitos seculares que pesam sobre suas
vidas. No caso das mulheres, sua libertao da ditadura da misria e do controle masculino
familiar amplo sobre seus destinos permite a elas, assim, um mnimo de programao da
prpria vida, e, nesta medida, o comeo da autonomizao de sua vida moral. Estamos longe
de pensar que este esboo de autonomia se aproxima das exigncias normativas contidas em
um conceito forte de autonomia moral; todavia, sem algum nvel de autonomizao moral e
poltica, no se pode falar de cidadania.
Isto nos leva a considerar outro aspecto: a relao entre autonomia econmica e autono-
mia moral do sujeito. Parece que a primeira percebida pelas mulheres entrevistadas como
condio para a segunda. A condio de indigncia e de falta de independncia econmica
se traduz na sensao de que a prpria personalidade permanece incompleta, inacabada, por
assim dizer. Em nossa opinio, isto vai alm de um simples sentimento de frustrao e atinge
um nvel mais profundo: como posso perceber-me como sujeito ativo, se sou incapaz de
assegurar autonomamente minha prpria sobrevivncia (para no falar da minha famlia)?
O sujeito poltico individual propriamente dito concebido normalmente (nas teorias
normativas, na discusso cotidiana em jornais e em outras circunstncias) como um ator
economicamente autnomo ou, pelo menos, que se encontra acima da linha da pobreza.
Por outro lado, os possveis impactos de cidadania do PBF so muito mais efetivos se o
poder local estiver comprometido com esta questo, ou seja, se as benefcirias forem objeto
de polticas municipais especfcas de estmulo participao poltica, em particular, atravs de
sua organizao em conselhos de vrios tipos e com diferentes fnalidades, como, por exemplo:
efetuar o controle social do programa, fscalizar sua implementao e o cadastramento, e, so-
bretudo, ouvi-las em suas demandas e crticas a possveis desvios (como fraudes de cadastro) e
outros problemas encontrados na vivncia na cidade. Em geral, as autoridades locais se limitam
366
a gerir o programa, isto , basicamente a cadastr-las. As queixas sobre o despreparo dos gesto-
res locais foram inmeras. O fato de tratar-se de um cargo de confana do prefeito retira-lhes
a responsabilidade poltica para com as mulheres. O prefeito, na sua grande maioria, no se v
como um ator poltico preocupado em criar ambientes estimulantes para o desenvolvimento
dos cidados, convocando-os a participar mais ativamente da vida poltica da cidade e no
caso das benefcirias da gesto do prprio programa. Somos da opinio que o poder local
possui grande importncia na potencial ampliao democrtica e cidad do programa, poden-
do fazer dele uma verdadeira poltica de cidadania. Quando isto acontece, como constatamos
em alguns casos, o PBF ganha nova qualidade democrtica e cvica.
Estas consideraes foram feitas com a fnalidade de demonstrar que no desenvolvi-
mento da investigao foi possvel constatar que, mesmo tratando-se de um programa de
assistncia bsica, o PBF possui em germe condies de se transformar em poltica pblica
de cidadania para se efetivar no Brasil um desenvolvimento econmico comprometido com a
radicalizao substantiva da nossa democracia.
REFERNCIAS
BOURDIEU, Pierre. (Coord.). A misria do mundo. Petrpolis: Vozes, 1997.
LEO REGO, Walquria; PINZANI, Alessandro. Vozes do Bolsa Famlia. Autonomia,
dinheiro e cidadania. So Paulo: Editora da UNESP, 2013.
MARGALIT, Avishai. Te decent society. Cambridge (MA): Harvard University Press, 1996.
MILL, John Stuart. A sujeio das mulheres. Coimbra: Almedina, 2006.
NUSSBAUM, Martha. Introduction. In: NUSSBAUM, Martha; GLOVER, Jonathan
(Ed.). Women, culture and development: a study of human capabilities. Oxford: Oxford
University Press, 1995. p. 1-34.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo de Laura Teixeira Motta. 1. ed.
So Paulo: Companhia das Letras, 2000.
______. Desigualdade reexaminada. Traduo de Ricardo Doninelle Mendes. 2. ed. Rio de
Janeiro: Record, 2008.
SIMMEL, Georg. Filosofa del dinero. Madrid: Instituto de Estudios Polticos, 1977.
Seo 3
BOLSA FAMLIA DESAFIOS
E PERSPECTIVAS
CAPTULO 24
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE:
DA INOVAO CONSOLIDAO
Simone Cecchini
1 INTRODUO
Os programas de transferncias condicionadas (PTCs), ou programas com corresponsabilidade,
tm sido um dos principais motores da inovao no mbito da poltica social latino-americana
nos ltimos quinze anos. Estes programas estatais mostraram-se capazes de dar cobertura
a populaes historicamente excludas de qualquer benefcio de proteo social, articulando
diversas aes intersetoriais, particularmente no que diz respeito educao, sade e nutrio,
com vistas a reduzir a pobreza a partir de uma viso multidimensional. Os PTCs tm sido tambm
inovadores, por apresentar um modelo de gesto diferente. Graas adoo de mecanismos
tcnicos de seleo das famlias participantes, estes programas signifcaram uma ruptura em
relao aos mecanismos clientelistas tradicionais da poltica social latino-americana. Os PTCs
tambm contriburam para a modernizao da poltica social mediante inovaes tecnolgicas,
tais como a introduo dos cadastros de benefcirios e sistemas de gesto informatizados.
Alm de inovadores, os PTCs atingiram uma cobertura bastante ampla, tanto em termos do
nmero de pases que os implementaram, quanto da quantidade de benefcirios na populao.
Desde seus primrdios, em meados da dcada de 1990,
1
os PTCs se espalharam e, atualmente, esto
presentes em vinte pases da Amrica Latina e Caribe, onde do cobertura a mais de 120 milhes
de pessoas, o que equivale a 20% da populao da regio, a um custo que gira em torno de 0,4%
do produto interno bruto (PIB) regional. Os PTCs disseminaram-se tambm em outras regies do
mundo, como a sia e a frica. Desta forma, como resultado de suas conquistas e desafos, estes
programas tm evoludo de forma constante, modifcando ou ampliando seus benefcios e servios.
Como possvel observar no grfco 1, ao longo da ltima dcada, o crescimento dos
PTCs tem se mantido constante, tanto em termos da populao benefciada, quanto do mon-
tante de investimentos. A pequena queda do investimento em PTC como porcentagem do
PIB observada entre 2010 e 2011, deve-se ao crescimento recorde deste ltimo ano e no a
uma diminuio do oramento dos programas, que continuaram aumentando. O grfco 2
mostra a evoluo de quatro programas emblemticos devido sua longa trajetria e ampla
cobertura: o Programa Bolsa Famlia (PBF), do Brasil, o maior programa da regio; o
Oportunidades do Mxico, o PTC de cobertura nacional mais antigo, sucessor do Progresa;
o Ms Familias en Accin, da Colmbia; e o Bono de Desarrollo Humano, do Equador.
1. Em 1995, no Brasil, nas cidades de Campinas e Ribeiro Preto e no Distrito Federal, assim como em 1997, no Mxico, com o Programa de
Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa).
370
GRFICO 1
Amrica Latina e Caribe: cobertura e investimento dos programas de transferncias condicionadas (PTCs)
1A Cobertura (2000-2012)
(Em % da populao total)
5,7
13,5
15,4
18,2
18,7
19,5
20,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
0,06
0,21
0,26
0,29
0,38
0,36
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
2000 2005 2008 2009 2010 2011
1B Investimento (2000-2011)
(Em % do PIB)
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>.
Elaborao do autor.
GRFICO 2
Brasil, Colmbia, Equador e Mxico: cobertura dos PTCs
(Em milhes de famlias)
3,6
6,6
8,7
11,0
11,0
10,6
12,4
12,8
13,2
13,8
1,6
2,3
2,5
3,1
4,2 4,2
5,0 5,0 5,0 5,0 5,0
5,2
5,6
5,8
6,5
0,1
0,3 0,4
0,3 0,5
0,7
1,6
1,8
2,6 2,6 2,6
2,8
1,2
1,2
1,2
1,2
0,8
0,9 1,0
1,0 1,0
1,2
1,2 1,2
1,2
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Bolsa Famlia
Progresa (1997-2001) / Oportunidades (2002)
Ms Familias en Accin
Bono Solidario (1998-2002) / Bono de Desarrollo Humano (2003)
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Cepal. Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>.
Elaborao do autor.
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
371
Em virtude do processo de consolidao pelo qual passaram os PTCs, o objetivo deste
trabalho retratar a grande heterogeneidade de experincias, os desafos em comum e, desta
maneira, fornecer algumas pistas sobre o futuro destes programas na regio. Na seo 2, feita
uma introduo a uma tipologia de programas que visa refetir sobre os diferentes objetivos
e focos dos PTCs. Na seo 3, examinam-se os resultados das avaliaes de impacto sobre a
educao, sade e nutrio e a pobreza em termos de renda, destacando que ainda no se tem
muita clareza sobre a importncia relativa do efeito renda e do efeito condicionalidades.
Na seo 4, discute-se o grande desafo em comum para todos os PTCs da regio: o da inser-
o profssional e produtiva dos jovens e adultos em idade laboral que participam destes pro-
gramas. Finalmente, na seo 5, conclui-se com uma discusso sobre os possveis caminhos a
serem seguidos pelos pases que esto implementando estes programas.
2 DIFERENAS DOS OBJETIVOS PRIORITRIOS DOS PTCs
2
A ideia por trs da origem dos PTCs foi a de matar dois coelhos com uma s cajadada,
ou seja, reduzir a pobreza no curto prazo, por meio do aumento do consumo das famlias
pobres estimulado pelas transferncias monetrias, assim como no longo prazo, mediante o
fortalecimento do capital humano das crianas, fomentado pelas condicionalidades. Dito
isto, a estrutura bsica comum dos PTCs consiste na entrega de recursos monetrios (e no
monetrios) s famlias em situao de pobreza extrema e que possuem uma ou mais crianas
menores de idade,
3
com a condio de que estas cumpram com certos requisitos relacionados
melhoria de suas capacidades humanas (Cecchini e Madariaga, 2011).
Apesar de todos os PTCs compartilharem essas caractersticas comuns, os programas
demonstraram ser instrumentos extremamente fexveis e foram adaptados a distintas
realidades socioeconmicas, polticas e institucionais. Mais que modelos rigorosamente
defnidos, so ferramentas versteis, possveis de serem abordadas a partir de diferentes
concepes ideolgicas, e apropriadas de diferentes maneiras. Isto fez com que os PTCs
respondessem muito mais que se pensava s trajetrias institucionais prprias de cada
pas em matria de poltica pblica e de economia poltica das reformas do setor social
(Cecchini e Martnez, 2011). Isto explica tambm como foi possvel que, em pases di-
ferentes, os PTCs tenham sobrevivido a grandes mudanas nos governos, e passado por
algumas modifcaes e mudanas de nome. Por exemplo, no Mxico, onde o Progresa foi
lanado durante o governo do Partido Revolucionrio Institucional (PRI) do presidente
Zedillo e, posteriormente, modifcado para o nome Oportunidades sob o governo do
Partido de Ao Nacional (PAN) do presidente Fox. H casos em que se manteve o mesmo
nome, como o programa Red de Oportunidades, do Panam, aps as mudanas desde o
governo do presidente Torrijos at o governo do presidente Martinelli.
2. Esta seo est baseada principalmente em Cecchini e Martnez (2011).
3. Atualmente, programas como o Bolsa Famlia incorporam tambm as famlias sem crianas, mas que sejam extremamente pobres (com renda
mensal per capita inferior a R$ 70,00, aproximadamente US$ 33,00).
372
Os programas atualmente vigentes na Amrica Latina e Caribe diferem consideravel-
mente em parmetros-chave, por exemplo, benefcios oferecidos, que podem incluir trans-
ferncias monetrias, apoio psicossocial e acompanhamento das famlias, programas de
capacitao e microcrdito, entre outros. Outras diferenas incluem as modalidades de
execuo, o tipo e o controle das condicionalidades e o rigor das sanes, assim como seus
vnculos interinstitucionais.
4

Dessa forma, de acordo com o foco dos programas, que podem estar mais voltados
a aumentar o nvel de consumo das famlias, fortalecer suas capacidades humanas ou
vincul-las rede existente de servios e programas sociais, Cecchini e Martnez (2011)
propem a existncia de diferentes tipos de PTCs, inspirados nos programas que tm se
mostrado como referncias importantes na regio. Um primeiro tipo, inspirado no PBF,
so os programas de transferncias de renda com condicionalidade branda. Um segundo
tipo, inspirado no Oportunidades, constitudo pelos programas de incentivo demanda
com condicionalidade forte. Finalmente, o terceiro tipo, inspirado no Chile Solidario,
classifcado como sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalida-
des. Mais que um PTC propriamente dito, este terceiro tipo representa uma estrutura
de articulao que pretende assegurar ou garantir o acesso a benefcios oferecidos por
diferentes programas especfcos.
A identifcao desses trs tipos ideais permite compreender as formas de funcionamento
dos PTCs em relao a seu objetivo principal, e fornece um marco para analisar a diversidade
de programas que surgiram ao logo do tempo. No se trata de um mero exerccio acadmico,
mas uma orientao que visa melhorar o desenho dos PTCs e uma contribuio para conhe-
cer os requerimentos especfcos de cada tipo de programa e pensar sobre maneiras de inseri-
-los no conjunto mais amplo da poltica social.
5

Por intermdio dessa tipologia, procura-se tambm destacar que um dos maiores
desafios para os PTCs consiste em manter objetivos claros e funes precisas, adotar
benefcios e condies adequadas para alcanar estes objetivos e delimitar as competn-
cias e responsabilidades. Como observaram Cecchini e Martnez (2011), aqueles pases
que no contam com sistemas reais de proteo social ou onde tais sistemas so muito
fracos, existe o risco de que os PTCs se transformem em um tipo de rvore de Natal,
ao qual se adicionam mecanicamente novos benefcios e no qual se penduram cada vez
mais requisitos, dando origem a uma estrutura totalmente abrangente, porm, de pouca
especificidade e eficcia.
4. Na realidade, como explica a subseo 2.1, em alguns desses programas, apesar do monitoramento das condicionalidades, as sanes s famlias
por descumprimento podem ser brandas. Da mesma forma, em alguns casos, o controle das condicionalidades tende a ser um aspecto mais formal
que real, devido a problemas operacionais para concretizar esta vericao ou porque a vericao estrita das condicionalidades simplesmente no
um mecanismo central do programa.
5. Da mesma forma, vlido destacar que se trata de uma tipologia analtica mais que emprica, portanto, pode haver programas que fogem s trs
categorias ou categorias que tendem a se sobrepor em alguma situao.
373
2.1 Programas de transferncias de renda com condicionalidade branda
Nos programas de transferncias de renda com condicionalidade branda, a transferncia mo-
netria vista como um direito de cidadania, pelo menos para aqueles cidados que vivem em
situao de pobreza. As condicionalidades vinculadas sade e educao, por sua vez, so con-
sideradas parte do reforo do acesso a tais direitos. Estes programas esto baseados na premissa
de que um dos principais problemas das famlias pobres a falta de receita, devido sua incapa-
cidade de inserir-se no mercado formal de trabalho. Tende-se a estabelecer o valor das transfe-
rncias de forma a suprir a carncia de uma renda mnima, portanto, calculado em funo do
custo de uma cesta bsica de alimentos (que corresponde ao valor da linha de extrema pobreza).
Da mesma forma, as sanes por descumprimento das condicionalidades so moderadas, e a
fscalizao das condicionalidades tende a ser fraca (Cecchini e Martnez, 2011).
No caso do PBF apesar de que, como destacam Britto e Soares (2011), existem grandes
diferenas com a renda bsica de cidadania (Renda Mnima), a comear pelo fato de que o
primeiro um programa focalizado, enquanto o segundo deveria ser uma medida universal ,
fca evidente que existe menos nfase na sano por descumprimento das condicionalidades
e uma nfase maior na transferncia de renda com relao a outro grande parmetro para
os PTCs, o programa Oportunidades (Gonzlez de la Rocha, 2010). O PBF teve uma
rpida expanso desde seu lanamento em 2003 e, somente em 2006, foi implementado
um sistema de fscalizao das condicionalidades (Soares, 2012). No entanto, o objetivo
deste monitoramento, a cargo da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), no punir as famlias,
mas entender as razes do no cumprimento, por meio do acompanhamento de assistentes
sociais, e ajud-las a cumprir as condicionalidades (Gonzlez de la Rocha, 2010). No PBF,
as transferncias monetrias podem ser canceladas somente se as famlias permanecerem em
condio de suspenso por mais de doze meses e se, durante este perodo, receberem a assis-
tncia e o acompanhamento adequado por parte dos servios sociais.
6
Segundo Sergei Soares
(2012), entre 2006 e 2008, somente 4,5% das famlias que no cumpriram as condicionali-
dades perderam seus benefcios monetrios.
Quanto ao fornecimento de uma renda mnima, desde seu incio, em 2003, o PBF
entrega um benefcio bsico de R$ 50,00 (R$ 70,00 desde 2011) s famlias extremamente pobres.
Desde 2012, o benefcio para a superao da pobreza extrema transfere a estas famlias um
valor necessrio para cobrir a diferena de renda da pobreza extrema. Os valores das transfe-
rncias do PBF foram atualizados em vrias ocasies: em 2007, 2008, 2009 e 2011 (Brasil,
2013). Em 2011, o valor das transferncias de renda para crianas e jovens teve um reajuste
de 45%, com o objetivo de fortalecer a garantia de renda assegurada por estas transferncias
(MDS, 2013).
6. As famlias que participam do PBF entram em condio de suspenso durante dois meses a partir da terceira ocorrncia de descumprimento das
condicionalidades, e reiteradamente, no caso de novos casos de inadimplncia (MDS, 2012).
374
Outros programas de transferncias de renda com condicionalidade branda so o
Bono de Desarrollo Humano (BDH), do Equador, e a Asignacin Universal por Hijo para
Proteccin Social (AUH), da Argentina.
Para fazer frente grave crise econmica que enfrentava, em 1999, o Equador lanou
um programa de transferncias no condicionadas (o Bono Solidario), que foi transforma-
do em PTC (o BDH) em 2003, mas at hoje tem dado pouca nfase s condicionalidades.
Por sua vez, apesar de incorporar condicionalidades, a AUH um mecanismo que estende
as dotaes familiares tradicionalmente outorgadas aos trabalhadores formais tambm aos
trabalhadores informais (Bertranou e Maurizio, 2012; Gasparini e Cruces, 2010) e no um
programa cujo foco principal seja incentivar um maior uso dos servios sociais de sade e
educao por parte das famlias pobres. As famlias benefcirias da AUH recebem 80% da
transferncia todos os meses, independentemente do cumprimento das condicionalidades, e
os 20% restantes somente so pagos aps a apresentao dos documentos de cumprimento
das condicionalidades.
7
2.2 Programas de incentivo demanda com condicionalidade forte
Os programas de incentivo demanda com condicionalidade forte tm como principal
objetivo promover o desenvolvimento humano da populao pobre, o que, na prtica, signifca
aumentar seus nveis de utilizao da educao pblica e os servios de sade, eliminando as
barreiras de acesso. Nestes programas, a interpretao dos problemas enfrentados pelas fam-
lias pobres concentra-se na carncia de capacidades humanas, agravada pela falta de acesso aos
servios bsicos, seja por problemas de demanda (falta de compreenso das famlias a respeito
dos retornos do investimento em capital humano) seja de oferta (falta de acesso aos servios
sociais). Portanto, a transferncia monetria um instrumento que serve como incentivo a
uma mudana de comportamento das famlias pobres, visando torn-las mais dispostas ao
investimento nas capacidades humanas em educao e sade e como mecanismo de fnancia-
mento dos custos de acesso educao e aos servios de sade. Os valores das transferncias
so estabelecidos com base nos custos de oportunidades com os quais as famlias arcam para
utilizar os servios que se procura incentivar. Desse modo, o monitoramento das condiciona-
lidades forte, e as sanes rigorosas (Cecchini e Martnez, 2011).
No caso do Mxico, desde seu incio, o Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
conforme diz seu nome oficial, enfatizou o fortalecimento das capacidades humanas.
Sua implementao incluiu um processo de validao das comunidades selecionadas com o obje-
tivo de comprovar se os servios locais de sade e educao possuam a capacidade necessria
para responder ao aumento da demanda que as condicionalidades gerariam. Nas localidades
que no contavam com os servios requeridos ou cujos servios encontravam-se saturados,
o incio do programa foi adiado at que se confrmasse que o municpio dispunha de uma
oferta setorial sufciente (Cohen, Franco e Villatoro, 2006). Sendo assim, o Oportunidades
7. As famlias devem documentar os exames de sade e o plano de vacinao obrigatrio para os menores de 4 anos e certicar a frequncia em
algum estabelecimento educacional pblico das crianas desde os 5 at os 17 anos de idade (Cogliandro, 2012; Gasparini e Cruces, 2010).
375
tem sido pioneiro na estruturao de um mecanismo complexo de verifcao das condiciona-
lidades, sustentado por um sistema que permite atualizar de forma rpida a informao sobre
os cumprimentos a fm de realizar os pagamentos e aplicar as sanes. As regras de operao
do programa so muito claras a respeito das causas de suspenso dos benefcios e, para que as
famlias entendam o sistema de incentivos, prevalece o esquema de uma transferncia, uma
condio.
8
Os montantes das transferncias variam de acordo com as caractersticas dos des-
tinatrios, porque, neste caso, a principal nfase no fornecer uma renda mnima s famlias,
mas, sim, dar os incentivos corretos para o fortalecimento das capacidades humanas, levando
em considerao o custo de oportunidade de no exercer o trabalho infantil. Portanto, os
apoios educacionais aumentam para as crianas que cursam nveis mais avanados segunda
metade do ensino fundamental e ensino mdio e variam de acordo com o sexo dos alunos.
9
Alm do Oportunidades, outros programas que se enquadram nessa tipologia so o Ms
Familias en Accin e o Juntos, do Peru, e o Avancemos, da Costa Rica. O Ms Familias en
Accin e o Juntos, particularmente, possuem esquemas detalhados de transferncias diferen-
ciadas conforme a idade e o ano escolar da criana. Tais esquemas possuem sentido somente
em programas primordialmente voltados para o incentivo s mudanas de comportamento
das famlias pobres, como evitar a evaso escolar para fortalecer o capital humano das crianas.
Por sua vez, o objetivo explcito do Avancemos promover a permanncia de adolescentes
e jovens de at 25 anos de idade de famlias em condio de pobreza no sistema educacional
formal (Costa Rica, 2008, p. 1).
2.3 Sistemas ou redes de coordenao programtica com condicionalidades
O terceiro tipo de programas, os sistemas ou redes de coordenao programtica com condi-
cionalidades, consiste em estruturas de articulao que visam garantir o acesso aos benefcios
oferecidos por diferentes programas especfcos e, desta forma, gerar uma base para a incluso.
A lgica por trs destes programas que a pobreza resultado no s da falta de renda ou
de acesso aos servios sociais, mas de mltiplos fatores de carter psicossocial, cultural, eco-
nmico e geogrfco, entre outros. Quando estes fatores se combinam e acumulam, geram
situaes de excluso social de difcil soluo para uma poltica pblica acostumada a operar
com um esquema de espera, no qual as famlias que contam com mais informao sobre
os servios pblicos terminam recebendo-as em primeira instncia. Nos sistemas de coor-
denao programtica com condicionalidades, entende-se que a prpria oferta pblica deve
se aproximar das famlias, e no o contrrio, o que gera uma lgica de um sistema de oferta
articulado e ativo. Isto se materializa na fgura dos assistentes sociais cuja misso se concen-
tra em aspectos psicossociais orientados facilitao da conexo da demanda com a oferta
8. As transferncias do Oportunidades podem ser suspensas de forma mensal, por tempo indenido ou denitivamente. O apoio monetrio para a
alimentao suspenso no ms em que se registra o descumprimento das condicionalidades de sade por parte das famlias. Os apoios monetrios
de educao bsica so suspensos quando, entre outras razes, um aluno tenha quatro ou mais faltas no justicadas durante o ms.
9. No segundo semestre de 2011, na escola primria, o apoio educativo ia de M$ 150,00 mensais no primeiro ano at M$ 300,00 no sexto.
No ensino secundrio, o apoio educativo ia de M$ 440,00 mensais no primeiro ano at M$ 490,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 465,00
mensais no primeiro at M$ 565,00 no terceiro para as mulheres. No ensino mdio, o apoio educacional ia de M$ 740,00 mensais no primeiro at
M$ 840,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 850,00 mensais no primeiro at M$ 960,00 no terceiro para as mulheres.
376
de servios sociais. Os valores das transferncias monetrias, caso sua entrega esteja prevista
diretamente por meio destes sistemas, so baixos e destinados a reduzir os custos de transao
para participar de outros programas sociais cujo acesso facilitado pelo sistema. As contra-
partidas a serem realizadas por cada famlia variam e so relativamente fexveis, alm de ser
estabelecidas em conjunto com os assistentes sociais que acompanham as famlias (Cecchini
e Martnez, 2011).
O sistema no qual se inspira esse tipo de programa o do Chile Solidario, que hoje vem
sendo substitudo pelo Ingreso tico Familiar, em que as transferncias e condicionalidades
fcam em segundo plano perante a importncia que se d ao acompanhamento psicossocial
das famlias, feito por um dos seus componentes, o programa Puente (Cecchini e Martnez,
2011). No Chile Solidario, as nicas transferncias especfcas eram o bono de proteccin e
o bono de egreso. O primeiro consistia em um valor entre US$ 27,00 (durante os seis pri-
meiros meses) e US$ 13,00 mensais por famlia, entregues durante o perodo de acompanha-
mento sob a condio de que as famlias trabalhassem em pelo menos uma das sete dimenses
consideradas relevantes para a melhoria de suas condies de vida. O segundo era uma trans-
ferncia de US$ 13,00 mensais por famlia, fornecidos durante trs anos aps a concluso do
programa Puente (Cecchini, Robles e Vargas, 2012).
Outro sistema desse tipo a Red Unidos (ex-Red Juntos), da Colmbia, na qual a funo
dos chamados gestores sociais tambm articular a oferta pblica de servios e programas
sociais prximos das famlias e o trabalho para alcanar determinadas metas bsicas.
Deve-se destacar que, apesar de esses sistemas ou redes de coordenao no realiza-
rem transferncias monetrias diretas s famlias, ou o fazerem de maneira limitada, esto
intimamente vinculados aos dois tipos de PTCs analisados anteriormente, que transferem
quantias signifcativas s famlias. No caso da Colmbia, a Red Unidos se vincula ao
programa Ms Familias en Accin. No Chile, o Ingreso tico Familiar oferece acompa-
nhamento psicossocial e acesso a diferentes programas sociolaborais mediante o Programa
Eje. Tambm inclui transferncias no condicionadas como a transferncia base e a
transferncia familiar e condicionadas por deveres e por conquistas (Cecchini,
Robles e Vargas, 2012).
3 IMPACTOS DOS PTCs
10

Um nmero importante de avaliaes de impacto permite analisar os resultados obtidos pelos
PTCs nos diferentes pases da Amrica Latina e do Caribe, tanto em relao aos indicadores
de educao, sade e nutrio quanto aos indicadores de pobreza relacionada renda.
A seguir, apresenta-se um resumo dos resultados de algumas das principais avaliaes realizadas
nos pases da regio.
10. Esta seo est baseada principalmente em Cecchini e Madariaga (2011).
377
3.1 Capacidades humanas: efeito renda ou efeito condicionalidades?
Um dos objetivos explcitos dos PTCs, sobre o qual se concentra a nfase dos programas
de incentivo demanda com condicionalidade forte fortalecer o capital humano em reas
como educao, sade e nutrio. Neste aspecto, as avaliaes de impacto revelam que, em
geral, foram feitos avanos em matria de acesso s escolas e aos servios de sade. Tambm
indicam que os resultados da aprendizagem, do estado de sade e nutricional dependem da
quantidade e qualidade da oferta de servios pblicos.
Contudo, as avaliaes dos impactos sobre as capacidades humanas nem sempre so ca-
pazes de esclarecer qual o canal que permite a obteno de tais resultados. Particularmente,
no se sabe se os impactos positivos se devem principalmente ao aumento da renda disponvel
das famlias pobres (efeito renda) ou aos compromissos assumidos para obter as transfern-
cias (efeito condicionalidades).
Com relao ao componente educao dos PTCs, os efeitos geralmente se concentram
em aumentos na matrcula e frequncia escolar. Estes aumentos tendem a ser maiores em pa-
ses onde os nveis de referncia eram mais baixos nos anos escolares de transio, que apresen-
tavam taxas altas de evaso (como a passagem do ensino fundamental ao ensino mdio) e nos
domiclios e localidades mais pobres. As avaliaes de impacto fornecem pouca informao
sobre a aprendizagem das crianas.
De Brauw e Hoddinott (2008) identifcam, para o caso do componente educacional do
Progresa, um aumento signifcativo da probabilidade de frequentar a escola. Da mesma forma,
como resultado do Oportunidades, chegou-se concluso de que as diferenas de gnero nas
taxas de matrcula no ensino mdio, especialmente nas zonas rurais, praticamente desaparece-
ram (Parker, 2003; 2004). O programa tambm tem mostrado impactos positivos em termos
de aumento da matrcula e das taxas de aprovao das crianas indgenas (Escobar e Gonzalez
de la Rocha, 2002; 2008). Outras avaliaes (Mxico, 2008) mostram avanos importantes na
diminuio da evaso escolar, o aumento da matrcula escolar e a melhoria das notas, apesar de
que tudo isto acontece em zonas geogrfcas, faixas etrias e nveis de escolaridade especfcos.
De forma semelhante, a frequncia escolar tem aumentado como consequncia da implemen-
tao de PTCs na Colmbia, Jamaica, Paraguai e Repblica Dominicana.
11

De qualquer maneira, fca claro que uma melhor retroalimentao e coordenao entre
os PTCs e outros tipos de programas educacionais podem gerar melhorias importantes nos
processos e resultados na educao. Neste sentido, Gertler, Patrinos e Rubio-Codina (2007)
avaliaram o papel das polticas de educao nas escolas onde uma grande porcentagem dos
11. Na Colmbia, Attanasio et al. (2008) observaram que o programa Familias en Accin aumenta mais a assistncia escolar entre as crianas do
ensino secundrio que entre as do primrio, o que pode ser atribudo ao fato de que os nveis de frequncia escolar observados j eram altos no
ensino primrio antes da implementao do programa. Na Repblica Dominicana, o programa Solidaridad aumentou em 14 pontos porcentuais
(p.p.) a probabilidade de frequentar a escola entre as crianas de 14 a 16 anos (Repblica Dominicana, 2008). Na Jamaica, o Programa de Avano
Mediante a Sade e a Educao (Programme of Advancement Through Health and Education PATH) aumenta em 0,5 dias por ms a frequncia
escolar de crianas entre 6 e 17 anos, o que representa um resultado importante se as elevadas taxas de frequncia forem consideradas (96%) (Levy
e Ohls, 2007). Da mesma forma, no programa Tekopor, no Paraguai, a taxa de matrcula mostra um aumento de 2,5% entre as crianas de famlias
benecirias, enquanto a taxa de frequncia escolar se eleva entre 5 p.p e 8 p.p. (Soares, Ribas e Hirata, 2008).
378
estudantes participa do Oportunidades, concluindo que os programas que buscam fortalecer
as associaes de pais conseguem diminuir as taxas de repetncia e evaso escolar.
Da mesma forma, importante destacar os efeitos dos pares nas comunidades
(neighbourhood peer efects). Bobonis e Finan (2008) mostram que as crianas que no
participavam do Progresa eram infuenciadas positivamente por seus pares que participavam,
no sentido que entre eles tambm aumentava a permanncia no ensino mdio. Os resultados
indicam que, nos lugares onde o programa foi implementado, a matrcula das crianas que
no participavam no programa aumentou 5 pontos percentuais (p.p.), em comparao com
as crianas no benefcirias que moravam nas localidades de controle.
No caso do componente sade e nutrio dos PTCs, observam-se aumentos nas medidas
de acesso sade, tais como a cobertura em controles de crescimento para crianas, os exames
mdicos preventivos e as vacinaes. A evidncia com relao ao estado de sade e nutricional
das crianas mais heterognea (Hoddinott e Bassett, 2009).
As avaliaes de impacto realizadas no Brasil (De Brauw et al., 2010) e no Peru (Perova
e Vakis, 2009; Snchez e Jaramillo, 2012) sugerem que as crianas que participam dos PTCs
tm maiores probabilidades de serem vacinadas.
12

A respeito da sade preventiva, no Mxico, a utilizao dos servios de sade pblica
para exames de sade (de crianas e adultos) e o monitoramento do estado nutricional (das
crianas) aumentou mais rapidamente nas localidades que participavam do Progresa em com-
parao com as localidades de controle (Gertler e Boyce, 2001). Uma avaliao mais recente
do Oportunidades confirmou estes resultados tanto em reas rurais quanto urbanas
(Gutirrez et al., 2005). Na Jamaica, os exames mdicos aumentaram em 38% para as crianas
abaixo de seis anos que participam do Programa PATH (Levy e Ohls, 2007). Da mesma forma,
em El Salvador, os exames aumentaram 10 p.p. para as crianas com menos de 1 ano de idade
(IFPRI e Fusades, 2010). No entanto, na Guatemala, no houve um impacto signifcativo no
uso dos servios preventivos de sade por parte das crianas que participam do Mi Familia
Progresa (Gutirrez, 2011).
Em El Salvador, entre 2006 e 2007, o PTC Red Solidaria (hoje chamado Comunidades
Solidarias) conseguiu aumentar signifcativamente a porcentagem de nascimentos atendidos
por pessoal qualifcado (16,5 p.p.) (De Brauw e Peterman, 2011). A condicionalidade expl-
cita deste PTC no efetuar o parto em um centro de sade ou com pessoal qualifcado, e
sim realizar os exames pr-natais. Portanto, como destacaram De Brauw e Peterman (2011),
a forma em que se gera o impacto no imediatamente bvia e pode depender de uma com-
binao do efeito renda, o efeito de outras condicionalidades, a participao das mulheres em
capacitaes de sade, a melhoria da oferta de servios de sade e o aumento do poder de
deciso das mulheres.
12. Em El Salvador, no entanto, isso no aconteceu, provavelmente por causa da falta de oferta nos centros de sade (IFPRI e Fusades, 2010).
379
Os PTCs no tm condicionalidades com relao ao estado nutricional das crianas,
mas, s vezes, incluem benefcios especfcos para melhorar sua nutrio, tais como capa-
citaes e aconselhamento em sade para as mes. Os programas que fornecem benefcios
nutricionais como o Oportunidades, o Ms Familias en Accin, o PBF, o Bono de
Desarrollo Humano e a extinta Red de Proteccin Social (RPS) na Nicargua contriburam
para a melhoria dos indicadores de nutrio das crianas em idade pr-escolar.
13
No entanto,
o Tekopor, no Paraguai, e o Programa de Asignaciones Familiares (PRAF), em Honduras,
no mostram tais efeitos positivos (Barrios, Galeano e Snchez, 2008; Bassett, 2008;
Hoddinott e Bassett, 2009).
Com relao ao impacto sobre as doenas das crianas, Attanasio, Trias e Vera-Hernndez
(2008) observaram uma diminuio da prevalncia de disenteria e das doenas respiratrias
agudas nas crianas que participam do Familias en Accin. No Mxico, a Sedesol (2008)
observou uma diminuio signifcativa no nmero de dias de doena das crianas que
participam do Progresa/Oportunidades, enquanto uma avaliao feita por Fernald, Gertler e
Neufeld (2008) no encontrou uma diminuio signifcativa das taxas de doena das crianas
como resultado da implementao do Oportunidades.
No Brasil, Rasella et al. (2013) mostram que o PBF contribuiu para a diminuio da
mortalidade das crianas com menos de 5 anos de idade graas ao seu impacto sobre as causas
de mortes infantis relacionadas com a pobreza, como a desnutrio e a disenteria. Os autores
tambm mostram que o aumento da cobertura de um programa pblico de sade preventiva
o Programa de Sade da Famlia (PSF) teve uma interao positiva com o PBF.
importante ressaltar que no fcil medir o impacto dos PTCs na melhoria dos in-
dicadores sobre os quais estes programas tm somente uma incidncia indireta. Por
exemplo, quando se atribui a um PTC as melhorias observadas na nutrio devido a uma
maior ingesto de nutrientes, deve-se perguntar se so as caractersticas prprias do PTC,
como as transferncias de renda ou as condicionalidades as responsveis pelo aumento do
consumo de alimentos, e se as polticas nacionais de alimentao e nutrio cumprem um
papel nestes resultados ou se isto se deve a uma interao virtuosa entre todas estas medidas.
Portanto, os PTCs devem ser considerados parte do conjunto mais amplo da poltica social
de cada pas e, muito particularmente, dentro de um grupo de aes voltadas para a solidifcao
das bases de um sistema de proteo social inclusivo e integral, que visa obter efeitos combina-
dos nas capacidades humanas. Faz-se necessrio, assim, mais investigao com o fm de entender
mais profundamente os efeitos diferenciados que os componentes dos PTCs (transferncias
monetrias e no monetrias, palestras e capacitaes, vnculos com outros programas e outros)
podem vir a ter sobre as capacidades humanas (Cecchini e Madariaga, 2011), assim como os
efeitos conjuntos destes e outros programas com os que costumam estar vinculados.
13. No Brasil, as crianas menores de 5 anos que participam do Bolsa Famlia tm uma probabilidade 26% maior de ter indicadores de altura/peso
e peso/idade adequados, em comparao com as crianas que no participam no programa (Paes-Sousa e Pacheco, 2008). Na Colmbia, um ano
de participao no programa Familias en Accin diminui em 1% a prevalncia de desnutrio crnica (Attanasio, Trias e Vera-Hernndez, 2008).
380
3.2 Pobreza de renda
Os impactos dos PTCs sobre os indicadores de pobreza de renda dependem da abrangncia
de sua cobertura, do montante das transferncias e da qualidade da focalizao.
As repercusses dos PTCs na renda das famlias benefcirias podem ser substanciais no
curto prazo, ainda que haja variaes de acordo com o programa. A Cepal (2010) mostra que
as transferncias condicionadas e outras transferncias assistenciais pblicas representam em
mdia 10,3% da renda per capita dos domiclios benefciados. Alm disso, observa-se que este
tipo de prestaes monetrias pode chegar a duplicar a renda primria no primeiro dcimo
de distribuio de renda.
Uma forma de visualizar o impacto potencial dos PTCs sobre a renda dos domiclios
medir a porcentagem que as transferncias monetrias representam em comparao com a
linha de pobreza extrema em cada pas. No quadro 1, observam-se dados para o Brasil, Chile
e Mxico, assim como dados agregados para um total de catorze pases da Amrica Latina e do
Caribe em que foi possvel comparar o montante per capita mnimo e mximo das transfern-
cias e o valor das linhas de pobreza e pobreza extrema no mesmo ano, alm da rea geogrfca
em que foram entregues. A partir destas informaes, conclui-se que, nas reas rurais, o valor
mnimo das transferncias equivale, em mdia, a 12% da linha de pobreza extrema e 7% da
linha de pobreza, enquanto, nas reas urbanas, equivale a 11% e 5%, respectivamente. Por
sua vez, ao comparar o valor per capita mximo, o resultado aponta que, na mdia regional,
nas reas rurais as transferncias representam 35% da linha de pobreza extrema e 20% da
linha de pobreza, enquanto, nas zonas urbanas, equivalem a 29% e 15%, respectivamente.
No Brasil, o valor mximo de todas as transferncias antes da implementao do Programa
Brasil Carinhoso representava 53% da linha de pobreza extrema rural, enquanto, no Mxico,
representa 63% desta linha.
Outra maneira mais precisa de avaliar o impacto potencial dos PTCs sobre a renda
das famlias pobres e extremamente pobres comparar os valores das suas transferncias
com o dfcit mensal de recursos de tal populao, que se refere distncia entre a renda
gerada por estas famlias e a linha de pobreza ou pobreza extrema. De acordo com a m-
dia regional, os valores mnimos das transferncias representam 28% do dfcit mensal
mdio de recursos da populao extremamente pobre em reas urbanas e 31% do mesmo
dfcit em reas rurais. A proporo do dfcit mdio mensal das famlias em situao de
pobreza extrema coberto pelo valor mximo das transferncias equivale a 81% nas reas
urbanas e 98% nas reas rurais. Em mdia, na Amrica Latina e no Caribe, os valores
mnimos das transferncias dos PTCs representavam por volta de 2008, 14% (nas reas
urbanas) e 17% (nas reas rurais) do dfcit mensal de recursos da populao pobre, en-
quanto os valores mximos correspondiam a 40% e 53%, respectivamente (Cecchini e
Madariaga, 2011) (quadro 1).
381
QUADRO 1
Mdia simples do PTC Brasil, Chile, Mxico, Amrica Latina e Caribe (2008)
Montantes mnimos mensais per capita das transferncias
Programa
Dlares
(US$)
Linha de pobreza
extrema (%)
Linha de pobreza (%)
Dcit mensal,
extremamente pobres (%)
Dcit mensal,
pobres (%)
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Bolsa Famlia, Brasil 8 16 18 7 9 33 42 16 18
Chile Solidario 4 9 12 5 7 26 35 3 6
Oportunidades, Mxico 9 10 14 5 8 42 47 17 22
Amrica Latina e Caribe
(mdia simples de doze
pases)
6 11 12 5 7 28 31 14 17
Montantes mximos mensais per capita das transferncias
Programa
Dlares
(US$)
Linha de pobreza
extrema (%)
Linha de pobreza (%)
Dcit mensal,
extremamente pobres (%)
Dcit mensal,
pobres (%)
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Bolsa Famlia, Brasil 24 46 53 20 25 97 122 48 53
Chile Solidario 26 58 76 29 43 164 216 91 135
Oportunidades, Mxico 41 45 63 23 27 193 220 78 103
Amrica Latina e Caribe
(mdia simples de 12
pases)
16 29 35 15 20 81 98 40 53
Fonte: Cecchini e Madariaga (2011).
Elaborao do autor.
O impacto das transferncias sobre a pobreza em nvel nacional perceptvel, particu-
larmente, nos indicadores que do maior peso parte mais baixa da distribuio da renda,
tais como o hiato de pobreza (FGT1) e a severidade da pobreza (FGT2) (Cruces e Gasparini,
2012; Soares, 2009), dado que as transferncias tendem a estar concentradas sobre os mais
pobres. No entanto, as transferncias nem sempre representam um valor elevado, de forma
que conseguem aproxim-los da linha de pobreza ou pobreza extrema, mas no necessaria-
mente super-la.
14

A informao sobre os efeitos positivos dos PTCs sobre a pobreza em nvel nacional
vem de pases onde estes programas possuem uma efetividade e um alcance amplo, e onde os
montantes das transferncias so signifcativos.
15
Trata-se, principalmente, de pases de renda
mdia alta. Nos pases em que a cobertura e o montante das transferncias so inferiores,
geralmente de renda mais baixa, no se observam maiores repercusses em matria de pobreza.
No caso de Honduras, Osorio (2008) concluiu que o valor reduzido das transferncias do
14. De acordo com os dados do quadro 1, as transferncias dos dois maiores programas da regio (Bolsa Famlia e Oportunidades), assim como
aquelas do Chile Solidario, podem levar as famlias extremamente pobres a superar a linha da pobreza extrema. Nestes programas, o limite mximo
do conjunto de transferncias chega a superar o 100% do dcit de recursos dos extremamente pobres. No outro extremo, devido ao impacto muito
limitado sobre a renda dos extremadamente pobres, encontra-se o PRAF de Honduras (Cecchini e Madariaga, 2011).
15. Esse o caso da Argentina (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013), Brasil (Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009;
Lustig, Pessino e Scott, 2013; Soares et al., 2006), Equador (Naranjo, 2008; Fiszbein e Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein e Schady, 2009), Mxico
(Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009; Lustig, Pessino e Scott, 2013) e Uruguai (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013).
382
PRAF conseguiu diminuir a pobreza em apenas 0,02 p.p. Portanto, preciso pensar se faz
sempre sentido exportar estes programas a todos os pases, especialmente os mais pobres
(Cecchini, 2009).
Concluindo esta seo, necessrio tambm fazer meno aos elementos de sustentabi-
lidade dos efeitos na reduo da pobreza ao longo do tempo (Bastagli, 2009). Para avaliar se
o impacto dos PTCs sustentvel, no basta medir o peso das transferncias sobre o total da
renda familiar e analisar em que medida isto permite superar as linhas de pobreza e pobreza
extrema, ou em que medida as transferncias permitem sustentar os nveis de renda em per-
odos de crise. Para causar efeitos sobre a pobreza, preciso tambm levar em considerao o
tempo durante o qual so entregues as transferncias. Ao garanti-las para alm do curto prazo,
as famlias que as recebem, superando a insegurana dos problemas de subsistncia, estaro
em melhores condies para investir tanto nas capacidades das crianas quanto em peque-
nos empreendimentos, melhorando sua incluso econmica (Hanlon, Barrientos e Hulme,
2010). Em particular, o impacto dos PTCs na renda difcilmente ter consequncias alm
do tempo de durao das transferncias se estes programas no forem complementados com
outros destinados a permitir o acesso srie de polticas e programas de promoo social.
Na seguinte seo, sero analisadas, portanto, as medidas e os desafos que os PTCs enfrentam
na atualidade para fomentar a insero laboral e produtiva de seus benefcirios.
4 O DESAFIO EM COMUM: A INSERO LABORAL E PRODUTIVA
Como foi discutido na seo 2, um dos objetivos dos PTCs o fortalecimento do capital
humano das crianas, sob a perspectiva de que, graas a um maior nvel de educao, sade e
nutrio, ao atingirem a idade laboral, elas estaro mais bem inseridas no mercado de traba-
lho, permitindo a suas famlias sarem da pobreza, principalmente por seus prprios meios.
Contudo, no incio, os PTCs no incorporaram medidas especfcas de insero laboral para
os jovens que saam dos programas ou para os adultos em idade de trabalhar que tambm
participavam destes.
Com o passar do tempo, a dimenso laboral tem adquirido uma importncia crescente
com relao aos PTCs, e pode-se argumentar que, atualmente, independentemente da abor-
dagem dos programas, a preocupao comum a todos os programas da regio combinar as
transferncias monetrias destinadas a garantir determinados nveis de vida e as condicionali-
dades orientadas ao aumento das capacidades humanas, com medidas de ativao propensas
a melhorar as condies de emprego atuais e empregabilidade futura de seus destinatrios.
Em documento publicado pela Cepal (OEA, Cepal e OIT, 2010), foram identifcados
diferentes instrumentos adotados pelos PTCs da regio para facilitar o acesso dos destinatrios
aos mercados de trabalho. Um primeiro conjunto de instrumentos incorporados pelos PTCs
visa melhorar as condies de empregabilidade dos pobres, ou seja, instrumentos que atuam
diretamente na melhoria da oferta de trabalho (formao para o trabalhador, nivelamento dos
estudos de educao primria e secundria). Um segundo conjunto de instrumentos aquele
383
destinado a melhorar a demanda laboral e/ou gerar vnculos com potenciais empregadores
fomento ao autoemprego e microempresa; servios de emprego e intermediao laboral;
gerao direta ou indireta de emprego (fgura 1).
Pelo lado da oferta, a capacitao e formao profssional procuram melhorar e incre-
mentar os ativos das pessoas que vivem na pobreza por meio da melhoria das capacidades
e dos conhecimentos valorizados no mercado de trabalho (Weller, 2009). Por meio de tais
aes, procura-se ensinar habilidades para o desempenho de determinados ofcios e/ou apren-
dizagem de competncias possveis de serem aplicadas em diferentes contextos. A capacitao
tem um impacto direto na obteno de maiores salrios e estabilidade laboral devido ao
aumento da produtividade do trabalhador, reduzindo, potencialmente, o desemprego dos
setores mais pobres. Por sua vez, o nivelamento dos estudos para os adultos e as medidas
que buscam evitar a evaso escolar diminui a vulnerabilidade laboral e aumenta os nveis
de compreenso e a utilidade das sesses de capacitao profssional (Cepal, 2012). Alguns
exemplos de instrumentos voltados para a melhoria da oferta de trabalho so os programas
complementares do PBF, como o extinto Prximo Passo e o Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
FIGURA 1
Acesso a servios de insero laboral e gerao de renda pelos PTCs na Amrica Latina e Caribe
Insero laboral e gerao de renda
Apoio oferta
Capacitao
tcnica e
prossional
Nivelamento
de estudos e
evaso
escolar
Apoio demanda
Apoio ao trabalho
independente
Servios de
intermediao
laboral
Gerao
direta de
emprego
Gerao
indireta de
emprego
Fonte: Cepal (2012).
Pelo lado da demanda, o apoio ao trabalho independente consiste em programas que ofe-
recem o capital inicial ou microcrdito, tanto para comear novas empresas como para dar con-
tinuidade a empreendimentos j existentes. Junto capacitao tcnica e profssional, representa
uma das aes mais comuns de insero laboral e gerao de renda levadas a cabo at o momento
em conjunto com os PTCs. Oferece tambm outros servios no fnanceiros ligados principal-
mente capacitao em temas como poupana e fnanas, planejamento econmico, microem-
presa e liderana. Por sua vez, os servios de intermediao de mo de obra oferecem informao
geral sobre o mercado de trabalho, funcionando como canais de comunicao, fomentando a
aproximao entre a oferta e a demanda por meio da divulgao de informao sobre vagas de
trabalho abertas, e os que procuram empregos, apoiando estratgias de insero laboral.
384
A gerao direta de emprego refere-se expanso da demanda de trabalho pelos planos
de emprego de emergncia e/ou planos de desenvolvimento locais, que operam oferecendo
postos de trabalho temporais. Estes planos esto frequentemente limitados aos chefes de
famlia e utilizam o baixo nvel das remuneraes como mecanismo de autosseleo. Por sua vez,
a gerao indireta de emprego se refere oferta pblica de estmulos econmicos para a
contratao por parte de empresas privadas. Estes estmulos atuam como um subsdio que
reduz os custos no salariais associados ao emprego (contribuies Previdncia Social) ou
que cobrem parte do salrio. Podem ser medidas direcionadas aos benefcirios do PTC, in-
dependentemente de outras caractersticas, ou ento, a grupos considerados particularmente
vulnerveis (por exemplo, jovens desempregados ou indgenas) (Cepal, 2012).
Exemplos de instrumentos que atuam pelo lado demanda so os programas comple-
mentares ao Chile Solidario/Ingreso tico Familiar, tais como o Programa de Apoyo al
Microemprendimiento (Pame), o Programa de Apoyo a la Empleabilidad Juvenil e o Programa
Bonifcacin a la Contratacin de Mano de Obra.
As difculdades e os obstculos encontrados por todos os instrumentos descritos ante-
riormente, no entanto, so muito grandes em uma regio marcada pela informalidade e a
desigualdade no acesso s oportunidades. A evidncia disponvel mostra que melhorar a insero
laboral de pessoas com nveis baixos de educao um esforo de longo prazo e requer um
apoio psicossocial constante, alm de que as difculdades so maiores entre as mulheres, os
jovens e os povos indgenas (OEA, Cepal e OIT, 2010). O dfcit de formao educacional e
capacidades para o trabalho, a fragilidade dos vnculos com o setor privado gerador de empre-
go, a baixa oferta de oportunidades de trabalho no territrio e os hiatos e barreiras tnicas e de
gnero conspiram contra a capacidade destes programas de impulsionar processos dinmicos
de incorporao dos mais pobres e vulnerveis no mercado de trabalho.
4.1 Desincentivos insero laboral?
Apesar do foco crescente dos PTCs na insero laboral de seus benefcirios, deve-se levar
em conta tambm os argumentos que sugerem que estes programas estariam gerando de-
pendncia em vez de fomentar o esforo individual. Segundo estes argumentos, os PTCs
constituiriam um desincentivo oferta de trabalho dos adultos em idade laboral das famlias
destinatrias e, portanto, seriam um freio para a insero laboral dos pobres. A razo disto se-
ria que as transferncias recebidas pelos domiclios em situao de pobreza faria com que estas
famlias reduzam sua urgncia na procura de emprego como resultado de ter um determinado
nvel de renda garantido.
Frequentemente, estes argumentos esto associados a uma viso segundo a qual as pes-
soas que vivem na pobreza se encontram nesta condio por falta de esforo, mais que devido
aos problemas estruturais que caracterizam as sociedades atuais. Porm, independentemente
da viso que se tenha sobre as causas da pobreza, vlido destacar que as famlias pobres que
participam dos PTCs difcilmente podem fcar de braos cruzados, pois os montantes das
385
transferncias monetrias que recebem no so muito altos e geralmente apresentam uma
capacidade limitada de cobrir o dfcit de renda (seo 3.1). Portanto, mesmo recebendo
transferncias pelos PTCs, as famlias devero continuar tentando sair e permanecer fora da
pobreza por esforo prprio.
Na verdade, os estudos e as avaliaes de impacto disponveis para pases to diversos como
Brasil, Chile, Honduras, Mxico, Nicargua e Paraguai no encontram evidncia emprica
sobre a existncia dos supostos desincentivos dos PTCs insero laboral dos destinatrios.
Alza, Cruces e Ripani (2010) no detectam efeitos signifcativos no emprego dos adultos que
participavam do Progresa, do PRAF e do RPS, nem observam readequaes entre o trabalho
realizado na agricultura e outros servios. Parker e Skoufas (2000) concluram que o Progresa
teve um efeito de reduo da participao laboral das crianas, mas no dos adultos, o que foi
confrmado mais recentemente por Skoufas e Di Maro (2006). Por sua vez, Medeiros, Britto
e Soares (2008), assim como Foguel e Barros (2010) e Teixeira (2010), no encontraram
efeitos negativos no emprego para os adultos que participam do PBF. Igualmente, Soares,
Ribas e Hirata (2008) no encontraram efeitos negativos para os destinatrios do Tekopor,
no Paraguai. Uma avaliao dos primeiros dois anos de operao do Chile Solidario
(Galasso, 2006) constatou um aumento da participao laboral nos domiclios rurais, mas
no nos urbanos.
Ainda assim, alguns autores demonstraram as sinergias positivas que existem entre tais
transferncias e a empregabilidade das famlias que as recebem (Hanlon, Barrientos e Hulme,
2010; Samson, 2009). Alza, Cruces e Ripani (2010) afrmam que, no caso do Progresa,
houve um aumento entre 5% e 7% no salrio pago por hora aos homens que participavam
no programa. Algumas avaliaes do PBF observam que a proporo de pessoas que
procuram trabalho signifcativamente maior nos domiclios benefcirios do programa
(Oliveira et al., 2007). Da mesma maneira, Medeiros, Britto e Soares (2008) perceberam que
as taxas de participao laboral nos trs dcimos mais pobres da distribuio de renda so
mais elevadas entre os benefcirios do PBF que entre os no benefcirios.
No caso especfco da insero laboral das mulheres, a evidncia mostra variaes
(Holmes et al., 2010). Para o Famlias en Accin, da Colmbia, Attanasio e Gmez (2004)
no encontram efeitos estatisticamente signifcativos sobre a oferta de trabalho feminina ou a
quantidade de horas trabalhadas. No Brasil, Oliveira et al. (2007) concluram que as mulheres
que participam do PBF apresentam maiores taxas de emprego e de busca por emprego que as
mulheres no benefcirias.
No entanto, em algumas instncias, observou-se que as mulheres poderiam estar
diminuindo a quantidade de horas de trabalho remunerado. No caso do PBF, Teixeira
(2010) e Tavares (2008) observam uma diminuio das horas de trabalho remunerado
das mulheres que participam no programa na ordem de 4% e 10%, respectivamente.
Este impacto poderia ser causado pelo tempo requerido para dar cumprimento s condi-
cionalidades e pela carga de responsabilidade de cumprimento atribuda primordialmente
386
s mulheres (Martnez Franzoni e Voreend, 2010). Sendo assim, este efeito poderia ser
compensado fomentando uma cultura de corresponsabilidade dentro da famlia no que
diz respeito ao cumprimento das condicionalidades e fortalecendo a economia do cuidado,
principalmente em setores pobres em que as mulheres no tm acesso a solues de merca-
do para resolver problemas de cuidado das crianas, idosos e doentes.
4.2 Incentivos informalidade?
Junto s preocupaes sobre o risco dos desincentivos insero laboral como resultado das
transferncias monetrias condicionadas, somam-se aquelas propostas por Levy (2009; 2010)
com relao ao crculo vicioso de programas sociais que gerariam subsdios ao setor infor-
mal, incentivando os trabalhadores a procurar empregos de baixa produtividade (evitando as
contribuies obrigatrias do sistema de seguridade social) e, portanto, diminuindo a produ-
tividade do trabalho e do capital e colaborando para a gerao de empregos ruins.
Nesse sentido, vlido lembrar, em primeiro lugar, que o risco de dar benefcios sociais
aos trabalhadores informais parece ter sido superestimado. A maioria dos programas no
contributivos, entre eles os PTCs, no est direcionada diretamente aos adultos em idade de
trabalhar, mas s crianas ou idosos, e seu foco no est determinado pela condio laboral.
16

Se a renda gerada no mercado de trabalho no possui nenhum impacto sobre as transferncias
que as famlias podem receber pelos programas, portanto, no deveriam existir incentivos
perversos informalizao.
17

Em segundo lugar, essas preocupaes frequentemente se sustentam em suposies mui-
tas vezes sem fundamento: por um lado, que o gasto em proteo social eminentemente im-
produtivo e desvia recursos do verdadeiro desenvolvimento e, por outro, que o autoemprego
voluntrio, fazendo com que muitos trabalhadores, se no todos, se encontrem em situao
de informalidade por escolha prpria.
De acordo com a Cepal (2006), a proteo social representa um investimento em ca-
pacidades humanas, o que gera ganhos importantes em termos de produtividade e coeso
social. Dessa forma, a informalidade laboral causada primordialmente pela heterogeneidade
da estrutura produtiva, que gera e mantm o setor informal devido pouca capacidade dos
setores modernos (de maior produtividade) de absorver a mo de obra, e a tendncia de
expuls-la aos setores de menor produtividade (Infante, 2011). A informalidade, no geral,
no resultado de uma preferncia pelo autoemprego derivada da racionalidade econmica
dos trabalhadores (Cepal, 2008; Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010). Na maioria dos casos,
os trabalhadores no escolhem nem preferem a condio de informalidade, mas esta termina
sendo sua nica possibilidade de insero laboral.
16. No entanto, deve-se destacar que existem sim alguns PTCs que possuem um foco sobre a condio laboral, como a AUH na Argentina, destinada
a desempregados, trabalhadores da economia informal, empregados domsticos com uma renda menor que um salrio mnimo e contribuintes do
sistema tributrio simplicado.
17. Os PTCs selecionam as famlias com base em meios de vericao indiretos. O Bolsa Famlia constitui uma grande exceo, j que seu foco est
baseado no nvel de renda das famlias, porm, esta renda autodeclarada.
387
Dessa forma, no h evidncia clara sobre os supostos incentivos informalidade gera-
dos pela proteo social no contributiva. Na Amrica Latina, a taxa de informalidade sofreu
uma queda de 54,6% dos trabalhadores, em 1990, antes da implementao dos PTCs, para
49,1%, em 2009. Ou seja, a informalidade diminuiu no perodo de implementao dos PTCs.
Portanto, no seria correto atribuir o aumento da informalidade proteo social no
contributiva, e aos PTCs em particular, nem afrmar que a segmentao que existe entre
a proteo social contributiva (seguridade social) e no contributiva (assistncia social)
a causa da diviso do mercado de trabalho entre o setor formal e informal (Levy, 2010).
Na realidade, no caso do Brasil, Medeiros, Britto e Soares (2008) no encontram nenhuma
evidncia de que o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), penso social para idosos e
pessoas com necessidades especiais, tenha produzido um menor nmero de contribuies
para a Seguridade Social.
4.3 Polticas baseadas em uma abordagem de direitos podem sustentar um
crculo virtuoso de proteo social e emprego decente
Ao contrrio do proposto por Levy (2010) a respeito do crculo vicioso de maior informalida-
de e menor produtividade, possvel afrmar que existe uma sinergia positiva entre a proteo
social no contributiva, o emprego e os princpios do trabalho decente. Os PTCs, ao propor-
cionar maior liquidez s famlias, permitem que estas tomem decises melhores em termos
de trabalho e de empregabilidade em condies dignas e equitativas; evitem o desperdcio de
capital humano gerado por estratgias de sobrevivncia que comprometem estes ativos (como
no caso do trabalho infantil, associado evaso escolar); e realizem investimentos produtivos.
Ao mesmo tempo, pelo fomento ao desenvolvimento do capital humano, contribui-se de
maneira decisiva para o fortalecimento das capacidades laborais das pessoas que vivem em
condio de pobreza (OEA, Cepal e OIT, 2010).
A proteo social no contributiva, formulada a partir de uma abordagem de direitos, pode
ento contribuir para um crculo virtuoso (Hanlon, Barrientos e Hulme, 2010; Samson, 2009)
de gerao de renda autnoma por parte das famlias pobres e vulnerveis. Este crculo virtuoso
no se refere apenas hiptese segundo a qual, graas ao fortalecimento do capital humano das
crianas, no futuro haver uma melhoria da insero produtiva da populao pobre e vulnervel,
18

o que, obviamente, depende do suposto marco de crescimento econmico e da capacidade da
economia de gerar empregos (Cohen e Franco, 2006). Refere-se tambm aos efeitos mais
imediatos derivados do aumento da renda por meio das transferncias (fgura 2).
Se as transferncias monetrias provenientes das receitas gerais forem garantidas e se man-
tiverem constantes ao longo do tempo, fornecero um piso bsico de proteo para os pobres
que, por sua vez, tero um nvel mnimo de subsistncia garantido. Assim, contaro com mais
oportunidades de se inserirem no mercado laboral no presente, dispondo de recursos para
18. Em relao a esse ponto, ver Gonzlez de la Rocha (2008), que em um estudo etnogrfico das localidades rurais nas que o
Progresa/Oportunidades atua, observa que os jovens de lares indgenas que participaram do programa entre 1997 e 2007 atingiram melhores nveis
de estudo e conseguiram empregos melhores que os jovens de famlias no benecirias.
388
buscar emprego e cobrir os custos de locomoo at o local de trabalho. Da mesma forma,
graas s transferncias no contributivas, eles poderiam ter um maior poder de negociao
em relao aos salrios muito baixos, assim como mais oportunidades de investir em atividades
produtivas, quer sejam microempreendimentos ou atividades agrcolas. Gertler, Martnez e
Rubio-Codina (2006) observaram, por exemplo, que os benefcirios do Oportunidades
receberam as transferncias como permanentes e investiram 12 centavos de cada peso recebido
do programa em microempreendimentos ou atividades agrcolas, com uma taxa de retorno
estimada em 17,6% em um perodo de aproximadamente cinco anos.
FIGURA 2
O crculo virtuoso da proteo social no contributiva
Transferncias
monetrias
Nveis mnimos de
subsistncia
garantidos
Investimentos
produtivos
(atividades agrcolas,
microempreendimentos)
Estmulo s
economias locais e ao
crescimento (efeito
multiplicador)
Recursos
disponveis para
cobrir os custos de
insero laboral
(procura por emprego,
transportes etc.)
e melhorar a
negociao salarial
Elaborao do autor.
Alguns autores tambm afrmaram que as transferncias monetrias da proteo social
no contributiva vm tendo um efeito multiplicador importante nas comunidades pobres,
contribuindo, desta forma, para o crescimento econmico (Hanlon, Barrientos e Hulme,
2010). No caso das penses rurais no Brasil, Schwarzer (2000) descreve o efeito dinamizador
sobre a economia local observado nos municpios do Paran aps o aumento do poder de
compra daqueles que recebem as transferncias monetrias. O dia de pagamento das penses
389
o momento em que a roda da economia se move nas pequenas localidades rurais e, muitas
empresas, entre as quais esto os bancos comerciais, so capazes de obter lucro graas a
estas transferncias. Resultados semelhantes foram observados no caso do PBF: Pereira
et al. (2008) observaram que, nos municpios com ndices menores de desenvolvimento
humano no Brasil, as transferncias monetrias do programa signifcam aumentos importantes
das receitas dos comrcios que vendem alimentos.
5 CONCLUSES
Aps uma dcada do lanamento do PBF e quinze anos depois do incio do Progresa, cabe a
pergunta sobre o rumo dos PTCs na Amrica Latina e no Caribe. Ao longo deste captulo,
fcou claro que os PTCs so instrumentos fexveis e adaptveis, e que adotaram formas variadas
de acordo com sua nfase principal, quer seja aumentar o nvel de consumo das famlias,
fortalecer suas capacidades humanas ou vincul-las rede atual de servios e programas
sociais (seo 2). Sendo assim, torna-se evidente que o caminho que estes programas seguiro
ser fortemente infuenciado pela viso sobre o desenvolvimento econmico e social dos
governos encarregados de sua aplicao nos diferentes pases da regio.
Por um lado, uma viso baseada na abordagem de direitos poderia levar a uma transfor-
mao dos PTCs, que se tornariam plataformas para a entrega de uma renda mnima garantida.
Sob esta perspectiva, as condicionalidades que geram uma diferenciao injusta entre pobres
merecedores e no merecedores da assistncia seriam eliminadas ou abrandadas, pois tal dis-
tino representa uma violao aos direitos humanos bsicos relacionados garantia de um nvel
mnimo de vida (NU, 2009). A eliminao das condicionalidades, no entanto, representaria uma
medida politicamente complicada, pois sua incorporao aos programas de reduo da pobreza
faz com que os programas de transferncias sejam mais atraentes aos eleitores.
19
Dessa forma,
vlido destacar que um risco importante desta transformao seria a perda ou o enfraquecimento
do trabalho intenso de coordenao intersetorial estimulado pela existncia das condicionalida-
des, assim como a viso multidimensional das solues para reduzir a pobreza.
Por outro lado, uma viso baseada na teoria do capital humano levaria muito provavel-
mente a inovaes nas condicionalidades, visando enfrentar os desafos em mbitos diferentes
daqueles tradicionalmente abordados. Exemplo disto seria comear a ver condicionalidades
ligadas educao pr-escolar.
Em todo caso, independentemente da viso poltica, ser necessrio continuar a articular
os distintos esforos direcionados reduo da pobreza. Portanto, os planos e as estratgias
multissetoriais como o Brasil Sem Misria, organizado com base nos trs eixos de garantia
de renda, acesso aos servios e incluso produtiva, e o Chile Solidario/Ingreso tico Familiar,
com sua nfase no acompanhamento psicossocial e sociolaboral, sero replicados.
19. Em 2007, como parte da Pesquisa de Percepo de Planos Sociais (EPPS) realizada com uma amostra representativa da populao argentina,
quando perguntados: Voc acha que aqueles que recebem [benefcios dos] programas deveriam fazer algo em troca?, 93% dos entrevistados
respondeu que sim (Cruces e Rovner, 2008).
390
Assim, deve-se destacar que, alm da viso poltica dos governos, o futuro dos PTCs ir
depender das condies das economias dos diferentes pases. Estes programas foram expan-
didos e consolidados durante um perodo de prosperidade econmica, receitas fscais maiores
e crescimento do investimento social. Apesar de, hoje, estes programas parecerem ser perma-
nentes no marco das polticas de proteo social no contributiva, uma diminuio dos recur-
sos disponveis poderia gerar fortes presses pela diminuio dos montantes das transferncias
e/ou da quantidade de benefcirios.
Esse ltimo ponto leva a abordar a questo da emancipao ou sada dos benef-
cirios dos PTCs. Neste sentido, vlido destacar que a passagem das famlias por tais
programas deveria ser idealmente transitria. Esta participao terminaria assim que as
famlias conseguissem gerar renda sufciente para permanecer fora da pobreza de maneira
autnoma. Com este objetivo, como destacado na seo 4, os PTCs da regio vm cres-
centemente incorporando elementos relacionados insero laboral e gerao de renda
por parte de seus benefcirios.
Contudo, essa concluso no deve ser entendida como uma renncia das famlias pro-
teo social, que se constitui em um direito, mas, sim, como a criao de um vnculo com as
demais aes de proteo e promoo social presentes na poltica social. A noo de conclu-
so, sob esta tica, deveria estar associada ideia de uma passagem por diferentes etapas que
compem um espectro de intervenes adequadas a diferentes necessidades e ao exerccio de
direitos. Assim, concluir a participao nos PTCs deveria signifcar a superao da pobreza
e a insero em outros instrumentos no contributivos ou contributivos de proteo social
(Cecchini e Martnez, 2011).
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CAPTULO 25
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA
POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL*
1 INTRODUO
Pases e regies do mundo apresentam expressivas variaes em seu desenvolvimento social e
nas condies de vida de suas populaes. Contudo, h aspectos comuns, tais como situao
de pobreza, desigualdades sociais, problemas no acesso a servios pblicos bsicos como sade
e educao, entre outros. A associao entre difculdades comuns e interesses compartilhados
para o enfrentamento destas questes abre espao para oportunidades de cooperao entre
pases, principalmente no que diz respeito a possibilidades de melhoria de seus sistemas de
proteo social e diminuio da pobreza e desigualdades.
Ao longo dessa dcada, o reconhecimento dos programas de transferncia de renda
condicionada (PTRC) como pilares de uma poltica de proteo social efcaz,
1
em diver-
sos pases e especialmente na Amrica Latina (Soares, 2010), tem levado a uma crescente
demanda por cooperao e assistncia tcnica entre pases. Os dois principais objetivos de
um PTRC alvio imediato da percepo da pobreza pelas transferncias peridicas de be-
nefcios fnanceiros, e rompimento do ciclo intergeracional de transmisso da pobreza por
meio de articulao intersetorial para garantir, com as condicionalidades, acesso a servios
bsicos como sade e educao fazem com que este tipo de programa torne-se cada vez
mais central nas agendas de governos que buscam melhorar as condies de vida da popu-
lao e promover o desenvolvimento social.
Apesar de os PTRC serem defnidos por esses dois objetivos principais, h uma srie
de outras caractersticas bastante distintas entre os programas existentes e que se traduzem
em escolhas de desenho e componentes instrumentais fundamentais para o sucesso (ou
fracasso) das experincias. Tais elementos so notados principalmente nas escolhas dos
pases acerca de focalizao e regras de elegibilidade, das condicionalidades, das aes
complementares, do portflio de benefcios fnanceiros, do perodo de permanncia no
programa, do modelo de implementao territorial, entre outros (Soares, 2010; Cecchini
* A autora agradece Assessoria Internacional do MDS, especialmente Priscilla Campos, Luiz Dupret e Pollyanna Costa, pelas informaes que
subsidiaram a anlise, e Cludia Borba Maciel pela reviso atenta e sugestes ao texto nal. Agradecimentos tambm a Bruno Cmara Pinto, pelas
contribuies, e a Anderson J. L. Brando, cujo apoio foi decisivo e sem o qual este artigo no teria sido possvel.
1. Diversas pesquisas recentes tm avaliado os impactos e resultados dos programas de transferncia de renda. Consultar Soares, Ribas e Osorio
(2010), com abordagem comparada do Programa Bolsa Famlia (PBF). Outros resultados podem ser consultados na Avaliao de Impacto do Bolsa
Famlia, rodadas 1 e 2 (Brasil, 2007; 2012).
398
e Madariaga, 2011). Embora tais diferenas operacionais sejam extremamente relevantes,
h outras caractersticas, de contexto poltico e condies institucionais, que tambm mol-
dam e por vezes explicam a evoluo dos programas.
Em 2013, o principal PTRC brasileiro, Programa Bolsa Famlia (PBF), completa dez anos
de existncia. Percorreu um longo caminho desde sua criao e se tornou uma aparente una-
nimidade, sendo defendido pela maioria dos organismos internacionais, vrios segmentos da
sociedade e praticamente todas as tendncias e partidos polticos (Cotta e Paiva, 2010, p. 60).
O programa benefcia cerca de 13,8 milhes de famlias em todo o pas, o que corresponde
a um tero da populao, focalizando extremamente pobres. Contando com um poderoso e
preciso instrumento de identifcao socioeconmica, o Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico), e com um conjunto variado de benefcios, o programa atua no alvio das necessi-
dades imediatas, transferindo renda de acordo com as diferentes caractersticas de cada famlia,
apoiando-as tambm no desenvolvimento de suas capacidades por meio do reforo ao acesso a
servios de sade, educao e assistncia social conquistado com as condicionalidades.
Ao longo desses dez anos de existncia, o desenho do PBF tem sido foco de interesse de
dezenas de pases e de organismos multilaterais. O Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), por meio de sua Assessoria Internacional e da Secretaria Nacional
de Renda de Cidadania (SENARC), responsvel pela gesto do programa em nvel federal,
tem participado intensamente de relaes de cooperao com pases que buscam conhecer e
aprender com a experincia brasileira.
Na esfera das relaes internacionais, a difuso da experincia brasileira de combate
extrema pobreza tem sido realizada de diversas maneiras que envolvem, entre outras, fruns
diplomticos, espaos de cooperao tcnica e disseminao de estudos acadmicos. No to-
cante a este texto, chama-se a ateno para uma difuso do conhecimento sobre o PBF, em
que a prtica de cooperao internacional envolveu tcnicos da SENARC e da Assessoria
Internacional do MDS. Logo, este trabalho parte de uma perspectiva prtica da cooperao
internacional, procurando analisar a experincia nesses dez anos em que o MDS esteve
diretamente envolvido na difuso do PBF.
2
Nesse contexto, o presente captulo tem como objetivo apresentar e analisar a trajetria de
parcerias e cooperao internacional nessa dcada de existncia do Bolsa Famlia, identifcando
temas de contexto poltico-institucional em que se insere o programa e que podero ser funda-
mentais para aumentar a efetividade da cooperao. Para tanto, na prxima seo, uma breve
contextualizao da poltica de cooperao internacional brasileira apresentada, privilegiando
a trajetria da relao do Brasil com outros pases no tocante ao PBF. Em seguida, a abordagem
terica trazida para respaldar a perspectiva da prtica (atividades e procedimentos da coo-
perao) adotada, recorrendo-se ao neoinstitucionalismo organizacional (DiMaggio e Powell,
1983; Meyer e Rowan, 1977). A quarta seo do captulo trata de aspectos metodolgicos
2. No momento de sua criao (outubro de 2003), o Programa Bolsa Famlia esteve subordinado Secretaria Geral da Presidncia da Repblica,
sendo, posteriormente, transferido ao MDS, em 2004, quando da criao da pasta.
Os Desaos para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
399
que embasaram a investigao acadmica procedida e a interpretao dos achados. A quinta
seo do captulo traz uma anlise de dados da cooperao internacional do PBF, e, portanto,
tambm entrega refexes acerca do caminho percorrido. Dado que a cooperao internacional
em assuntos do PBF ainda recente, em termos histricos, esta seo tambm aponta lacunas
temticas da cooperao internacional vigente. Por fm, essas lacunas temticas so conectadas
com a literatura especfca, justifcando sua importncia e apontando alguns elementos do
contexto-poltico institucional do PBF que poderiam ser aprofundados na prtica de coope-
rao internacional, principalmente quando haja interesse dos pases receptores de cooperao
em conhecer mais profundamente um dos mais bem-sucedidos PTRCs do mundo.
2 A COOPERAO INTERNACIONAL SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Acompanhando as inmeras conquistas de desenvolvimento econmico e social no pas, a
poltica externa brasileira incorporou em sua agenda temas de carter social. Portando infor-
maes sucessivamente melhores sobre os indicadores de desenvolvimento humano no pas,
a poltica externa pde incorporar em sua atuao o tema da poltica social. Grosso modo, o
discurso de poltica externa explicita as conquistas socioeconmicas em funo da prioridade
dada s polticas sociais nesta dcada. Remete-se existncia de um modelo de desenvolvi-
mento em que as polticas econmicas e sociais so parte de receiturio equilibrado, efciente
e inovador. Contribui para este discurso diplomtico o reconhecimento, pelos organismos
multilaterais de desenvolvimento, melhoria das condies de vida da populao brasileira,
notadamente dos segmentos que estavam em maior vulnerabilidade.
Nessa conjuntura, a cooperao internacional brasileira encarou um novo desafo, dian-
te de uma demanda crescente por intercmbio de experincias de cunho social. Pases de
diversas partes do mundo passaram a se interessar pela experincia brasileira, acionando
canais diplomticos em busca de conhecer a poltica social nacional. Padro semelhante de
comportamento adveio de parceiros histricos da cooperao internacional brasileira, como
o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Mundial, o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organizao das Naes Unidas para
Alimentao e Agricultura (FAO).
De receptor de cooperao de organismos multilaterais e de pases desenvolvidos, o Brasil
rapidamente tem se estabelecido como um prestador de cooperao horizontal, nas reas de
desenvolvimento social, pesquisa agropecuria e sade (Brasil, 2010), com refexos tambm
sobre as assessorias internacionais ministeriais. Nesta direo, um componente tcnico cada
vez mais importante no exerccio da cooperao, aumentando a interao entre os ministrios
responsveis pelas polticas sociais e suas respectivas assessorias internacionais com a Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC), vinculada ao Ministrio de Relaes Exteriores (MRE).
400
Portanto, existe atualmente uma poltica externa mais permevel a assuntos sociais, em
parte pelo reconhecimento de polticas pblicas que, nesta dcada, possibilitaram um novo
quadro de indicadores de desenvolvimento humano no Brasil. Em consequncia, a coopera-
o internacional modifca o sentido de atuao, deixando de ser receptora de aes e projetos
e, paulatinamente, passa a ser cada vez mais provedora de cooperao e procurada por pases
interessados em estabelecer um intercmbio de informaes, estudos e pessoal tcnico. A rea
social, em especfco, no fca imune a esta nova onda, tornando-se sucessivamente mais im-
portante no assessoramento e na gesto de processos de cooperao, notadamente em relao
a pases de estgio de desenvolvimento humano equivalente ou inferior ao brasileiro.
O PBF, do MDS, fgura entre as principais demandas de cooperao apresentadas por
pases ao Brasil. Considerando as informaes da Assessoria Internacional do MDS, men-
cionadas na seo metodolgica, foi possvel traar um panorama da prtica de cooperao
internacional do PBF. Trata-se de um volume signifcativo de dados, envolvendo uma gama
de atividades efetuadas nesses dez anos, a seguir sumarizadas.
Primeiramente, as informaes colhidas propiciaram o estabelecimento de uma lista dos
pases com os quais a cooperao veio ocorrendo ao longo dos dez anos do programa. Entre
2004 e 2013, o MDS teve relacionamento de cooperao tcnica com 63 pases interessados no
programa, conforme sintetiza o quadro 1. Foi possvel categorizar a prtica de cooperao tcnica
do Programa Bolsa Famlia em cinco tipos de relacionamento, listados a seguir.
1) Cooperao tcnica bilateral e trilateral constitui ampla variedade de eventos de
cooperao internacional, que resultam em diferentes tipos de documentos: carta
de intenes, memorando de entendimentos, declarao ministerial, ajuste comple-
mentar, plano de ao e projeto de cooperao tcnica.
2) Cursos para aprendizado Sul-Sul tcnicos da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (SENARC) apresentam a experincia do Programa Bolsa Famlia em curso
no Brasil ou exterior.
3) Visitas de estudos tcnicos da SENARC em visita ofcial de intercmbio.
4) Recebimento de delegaes tcnicos estrangeiros visitam o MDS.
5) Participaes em eventos internacionais tcnicos da SENARC e outros represen-
tantes do MDS apresentam o Programa Bolsa Famlia.
Convm registrar que o tipo de relacionamento com os pases evolui ao longo tempo,
sendo, contudo, desejvel que o relacionamento alcance a condio de cooperao tcnica
bilateral ou trilateral. Neste tipo de relacionamento, o forte interesse dos pases em receber a
cooperao internacional do Brasil resulta na assinatura e execuo de projetos de cooperao
tcnica. Nesta condio, os pases tm tido maior exposio ao contedo tcnico do PBF.
Estes casos representam mais claramente a mudana no perfl da cooperao internacional
brasileira, exigindo da SENARC maior envolvimento na execuo e acompanhamento das
atividades de cooperao tcnica.
401
QUADRO 1
Pases com cooperao tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF)
Relacionamento Tipo de documento Pas receptor de cooperao
Cooperao bilateral
Declarao ministerial Egito
Ajuste complementar Benin
Memorando de entendimento Chile, Guatemala, Lbano
Declarao conjunta e memorando
de entendimento
Peru
Carta de intenes Uruguai
Plano de ao Vietn
Projeto de cooperao tcnica El Salvador e Honduras
Cooperao trilateral Projeto de cooperao tcnica Gana (com Reino Unido)
Cursos para aprendizado Sul-Sul
Arglia, Tunsia, frica do Sul, Etipia, Guin, Nger, Repblica do Congo, Tanznia,
Uganda, Bahamas, Colmbia, Equador, Venezuela, Belize, Bolvia, Guiana, Haiti,
Indonsia, Jordnia, Palestina e Itlia
Delegao recebida
Botswana, Angola, Qunia, Lesoto, Malaui, Senegal, Canad, Cuba, Jamaica,
Repblica Dominicana, Suriname, China, Timor-Leste, ndia, Nepal, Paquisto,
Frana, Alemanha, Noruega, Reino Unido e Rssia
Participao em eventos no exterior Cabo Verde, Marrocos, Estados Unidos, Mxico e Paraguai
Visita de estudos Nambia, Guin Bissau, Moambique, Nigria e Zmbia
Fonte: Assessoria Internacional do MDS.
Elaborao da autora.
O grfco 1 expressa um painel estatstico da cooperao sobre o PBF com cada um dos
63 pases com os quais houve algum tipo de relacionamento. Observa-se que a maioria dos
pases se encontra com um relacionamento de cooperao referente a delegaes recebidas
(21) ou a cursos de aprendizado Sul-Sul (21). Relativamente ao relacionamento de carter
mais permanente a cooperao bi ou trilateral existem 11 pases, sendo que trs pases
(El Salvador, Honduras e Gana) escolheram uma cooperao tcnica mais intensiva, haja vista
a assinatura de projeto de cooperao tcnica.
GRFICO 1
Estatstica da cooperao do PBF
1
1
1
1
3
1
3
Ajuste complementar
Carta de Intenes
Declarao conjunta e
memorando de entendimento
Declarao ministerial
Memorando de entendimento
Plano de ao
Projeto de cooperao tcnica
1B Tipo de documento da cooperao tri/bilateral
10
1
21
21
5
5
Cooperao bilateral
Cooperao trilateral
Cursos para aprendizado
Sul-Sul
Delegao recebida
Participao em evento no exterior
Visita de estudos
1A Tipo de relacionamento
Elaborao da autora.
402
A vasta documentao no permitiu a insero de um anexo mais completo das ativida-
des realizadas em cada tipo de relacionamento. Em compensao, os principais destaques da
cooperao tcnica do PBF podem ser encontrados no quadro 2. Corroborando o interesse
crescente nas polticas sociais, observa-se que a principal atividade de cooperao internacio-
nal tem sido o recebimento de delegaes estrangeiras, alcanando 131 delegaes estrangei-
ras interessadas no PBF.
QUADRO 2
Principais destaques da cooperao tcnica do PBF
Relacionamento Destaque
Cursos de
aprendizado
Sul-Sul
Em 2007 e 2008, participao no Curso Desenhando e Implementando Programas Sociais de Transferncia de Renda, na
frica do Sul. Cursos oferecidos pelo Instituto de Pesquisa em Poltica Econmica (EPRI) da Cidade do Cabo, entre outros
parceiros, e patrocinado pelo Departamento Britnico para Desenvolvimento Internacional (DFID).
Em 2012 e 2013, o MDS e a ENAP apresentaram sete edies do seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desen-
volvimento. Ao todo, 36 pases que participaram dos seminrios, sendo que seis manifestaram interesse em cooperao
na rea de transferncia de renda e Cadnico: Cabo Verde, Honduras, Nigria, Qunia, Senegal, Tunsia e Uganda.
Visita de
estudos
Em janeiro de 2006, foi realizada uma visita de intercmbio entre Brasil e frica com vistas troca de conhecimento rela-
tivo a programas de transferncia de renda condicionada, especialmente o Programa Bolsa Famlia. Pases participantes:
frica do Sul, Gana, Guin Bissau, Moambique, Nigria e Zmbia. Em 2007, em desdobramento da visita de estudo, foi
rmado acordo de cooperao tcnica trilateral com Gana e o Reino Unido.
Cooperao
bilateral ou
trilateral
Considerando a perspectiva prtica, o Projeto de Cooperao Tcnica possui maior envolvimento de tcnicos do MDS e
da ABC. Em 2007, rmou-se com Gana e Reino Unido (DFID) Projeto Cooperao Tcnica Trilateral intitulado Empode-
ramento dos Meios de Subsistncia contra a Pobreza LEAP. A iniciativa contou com o apoio do Centro Internacional
de Polticas para Crescimento Inclusivo (IPC-IG/PNUD). Esto vigentes Projetos de Cooperao Tcnica Bilateral com El
Salvador, desde 2010, e com Honduras, desde 2012 (dois projetos especcos sobre servio de assistncia social e de
transferncia condicionada de renda, a iniciarem atividades em 2013).
Recebimento
de delegaes
estrangeiras
Entre 2004 e 2013, a SENARC recebeu 131 delegaes de 63 pases.
Em 2011, a SENARC recebeu uma delegao de Relatores da Comisso de Oramento do Parlamento Alemo, respons-
vel pelo oramento do Ministrio de Famlia, Idosos, Mulheres e Juventude, interessada em conhecer uma avaliao sobre
os sete anos do Programa Bolsa Famlia.
Participao
em eventos
internacionais
Entre 2004 e 2013, a SENARC participou de mais de cem eventos internacionais como seminrios, workshops, ocinas,
misses, entre outros, com o objetivo de apoiar e facilitar um intercmbio de conhecimentos e experincias, principalmen-
te no hemisfrio sul.
Elaborao da autora.
3 ABORDAGEM TERICA DA EXPERINCIA DE COOPERAO
O presente texto pauta-se por uma perspectiva prtica da cooperao em assuntos so-
ciais exercida entre o Brasil e outros pases ao longo da primeira dcada de existncia
do Programa Bolsa Famlia, inclusive com a participao direta da autora. A experincia
acumulada possibilitou uma refexo peculiar da cooperao internacional, exacerbada
pelas oportunidades em que foi necessrio explicar a estrangeiros o que faz o Programa
Bolsa Famlia receber reconhecimento de tantos atores relevantes, no pas e no exterior.
403
Esta perspectiva prtica da cooperao internacional justifcada porque grande parte
da tarefa de cooperar consiste em explicar um conjunto de aes de governo para uma
audincia interessada no PBF, mas desprovida de conhecimentos especfcos sobre o con-
texto institucional de execuo das aes.
Por isso, utiliza-se a abordagem terica conhecida como neoinstitucionalismo organiza-
cional (DiMaggio e Powell, 1983; Meyer e Rowan, 1977). Teorias institucionalistas exami-
nam as regras, normas e crenas que restringem ou suportam processos e estruturas sociais,
incluindo organizaes. O sentido de instituio utilizado pelos tericos desta abordagem
no se confunde com o sentido corriqueiro de instituio, popularmente tomada como sin-
nimo de organizao.
Instituies so a fundao da vida social, consistindo de regras formais ou informais,
dos mecanismos de monitoramento e obrigatoriedade e de sistemas de signifcados. Elas de-
fnem o contexto dentro do qual indivduos, empresas, sindicatos, Estados-nao e outras
organizaes operam e interagem entre si. As instituies so confguraes nascidas de luta
e barganha, refetem a distribuio de recursos e de poder numa sociedade. Elas canalizam e
regulam confitos e, assim, estabilizam a sociedade. Uma vez criadas, instituies so podero-
sas foras externas, que ajudam a determinar como as pessoas fazem sentido de seu mundo e
atuam nele (Campbell, 2004).
Segundo Dacin, Goodstein e Scott (2002), a teoria institucional oferece explanaes
acerca da ao individual e organizacional, focando nesse conceito de carter abstrato conhe-
cido como instituio. No mbito do neoinstitucionalismo organizacional, persiste uma con-
cepo em que as instituies so decorrentes de uma construo social da realidade (Berger
e Luckmann, 1996). A ao sustentada por hbitos e prticas que providenciam uma segu-
rana ontolgica ao agente inserido neste contexto, que, numa escala maior, terminam estru-
turando a prpria sociedade (Giddens, 2009). O agente est imerso em instituies (regras
formais ou informais), passando, inevitavelmente, a olhar o mundo segundo esta concepo,
arraigada por prticas de seu prprio contexto (DiMaggio, 1997).
A abordagem neoinstitucional concebe que a organizao tem sua ao pautada por
instituies presentes no ambiente de sua atuao. A prtica (atividades e procedimentos),
inerente a processos administrativos internos organizao, prov estabilidade ao funcio-
namento organizacional e a seus integrantes. Esta prtica diuturna da organizao termi-
na reforando os processos administrativos, criando instituies (regras formais e informais)
que fazem os indivduos adquirirem uma interpretao dos acontecimentos internos pautada
pelas instituies em que esto inseridos (Scott, 2008). Existem, ainda, presses externas
organizao que requerem constantemente o ajustamento a demandas de carter regulatrio,
normativo ou cultural-cognitivos. Segundo DiMaggio e Powell (1983), presses advindas do
meio ambiente podem levar as organizaes homogeneizao de seus processos internos e
estruturas administrativas, fenmeno denominado isomorfsmo.
404
Alm disso, as instituies possuem uma disposio estrutural que remete a um ani-
nhamento (Ostrom, 2007). Instituies aninhadas so aquelas que existem em nveis ou
em camadas (Holm, 1995), ou, como propem Fligstein e McAdam (2011), como bonecas
russas. Esse aninhamento institucional complexifca o ambiente institucional, porm revela
que as instituies de um nvel esto submetidas a outras de nvel superior, pondo a estrutu-
ra institucional numa hierarquia (Fligstein e McAdam, 2011; Holm, 1995). Em geral, esse
aninhamento mais facilmente percebido quando se nota que as regras para modifcar as
instituies num determinado nvel esto posicionadas num outro nvel, superior quele do
ator, requerendo outro conjunto de instituies para poderem ser acionadas.
Concluindo, deve-se ressaltar os principais elementos da abordagem institucional teis
ao presente texto. Primeiro, as instituies providenciam estabilidade, dando aos agentes e
organizaes as regras formais e informais que so necessrias ao funcionamento da vida social
e organizacional. Segundo, a prtica dos agentes e das organizaes cria instituies (regras
formais e informais), as quais terminam impactando a maneira como eles concebem e justi-
fcam sua ao. Terceiro, o funcionamento das organizaes afetado por presses externas,
advindas de demandas de carter regulatrio, normativo ou cultural-cognitivos que, no limite,
podem levar a uma homogeneizao de processos e estruturas administrativas de populao de
organizaes, o isomorfsmo. Quarto, as instituies geralmente esto em aninhamento, visto
que os procedimentos de alterao de instituies existentes num determinado patamar esto
posicionados num nvel superior, o que implica que estas instituies do suporte quelas do
nvel inferior. Estes quatro elementos da abordagem neoinstitucional so fundamentais para
justifcar a perspectiva prtica adotada para elaborao deste captulo e sero utilizados na an-
lise da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia.
Oportunamente, deve-se esclarecer o conceito de cooperao adotado neste texto.
Conforme reconhece Lima (2007), h uma ausncia de concepes exatas, decorrente da vastido
conceitual ou terica com que se abordam diferentes agentes e agncias de cooperao,
governamentais ou no governamentais, seus objetivos e pressupostos, entre outros elementos.
No entanto, considerando os aspectos terico-metodolgicos deste captulo, um conceito
apropriado de cooperao parte necessariamente de seus propsitos. De acordo com Snchez
(2002), cooperao teria como propsitos assegurar a paz e promover desenvolvimento e jus-
tia, mantendo, desta forma, uma ordem social e poltica legtima. Alm disto, no que tange
aos aspectos prticos, o conceito de cooperao revela uma conexo e interdependncia entre
poltica nacional e poltica externa (Snchez, 2002), o que implica que a difuso das polticas
sociais nacionais tem propsitos de poltica externa.
4 ASPECTOS METODOLGICOS
A metodologia empregada na elaborao deste texto esteve circunscrita ao contedo docu-
mental disponvel no MDS e a entrevistas com atores diretamente envolvidos na cooperao
tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF). Os registros da Assessoria Internacional do
MDS, de 2004 a 2013, foram a fonte de informaes principal, congregando dados de parti-
cipao de tcnicos do MDS em eventos relacionados cooperao internacional.
405
Adicionalmente, foi utilizada a base de informaes do ndice de desenvolvimento hu-
mano (IDH), publicado em 2012 pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD). O IDH serviu de parmetro para anlise comparativa entre os pases que possuem
algum registro de cooperao tcnica com o Brasil sobre o PBF. O IDH foi escolhido por cau-
sa de seu reconhecimento internacional e por estar diretamente associado a objetivos de de-
senvolvimento humano normalmente endereados pelas polticas sociais. Alm disso, o IDH
possui dimenses (sade, educao e renda) que esto em sintonia com o desenho do PBF
(concesso de benefcios fnanceiros associados a condicionalidades de sade e educao).
Em relao estratgia e mtodos de pesquisa, aproveitou-se a participao da autora
em eventos de cooperao tcnica. A experincia acumulada, entre outros casos, na interao
com delegaes estrangeiras e/ou em visitas tcnicas a outros pases, serviu para conhecimen-
to acerca da prtica (atividade e procedimentos) da cooperao internacional sobre o PBF.
Recorreu-se, ainda, coletnea de manuais, cartilhas, sites e acervo de documentos utilizados
na transmisso de conhecimentos a delegaes estrangeiras ou participao em eventos no
exterior. Por esta razo, este texto baseia-se na estratgia de pesquisa conhecida como observa-
o participante, em que o pesquisador refete sobre sua vivncia no campo, extraindo notas,
impresses e concluses acerca da experincia acumulada ao longo de repetidos eventos que
presenciou ou atuou (Creswell, 2013).
Alm disso, foram entrevistados tcnicos da SENARC e da Assessoria Internacional do
MDS que participaram de eventos de cooperao, no intuito de obter uma listagem de per-
guntas que tinham certas caractersticas. O interesse em enumerar perguntas foi uma estra-
tgia metodolgica para revelar a dimenso institucional da prtica de cooperao tcnica
do PBF. Tendo em vista que as instituies se tornam arraigadas nas prticas dos agentes,
observ-las em funcionamento bastante difcil (Ostrom, 2007). Logo, revelar a dimenso
institucional requer algum artifcio metodolgico. Baseado na observao participante, e
apoiado em entrevistas com outros tcnicos que estiveram em prtica de cooperao in-
ternacional, buscou-se elaborar uma lista de perguntas que tinham como caractersticas:
i) perguntas simples e diretas sobre o PBF; ii) perguntas que, de alguma maneira, desperta-
ram desconcerto, pois, mesmo aparentando ser bvias para os respondentes, mostravam-se
difceis de serem explicadas de imediato a lista de perguntas serviu de indicativo para a
investigao das instituies que ainda no estavam sendo objeto da prtica de cooperao
do PBF; e iii) por fm, conforme Miles, Huberman e Saldaa (2013), estas perguntas foram
organizadas em categorias temticas associadas ao desenho do PBF.
5 ANLISE DA COOPERAO INTERNACIONAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
A sntese da cooperao sobre o PBF, apresentada na seo 2, permite sustentar que o progra-
ma tem sido considerado um modelo bem-sucedido de poltica pblica e que o Brasil pode
contribuir signifcativamente com pases que compartilham de problemas similares no desen-
volvimento de seus sistemas de proteo social para reduo da pobreza e das desigualdades.
Uma anlise desta cooperao pode favorecer a refexo de avanos conseguidos e, em carter
preliminar, identifcar novos desafos s relaes internacionais na rea social.
406
A avaliao da cooperao internacional do PBF, de uma perspectiva prtica, recorreu,
inicialmente, classifcao utilizando o IDH enquanto medida de comparao entre os
pases, visto que permite conhecer o perfl da cooperao tcnica do programa. O grfco 2
apresenta as estatsticas relativas ao IDH dos pases com os quais houve algum tipo de rela-
cionamento de cooperao sobre o PBF.
GRFICO 2
Perl de IDH dos pases com cooperao tcnica do PBF

IDH muito alto IDH alto IDH mdio IDH baixo
8
13
23
19
Elaborao da autora.
Como o Brasil est classifcado como IDH alto, pode-se dizer que a maior parte da
cooperao sobre o Programa Bolsa Famlia acontece com pases de IDH inferior ao do
Brasil, corroborando um padro de prestador de cooperao tcnica. Considerando, ainda, o
IDH do pas receptor de cooperao, foi elaborado um mapa, apresentado no mapa 1.
Considerando a mudana de perfl de atuao da cooperao internacional na rea social,
a prestao de cooperao tambm tem ocorrido em direo a alguns pases mais desenvol-
vidos (quadro 1). Embora essa transferncia de conhecimento em direo a pases com IDH
muito alto seja positiva, preciso evitar o abandono do tipo de cooperao anteriormente
vigente, em que o Brasil era receptor de contedo tcnico. O Programa Bolsa Famlia
constitui um eixo importante do sistema de proteo social no contributiva do pas, o qual
paulatinamente vem infuenciando o sistema de proteo contributiva (por exemplo, regimes
especiais de previdncia). Com a criao do Plano Brasil Sem Misria, a complementaridade
das polticas pblicas, princpio de funcionamento do Programa Bolsa Famlia, recebeu maior
respaldo poltico-institucional. Assim, receber cooperao de pases de maior IDH serve,
ainda, ao aprimoramento do Programa Bolsa Famlia no tocante a sua integrao com outras
polticas pblicas que enfocam efeitos de uma pobreza de carter multidimensional.
407
Relativamente a pases de IDH equivalente ou inferior ao do Brasil, tambm pode ser
observado que a cooperao distribui-se por todos os continentes, embora se note maior in-
cidncia nas Amricas do Sul e Central, e na frica, com pouca presena nos pases do Leste
Europeu e do Oriente Mdio. Nessa prtica de cooperao internacional, existe a premissa
de que o interesse destes pases estaria em conhecer como o Programa Bolsa Famlia im-
plementado e suas tecnologias. Evidncia desta premissa se encontra no acervo material da
cooperao, cujos documentos apresentam como objeto da cooperao tcnica um interesse
de transmitir conhecimentos associados, principalmente, a: Cadastro nico para Programas
Sociais (Cadnico); critrios de elegibilidade da populao-alvo e mecanismos de focalizao
do Bolsa Famlia; concesso e pagamento de benefcios; e acompanhamento de condiciona-
lidades. Este objeto da cooperao pode ser defnido como instrumentos de programas de
transferncia de renda condicionada, os quais so julgados necessrios a qualquer pas inte-
ressado em estabelecer uma ao governamental de transferncia condicionada de renda. Tudo isso
seria ento sufciente e ajudaria a estabelecer um PTRC, inspirado no Programa Bolsa Famlia,
em outros pases que possuem carncias sociais.
MAPA 1
Mapa da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia, utilizando IDH dos pases
IDH muito alto IDH alto IDH mdio IDH baixo
Elaborao da autora.
408
Contudo, essa apenas uma parte do desafo de estabelecer um PTRC. A efetividade de
um PTRC depende, em grande medida, de um contexto poltico, econmico e institucional,
assim como sistemas universalizados de sade e educao, capazes de sustentar o conjunto de
instrumentos que viabiliza a implementao do PTRC (Cecchini e Madariaga, 2011). Para
evidenciar que o contexto poltico-institucional constitui uma parte importante da transfe-
rncia de conhecimento entre pases, segue-se uma anlise da cooperao tcnica, utilizando
elementos da abordagem institucional.
Conforme a estratgia metodolgica mencionada na seo anterior, foi possvel iden-
tifcar um conjunto de perguntas, apresentado no quadro 3, que emergiram da prtica da
cooperao sobre o Programa Bolsa Famlia com pases interessados. A existncia dessas
perguntas sugere que a cooperao internacional vem priorizando a transferncia de conhe-
cimento acerca das rotinas operacionais de funcionamento do Programa. Essa priorizao,
de acordo com a abordagem neoinstitucional (DiMaggio, 1997; Scott, 2008), est associada
existncia de instituies que pautam a concepo cultural-cognitiva dos tcnicos envol-
vidos na cooperao internacional. A rotinizao inerente implementao do PBF e de
seus principais instrumentos (Cadnico, Sistemas de Benefcios e de Condicionalidades,
ndice de Gesto Descentralizada etc.) conforma instituies de carter cultural-cognitivo
que fazem com que demandas externas de cooperao sejam encaradas a partir dessas mes-
mas instituies. Ou seja, a cooperao oferecida se mostra refexo das instituies em que
os tcnicos esto inseridos.
Tendo como referncia a teoria institucional, o desconcerto para oferecer respostas
diretas a tais questionamentos, revelado nas entrevistas e na experincia, foi posteriormente
superado mediante a compreenso de sua origem. O rtulo de simplicidade das perguntas e,
eventualmente, das respostas, somente pode ser aceito quando o respondente dispe de
conhecimento adicional acerca do funcionamento do PBF. Assim, acompanhando a disposio
aninhada das instituies mencionadas por diversos autores (Holm, 1995; Ostrom, 2007),
identifcou-se que este contedo adicional corresponde ao contexto institucional de funcio-
namento do programa. Por isto, as perguntas foram agrupadas em categorias temticas cuja
denominao est associada ao contexto institucional do PBF.
QUADRO 3
Lacunas temticas da cooperao tcnica do Programa Bolsa Famlia
Perguntas Lacuna temtica
O PBF garantido por lei?
Como foi possvel aprovar o PBF enquanto lei?
Que garantias (de nanciamento, continuidade) a normatizao do programa trouxe?
Marcos legais e segurana jurdica
O programa tem recursos garantidos?
Como foi possvel destinar tantos recursos transferncia de renda?
De onde vem o dinheiro que nancia o programa?
Sustentabilidade nanceira
Como foi possvel mobilizar os municpios para a implementao do programa?
Como o governo faz para que os municpios cumpram as atividades necessrias?
H ajuda nanceira/quem nancia a atividade dos municpios?
Arranjo organizacional e administrativo
no territrio
(Continua)
409
Perguntas Lacuna temtica
As ofertas de sade e educao funcionam como parte do PBF?
Como o PBF consegue atingir resultados to elevados nas condicionalidades?
Como feita a articulao intersetorial?
Intersetorialidade
Como operacionalizar o pagamento a tantos benecirios num pas de dimenses territoriais
como o Brasil?
Como possvel fazer com que os benefcios cheguem s famlias sistematicamente?
Ampliao e pagamento dos benecirios
Existe uso eleitoral do programa?
Como o programa supera criticas de clientelismo e abuso partidrio?
Condies polticas
Elaborao da autora.
Pode-se dizer que a cooperao internacional se tem circunscrito experincia na utiliza-
o dos instrumentos da implementao do programa. Embora esse contedo de cooperao
continue sendo importante, conforme se extrai das perguntas do quadro 4, apresentado na
prxima seo, os pases vm apresentando questionamentos acerca de temas que esto posi-
cionados ou acionam um conjunto de instituies de nvel mais elevado, identifcado com o
contexto poltico-institucional da implementao do PBF.
Deve-se reconhecer que alguns tipos de relacionamento de cooperao internacional
decorrem de demandas advindas de organismos multilaterais. Nesse contexto de coopera-
o entre pases, especialmente do sul, o PBF passa a ser visto como um dos modelos de
PTRC existentes no mundo, cujos instrumentos de implementao so apresentados como
um estudo de caso, pedagogicamente apropriado ao padro de cooperao dos organismos
multilaterais. Isto est em consonncia com as presses externas identifcadas na literatura
institucional, embutindo certo risco de isomorfsmo (DiMaggio e Powell, 1983) ao padro
de cooperao tcnica oferecido por todos os pases. Segundo a abordagem institucional das
organizaes, estas presses externas s organizaes brasileiras envolvidas na cooperao in-
ternacional podem reforar o aspecto instrumental da prtica vigente, o que pode ser evitado
caso as lacunas temticas do quadro 4 passem a fazer parte, de forma mais aprofundada, de
novos contedos de cooperao internacional, principalmente quando h interesse maior no
funcionamento do PBF, ou seja, quando existem projetos de cooperao tcnica assinados e
em execuo.
6 PROMOVENDO NOVAS TEMTICAS NA COOPERAO INTERNACIONAL DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Na anlise apresentada, identifcou-se, a partir da experincia de cooperao internacional
do MDS, um conjunto de seis aspectos de contexto poltico-institucional que conformam os
questionamentos frequentes por parte dos pases interessados (quadro 3) e que tm relevncia
signifcativa para o desenho do PBF, assim como de qualquer PTRC, que possa ser adequa-
damente compartilhado: i) marco legal; ii) sustentabilidade fnanceira; iii) arranjo organi-
zacional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios;
e vi) condies polticas.
(Continuao)
410
Nesta seo, pretende-se reforar a importncia de cada um desses aspectos. Para que
tais componentes possam vir a fazer parte, de forma mais aprofundada, da troca de conheci-
mento com pases interessados, necessrio que os participantes na cooperao disponham
de conhecimento adicional sobre o contexto institucional em que se insere o Bolsa Famlia,
e assim possam explorar o potencial da cooperao internacional em assuntos sociais. Depois
de justifcar cada componente, so feitos breves comentrios acerca da experincia institu-
cional do Programa Bolsa Famlia, porm, dado o espao limitado deste captulo, muitas
sugestes deste novo contedo da cooperao tcnica so colocados, sob a forma de tpicos,
no quadro 4.
Segundo o estudo comparado feito por Cecchini e Madariaga (2011), o marco legal de
um PTRC estabelece direitos, garantias e procedimentos claros de acesso aos benefcios do
programa, bem como confere segurana em caso de futuaes polticas e econmicas. Estes
marcos possibilitam a concretizao e a permanncia dos PTRC na organizao pblica dos
Estados nacionais, assim como a gerao de estruturas e vnculos de coordenao interinstitu-
cionais, diminuindo instabilidades e confitos entre os agentes envolvidos na implementao
dos programas.
Ainda que um conjunto de normas no garanta a efetividade de um processo de
institucionalizao de uma poltica pblica, pode-se afrmar que o PBF se benefcia da
existncia de um sistema de regras mais gerais, que formatam a estrutura estatal e regu-
lam a disputa democrtica no sistema poltico brasileiro. Estas regras movem o PTRC
no sentido de operar com critrios objetivos, sem intermediao entre o Estado e os be-
nefcirios, e de forma transparente. Corroborando com Cecchini e Madariaga, (2011),
marcos legais e institucionais claros conferem aos PTRC clareza e estabilidade em termos
de alcance, continuidade e legitimidade, alm de proteger a populao atendida, histori-
camente vulnervel e excluda.
A sustentabilidade fnanceira um tema fundamental para que os PTRC possam cumprir
com seus objetivos, pois implica sua cobertura e permanncia temporal. Amrica Latina e
Caribe, as formas de fnanciamento dos Programas tm sido, segundo o estudo de Cecchini e
Madariaga (op. cit.) variaes entre mecanismos estatais e doaes ou emprstimos de fundos
estrangeiros. Para estes autores, cada arranjo de fnanciamento implica variaes signifcati-
vas no desenho dos programas, que tm consequncias de diversas ordens, como soberania
do pas nas escolhas de desenho, estabilidade do programa contra mudanas de governo,
segurana da populao atendida, alm de impactos mais amplos nos resultados dos PTRC
relacionados a sua contribuio na diminuio da pobreza e na melhoria do desenvolvimento
humano. As especifcidades vividas pelo PBF corroboram com esta viso e podem servir nos
processos de cooperao internacional como sugestes a abordagens criativas aos pases nesse
tema.
O arranjo organizacional e administrativo que sustenta os PTRC no territrio as-
pecto fundamental, pois estabelece seu espao na organizao pblica, defne e delimita a
411
coordenao de aes, com a fxao de responsabilidades, muitas vezes, aproximando a
gesto pblica do pblico benefciado pelo PTRC. No entanto, as caractersticas institu-
cionais dos pases, em termos organizacionais e administrativos, diferem profundamente
(op. cit.). No Brasil, o PBF, dado o contexto institucional existente antes de seu lanamen-
to, teve de inovar na adeso dos municpios e na fxao de fnanciamento das atividades
municipais. Em sntese o PBF surgiu num momento oportuno, em que instituies
de carter nacional, por uma lado, lhe auxiliaram a ser operacionalizado, mas de outro, lhe
restringiam a atuao, o que fez o MDS inovar institucionalmente, principalmente em fun-
o das caractersticas do federalismo nacional.
Muitos autores tm destacado a necessidade de que os PTRCs tenham capacidade de
atuar em intersetorialidade (op. cit.). A viso da pobreza como multidimensional e a articula-
o de objetivos para alm da transferncia de renda geralmente requerem o desenvolvimento
de capacidades humanas das famlias atendidas pelos programas. Isto refora a necessidade de
integrao dos PTRCs com outras polticas setoriais, fundamentalmente sade e educao,
conectando-os ideia de condicionalidades para o recebimento dos benefcios fnanceiros.
Entretanto, para que a intersetorialidade se efetive, alm de instrumentos claros e bem de-
fnidos de coordenao entre os atores, mencionados no mbito do marco legal, importa
observar as condies prprias de cada poltica setorial envolvida nos PTRCs. Polticas seto-
riais com estruturas institucionais mais ou menos desenvolvidas podem signifcar possibili-
dades bastante diversifcadas no sucesso ou fracasso da articulao intersetorial e do prprio
PTRCs. No caso do PBF, como educao e sade so direitos universais, os ministrios res-
pectivos possuem grandes responsabilidades na matria e auxiliam o programa na oferta e
acompanhamento das condicionalidades.
Os PTRCs tm a premissa de que necessria a entrega peridica de benefcios fnan-
ceiros s famlias para aliviar as mazelas quotidianas da falta de renda e promover, a mais
longo prazo, a superao da condio de pobreza (Cunha, 2008; Fonseca e Roquete, 2005).
As condies em que o pagamento dos benefcirios realizado importam para a defnio da
cobertura da quantidade de pessoas atendidas e do alcance territorial dos programas (Cecchini
e Madariaga, 2011). Atrasos no pagamento de benefcios tambm tiram legitimidade dos
PTRCs e afetam o compromisso das famlias com as condicionalidades. A experincia aponta
que a efetividade e o custo para realizar as transferncias monetrias dos PTRCs dependem
tambm do nvel de desenvolvimento do sistema fnanceiro em cada pas (Brando, 2012).
No caso do Programa Bolsa Famlia, essa estrutura bancria desenvolvida e presente em todo
o territrio nacional deu credibilidade transferncia de renda, visto que um calendrio de
pagamento nacional cumprido, sem que nunca tenha havido nesses dez anos nenhum caso
de atraso na entrega dos benefcios.
412
QUADRO 4
Elementos do contexto institucional brasileiro para aprimoramento da cooperao internacional do
Programa Bolsa Famlia
Lacuna temtica Principais elementos da experincia institucional do Programa Bolsa Famlia
Segurana
jurdica e marcos
legais
Normatizao exaustiva do funcionamento do PBF, apoiando-se no ordenamento jurdico e administrativo do Estado brasi-
leiro (Constituio Federal, Lei n
o
10.836/2004, Decreto n
o
5.209/2004) e diversas normas infralegais (portarias, instrues
normativas e operacionais).
Sustentabilidade
nanceira
Financiamento interno e pblico da assistncia social, garantido pela Constituio Federal.
O PBF foi inicialmente nanciado pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, cuja principal fonte tributria era a CPMF.
Extinto tal tributo, a execuo do programa foi assumida pelo Tesouro Nacional. Em seguida, dado o instrumento de contingen-
ciamento do oramento federal, o PBF foi alado a despesa obrigatria na Lei de Diretrizes Oramentrias.
Priorizao do Gasto Social do governo federal no perodo de 1995 a 2010: assistncia social obteve maior crescimento no seu
volume de recursos, processo fundamentalmente relacionado criao e veloz expanso do Bolsa Famlia (Castro et al., 2012).
Arranjo
organizacional e
administrativo no
territrio
Educao, sade e assistncia social como direitos sociais assegurados constitucionalmente. O PBF assenta-se na organiza-
o, nanciamento e gesto das polticas sociais, conforme a Constituio Federal de 1988 (CF/88).
A CF/88 considera o municpio ente federado corresponsvel pela execuo das polticas sociais de sade, educao e
assistncia social. O PBF assentado nesses preceitos criou arranjo institucional em que os entes federados compartilham
responsabilidades na implementao do Programa.
Para auxiliar na adeso municipal ao Programa, nanciar parte das atividades locais de atendimento das famlias e promo-
ver desempenho da gesto local, o PBF instituiu um ndice de Gesto Descentralizada.
Estrutura para
intersetorialidade
Sade, educao e assistncia social so direitos assegurados pelo Estado, com acesso universal e igualitrio providenciados
por polticas pblicas presentes em todo o territrio nacional, conforme previso constitucional (art. 196 e 205 da CF/88).
Com grau elevado de universalizao e descentralizao, essas polticas possuem estrutura organizacional e de nanciamento
prprias, que fazem a oferta e acompanhamento das condicionalidades do PBF serem responsabilidade desses ministrios.
Ampliao e
pagamento de
benecirios
Sistema bancrio e nanceiro bem desenvolvido e um legado do perodo inacionrio, o qual tambm favoreceu intenso
uso de tecnologia bancria. Antes da criao do PBF, o pas j tinha presena bancria em todos os municpios brasileiros,
graas aos correspondentes bancrios.
Esse sistema facilitado de entrega dos benefcios s famlias um dos fatores que contribuiu para a cobertura do PBF no
territrio nacional, bem como para sua expanso e para dar reforar o cumprimento das condicionalidades associados ao
pagamento dos benefcios.
Condies
polticas
Regras eleitorais institucionalizadas (Lei n 9.504, de 1997), que criam restries bem denidas que afastam uso
eleitoral do PBF.
Ministrios Pblico estadual e federal so autnomos e acompanham a execuo local do PBF, reduzindo o risco de uso
eleitoreiro.
Conforme a CF/88, h autonomia dos rgos de controle interno e externo na scalizao do programa em todas as
instncias da federao.
O PBF estabeleceu medidas de transparncia pblica dos beneciados e publicizao de auditorias do Cadastro nico e do
Bolsa Famlia.
Elaborao da autora.
Para cumprir com seus objetivos, os PTRCs devem contar com condies polticas que pos-
sibilitem sua sustentao como programas de longo prazo e como parte de uma atuao estatal
que no esteja sujeita a mudanas de governo. Cecchini e Madariaga (2011) compreendem os
PTRCs como direitos da populao, o que difcultaria sua interpretao como instrumentos
de clientelismo que possam ser manipulados por diferentes atores polticos. Este aspecto fun-
damental pode contribuir com a estabilidade institucional e a continuidade dos programas,
afastando a pecha de que seriam apenas polticas de governo, e no verdadeiras polticas de
Estado (op. cit. ). No caso brasileiro, o Programa Bolsa Famlia conseguiu legitimidade atuando
em diversas frentes, como medidas de transparncia pblica dos benefciados, apoio irrestrito a
fscalizaes de rgos de controle interno e externo, realizao e publicizao de auditorias do
Cadnico e do Bolsa Famlia e parcerias com os ministrios pblicos estadual e federal.
413
A primeira dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia foi marcada por intensa demanda
de cooperao internacional, realizada por meio de metodologias e graus de aprofundamento
variados. O estudo apresentado ao longo deste captulo permitiu confrmar uma guinada no
sentido das relaes internacionais de cooperao, o que tem caracterizado o Brasil muito
mais como um prestador de cooperao, notadamente em relao a pases com IDH equiva-
lente ou inferior ao brasileiro.
O recebimento de cooperao de pases com IDH superior ao Brasil, contudo, no deve
ser esquecido, haja vista que ainda preciso desenvolver as instituies brasileiras, principal-
mente aquelas que recentemente buscam integrar o PBF a outras polticas sociais. Relativa-
mente aos pases com IDH equivalente ou inferior ao do Brasil, o histrico indica uma nfase
da cooperao internacional nos instrumentos do PBF. Em parte, isto se deve insero
institucional dos tcnicos envolvidos na cooperao, mas tambm em decorrncia de presses
isomrfcas advindas de organismos multilaterais.
Embora compreensvel essa nfase tcnica, identifcou-se que a cooperao internacional
na rea social vem amadurecendo, exigindo cada vez mais contedos identifcados com o
contexto poltico-institucional do PBF. A investigao e anlise da trajetria de cooperao do
PBF permitiu identifcar um conjunto de seis temticas relativas a esse ambiente institucional
mais amplo que confgura o programa, e que podem ser mais profundamente tratadas nos
processos de cooperao: i) marco legal; ii) sustentabilidade fnanceira; iii) arranjo organiza-
cional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios; e vi)
condies polticas.
Os programas de transferncia de renda condicionada (PTRCs), a exemplo do Bolsa Fa-
mlia, tm funcionado sufcientemente bem e tm conquistado efeitos esperados em diversos
pases, como o Brasil, mas isto no signifca que se possa export-los a todos os pases interes-
sados e que devem ser a nica prioridade do investimento social. Um enfoque nas circunstn-
cias mais amplas de cada contexto poltico-institucional permite a adaptao das tecnologias
sociais s distintas realidades, o que poderia ser facilitado com a adoo de uma metodologia
de trabalho apropriada a esse novo desafo da cooperao internacional.
Neste texto, identifcou-se que o aprofundamento desses aspectos pode ser promissor
para uma nova prtica de cooperao sobre PBF, notadamente em pases mais interessados
na experincia brasileira. A evoluo da cooperao internacional poder fazer os parceiros
compreenderem a complexidade institucional em que se implementa o Bolsa Famlia, alm
de expandir a cooperao em temas sociais para outros assuntos (por exemplo, sade, educa-
o, fscalizao e oramento). Conhecer este ambiente institucional, em que diversos nveis
de instituies aninhadas favorecem o funcionamento do PBF, pode ser fundamental para os
pases compreenderem uma srie de aspectos relevantes ao desenho do programa que expli-
cam o sucesso desta poltica social no Brasil.
414
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CAPTULO 26
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO NO
LONGO PRAZO
Armando Barrientos
1 INTRODUO
Em meio expanso notvel de programas de combate pobreza em pases em desenvol-
vimento na ltima dcada, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento
humano popularmente conhecidos como programas de transferncias condicionadas de
renda (PTCs) tm desempenhado um papel muito signifcativo. Tais programas tm sido
implementados na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe,
1
difundindo-se tambm
em pases da frica, Oriente Mdio e sia. Sua caracterstica principal combina transferncias
de renda s famlias em situao de pobreza com medidas para facilitar o investimento no de-
senvolvimento humano, especialmente entre as crianas. As inovaes associadas a seu desenho
e implementao e a crescente base de evidncias sobre sua efetividade tm atrado a ateno
das organizaes internacionais e dos governos nacionais. Pode-se dizer que os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano dominam as atuais discusses sobre
polticas de combate pobreza no seio da comunidade internacional envolvida com o tema do
desenvolvimento, polarizando opinies de uma maneira que os outros tipos de transferncias
de combate pobreza no conseguem, como as penses no contributivas ou garantias de
emprego, por exemplo.
A tarefa deste captulo fornecer algumas refexes sobre o futuro papel das transferncias de
renda para o desenvolvimento humano. O dcimo aniversrio do Programa Bolsa Famlia (PBF)
oferece uma ocasio oportuna e um ambiente frtil para considerar esta questo. Ele oferece uma
oportunidade para uma avaliao detalhada dos sucessos e dos desafos contnuos associados a uma
dcada de execuo, para fazer um balano do que foi alcanado, a forma pela qual as barreiras e
limitaes foram superadas e as novas tarefas que vieram tona. As contribuies para este livro
realizaram essas avaliaes.
2
O foco deste captulo no longo prazo, sobre o futuro deste tipo de
transferncia no mbito das instituies de bem-estar social
3
que esto emergindo em pases de
baixa e mdia renda, especialmente na Amrica Latina. Considera at qual ponto uma dcada
de Bolsa Famlia traa uma rota para o estabelecimento de um quadro institucional de longo
prazo necessrio para atingir e manter a erradicao da pobreza.
1. Para um estudo abrangente dos programas de transferncias condicionadas de renda, ver Fiszbein e Schady (2009). Cecchini e Madariaga (2011)
analisam a sua evoluo na Amrica Latina; Garcia e Moore (2012) analisam a evoluo na frica; e seu papel crescente na sia analisado por
Handayani e Burkley (2010).
2. Veja tambm uma avaliao inicial em Castro e Modesto (2010).
3. Por instituies de bem-estar social entenda-se as instituies responsveis por garantir nveis bsicos de bem-estar individual e social.
418
Isso de grande importncia para os pases em desenvolvimento de baixa e mdia renda.
Propostas para a agenda de desenvolvimento ps-2015 tm levantado a possibilidade de um
compromisso, por parte da comunidade internacional, de trabalhar por uma meta de eliminao
total da pobreza extrema, a ser alcanada at 2030 (UN, 2013). A queda sustentada da pobreza
extrema no mundo, desde a dcada de 1990, contribuiu para aumentar as expectativas do que
pode ser alcanado no mdio prazo. A porcentagem da populao mundial vivendo com menos
de US$ 1,25 por dia caiu de 43,1%, em 1990, para 22,4%, em 2008, e o nmero de pessoas
em extrema pobreza caiu de 1,9 para 1,2 bilho (Ravallion e Chen, 2012). Embora o declnio na
incidncia global da pobreza extrema tenha sido dominado por tendncias na China, a regio da
Amrica Latina mostra um forte desempenho, tendo reduzido a pobreza de US$ 1,25 por dia de
12,2%, em 1990, para 6,5%, em 2008; e a pobreza de US$ 2,5 por dia de 22,4% para 12,4%
no mesmo perodo. A manuteno de uma taxa de reduo da pobreza extrema de cerca de 1%
ao ano, ao longo da prxima dcada e meia, poderia apontar para um mundo livre da pobreza
extrema. Entretanto, alguma cautela necessria ao se tomar em conta os fatores associados
reduo sustentada da pobreza extrema desde a virada do sculo. De maneira signifcativa, sustentar
as tendncias de reduo da pobreza exigir um crescimento econmico elevado e sustentado,
bem como polticas sociais efcazes para garantir uma justa distribuio das oportunidades e
benefcios gerados pelo crescimento.
4
Um papel mais forte das polticas pblicas ser necessrio
na prxima dcada e meia para canalizar os benefcios do crescimento para os grupos desfavore-
cidos. Neste contexto, avaliar a contribuio da assistncia social entendida como programas e
polticas fnanciados atravs de impostos para o combate pobreza, vulnerabilidade e excluso
5

torna-se fundamental para alcanar a pobreza zero. O papel e a contribuio do programa de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano assumem maior importncia.
No contexto dos pases de renda mdia alta na Amrica Latina e em outros lugares que
esto conseguindo conduzir a extrema pobreza para prximo de zero, a manuteno da pobreza
zero ser um desafo pelo menos to grande quanto os esforos para conduzir a pobreza at a sua
eliminao. A manuteno da pobreza zero ou perto de zero requer instituies de bem-estar
social fortes, inovadoras e dinmicas, alm do crescimento econmico e da prestao de servios
bsicos de qualidade. Em sociedades e economias que geram desigualdades e desvantagens
normalmente, sustentar a pobreza zero um desafo permanente, que exige instituies efcazes
e adaptveis.
6
A evoluo dos Estados de bem-estar social nos pases europeus desde sua poca
de ouro, nos anos de 1960 e 1970, demonstra que a redistribuio do consumo difcilmente
ser efetiva, caso no haja esforos contnuos para garantir que o desenvolvimento humano e
as oportunidades atinjam todos os setores da sociedade, em especial os grupos desfavorecidos.
O desafo central para os pases de renda mdia equipar suas instituies sociais emer-
gentes com a capacidade de transio de um foco principal na reduo da pobreza (extrema)
4. Hillebrand (2011) faz projees de reduo da pobreza para o ano de 2050 presumindo taxas de crescimento sustentadas, e indicando que ainda
haver 7,8 milhes de latino-americanos em situao de extrema pobreza at 2050.
5. Neste trabalho o termo assistncia social inclui transferncias e servios (Barrientos, 2013c).
6. A crise nanceira global colocou um holofote sobre as lacunas e limitaes das instituies de bem-estar social em pases europeus (Marx e
Nelson, 2012a).
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
419
para um foco na manuteno da erradicao da pobreza. O principal argumento deste captulo
que abordar este desafo envolve, no mnimo, a gesto de dois avanos-chave e a satisfao
de uma condio. Em primeiro lugar, a abordagem deste desafo requer uma progresso de
programas emblemticos destinados a atingir a pobreza zero para instituies estveis e per-
manentes, capazes de sustentar a pobreza zero. Em segundo lugar, isto tambm implica uma
mudana de perspectiva, dando-se maior nfase ao papel da assistncia social no sentido de se
garantir o desenvolvimento humano e as oportunidades como um meio de alcanar a incluso
social e econmica para os grupos desfavorecidos em situao de pobreza e vulnerabilidade.
A condio para estes dois avanos a presena dos efeitos de um feedback positivo das pol-
ticas-para-a-poltica, capaz de manter o apoio poltico assistncia social.
Para os observadores da evoluo da poltica social no Brasil, e do PBF em particular,
o movimento em direo a estes dois avanos e a esta condio facilmente perceptvel.
Na verdade, a criao e a evoluo do Bolsa Famlia refetem a crescente institucionalizao
e integrao entre os programas e rgos pblicos, bem como um debate frtil em torno dos
marcos conceituais que sustentam a assistncia social.
A inovao nas polticas sociais dos pases em desenvolvimento tem-se centrado em pro-
gramas emblemticos, como o Oportunidades, do Mxico; o Sistema Nacional de Garantia dos
Empregos Rurais, da ndia; e o Benefcio de Apoio Criana, da frica do Sul. Com o tempo,
estes programas emblemticos criaram razes, expandiram sua cobertura e suas intervenes, e
lideraram mudanas signifcativas na poltica do governo de combate pobreza. Em particular,
os programas de transferncias de renda para o desenvolvimento humano ajudaram a integrar
e fortalecer a poltica de combate pobreza. O Bolsa Famlia foi criado em 2003 como forma
de unifcar os programas de transferncia e de combate pobreza existentes. O Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado em janeiro de 2004, forneceu a
base institucional para o desenvolvimento e a coordenao da poltica antipobreza no Brasil.
Mais recentemente, a intermediao atravs dos Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS) e dos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) est sendo
ampliada para garantir uma resposta efcaz s necessidades especfcas das famlias vulnerveis .
Pode-se argumentar que o PBF tambm combinou e consolidou uma variedade de
perspectivas sobre a orientao e os objetivos dos programas federais de transferncia at
ento existentes (Soares e Satyro, 2009; Britto e Soares, 2010; Cotta e Paiva, 2010; Sposati,
2010). A Constituio de 1988, que pela primeira vez afrmou a responsabilidade do Estado
na assistncia social, foi informada por uma perspectiva diferente. O Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) e a Previdncia Social Rural (PSR), criados na sequncia da inovao
constitucional na assistncia social, enfocam a proteo a grupos cuja vulnerabilidade con-
sequncia de sua capacidade limitada de trabalhar, como os idosos e as pessoas com defcincia
(Jaccoud, Hadjab e Chaibub 2009). No caso do BPC, a proteo fornecida por meio de
transferncias no contributivas, garantindo o consumo bsico e, no caso da PSR, atravs
da cobertura preferencial de trabalhadores informais no mbito do seguro social. O PBF e o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) originaram-se em ideias alternativas de
420
pobreza e de como lidar com ela, com foco na garantia de renda, na acumulao de capital
humano e na educao (Barrientos, 2013b).
Este captulo apresenta algumas refexes sobre os dois avanos e a condio no contexto
dos dez anos do Bolsa Famlia, com o objetivo de identifcar lies e prioridades para outros
pases. O foco sobre o que os dez anos do Bolsa Famlia podem dizer sobre a forma das
instituies sociais emergentes nos pases em desenvolvimento. A prxima seo destaca os
pontos mais importantes da evoluo do Bolsa Famlia, concentrando-se, por sua vez, sobre
a institucionalizao, fundamentos intelectuais e sustentabilidade poltica. A seo posterior
identifca e discute as principais implicaes emergentes para o futuro dos programas de trans-
ferncias condicionais de renda em outros locais. A seo fnal destaca os principais argumentos
e apresenta as concluses.
2 DEZ ANOS DO BOLSA FAMILIA
Esta seo apresenta uma breve discusso sobre os avanos e a condio dentro do contexto
de dez anos do Bolsa Famlia.
2.1 Institucionalizao
A criao do Bolsa Famlia, em outubro de 2003, e sua evoluo ao longo de uma dcada
refetem um processo de crescente institucionalizao da poltica de combate pobreza e da
assistncia social no Brasil. O Bolsa Famlia em si surgiu de um processo de unifcao dos
procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do governo federal,
especialmente as do Bolsa Escola, do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do
Programa Nacional de Renda Mnima Vinculada Sade (Bolsa Alimentao), do Programa
Auxlio-Gs e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal.
7

Estes programas foram desenvolvidos por diferentes agncias durante o perodo 1995-2003,
mas compartilhavam o foco nas transferncias diretas como resposta pobreza e vulnerabi-
lidade. Cotta e Paiva (2010) fornecem uma viso sobre o processo pelo qual estes programas
de transferncia foram consolidados, dentro de um modelo de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano. Alm da integrao horizontal dos programas de transferncia
em nvel federal, sua integrao nos nveis municipal e estadual bem como a consolidao de
iniciativas municipais avanaram em ritmo acelerado.
8
O Cadnico desempenhou um papel
importante no sentido de facilitar a integrao dos programas de transferncia no PBF.
A criao do MDS, em janeiro de 2004, proporcionou uma base institucional frme e
uma liderana para as polticas antipobreza. Dentro do novo ministrio, foram tomadas vrias
medidas para fortalecer o Bolsa Famlia, incluindo melhorias operacionais e uma expanso sig-
nifcativa de sua cobertura (Cotta e Paiva, 2010; Osorio e Souza, 2013). A Secretaria Nacional
7. O Peti no foi absorvido pelo Bolsa Famlia e sua integrao com este comeou a ser regulamentada em dezembro de 2005.
8. Houve uma reduo na diversidade de intervenes no nvel municipal, mas no desapareceram completamente. O mecanismo usado para a integrao
vertical acordos entre as agncias federais e os governos municipais estabelece padres mnimos que os municpios podem complementar com
servios ou transferncias (Lindert et al., 2007). importante que a integrao vertical no desestimule inovaes e a experimentao nos municpios.
421
de Renda de Cidadania (SENARC) supervisiona a institucionalizao do Bolsa Famlia como
um dos principais programas do ministrio.
Entre os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano, tem
havido uma crescente conscientizao da necessidade de se ter em conta a intermediao,
uma questo destacada pelo programa Chile Solidrio, do Chile. Em grande medida,
a infuncia do PBF como um programa emblemtico e sua capacidade de impulsionar
a institucionalizao da poltica de combate pobreza decorrem tanto do fato de possuir
uma populao-alvo grande e abrangente quanto de sua abordagem multidimensional da
pobreza e seu foco na excluso social. Dfcits agudos ou vulnerabilidades e/ou a excluso
social podem limitar a efetividade da transferncia de renda. Isto fca evidente nas famlias
que no conseguem cumprir as condies do programa. A intermediao pode ser necessria
para reforar e complementar a participao no programa. O Sistema nico de Assistncia
Social (Suas) um passo importante na construo de um quadro institucional e poltico
para a prestao de servios de intermediao em conjunto com as transferncias (Jaccoud,
Hadjab e Chaibub, 2009). No mbito desta iniciativa, a Proteo Social Bsica oferece
servios destinados preveno da pobreza, por meio dos CRAS, enquanto os casos mais
complexos fcam sob a Proteo Social Especial. As intervenes complementares no mbito
do Plano Brasil Sem Misria (PBSM) so destinadas a reforar a incluso econmica e as
polticas ativas de emprego ligadas ao Bolsa Famlia (Barros, Mendona e Tsukada, 2011).
A intermediao e outras intervenes complementares fortalecem e ampliam o PBF e
contribuem para a crescente institucionalizao e aumento da efccia.
Esses desenvolvimentos demonstram passos importantes para uma efetiva instituciona-
lizao da poltica de combate pobreza no Brasil e sugerem uma progresso em direo a
instituies permanentes e estveis, que garantam que a pobreza zero est a caminho. Restam
alguns desafos a ser enfrentados, e o caminho frente mais complexo. O foco da poltica
de combate pobreza aps a Constituio de 1988 foi na velhice e na invalidez, atravs da
criao do BPC e da PSR. Os dois regimes de penses sociais ampliaram a cobertura da pro-
teo social para as famlias com pessoas idosas e pessoas com defcincia nas reas urbanas e
rurais. Estes programas tm se demonstrado efcazes na reduo da pobreza, mas isto se deu
apesar de seus desenhos e orientaes, no devido a eles. Transferncias para pessoas idosas
em ambientes urbanos e rurais desfavorecidos tm fortes efeitos sobre a pobreza, porque so
compartilhadas dentro das famlias, suavizam o impacto de choques e mudanas econmicas
e estimulam a atividade econmica nas zonas rurais que possuem populaes em declnio
(Delgado e Cardoso, 2000; Barrientos e Mase, 2012).
A base legal do BPC e da PSR na Constituio explica suas institucionalizaes mais
intensas, especialmente se comparados ao Bolsa Famlia.
9
Integrar as transferncias de renda
puras e categricas, como o BPC, s transferncias de renda para o desenvolvimento humano,
9. Por exemplo, os nveis de transferncia no so indexados no mesmo nvel de preos na economia, embora tenham sido atualizados de acordo
com o ndice de preos (Soares et al., 2006).
422
como o Bolsa Famlia, no simples, devido s diferentes orientaes e institucionalizaes.
Na prtica, h muito pouca sobreposio na cobertura desses programas, especialmente quando
os nveis de transferncia sob o BPC retiram o direito ao Bolsa Famlia (Medeiros, Britto e
Soares, 2008).
A desvantagem da base institucional mais forte dos programas de penses no contribu-
tivas que eles so difceis de serem reformados. Por outro lado, o Bolsa Famlia est subins-
titucionalizado, na medida em que o governo tem uma grande margem de discricionariedade
para alterar os parmetros do programa. Uma vantagem da institucionalizao relativamente
mais fraca do Bolsa Famlia sua capacidade de se adaptar a um papel mais importante, no
mbito da assistncia social. Isto sugere uma tenso entre a necessidade de garantir que os
direitos sejam legalmente aplicveis e a necessidade de se prestar uma assistncia social sensvel
s preferncias polticas e adaptvel s condies sociais e econmicas. Com relao a uma
progresso de programas emblemticos para instituies permanentes e estveis que garantam a
pobreza zero, a crescente institucionalizao liderada pelo Bolsa Famlia a rota mais provvel.
2.2 O Bolsa Famlia e as bases da poltica antipobreza
Os fundamentos intelectuais da poltica de combate pobreza no Brasil tm sido objeto de
um debate rico e contnuo (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009; Kerstenetzky, 2009; Soares e
Satyro, 2009; Britto e Soares, 2010; Cohn, 2010; Cotta e Paiva, 2010; Sposati, 2010). H pelo
menos trs perspectivas diferentes sobre seu papel e o alcance da assistncia social: a proteo
de grupos vulnerveis , conforme o exemplo do BPC; a universalizao da seguridade social,
conforme o exemplo da PSR; e a garantia de renda mnima/perspectivas de investimento
em capital humano, que foram a base conceitual dos programas de transferncias de renda
anteriores ao Bolsa Famlia (Barrientos, 2013b) . Em grande medida, as discusses sobre o
futuro do Bolsa Famlia derivam destas trs fontes (Soares, 2012). Alguns argumentam que a
evoluo do Bolsa Famlia, ao longo de sua primeira dcada, consolidou a estrutura conceitual
sobre a qual ele se sustenta (Cotta e Paiva, 2010). Os principais elementos desta discusso so
essenciais para a compreenso da evoluo futura dos programas de transferncia de renda
para o desenvolvimento humano, no Brasil e em outros pases.
A Constituio de 1988 introduziu o princpio de que os governos tm a responsabilidade
de garantir um mnimo de segurana de renda para todos os cidados, independentemente de
sua capacidade de contribuir para a seguridade social. Este ltimo elemento forneceu a base para
a expanso da assistncia social nas duas dcadas seguintes. O BPC foi desenvolvido como
um instrumento para ampliar o direito proteo social aos incapazes de trabalhar, principal-
mente os idosos e as pessoas com defcincia. A PSR estendeu este princpio aos trabalhadores
informais das reas rurais. Isto foi inicialmente pensado como um meio de equalizar o acesso
proteo social para os trabalhadores urbanos e rurais, atravs da suspenso temporria dos
requisitos contributivos. O principal objetivo da PSR era universalizar o seguro social, com
ateno especial natureza especfca do trabalho e do emprego rural.
423
O Bolsa Famlia, por sua vez, tem suas origens nas propostas de garantia de renda mnima,
complementadas por intervenes na escolaridade e na sade. Isto se aplica, principalmente,
ao Bolsa Escola e ao Peti. Em 2001, ao mesmo tempo que o Programa Nacional de Renda
Mnima Vinculada Educao tornava-se o Bolsa Escola, um projeto de lei foi apresentado
no Congresso, visando estabelecer uma renda bsica incondicional. Existem alguns pontos
em comum entre os programas de garantia de renda mnima e os programas de transferncia
anteriores ao Bolsa Famlia. No entanto, o Bolsa Famlia e uma renda bsica incondicional so
dois projetos muito diferentes (Britto e Soares, 2010; Cotta e Paiva, 2010).
Nas recentes discusses sobre as polticas sociais no Brasil, essas questes existenciais ao
redor de toda a base intelectual do Bolsa Famlia esto sempre presentes no debate. Jaccoud,
Hadjab e Chaibub (2010, p. 22) contrastam uma abordagem de direitos que implica na criao
imediata ou progressiva de certas garantias, como aqueles ligados ao BPC, com a discrio
do governo sobre os direitos do Bolsa Famlia. Sua concluso que ainda h um longo cami-
nho a ser percorrido antes que a assistncia social atenda por completo a uma agenda baseada
em direitos. Partidrios da renda bsica sugerem que muitas das reas preocupantes no Bolsa
Famlia, referentes a erros de excluso e incluso, condicionalidades e os desincentivos ao tra-
balho, poderiam ser minimizadas ao serem substitudas por uma transferncia incondicional e
universal. Sposati (2010) discute os mritos de uma mudana mais limitada em direo renda
bsica, por meio da unifcao e consolidao das transferncias monetrias para as crianas.
Ao se aprofundar nas bases dessas abordagens, uma distino fundamental deve ser feita
entre as propostas de renda bsica como uma transferncia cidad e a assistncia social focada
na reduo e preveno da pobreza. Os defensores de uma renda bsica desejam reconhecer,
atravs de uma transferncia monetria, o status de cidados aos destinatrios da transferncia.
A transferncia tambm tem como objetivo fornecer os recursos necessrios para assegurar
a participao poltica plena e ativa. A renda bsica, fxada em um nvel igual ou superior
linha da pobreza, tambm poder eliminar a pobreza de renda, mas isto depender do nvel
do benefcio. A assistncia social, por seu turno, focada na reduo e preveno de pobreza.
importante notar que a pobreza e a vulnerabilidade devem ser entendidas no sentido mais
amplo da garantia de nveis mnimos de desenvolvimento social, coerentes com a plena parti-
cipao da sociedade. H muito sentido na viso de que a plena participao na vida poltica
um componente importante de uma estratgia de combate pobreza e existem algumas
evidncias de que programas de transferncia bem desenhados avancem o processo de incluso.
Mas uma das principais lies dos programas de combate pobreza na Amrica Latina que
as transferncias de renda, embora importantes, no so sufcientes para superar a persistente
pobreza intergeracional. Reconhecer uma base em comum no acaba com as diferenas fun-
damentais nas perspectivas subjacentes.
10
Para onde est indo o debate existencial? Curiosamente, a falta de visibilidade da PSR como
instrumento de assistncia social tem tirado o foco do projeto de universalizao da seguridade social.
10. Pode haver ganhos na implementao tanto da renda bsica de cidadania como da assistncia social, mas h perdas quando se confundem os dois.
424
A transformao econmica tem prejudicado este projeto, incluindo a liberalizao do
mercado de trabalho, os dfcits persistentes nos fundos de seguridade social e as estratgias
de crescimento com foco nas exportaes. A assistncia social no mais vista como uma
concorrente potencial da seguridade social, embora no esteja claro se as potenciais conexes
e a integrao poderiam ser partes de um futuro comum.
11
A transformao econmica e a
globalizao tambm colocam um ponto de interrogao sobre a relevncia atual de um foco
sobre os riscos ao longo do ciclo da vida que estavam na raiz da assistncia social clssica no
estilo europeu. A abordagem dos grupos vulnerveis , advinda de uma lgica de industrialis-
mo, com sua dura distino entre as pessoas capazes de trabalhar e as incapazes de trabalhar,
necessita urgentemente de uma mudana e adaptao s necessidades dos pases do Sul. , no
mnimo, questionvel o quo bem adaptada est uma abordagem de grupos vulnerveis ao
padro atual de riscos sociais. Estudos recentes sobre a oferta de trabalho dos benefcirios do
Bolsa Famlia encontram taxas de participao na fora de trabalho entre os adultos que no
so to diferentes das observadas na populao como um todo. Ao examinarem a evoluo
do Bolsa Famlia, bem como as iniciativas legislativas no Congresso, Britto e Soares (2010)
concluem que o direcionamento est longe da renda bsica e das perspectivas dos grupos vul-
nerveis como base para as instituies de assistncia social emergentes. Apesar de contestado,
um foco crescente no desenvolvimento humano e na incluso social e econmica demonstra o
papel da assistncia social no sentido de garantir o desenvolvimento humano e a oportunidade
como um meio de alcanar a incluso social e econmica para os grupos desfavorecidos que
se encontram em situao de pobreza e vulnerabilidade.
2.3 Sustentabilidade poltica
O Bolsa Famlia gerou efeitos de feedback positivo sobre os processos polticos e as instituies?
Se sim, de que forma estes potenciais efeitos de feedback (ou retroalimentao) infuen-
ciam a futura evoluo da assistncia social? Esta uma pea importante do quebra-cabeas.
Pierson (1993) apresentou consideraes iniciais sobre o fato de que as polticas podem ter
efeitos de feedback sobre os processos polticos e as instituies. Este ponto fundamental
para a conceituao dos regimes de bem-estar de Esping-Andersen (1999). Neste ltimo, as
instituies de bem-estar social geram efeitos de estratifcao que reforam a path dependency
nestas mesmas instituies. A questo para o futuro papel dos programas de transferncia de
renda para o desenvolvimento humano o quanto eles podero contribuir para gerar o apoio
poltico necessrio para instituies estveis e permanentes.
No contexto latino-americano, as preocupaes com o quanto a assistncia social pode
facilitar prticas clientelistas difcilmente seriam equivocadas. Hall (2008) levanta essa preocu-
pao com o Bolsa Famlia. Na medida em que a assistncia social constitui um instrumento
para prticas polticas clientelistas, por exemplo, atravs de intercmbios particularistas entre
os benefcirios e os polticos, os efeitos de feedback fortalecem a prestao de assistncia social
de forma discricionria e fragmentada. Apesar das preocupaes levantadas por Hall e outros
11. Examinando esta questo no contexto da Amrica Latina e do Caribe como um todo, Ferreira e Robalino (2010) no encontraram propostas evolutivas.
425
a respeito do Bolsa Famlia, existe pouca evidncia de prticas clientelistas em larga escala e
um crescente corpo de evidncias sugerindo que a assistncia social baseada em regras faz com
que a manipulao poltica seja bem mais difcil de ser realizada (Zucco, 2011; Fried, 2012).
A questo mais interessante o potencial para efeitos de feedback eleitorais em larga
escala, a partir de componentes de assistncia social. A reeleio do presidente Luiz Incio
Lula da Silva, em 2006, estimulou uma literatura crescente que tentou defnir os possveis
efeitos eleitorais do Bolsa Famlia. Hunter e Power (2007) argumentaram que o Bolsa Famlia
proporcionou uma forte e til justifcativa, pelo apoio crescente das famlias de baixa renda.
Zucco (2008) baseou-se em dados municipais sobre a eleio de 2006 para argumentar que
o Bolsa Famlia deu a Lula um forte eleitorado no Nordeste, justamente nas reas onde o
programa teve um impacto mais forte sobre a pobreza e a economia. Usando dados seme-
lhantes, Fried (2012) no encontra uma correlao positiva entre as medidas de distribuio
dos benefcios do Bolsa Famlia e os municpios governados pelo PT ou por partidos da base
aliada, minando afrmaes de clientelismo. Bohn (2011) analisou dados de pesquisa sobre
atitudes e concluiu que as mudanas no apoio a Lula, entre 1998 e 2002, j exibiam tendn-
cias que precederam o Bolsa Famlia. Curiosamente, isto mostrou que o apoio a Lula entre
os idosos era decepcionante at a eleio de 2006, sugerindo limitados efeitos de feedback
polticos advindos das penses no contributivas. O principal achado desta literatura que
a assistncia social e, especialmente, o Bolsa Famlia, possuem efeitos de feedback polticos,
mas que estes so, na sua maioria, benignos, na medida em que favorecem polticos que
reduzem a pobreza.
12
A concluso preliminar destes estudos que a assistncia social efcaz
tem o potencial de gerar efeitos de feedback que reforam sua sustentabilidade poltica e sua
base institucional, como sugerido por Esping-Andersen em um contexto diferente.
13

3 LIES PARA O FUTURO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIAS DE RENDA
PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO
Esta breve anlise dos avanos e da condio no contexto dos primeiros dez anos do Bolsa
Famlia no Brasil fornece pontos importantes para o futuro dos programas de transferncias
condicionais de renda em pases de baixa e mdia renda. Esta seo apresenta algumas refexes
sobre as lies para outros pases.
3.1 De programas para instituies
A maioria das transferncias condicionadas de renda tem sido introduzida na forma de pro-
gramas de tempo limitado. Em muitos casos, os perodos de execuo foram determinados
pelos fnanciamentos externos. O Oportunidades, do Mxico, teve incio em 1997 como um
projeto de cinco anos, que depois foi prorrogado por mais cinco anos e, fnalmente, adotado
12. At o momento, o foco dos estudos sobre os efeitos de feedback polticos dos programas de transferncia utilizados no combate pobreza tem
sido no curto prazo. Nesta fase, no claro se h efeitos de feedback polticos de longo prazo, mas a pesquisa sobre o impacto do Bolsa Famlia
sobre os processos polticos de mdio prazo e as instituies levanta muitas linhas produtivas de inqurito (Borges 2011).
13. Kerstenetzky (2009) chega a diferentes concluses.
426
como um programa permanente do governo. Um efeito do uso de projetos para a criao e
desenvolvimento inicial dos programas de assistncia social nos pases em desenvolvimento
que eles so bastante subinstitucionalizados.
Em grande medida, o tempo limitado dos programas de transferncia de renda para o
desenvolvimento humano refetia o paradigma do pensamento dominante na rea de desen-
volvimento internacional. Um pressuposto subjacente que, uma vez que o desenvolvimento
econmico seja garantido, a principal fonte de pobreza e privao desaparecer. Embora seja
razovel esperar que o desenvolvimento econmico leve a uma reduo da pobreza, um olhar
sobre as condies nos pases de alta renda sufciente para observar que, em economias
que geram desvantagens normalmente, a pobreza, a desvantagem e a desigualdade no sero
vaporizadas (Bradshaw e Mayhew, 2011). O combate pobreza e desigualdade demanda
instituies permanentes e empenhadas em aumentar o desenvolvimento humano para todos,
principalmente os menos favorecidos. Esta a razo pela qual a assistncia social detm um
papel importante em pases de alta renda (Marx e Nelson, 2012b). O reconhecimento deste
fato deve alertar os pases de baixa e mdia renda para a necessidade de construir instituies
adequadas e efcazes.
A fraca institucionalizao de programas de assistncia social impe limites importantes
sobre a sua sustentabilidade e sua efccia no curto prazo. Ela tambm reduz as chances de
uma progresso bem-sucedida da reduo da pobreza para a manuteno da pobreza zero no
mdio prazo. A parca institucionalizao entre os programas de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano pode ser observada, inter alia, quando o seu fnanciamento
regulamentado de forma diferente dos processos oramentrios normais; quando a sua base
normativa no incorporada na legislao, mas, ao contrrio, governada pela discriciona-
riedade governamental; quando suas operaes e os desembolsos no so acompanhados pelo
parlamento; e quando as decises sobre elegibilidade no esto sujeitas possibilidade de
apelao e aos processos de reviso.
Na maioria dos casos, a institucionalizao surge atravs de um processo gradual. Com
o tempo, as intervenes com prazos fxos so estendidas e marcos legais so eventualmente
desenvolvidos para explic-las nos processos oramentrios. Mais tarde, a responsabilidade pela
implementao do programa atribuda a uma agncia ou ministrio dedicado consolidado,
e os direitos so reconhecidos e protegidos por lei. As estruturas de governana tornam-se,
eventualmente, permanentes. Este processo de institucionalizao essencial para a sustenta-
bilidade e efccia da assistncia social.
A institucionalizao adequada um verdadeiro desafo, especialmente, porque existem
importantes trade-ofs envolvidos. O reconhecimento legal ou constitucional essencial para
estabelecer o acesso assistncia social como um direito, independentemente da discricionarie-
dade dos funcionrios do governo. No entanto, importante que as instituies de assistncia
social sejam capazes de se adaptar s mudanas nas condies econmicas, sociais e demogrfcas.
Por exemplo, uma lio importante vinda das reformas das penses em pases latino-americanos
que as mudanas no mercado de trabalho, na expectativa de vida e na estrutura das famlias
427
pode transformar um regime efcaz em um albatroz inefcaz (Gill, Packard e Yermo, 2004).
Os direitos assistncia social podem ser mais fortes se forem protegidos por uma legislao
apropriada, mas, ao mesmo tempo, importante que o parlamento seja capaz de refetir sobre
mudanas nas condies e prioridades dentro da legislao que orienta o escopo e a implemen-
tao de programas de assistncia social, o que exigiria uma maior fexibilidade da legislao.
Estes tipos de trade-ofs so ainda mais complexos em contextos em que os processos polticos
agregam as preferncias dos cidados de forma imperfeita, muitas vezes em detrimento de
grupos de baixa renda. por isso que necessria uma maior investigao sobre a natureza
dos efeitos do feedback das polticas-para-a-poltica discutidos na seo anterior.
A institucionalizao da assistncia social tambm envolve mecanismos adequados para
a integrao horizontal e vertical dos programas de combate pobreza. A integrao hori-
zontal importante em situaes em que existe uma multiplicidade de programas distintos,
porm sobrepostos.
14
A integrao vertical importante no contexto de estruturas federais e
descentralizadas. Alcanar uma integrao efcaz dos programas de combate pobreza envol-
ve, na prtica, difceis trade-ofs entre o poder relativo dos rgos do governo central e local e
entre os ministrios. Mais recentemente, a ateno volta-se para a necessidade de melhorar
as dimenses de processo/implementao no mbito dos programas de assistncia social.
As abordagens baseadas em direitos enfatizam a necessidade de garantir que os programas de
assistncia social atendam a trs requisitos fundamentais: a no discriminao; a participao; e
a transparncia na prestao de contas. importante que os programas de assistncia social no
discriminem entre os benefcirios elegveis isto , que o funcionamento do programa assegure
a equidade horizontal entre os benefcirios. Poucos programas de assistncia social asseguram a
participao dos benefcirios na formulao e operao do programa. E o controle parlamentar
dos rgos responsveis pelo programa exige que eles sejam, antes de tudo, adequadamente
institucionalizados.
A institucionalizao de programas de transferncias de renda para o desenvolvimento
humano , at o momento, mista. O Brasil e o Mxico podem demonstrar as vantagens do
fortalecimento do quadro institucional para a assistncia social. Na maioria dos outros casos,
isto um trabalho em andamento.
3.2 Da reduo da pobreza justia social
A lgica subjacente introduo dos programas de transferncia de renda para o desenvolvi-
mento humano na Amrica Latina foi a de resgatar a grande dvida social acumulada durante
os anos 1980 e 1990, resultado de crises e do ajuste estrutural. Os ndices de pobreza e desi-
gualdade na regio subiram para nveis inaceitveis . Os programas de transferncia de renda
para o desenvolvimento humano foram desenvolvidos como um meio para combater a pobreza
extrema. Sua principal inovao foi vincular transferncias de renda capazes de estabilizar e
14. Fiszbein e Schady vo mais longe e sugerem que os PTCs tm o potencial de desencadear um processo mais amplo de transformao no
desenvolvimento de servios de sade e educao com qualidade suciente aos quais as crianas de famlias pobres possuam acesso (2009,
p. 203, traduo nossa).
428
aumentar o consumo entre as famlias em situao de pobreza extrema com medidas para fa-
cilitar a utilizao dos servios bsicos, especialmente nas reas de sade, educao e nutrio.
Transferncias regulares e confveis , combinadas a certas condicionalidades, permitiram que
as famlias participantes investissem no desenvolvimento humano de seus flhos, com a expec-
tativa de melhoria no mdio prazo de sua capacidade produtiva. Esta medida daria o suporte
necessrio, por sua vez, para uma sada sustentvel da situao de pobreza.
Com o tempo, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
se expandiram, alcanando, primeiramente, a populao em situao de extrema pobreza e,
em seguida, fazendo incurses dentro da populao em situao de pobreza moderada e de
vulnerabilidade. Em pases de renda baixa e mdia-baixa, o progresso tem sido mais lento
(Garcia e Moore, 2012). De acordo com Cecchini e Madariaga (2011), os oramentos para a
transferncia de renda para o desenvolvimento humano ultrapassam o hiato de pobreza extre-
ma em um tero nos pases da Amrica Latina e do Caribe e, em uma mdia simples de todos
os pases da regio, os oramentos do programa cobrem 22% do hiato de pobreza, tambm
em uma mdia simples dos pases.
15
Pelo menos na Amrica Latina, h evidncias de que os
programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm se expandido, tanto
em termos de populao como das intervenes cobertas.
O que explica esse crescimento? Em um contexto latino-americano, h pouca dvida
de que, alm de sua efccia percebida, o que explica a sua popularidade o fato de que esses
programas chegaram at uma boa parte da populao tradicionalmente excluda dos sistemas
de proteo social. Isto abre uma janela para o futuro dos programas de transferncia de ren-
da para o desenvolvimento humano dentro das nascentes instituies de bem-estar social em
pases de baixa e mdia renda.
Como mencionado, a pobreza deve ser entendida no sentido mais amplo, de garantir
nveis mnimos de desenvolvimento social coerentes com a plena participao na sociedade.
Ser produtivo, neste contexto, traar um paralelo com a concepo poltica de justia de
Rawls (2001). Rawls argumentou que, em sociedades pluralistas, nas quais diferentes noes
da boa sociedade coexistem e onde as principais instituies polticas, sociais e legais que
regem a cooperao econmica geram grandes desigualdades, um conceito comum de justia
social s poder surgir como resultado de processos polticos. Em tais sociedades, o compro-
misso contnuo de cooperao econmica pelos menos favorecidos um desafo permanente.
Um mnimo social necessrio para evitar que os esforos para manter esse compromisso
tornem-se excessivos. O que necessrio um mnimo social que, juntamente com toda a
famlia de polticas sociais, maximize as perspectivas dos menos favorecidos ao longo do tempo
(Rawls, 2001, p. 129). O objetivo do mnimo social no se limita a abordar as necessidades
agudas ou choques, mas, de uma forma mais ampla, garantir a participao social e econmica
na sociedade.
15. Isto no leva em conta os oramentos de outros programas de assistncia social, como as penses no contributivas e os subsdios familiares
e para as crianas.
429
Rawls descreve uma agenda mais ampla para um mnimo social, que se harmoniza com
as lies e as limitaes dos modelos tradicionais de assistncia social. Nas sociedades que
geram desigualdade e desvantagens normalmente, somente a redistribuio do consumo,
provavelmente, no resolver de maneira defnitiva as questes da pobreza e das desvantagens
de oportunidades. A participao poltica plena requer a preveno de que os esforos de
comprometimento se tornem excessivos. A incluso social e econmica envolve a melhora das
perspectivas dos grupos desfavorecidos. At certo ponto, a evoluo dos programas pioneiros
de transferncia de renda para o desenvolvimento humano refete, cada vez mais, a agenda
mais ampla das instituies de bem-estar social emergentes nos pases em desenvolvimento,
que, certamente, tm um longo caminho pela frente.
3.3 Contratos sociais renovados
A discusso na seo anterior abordou a questo da sustentabilidade poltica, explorando os
efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica do Bolsa Famlia. Este um ponto importante
no molde do futuro dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
em outros pases. Efeitos de feedback positivos levam sustentabilidade poltica, enquanto
os efeitos de feedback negativos comprometem a sustentabilidade. No contexto do papel da
transferncia de renda para o desenvolvimento humano no estabelecimento de instituies
estveis e permanentes e que mantenham a pobreza zero, interessante ir mais longe do que
apenas os efeitos de feedback e considerar a contribuio destes programas para os contratos
sociais renovados. A questo aqui saber se programas de transferncias condicionais de renda,
como meio efcaz de combater a pobreza, a vulnerabilidade e a excluso social nos pases em
desenvolvimento, podem contribuir para o surgimento ou renovao dos contratos sociais.
O termo contrato social abre um leque de interpretaes possveis. O termo no
usado aqui no sentido clssico de um pacto entre interesses confitantes, ou entre indivduos
e o governo, como nos escritos de Rousseau, Locke e Hobbes. Em vez disso, empregado no
sentido mais restrito de Rawls, de um consenso sobreposto, emergente nas sociedades plura-
listas, em torno da necessidade de criar instituies encarregadas de garantir a igualdade de
distribuio de bens primrios e a prioridade para os menos favorecidos (Rawls, 2001).
16
Ele
ecoa as perspectivas europeias, mas talvez no as anglo-saxs, sobre o social subjacente aos
Estados de bem-estar social, que incluem tanto as instituies como o compromisso poltico
para assegurar nveis adequados de bem-estar para todos (Leisering, 2003).
Na prtica, o desenvolvimento da assistncia social no Brasil, na frica do Sul e em outros
pases de renda mdia foi baseado em uma renovao do seu contrato social (Barrientos et al.,
2013). No Brasil e na frica do Sul, os contratos sociais foram includos nas novas constituies,
que consagraram os direitos proteo social. Na medida em que os programas de transfern-
cia utilizados no combate pobreza sejam percebidos como efcazes na reduo da pobreza e
16. mais uma questo de compromisso que de barganha. Como coloca Freeman (2007, p. 33, traduo nossa), o acordo no um compromisso
entre os interesses essencialmente conitantes. Em vez disso, ele representa um compromisso conjunto para certos ns comuns ou modelos ideais
de interao que cada um deseja como regulador de sua prpria busca de seus ns especcos.
430
da excluso e, portanto, no fortalecimento da equidade e da justia, eles podem, por sua vez,
fortalecer os contratos sociais, no sentido defnido no pargrafo anterior. Neste contexto, as
transferncias utilizadas no combate pobreza, incluindo os programas de transferncia de renda
para o desenvolvimento humano, so capazes de incorporar e fortalecer os contratos sociais
renovados. Em grande medida, os contratos sociais so mantidos por contratos fscais. Novas
pesquisas sobre os efeitos distributivos dos sistemas de transferncia e de impostos nos pases
em desenvolvimento fornecem um caminho alternativo para se estudar o papel da assistncia
social, particularmente das transferncias de renda para o desenvolvimento humano, na gerao
de pactos fscais mais fortes e mais equitativos nos pases em desenvolvimento (Lustig, 2011).
4 CONCLUSES
O objetivo principal deste captulo foi fornecer algumas refexes sobre as lies para o futuro
papel das transferncias de renda para o desenvolvimento humano nos pases em desenvol-
vimento, advindas dos dez anos do Bolsa Famlia. Focou-se, no longo prazo, o futuro papel
dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano no mbito das
instituies de bem-estar social emergentes em pases de baixa e mdia renda, especialmente
na Amrica Latina. Foi identifcado como o principal desafo para os pases de renda mdia o
estabelecimento de instituies capazes de garantir e manter a erradicao da pobreza.
O principal argumento, fundamentado na evoluo do Bolsa Famlia, foi que isso deman-
dava a gesto de dois avanos-chave e a satisfao de uma condio. Os dois avanos referem-se
necessidade de uma crescente institucionalizao dos programas de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano associado ao desenvolvimento da estrutura conceitual subjacente.
A presena de efeitos de feedback positivos das polticas-para-a-poltica, capazes de sustentar o
apoio poltico para a assistncia social, constitui um espao propcio para estes dois avanos.
Quais so as lies para os pases de baixa e mdia renda? A institucionalizao es-
sencial para construir as instituies de bem-estar social necessrias para alcanar e manter
a erradicao da pobreza. Isto envolve uma coordenao horizontal e vertical, mas tambm
o estabelecimento de uma base institucional focada na poltica antipobreza. At o momento, a
institucionalizao dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
est longe de terminar, mas os pases pioneiros demonstraram sucesso no estabelecimento
de ministrios especfcos e com infuncia sufciente para conduzir a poltica antipobreza.
Os programas de transferncia condicional de renda precisam conduzir uma agenda mais am-
pla, garantindo um mnimo social consistente com a plena participao na sociedade. Trata-se
de melhorar as perspectivas de vida dos menos favorecidos, levando incluso econmica e
social. Finalmente, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
devem focar os efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica e, alm disso, em desempenhar
um papel importante na renovao e fortalecimento dos contratos sociais. Os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm uma agenda rica de longo prazo e
o potencial de se tornarem o fulcro das instituies de bem-estar social emergentes nos pases
em desenvolvimento.
431
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(Mimeografado).
CAPTULO 27
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO
DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT
Helmut Schwarzer
1 INTRODUO
Este captulo, alm de ser uma contribuio a um livro de estudos organizado pela
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (MDS), pretende fazer um reconhecimento ao Programa
Bolsa Famlia (PBF) por ocasio dos dez anos de existncia exitosa do programa. Para a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), alm do grande impacto nacional, im-
portante reconhecer o papel internacional de demonstrao que o PBF tem cumprido.
Nesse sentido, necessrio registrar que conceitual e logisticamente possvel organizar
e desenvolver, etapa por etapa, uma grande poltica de combate pobreza extrema, que
pode ser considerada como caracterstica do Piso de Proteo Social, tal como defendido
pela OIT. Junto a diversas outras experincias brasileiras e internacionais, o PBF tem
inspirado outros pases e instituies internacionais, entre as quais a OIT, no desenvolvi-
mento de recomendaes de polticas sociais.
Para tanto, o presente texto retratar o desenvolvimento recente do conceito de Piso de
Proteo Social, para o qual o Brasil por sua experincia concreta e por sua postura diplo-
mtica junto OIT enquanto constituinte tem contribudo fortemente. Nesse sentido, assi-
nalam-se tambm os pontos do programa que tm inspirado a atuao internacional. Em um
primeiro momento, o captulo tratar de desenvolvimentos conceituais recentes, bem como
da relevncia do conceito de Piso de Proteo Social para a Amrica Latina. Em seguida, des-
crever os resultados dos debates havidos no seio da OIT e das Conferncias Internacionais
do Trabalho (CITs) de 2011 e 2012, das quais resultou uma nova norma internacional a
Recomendao n
o
202, relativa aos pisos de proteo social (2012).
1
Por fm, sero comenta-
dos brevemente os aspectos da evoluo do Sistema de Proteo Social do Brasil, sob a tica
do novo conceito e alguns desenvolvimentos potenciais futuros do PBF. Importante ressaltar,
neste ponto, que a OIT a nica agncia do sistema das Naes Unidas com composio
tripartite governos, trabalhadores e empregadores , o que confere um forte papel poltico,
sinalizador de oportunidades de pactos sociais e polticos, s suas declaraes ofciais chance-
ladas pelos trs setores constituintes.
1. Uma verso em lngua portuguesa da Recomendao n
o
202 est disponvel em: <http://goo.gl/KtEBSF>.
436
2 O PANO DE FUNDO: DESENVOLVIMENTOS RECENTES NO CAMPO DA PROTEO
SOCIAL NAS AMRICAS E NO MUNDO
2.1 Reexes estilizadas sobre o papel da proteo social no desenvolvimento
em anos recentes
Ao longo da ltima dcada, tem havido no debate internacional um substantivo forta-
lecimento do papel da proteo social no processo do desenvolvimento. Em outras pa-
lavras, a emergncia do Consenso de Washington, nas ltimas duas dcadas do sculo
XX, conduziu a uma argumentao que coloca em primeiro lugar o crescimento e s
depois a distribuio de renda. Consolidando-se o gasto pblico com cortes no gasto
social e no servio pblico, o papel de uma rede de proteo social estaria concentrado
na amortizao dos impactos negativos do ajuste macroeconmico, e as polticas de
proteo social pblicas de linha foram, muitas vezes, criticadas como ineficientes ou
insustentveis. Esta forma de entendimento foi cedendo lugar, em fins do sculo XX e
princpios do atual sculo, a uma viso do crescimento pr-pobre, ou seja, segundo
a qual o crescimento econmico deveria vir acompanhado de uma componente de
polticas de proteo social focalizada na populao pobre e vulnervel. Assim, fez-se
necessrio manejar os diferentes riscos sociais por meio de pilares diferenciados de
solidariedade e poupana, e haver um forte apoio para polticas de transferncias con-
dicionadas de renda, bem como polticas de educao e sade, fortalecendo o capital
humano do pas.
Nos anos recentes, em funo dos diversos exemplos concretos de polticas sociais em
especial nas Amricas e com destaque para o Brasil , tem-se transitado rumo a um para-
digma do crescimento inclusivo, no qual a proteo social no apenas considerada uma
condio que favorece o processo de desenvolvimento mas se torna elemento indispensvel
da equao. A abordagem passa a ser tendencialmente universalista tanto no sentido de,
progressivamente, estender a cobertura a todos, quanto no sentido de garantir diversos
direitos sociais (rights-based) a todos os cidados. Se, em perodos anteriores, os sistemas de
seguridade social eram vistos, sobretudo, pela tica de seu impacto sobre as fnanas pbli-
cas e acusados de distorcerem o mercado de trabalho, sendo sujeitos, em diversos pases,
a processos de privatizao parcial e mesmo integral, j no novo paradigma, os sistemas de
seguridade social sustentveis e geridos com transparncia e participao social passam
a ter um papel revalorizado. Busca-se fortalecer a capacidade institucional do Estado para
desenhar intervenes e polticas mais bem coordenadas, realizar efetivamente a superviso
e a regulao dos regimes existentes e aumentar o impacto redistributivo e de gerao da
proteo social das polticas pblicas. Este esforo tambm envolve a construo do res-
pectivo espao fscal, que requer um consenso, para permitir o fnanciamento sustentvel
a partir de impostos e contribuies sociais no tradicionais, e a extenso de cobertura e
incluso em um piso de proteo social daqueles que, nos ciclos de desenvolvimento an-
teriores, no tiveram acesso ou foram excludos do acesso renda e proteo social.
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
437
2.2 Atividades da OIT em proteo social em anos recentes
O documento conhecido como Informe Bachelet (OIT, 2011) procura ilustrar esta mudana
de enfoque desejada por meio de um crculo virtuoso, que articula proteo social com
emprego e crescimento econmico (fgura 1). O referido informe advoga que, paralelamen-
te s polticas econmicas que desenvolvam a oferta de emprego e a gerao de renda, um
investimento em programas de proteo social bem desenhados gera um efeito sustentado
sobre as oportunidades e potencialidades de desenvolvimento futuro. De um lado, maiores
nveis de proteo social resultaro em estado de sade e resultados educacionais melho-
res, contribuindo tambm para fortalecer as oportunidades dos jovens e dos trabalhadores.
Adicionalmente, maior estabilidade de renda permite tanto uma maior coeso social na
medida em que eventuais perdedores das transformaes sociais, de desastres ambientais ou
de crises econmicas podem ser compensados e sua perda amortecida , como preserva um
patamar bsico de consumo e de atividade econmica, moderando a reverberao de impac-
tos negativos sobre os nveis de emprego globais por ocasio de crises ou desastres.
FIGURA 1
Construo de um possvel crculo virtuoso proteo social emprego crescimento
Investimento em
proteo social
Nveis maiores de
proteo social
Melhor sade e educao;
renda mais segura e estvel
Maior empregabilidade
e produtividade
Nveis maiores de emprego
decente com formalidade
Maior crescimento
econmico
Receita maior de
impostos e
contribuies
Fonte: Adaptado do OIT (2011) e Schwarzer (2013).
438
Essas refexes, que resultaram na nova Recomendao sobre os Pisos de Proteo Social,
so o resultado de uma dcada de trabalho dentro e fora da OIT, desde que a Conferncia
Internacional do Trabalho de 2001 relanou globalmente a seguridade social, aps uma
dcada e meia de predomnio de outros modelos (OIT, 2001, p. 16 ss). Ao mesmo tempo, a
CIT 2001 requereu OIT que efetuasse uma Campanha pela Extenso da Seguridade Social
para Todos, colocada em prtica a partir de 2003, acompanhada por um amplo programa de
estudos e pesquisas aplicadas no campo da proteo social para substantivar a campanha e
fomentar o novo desenvolvimento conceitual (OIT, 2010a).
A abordagem da OIT para a extenso da cobertura da seguridade social no mundo, ado-
tada a partir da CIT 2001, baseou-se em quatro diretrizes:
1) aumentar prioritariamente o acesso proteo social no mundo;
2) adotar uma abordagem pragmtica, em que se busquem avanos graduais e sustentveis;
3) atuar no marco social, econmico e histrico de cada pas, sem a pretenso de oferecer
um modelo nico ou uma receita milagrosa; e
4) focar na performance, no cumprimento dos padres mnimos de seguridade social es-
tabelecidos pelas normas internacionais de seguridade social estabelecidas pelas CIT.
Importantes resultados materiais dessa dcada de atividades foram registrados em
grandes relatrios de pesquisa, subsidiando o desenvolvimento de novas ferramentas ana-
lticas em apoio ao desenho de polticas de proteo social, como o Social Protection
Performance and Expenditure Review (SPER) e o Social Budget (ILO, 2000). Entre ou-
tras realizaes, destacam-se: a base de informaes Social Security Inquiry (SSI);
2
muitos
projetos de cooperao tcnica de signifcativo porte, como o projeto Strategiesand Tools
against Exclusion and Poverty (STEP);
3
o desenvolvimento de projetos de cooperao
sul-sul,
4
a exemplo do projeto em seguridade social apoiado pela Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC) a partir de 2009;
5
bem como o Relatrio Mundial sobre a Seguridade
Social 2010-2011 (OIT, 2010b).
Merecem ser mencionadas tambm: a adoo, pela CIT 2008, da Declarao da
OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao Equitativa (OIT, 2008), que fortaleceu
o conceito de trabalho decente e sublinhou que a proteo social uma de suas quatro
dimenses; e a realizao de diversos eventos regionais de disseminao e formao, bem
como, em setembro de 2009, uma reunio tripartite de especialistas em estratgias para a
extenso da cobertura da seguridade social, que apoiaram a construo de consensos sobre
as abordagens posteriores (OIT, 2009a).
2. Mais informaes sobre o SSI esto disponveis em: <http://www.ilo.org/dyn/ilossi/ssimain.home>.
3. Sobre o projeto STEP, ver ILO (2007).
4. Para mais informaes sobre a Cooperao Sul-Sul, ver: <http://goo.gl/orcLt6>.
5. Sobre esse projeto, ver: <http://goo.gl/RXCpE2>.
439
2.3 Proteo social na Amrica Latina em anos recentes
Conforme o Panorama Laboral 2012, publicado pelo Escritrio Regional das Amricas da
OIT (2012), a dcada de 2000 trouxe importantes avanos em termos de cobertura dos
sistemas formais de seguridade social (sade e previdncia) nas Amricas, na contramo dos
perodos imediatamente anteriores. Na tabela 1, possvel visualizar, na mdia para doze
pases, o forte crescimento de cobertura da populao urbana para sade e/ou penses entre
2000 e 2011, correspondendo a 12 pontos percentuais (p.p.), ou seja, uma mdia superior a
um ponto percentual de crescimento ao ano.
TABELA 1
Cobertura da populao urbana empregada por sistemas de sade e/ou previdncia Amrica Latina
(2000 e 2011)
1
(Em %)
Total Trabalhadores assalariados Trabalhadores no assalariados
Sade
2000 53,3 72,1 22,1
2011 61,0 78,1 31,4
Diferena (2000-2011) +7,7 +6,0 +9,3
Penses
2000 52,0 69,2 24,2
2011 60,2 78,4 30,4
Diferena (2000-2011) +8,2 +9,2 +8,2
Sade e/ou penses
2000 55,9 72,7 29,1
2011 67,9 82,2 47,6
Diferena (2000-2011) +12,0 +9,5 +18,5
Fonte: OIT (2012).
Nota:
1
Mdia com base em pesquisas domiciliares de doze pases.
Conforme o Social Security Inquiry, que adota defnies diferentes, ao redor do ano
2010, a cobertura dos sistemas contributivos populao em idade ativa (de 15 a 64 anos) foi
de 27,6% na Amrica Latina e no Caribe, valor levemente abaixo da mdia mundial, que de
31,7%. Este dado explicado pela elevada informalidade no trabalho e tambm demonstra o
potencial de aumento das taxas de participao; e infuenciado pelo bnus demogrfco,
que faz com que os pases das Amricas apresentem uma grande populao em idade ativa,
mostrando que h um amplo espao de aumento de cobertura possvel aos sistemas de seguri-
dade social.
6
O grfco 1, produzido com dados preliminares, apresenta a cobertura para a po-
pulao em idade ativa nas Amricas do Sul, do Norte, Central e em alguns pases do Caribe.
6. No confundir este indicador de cobertura com aquele publicado anualmente pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS) do Brasil a partir da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), pois este ltimo refere-se apenas populao ocupada na faixa etria de 15 a 59 anos de
idade. O indicador aqui apresentado permitiria levantar um debate sobre a necessidade de cada cidad(o) acumular/acessar por si direitos a uma
prestao de aposentadoria e/ou penso e das polticas necessrias para estimular tais desenvolvimentos.
440
GRFICO 1
Contribuintes ativos a regimes previdencirios como proporo da populao em idade ativa Amricas
(aprox. 2010)
(Em %)
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%

d
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P
I
A

(
1
5
-
6
4
)

Fonte: Social Security Inquiry, da Organizao Internacional do Trabalho OIT.
Obs.: a ser publicado no World Security Report 2012-2013, em elaborao.
Por seu turno, a cobertura da populao em idade avanada, um indicador de cobertura dos
sistemas de proteo social mais difundido nas Amricas, apresenta valores bem mais elevados, con-
forme pode ser visto no grfco 2. Neste caso, calcula-se a cobertura da populao idosa com base
no acesso a aposentadorias e/ou penses contributivas ou no contributivas em relao populao
que, conforme a legislao dos respectivos pases, encontra-se na faixa etria de acesso a prestaes
de aposentadoria. A fonte primria dos dados so as pesquisas por amostra domiciliar dos respec-
tivos pases. Visualiza-se que aqueles pases que possuem programas de aposentadorias e penses
mais antigos,
7
assim como os pases que apresentam maior formalidade do mercado de trabalho
e aqueles que combinam polticas contributivas com programas no contributivos assistenciais ou
universais,
8
so os que apresentam o mais elevado nvel de cobertura. Pases relativamente grandes,
como Mxico, Peru e Colmbia, e os pases da Amrica Central, que ainda no expandiram penses
no contributivas, tm mercados de trabalho menos formais, introduziram seus regimes de seguri-
dade social a meados do sculo XX e entre os quais, nos anos 1990, foram promovidas polticas que
visaram a sua privatizao, esto entre os pases com taxas de cobertura mais reduzidas. Importante
ressaltar que estes dados tambm so preliminares e que a mdia mundial tem apresentado uma
forte infuncia da China e de suas polticas de expanso de cobertura ao longo da dcada passada.
7. Os pases pioneiros, na concepo de Carmelo Mesa-Lago (2007), que introduziram seus regimes de seguridade social no incio do sculo XX.
8. So os casos da Bolvia, com a penso Renta Dignidad; do Canad, com o Old-Age Security; e do Brasil, com o Benefcio de Prestao Continuada
e a Previdncia Rural, entre outros.
441
GRFICO 2
Aposentados
1
como proporo da populao idosa e mdias regionais, ponderadas por populao de 65
anos ou mais Amricas (aprox. 2010)
(Em %)
4
,
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(
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)
Fonte: Social Security Inquiry, da Organizao Internacional do Trabalho OIT.
Nota:
1
Idades de referncia tomadas conforme idades de aposentadoria legal de cada pas.
Obs.: a ser publicado em World Social Security Report 2012-2013, em elaborao.
Para completar o quadro referente Amrica Latina, necessrio mencionar ainda que,
conforme o Relatrio Mundial de Seguridade Social 2010-2011 da OIT (2010b), apenas cin-
co pases (Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Uruguai) ofereciam todos os ramos da segu-
ridade social previstos na Conveno n
o
102 de 1952 (C102 Padres Mnimos de Segurida-
de Social).
9
A maioria dos pases oferecia apenas entre cinco e sete ramos, faltando, sobretudo,
o seguro-desemprego e as prestaes familiares. Nove pases das Amricas
10
ratifcaram a C102,
estabelecendo, com isso, um compromisso de preservar e aplicar, na legislao e na prtica nacio-
nais, padres mnimos nos seus sistemas formais de seguridade social. Alguns poucos pases apro-
varam as convenes de nvel superior: a C130 (Cuidados Mdicos), C168 (Desemprego), C121
(Acidentes de Trabalho), C183 (Benefcios por Maternidade) e C128 (Benefcios por Idade, Inva-
lidez e para Sobreviventes). Destas, o Brasil ratifcou apenas a C168, mas provavelmente teria de-
senvolvimento institucional e nveis de cobertura sufcientes para avanar em ratifcaes adicionais.
9. Ver tabela 15 do anexo estatstico do World Social Security Report 2010-2011 (OIT, 2011). A tabela 14 tambm traz dados sobre a raticao dos conv-
nios da OIT no campo da seguridade social. Conforme a Conveno n
o
102, so nove os ramos (ou riscos sociais) clssicos da seguridade social para os quais
se busca prover proteo: i) ateno sade; e reposio de renda/benefcios monetrios nos casos de: ii) doena; iii) desemprego; iv) idade avanada; v)
acidente de trabalho ou doena ocupacional; vi) benefcios familiares; vii) maternidade; viii) invalidez; e ix) aos dependentes no caso de morte do segurado ou
da segurada. Pode-se considerar o combate pobreza por intermdio de polticas assistenciais como uma dcima situao. Para cada uma das contingncias
sociais enumeradas, a Conveno n
o
102 estabelece padres orientadores mnimos. O texto da conveno est disponvel em: <http://goo.gl/kDi4FO>.
10. Os pases americanos que raticaram a Conveno n
o
102 so: Barbados, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Equador, Honduras, Mxico, Peru, Uruguai
e Venezuela. A Argentina aprovou a sua raticao no parlamento em 2011, porm ainda no havia depositado o certicado de raticao junto
OIT at meados de 2013.
442
Outros indicadores relativos cobertura com prestaes por desemprego ou penses
assistenciais poderiam ser aqui relacionados para uma srie de pases da Amrica Latina, o
que no modifcaria, porm, o sentido das concluses a serem apresentadas. Embora tenha
sido registrado um signifcativo desenvolvimento da cobertura dos sistemas de proteo social
na regio latino-americana, o quadro apresenta grandes lacunas de cobertura, que tm se fe-
chado de forma apenas gradual no caso da Amrica Latina e, em outros pases, no tm sido
fechadas. Em alguns pases, estas lacunas de cobertura so explicadas pela informalidade do
mercado de trabalho e pela relativamente reduzida extenso de programas no contributivos.
H tambm uma baixa articulao de servios com transferncias de renda, baixos nveis de
coordenao com polticas de mercado de trabalho, bem como crises ou polticas econmicas
que no promovem a gerao de trabalho decente e outros motivos conhecidos. Diante destas
constataes, a OIT defende a necessidade de um esforo intensivo de expanso da cobertura
com a utilizao de uma estratgia bidimensional de expanso da seguridade social.
3 SEGURIDADE SOCIAL E O DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DE PISO DE
PROTEO SOCIAL NA OIT
A OIT baseia-se em declaraes internacionais de direitos humanos e manifestaes de seus
constituintes tripartites (governos, trabalhadores e empregadores) em Conferncias Internacio-
nais do Trabalho para delinear o seu mandato visando promover o desenvolvimento da prote-
o ou seguridade social, conceitos que se sobrepem parcialmente em seus pronunciamentos.
O conceito mais recente de seguridade social emitido pela OIT em um documento ofcial :
A noo de Seguridade Social (...) cobre a todas as medidas de proviso de benefcios, em dinheiro
ou em espcie, com fns de garantir proteo frente :
(a) falta de renda do trabalho (ou sua insufcincia) causada por doena, invalidez, maternidade, aci-
dente de trabalho, desemprego, idade avanada ou falecimento de membro da famlia;
(b) falta de acesso ou acesso no fnancivel a cuidados de sade;
(c) apoio insufciente s famlias, particularmente no caso de crianas e adultos dependentes;
(d) pobreza em geral e excluso social (OIT, 2010b, p. 13).
A primeira vez que a proteo social passou a compor formalmente o mandato da OIT foi
com a Declarao de Filadlfa, resultante da Conferncia Internacional do Trabalho de 1944,
mandato este renovado pela Declarao da OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao
Equitativa (2008). Adicionalmente, conferem fora ao mandato da OIT no campo da Seguridade
Social os artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), que afrmam:
Artigo 22 Toda a pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social; e pode legitima-
mente exigir a satisfao dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis, graas ao esforo
nacional e cooperao internacional, de harmonia com a organizao e os recursos de cada pas. (...)
Artigo 25 Toda a pessoa tem direito a um nvel de vida sufciente para lhe assegurar e sua famlia a
sade e o bem-estar, principalmente quanto alimentao, ao vesturio, ao alojamento, assistncia mdica
e ainda quanto aos servios sociais necessrios, e tem direito segurana no desemprego, na doena, na invali-
dez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistncia por circunstncias independentes
443
da sua vontade. A maternidade e a infncia tm direito a ajuda e a assistncia especiais. Todas as crianas,
nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozam da mesma proteo social (UN, 1948, p. 4-5, grifo nosso).
Por sua vez, a ideia de um piso socioeconmico para a economia global foi elaborada,
pela primeira vez, em 2004, em um documento ofcial produzido no mbito da OIT pela
Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao.
11
Em seguida, como reao cri-
se econmica global de 2008, os executivos-chefe das agncias do sistema das Naes Unidas
(UN Chief Executive Board) defniram, em abril de 2009, uma lista de nove iniciativas que
as Naes Unidas deveriam promover, entre as quais o Piso de Proteo Social (OIT, 2009a).
Igualmente, a Conferncia Internacional do Trabalho de 2009 apresentou o Pacto Mundial
pelo Emprego (OIT, 2009b), que incluiu, entre as respostas a dar crise a partir do conceito
do trabalho decente, o fortalecimento dos sistemas de proteo social existentes e a ampliao
da proteo social por meio de um piso de proteo social s populaes vulnerveis.
A partir desses mandatos, a OIT e a Organizao Mundial da Sade (OMS) passaram a
liderar uma coalizo internacional chamada de Iniciativa do Piso de Proteo Social, formada
por instituies do sistema das Naes Unidas, instituies fnanceiras multilaterais, pases e
organizaes no governamentais (ONGs). Em diversos foros internacionais, entre os quais o
prprio G20, o conceito foi apresentado e formalmente respaldado, destacando-se a Declarao
de Braslia (maio de 2011),
12
elaborada pelos pases membros latino-americanos do G-20; a
reunio de Paris de ministros do Trabalho e Assuntos Sociais do G20 (setembro de 2011); e a
reunio de chefes de Estado e governo do G20 em Cannes (novembro de 2011). Estas ativida-
des foram fortalecidas pela atuao do Grupo Consultivo do Piso de Proteo Social,
13
criado
em agosto de 2010 pela OIT e pela OMS para realizar a disseminao e assessorar na sistemati-
zao do conceito de piso de proteo social. O grupo consultivo foi liderado pela ex-presidente
do Chile, Michelle Bachelet, e lanou um importante relatrio em outubro de 2011.
No mbito interno da OIT, a partir da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da
Globalizao, o conceito de piso de proteo social passou por uma sequncia de consultas
tripartites regionais (Santiago do Chile, 2007; Amman, 2008; e Nova Dehli, 2008), pela j
mencionada Reunio Tripartite de Especialistas (Genebra, 2009), pela Conferncia Regional
Tripartite das Amricas (Santiago, 2010) e pela Conferncia Regional Tripartite da frica
(Johannesburg, 2011). Na Conferncia Internacional do Trabalho de 2011, em Genebra,
desenvolveu-se uma discusso tripartite especfca sobre proteo social, que respaldou, em
Plenrio global, o conceito do Piso de Proteo Social e a Estratgia Bidimensional para a
Expanso da Seguridade Social, bem como solicitou que a CIT 2012 analisasse e, eventu-
almente, aprovasse uma nova norma internacional (Recomendao) para dar fora a estas
concluses (OIT, 2011c).
11. A erradicao da pobreza e o cumprimento dos Objetivos das Metas de Desenvolvimento para o Milnio (ODMs) devem ser vistos como o
primeiro passo com vista a um piso socioeconmico para a economia global (OIT, 2005, p. 5, grifo nosso).
12. Disponvel em: <http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourceId=23162>.
13. Sobre o grupo consultivo, ver: <http://goo.gl/0zDZBe>.
444
3.1 O conceito de Piso de Proteo Social e a Estratgia de Expanso da Seguridade
Social da OIT
As concluses da CIT 2011 e a aprovao da Recomendao n
o
202 pela CIT 2012 (com
453 votos a favor, incluindo governos, trabalhadores e empregadores, e frente a apenas uma
absteno) formalizaram uma nova abordagem da OIT para a ampliao da proteo social
no mundo por meio de uma estratgia bidimensional. Em outras palavras, a estratgia geral
da OIT para a expanso da seguridade social pode ser decomposta em duas partes a serem
promovidas simultaneamente:
1) uma dimenso horizontal de cobertura, que diz respeito quantidade de pessoas
cobertas e em que se notam, na maioria dos pases, grandes difculdades de cobertura
para os trabalhadores do setor informal, por conta prpria, agrcolas, domsticos e
trabalhadores familiares; e
2) uma dimenso vertical de expanso da cobertura, que contempla a quantidade de ra-
mos da seguridade social oferecidos no pas, bem como a qualidade destes benefcios,
e na qual a referncia a ser atingida seja, pelo menos, o patamar estabelecido pela
Conveno n
o
102, que trata de normas mnimas de seguridade social, ou mesmo as
normas superiores de seguridade social.
A fgura 2 apresenta visualmente essa estratgia, com um formato de escada da seguridade
social. Nesta imagem apresentam-se trs diferentes camadas de prestaes, que correspondem a
diferentes nveis de garantias. No centro do modelo, esto os regimes usualmente contributivos
de seguros sociais, dentro dos padres estabelecidos pela C102 ou superiores, que cobrem o n-
mero mximo de pessoas que tenham a capacidade de cumprir com as regras de contribuio e
elegibilidade aos benefcios. Os benefcios deveriam ter nveis garantidos, ao menos em determi-
nado patamar mnimo (papel cumprido, por exemplo, pela garantia de benefcio mnimo igual
ao salrio mnimo no caso da Previdncia brasileira) e taxas de reposio mnimas. Regimes de
seguros sociais ou individuais baseados exclusivamente no princpio das contribuies defnidas
no conseguiro garantir estas taxas de reposio mnimas garantidas, salvo se houver elementos de
solidariedade ou pilares de penses mnimas a eles associados (e, mesmo assim, cabe verifcar se a
projeo de benefcios futuros cumpriria com os nveis mnimos de reposio previstos na C102).
Entre os participantes do regime contributivo, aqueles que possuam desejo e capacidade
fnanceira de buscar coberturas qualitativamente mais elevadas que o seguro social obrigat-
rio deveriam faz-lo em regimes complementares voluntrios, regimes que devem, no entan-
to, ser regulados pelo Estado. Pode-se dizer que, em grande medida, esta estrutura conceitual
assemelha-se ao modelo previdencirio brasileiro, que consiste de um Regime Geral de Previ-
dncia Social complementado por fundos de penso fechados e abertos.
Com esses dois pilares, o contributivo obrigatrio e o complementar, constri-se uma
estratgia nacional de expanso no sentido vertical, que busca, gradativamente, ampliar o
nmero de riscos sociais cobertos e a qualidade dos benefcios e servios, preservando a sus-
tentabilidade fnanceira do regime.
445
FIGURA 2
A Estratgia Bidimensional para a Expanso da Seguridade Social da OIT e construo de sistemas abran-
gentes de seguridade social
Renda individual/domiciliar
Acesso a servios de sade essenciais e
segurana de renda mnima para todos
Benefcios do seguro social
com nveis mnimos garantidos
Seguros voluntrios
sob regulao pblica
Nvel de
proteo
alto
Alta Baixa
Baixo
Dimenso horizontal:
Dimenso vertical:
assegurar progressivamente
nveis mais altos de proteo
orientados pela C.102 e normas
mais altas de seguridade social

Nvel do piso
Nveis mais altos
(mnimo C.102)
Garantia de acesso a servios de sade essenciais e segurana de
renda mnima para todos
Elaborao: Departamento de Seguridade Social da OIT.
Contudo, como j demonstrado, muitos trabalhadores ainda no so cobertos pelos regi-
mes previdencirios formais. Por exemplo, em 2011, aproximadamente um tero dos trabalha-
dores assalariados e no assalariados na Amrica Latina (32,1%) no conseguiam participar dos
regimes de penses e/ou sade, conforme os dados do Panorama Laboral da OIT divulgados
em 2012. Adicionam-se outras situaes de pessoas no includas na cobertura dos regimes
existentes: familiares e dependentes dos segurados aos quais coberturas derivadas no tenham
sido estendidas (h pases na Amrica Latina em que os flhos somente esto cobertos at a
idade de 6 ou 12 anos), os desempregados que perdem a cobertura depois de um perodo sem
emprego formal e outros inativos no cobertos. H tambm pases em que, como se viu, ainda
no h o regime do seguro social obrigatrio institudo para determinado risco social, como
contra o desemprego (somente seis pases da Amrica Latina possuem um regime que cobre
esta contingncia social). Por estas e outras razes, existe uma importante lacuna de cobertura
na proteo social na Amrica Latina e no mundo, que requer polticas que consigam ir alm
do desenvolvimento dos regimes clssicos de seguridade social (cuja importncia de forma
alguma est sendo contestada), a fm de garantir o acesso a patamares mnimos de garantia de
renda e aos servios essenciais de sade, bem como a outros servios sociais necessrios para o
desenvolvimento humano.
446
FIGURA 3
Variaes da escada da proteo social, com diferentes instrumentos compondo o piso de proteo social
Seguros sociais obrigatrios
Seguros voluntrios
sob regulao pblica
Alto
Alta Baixa
Baixo
Assistncia
social
Nvel do piso
Nvel de
proteo
Nveis mais altos
(mnimo C.102)
Seguros sociais obrigatrios
Seguros voluntrios sob
regulao pblica
Alto
Alta Baixa
Baixo
Assistncia
Social
Nvel do piso
Nvel de
proteo
Nveis mais altos
(mnimo C.102)
Prestaes universais
Elaborao: Departamento de Seguridade Social da OIT.
447
Essa a dimenso horizontal da estratgia, que busca coordenar, sob a forma de um piso de
proteo social, polticas sociais que estabelecem estas garantias bsicas, procurando dar materia-
lidade aos conceitos exprimidos, por exemplo, nos artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos. Estas polticas, que conformam um piso nacional de proteo social, devero
ser desenhadas de acordo com a realidade, expectativas e capacidade de cada pas, podendo ser
mais ambiciosas em pases com espao fscal mais elevado e institucionalidades mais consolidadas.
A imagem da escada da proteo social reproduzida na fgura 2, no entanto, no deve
dar a impresso de que a OIT tenha interpretado que seguros sociais, institucional e histori-
camente fortes na Amrica Latina, no tenham papel na proviso do piso de proteo social.
Ao contrrio, h uma multiplicidade de opes para cumprir com as garantias bsicas, entre as
quais regimes contributivos, universais, assistenciais, mistos, polticas ativas de mercado de tra-
balho, programas de garantia de emprego e outros, conforme a Recomendao n
o
202. Por este
motivo, a fgura da escada da proteo social tambm pode ser redesenhada de outras formas,
para tentar mostrar diferentes composies de instrumentos espera-se que coordenados entre
si para cumprir com o objetivo da universalizao das garantias bsicas. Nas fguras 3 e 4,
procura-se demonstrar este pluralismo de meios que, pragmaticamente, a Recomendao n
o

202 faculta (no art. 9
o
), de modo que todos os pases possam escolher a combinao de regimes
e desenhos que mais se adequem s suas circunstncias (UNDP e ILO, 2011).
14
O que efe-
tivamente crucial que as garantias fundamentais sejam proporcionadas a todos os cidados.
Concretamente, a Recomendao n
o
202 (art. 4
o
a 6
o
) prev que, durante o ciclo de vida,
ao menos quatro garantias fundamentais devem ser proporcionadas a todos os residentes e
crianas, de acordo com a legislao nacional, pelas respectivas sociedades:
1) acesso universal a servios essenciais de sade;
2) garantia de renda mnima para famlias com crianas;
3) garantia de renda mnima para pessoas em idade de trabalhar que no consigam
obter renda sufciente por suas prprias foras, seja pelo desemprego, maternidade,
invalidez, acidente de trabalho ou outra contingncia; e
4) garantia de renda mnima para pessoas de idade avanada.
As garantias devem estar inscritas em lei e poder ser requeridas, e deve haver canais de
recurso e apelao contra decises, o que d materialidade ao conceito de rights-based (Reco-
mendao n
o
202, art. 7
o
). Cada pas ter de fxar os nveis de prestaes adequados nas cir-
cunstncias nacionais, de tal modo que os benefcios monetrios permitam uma vida com dig-
nidade e no existam barreiras fnanceiras de acesso a servios de sade essenciais. Para tanto,
preciso estabelecer um critrio nacional para o valor das prestaes monetrias (que devem, por
exemplo, corresponder a uma cesta de bens e servios ou cobrir uma linha de pobreza) e estas
prestaes devem ser revistas periodicamente para que tenham seu valor preservado (art. 8
o
).
14. A descrio de algumas experincias latino-americanas so apresentadas em Schwarzer e Casali (2010). Por sua vez, UNDP e ILO (2011) ofere-
cem um conjunto de iniciativas no mundo.
448
O conceito do piso de proteo social possui um papel organizador de polticas de prote-
o social, coordenando abordagens preventivas, promocionais e ativas, bem como benefcios
com servios (Recomendao n
o
202, art. 10). A Recomendao n
o
202 bastante explci-
ta ao requerer a coordenao de polticas sociais com polticas de emprego e promoo da
atividade econmica, fomentando-se o emprego formal. Por isto, tambm recomendada
a coordenao do piso de proteo social com programas de qualifcao profssional, edu-
cao, alfabetizao e polticas promotoras de novos empregos e empresas. Em outras pala-
vras, a recomendao (art. 19) reconhece a necessidade de esforos para construir sistemas
de coordenao de polticas, bem como de estabelecimento de sistemas de monitoramento e
avaliao. Aponta-se para a necessidade de desenvolver os sistemas estatsticos (art. 21 e 22) e
estabelecer mecanismos de proteo informao de carter pessoal nos bancos de dados dos
programas sociais (art. 23). Quanto aos mecanismos de dilogo social, a recomendao prev
no apenas o modelo tripartite clssico, mas recomenda, adicionalmente, a consulta a outras
organizaes pertinentes e representativas das pessoas interessadas (art. 3r). O fnanciamento
do piso de proteo social, conforme a recomendao, deve se dar por recursos nacionais (art.
12), uma vez que gastos de longo prazo no so fnanciados de forma sustentvel com recur-
sos externos (emprstimos junto ao sistema multilateral e doaes da comunidade internacio-
nal). Faz-se a exceo nos casos de pases de espao fscal insufcientemente desenvolvido para
usar apoios internacionais visando ao lanamento de programas do piso de proteo social
enquanto se amplia o esforo fscal domstico.
A OIT jamais viu o Piso de Proteo Social como um substituto dos regimes clssicos
de seguridade social, porm como uma abordagem para rapidamente expandir a proteo
social em situaes ainda no cobertas pelos regimes tradicionais eventualmente pelas dif-
culdades de lidar com a economia familiar e os trabalhadores no assalariados, que no apre-
sentam base de rendimentos constante que permita ser tributada e universais (onde no h
capacidade fscal sufciente), bem como sendo uma etapa de introduo de regimes de prote-
o social naqueles pases e naquelas situaes em que ainda no exista proteo social formal
disponvel. Desta forma, busca-se introduzir progressivamente regimes de proteo social e
ampliar sua cobertura. No cabem, neste sentido, as argumentaes de que a Recomendao
n
o
202 contradiz a Conveno n
o
102 e reduz o patamar internacionalmente aceitvel de
proteo social (Fagnani, 2011). importante ter em vista que as metas de cobertura popula-
cional que a C102 estabelece no so universais,
15
tendo sido desenhadas em 1952 e focadas
nos regimes contributivos clssicos, pelo que a Recomendao n
o
202 e a Conveno n
o
102
devem ser vistas como um conjunto complementar de normas.
E, ao contrrio, a Recomendao n
o
202 bastante explcita e no apenas estabelece
os princpios (cap. I) e conceitos vinculados ao Piso de Proteo Social (cap. II) mas possui
um segundo objetivo de propor que os Estados-membros desenvolvam estratgias nacionais
15. A Conveno n
o
102 estabelece, como objetivos mnimos de cobertura horizontal, patamares que passam longe da universalidade de cobertura
(50% dos trabalhadores ou 20% da populao), diferentemente do objetivo de universalizao expresso na Recomendao n
o
202, com o conceito
de Piso de Proteo Social. Na Amrica Latina, em particular, os trs pases que recentemente aprovaram a raticao da C102 (Brasil, Uruguai e
Argentina) tambm so aqueles que possuem um amplo conjunto de programas conceitualmente pertencentes ao Piso de Proteo Social.
449
para estender a seguridade social (cap. III). Em seu captulo III, a recomendao estabelece
que estratgias nacionais deveriam ser elaboradas para introduzir, prioritariamente, pisos de
proteo social onde eles no existam e expandir a proteo social na dimenso vertical rumo
a nveis mais elevados (art. 13), tendo por objetivo a ratifcao (assim que as circunstncias
nacionais o permitam) da Conveno n
o
102 ou mesmo de convenes superiores (art. 18).
Estas estratgias nacionais, em sua elaborao, percorrem a seguinte sequncia: i) estabele-
cimento das prioridades nacionais; ii) identifcao das principais lacunas de cobertura; iii)
desenho e implementao de regimes de acordo com as prioridades e lacunas identifcadas;
iv) coordenao destes regimes com polticas de mercado de trabalho; v) estabelecimento
de recursos fnanceiros e cronograma necessrio para, progressivamente, atingir os objetivos
desejados; e vi) praticar programas de educao e disseminao de conhecimentos sobre as
polticas sociais e os direitos dos cidados (Recomendao n
o
202, art. 14). No transcurso da
elaborao deste planejamento, o pas pode contar com o apoio tcnico da OIT em coorde-
nao com outras instituies internacionais relevantes.
4 A EXPERINCIA BRASILEIRA E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Pode-se afrmar que o conceito de Piso de Proteo Social foi inspirado por diversas experin-
cias de desenvolvimento de polticas de proteo social na Amrica Latina nas ltimas dcadas.
Esta infuncia d-se por meio de uma demonstrao de que possvel conceitual e logisti-
camente construir programas de grande alcance e impacto positivo sobre pobreza e desigual-
dade, melhorando o desempenho de outras polticas como educao e sade, estendendo-se o
alcance da proteo bsica para alm dos regimes contributivos clssicos. Entre estes programas
da experincia latino-americana, esto em posio destacada os programas de transferncia de
renda condicionada a futuras mes, a crianas e a jovens, que coordenam transferncias mo-
netrias com acesso a servios e, em diversos casos, funcionam como um portal de acesso a
outras polticas pblicas. Este, por exemplo, o caso do PBF, que serve como um dos eixos do
Plano Brasil Sem Misria, ou do Progresa/Oportunidades, que o ncora do Sistema Vivir
Mejor, do Mxico. No caso do Brasil, adicionalmente, cabe notar a insero do PBF no seio
do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), um sistema articulado e orgnico de assistncia
social, fundamentado em um conjunto de leis, o que lhe d uma grande fora.
O Brasil tambm exemplifca que a construo de um Sistema de Proteo Social um
processo gradual. No pas, de forma progressiva, desde pelo menos 25 anos, vem ocorren-
do um desenvolvimento de um Sistema de Proteo Social amplo e integrado a partir da
Constituio Federal de 1988. Este sistema integrado composto por regimes contributivos
e no contributivos, polticas universais e assistenciais, e coordenado setorialmente, como
o caso do Sistema nico de Sade (SUS) e do Suas. Este sistema mais amplo interage com
polticas pblicas voltadas segurana alimentar, educao e cultura, desenvolvimento rural,
habitao e desenvolvimento urbano, benefcios a servidores pblicos e polticas de mercado
de trabalho, entre outros (Ipea, 2009; Castro, 2012). Trata-se de um sistema que evoluiu ao
longo de dcadas, como bem ilustram as experincias da Previdncia Social, do SUS e do Suas.
450
Este ltimo, por exemplo, viu: a regulamentao correspondente da Constituio Federal a
partir de 1993; a introduo do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) em substituio
Renda Mensal Vitalcia a partir de 1996; o desenvolvimento gradativo dos programas de
transferncias condicionadas desde as experincias municipais at chegar ao PBF, com sua
constelao atual; a concomitante evoluo normativo-legal, oramentria e administrativo-
-poltica nos anos subsequentes; at chegar, vinte anos depois, a um ministrio especifcamente
dedicado a gerir polticas de desenvolvimento social e de combate fome, contando com alto
grau de prioridade poltica, com recursos tecnolgicos, humanos e fnanceiros signifcativos
colocados disposio, foros de dilogo social, transferncias monetrias e servios sociais
cobrindo um pblico numericamente relevante e um encadeamento em rede com Estados e
municipalidades na operao das principais polticas.
Tambm possvel dizer que, no mbito desse sistema integrado de proteo social,
que est em contnua construo, o Brasil um dos pases que mais claramente tm desen-
volvido polticas e programas que podem ser computados como elementos de um Piso de
Proteo Social. Entre estes, que complementam a cobertura do sistema previdencirio mais
tradicional, podem-se mencionar o PBF e o BPC, assim como a Previdncia Rural. O SUS,
com abordagem universal, outro exemplo de mecanismo que presta uma das garantias do
Piso de Proteo Social. Cada um destes programas tem logrado estender a proteo social a
populaes importantes que, at ento, estavam a descoberto.
Que o conceito de Piso de Proteo Social ou, de outra forma, o desenvolvimento de
polticas que conceitualmente correspondam ao que a Recomendao n
o
202 prope em seu
captulo II relevante demonstrado no Brasil por meio das muitas avaliaes positivas que
estes programas tm recebido em termos de impactos e extenso de cobertura (Ipea, 2012).
Mais recentemente, o lanamento do Programa Brasil Sem Misria (2011), com o objetivo da
erradicao da pobreza extrema de cerca de 16 milhes de pessoas (conforme dados do Censo
Demogrfco de 2010) at o ano de 2014, que se articula com um amplo leque de polticas
sociais entre as mencionadas logo acima, mais um exemplo ilustrativo de que o conceito
de garantir a todos o acesso a uma proteo social bsica desafo relevante a todos os pases,
sejam de renda baixa, intermediria ou alta.
16
O que muda, em cada caso, a prioridade
enquanto em uns pases as polticas ainda no existam institucionalmente, em outros ser
necessrio coorden-las de forma mais efciente ou mesmo reform-las para responder aos
novos desafos trazidos pelas crises e transformaes sociais e econmicas.
Neste sentido, a histria do desenvolvimento do PBF no Brasil e dos seus impactos
(Castro e Modesto, 2010), pela sua dimenso, solues inovadoras e resultados documenta-
dos, naturalmente, coloca o programa internacionalmente em destaque, sendo hoje tratado
por muitos especialistas como uma referncia de programa de transferncias condicionadas
de renda. Com o duplo objetivo de, por um lado, aliviar a pobreza extrema por meio de
uma transferncia monetria a famlias que se encontram abaixo de uma linha de pobreza e,
16. Para mais detalhes sobre o Programa Brasil Sem Misria, ver: <http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria>.
451
por outro, romper a transmisso intergeracional de pobreza, ao assegurar a realizao do di-
reito sade e educao das crianas e jovens membros das famlias benefcirias, o programa
desenvolveu conceitos e tcnicas, mecanismos de gesto, coordenao e avaliao que hoje
so exemplos importantes para a aprendizagem internacional. O programa cobre cerca de 13
milhes de famlias, desenvolveu mecanismos sofsticados de cadastramento, gesto e focali-
zao, envolve municipalidades e sociedade civil na operao e monitoramento das suas aes
e possui avaliaes positivas quanto a impactos sobre pobreza extrema, desigualdade de renda,
frequncia escolar, nutrio e sade das crianas. Outra dimenso a observar a coordenao
do PBF com servios sociais e a gerao de oportunidades de qualifcao profssional e inclu-
so social e produtiva das famlias cobertas, por exemplo sob o Programa Brasil Sem Misria.
O gasto anual do programa corresponde a cerca de 0,5% do PIB , o que bastante reduzido
frente dimenso dos seus impactos favorveis e ao grau de cobertura alcanado.
De acordo com o ponto de vista do Departamento de Proteo Social da OIT, portanto,
a experincia do Brasil e do PBF, em particular, documenta que possvel, em complemen-
tao aos sistemas tradicionais de seguridade social com o Brasil inclusive ratifcando a
Conveno n
o
102 da OIT em 2009 , expandir gradativamente polticas no contributivas
que universalizem, de forma coordenada, o acesso a prestaes sociais bsicas, a um custo
comparativamente baixo e com um elevado impacto (UNDP e ILO, 2011; OIT, 2013).
4.1 Desaos pendentes e vises para o futuro
Frente ao exposto, o PBF obviamente tornou-se um fagship das polticas sociais brasileiras,
e sua existncia parece ser um ativo importante para a sociedade brasileira, na medida em
que o programa capaz de articular diversos servios e benefcios de modo rpido e efciente,
destinando-as populao mais vulnervel. Neste sentido, muito provavelmente, o PBF conti-
nuar evoluindo como instrumento de combate pobreza, tal qual demonstrado pelas recentes
mudanas introduzidas por meio do Programa Brasil Carinhoso, que visa eliminar o hiato da
pobreza extrema. De acordo com os objetivos a serem defnidos futuramente, outros servios
e polticas importantes podem ser mais fortemente articuladas ao redor e por meio do PBF.
No obstante os importantes progressos registrados, h diversos desafos penden-
tes. Entre os desafos de natureza mais global, sempre se encontra o de assegurar o f-
nanciamento das polticas sociais, em geral, e do PBF, em particular, no longo prazo.
No Brasil, ao contrrio de outros pases em desenvolvimento, j no se trata tanto de criar
a base de fnanciamento para a ampliao de um sistema restrito de proteo social, dado
o substantivo nvel de tributao domstica e de efcincia arrecadatria alcanado, mas
da contnua revalidao dos respectivos pactos fscais necessrios, mesmo em um cenrio
de menor expanso econmica. A legitimao do programa requer esforos contnuos e
importante seguir demonstrando sociedade os resultados atingidos com esta poltica de
Estado, bem como documentar a capacidade de dialogar com a sociedade e acompanhar
suas transformaes.
452
Para responder ao desafo de apoiar uma maior insero de membros adultos das famlias
benefciadas na atividade econmica, certamente, o caminho seguir por aprofundar a articu-
lao com as reas de educao, formao profssional e intermediao de emprego. Diversas
iniciativas se encontram em curso, sobretudo no mbito do Programa Brasil Sem Misria.
H que reconhecer tambm que no necessariamente os perfs de benefcirios do PBF corres-
pondero ao perfl buscado em um mercado de trabalho com alto nvel de emprego, de modo
a que todo esforo adicional de formao requer seu tempo para produzir resultados. Por fm,
o sistema de polticas ativas de mercado de trabalho, no Brasil, tem um foco importante no
pblico do mercado formal e, por isso, mais esforo de coordenao exigiria adaptaes no
apenas do lado do PBF.
Do ponto de vista do desenvolvimento demogrfco, o Brasil passa, nesse momento,
por uma etapa de bnus demogrfco, o que signifca que a participao das crianas e
dos jovens no total da populao tende a diminuir, enquanto se vivenciam os anos de maior
participao da populao em idade ativa. Este desenvolvimento demogrfco importante
ao analisar caminhos de longo prazo que poderiam ser percorridos pelo PBF. A menor pro-
poro de crianas permite imaginar a aplicao de princpios de universalidade ao menos em
parte das polticas voltadas a este grupo. Um possvel desdobramento poderia ser aumentar
a articulao entre o PBF e o Salrio-Famlia do Regime Geral de Previdncia Social (bem
como dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos), buscando uma
universalizao das alocaes familiares. Um exemplo de polticas que vo por esse caminho
so as alocaes familiares em diversos pases europeus, j no mais dependentes de tempos de
contribuio prvios. Outro exemplo so os programas adotados pela Argentina e Uruguai de
universalizao do salrio-famlia, onde o Estado assume a garantia de um benefcio a todas
as crianas (Bertranou e Casanova, 2013).
Uma segunda linha de potenciais desdobramentos institucionais pode ocorrer no
sentido de que, a partir da experincia do Programa Bolsa Famlia, desenvolva-se um
programa de assistncia social voltado populao adulta, em idade de trabalhar. Nesta
vertente, as prprias regras do PBF poderiam ser aproveitadas, pois, embora este seja
focado em famlias com flhos, prev a possibilidade de cobertura a famlias sem flhos.
A estas famlias est previsto o pagamento do benefcio bsico (sem suplemento) e pode-se
utilizar a plataforma de acesso a servios sociais, ateno sade, de intermediao de
empregos e capacitao profssional, acesso a microcrdito e economia solidria e ou-
tros, provavelmente com um vis ativador e fortalecedor da participao no mercado de
trabalho formal. H uma lacuna, no Welfare State brasileiro neste ponto, na medida em
que o seguro-desemprego e outras polticas ativas de mercado de trabalho focam sobre os
trabalhadores do setor formal. Tratar-se-ia, no sentido do captulo III da Recomendao
n
o
202 da OIT, de um desdobramento, rumo a um sistema de proteo social mais amplo
e integrado, gerado incrementalmente a partir da experincia com um programa caracte-
rstico do Piso de Proteo Social, o PBF.
453
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CAPTULO 28
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF
Amlia Cohn
1 INTRODUO
Esses dez anos de experincia de implantao do Programa Bolsa Famlia (PBF) pelos go-
vernos Lula e Dilma representam uma rara experincia de xito na nossa histria no que
diz respeito implantao de um programa social. Nesse perodo ele foi ininterruptamente
expandido e aperfeioado, cobrindo todo o territrio nacional, e faltando, para sua plena
cobertura, apenas uma franja pequena da populao miservel (mas que no caso brasileiro
representa ainda grande magnitude), que so os indivduos e as famlias menos acessveis pelo
Estado. Franja esta que est sendo objeto de especial ateno com o Plano Brasil Sem Misria
(PBSM), do incio do mandato da presidenta Dilma.
Sem dvida o programa signifca uma verdadeira revoluo na sociedade brasileira, dada
a magnitude de incluso de famlias no circuito econmico, a transferncia de recursos para
os municpios mais pobres do pas, a monetarizao da economia dos locais mais recnditos
do nosso territrio, e a promoo da conscincia de cidadania por parte dos segmentos mais
pobres da populao. Para no se mencionar o fato de ser um programa inovador no Brasil,
por repassar os recursos diretamente para os benefcirios e no para os governos estaduais e
locais, portanto, sem intermediao.
Os dez anos de sua existncia revelam, ainda, a estabilidade de um programa na rea
social com a peculiaridade de no se tratar de um direito inscrito na Constituio brasileira.
Mas que nessa trajetria confgurou-se cada vez mais como um quase direito, dada a forma
pela qual os segmentos mais pobres da populao se apropriaram dele.
Todavia, como qualquer poltica ou programa social, so exatamente seus espantosos
xitos numricos, certamente analisados em outros textos que compem esta publicao, que
nos levam a pensar nas lies que deles se pode tirar para que se avance nos bons rumos dessa
experincia. Entende-se aqui como bons rumos o aperfeioamento do programa e a potencia-
lidade que ele representa para o aprimoramento das demais polticas pblicas desse perodo,
sobretudo as que dizem respeito rea social.
(...) uma ajuda ela se acaba; o que necessito de um emprego que garanta minha vida (Cohn, 2012, p. 59).
Essa frase, retirada de uma carta endereada ao ento presidente Lula por uma paraibana
do interior do estado, traduz a relao estreita que se deve promover entre o benefcio do PBF e
programas de qualifcao de mo de obra e de promoo de empregos para seus benefcirios.
456
No entanto, h que se ter em considerao dois elementos fundamentais nesta questo: o
primeiro, que programas de qualifcao de mo de obra, como o Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC), tm que levar em conta no s o perfl
da vocao desses benefcirios, como o perfl da vocao revelado pelas possibilidades da
economia local. Contudo, mais que isso, h que se ter em conta que o impacto imediato, em
termos econmicos, da presena do PBF em uma localidade, essencialmente via consumo,
e que transformar esse impacto em dinamizao da economia local demanda medidas que
s tero efeito a mdio e longo prazos. Portanto, no h que se cobrar, do PBF em si, que
ele, alm de aliviar a pobreza e a condio de misria em termos imediatos desses segmentos
populacionais, seja tambm e concomitantemente um programa de insero social desses
benefcirios via trabalho.
H que se notar, ainda, que a frase acima se refere ao emprego e no apenas ao trabalho.
Isto signifca que esses sujeitos, excludos at ento de qualquer possibilidade de sobrevivncia
econmica em nossa sociedade, vale dizer do mercado, fazem a distino clara entre ambos:
o emprego algo que traz a permanncia de uma fonte de renda sustentada e digna de vida,
enquanto o trabalho algo voltil, o denominado bico, que uma forma de sobrevivncia
por excelncia experimentada por eles at ento. E, se no h como negar que no perodo
dos governos em questo a criao de empregos no mercado formal de trabalho vem sendo
realizada de forma crescente e constante, certamente no abrange a maioria signifcativa da
populao coberta pelo programa, portadora de baixa escolaridade e qualifcao, sobretudo
no contexto extremamente competitivo da economia global.
Dessa forma, ao mesmo tempo em que se reconhece o enorme esforo que vem sendo
realizado pelos governos (entre a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENARC e
PBSM/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e o Ministrio do
Trabalho e Emprego MTE) no sentido de incluir esses segmentos pela via do trabalho e
das iniciativas de microempreendimentos (e.g., emprstimos bancrios a baixssimo custo e
arranjos prprios da economia solidria), h que se reconhecer tambm que os tempos para
os resultados dessas diversas iniciativas so distintos. A incluso no mercado de trabalho
demanda uma iniciativa difcilmente aceitvel para o mercado: que a dinamizao dessas
economias locais fosse estreitamente monitorada para que grupos econmicos j constitu-
dos no abocanhassem essa fatia representada por esses novos consumidores, mas que eles se
transformassem em consumidores, ao mesmo tempo que em empreendedores econmicos.
E aqui, mais uma vez, os tempos da ao pblica e de seus resultados so distintos.
O importante que se ressalte que a necessidade sentida por aqueles que, at ento, es-
tavam fora do convvio social permeado pelo mercado, o que em nossa realidade signifca no
ser reconhecido como sujeito social, traduzida numa condio essencial: a permanncia do
acesso sustentado a uma fonte de renda, que seja garantida por um longo perodo, se possvel
pelo resto de suas vidas. Signifca fugir da sobrevivncia baseada em servios espordicos e mal
pagos, da pobreza da produo agrcola para subsistncia, da condio de pedinte, bem como
fugir das situaes humilhantes de necessidade de ajuda de parentes, vizinhos e polticos.
Desaos de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
457
(...) meu marido trabalho na (...) com carteira assinada, adoeceu, tentei aposentar ele, no conseguiu,
ele sofria um problema de corao no perodo [e faleceu pouco depois] (Cohn, 2012, p. 67).
Ao se associar ambas as frases, elas nos remetem a outra dimenso do emprego, isto , o
que ele signifca em termos de estabilidade. Mas elas apontam tambm para falhas do sistema
de proteo social brasileiro atual. So inmeros os casos de o INSS ser inacessvel para esses
segmentos da populao, quer no que diz respeito aposentadoria, quer no que diz respeito
penso. As vidas sofridas desses sujeitos, marcadas por instabilidades e inconstncias de todo
tipo, fazem com que busquem no trabalho seguro uma fonte permanente de renda que lhes
permita programar seu futuro e o de seus flhos. No entanto, esta alternativa no mais das vezes
lhes negada na sua experincia diria e cotidiana com o aparato estatal, voltado para sua
(ir)racionalidade prpria, e ainda hoje na grande maioria dos casos, impermevel s demandas
dos seus legtimos usurios. O trabalho, embora essencial disso tm plena conscincia os
benefcirios do PBF , no os liberta da situao de incerteza futura em que vivem.
2 O TRIP PREVIDNCIA SOCIAL, SADE E ASSISTNCIA SOCIAL
E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA
De fato, a aposentadoria pelo INSS referida sempre, nas cartas ao presidente Lula, como
aposento, o que remete dimenso de proteo que ela representa do ponto de vista indivi-
dual e familiar. Esta concepo, no entanto, confrontada no cotidiano desses protagonistas
com outra, marcada pela judicializao dos procedimentos no acesso ao direito previdenci-
rio, para no falar das consequncias dos processos de reforma do nosso sistema previden-
cirio, dentre eles a que ocorreu no perodo da presidncia de Fernando Henrique Cardoso,
desvinculando a contribuio previdenciria da condio de trabalhador empregado no mer-
cado formal de trabalho. comum a queixa de que sem emprego, depois de dcadas de
contribuio, os trabalhadores no tm acesso aposentadoria porque no podem continuar
contribuindo, j que emprego algo inexistente nos territrios onde vivem. Assim, embora
sempre ameaados pela possibilidade de o PBF ser suspenso ou cortado, representao esta
que tem origem no aprendizado desses sujeitos a partir das experincias pregressas com as
polticas sociais, o PBF acaba por substituir a situao ideal de uma aposentadoria. Veja-se:
(...) tambm a minha situao de pagar o INSS 20 ano e ter qui pagar mais 13 anos cem eu ter condi-
es eu acho que um bis surdo vou para o INSS a historia a mesma e deste poblema cem puder
trabalhar mim entenda [presidente] (Cohn, 2012, p. 63).
Ou ainda:
A nossa sobrevivncia assegurada pela agricultura de subsistncia. Vivemos numa situao difcil,
pois a agricultura na regio seca como a nossa no oferece condies de produo... Meu processo
de aposentadoria est no INSS e h um bom tempo no anda. O INSS orientou que eu entrasse com
um advogado para garantir meu benefcio de aposentadoria (Cohn, 2012, p. 64).
Mas esses territrios difcilmente contam com a presena de advogados do INSS; e mes-
mo que contassem, como famlias sem renda teriam acesso a eles? Por outro lado, de se ques-
tionar a razo pela qual o acesso a um direito necessita ser intermediado por um advogado.
458
A difculdade de acesso aos direitos previdencirios ocorre tambm no caso daqueles
que tentam acionar o auxlio-doena da Previdncia Social por serem portadores de doenas
crnicas ou por estarem incapacitados para o trabalho. Note-se que essa incapacitao para o
trabalho nem sempre absoluta. Na maior parte dos casos ela para a prtica das atividades
desenvolvidas em determinado local, em geral trabalhos pesados. E aqui a difculdade no
reside numa concepo judicialista do acesso, mas sim nos profssionais que atuam como
peritos da Previdncia Social e que, ou negam o acesso ao auxlio doena, porque avaliam
que eles estariam aptos a trabalhar em outras funes (inexistentes), ou porque concebem
que entrar e sair do sistema previdencirio (suspender o auxlio, e se no conseguir trabalhar,
voltar a solicit-lo) algo trivial e quase que automtico, como se a burocracia prpria da
instituio, marcada por intervalos imensos de tempo para que o processo ande, fosse dos
mais geis. Cria-se ento um crculo vicioso em que se tem: ausncia da oportunidade de tra-
balho/impossibilidade de trabalho por doena levando solicitao de aposentadoria/auxlio
doena (no geral, negados pelos peritos), o que motiva a solicitao do Bolsa Famlia, que
assim estaria substituindo o no acesso Previdncia Social esta, sim, um direito garantido
constitucionalmente.
Este ponto representa um dos desafos dos xitos do PBF: o de ter que progressivamen-
te enfrentar a cultura da mquina burocrtica estatal, algo que vai muito alm de governos
especfcos, j que suas marcas histricas so muito profundas. Nesse sentido, alm de cursos
de capacitao de gestores, h que se enfrentar algo muito mais complexo, que a questo da
formao desses gestores, que tm que estar voltados para o interesse pblico e o bem comum.
Porm, nessa dimenso do trip da seguridade social, pelo texto constitucional de 1988,
ressalta a questo da sade como um direito. De fato, a importncia de se receber o Bolsa
Famlia vem vinculada necessidade desses recursos para adquirir medicamentos no dispo-
nibilizados pelo SUS, ou para se ter acesso a procedimentos no mbito da assistncia mdica
no disponveis no municpio de moradia dos benefcirios, ou postulantes a benefcirios
do Bolsa Famlia.
Curioso notar, no entanto, que na maioria dos casos a que se tem acesso informao,
seja por cartas ou depoimentos, os benefcirios j dispem de um diagnstico mdico
(a maioria deles de diabetes e hipertenso), possvel de ser feito no nvel da ateno bsica.
E isto positivo: demonstra que a rede de cobertura da ateno primria no pas est atingindo
tambm esses segmentos mais pobres da populao. No entanto, h o outro lado: o Sistema
nico de Sade (SUS) ainda no dispe de uma rede de servios integrada nos diversos nveis
de ateno sade, e mesmo de uma rede no nvel bsico que seja capaz de cobrir as necessi-
dades de sade desses segmentos de forma satisfatria.
Por outro lado, como para os benefcirios ou aspirantes a benefcirios a importncia de
receber o Bolsa Famlia para cobrir necessidades de sade se d via mercado, isto , via compra
de medicamentos ou servios de sade no setor privado, j que o SUS no os disponibiliza, ela
acaba por reforar a dimenso da insero social desses indivduos pobres e extremamente pobres
via integrao pelo mercado. Por exemplo, numa carta endereada ao ento presidente Lula:
459
(...) porque na hora em que falta meus comprimidos da eu posso passa no medico e compra nas
famaas particular (Cohn, 2012, p. 95).
H que se registrar que essa questo da sade tem sido enfrentada: a partir de 2011,
com o programa Sade No Tem Preo, o SUS vem buscando garantir o acesso gratuito a
medicamentos contra hipertenso e diabetes, dois dos traadores fundamentais da Estratgia
Sade da Famlia.
interessante notar que o mesmo fenmeno no ocorre com relao educao. No ge-
ral, a relao da importncia do benefcio/educao das crianas feita via poder aliment-las
ou vesti-las e/ou poder comprar material escolar. Isso parece estar indicando que igualmente
a ateno bsica na sade, a rede de ensino pblico est cobrindo signifcativa parcela dessa
populao e desses territrios.
Eis agora um caso, entre muitos, que associa a importncia do Bolsa Famlia para suas
vidas educao e sade:
(...) os meus trs flhos so doentes, a minha flha mais velha... ela obesa e tem problemas no co-
rao... a minha segunda flha... tem 12 anos e sofreu queimadura... profunda e que quase atingiu o
pulmo e est precisando usar uma roupa para ela poder melhorar. O meu terceiro flho... tem pro-
blemas dermatolgicos. Os trs esto estudando apenas com um lpis e um caderno, pois no tenho
condies nem de comprar o material deles (Cohn, 2012, p. 104,105).
Resta agora o terceiro componente desse trip da seguridade social, a assistncia social.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) recente, datando de 2005, e a partir dele
que o PBF passa ento a atuar no nvel local. So os Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS), a unidade bsica do SUAS, que passam a ser a porta de entrada para o conjunto
dos programas que envolvem o PBF. Com isto, o PBF, apesar de contar com uma secretaria
prpria no interior do MDS, transladado para o mbito da assistncia social.
O que signifca isso, na prtica de implementao do programa? Signifca que ele ganha
maior grau de institucionalidade, j que a assistncia social, agora no mbito da seguridade
social, constitui-se num direito (embora o Bolsa Famlia no o seja), e como tal passa a ser ge-
rido no nvel central. No entanto, aqui ressaltam duas dimenses que acabam por contaminar
o PBF: essa maior institucionalidade ocorre sob a racionalidade de uma rea j constituda
enquanto saber e prtica (o campo da assistncia social), que, no entanto, se confronta com
uma cultura poltica prpria, marcada fortemente pela herana do assistencialismo. O que
nos importa aqui o fato de que o contedo da cidadania que qualquer programa ou poltica
social transmite aos seus benefcirios e usurios realizado fundamentalmente por meio
da prtica de seus profssionais, e, portanto, de suas instituies. Neste ponto especfco, a
diversidade brasileira dos municpios e das culturas polticas locais acaba por representar um
obstculo que vem sendo suplantado gradativamente pela gesto nacional do PBF para que
ele no perca seu trao original de buscar, via transferncia condicionada de renda, a auto-
nomizao dos sujeitos sociais enquanto portadores de direitos. A segunda dimenso que,
para confrontar essa resistncia adoo de uma nova prtica setorial, a rigidez institucional
460
do que prprio da assistncia social tende a acabar por ganhar peso, com isso (paradoxalmente)
possibilitando a introduo de um hiato entre as demandas concretas da populao alvo e a
implementao das polticas e programas, hiato este intermediado pela sobreposio da di-
menso tcnica da sua implementao dimenso poltica, isto , cidad.
E a partir desse movimento paradoxal que a dimenso tcnica da gesto do programa
representada pelo Cadastro nico (Cadnico), j em sua stima verso, ganha signifcado.
No resta dvida de que nesses dez anos ele se refnou tanto do ponto de vista tcnico quan-
to do ponto de vista de sua capacidade de captar as nuances e diferenciaes da situao de
pobrezas (no plural) do pblico alvo das polticas sociais. Tambm no resta dvida de que
sua utilizao para a delimitao no nvel prtico da populao alvo tanto do PBF quanto da
assistncia social quanto das demais polticas sociais restaura a credibilidade no Estado por
parte da populao, porque introduz critrios universais para a eleio das prioridades das
necessidades sociais, quer do ponto de vista populacional, quer entre as polticas e programas
sociais. No entanto, essa maior confabilidade nas escolhas pode tambm trazer um maior
distanciamento entre o Estado (nos diversos nveis de governo) e a sociedade. E essa tendn-
cia um forte trao do atual governo, em que a dimenso tcnica vem forando sobrepassar a
dimenso poltica na forma de gesto governamental, incluindo a da rea social. No entanto,
como ser retomado adiante, nem sempre maior grau de objetividade das polticas gera ou
representa maior democratizao das mesmas.
Mas h ainda outro fator que pesa, e muito, no atual perfl do PBF, e que diz respeito
rea mais geral do perfl das polticas de proteo social no pas, nesse perodo mais recen-
te, a partir da segunda metade dos anos 1990: a enorme capilaridade social dessa rede de
proteo social. De fato, desde o Programa (posteriormente Estratgia) da Sade da Famlia,
famlias so cadastradas, via agentes comunitrios de sade, que adentram a esfera privada
da sua vida social. Com o Cadnico, em que pesem todos os cuidados, as famlias so ca-
dastradas, e acompanhadas via assistncia social. Com isto, o Estado passa a ter um domnio
e um controle sobre esses segmentos sociais (lembre-se, em situao de extrema pobreza, ou
pobres), o que sempre representa um perigo em potencial para os cidados defenderem-se do
prprio Estado. Mais que isso, no nvel local abre-se espao para que se produza uma extre-
ma familiaridade do Estado com relao aos seus muncipes, sobretudo nos municpios de
menor porte, maioria em nossa Federao. Assim, o que tem como objetivo garantir o inte-
resse pblico, annimo, na gesto das polticas sociais, pode se transformar num instrumento
apropriado pelos interesses privados e patrimonialistas que ainda esto presentes no interior
do poder pblico no pas.
Mais uma vez a gesto do Bolsa Famlia mostra-se atenta a isso, isto , busca pela
privacidade dos cidados cadastrados, na medida em que a legislao do Cadastro nico, ao
mesmo tempo que facilita o acesso informao para a implementao das polticas pblicas,
torna mais rgido esse acesso por terceiros, difcultando quaisquer outros usos desses dados
para outros fns.
461
3 NO FIO DA NAVALHA
Um livro recentemente publicado, e que traz anlise de pesquisa com mulheres benefcirias
do PBF, explora o cotidiano dessas mulheres privilegiando a perspectiva de Georg Simmel
sobre a conexo entre renda monetria e autonomia individual (Rego e Pinzani, 2013).
Anlise instigante, que aborda vrias dimenses da autonomia, aquelas relativas ao trabalho,
famlia, capacidade de reagir em situaes de violncia, entre muitas outras, e que tem
por substrato o fato de o acesso ao dinheiro promover a autonomia dos sujeitos, no caso das
mulheres, seja em termos territoriais, familiares ou mesmo da participao no convvio social.
No entanto, o que se deve chamar a ateno aqui para o fato de o dinheiro proveniente do
benefcio promover a autonomia dos indivduos da perspectiva do acesso a bens enquanto de
consumo individual e/ou via mercado de bens de consumo que so coletivos (sade e edu-
cao, por exemplo). Por outro lado, aponta tambm como a autonomia que o benefcio do
Bolsa Famlia promove, uma vez destinado s mulheres, faz com que elas possam se libertar
de condies familiares de opresso e violncia. Prato cheio para as foras conservadoras de
planto poderem acusar o programa de estar promovendo rupturas nas relaes familiares.
Assim como j foi acusado de estar promovendo a proliferao dos pobres pelo incentivo que
representaria para a famlia ter mais flhos, dado o benefcio varivel. Tambm, j foi acusado
de estar promovendo a preguia, ou o no trabalho, acusaes j desmentidas acima.
Dessa forma, o PBF continua, aps estes dez anos de xito, a ter que enfrentar preconcei-
tos advindos de uma cultura conservadora predominante em nossa sociedade, pois prevalece
a crena de que nada pode ser dado de graa. Desse ponto de vista, as condicionalidades
de sade e educao ganham especial importncia, bem como as aes socioassistenciais.
A questo que enquanto na sade e educao as condicionalidades so facilmente absorvidas,
at porque fazem todo o sentido na experincia cotidiana desses sujeitos, as aes socioassis-
tenciais (que no so condicionalidades do programa, mas que muitas vezes funcionam como
tal no nvel local) esbarram com vrias difculdades, desde fazerem ou no sentido para quem
a elas se submete, at colidirem com possibilidades de atividades que representam fontes de
renda como trabalho de diarista, por exemplo, sobretudo nos grandes centros urbanos e
que acabam por se chocar com a agenda programada pelos CRAS.
Mas tambm h outro fator, que pode vir a signifcar, se bem explorado, uma espcie de
alavanca para a condio de cidadania que no do ponto de vista exclusivamente da possibili-
dade de insero social via consumo: o fato de, tal como j revelavam as cartas ao presidente
Lula, esses sujeitos reconhecerem que sua situao no individual, mas diz respeito ao cole-
tivo no qual vivem, ou sobrevivem, e que outros se encontram na mesma situao que eles.
Verifca-se nisso o embrio de formas de solidariedade social j existentes, e que devem ser
fortalecidas e encorajadas via ao do Estado.
E aqui ganham relevncia os esforos de incentivo e aprimoramento como condi-
cionalidade para os governos locais para que tenham acesso ao PBF da instaurao de ins-
tncias de controle pblico, o que signifca falar da participao social nos conselhos locais.
462
Com a criao e a implantao do SUAS, esses conselhos vm se consolidando, em que pesem
todas as difculdades para que assumam suas reais funes de controle pblico das polticas
pblicas, como o exemplo das experincias dos conselhos de sade j demonstraram e vm
demonstrando.
A grande questo que resta a que aponta para o fato de a insero via consumo en-
contrar seus limites, em ltima instncia, no mercado. E, dada a precariedade dessa forma de
insero j que uma ajuda ela se acaba, o que se precisa de trabalho o desafo maior
como construir possibilidades que, a partir do acesso ao consumo, o que certamente pro-
move a autoestima desses indivduos, a dignidade de passarem a ser respeitados por terem
acesso ao consumo e por poderem comprar mercadorias com o carto do Bolsa Famlia, se
transformem em insero via produo, vale dizer, via trabalho. No entanto, em que pesem
os programas de qualifcao profssional, de microcrdito, de economia solidria, seus efeitos
sero de mdio e longo prazos, uma vez que dependem do prprio mercado, e no mais das
vezes do impacto dos efeitos do programa no nvel local, em termos de monetarizar sua eco-
nomia. No h como fazer coincidir no tempo, de forma sincronizada, essas duas dimenses:
a de combate imediato da situao de pobreza extrema e a de promoo da insero social via
trabalho. Elas tm tempos e lgicas distintas.
Assim, no h como fugir do cerne da questo: para que programas de transferncia de
renda, mesmo condicionada, surtam efeito do ponto de vista da cidadania, h que associ-los
a um projeto de desenvolvimento que seja formulado levando-se em conta a insero desses
segmentos na sociedade via consumo e via trabalho. Para tanto, a realidade econmica e
social brasileira pode ser uma valiosa aliada, dada a sua diversidade. Como aponta a especia-
lista Tnia Bacelar, h que se promover um desenvolvimento que combata as desigualdades
regionais a partir da diversidade do pas. As desigualdades devem, assim, constituir-se num
ponto de partida, mas to somente isto, imprescindvel para a formulao de um projeto de
desenvolvimento.
Numerosos textos de anlise do Ipea apontam, sobretudo os de Sergei Soares, para o fato
de o PBF viver um dilema entre dois perfs distintos: o de ser um programa que aponte para
a superao da pobreza, via medidas mais amplas e que abranjam um vasto leque de setores e
segmentos da ao do Estado abarcados pela seguridade social, ou ser uma poltica de alvio
imediato da pobreza. Desta ltima perspectiva, no resta dvida alguma sobre o total xito
do programa. No obstante, ele agora est sob a gide da assistncia social, que marcada
pelo paradigma dos direitos sociais. A ascenso aos direitos sociais, por sua vez, depende, de
um lado, da capacidade de resposta do Estado s demandas e necessidades sociais. E, de ou-
tro, da forma pela qual os servios so prestados: de maneira mais tecnicista, e nesse sentido
socialmente assptica; de maneira assistencialista, nos tradicionais moldes do favor; ou de
maneira cidad, encarando e tratando os usurios como portadores de direitos, mesmo que
pobres ou miserveis. A transformao dos dois primeiros paradigmas que moldam a ao
das instituies responsveis pela rea social, e pelo PBF, para o ltimo leva tempo, e de certa
forma depende tambm de uma ao propositiva por parte da clientela, que exija seus direitos
463
enquanto tais. Mas esta tambm j aprendeu a prtica poltica que prevalece nos territrios
onde vive, e seus integrantes sabem que se forem muito exigentes ou contestadores, sero
castigados pelos agentes estatais.
Da mesma forma que a tcnica no pode ser excluda da poltica, ao contrrio, deve ser
um instrumento para que as aes de governo possam atingir suas metas e seus objetivos e
nesse sentido a experincia do Cadnico exemplar , ela no pode ser absoluta. Igualmente,
no se pode esperar que o controle pblico, via participao da sociedade nos espaos ins-
titucionais de gesto, como os conselhos, enfrente solitariamente esse desafo. A sociedade
tambm tem suas hierarquias, seus vcios, sua concentrao de poder.
Ao que tudo indica o PBF, como de resto todas as polticas sociais que fazem parte
do nosso sistema de proteo social, ainda sofre da sndrome da queda de brao entre duas
foras antagnicas presentes em nossa sociedade e no cenrio poltico mais amplo: aquela
que defende o Estado mnimo, e, portanto, a focalizao das polticas sociais, neste caso
ganhando protagonismo a dimenso tcnica que bem focalize os programas, pois todo o
resto seria desperdcio. E aquela que defende a matriz da seguridade social, com polticas
universais e calcadas nos direitos sociais. Esse movimento entre as duas concepes no
interior da sociedade e do Estado continua sendo pendular, ousando levantar-se a hip-
tese aqui de que na atual conjuntura infelizmente o que vem ganhando fora a primeira
dessas matrizes.
H, portanto, que se frisar e insistir que o refnamento e o aperfeioamento do PBF nes-
ses dez anos foram de enorme importncia e signifcado. Mas que a dimenso propriamente
poltica que lhe deu origem, e que signifca a nfase na dimenso da cidadania e da autonomi-
zao desses indivduos e famlias, foi gradativamente sendo perdida, como de resto se verifca
em todas as demais polticas sociais. H sim que se defender a repolitizao do PBF, antes que
ele se confgure numa grande, gigantesca, folha de pagamento, cada vez rodada de modo mais
sofsticado, mas que perde a dimenso de uma construo social, e assim se esvazia.
Vrios estudiosos clssicos dos Estados de bem-estar social apontam para o fato de que
a garantia de sua estabilidade e sustentabilidade reside na forma pela qual a sociedade se
apropria dele, reconhecendo neles algo que diz respeito aos seus direitos bsicos de cidadania.
Assim, no resta dvida de que a forma de funcionamento do PBF garante alto grau de
accountability no que diz respeito aos seus critrios de funcionamento. impressionante
como nas cartas ao presidente Lula os remetentes, que no participam de setores organizados
da sociedade, conhecem os critrios de seleo para o benefcio, os documentos que devem ser
apresentados e as condicionalidades; e, sobretudo, como eles questionam o descumprimento
dessas regras por parte do poder local, rechaando toda forma de arbitrariedade por parte do
poder pblico. Mas impressiona tambm como o PBF promove, igualmente, o empowerment
por parte desses sujeitos sociais, que de objetos do programa transformam-se em sujeitos que
reivindicam seus direitos. E, o que mais signifcativo, conhecem os caminhos que tm que
ser percorridos para consegui-los.
464
No entanto, ao mesmo tempo em que o PBF promove a autoestima dos benefcirios, j que
so reconhecidos socialmente porque agora participam do mercado, esse processo ocorre num
complexo jogo entre o atraso e o novo: as velhas prticas coronelistas e patrimonialistas do Estado
tendem a ser reproduzidas por eles, dada sua experincia local de como a poltica atua. Assim, no
pouco frequente que o termo ajuda, solicitada ao presidente Lula, venha acompanhado do
termo direito. Como tambm regra que lanar mo da interveno do presidente por meio
de uma carta solicitando sua intermediao o ltimo passo que do, depois de encontrarem
todas as portas de acesso aos seus direitos fechadas. Lanam inclusive mo das ouvidorias locais
(sempre sem sucesso), bem como das tentativas de falar com as autoridades locais, igualmente
sem sucesso, depois de j terem feito um priplo por todas as instituies relativas ao PBF.
Finalmente, ressalta nessas experincias a necessidade de se reforar com urgncia outra
dimenso, a do ownership

(King, 1988), vale dizer, a da criao de dinmicas pelas quais esses
segmentos sociais se apropriem efetivamente do programa, tornando mais difceis mudanas
radicais nos seus rumos e, no limite, sua extino.
Essas trs dimenses, se articuladas adequadamente, faro com que o PBF siga perse-
guindo as diretrizes que lhe inspiraram, e que enfatizavam a construo da cidadania.
Construir a cidadania, no entanto, signifca no s reforar o trao das polticas sociais
que respondam aos direitos dos cidados, mas tambm estreitar os espaos institucionais e
temporais entre a insero dos excludos (miserveis e pobres) via consumo e via produo,
no sentido amplo de acesso sustentado a fontes de renda. Para tanto, as polticas intersetoriais
e orquestradas pelo Estado (nos vrios nveis de governo) tornam-se imprescindveis. E para
que sejam orquestradas de forma coerente volta-se a frisar que se faz necessrio um projeto
de desenvolvimento para a sociedade, que no se resuma renda, transferida via benefcios
previdencirios e benefcios no contributivos.
poca em que se escreve este texto vivem-se experincias de manifestaes de rua, com
maior ou menor grau de mobilizao, mas que apontam para uma diversidade de demandas
e de sujeitos sociais que no encontram mecanismos de representao de seus interesses. Esta
mobilizao, que deixa atnitos estudiosos da rea social (para no dizer os governos), carece
de mecanismos que transformem suas demandas em questes sociais, para que possam ser
contempladas por aes pblicas estatais no fragmentadas, que assim estariam respondendo
de forma segmentada e pontual a essas demandas. O grande perigo que o fracionamento
da sociedade em demandas especfcas reforce a individualizao e a sua fragmentao social,
levando a uma resposta segmentada do Estado.
Nesse contexto o PBF, ao ter que arcar com o xito que conquistou nesses dez anos,
tem como desafo voltar a ocupar proeminncia na agenda pblica do debate sobre a questo
social no pas. No basta que nesse perodo o programa tenha inquestionavelmente ocupado
lugar importante no interior do governo, haja vista a ampliao do oramento, os aperfeioa-
mentos que foram sendo implementados, como a fexibilizao no aumento das quotas, entre
outros. A grande questo que essa prioridade e essa importncia para o governo atual no
465
vm acompanhadas de sua publicizao enquanto uma prioridade poltica na relao com
a sociedade. Nesse sentido que se pode afrmar que no perodo recente, do ponto de vista
simblico e da necessidade de a sociedade se apropriar do PBF, ele se despolitizou. Despoli-
tizou-se no sentido de perder espao na agenda pblica do governo, pois embora continue
sua expanso e estejam garantidos e ampliados os recursos para tanto, ele no aparece mais
para a sociedade como uma prioridade que tenta articular as aes do Estado na rea social.
E se despolitizou porque a tenso entre a dimenso tcnica e a dimenso poltica da sua ao
segue, em que pesem todos os esforos do MDS e da SENARC. E ento, a disputa extravasa
o mbito ministerial e governamental, pois ela se d no interior da prpria sociedade.
Por um lado, o PBF tem que se defrontar, da perspectiva simblica junto sociedade,
com a concorrncia do Plano Brasil sem Misria. Embora integrado ao PBF, e sem dvida
um plano com um arcabouo engenhoso, que coloca como prioridade a eliminao da mi-
sria no pas, e que associa o combate misria em termos de renda a polticas intersetoriais
e integradas no nvel local, no esta a representao que a sociedade faz dele. Para ela, h
dois programas em paralelo, sendo atualmente, do ponto de vista dos pobres e miserveis,
o PBSM prioritrio. Por outro lado, a busca de integrao de aes e polticas no nvel local
no recente no pas, e muito menos datada do atual governo (Karam, 2013). J nos anos
do governo Lula, foram inmeros os programas que buscavam formular e implementar essa
integrao, baseada na diversidade e na desigualdade regional de nossa realidade. Lembremo
-nos, por exemplo, do Territrios da Cidadania, que pouco andou.
Do ponto de vista da representao pblica da agenda do governo, PBSM e PBF torna-
ram-se polticas concorrentes, e no integradas, muito embora o PBSM constitua um passo
a mais no PBF, e este, por sua vez, um passo na direo da construo (sabe-se que lenta)
da renda bsica da cidadania. Afnal, no por acaso que a secretaria do PBF no interior do
MDS denomina-se Secretaria Nacional de Renda da Cidadania.
A questo, pois, para os prximos anos, articular integrao pelo consumo, pela produ-
o, e pela cidadania, promovendo a conscincia dos direitos sociais. Mais que isto, conciliar
essas distintas dimenses a partir de uma concepo de desenvolvimento que permeie a for-
mulao do contedo das polticas sociais e, em consequncia, do PBF, conciliando concep-
es instrumentais com concepes polticas e sociais. Ambas no constituem um fm, mas
um meio para que se construa uma sociedade mais igualitria e justa, na busca dos caminhos
que possam nos levar a um projeto de desenvolvimento com democracia institucional,
econmica, social e cultural.
Todavia, como afrmavam ainda em 2009 Soares e Styro, o desafo de ento para o
PBF, e que continua presente, apesar de seus grandes avanos, que a natureza do programa,
por ser hbrida (combinao entre ser um programa de gerao de oportunidades para os po-
bres e ser um programa de garantia de renda mnima), est a demandar uma defnio mais
substantiva do seu contedo e da escolha a ser feita. Tarefa que suplanta em muito os limites
ministeriais e de gesto e gerncia do programa, porque recai exatamente sobre a sociedade e
o processo poltico do qual emergir (ou no) essa (re)defnio.
466
REFERNCIAS
COHN, A. Cartas ao presidente Lula: Bolsa Famlia e direitos sociais. Rio de Janeiro: Azou-
gue, 2012.
KARAM, R. A questo regional na era Lula uma anlise das ideias, atores e interesses. Rio
de Janeiro: Azougue, 2013.
KING, D. As estruturas do welfare state. Novos estudos CEBRAP, So Paulo, v. 22, p. 53-
76, 1988.
REGO, W. L.; PINZANI, A. Vozes do Bolsa Famlia: autonomia, dinheiro e cidadania. So
Paulo: Editora UNESP, 2013.
possibilidades futuras. Ipea/MP, out. 2009. (Textos para Discusso, n. 1.242).
CAPTULO 29
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO*
1 INTRODUO
Pensar os caminhos que o Programa Bolsa Famlia (PBF) dever trilhar no futuro no exerccio
trivial. Qualquer escolha estar privilegiando um determinado cenrio de demandas, possibili-
dades e circunstncias. E cada um desses termos demandas, possibilidades, circunstncias
fortemente disputado pelas diferentes comunidades epistmicas e normativas em poltica social.
Em busca do futuro, meu ponto de partida recuperar a histria do programa, a fm
de reencontrar o gesto fundador. Desde a sua origem, certas caractersticas o singularizam.
Destaco duas delas. Em primeiro lugar, trata-se de uma garantia de renda institucionalizada e
de amplo escopo para os pobres, introduzida em um pas no desenvolvido e muito desigual.
Os desafos que o confrontam, o subdesenvolvimento e as desigualdades intensas e duradou-
ras, indicam fortes restries de natureza econmica e poltica, ao lado de inadiveis urgn-
cias. Em segundo lugar, se a circunstncia inusitada e at mesmo improvvel, a resposta no
fez recurso ao paradigma de poltica social mo: em um gesto signifcativo, o PBF decli-
nou importar princpios pauperistas clssicos que supem que a pobreza culpa dos pobres.
A aposta foi outra: na possibilidade de redistribuio e no compromisso com oportunidades.
1

Penso que essas caractersticas o diferenciam de polticas sociais residuais, neoliberais e afns, e
o alinham com a tradio crtica ao pauperismo que desemboca no Relatrio Beveridge e que
entre ns vai desaguar nos direitos sociais da Constituio Federal de 1988.
Ao longo dos dez anos de sua existncia, o PBF seguiu uma lgica de crescimento
aditiva: mais pessoas, maiores benefcios, novas categorias, novas iniciativas.
2
O futuro prximo
est a sugerir mais do mesmo: o cumprimento da vocao expansionista do programa, de
modo a cobrir a populao necessitada. Na verdade, gostaria de pensar esse futuro em duas
temporalidades distintas: a primeira, de atualizao de potencialidades inscritas no programa
(seo 2); a segunda, desde uma perspectiva sistmica e uma lgica integrativa, em que
o programa se emaranha na tessitura mais ampla do Estado do bem-estar social brasileiro
(sees 3 e 4). possvel e mesmo desejvel que, desta ltima perspectiva, o programa, aps um
perodo de expanso, tenda a perder a importncia que atualmente tem.
* Agradeo a Jaques Kerstenetzky pelos comentrios precisos.
1. Essa mesma aposta estava subjacente ao precedente Programa Bolsa Escola.
2. Destacam-se a introduo de benefcios para jovens de 16 e 17 anos em 2007, o aumento do limite de trs para cinco crianas por famlia em
2011, a introduo do benefcio do Programa Brasil Carinhoso em 2012 e a suplementao de recursos para os municpios relacionados a servios
para benecirios, notadamente, vagas adicionais em creches, a partir de 2012. Ver Osorio e Souza (2012).
468
Um contraste natural com o programa americano TANF (Temporary Assistance for Needy
Families), que transfere renda aos pobres por at cinco anos sob a condio de que encontrem um
trabalho. No h requerimento de trabalho no PBF, o que signifca que o programa no endossa
a tese de que as pessoas pobres so preguiosas e por isso que so pobres, mas que o mercado de
trabalho que inerte. No h limite temporal para os benefcirios participarem do programa,
o que sugere a crena em uma defciente estrutura de oportunidades socioeconmicas. De fato, a
evidncia conhecida quanto participao econmica de benefcirios (Oliveira e Soares, 2012)
no apenas no valida a hiptese da preguia e do risco moral como joga luz sobre as caracters-
ticas estruturais de um mercado de trabalho que ressuscita, em pleno sculo XXI, a fgura dos
working poor da Inglaterra da Revoluo Industrial: sujeitos insufcientemente escolarizados, com
vnculos precrios de trabalho, recebendo baixos salrios. Em contrapartida, o TANF americano
fez crescer a quantidade de trabalhadores pobres, sem reduzir as taxas de pobreza.
Porm, mesmo se considerarmos os programas de renda com caractersticas similares
na Amrica Latina, os chamados CCTs (conditional cash transfers), o PBF se destaca como
membro do seleto grupo dos que se afastam dos supostos pauperistas clssicos, seja por no
incluir um requerimento de trabalho ou por no fxar um limite temporal para a participao
e de um modo geral ter caractersticas menos restritivas, ou ainda pela simples cobertura po-
pulacional (Bastagli, 2009).
Outro contraste interessante com os programas de renda garantida que se acomodam
sob o guarda-chuva das outras polticas sociais em Estados do bem-estar universais. Estas
no so as polticas sociais mainstream. Ao contrrio, as outras polticas sociais so um vare-
jo de programas de renda categoriais com teste de meios, para grupos especfcos vulnerveis,
e se distinguem das polticas sociais regulares, que do apoio a uma ampla gama de riscos
sociais, relacionados formao de famlias, participao no mercado de trabalho e contin-
gncias previsveis da vida, como o envelhecimento, o adoecimento e a perda de capacidades
(OECD, 2012). As primeiras (as outras polticas sociais), em geral, absorvem uma diminu-
ta frao do oramento social e do produto interno bruto (PIB) desses pases (em torno de
0,3%), futuando em resposta a crises ou mudanas bruscas.
3

A comparao entre as duas categorias elucida certas funes exercidas por polticas de
transferncia de renda, bens e servios que tm sido menos notadas no debate pblico nacio-
nal. Polticas de apoio formao e manuteno de famlias, participao no mercado de
trabalho e aos percalos da vida respondem ao que os economistas chamam de externalidades
(simplifcadamente, consequncias sociais de aes privadas) e, desse modo, se organizam
dentro de uma chave de compreenso mais preventiva que protetora. Estimulam externalida-
des positivas e previnem ou compensam as negativas.
Por exemplo, a formao de famlias algo socialmente muito valioso, mas envolve
custos individuais elevados; transferncias de renda e servios para as famlias viabilizam
sua formao e desenvolvimento. Do mesmo modo, h riscos envolvidos na socialmente
3. Em resposta crise atual nos pases desenvolvidos, essas esto entre as polticas que mais cresceram (OECD, 2012).
Aproximando Inteno e Gesto: bolsa famlia e o futuro
469
desejvel participao no mercado de trabalho. Polticas que apoiam a populao em idade
ativa visam assegurar essa participao, nas melhores bases possveis, com melhoria de qua-
lifcao ou preservao de habilidades, enquanto a segurana econmica dos indivduos
garantida. Igualmente, h os riscos relacionados ao envelhecimento, incapacidades e doenas,
cuja cobertura, alm de atender a consideraes de justia, mitiga diversos problemas sociais,
entre eles o empobrecimento das famlias e a reduo do trabalho feminino. Em conjunto, es-
sas polticas minimizam a probabilidade de pobreza frente a novas confguraes das famlias
e dos mercados de trabalho, e novas dinmicas demogrfcas. Ao fm e ao cabo, na medida em
que o repertrio preventivo da poltica social avana, menos ela precisa se apoiar em seu brao
compensatrio (as outras polticas sociais), embora este sempre subsista, porque mudanas
econmicas e sociais so imprevisveis em sua capacidade de criar novas privaes.
Se compararmos o PBF com os dois sistemas de garantia ex-post de renda para os pobres
acima mencionados, o TANF e as outras polticas sociais de Estados de bem-estar univer-
sais, teremos de concluir que seu protagonismo bem maior. Por motivos diferentes esses
programas so pequenos em pases desenvolvidos, seja, por exemplo, porque se aposta em
uma estratgia do tipo make work pay,
4
como o caso americano, seja porque o peso maior
das transferncias est em intervenes preventivas de situaes de pobreza (as polticas sociais
regulares), como o caso dos pases nrdicos. Mas o PBF, apesar de pequeno em recursos
(pouco mais de 0,5% do PIB), grande em ambio: conserva um p na assistncia social e
outro na preveno. Alm do mais, o subsetor mais dinmico de nossas polticas sociais, o
que testemunhou o maior grau de experimentao qualitativa e expanso oramentria pro-
porcional na ltima dcada. Precisamos examinar o que isso nos sinaliza a respeito do futuro,
em termos de oportunidades e riscos.
2 LGICA ADITIVA
Em artigos anteriores (Kerstenetzky, 2009; 2010), analisei o PBF contra o pano de fundo de
duas consideraes: seu impacto de curto prazo na reduo da pobreza e da desigualdade e
seu potencial desenvolvimentista, de longo prazo dois dos objetivos centrais que se podem
inferir do desenho do programa.
Da primeira perspectiva, o programa me pareceu positivo, porm limitadamente.
De fato, as avaliaes mostravam que a transferncia de renda entre famlias no pobres e
pobres no Brasil havia afetado a distribuio de renda como um todo, em um efeito marginal
bastante elevado, e melhorado o acesso a alimentos por parte das famlias pobres. Porm,
a limitar a extenso do impacto, estavam os nveis baixos dos benefcios, insufcientes para
permitir a superao sequer da pobreza extrema, e a cobertura insufciente da populao ele-
gvel
5
(Brito e Kerstenetzky, 2011; Monores, 2012). Foi ento aventada a hiptese de que
eventuais restries fnanceiras expanso podem ter sido provocadas em parte pelo prprio
4. Oferecer proteo deliberadamente precria para empurrar o benecirio para o mercado de trabalho, no importa sob que condies e
em qual ocupao.
5. Monores calculou em 15,0% a proporo de elegveis no cobertos identicados no Cadastro nico de 2011.
470
desenho do programa: sua forte demarcao como uma poltica para os pobres, deles esperan-
do contrapartidas (o indicador de sucesso sendo a boa focalizao e a obedincia s condies,
mais do que a efetividade, para cuja medio no se havia criado nenhum indicador) e, em
particular, sua associao com um paradigma de poltica social de alvio pobreza em detri-
mento de um paradigma desenvolvimentista, no qual encontram abrigo quer a segurana
econmica, quer o acesso a oportunidades.
Com relao perspectiva de desenvolvimento, minha preocupao central no artigo era
com os frgeis elos que haviam sido ento estabelecidos entre o PBF e a proviso de servios
sociais promotores de capacitaes, cujo acesso, alis, era precondio para o recebimento das
transferncias monetrias. Com ou sem o servio, com qualquer nvel de qualidade, o nus
recaa inteiramente sobre o benefcirio, fosse porque corria o risco de perder o benefcio caso
no acessasse um servio existente, fosse porque na ausncia do servio ou a sua execuo em
m qualidade, ele pouco ou nada ganharia em termos de bem-estar e capacitaes.
O PBF tem passado por mudanas expansionistas nos ltimos anos. Gostaria de avali-
-las face s consideraes acima. Nesta seo, tratarei do primeiro conjunto de questes,
relativas aos objetivos de reduo da pobreza/redistribuio. Na prxima seo, retomarei o
problema da articulao com os servios sociais.
De fato, principalmente a partir de 2009, o programa se expandiu em novas direes,
reagindo a crticas relacionadas cobertura insufciente. Incluiu mais crianas, acrescentou o
mecanismo de busca ativa para responder s necessidades dos mais necessitados, justamente
os mais difceis de alcanar, adicionou o princpio de renda permanente para sanar o proble-
ma da volatilidade de renda da populao benefciada, com a transferncia de benefcios por
mais dois anos sendo garantida queles que por melhora de renda sassem do programa, e
facilitou a readmisso dos que se desligaram voluntariamente (Osorio e Souza, 2012).
Em relao a crticas quanto magreza dos benefcios monetrios, que ademais estive-
ram congelados at o ano de 2007, a resposta foi a introduo de ajustes ao valor nominal.
E ainda, de modo mais relevante, o programa Brasil Carinhoso, que lanado em 2011, no
mbito da iniciativa Brasil Sem Misria (BSM), passa a complementar a renda dos extre-
mamente pobres de modo a eliminar a pobreza extrema, defnida como a renda inferior a
um dlar e 25 centavos por dia. Pela primeira vez o programa estabeleceu objetivos claros,
mensurveis e cobrveis, abandonando a retrica vaga e pouco persuasiva do alvio pobreza.
Finalmente, houve mudanas tambm no que concerne s portas de sada, no sentido
abonvel do termo, isto , no como retirada forada, mas como oferta de opes e amplia-
o de liberdades reais dos benefcirios. Entre as iniciativas notveis esto os programas de
mercado de trabalho ativo, o acesso a escolas em tempo integral, creches e pr-escola para
os flhos dos benefcirios, e o acesso prioritrio a programas de sade, como o Programa
Sade da Famlia. Estas aes em alguma medida foram estimuladas por crticas levantadas
s condicionalidades, especialmente quando se referiam ao caso em que os servios eram
simplesmente inexistentes. O acesso aos demais servios pblicos e segurana alimentar
471
tambm foram incrementados. E, para viabilizar essas iniciativas, conexes entre as esferas
governamentais foram criadas, lubrifcadas e abastecidas com recursos adicionais.
Ao fm e ao cabo, o oramento aumentou em termos nominais e reais, e tambm como
poro da riqueza do pas (o maior salto foi entre 2011 e 2012, quando se implementou o
BSM): o programa hoje maior e mais prioritrio do que foi no passado, consumindo mais
do que o dobro em termos de proporo da riqueza nacional em relao ao consumido em
2004: 0,52% em 2013 (contra 0,25% em 2004).
Minha reao a essas boas notcias de otimismo prudente. Ancoro o meu julgamento
na gentica antipauperista do PBF: o PBF tem um grande potencial, se move nesse gesto re-
fundador na direo de realiz-lo, mas ainda precisa avanar sem ambiguidades para cumprir
sua vocao.
Refetidamente, a nica justifcativa pblica razovel para a construo de um cadastro de
pobres eliminar a pobreza, se no como realidade factual imediata, ao menos como desidera-
to que se traduz em metas, estratgias e iniciativas. No ocorre a ningum, em s conscincia,
produzir um cadastro da classe mdia ou dos mais ricos; a tentativa imprudente geraria co-
moo pela forte carga de intromisso pblica na privacidade e liberdade de indivduos espe-
cialmente ciosos delas e no persuadidos da existncia de motivos de fora maior. No caso da
populao pobre, um grupo da populao ao qual se d tratamento especial quando se produz
um registro administrativo, a violao de privacidades e liberdades (mesmo que no compensa-
da plenamente, pois a moeda com que se a paga de outra natureza) pode ser de algum modo
justifcada por ser esse um passo necessrio para a eliminao da prpria condio (a pobreza)
que levou necessidade de um cadastro um conjunto de informaes geis disposio do
poder pblico para que empreenda a eliminao do problema. Da mesma forma, a defnio
de critrios de elegibilidade a benefcios encontra justifcativa no desiderato implcito de aten-
der todos aqueles que neles se encaixam. Esses parmetros preliminarmente defnem as respon-
sabilidades do programa, seu compromisso potencial em termos de cobertura da populao.
Analisando as mudanas recentes, pode-se observar que estas ainda no se traduziram
em cobertura universal das pessoas elegveis, nos termos do desenho do programa.
Ironicamente, graas aos estudos que usam a metodologia de linha de base, que separam,
pois, os grupos estudados em dois, o grupo dos que recebem o benefcio e o grupo de controle,
sabe-se que ainda existe um nmero considervel de pobres elegveis no cobertos (a populao de
controle).
6
preciso lembrar ainda que o mesmo motivo que levou o Bolsa Famlia a incluir
famlias extremamente pobres e sem flhos entre os seus benefcirios, e agora a se comprome-
ter a eliminar sua pobreza extrema, interroga o programa quanto excluso dos pobres sem
flhos situados na faixa de renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00. No resta dvida de que se trata
de pessoas com privaes severas e tanto melhor, como por vezes se alega, se tratar-se de um
pequeno nmero de famlias, pois mais fcil ser inclu-las rapidamente.
6. Penso que j se sabe o suciente sobre o bvio, isto , que mais bem-estar traz mais bem-estar. A manuteno de uma populao de controle
algo, no mnimo, eticamente questionvel.
472
Mas a vocao expansionista do programa levanta interrogaes tambm quanto aos pr-
prios critrios de elegibilidade e defnio de benefcios, isto , quanto aos princpios implcitos
na demarcao do fenmeno da pobreza. Coerentemente com a orientao original no resi-
dualista do programa, mudanas se fazem necessrias na defnio da linha de pobreza e no
valor dos benefcios. A relevncia da tradio crtica abordagem pauperista que desemboca
no Relatrio Beveridge e nas polticas sociais modernas est em parte em identifcar a pobreza,
de preferncia em uma perspectiva multidimensional, tendo por referncia necessidades (e no
mritos) e propugnar nveis de benefcios que complementem renda, a fm de permitir o alcance
de um patamar minimamente adequado de bem-estar. Uma linha de pobreza muito baixa pode
encontrar justifcativa em oramentos limitados, como alguns podem retorquir, mas tambm
pode estimular os que se sentem alinhados a essa tradio a buscar ancor-la em algum critrio
de necessidades (bsicas ou sociais, neste caso lastreando-a em uma frao da renda mediana),
animados pelo efetivo crescimento contnuo do (baixo) oramento do programa e pelo expres-
sivo efeito multiplicador de renda das transferncias, agora fnalmente conhecido graas im-
portante pesquisa de Castro et al. (2011). O atendimento das necessidades bsicas o comeo
de uma estrada que leva a maior participao econmica e social: justo com aqueles que foram
privados do acesso a oportunidades no passado, economicamente estimulante, pela incluso
no consumo e as oportunidades de desenvolvimento local que propicia, e socialmente inte-
grador. O mesmo vale para o nvel dos benefcios: sempre haver os que temem o risco moral
(o oportunismo dos pobres), mas outros advogaro que, por razes de justia e/ou puro clculo
econmico, responsabilidade pblica a garantia de uma renda mnima e apostaro na capaci-
dade de atrao das oportunidades econmicas, se elas de fato forem atraentes.
Em adio, apesar das alteraes recentes em benefcios e da incluso da meta de fm da
misria, e, portanto, da nfase em efetividade, ainda subsistem problemas importantes: a
despeito dos ajustes nominais,
7
o valor real do benefcio bsico vem caindo desde o incio do
programa (mas, o valor real do benefcio para as crianas pequenas aumentou com o Brasil
Carinhoso, o que indica uma recalibragem Osorio e Souza, 2012). A boa nova sobre o alvo
de eliminao da misria deve ser saudada com prudncia, pois a linha de pobreza de R$ 70,00
muito baixa, o que exclui um grupo de pessoas em situao um pouco melhor, mas ainda des-
provido de recursos para comprar alimentos em quantidade e qualidade adequada (Renda...,
2013). A recalibragem entre os pobres e a linha de pobreza injustifcavelmente baixa contra-
riam os princpios antipauperistas constitutivos do PBF. Sobretudo, o programa deve evitar o
falso dilema entre cobertura e adequao dos benefcios: importante mover-se na direo dos
dois objetivos. A expanso contnua do oramento tem demonstrado que falso o raciocnio
que o toma como fxo. O temor excessivo pode se revelar uma profecia que se autocumpre,
pois se nem mesmo os que administram o programa acreditarem que haver mais recursos,
quem mais acreditar? Toda a imaginao deveria voltar-se para conceber caminhos e estrat-
gias que levaro a esses pontos de chegada: cobertura universal e adequada. Uma simulao
calcula os recursos necessrios para tal feito em 1,5% do PIB (Monores, 2012).
7. Em 2007, 2008, 2009 e 2011.
473
Nesse cenrio, o futuro espreita mera atualizao de potencialidades inscritas no
Bolsa Famlia: a realizao de sua vocao universalista de tornar acessvel a todos os que
dele necessitem o recurso a uma renda mnima, lastreada em necessidades bsicas e regular-
mente corrigida pela infao. preciso reconhecer que as ltimas movidas tm sinalizado
maior segurana econmica para os que se benefciam do PBF. Parece-me necessrio seguir
adiante sem ambiguidades. Um passo natural no aprofundamento da institucionalizao do
programa aumentar sua segurana jurdica: entre outras razes de moralidade pblica que
o recomendam, tornar o PBF um direito exigvel de qualquer brasileiro pobre facilitar em
muito a tarefa de encontrar os pobres, maximizando a sua efetividade.
3 LGICA INTEGRATIVA (I)
Aqui retomarei a discusso dos aspectos mais propriamente desenvolvimentistas do PBF, que
fazem sentido uma vez que se trata de uma transferncia de renda para pobres em um pas no
desenvolvido e, portanto, se trata tambm de pensar em que medida o programa contribui
para o desenvolvimento. Entenderei desenvolvimento como um processo de expanso de
capacidades e realizaes humanas, e a este conjunto de coisas chamarei capacitaes, la
Amartya Sen.
Creio que o entendimento da conexo com o desenvolvimento e da compreenso deste
como expanso de capacitaes so coerentes com os princpios constitutivos do programa
Bolsa Famlia. Corretamente, me parece, essa conexo e esses princpios se traduziram em
uma articulao entre a renda e o acesso a servios sociais. Contudo, em minha avaliao
da situao at o ano de 2008, identifquei problemas srios no estabelecimento dessa co-
nexo, sobretudo na responsabilizao exclusiva do benefcirio pelo acesso/uso do servio
e o inexplicvel lapso quanto inadequada e insufciente, apesar de fartamente conhecida e
documentada, estrutura de proviso de servios pblicos sociais no Brasil, como mencionei
na seo anterior. Muitos consideraram na ocasio que iniciativas dessa natureza fugiam ao
escopo do programa, mas penso que no, uma vez que o programa estabelecia condicionali-
dades e as justifcava em sua capacidade de promover acesso a servios, desse modo chamando
para si responsabilidades.
Mudanas recentes no PBF nesta rea se mostram animadoras. Elas apontam na direo
da integrao da transferncia de renda com as polticas de servios, pondo nfase antes na
proviso de servios do que na presso sobre benefcirios, portanto mais em servios respon-
sivos do que em cobrana de condicionalidades. No novo enquadramento, os servios tm
sido canalizados por iniciativa do programa para atender necessidades dos mais necessitados.
A virada recente do programa Bolsa Famlia injeta vigor em estruturas e procedimentos ossif-
cados de proviso de servios que at ento no tinham sido capazes de responder adequada-
mente a situaes alarmantes de privao de acesso. Isso me parece compatvel com o ideal de
crescimento social de Richard Titmuss, um dos pais do Estado do bem-estar beveredgiano: o
bem-estar deve ser garantido a todos, com a observncia da regra de prioridade que estipula que
a expanso dos servios deve comear pelo atendimento s necessidades dos mais necessitados.
474
Meus dois comentrios de tipo prudencial so os seguintes. Sigo no convencida da jus-
teza das condicionalidades. Parece-me cristalino que os servios sociais universais devam estar
disponveis para a populao pobre de benefcirios, em quantidade e qualidade apropriadas.
Mas no me parece evidente a necessidade de obter do benefcirio, por meio da transferncia
monetria, a garantia do seu uso. O pressuposto de que de outra forma o benefcirio poderia
no usar o servio no convincente. Alguns estudos mostram que, de fato, o benefcirio usa
mais o servio do que o no benefcirio comparvel. Isso levou a maior frequncia escola
e queda da mortalidade infantil (MDS, 2013; Rosella et al., 2013). Mas essa evidncia no
se constitui em argumento sufciente para defender a necessidade de condicionalidades.
No est claro que foi a condicionalidade que causou esse efeito, no caso da frequncia
escola, ou de que apenas a condicionalidade levaria as pessoas a portar os flhos aos postos de
sade. Os estudos no demonstram isso. Acredito que a esmagadora maioria das pessoas seria
atingvel por informao e disponibilidade/acessibilidade/atratividade dos servios, e o grupo
que no desse modo atingido difcilmente o ser meramente pelo incentivo monetrio. Pen-
so, pois, que o bom resultado traduzido no maior acesso a servios se deva mais informao
do que ameaa e talvez, no caso da frequncia escolar, ainda mais mera reduo do custo
de oportunidade da escola: o complemento de renda permite s famlias abrir mo do traba-
lho mais extenso das crianas (embora no a abrir mo de todo o trabalho, enquanto as es-
colas forem em tempo parcial e o complemento for muito baixo).
8
Em suma, bem provvel
que mais informao e servios mais atrativos, atrelados a um servio especfco de assistncia
social para grupos vulnerveis (pais viciados, alcolicos, abusivos etc.) e benefcios que de fato
retirem as famlias da condio de privao, dariam conta do recado, e de uma forma que no
rebaixasse os benefcirios a meros reagentes a incentivos (ignorando sua condio de agen-
tes morais). Ademais, no percebo qual seria o ganho social do cancelamento de benefcios
(mesmo que apenas depois de vrias advertncias e suspenses) que complementam a renda
de pessoas em privao severa vamos abandon-las sua irracionalidade? Tampouco consigo
enxergar qualquer efeito benfco de tal penalizao sobre o bem-estar e a chance de vida das
crianas dessas famlias. possvel que as condicionalidades venham a saciar uma suposta
exigncia de contrapartidas por parte da opinio pblica. Mas penso que responsabilidade
do programa publicizar seu diagnstico no pauperista das causas da pobreza e do alcance da
poltica social ao invs de, ainda que inadvertidamente, chancelar normas sociais eivadas de
preconceito e desinformao.
O segundo comentrio na verdade o grande desafo que a estratgia prioritarista, que
defendi no artigo de 2009, dever enfrentar: como evitar que o prioritarismo (prioridade aos
mais pobres na proviso de servios, em bases territoriais) acabe por rescindir na prtica os
direitos sociais universais que os brasileiros incorporaram em sua Constitutio e que tm
8. Segundo a PNAD de 2006 (a mais recente a conter um suplemento especial sobre o Bolsa Famlia), mais de 15,0% das crianas entre 10 e 15
anos de famlias benecirias estavam trabalhando na semana de referncia, indicando que a transferncia no estava funcionando como substituto
da renda do trabalho dessas crianas (Brito e Kerstenetzky, 2010). Notar que, nesse trabalho, as autoras utilizam o SM como linha de pobreza no
por preferncia pessoal, mas porque apenas com esse corte foi possvel obter uma populao de benecirios equivalente a mais de 90,0% do total
utilizando-se a linha de R$ 120,00 de 2006, estariam includos menos de 50,0% dos benecirios efetivos do PBF.
475
reafrmado nos recentes protestos de rua pas afora? Ou seja, como fazer com que o priori-
tarismo no colida com o universalismo nos servios sociais? Este um delicado equilbrio.
Aqui talvez seja necessrio explicitar o carter controverso, no meramente tcnico ou
burocrtico, da deciso envolvida. Implementar servios universais, mesmo que gradual-
mente, ou focaliz-los nos pobres uma escolha poltica, apoiada em horizontes normativos
distintos e prenhe de consequncias, intencionais ou no, porm bem conhecidas. Quanto
mais se esclaream as opes distintas e suas consequncias conhecidas, mais bem informadas
tendem a ser as decises.
preciso lembrar, antes de qualquer coisa, que em poltica social, uma vez que se tenha
trilhado um caminho por muito tempo, a mudana radical de trajetria se torna difcil. Isso
ocorre por razes de economia poltica: interesses so criados, normas so difundidas, inrcia
institucional disparada. Este um fato bem documentado na literatura do estado do bem
-estar. Ademais, diferentes perspectivas normativas que podem ser adotadas j esto, na prti-
ca, disputando coraes e mentes.
9
Segundo uma delas, por exemplo, focalizar servios sociais
nos pobres o que a justia social demanda. Em uma perspectiva contrastante, que concede
lugar privilegiado para as desigualdades sociais, os servios universais de qualidade so a nica
garantia de que oportunidades sejam equitativas e efetivamente transformadoras das chances
de vida das pessoas pobres. Pelo que se conhece da experincia de outros pases, a focalizao
dos servios nos pobres no abala desigualdades profundas e duradouras. Polticas sociais de
estilo americano (e britnico, se excluirmos os servios de sade) acabam optando por servi-
os pblicos focalizados nos pobres, seja por autosseleo ou mero desenho, enquanto entre-
gam relativamente altos ndices de desigualdade. Por outro lado, justamente nos Estados de
bem-estar universalistas que as polticas sociais so mais efetivas em reduzir desigualdades, e
a via dos servios sociais universais a mais proeminente (Esping-Andersen e Myles, 2009).
Outro perigo que o prioritarismo precisa evitar o afastamento da assim chamada nova
classe mdia abusivamente chamada, a meu juzo, pois seus padres de vida e condies so-
cioeconmicas no o aproximam da classe mdia como a conhecemos (Kerstenetzky e Ucha,
2013) ,
10
isto , o amplo estrato da populao que saiu da pobreza e adentrou o mundo do
consumo. Enquanto a focalizao de servios nos pobres signifca que aqueles que estiveram
subprovidos agora tero acesso, os que apenas conseguiram se livrar da pobreza de renda fa-
ro todo o possvel para comprar servios privados que supem ser de melhor qualidade ou
menos incertos. Na realidade, esse segmento j est fazendo precisamente isto.
11
Essa opo, alm de ser uma soluo precria para as questes de bem-estar desse grupo
social, uma vez que os servios ao alcance de seus recursos fnanceiros so de qualidade duvi-
dosa, drenar energias polticas imprescindveis para converter servios nominalmente uni-
versais em de fato universais e de qualidade. Ademais, os protestos recentes, que mobilizaram
9. Para uma discusso das diferentes opes normativas, ver, por exemplo, Kerstenetzky (2006).
10. Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008/2009.
11. Conforme Kerstenetzky e Ucha (2013), 28,7% dos chefes de domiclio da nova classe mdia possuam planos de sade em 2009, contra
20,8% em 2003 (este ltimo dado foi calculado pelas autoras, mas ainda no publicado).
476
pessoas que no usam regularmente os servios pblicos, ensinam lies preciosas, entre elas
que uma agenda progressista precisa da adeso da classe mdia como fora poltica propulso-
ra, e que a classe mdia no cegamente autocentrada. Mas tambm revelaram que a pobreza
ainda algo relativamente invisvel: no houve reivindicaes por um Bolsa Famlia mais
universal e mais adequado. Contudo, a questo parece ser mais cognitiva do que ideolgica:
12

quanto mais segmentada a sociedade, mais invisveis se tornam as diferentes situaes, espe-
cialmente daqueles que tm maior difculdade para vocalizar suas demandas.
Em sntese, servios de qualidade para as crianas do PBF so centrais para o progra-
ma cumprir sua promessa desenvolvimentista, como argumentei em Kerstenetzky (2009):
na ausncia de boas creches, pr-escolas e escolas, as crianas crescero como mais um
grupo elegvel ao Bolsa Famlia, como a evidncia indica j estar em alguma medida acon-
tecendo, dez anos aps a criao do programa (Bolsa..., 2013). Infelizmente, perdemos
um tempo precioso. Servios de qualidade so cruciais para a reduo da pobreza e da de-
sigualdade, como um conjunto expressivo de estudos tem demonstrado ser a experincia
de pases desenvolvidos. Mas, servios de qualidade necessitam de fnanciamento pesado
e controle social extensivo, e as classes mdias pelo mundo afora tm sido um importan-
te aliado na garantia de um fnanciamento pblico slido e no controle da qualidade.
Justamente onde elas foram direta ou indiretamente excludas dos servios pblicos, eles
se converteram em servios de segunda linha e contriburam mais para a segregao de
oportunidades que para a integrao social. Assim sendo, no h como no concluir que
a pobreza est mais imbricada com a desigualdade social do que nossas polticas correntes
tm reconhecido. E aqui eu me refro lentido com que avana a efetiva universalizao
de servios pblicos sociais de qualidade.
4 LGICA INTEGRATIVA (II)
Em um cenrio de longo prazo, qual seria o lugar do Bolsa Famlia? Vejo um lugar modesto,
dentro de um pas desenvolvido com slidas instituies de bem-estar social. Seria necessrio
renome-lo, j que outras polticas estariam voltadas para as famlias dentro de uma chave
preventiva e universalista (no exclusiva para a populao pobre). Um programa assistencial
de renda para os pobres se voltaria para a diminuta parcela da populao que no logrou
defender-se adequadamente de privaes importantes com o apoio das polticas convencio-
nais do Estado do bem-estar social. O Bolsa Famlia, devidamente renomeado, integraria o
conjunto de intervenes pblicas sob o abrigo da designao outras polticas sociais.
Nesse novo cenrio, a ateno se voltaria para o desenho de polticas sociais de preven-
o/proteo que despontam como efetivas para interagir com dinmicas socioeconmicas
provocadas, entre outros fatores, por mudanas tecnolgicas, globalizao e novos cenrios
demogrfcos e de constituio das famlias.
12. De fato, quando explicitamente provocada, a populao reconhece que o PBF no consegue tirar as pessoas da pobreza. (Lavinas et al., 2012).
477
A despeito de orculos sombrios, o Estado do bem-estar se consolidou no mundo con-
temporneo como complemento indispensvel ao bom funcionamento e legitimao das
economias de mercado, mas ao mesmo tempo como possibilidade de transformao social
na direo de uma repartio mais equitativa da riqueza dos pases (Kerstenetzky, 2012a),
dependendo de sua confgurao institucional (Kerstenetzky, 2012b

). Em mais de cem anos
de histria, a interveno pblica na promoo de bem-estar social se complexifcou e diver-
sifcou, e de tal forma se entranhou na vida social, econmica e poltica que difcil aferi-la
por meio de variveis discretas, como o gasto social em reas convencionalmente reconheci-
das como sociais. Mas o gasto e sua distribuio seguem contando uma histria relevante,
sobretudo quando a essas informaes se acrescentam estudos histricos, econmicos, socio-
lgicos e polticos.
Uma narrativa que vem ganhando credibilidade na literatura interdisciplinar sobre o
Estado do bem-estar reconhece que, se a faceta keynesiana deste dominou sua dinmica
de implantao e expanso nas dcadas subsequentes ao fm da Segunda Guerra Mundial
faceta esta que se traduziu na nfase em proteo aos riscos sociais tpicos de uma sociedade
industrial principalmente via benefcios monetrios , um novo cenrio de riscos, agora da
sociedade ps-industrial, exige sua refundao em moldes schumpeterianos (Morel et al.,
2012; Kerstenetzky, 2013). A ideia central que o sistema econmico e a estrutura social
esto sujeitos a mudanas frequentes e que a proteo social requer intervenes preventivas
que melhorem as chances de vida dos indivduos em um cenrio de incertezas. Essas inter-
venes, equalizadoras de condies, no apenas se destinam a dotar os indivduos de recur-
sos para resistir destruio criadora dos processos econmicos e de mudana social como
produzem efeitos em termos do potencial de gerao de riqueza social. A ideia que cada vez
mais a igualdade se torne uma precondio para, e ao mesmo tempo um resultado esperado
de, processos econmicos e sociais bem-sucedidos (Morel et al., 2012) (as marcas do sucesso
sendo crescimento e equidade), acompanhados por interveno pblica preventiva. Na au-
sncia desta, o resultado esperado o aprofundamento de desigualdades, empobrecimento, e
resultados econmicos insatisfatrios. Como disse Joakim Palme, em economias do conheci-
mento globalizadas, com populaes que envelhecem rapidamente, no podemos nos dar ao
luxo de tolerar a herana social, que aparta tantas crianas e jovens do acesso a oportunidades
de realizao enquanto as direciona em abundncia para poucos outros.
Enquanto, portanto, os novos riscos sociais representados pelo envelhecimento da popu-
lao, por mudanas tecnolgicas, terciarizao da economia e globalizao debilitam famlias
e mercados de trabalho em sua capacidade de prover bem-estar, um novo estilo de interven-
o pblica se faz necessrio (Kerstenetzky, 2012b). A caracterstica central dessa nova inter-
veno seu forte apoio na proviso de servios (educao infantil, convencional, continuada
ao longo da vida, treinamento e retreinamento de trabalhadores e de mercado de trabalho
em geral, sade e cuidados aos idosos) e no entrelaamento entre benefcios monetrios e
servios dentro de uma lgica de identifcao dos problemas sociais e estruturais. Esta lgica
esclarece a nomenclatura das polticas sociais: apoio s famlias, populao em idade ativa,
478
aos doentes e incapacitados, e a outras categorias. bem verdade que, sob incerteza, polticas
preventivas no podem dispensar polticas compensatrias, e, nesse sentido, mesmo em pases
desenvolvidos com Estados de bem-estar universalista, no h como escapar da necessidade
de programas assistenciais como o Bolsa Famlia. Mas o que se espera que sejam coadjuvan-
tes e no protagonistas no elenco de variadas possibilidades da interveno pblica.
5 CONCLUSO
Se for do impulso vital transmitido pelo universalismo redistributivista que brota o programa
Bolsa Famlia, no h como fugir conciliao entre gesto presente e inteno fundadora:
universalizao e adequao dos benefcios para os brasileiros pobres, com ou sem flhos.
O estoque grande porque no passado fomos excessivamente tolerantes com a privao de
oportunidades de realizao para uma imensa quantidade de brasileiros.
13
Portanto no h
como escapar a uma intensifcao da redistribuio: sero necessrias novas expanses para
preencher os vazios na demografa do programa e no bem-estar dos benefcirios. A expec-
tativa que ao longo do tempo, com a reduo das desigualdades sociais por via de polticas
tpicas de Estados do bem-estar universalistas, o contingente de pobres se reduza aos nveis
de pases desenvolvidos, e tenhamos que redesenhar o nosso atual Bolsa Famlia como um
programa assistencial convencional.
Entrementes, mais uma responsabilidade pesa sobre os ombros da gesto do programa,
que a de esclarecer e reiterar publicamente, em todas as ocasies que se apresentem, seus
fundamentos antipauperistas.
14
Esse gesto mais este me parece crucial para refnar a edu-
cao poltica dos contribuintes, especialistas e leigos.
REFERNCIAS
BASTAGLI, F. From social safety net to social policy? Te role of conditional cash
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TD21_1.pdf>. Acesso em: jul. 2012.
13. Concordo com armao semelhante feita por Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
14. Como o fez Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
479
CASTRO, J. A.; MOSTAFA, J.; HERCULANO, P. Gastos com a poltica social: alavanca
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INFORMAES SOBRE OS AUTORES
NOTAS BIOGRFICAS
Alessandro Pinzani
Professor adjunto de tica e flosofa poltica da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC) e pesquisador do CNPq. Mestre em flosofa pela Universidade de Florena, na Itlia,
doutor em flosofa e livre-docente em flosofa pela Universidade de Tbingen, na Alemanha.
Autor, entre outros, de: Jrgen Habermas, publicado em Munique em 2007 e em Porto Alegre
em 2009; An den Wurzeln moderner Demokratie, publicado em Berlim em 2009; e Vozes do
Bolsa Famlia com Walquria Leo Rego , publicado em So Paulo em 2013.
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental, graduado em odontologia, com
ps-graduao em sade coletiva e gesto de polticas de desenvolvimento social. Ocupa o
cargo de coordenador geral de avaliao de demanda da Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Programa de Ps-Graduao em Sade Coletiva da Universidade
Catlica de Santos (UniSantos); bolsista snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfco e Tecnolgico (CNPq).Especialista em polticas sociais.
Economista, doutora pela Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getlio
Vargas (EPGE/FGV), com ttulo obtido em 2012. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do
Ipea desde 1998. Sua rea de interesse tem nfase em economia do bem-estar social, atuando
nos seguintes temas: mercado de trabalho, rendimentos e programas sociais, sistemas de
demanda e tributao tima.
Nutricionista e mestrandaem sade pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao
Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Especialista em gesto de polticas de alimentao e nutrio e em
comunicao em sade pela Fiocruz. Tcnica especializada da Coordenao-Geral de Alimentao
e Nutrio do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade.
Antony Stevens
Licenciado em antropologia (1967), mestre em cincias da computao (1970) e em
antropologia (1972) pela Universidade de Londres. Doutor em epidemiologia (2012) pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
484
Armando Barrientos
Professor e diretor de pesquisa do Brooks World Poverty Institute, da Universidade de
Manchester, na Inglaterra. Seus livros mais recentes so Social protection for the poor and
poorest, de 2008, editado com David Hulme; Just give money to the poor, de 2010, com
Joseph Hanlon e David Hulme; e Social assistance in developing countries, de 2013.
Bernardo Campolina
Professor Adjunto do Departamento de Cincias Econmicas e do Centro de Desenvol-
vimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Economista (UFMG) e doutor em geografa humana pela Universidade de So Paulo
(USP). reas de pesquisa: economia regional e urbana; desigualdade e pobreza; economia
poltica internacional.
Graduada em estatstica pela Universidade de Braslia (UnB) e ps-graduada em estatstica
aplicada pelo Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF). consultora, pela Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), da Coordenao Geral
de Acompanhamento e Qualifcao do Cadastro no Departamento do Cadastro nico do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Economista, doutor pela Universidade de Londres. Tcnico de Planejamento e Pesquisa
do Ipea desde 1998, atualmente alocado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc/
Ipea) onde exerce a funo de diretor-adjunto. Autor de diversos artigos acadmicos
sobre emprego, renda e temas afins. J publicou trs livros tambm nos temas listados
anteriormente. Ultimamente tem se dedicado a estudar o emprego informal e a alta
rotatividade dos trabalhadores no Brasil.
Economista, com mestrado e doutorado pela Faculdade de Economia, Administrao e
Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Livre-docente e professor titular
da USP. Ganhou o Prmio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) de Economia, o Prmio Banco do Nordeste de Economia, o Prmio Ruy Miller
Paiva, da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), e o
Prmio da Confederao Nacional da Indstria (CNI) de Economia (segundo lugar).
Carlos A. T. Santos
Doutor (2007) em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal
da Bahia (ISC/UFBA), mestre (1998) em sade comunitria pelo ISC/UFBA e bacharel
(1994) em estatstica pelo Instituto de Matemtica (IM) da UFBA. Professor da Universidade
Estadual de Feira de Santana (UEFS).
Notas Biogrcas
485
Professora titular do Departamento de Cincia Poltica e da Ps-Graduao em Economia
da Universidade Federal Fluminense (UFF). Diretora do Centro de Estudos sobre
Desigualdade e Desenvolvimento (CEDE) e pesquisadora do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq). Em 2012, publicou, pela editora
Campus/Elsevier, o livro O Estado do bem-estar social na idade da razo a reinveno do
Estado social no mundo contemporneo.
Mestra e doutora em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do
governo federal, com atuaes na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), na
Assessoria Econmica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e na rea
de avaliao dos programas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS). Foi diretora do Departamento de Condicionalidades do programa Bolsa Famlia e
atualmente diretora do Departamento do Cadastro nico no MDS.
Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de Gois (PUC Gois) e diretora de
Polticas de Educao em Direitos Humanos e Cidadania (DPEDHUC) da Secretaria
de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso do Ministrio da Educao
(Secadi/MEC)
Doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Diretor do Departamento
de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde 2011.
Davide Rasella
Doutor em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da
Bahia (ISC/UFBA). Possui graduao em biotecnologias farmacolgicas pela Universi-
dade Degli Studi, de Milo; especializao em biologia mdica tropical pelo Institute of
Tropical Medicine, de Anturpia; e mestrado em sade comunitria pelo ISC/UFBA.
Tem experincia profssional em intervenes humanitrias internacionais na rea da epi-
demiologia, sade publica e nutrio. Atualmente estuda o impacto do programa Bolsa
Famlia e do Plano Brasil Sem Misria na mortalidade materna e neonatal e nas doenas
infecciosas relacionadas pobreza.
486
Denise Lopes Porto
Bacharela em estatstica e mestra em estatstica e mtodos quantitativos pela Universida-
de de Braslia (UnB). J trabalhou com anlise estatstica no Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e no Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS). Nos ltimos anos, tem atuado junto Secretaria de Vigilncia em
Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS), elaborando indicadores demogrfcos e de mortali-
dade, com estudos publicados nesta rea, a partir de dados do Sistema de Informaes sobre
Nascidos Vivos (SINASC) e do Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM).
Graduada em servio social (1984) pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran
(PUCPARAN). Mestra em sociologia (2002) e doutora em sociologia poltica (2008)
pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Secretria nacional de Assistncia Social
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Graduada em medicina (1985) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Mestra (1999)
e doutora (2004) em epidemiologia pela UFPel. mdica da Prefeitura Municipal de Pelotas
e da UFPel, e professora do Programa de Ps-Graduao em Enfermagem da UFPel.
Doutora em poltica social pela Universidade de Braslia (UnB) e mestra em administra-
o pblica pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio
Vargas (EAESP/FGV). membro da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental do governo federal, com atuaes na Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP); no programa Bolsa Escola, do Ministrio da Educao (MEC); e no
Departamento de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, do Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome (MDS). Atualmente assessora no Departamento do
Cadastro nico do MDS.
Elaine Thum
Graduada (1986) em enfermagem e obstetrcia pela Universidade Federal de Pelotas
(UFPel) e doutora (2010) em epidemiologia pela UFPel, com estgio de doutoramento na
Harvard School of Public Health (2009-2010). Professora do Departamento de Enferma-
gem da UFPel desde 2002.
Elaine Tomasi
Graduada (1980) em servio social pela Universidade Catlica de Pelotas (UCPel), mestra
(1993) e doutora (2003) em epidemiologia pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
Professora adjunta da UFPel.
Notas Biogrcas
487
Fabio Monteiro Vaz
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2004. Economista pela Universidade
Catlica de Santos (UniSantos), obteve ttulo de doutor em economia pela Universidade de
Braslia (UnB) em 2012.
Possui graduao em fsioterapia (1996) pela Universidade Luterana do Brasil (Ulbra)
e em educao fsica (1986) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Mestre em
epidemiologia pela UFPel (2004) e doutor em educao fsica pela Universidade Federal
de Santa Catarina (UFSC). Professor do curso de Terapia Ocupacional da UFPel.
Pesquisador do Ipea. Engenheiro agrnomo (Universidade de So Paulo USP), doutor
em economia (Universidade Estadual de Campinas UNICAMP) e pesquisador visitante
na Universidade do Texas. Bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e
Tecnolgico (CNPq). Foi pesquisador na Fundao de Economia e Estatstica RS (1991-
1998) e Coordenador Geral de Atendimento do Cadnico (2008-2010). reas de pesquisa:
tributao e equidade; previdncia social; desigualdade e pobreza; pequena agricultura.
Flvio Cireno
Possui graduao em cincias sociais (2000) e mestrado em cincia poltica (2004) pela
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco
(FUNDAJ) desde 2007. Atualmente coordenador-geral de Apoio Integrao de Aes
do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
Frederico Guanais
Especialista lder em sade na Diviso de Proteo Social e Sade do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), em Washington; desde 2010, responsvel pela preparao
de operaes de emprstimo e pesquisas para o fortalecimento dos sistemas de sade na
Amrica Latina e Caribe. doutor em administrao pblica pela Universidade de Nova
Iorque (NYU), e mestre em administrao e engenheiro civil pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA).
Graziela Ansilliero
Bacharel em cincias econmicas pela Universidade de Braslia (UnB) e especialista em
matemtica aplicada economia e administrao pela mesma instituio. Atualmente exerce
a funo de assessora da Secretaria de Polticas de Previdncia Social (SPPS), no Ministrio
da Previdncia Social (MPS).
488
Helmut Schwarzer
Graduado e mestre em economia pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e doutor em
economia pela Universidade Livre de Berlim. Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea
desde 1998.
Mdico pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG-1985), com residncia mdica
pelo Ministrio da Educao (MEC) em clnica mdica concluda em 1987. Especialista em
epidemiologia pela UFMG (1994) e doutor em sade coletiva pela Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP-2006). Presidiu o Conselho Nacional de Secretarias Municipais
de Sade (CONASEMS) de 2007 a 2009. secretrio de Ateno Sade do Ministrio da
Sade (MS) desde 2011.
Joana Mostafa
Graduada e mestra em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
membro da carreira de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Responde pela
Coordenao Geral de Acompanhamento e Qualifcao do Cadastro no Departamento do
Cadastro nico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Joana Silva
Economista snior no Banco Mundial, especializada nos temas de desenvolvimento social,
poltica econmica, qualifcaes e emprego, e comrcio internacional.
Doutor em demografia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da
Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG), com ps-doutorado no Ncleo de
Estudos de Populao da Universidade Estadual de Campinas (Nepo/UNICAMP). professor
titular da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (Ence/IBGE), da qual foi coordenador da ps-graduao de 2005 a 2009.
Graduado em medicina humana e doutor em medicina tropical pela Universidade de Braslia
(UnB).Atualmente coordenador geral de informaes e anlise epidemiolgica da Secretaria
de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade (SVS/MS).
Psicloga pela Universidade de So Paulo (USP) e mestra em psicologia pela Universidade
de Braslia. Analista em cincia e tecnologia (C&T) do Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao (MCTI). Assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social.
Notas Biogrcas
489
Mestre em administrao pela Universidade de Braslia (UnB). Atualmente secretrio
de Polticas de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social (MPAS), consultor
de oramento da Cmara dos Deputados, presidente do Conselho Nacional dos Dirigentes de
Regimes Prprios de Previdncia Social (CONAPREV), secretrio-executivo do Conselho
Nacional de Previdncia Social (CNPS), vice-presidente da Conferncia Interamericana de
Seguridade Social (CISS) e conselheiro do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (CODEFAT).
Professora Adjunta do Departamento de Sade Coletiva da Universidade de Braslia (UnB),
Bacharela em qumica pela Universidade de So Paulo (USP), doutora em patologia pela
Universidade do Tennessee e ps-doutorado em epidemiologia materno-infantil pela London
School of Hygiene and Tropical Medicine.
Letcia Bartholo
Sociloga pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado em demografa pela Uni-
versidade Estadual de Campinas (UNICAMP), na linha de pesquisa sobre populao
e polticas pblicas. Pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental. Atua na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde 2004, na qual exerceu as
funes de coordenadora-geral e diretora do Departamento de Cadastro nico e da qual
secretria adjunta desde fevereirode 2012.
Lucia Modesto
Mestra em cincia da informao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental pela Escola Nacional de Ad-
ministrao Pblica (ENAP) e em gesto social pelo Instituto Interamericano para o
Desenvolvimento Social (Indes). Integrante da carreira de Gesto Governamental do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), Secretaria Nacional de Renda
de Cidadania at o incio de 2011 e atualmente cedida ao governo do estado do Rio de
Janeiro como assessora especial para o plano Rio Sem Misria.
Graduado e mestre em economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento
e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
490
Luis Henrique Paiva
Socilogo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre em polticas
sociais pela Universidade de Southampton e em sociologia pela Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP), e doutor em sociologia e poltica pela UFMG. secretrio
nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) desde janeiro de 2012, tendo atuado na referida secretaria desde 2010 como
assessor e secretrio adjunto.
Graduado em medicina (1979) pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), mestre
em medicina social pela Universidade Autnoma Metropolitana Xochimilco do Mxico
(1986) e doutor em medicina pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1994).
Realizou ps-doutoramento em sade internacional na Harvard School of Public Health,
nos Estados Unidos (1997). professor associado do Departamento de Medicina Social
e dos programas de ps-graduao em epidemiologia e em enfermagem da Universidade
Federal de Pelotas (UFPel).
Marcelo Crtes Neri
Doutor em economia pela Universidade de Princeton, e mestre e bacharel em economia pela
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Autor dos livros Microcrdito:
o mistrio do Nordeste e o Grameen brasileiro; Cobertura previdenciria: diagnstico e propostas;
Diversidade: retratos da defcincia; Ensaios sociais: infao e consumo; A nova classe mdia;
e Superao da pobreza no campo. Fundador do Centro de Polticas Sociais da Fundao
Getulio Vargas (CPS/FGV), no qual atuou por treze anos. Ministra aulas na graduao e no
doutorado da Escola Brasileira de Economia e Finanas (EPGE/FGV). Foi pesquisador do
Ipea, instituto que atualmente preside. Foi integrante de vrios conselhos da sociedade civil,
entre eles o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), do qual atualmente
o secretrio-executivo. Avaliou polticas pblicas em mais de duas dezenas de pases. Atua
na proposio de polticas pblicas, tendo participado da criao do sistema de pisos salariais
mnimos estaduais. No mbito de polticas de transferncia condicionada de renda, desenhou
e implantou os programas Famlia Carioca e Renda Melhor para, respectivamente, a cidade
e o estado do Rio de Janeiro. ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estrategicos da
Presidncia da Republica (SAE/PR).
Mestra em administrao pela Universidade de Braslia (UnB) e graduada em administrao
pblica pela Universidade Estadual Paulista (UNESP). analista em planejamento e gesto
de cincia e tecnologia do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico
(CNPq). Trabalha desde 2007 na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
Notas Biogrcas
491
Mauricio L. Barreto
Professor de epidemiologia do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISC/UFBA). Professor Honorrio da London School of Hygiene and Tropical Medicine.
Graduado em Medicina e Mestre em Sade Comunitria pela UFBA e PhD em Epidemiologia
pela Universidade de Londres.
Graduado em medicina (1987) pela Universidade Federal de Gois (UFG). Mestre (1996)
e doutor (2002) em sade coletiva pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Professor adjunto do Departamento de Sade Coletiva da UFG.
Nutricionista. Coordenadora-geral de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade
(MS). Professora associada do Departamento de Nutrio da Faculdade de Sade Pblica da
Universidade de So Paulo (FSP/USP). Mestra e doutora em sade pblica pela FSP/USP.
Ps-doutora em epidemiologia nutricional pelo Ncleo de Pesquisas Epidemiolgicas em
Nutrio e Sade (NUPENS/USP 2003) e em polticas pblicas de alimentao e nutrio
pela London School of Hygiene and Tropical Medicine, do Reino Unido.
Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da
Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(Ence/IBGE), e professor colaborador da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
Ocupa, atualmente, o cargo de secretrio de Avaliao e Gesto de Informao do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Cientista social e doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde atualmente ocupa o cargo de diretor de Estudos e
Polticas Sociais. Foi servidor da Organizao das Naes Unidas junto ao Centro Internacional
de Pobreza. autor de vrios artigos e realiza pesquisas sobre estratifcao e mobilidade
social, desigualdade, pobreza e suas conexes com as polticas pblicas.
492
Rafael Prado Proena
Bacharel em cincias moleculares pela Universidade de So Paulo (USP) e mestrando em
economia na mesma universidade. Atualmente assistente de pesquisa do Banco Mundial.
Doutor em economia pela Universidade de So Paulo (USP) ebolsista de produtividade do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq).
Rodolfo Hoffmann
Professor aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP) e da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So
Paulo (ESALQ/USP), na qual continua atuando como professor snior. Desde 1971, um dos
seus principais temas de pesquisa tem sido a anlise da distribuio da renda no Brasil.
Mestre em economia pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental do governo federal desde 1999, com passagens pelo Ministrio da
Previdncia Social (MPS ex assessor especial do Ministro), Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE ex assessor especial do Ministro), Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), Ipea e Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Rmulo Paes-Sousa
Mdico. Doutor em epidemiologia pela Universidade de Londres. diretor do Centro
Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (Centro Rio+). Foi secretrio-executivo do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Rosana Aquino
Epidemiologista do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/
UFBA). Mdica, mestra em sade comunitria e doutora em sade pblica. Vice-coordenadora
e docente do programa de ps-graduao em sade coletiva do ISC/UFBA.
Ross van Horn
Mestrando em polticas pblicas na Universidade do Texas. Atuou no Departamento de
Trabalho dos Estados Unidos; no Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento
(PNUD); e no Ipea.
Sergei S. D. Soares
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Trabalhou com mercados de trabalho,
desigualdade, pobreza, diferenciais raciais, educao e transferncias de renda. Em particular,
trabalha com transferncias de renda desde 2003.
Notas Biogrcas
493
Simone Cecchini
Ofcial de Assuntos Sociais da Diviso de Desenvolvimento Social da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Dedica-se ao estudo de polticas e programas de
proteo social e reduo da pobreza, questes sobre as quais realiza pesquisas e consultorias.
graduada em cincia poltica pela Universidade de Florena, mestre em economia
internacional pela Universidade George Washington e especialista em administrao pela
Universidade Catlica do Chile.
Possui graduao em educao fsica (2003), mestrado e doutorado (em andamento) em
epidemiologia (2008) pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel). Membro do grupo
de estudos Acesso e Qualidade na Rede de Sade (Aquares) e orientadora do curso de
especializao em sade da famlia, modalidade educao a distncia (EAD), da UFPel.
Suzana Cavenaghi
Doutora (1999) e mestra (1997) em sociologia e demografa pela Universidade do Texas em
Austin. Atualmente coordenadora do Programa de Ps-graduao da Escola Nacional de
Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (Ence/IBGE), professora
e pesquisadora da Ence/IBGE e editora da Revista brasileira e estudos de populao.
Tereza Campello
Ministra de Estado de Desenvolvimento Social e Combate Fome desde janeiro de
2011. Participou da equipe de transio da primeira gesto do governo de Luiz Incio
Lula da Silva, comps a coordenao do grupo de trabalho que concebeu o programa
Bolsa Famlia e foi subchefe adjunta de Articulao e Monitoramento da Casa Civil.
Economista, formada pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU), foi professora
do curso de economia na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), no Rio
Grande do Sul. Entre 1989 e 1993, foi assessora econmica da Prefeitura de Porto Alegre
e coordenadora do Gabinete de Planejamento e Oramento Participativo. No governo do
estado do Rio Grande do Sul, entre 1999 e 2002, foi secretria substituta e coordenadora
da Secretaria-Geral de Governo.
Tiago Falco
Formou-se em economia pela Universidade de Braslia (UnB) e obteve mestrado em
desenvolvimento econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde
1997. Atualmente est frente da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema
Pobreza do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), coorde-
nando o plano Brasil Sem Misria.
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Assistente social com vasta experincia na gesto municipal, estadual e federal. No Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), atuou como assessora e diretora
do Departamento de Proteo Social Especial da Secretaria Nacional de Assistncia Social.
Atualmente secretria adjunta de Assistncia Social do MDS.
Walquria Domingues Leo Rego
Professora titular de teoria social da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e
professora efetiva do Instituto de Filosofa e Cincias Humanas da UNICAMP. Publicou em
2013, em parceria com o flsofo italiano Alessandro Pinzani, o livro Vozes do Bolsa Famlia
autonomia, dinheiro e cidadania. Organizou, em parceria com a professora Flvia Pires, da
Universidade Federal da Paraba (UFPB), o dossi Dez anos de Bolsa Famlia.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Apoio
Andreia Reis do Carmo
Iranilde Rego
Silvnia de Araujo Carvalho
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Edylene Daniel Severiano (estagiria)
Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Editorao
Aline Rodrigues Lima
Bernar Jos Vieira
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio)
Capa
Aline Rodrigues Lima
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Braslia-DF
uma dcada
de incluso
e cidadania
PROGRAMA
BOLSA
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
9 7 8 8 5 7 8 1 1 1 8 6 1
I SBN 857811186- 9
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est
presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua
existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria
de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda
do mundo.
Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas
dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade
infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consu-
midos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades
de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade
so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos
66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume.
Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de
que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os traba-
lhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao
esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia
e de construo de novos caminhos e perspectivas para seus beneficirios.

Livro Bolsafamilia 10anos

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Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania

Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania

rodada. Braslia: Sagi/MDS, 2012

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