Tera-feira, 29 de Julho de 2014

Governana global
Por Jos Eli da Veiga
Governana global o jargo que se legitimou depois da Guerra Fria para designar
a maneira pela qual o mundo se articula graas cooperao. Alm da emergncia
de mais complexa ordem de desalinhamento multipolar, a expresso reflete
simultneo aumento da participao e influncia de agentes da sociedade civil -
principalmente do empresariado e do terceiro setor - em processos que criam e
gerenciam acordos e organizaes internacionais.
Cabe perguntar, ento, em que p est essa governana quase um quarto de sculo
aps o crepsculo da ordem bipolar. Respostas diferentes, mesmo que compatveis,
foram recentemente lanadas por duas das principais autoridades no tema: Robert
O. Keohane (Princeton) e David Held (Durham, RU).
Para Keohane, h um duplo desapego do padro de governana assentado nos
estruturantes regimes ocidentais nascidos em Bretton Woods e no deslanche das
Naes Unidas. Por um lado foi aumentando o multilateralismo "de contestao" e,
por outro, emergindo dois novos tipos ou "modos" mais pluralistas de governana,
que incipientemente complementam o padro fundacional: o "orquestrado" e o
"experimentalista".
O multilateralismo contestatrio comeou nos anos 1960 com a articulao da
Unctad por pases do Sul, exemplo logo em seguida imitado pelos do Norte com a
criao da Wipo para proteger a propriedade intelectual. Fenmeno que se
proliferou em reas to diversas quanto a das vacinas, com a Gavi, do combate
aids, com a Unaids, da energia, com a Irena, da biodiversidade, com o Protocolo de
Cartagena, e at na da segurana, com a PSI.
Comum em todos esses processos a formao de uma minoritria coalizo de
insatisfeitos com o status quo de algum dos regimes em vigor, mas que no demora
a crescer e a se legitimar, vencendo assim a inrcia e as fortes resistncias de
grandes organizaes como OMC, AIE, e OMS, de convenes como a CDB e a
Unclos, e mesmo do Conselho de Segurana da ONU.
"Orquestradas" so iniciativas para ampliar e/ou aprofundar a governana
mediante incorporao de novos atores, mas sob a gide de organizaes
internacionais j existentes, que em geral pertencem ao padro fundacional do
perodo 1944-71. Os exemplos mais bvios so os que regulam reas como
segurana alimentar, sade, propriedade intelectual, energia, combate corrupo,
refugiados e - com grande destaque - a mudana climtica. Tambm so
enquadrados nesse tipo de governana os acordos bilaterais e regionais que
pululam no mbito do comrcio internacional.
J "experimentalistas" so esquemas que se destacam por uma tripla originalidade:
participao aberta de um amplo leque de entidades (pblicas ou privadas),
ausncia de hierarquia formal no interior dos arranjos, e intensa concertao nos
processos decisrios e executivos. Enquanto nos padres fundacional e orquestrado
so fixadas regras precisas, obrigatrias e definitivas, que correspondem a
pretensas certezas, no experimentalista prevalecem normas e metas provisrias,
sujeitas a procedimentos de reviso peridica baseada em avaliao por pares
("peer review"), o que reflete a conscincia dos limites passageiros ou duradouros
das previses. Mas somente trs casos fazem parte desse terceiro tipo: o controle
das substncias prejudiciais camada de oznio (Protocolo de Montreal), a
proteo interamericana de golfinhos ameaados pela pesca do atum (no mbito da
IATTC), e a Conveno sobre os direitos das pessoas com deficincias (UNCRPD).
Nada que entusiasme David Held, para quem tudo se encontra travado devido a um
problema bem mais profundo, de carter histrico-conjuntural: o imenso
congestionamento ("gridlock") advindo do prprio sucesso da cooperao
multilateral ao longo da segunda metade do sculo XX. Para ele, no adianta tentar
entender o atual dficit de cooperao em reas estratgicas - como a da no-
proliferao de armas nucleares, a climtica, a comercial, ou a financeira - sem ter
em conta a dinmica comum que sustenta tais impasses.
Essa tendncia mais ampla e profunda no pode ser explicada por uma nica causa,
seja a ascenso dos pases emergentes, ou sobreposio de arranjos internacionais.
Muito menos pode ser atribuda forte persistncia do soberanismo nacional, pois
ele no impediu o avano da cooperao durante o perodo de grande acelerao
chamado de era de ouro. Em vez disso, agora ela se revela dificlima, justamente
quando mais necessria.
A tese de Held no poderia ser mais consistente com o que dizem as pesquisas
sobre a cooperao realizadas com a ajuda da Teoria dos Jogos, pois o resultado
mais comum em todas as simulaes a natureza inevitavelmente cclica da
dinmica da cooperao. Por isso, o maior desafio atual identificar os processos
que sero mais decisivos para o arranque da prxima fase ascendente do ciclo,
entre os quais certamente se destacam os que Keohane chama de multilateralismo
contestatrio e de modos de governana orquestrado e experimentalista.
Jos Eli da Veiga professor snior do Instituto de Energia e Ambiente da
USP e autor de "A desgovernana mundial da sustentabilidade" (Editora
34, 2013). Escreve mensalmente s teras-feiras. www.zeeli.pro.br
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