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, 2012 141
Politica, burocracia e afustes estruturais no capitalismo brasileiro Seo Miscelanea
POLTICA, BUROCRACIA E AJUSTES ESTRUTURAIS
DO CAPITALISMO BRASILEIRO
POLITIC, BUROUCRACY AND STRUCTURAL ADJUSTMENTS
OF THE BRASILIANS CAPITALISM.
Felipe calabrez da Silva.
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RESUMO: Este artigo pretende esboar brevemente o conjunto geral das medidas de reforma econmica que compunham os
chamados ajustes estruturais, proposta que se delineava j na dcada de 1980, consolidando-se na dcada de 1990 para, num
segundo momento, demonstrar alguns aspectos da confgurao institucional sobre a qual aquelas reformas foram politicamente
implementadas. O poder de deciso de que foi dotada a equipe econmica no governo Fernando Henrique Cardoso tomado
como a varivel chave que viabilizou o relativo sucesso de implementao de um amplo programa de reformas.
PALAVRASCHAVE: Ajustes Estruturais; reformas econmicas; burocracia; governo Cardoso.
ABSTRACT: Tis article aims to briefy scratch the general construct of the economic reform measures of the so called structural
adjustments, a proposition that had already started to take place in the 1980s, and consolidated itself in the 1990s to later,
show aspects of the institutional arrangement which those reforms were implemented. Te decision-making power given
to the governmental police-makes of Cardosos administration, is taken as the key variable which made possible the relative
implementation success of a wide stuctural reform program.
KEYWORDS: Structural Adjustmensts; Economic reforms; burocracy; cardosos gouvernement.
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Programa de ps graduao em cincia poltica da Universidade Federal do Paran. - Orientador: Adriano Nervo Codato
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INTRODUO
Maria Rita Loureiro afrma que a ativa participao de economistas
nos governos se deve em parte porque estes assumiram funes de promotores do
desenvolvimento econmico e de garantidores de estabilidade monetria, funes essas
que se intensifcam na maioria dos pases capitalistas a partir do ps guerra, por meio de
suas polticas keynesianas de interveno e regulao estatal na economia. Essa presena
no se reduziu, entretanto, nos tempos chamados neoliberais, que pregam a retirada
do Estado no que diz respeito regulamentao de capitais e promoo direta do
desenvolvimento econmico, fato que, ao contrrio do que se pensa, se explica mais
pela necessidade de legitimidade poltica e credibilidade do Estado frente aos mercados
fnanceiros do que pela noo de efcincia. (LOUREIRO, 2006)
A tradio histrico-poltica brasileira no foge a essa tendncia, j que
desde o processo de industrializao capitaneado pelo governo Vargas, passando pelo
nacional-desenvolvimentismo do regime militar e prolongando-se aps o processo de
redemocratizao, conhecida a forte presena de economistas inseridos no aparelho
da burocracia estatal e infuenciando a montagem das bases do capitalismo nacional.
(cf LAFER, 1978; MARTINS, 1991). Entretanto, se a presena de economistas
em postos governamentais comum nos pases capitalistas, a experincia brasileira,
bem como de outros sistemas presidencialistas na Amrica Latina, traz consigo uma
peculiaridade: No Brasil, os economistas no agem apenas como assessores ou
funcionrios burocrticos, como predominante em outros pases. Eles atuam tambm
como dirigentes polticos. (LOUREIRO, 2006; p. 346). Essa posio de dirigente
poltico de que gozam economistas inseridos nos aparelhos de Estado, principalmente
no Ministrio da Fazenda e Banco Central, no deve ser vista como produto natural
decorrente da atuao do Estado na economia, frisa Loureiro, mas sim como fruto de
um processo histrico de construo institucional realizado por indivduos ou grupos ao
longo de vrias dcadas, o que nos remete, acrescenta-se aqui, montagem do Estado
promovida por Vargas j na dcada de 1930. Refora o argumento da autora o fato
de que a tendncia do Executivo em delegar poder decisrio para economistas no se
reverteu, seno que se fortaleceu, aps o processo de redemocratizao e, sobretudo na
conduo dos planos de estabilizao e reformas estruturais, que previam liberalizaes,
prioridades da agenda pblica na dcada de 1990.
Se traarmos um brevssimo quadro do incio da dcada de 1990, no que
diz respeito conjuntura econmica nacional e internacional, podemos afrmar que
o Brasil ainda enfrentava processos infacionrios crescentes e um Estado devedor
incapaz, inclusive, de manter polticas econmicas autnomas, o que o colocou merc
de diagnsticos e conselhos oriundos dos organismos internacionais (FMI, Banco
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Mundial), com sua conhecida obsesso por polticas de estabilidade monetria, ajuste
fscal, polticas antiinfacionrias e liberalizao da economia, por meio de aberturas
comerciais e privatizaes. Esse receiturio neoliberal, ao qual Williamson chamou de
Consenso de Washington, resume as propostas apresentadas em seminrio realizado,
em 1989, na capital dos E.U.A e cujo objetivo era discutir as reformas econmicas
empreendidas pelos pases latino-americanos.
Dessa reunio surgiram propostas que visavam conteno da infao
e ao ajuste fscal e que fcaram conhecidas pela denominao ajustes estruturais.
As propostas oriundas do consenso de Washington pautaram-se pelo princpio do
liberalismo econmico, privilegiando a soberania do mercado auto-regulvel e reduzindo
drasticamente o tamanho e o papel do Estado na esfera econmica e produtiva, o que
demonstra tambm uma viso economicista dos problemas latino-americanos. Esta viso
economicista retifcada posteriormente, pois, tendo verifcado o fracasso de muitas
de suas propostas nos pases da Amrica Latina, o FMI organizou em janeiro de 1993,
no Institute for Internacional Economics, em Washington, um seminrio cujo tema de
discusso foi as circunstncias que poderiam ser mais favorveis para que um technopol
obtivesse o apoio poltico que lhe permitisse levar a cabo o programa de estabilizao
e reforma econmica preconizados pelos organismos internacionais. Dentre outros
fatores ali mencionados, constava a necessidade de um histrico de hiperinfao,
que minaria as resistncias implementao das reformas, bem como a necessidade
de uma liderana forte capaz de se fazer impermevel frente s demandas sociais e,
sobretudo, afrmava-se a indispensabilidade de uma formao prvia de coalizo de
poder que fosse sufcientemente forte para aproveitar as condies favorveis e assumir,
por um perodo longo de tempo, o controle do Estado e maiorias parlamentares, o
que permite constatar, portanto, o (tardio) reconhecimento, por parte dos organismos
internacionais, da importncia do elemento poltico quando se advoga as medidas de
ajuste estrutural e reformas liberalizantes.
O referido seminrio contou com a presena dos cientistas polticos Stephan
Haggard e Robert Kaufman (1993) autores de um interessante estudo comparativo cujo
objetivo justamente analisar o papel do Estado nos processos de ajuste econmico,
demonstrando quais as situaes e conjunturas polticas e de coalizo de poder
especfcas que favorecem ou viabilizam tais processos. Endossando a viso hegemnica
da necessidade de realizar os ajustes estruturais em virtude da crise fscal e do balano
de pagamentos por que passou a maior parte dos Estados latino-americanos, os autores
reconhecem as difculdades presentes na implementao dessas reformas, e, diante
disto, em estudo comparativo, chegam a algumas concluses. A primeira delas, e aqui
a mais importante, como se procurar demonstrar, a de que os Estados necessitam de
um reforo em suas capacidades tcnicas e administrativas para levar a cabo as reformas.
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Alm disso, apontam a necessidade de que haja, no incio das reformas, uma certa
autonomia das elites governamentais em relao s presses polticas e distributivas,
onde essa autonomia fruto de determinadas condies institucionais que permitam
quelas elites resistir aos desafos da oposio, o que depende, novamente, da capacidade
administrativa do governo (HAGGARD; KAUFMAN, 1993).
Outro elemento de suma importncia apontado no estudo de Haggard
e Kaufman, e que est intrinsecamente relacionado ao primeiro, diz respeito
necessidade de um aumento da autonomia e relativo isolamento das agncias executivas
tecnocrticas para a plena realizao das reformas. Portanto, a capacidade dos governos
em delegar decises e autoridade para agncias executivas tecnocrticas tem se mostrado
uma efciente estratgia quando se visa levar a cabo o pacote de reformas concebido
em Washington. Os autores utilizam como exemplo as reformas levadas a cabo na
Colmbia, onde uma mudana constitucional transferiu a autoridade fscal e cambial,
antes pertencente ao congresso, para tais agncias.
O que chama a ateno no estudo de Haggard e Kaufman que, tendo sido
realizado antes do inicio do governo Cardoso, parece ter sido preciso em suas prescries,
j que pesquisas empricas realizadas posteriormente parecem confrmar que, no Brasil,
as pr-condies necessrias elencadas pelos autores se fzeram presentes, isto , a
presena de coalizes de poder, de insulamento burocrtico e de determinadas variveis
institucionais, se no responsveis, contriburam sobremaneira para a consolidao
daqueles planos. Seguindo esta hiptese, procurar-se- aqui demonstrar como isso se
deu concretamente.
POLTICA E BUROCRACIA
A relao entre poltica e burocracia uma questo relevante para a cincia
poltica, tendo se constitudo como uma das principais preocupaes de Weber, que
temia e via mesmo como uma tendncia irresistvel que o aparato burocrtico
do Estado moderno viesse a exercer completa dominao sobre a vida moderna,
inviabilizando o exerccio da democracia. Em Parlamentarismo e Governo numa
Alemanha Reconstruda, Weber chega quase a conclamar o surgimento de lderes
polticos que consigam fazer com que o parlamento - caracterizado normativamente
por Weber como lcus legtimo de representao dos indivduos e, portanto, no
corporativista - recupere seu papel de controlador da mquina administrativa,
exercendo o que Weber chama de uma poltica positiva, e extirpe a herana de Bismark.
Uma das funes que um parlamento ativo deveria realizar , de acordo com Weber,
estabelecer o oramento. S uma poltica ativa, por meio de um Parlamento forte, seria
capaz de controlar ou minimizar a dominao que a mquina administrativa exerce,
possibilitando algo prximo do que podemos chamar de democracia. Essas limitaes
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Politica, burocracia e afustes estruturais no capitalismo brasileiro Seo Miscelanea
que o segredo da administrao acaba impondo democracia parecem ter sido
levadas s ltimas conseqncias por um autor como Schumpeter, que tende a ver com
muito receio a possiblidade real de algum regime que se aproxime dos ideais clssicos
de democracia, sobretudo pela incompatibilidade entre, de um lado a racionalidade e
efcincia econmicas, e de outro o controle democrtico, embora este autor no veja
essas limitaes como algo to indesejvel.
A relao entre efcincia econmica e controle democrtico mencionada
acima analisada por Loureiro e Abrcio no contexto brasileiro ps-redemocratizao.
Embora os autores reconheam que existe uma tenso entre poltica e tcnica, procuram
demonstrar como possvel haver ganhos mtuos entre ambas, defendendo at mesmo
a implementao de mecanismos de accountability para a burocracia. Entretanto,
suas pesquisas empricas sobre o desenho institucional, o modelo de presidencialismo
brasileiro e a burocracia estatal durante o governo Cardoso revelam a lgica que
permeou grande parte das escolhas polticas da poca; mais que isso, revelam como se
redesenhou o quadro institucional que permitiu o insulamento de importantes arenas
decisrias e qual a lgica a subjazer tais opes polticas.
Para os autores citados acima, o modelo de presidencialismo brasileiro
uma varivel poltico-institucional de inegvel relevncia quando se estuda a relao
entre poltica e burocracia, uma vez que o preenchimento da alta burocracia, sob esse
sistema presidencialista, se d basicamente atravs de nomeaes polticas, isto , o
chefe do Executivo nomeia e dirige a composio do governo. Outra prerrogativa no
menos relevante de que dispe o presidente da repblica a de carter legislativo, por
meios das conhecidas medidas provisrias (MPs), mecanismo que lhe outorgado pela
Constituio. Um efeito da primeira caracterstica mencionada o de que o presidente
torna-se, de fato, o construtor de seu gabinete, dispondo assim de ampla capacidade
presidencial de montar e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto
poltico. Um efeito da segunda (prerrogativa das MPs) o de que o presidente dispe de
poderes legislativos que tornam o Executivo excessivamente forte frente ao Congresso
Nacional (LOUREIRO e ABRCIO; 99, p. 72).
Alm das mencionadas caractersticas do presidencialismo brasileiro, que
reforam o poder do presidente, h uma terceira, apontada pelos autores, e que enfraquece
esse poder. Trata-se da necessidade de apoio parlamentar, j que o presidencialismo
, por princpio, baseado no governo dividido. Entretanto, esse apoio conquistado
por meio da distribuio de cargos ministeriais por parte do presidente, o que gera
um efeito paradoxal, pois, se por um lado lhe garante maioria, por outro reduz sua
capacidade de controlar a delegao de funes na montagem de seu gabinete. Eis
o dilema do presidencialismo brasileiro apontado por Loureiro e Abrcio. O que a
pesquisa emprica desses autores procura demonstrar ao estudar a lgica de nomeao
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de cargos utilizada por Fernando Henrique Cardoso, com especial ateno para seu
primeiro mandato, a de que, frente ao dilema acima mencionado, o presidente de fato
loteou importantes postos governamentais a fm de obter maioria frente ao Congresso,
isto , obter apoio dos partidos com os quais necessita dividir o governo, ao mesmo
tempo em que concentrou poder em determinados postos a fm de reduzir ao mximo
a disperso causada pela barganha de cargos e, assim, controlar os aliados e realizar as
suas polticas prioritrias. (idem, p. 73).
MECANISMOS INSTITUCIONAIS E LGICA FINANCEIRA
[...] difcil antecipar uma transio paulatina, das atuais incertezas, para um quadro
cada vez mais defnido, de modo que pudssemos chegar estabilidade sem novos
sobressaltos [...] porque o esquema de sustentao poltica [grifo meu] do Presiden-
te Collor no sufcientemente forte para garantir a persistncia longa e continuada
da austeridade monetria e fscal, implcitas nessa arrumao e nesse enfrentamento.
Edmar L. Bacha, 1991
Aps demonstrar que o mecanismo pelo qual o Executivo constitui maioria
parlamentar a distribuio de cargos, os autores investigam qual teria sido a lgica
de nomeao para os cargos de primeiro escalo na mquina burocrtica durante o
primeiro governo Cardoso. Mesmo uma anlise pouco minuciosa do perodo capaz de
revelar que o carro-chefe do governo era a manuteno do plano Real, gestado ainda
no governo Itamar, com Fernando Henrique frente do Ministrio da Fazenda. Em
referencia j ao perodo do primeiro mandato de Fernando Henrique na presidncia da
repblica, Loureiro e Abrucio afrmam:
O estrondoso sucesso poltico do Plano Real fez com que os aliados, dependentes do apoio
do governo para otimizar suas carreiras polticas, fornecessem uma maior independncia
a Fernando Henrique na montagem do gabinete. (LOUREIRO e ABRUCIO, 99; p.78).
Dessa maneira, a manuteno dos fundamentos do Plano Real se colocavam
como prioridade para o governo Cardoso ao mesmo tempo em que lhe garantia maioria
parlamentar e amplos poderes ministeriais. A lgica de nomeao do gabinete do
governo , portanto, tcnica e poltica, e est intrinsecamente relacionada redefnio
da poltica macroeconmica, o que dependia da delegao de amplos poderes ao
Ministrio da Fazenda.
2
A chave para obter o controle da distribuio de cargos, por fm, foi obtida alando um
ministrio em particular a um status no s acima dos demais, como tambm respons-
2
Abrcio e Loureiro reconhecem que no h uma diviso estanque entre poltica e tcnica. Portanto, a nomeao de cargos
feita pelo presidente era poltica em um duplo sentido. Primeiro pelo motivo j explicado, isto , porque o loteamento de cargos
para outros partidos lhe confere maioria parlamentar. Segundo, porque decises tcnicas no so neutras, medida que implicam
escolhas e envolvem perdas e ganhos.
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Politica, burocracia e afustes estruturais no capitalismo brasileiro Seo Miscelanea
vel pela fscalizao de todos os outros ministrios a partir do ngulo fnanceiro. Trata-se
do ministrio da Fazenda. Alm de este governo estar intrinsecamente ligado lgica
fnanceira, como quase todos na Amrica Latina, o MF constitua, basicamente, a casa
dos tcnicos que participaram da gesto bem sucedida do Plano Real, sob o comando do
ento ministro Fernando Henrique. (LOUREIRO e ABRUCIO, 99; P. 79)
O que signifca, em termos prticos, esse status conferido ao Ministrio da
Fazenda? De acordo com a interpretao de Loureiro e Abrucio, podemos desdobrar
a explicao do insulamento e concentrao de poder no Ministrio da Fazenda em
dois mbitos. Primeiramente, o fator explicativo dos amplos poderes de delegao de
que Fernando Henrique disps reside no sucesso do Plano Real no que diz respeito
ao controle da infao, que lhe rendeu legitimidade, tanto poltica, quanto, at
certo ponto, social. J em termos prticos, isto , no que diz respeito montagem
de uma engenharia institucional que lhe permitisse manter o plano de estabilizao
gestado ainda no governo Itamar, podemos identifcar o aumento do poder do MF por
meio de algumas funes especfcas que este ministrio assumiu, sobretudo pelo seu
poder de liberar e contingenciar recursos oramentrios, por meio das Secretrias da
Receita Federal e do Tesouro Nacional (STN), que lhe permitiu determinar o ritmo
da implementao das polticas defnidas por outros ministrios, sempre tendo como
prioridade absoluta o ajuste fscal, que era, por sua vez, condio necessria para o
sucesso do plano de estabilizao.
Igualmente por meio dos tcnicos do Tesouro, a Fazenda atuou politicamente como
mecanismo de controle dos outros ministrios nos quais os titulares foram nomeados
como resultado das negociaes para obter apoio no Congresso, fazendo com que
eles se ajustassem s necessidades de controle das contas pblicas. (LOUREIRO e
ABRUCIO, 2004; p.57).
Vale ressaltar que a STN no apenas logrou controlar o ritmo de implementao
das polticas defnidas por outros ministrios como tambm aperfeioou a mquina
arrecadatria e, consequentemente, a carga tributria do pas, que passou de 22% do
PIB em 1994 para cerca de 34% em 2002, o patamar mais elevado da histria brasileira,
com o reforo da participao da Unio no conjunto do bolo tributrio.(idem; p.56). No
que diz respeito mencionada engenharia institucional montada com o objetivo de
consolidar o plano de estabilizao monetria e implementar as reformas orientadas
para o mercado, podemos apontar, alm do fortalecimento do Ministrio da Fazenda,
a efetiva concentrao da autoridade monetria no Banco Central.
Conforme aponta Arend Lijphart, os Bancos centrais so instituies
governamentais de importncia chave e, no entanto, so constantemente negligenciados
pela cincia poltica. O papel dos Bancos Centrais na poltica monetria se tornou
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preponderante aps o fm do acordo de Bretton Woods, quando se abandonou a
paridade fxa das moedas em relao ao dlar e adotou-se taxas de cmbio futuantes.
Nesse contexto de globalizao fnanceira, a discusso sobre a necessidade da autonomia
operacional dos Bancos Centrais se tornou uma constante, ao que os pases da periferia
do sistema capitalista no fcaram de fora. Na Amrica Latina, a hegemnica orientao
pr-independncia dos Bancos Centrais tardou a se construir, tendo sido verifcada mais
fortemente apenas na dcada de 1990. De acordo com Lijphart, a independncia dos
Bancos Centrais tambm aconselhvel para os pases em desenvolvimento- termos
seus sobretudo porque, com a globalizao fnanceira, esses pases devem dar a conhecer
sua capacidade de crdito aos investidores internacionais. (LIJPHART, 2008; p.267). Do
ponto de vista da qualidade democrtica, Liphart se coloca a favor da independncia dos
Bancos Centrais por que isso representaria um princpio de diviso dos poderes.
3
No o propsito aqui discutir se a independncia dos Bancos Centrais
aconselhvel ou no. O que o argumento aqui desenvolvido busca demonstrar , em
primeiro lugar, a inegvel importncia que a poltica monetria possui em um contexto
de globalizao das fnanas e taxas de cmbio futuantes, o que o prprio Lijphart aponta.
Por meio de sua poltica monetria, os Bancos Centrais buscam o controle da infao,
fazendo-o por meio da regulao da taxa de juros e de cmbio, mecanismos que, por sua
vez infuem sobre a atividade econmica e possuem o poder de alterar a rentabilidade de
diversos ativos fnanceiros. Retornaremos a essa questo mais adiante. Por hora cumpre
observar um elemento central poltica de estabilizao do governo Cardoso:
A estabilizao monetria brasileira, ademais, teve na ncora cambial um elemento-
chave. Para tanto, era necessrio atrair capitais externos, no mais das vezes por meio
da elevao da taxa de juros. O efeito perverso desse mecanismo bem conhecido:
o crescimento exponencial do estoque da dvida pblica, que passou de cerca de R$
60 bilhes em 1994 para mais de R$ 624 bilhes no fnal de 2001. O total da dvida
pblica, que representava 35,8% do PIB no incio de 1998, alcanou quase 50% no
fnal de 1999 e girou em terno de 60% em 2002. (idem; p.56).
Diante do exposto acima, podemos subtrair trs elementos que, elencados,
fazem saltar aos olhos do leigo em economia e em matemtica uma contradio. O
insulamento das instancias burocrticas do Ministrio da Fazenda e do Banco Central
eram condio para o sucesso dos planos de estabilizao. Um imperativo para o
sucesso desse plano era o ajuste fscal, isto controle dos gastos pblicos. Entretanto,
sob o imperativo corte de gastos, o governo Cardoso logrou aumentar a arrecadao
tributria ao mesmo tempo em que aumentou a dvida pblica em cerca de 10 vezes.
3
De acordo com o autor, um Banco Central subserviente ao Executivo se enquadraria na lgica de poder concentrado caracters-
tico do modelo de democracia majoritria. Democracia majoritria e democracia consensual so os modelos desenvolvidos pelo
autor na referida obra. Expor as caractersticas desses modelos foge ao escopo deste trabalho.
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Politica, burocracia e afustes estruturais no capitalismo brasileiro Seo Miscelanea
O principal mecanismo de endividamento do Estado, nesse contexto, o pagamento
dos juros, isto , remunerao de capital fnanceiro capital portador de juros de
origem interna e externa, a uma taxa de juros defnida pelos diretores do Banco Central
(COPOM) que, como qualquer jornalista de variedades no ousa duvidar, devem
manter-se livres de qualquer interferncia poltica. No questionamos aqui a efccia
do Plano Real em conter a infao nem pretendemos cair no ingnuo argumento de
que a conteno da infao no deveria ser prioridade no momento. O que pode ser
colocado como pergunta para o pesquisador no o suposto fracasso do plano, mas, ao
contrrio, seu sucesso.

CREDIBILIDADE POLTICA, ESTABILIDADE ECONMICA
Se em todas as pocas a estabilidade do poder pblico signifcava tudo para todo o mer-
cado fnanceiro e para os ofciantes desse mercado fnanceiro, por que no o seria hoje,
e com muito mais razo, quando cada dilvio ameaa destruir os velhos Estados e, com
eles, as velhas dvidas do Estado? Karl Marx, 18 Brumrio de Luis Bonaparte, 1852
Enquanto o Estado for percebido como digno de crdito, o sistema de moeda-abstra-
ta, no conversvel ,funciona exatamente como o sistema com moeda-mercadoria. [...]
Todo este complexo sistema est baseado, em ltima instancia, na credibilidade do Te-
souro para saldar seus dbitos. Quando h desconfana na capacidade de transformar
a promessa de pagar do Tesouro em ttulos de dbito com maior credibilidade, h um
gradual desmoronamento do sistema. Andr Lara Resende, 1991
Se nos perodos autoritrios a gesto macroeconmica se caracterizou pela
centralizao em arenas restritas e fechadas ao controle dos outros poderes, este
quadro no se alterou nos perodos democrticos, nem no de 1945-1964, haja vista
a importncia dos assessores de Vargas ou dos economistas incumbidos de gerir o
plano de metas de JK, nem no perodo ps redemocratizao, quando inclusive muitos
economistas crticos ao regime militar participaram, depois da abertura, de processos
decisrios em arenas extremamente insuladas frente s presses do sistema poltico. (p.
355). A conduo das polticas macroeconmicas do perodo ps-redemocratizao
continuaram, portanto, a ser geridas por equipes econmicas constitudas por
economistas recrutados diretamente nas universidades ou no mercado fnanceiro, como
demonstra Loureiro. E a autonomia de que gozam esses economistas para formular e
implementar planos econmicos repousa sobre o respaldo do prprio presidente da
repblica, dadas as caractersticas do sistema presidencialista brasileiro que, como em
outros pases latino-americanos, possui um poder executivo mais forte que o legislativo.
Essa fora do executivo deriva dos poderes legislativos de que dispe o presidente por
meio da prerrogativa das medidas provisrias - que resguardada pela constituio de
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1988, alm da fragilidade do Congresso em relao ao oramento, j que neste caso seu
poder no impositivo, mas apenas autorizativo.
As caractersticas institucionais do presidencialismo brasileiro so, portanto,
na anlise de Loureiro, fornecedoras dos recursos que permitem ao presidente da
repblica blindar suas equipes econmicas frente s demandas, tanto sociais quanto
da oposio poltica, mesmo que isso implique em negociaes constantes com o
Congresso para levar adiante sua agenda.
Alm de demonstrar esse elemento de continuidade ao longo da histria
poltica brasileira, onde as bases do capitalismo nacional foram politicamente postas
e na qual os economistas assumiram a funo de dirigentes polticos, Loureiro aponta
as diferentes justifcaes historicamente mobilizadas para isso, que passam pela
necessidade de desenvolvimento do capitalismo nacional (anos 1950, 1960), pela
necessidade de controle da hiperinfao e, mais recentemente, pela necessidade de
obter credibilidade frente aos investidores fnanceiros. Pode-se, portanto, afrmar que
o apoio das agncias internacionais como o FMI e Banco Mundial um elemento
que contribui sobremaneira para a autonomia da equipe econmica. Essa questo nos
remete novamente elaborao do plano real.
Como sabido, o plano real constituiu-se em uma frmula tcnica e poltica
que logrou obter inquestionvel efccia quanto a seu objetivo de curto prazo, qual seja, o
controle infacionrio. Elaborado predominantemente por uma equipe de economistas
da PUC-Rio, entre eles, Edmar Bacha e Gustavo Franco, e ampliada posteriormente com
a participao de Prsio Arida e Predro Malan, a equipe orientou-se por um conjunto
de paradigmas tericos infuenciados pela escola neoclssica e monetarista que, aliado
experincia e aprendizagem obtida atravs dos fracassos dos planos de estabilizao
lanados anteriormente, logrou identifcar a superao do carter inercial da infao
e do descontrole fscal como condies necessrias estabilizao dos preos, o que os
levou a criar um sistema de indexao instantnea, a URV. (LOUREIRO, 1997).
Sem entrar em maiores detalhes quanto frmula tcnica elaborada, cumpre
aqui salientar que o plano compunha-se de elementos tcnicos e elementos polticos,
sendo que este pode se desdobrar em dois momentos. O primeiro diz respeito s condies
polticas internas de implementao, que exigiu amplas discusses e articulaes no
congresso e a aprovao da medida provisria que criava o Fundo Social de Emergncia
(FSE), medida que visava alcanar maior equilbrio nas contas pblicas por meio da
ampliao de captao de recursos por parte da unio. A proposta inicial passou por
reformulaes por conta de intensos debates no Congresso, antes de elaborada a sua
verso fnal, que foi implementada por meio da Emenda Constitucional n 10.
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Politica, burocracia e afustes estruturais no capitalismo brasileiro Seo Miscelanea
O segundo aspecto poltico, e que no deve ser desprezado quando o assunto
plano de estabilizao monetria em um contexto de desregulamentao do mercado de
capitais e fm da paridade fxa das moedas nacionais (ps Bretton-Woods) o contexto
externo. Como sabido, os ajustes estruturais, dos quais o plano de estabilizao
monetria corporifcado no plano Real parte constitutiva, muito se coadunam com as
orientaes neoliberais do chamado Consenso de Washington. Sustentado pelo trip
ajuste fscal, abertura comercial e privatizaes, o plano real, assim como outros planos
de estabilizao lanados em outros pases da Amrica Latina, obteve grande respaldo
das agencias internacionais. Como demonstra Loureiro, a credibilidade desses planos
depende, desde incio, do reconhecimento e credibilidade dos seus formuladores frente
aos meios acadmicos e internacionais (leia-se estadunidenses), a exemplo de Prsio Arida
e Lara Resende, que j na dcada de 1980 possuam livre passagem em Washington,
onde debatiam a tese da infao inercial. Cumpre salientar tambm que, via de regra, os
economistas que gozam de credibilidade nas agncias internacionais cursaram sua ps-
graduao nos E.U.A, a exemplo, novamente, de Arida e Resende, alm de outros colegas
da PUC, como Pedro Malan, que tambm participou da elaborao do plano real e
se manteve frente do Ministrio da Fazenda ao longo dos dois mandatos do governo
Cardoso. Diante dessa densa investigao emprica, Loureiro pde demonstrar o peso da
internacionalizao da prpria formao acadmica dos economistas dirigentes sobre o
fator legitimidade. Em suas palavras:
quanto mais integrado ao circuito internacional, mais reconhecido o economista e
tanto mais legtimas so suas decises quando em postos governamentais. (LOUREI-
RO, 1997; p. 82)
Essa constatao, que no se restringe ao Brasil, leva Centeno a falar em uma
rede continental de graduados nas universidades de Harvard, Chicago e Stanford
[e que] tem sido estabelecida ( na Amrica Latina) entre o mundo dos negcios e
os ministrios, espalhando a nova mentalidade de mercado. (CENTENO, 1994;
apud LOUREIRO, 1997; p.82-83). O ponto central da argumentao de Loureiro
exposta acima diz respeito ao peso do fator externo na elaborao de poltica econmica
e, mais precisamente, ao elemento credibilidade, isto , confana que as novas
elites dirigentes recebem das agncias internacionais e dos mercados fnanceiros. Essa
credibilidade
4
, embora seja em boa medida um elemento subjetivo, nos remete a
questes objetivas, isto , s polticas concretas que aquela elite dirigente, uma vez
4
De acordo com Frederico G. Jayme Jr. e Marco Aurlio Crocco, o que deve ser discutido como essa credibilidade obtida e o
que ela signifca. Para que uma poltica econmica tenha credibilidade ela deve atingir seus objetivos, mas para que ela atinja seus
objetivos, ela necessita de credibilidade, o que nos faz incorrer em um problema de circularidade. (JAYME JR e CROCCO, 2007; p.
219). O que o interessante argumento desses autores procura revelar que a prpria reao da sociedade o que podemos entender
por mercado fnanceiro um fator chave e colocado a priori no que diz respeito ao sucesso ou fracasso de uma poltica monetria
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SILVA, F. C.
instalada no aparelho burocrtico estatal e gozando de grande autonomia decisria, ir
- pelo menos na expectativa dos mercados implementar.
ESTADO E CAPITAL
Quanto s polticas concretas, de maneira bastante geral, no se restringindo
ao que compete autoridade monetria, podemos dizer que consistem em medidas
como reduo das tarifas de importao, desregulamentao das atividades comerciais
e fnanceiras e privatizaes. Do ponto de vista dos capitais fnanceiros oriundos dos
pases centrais, a abertura e desregulamentao empreendidas pela periferia capitalista,
ou, mais especifcamente, pelo Estado brasileiro, foram funcionais por possibilitarem
novas formas de expanso e valorizao, visto que as economias centrais experimentavam
um decrscimo em suas taxas de crescimento.
A liberalizao e a desregulamentao em marcha forada dos pases de mercados fnan-
ceiros emergentes instigados pelo FMI e Banco Mundial e pressionados pelo E.U.A
signifcaram a abertura das economias destes pases para as operaes do capital fnancei-
ro e sua integrao aos mecanismos internacionais de transferncia de riqueza assentados
sobre os mercados de ttulos. As formas concentradas de capital monetrio portador de
juros manifestamente apreciam a incorporao destes pases mundializao fnanceira,
assim como sua completa submisso s polticas neoliberais, indispensveis formao
dos fuxos de renda por elas almejado [...]. (CHESNAIS, 1998; p. 32).
Observemos a argumentao de Chesnais acima transcrita: 1) A liberalizao e
desregulamentao dos mercados fnanceiros, bem como as privatizaes de estatais, so
instigados pelo FMI e Banco Mundial, o que, apesar de assaz conhecido, no demais
frisar. 2) O mercado de ttulos sistema de moeda abstrata no conversvel de que fala
A L. Resende que os governos dessas economias abertas e desregulamentadas vendem
a juros altos, remuneram o capital fnanceiro.Diante desses elementos, podemos ento
aventar algumas hipteses explicativas.
A funcionalidade que os planos de estabilizao e os ajustes estruturais tm
para a garantia do processo de expanso e valorizao do capital fnanceiro inegvel.
No entanto, a constatao de tal funcionalidade no signifca dizer que as necessidades
objetivas de valorizao do capital fnanceiro determinaram aqueles planos e ajustes,
pois, como se procurou demonstrar ao longo do texto, essas medidas so, antes de
tudo, fruto de decises e negociaes polticas. De acordo com Jayme Jr. e Crocco, se
partirmos da premissa inegavelmente realista de que, na economia capitalista, o
agente econmico busca aumentar sua riqueza atravs da posse de ativos diversos (bens
de capital, ativos fnanceiros ou mesmo a posse de moeda), o ativo que permitir um
grau de rentabilidade maior ser o escolhido. Dessa maneira, se o Banco Central, por
meio de sua poltica monetria, possui o poder de alterar a rentabilidade de diversos
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Politica, burocracia e afustes estruturais no capitalismo brasileiro Seo Miscelanea
ativos, ele pode e o que tem feito permitir que a valorizao do capital ocorra no
circuito fnanceiro e no no produtivo. Portanto, a condio de valorizao do capital
(economia) dada por meio de um ambiente institucional especfco (autonomia de
uma instancia burocrtica) cujo amplo poder de que dispe lhe foi delegado, no caso
brasileiro, pelo presidente da repblica.
Entretanto, ao mesmo tempo em que o ambiente econmico dependente de
um ambiente institucional para operar, o prprio Estado, como sabido, dependente
da economia capitalista, isto , no tendo base prpria de acumulao, depende da
acumulao privada para prover seus recursos materiais, como bem demonstrado
por Ofe. Essa situao de dependncia se explicita no contexto de mundializao do
capital, onde imperativo que o Estado crie um ambiente atrativo ao capital fnanceiro,
a fm de rolar sua eterna dvida pblica interna, o que nos autoriza a falar, de acordo
com Przeworski, em dependncia estrutural do Estado em relao ao capital. Portanto,
diante desse crculo vicioso, no parece prudente afrmar nenhuma determinao a
priori, seno que uma interdependncia entre Estado e economia capitalista, ou, mais
precisamente, entre processos polticos e econmicos, o que no dispensa a anlise de
situaes concretas.
O que procurou-se nesse texto foi sugerir uma chave interpretativa para um
processo poltico-econmico. Os ajustes estruturais e o plano de estabilizao monetria
corporifcado no Plano Real contaram com forte apoio internacional, sobretudo dos
organismos internacionais (FMI e Banco Mundial), de quem a credibilidade se coloca
como condio necessria para a consecuo dos fns aos quais aqueles planos se
propunham. Portanto, o peso do fator credibilidade um constrangimento externo de
inegvel importncia, que, desde logo exclui a possibilidade do sucesso de determinadas
polticas alternativas.
No plano interno, a consolidao dos ajustes estruturais e dos planos de
estabilizao monetria no seriam possveis sem uma ampla negociao poltica e uma
reconstruo institucional. Dessa forma, recapitulando os passos lgicos da interpretao
aqui sugerida, teramos
5
: 1) o sucesso inicial do Plano Real no controle imediato da
infao teria dotado o presidente Fernando Henrique de amplos poderes de nomeao
e delegao, o que, aliado s caractersticas institucionais do presidencialismo brasileiro,
lhe permitiu redesenhar a organizao interna do aparelho de Estado, insulando ncleos
especfcos e dotando-os de ampla capacidade decisria. 2) Esses postos estratgicos
5
Os passos elencados so um esforo em decompor analiticamente o conjunto de elementos que integram um processo poltico.
Creio ser mltiplos os fatores que produzem um evento histrico, de modo que a concatenao de eventos cronolgicos e a de-
monstrao de nexos causais unvocos entre eles no me parece possvel. A reorganizao do aparelho burocrtico, por exemplo,
aparece como condio necessria implementao dos ajustes estruturais ao mesmo tempo em que a estes deve-se seguir uma
reforma administrativa do Estado (cf BRESSER PEREIRA). O mesmo ocorre com o fator (subjetivo) credibilidade, que se coloca
como condio e como decorrncia das polticas implementadas.
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da burocracia estatal foram ocupados por economistas com poder dirigente, que,
respaldados pelo presidente, tiveram como prioridade a manuteno dos fundamentos
macroeconmicos do plano real (ajuste fscal no MF e controle da infao no BC). 3)
Essa equipe de economistas gozava de credibilidade dos mercados fnanceiros, lembrando
que essa credibilidade um elemento circular, isto , j era uma condio sem a qual
aqueles economistas provavelmente no teriam recebido a nomeao para seus cargos.
4) A referida credibilidade frente aos mercados fnanceiros reside na expectativa de seus
agentes de que as polticas implementadas lhes favoream, ou, em termos concretos, de
que o Estado possua solvncia fscal que lhes aufra lucros, o que nos autoriza a concluir
que a insero (subalterna) na economia mundializada e fnanceirizada, que , ademais,
uma opo poltica, exige dos Estados o constante imperativo do ajuste fscal. 5) Por fm,
dada a interdependncia entre Estado e Capital, a consolidao de reformas econmicas e a
implementao de novas bases para o capitalismo brasileiro passa, a despeito da anunciada
ruptura com o passado, pela necessidade de reorganizao do aparelho burocrtico do
Estado e centralizao de suas arenas decisrias, que permanece sendo o principal agente
do processo. Como diz Fiori,
Atravs de nossa histria, foi exatamente esse mecanismo, essa pretensa capacidade
sempre reiterada dos tecnocratas de defnirem rumos em nome de parmetros ma-
croeconmicos internacionais passageiros, conjunturais o caminho pelo qual se
estabeleceram as fronteiras entre o possvel e o impossvel.
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Data de Aprovao: 13-05-2012
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FERREIRA, V. C.