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Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães

organizadores

Sistema de informação de custos na administração pública federal

Uma política de Estado

Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado Ministério da Fazenda

Ministério da Fazenda

Sistema de informação de custos na administração pública federal

VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con- tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-

bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para

o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa- zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para

o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. E-mail: victorbholanda@gmail.com.

FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).

FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual- mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de Transformações.

A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-

mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi- lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte das demais nações. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje- tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara- mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-

tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re- gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im- perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne- cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele demandamos. Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal.

Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães

organizadores

Sistema de informação de custos na administração pública federal

Uma política de Estado

Guimarães organizadores Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado
Guimarães organizadores Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado

copyright © 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães

direitos desta edição reservados à editoRa FGV Rua Jornalista orlando dantas, 37 22231-010 — Rio de Janeiro, RJ — Brasil tels.: 0800-021-7777 — 21-3799-4427 Fax: 21-3799-4430 e-mail: editora@fgv.br — pedidoseditora@fgv.br www.fgv.br/editora

impresso no Brasil/Printed in Brazil

todos os direitos reservados. a reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação do copyright (lei n o 9.610/98).

os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor.

1 a edição — 2010 Preparação de originais: sandra maciel Frank

Projeto gráfico e editoração eletrônica: Fa editoração eletrônica

Revisão: marco antonio corrêa, Fatima caroni e tathyana Viana

Capa: adriana moreno

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen

sistema de informação de custos na administração pública federal : uma política de estado / Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães (orgs.). — Rio de Janeiro : editora FGV, 2010. 160 p.

inclui bibliografia. isBN: 978-85-225-0838-9

1. sistemas de informação gerencial — Brasil. 2. sistemas de recuperação da informação — administração pública — Brasil. 3. despesa pública — Brasil. i. Holanda, Victor Branco de. ii. lattman-Weltman, Fernando. iii. Guimarães, Fabrícia. iV. Fundação Getulio Vargas.

cdd — 029.935

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apresentação

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os participantes no processo de concepção e implantação do

sistema de informação de custos do Governo Federal

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introdução

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1 Reformas e gestão pública

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2 Formação do marco regulatório

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3 da concepção do sistema à sua implementação

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4 conceito de custo na administração pública e estratégia

geral de implementação do sistema

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5 Recepção do sistema pelos órgãos controladores e pela

sociedade civil

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6 Uma nova cultura gerencial pública

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7 sistema de custos como política de estado

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Bibliografia

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anexo — Questionário sobre custos na administração pública federal

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Informação de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanços na administração dos recursos públicos

O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a mudança do padrão burocrático de gestão para um padrão gerencial proativo. Essas propostas aliam-se aos anseios sociais por um Estado cada vez mais transparente, no qual as informações sobre os gastos públicos e os benefícios correspondentes estejam disponíveis, permitindo a participação dos cidadãos no controle dos dispêndios do Estado e possibilitando, no decorrer desse processo, a inclusão de novos atores sociais na formulação das políticas públicas.

Convém ressaltar que governar não é como mexer nos controles de uma máquina e obter resultados previsíveis. Além da definição das áreas de atuação do governo e suas funções, surgem paralelamente dúvidas quanto à forma de atuação. São exemplos destas indagações questões como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegação? Com que prioridade? Não se deve perder de vista que, no caso brasileiro, o desafio é du- plo: a busca da competitividade econômica fomentada por um Estado eficaz e a diminuição das desigualdades sociais. O Estado deve prio-

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rizar a universalização das políticas públicas. Isso não é, a nosso ver, incompatível com a eficiência da ação governamental. Como exemplo podemos citar o desempenho dos bancos públicos, que, mesmo tendo cumprido funções altamente relevantes na retomada do crédito durante a crise econômica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes superiores aos do setor privado.

Os administradores do setor público necessitam de um conjunto de informações gerenciais para cumprir com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas. Dessa forma, impõe-se a necessidade de um sistema de informação de custos capaz de auxiliar decisões típicas, tais como comprar ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou atividade. Ou, ainda, permitir comparações entre os custos de atividades ou serviços iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes, objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus dirigentes. Além disso, as informações de custos, associadas aos benefícios das políticas públicas, deveriam ser a base para a formulação da proposta orçamentária, sendo o orçamento o fio condutor que permite executar as despesas e prestar os serviços públicos planejados.

Muito desta perspectiva de evolução da geração e uso da informação de custos no setor público (como acontece hoje no governo federal) deve- se ao aprendizado acumulado e à contribuição de diversos profissionais técnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentação — e no caso específico do governo federal — destaco a importância da abordagem

a P r e S e n ta ç ã o

resultante das reflexões, tanto práticas quanto acadêmicas, dos estudos Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento e à contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando

o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, de Victor Holanda, ambos defendidos na FEA/USP em 2002. Destes trabalhos foram transpostos

e experimentados diretrizes e princípios metodológicos dos quais se

destacam os ajustes contábeis, enfoque sistêmico, complementaridade, gradualismo, intervenção participativa e concomitância, todos de fundamental importância para o sucesso do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos (SIC) do Governo Federal. Assim, em março de 2010 — depois de 46 anos da Lei n o 4.320

e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal — finalmente o SIC do

Governo Federal se tornou realidade. Fato relevante? Sim. Mas ainda não é hora de comemorar. A valorosa equipe composta por técnicos dos ministérios da Fazenda e do Planejamento, do Serpro e de diversos outros órgãos da administração pública federal, liderados pelo secre- tário executivo do MF, Nelson Machado, e coordenados tecnicamente pelo diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda, atua intensamente para estabelecer e consolidar os primeiros níveis de institucionaliza-

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ção de uma cultura de utilização de informação de custos para fins gerenciais no setor público.

Num modelo de gestão moderno em bases gerenciais, não se pode (ou melhor, não se deve) tomar decisão sem conhecer as diferentes alternativas de ação, seus custos e seus benefícios. A partir da efetivação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal as condições para a mudança foram efetivamente potencializadas. A simples existência do sistema mostra que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessário aumentar o debate sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto no setor público, qualificando a discussão das perspectivas e desafios na gestão da informação de custos na administração pública. Para tanto, foi idealizado, em parceria com diversas entidades da sociedade — acadêmicos, pesquisadores, profissionais de diversas áreas, gestores e estudantes —, o I Congresso de Informação de Custos e Qualidade do Gasto no Setor Público, evento inovador e de fundamental importância para a concretização dos avanços na administração dos recursos públicos brasileiros.

Guido Mantega Ministro de Estado da Fazenda

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As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as pressões sobre governos para aumentar a eficiência na administração dos recursos aplicados no setor público. Esta eficiência, a nosso ver, precisa ser alcança- da sem desconsiderar a qualidade dos bens e serviços públicos fornecidos à sociedade. A complexidade do ambiente econômico atual exige pro- cessos administrativos mais flexíveis e integrados, cujo desenvolvimento depende da interação de pessoas de diversas capacidades e instituições. Dessa forma, adotamos uma filosofia de gestão por macroprocessos, em última instância embrião de uma gestão em redes. Grande parte do suces- so do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal decorre dessa compreensão, e esperamos que ela continue a inspirar a agenda do uso da informação de custos para a qualidade do gasto público. Cabe registrar aqui os créditos de todos os que trabalharam para que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos nomes foi compilada a partir da indicação dos líderes de cada entida- de: Ministério da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro

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Nacional); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria

Executiva, Secretaria de Orçamento Federal, Secretaria de Planejamento

e Investimentos Estratégicos e Secretaria de Recursos Humanos), Serviço Federal de Processamento de Dados, Escola de Administração Fazendária e Fundação Getulio Vargas. A mim compete agradecer as equipes, nas pessoas dos líderes: João Bernardo de Azevedo Bringel, Arno Hugo Augustin Filho, Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan de Oliveira, Célia Corrêa, Afonso Oliveira de Almeida, Duvanier Paiva Ferreira, Marcos Vinícius Ferreira Mazoni, Mauro Sérgio Bogéa Soares, Paulo Motta e o coordenador-geral do projeto, Victor Branco de Holanda. Por último, solicitei aos representantes que relacionassem as pessoas que muito contri- buíram para que o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal fosse hoje uma realidade.

Nelson Machado Secretário Executivo/MF

Secretaria executiva do Ministério da Fazenda

Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Alex Christian Kamber Angelo José Mont’Alverne Duarte Christiane Cabral Castro Claudia da Costa Martinelli Wehbe Daniele Cardoso

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Elisângela Carvalho da Silva Odilon Neves Junior Ruben Bauer

Secretaria do tesouro nacional

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Gilvan da Silva Dantas Paulo Henrique Feijó Francisco Wayne Moreira Rosilene Oliveira de Souza Welinton Vitor dos Santos Bento Rodrigo Pereira Monteiro André Luiz Sant’Ana Ferrari Arthur Roberto Pereira Pinto Jean Cacio Quirino de Queiroz Maria Betânia Gonçalves Xavier Ana Cristina Bittar de Oliveira Olavo Corrêa Pereira Junior Fabiana Magalhães A. Rodopoulos Felipe Palmeira Bardella Maria Clara Estevam Pereira

Serviço Federal de Processamento de dados

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Ricardo Cézar de Moura Jucá

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Bárbara Maria Passos Lima Adriana Pereira Lacerda Anderssom Batista de Souza André Duarte de Freitas Gilvandro Assis da Silva Neiva Junior Cassius Mazzo Laprano Gilverlan Pessoa Pereira Gustavo Baldoino Santos Menezes Maria Elizabete Vaz de Oliveira Mayra Mendonça Teles Onildo Rodrigues Soares Paulo César do Nascimento Salgueiro Rodrigo Gonçalves Virgínio

escola de administração Fazendária

Ivone Bugeste Luciano Solange Silva Guimarães Mandarino Sebastião Rui Oliveira de Souza Avelino Batista Leite Neto Aloisio Flavio Ferreira de Almeida Viviane Henderson Avelino Batista Leite Neto

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Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão

Claudiano Manoel de Albuquerque Débora Nogueira Beserra Carlos Eduardo Lacerda Veiga Cilair Rodrigues de Abreu Rafael Ferreira Rocha Monteiro Gabriel Penna Firme de Melo Andreia Rodrigues dos Santos Haroldo Cesar Sant’ana Areal Luiz Roberto Moselli Samuel Farias Milanez José Pereira de Sousa Filho

Fundação Getulio Vargas

Alexandre Dubrowski Armando S. M. da Cunha Eduardo Gnisci Patricia Nachard Fernando Lattman-Weltman Fernando Rezende Gustavo Peres Capela Pereira Jose Cezar Castanhar Lidice Meireles Picolin

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Marco Aurélio Sá Ribeiro Maria do Carmo Fialho Licio Paulo Roberto Mendonça Motta Regina de Alencar Rosa Ricardo Lopes Cardoso Sidiclei Alves Siqueira Campos Stavros P. Xanthopoylos

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outras instituições de ensino superior

André Carlos Busanelli de Aquino José Francisco Ribeiro Filho Lino Martins da Silva Jose Alexandre Magrini Pigatto

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Vivemos hoje, no Brasil, um momento histórico que, visto a distância, pelos historiadores futuros, poderá bem ser considerado como efetivamente privilegiado. Após décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o país reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de crescimento econômico e se vem inserindo na ordem mundial com crescente visibilidade, aceitação

e expectativas positivas por parte das demais nações, que nos observam,

cada vez mais, como importante parceiro comercial e diplomático, e como mercado atraente para investimentos e projetos. Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas dinamizadas

por crescente participação política popular, em níveis raramente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais. Esses dois processos virtuosos — crescimento econômico sustentável

e institucionalização da democracia — têm permitido o avanço no campo

talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas. Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e

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coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é usual em nossa
cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das
análises e projetos de reforma.
Sem entrar nos méritos e propriedades dessas cobranças, é evidente,
contudo, que há muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho
administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instru-
mentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
Veremos aqui como se deu a introdução da demanda por este sistema
em nossa história republicana, como foi preciso, por assim dizer, aguardar
quase meio século para que tal projeto se tornasse realidade, e como se
criou a janela de oportunidade que hoje é aproveitada pelo Ministério da
Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gestão aos
diversos setores da administração pública e à sociedade civil brasileira.
Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretário executivo do
Ministério da Fazenda, dr. Nelson Machado, o objetivo desta obra é descre-
ver o processo de implementação de
um conjunto de diretrizes para a construção de um sistema de informação
de custo integrado, sistêmica e conceitualmente, ao orçamento público e à

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contabilidade governamental que atenda às exigências legais e auxilie na ava- liação de resultados e desempenhos dos gestores do setor público. (Machado, 2005:26)

Assim, o que se segue é a descrição não somente de uma iniciativa governamental circunscrita, mas sim o delineamento de uma inovadora po- lítica de Estado que, embora certamente inspirada e favorecida por esforços parciais anteriores — levados a cabo não somente no Brasil, mas também em outros Estados contemporâneos —, ainda não parece ter sido objeto de uma estratégia tão abrangente e ambiciosa quanto a que se estará relatando a seguir. Desse modo o livro segue a seguinte estrutura: em primeiro lugar forne- cemos uma breve contextualização histórica mais ampla, que circunscreve a iniciativa atual, em suas variáveis e condicionantes básicas. Na sequência des- crevemos a formação do marco regulatório que, por assim dizer, deu forma à demanda difusa por um sistema de custos, e, logo depois, relatamos as etapas cumpridas pela atual administração no sentido de viabilizá-lo. Na parte seguinte é descrita a estratégia conceitual e operacional em torno da qual se estrutura a proposta do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal e seu aprimoramento. Nela é enfatizada a opção prag- mática pelo uso dos sistemas estruturantes já desenvolvidos pelos órgãos centrais do Estado e inspirados na filosofia gradualista, incremental e sistê- mica que vem presidindo a confecção do instrumento.

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O trabalho é finalizado em três capítulos que procuram dar conta das expectativas com relação a:

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recepção do sistema pelos chamados órgãos controladores do setor público e agentes da sociedade civil;

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seus impactos potenciais e efetivos sobre a cultura gerencial predomi- nante no Estado; e, finalmente,

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a construção de um necessário consenso acerca do caráter estratégi- co do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal como política de Estado, destinada a envolver sucessivas administrações e mandatários do poder público.

Foram incluídos, por fim, importantes ilustrações e anexos ao texto- base, de modo a melhor esclarecer o projeto e informar o leitor acerca da incorporação do sistema junto aos gestores dos vários ministérios do Poder Executivo, sob a forma de um questionário. Tal como o próprio Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, este trabalho só poderá atender às suas principais destinações se efetivamente lido e recebido com a devida postura crítica e construtiva que deve marcar toda iniciativa política em benefício da soberania e de gover- nos comprometidos prioritariamente com o interesse público. Para sua efetivação, contamos com a colaboração inestimável dos nos- sos entrevistados no Ministério da Fazenda; no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; no Serviço Federal de Processamento de Dados

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(Serpro); no Tribunal de Contas da União (TCU); na Controladoria-Geral da União (CGU), e também no meio acadêmico, na pessoa do prof. Lino Martins da Silva (a relação completa dos entrevistados se encontra no final, logo após a bibliografia). A eles o nosso muito obrigado. Agradecemos também aos imprescindíveis apoios logísticos dos co- legas da FGV Projetos, unidade de extensão e pesquisa da Fundação Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (Cpdoc), nossa uni- dade na Fundação Getulio Vargas.

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Para entender os significados administrativos e políticos mais amplos en- volvidos no projeto de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal é preciso inserir o seu processo de criação num contexto histórico de maior envergadura. Não é nova a demanda por profissionalismo e eficiência na adminis- tração pública brasileira. Se as necessidades de organização burocrática nos quadros da administração moderna se impuseram desde o começo do pro- cesso de construção de nosso Estado — tendo possivelmente como marco característico o conjunto de inovações trazidas em 1808, com a chegada da Família Real ao Brasil —, é com a Independência (1822), mas acima de tudo após a abolição da escravatura, com a República (1889), que o cres- cimento econômico, a diversificação da estrutura social e, por último, mas não menos importante, o avanço mesmo que inconstante e tempestuoso da institucionalização da democracia no país — com o acirramento das demandas e disputas pelo controle do Estado — que a questão da eficácia governamental ganhou novos conteúdos e motivações. Seja como for, em qualquer recuperação histórica do processo de cons- tituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, é preciso partir da Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964. A despeito, inclusive, de

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todas as suas limitações, hoje claras em função da necessária perspectiva temporal, e que seriam objeto de mudanças posteriormente,

é a 4.320. [

gras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma classificação funcional programática amarrada, que eu acho que era uma coisa muito dura, e não funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada município deve

um marco relevante nessa área. Organizou o orçamento, definiu re-

]

ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Então eu acho que isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da década de 90, o próprio Ministério do Planejamento abriu mão dessa classificação. Acho que esse foi um marco importante,

o momento em que o governo federal, o Ministério do Planejamento, especificamente, abre mão da padronização da classificação funcional programática, dando a cada

ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades,

a sua classificação de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que isso é um caso importante e é um avanço na discussão do orçamento enquanto um instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

Apesar das dificuldades para sua implementação, a demanda por efici- ência — característica essencial do anseio por um sistema de custos — se fez sentir, de um modo ou de outro, e muito mais tarde, em outras iniciati- vas importantes cujo impacto e inovação de certo modo “desaguaram” na realização atual.

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outro marco importante, do ponto de vista

 

tecnológico, é a construção do Siafi. 1 A cons-

1 sistema integrado de administração Financeira do Governo Federal.

trução do Siafi é um outro marco importante,

quer dizer, do ponto de vista aí da tecnologia da informação. Depois nós temos um outro marco importante na legislação, que é a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes para a gestão pública, atualizando uma série de conceitos da 4.320, impondo penalidades para o não cumprimento de metas; colocando metas de responsa-

bilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa

de

pessoal.

 

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

Mas por que, então, foi preciso quase metade de um século para que aquela formulação exemplar do imperativo de construção de um sistema de custos na administração pública federal, tal como expressa na lei de 1964, pudesse ser efetivamente atendida? Embora seja difícil imaginar a efetivação de tal demanda sem os recur- sos tecnológicos que a informatização hoje nos faculta, acreditamos que as principais variáveis a permitir, somente hoje, a implantação de um sistema de custos são de ordem histórica, econômica, política e cultural. De fato, a primeira dificuldade já se colocava no próprio nível teóri- co, no modo como custos eram definidos conceitualmente na disciplina contábil e no questionamento acerca da pertinência de sua aplicação ao

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universo das atividades públicas. Sendo o próprio termo e a problemática
dos “custos” originários ambos da moderna atividade empresarial privada
capitalista, centrada na noção de produto e na busca do lucro, para muitos
autores tal conceito não poderia, a rigor, ser aplicado à prática da contabi-
lidade governamental.
Não surpreende, portanto, que a própria aplicação demandada pela
Lei n o 4.320 se referisse às atividades “industriais” da administração.
Mas os fatores mais decisivos a postergar a realização de iniciativa tão
importante foram de natureza eminentemente prática.
Em primeiro lugar, pode-se apontar a de certo modo natural priori-
zação dada, no Brasil e ao longo das últimas décadas, às dimensões orça-
mentárias e fiscais na execução das políticas econômica e de planejamen-
to, por interesse e iniciativa dos órgãos centrais da administração pública
— na configuração atual do governo federal, os ministérios da Fazenda e
do Planejamento, Orçamento e Gestão — e a consequente reprodução de
tais prioridades e da cultura de gestão a elas associada nas demais pastas
encarregadas das diversas finalidades e encargos do governo.
Sempre, na área de contabilidade, sempre nós reclamávamos muito — eu mesmo
tenho trabalhos escritos, publicados em congressos —, aí no final dos anos 80,
nós reclamávamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade
pública brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pública é um sistema que
dá uma ênfase muito grande ao processo orçamentário e dá uma ênfase zero, ou

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quase zero para o processo do patrimônio. O patrimônio, a administração pública brasileira só se importava com o patrimônio financeiro, aquele gerado de fluxo de caixa, e o patrimônio permanente e o patrimônio de dívidas, as obrigações nor- malmente ficavam relegados a segundo plano. E há muito tempo nós vínhamos trabalhando nisso.

(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)

Mesmo em períodos de autoritarismo — como no intervalo de 1964 a 1985 —, o vasto e complexo conjunto de demandas postas às políticas públicas do Estado brasileiro, de par com os constantes desafios macroe- conômicos a enfrentar no sentido de manter as necessárias taxas de cresci- mento e resolver graves problemas sociais, tornava imperativos os esforços no sentido de: garantir a solvência do Estado e o necessário equilíbrio das finanças públicas, de modo a permitir, também, a melhor e mais racional alocação dos recursos financeiros a uma máquina administrativa cujas fun- ções e responsabilidades tão dramaticamente se expandiram na segunda metade do século XX. Um e outro desafio só poderiam ser enfrentados a contento mediante, é claro, a conjunção eficaz e articulada da gestão ma- croeconômica e do planejamento. Assim, se o contexto histórico imediato à promulgação da Lei n o 4.320, na primeira metade dos anos 1960, era, como sabemos, o de uma profunda crise nos fundamentos da economia nacional — crise esta que se seguira ao êxito do processo de desenvolvimento acelerado herdado da década an-

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terior —, à crise política e institucional consequente, que nos custou o sa-
crifício de importantes instituições democráticas em 31 de março de 1964,
seguiram-se, em bases políticas autoritárias, a estabilização econômica e a
retomada do desenvolvimento, marcadas pelo advento de taxas recordes de
crescimento, desacompanhadas, contudo, dos desejáveis complementos de
distribuição mais equitativa da renda e de redução das grandes desigualda-
des socioeconômicas e regionais brasileiras.
Com a grave crise da primeira metade da década de 1970 — que pôs
fim à chamada era do “milagre econômico” —, mas, acima de tudo, com o
agravamento de nossa situação no início dos anos 1980, mergulhamos em
longo período de desestabilização e estagnação. A capacidade de investi-
mento do Estado reduziu-se drasticamente, fazendo do equilíbrio fiscal a
prioridade quase que exclusiva da administração central, num árduo esfor-
ço que consumiria ainda mais de uma década para se efetivar.
Se a estabilização financeira foi finalmente lograda, a partir da efe-
tivação do Plano Real, iniciado em 1994, seriam precisos ainda mais 10
anos — e uma série de outras inovações institucionais — para que, uma
vez finalmente retomado o crescimento econômico na primeira metade
da primeira década do novo século, o caminho se encontrasse livre, por
assim dizer, para o aperfeiçoamento das ferramentas de gestão dos recur-
sos públicos.
A trajetória histórica fica evidente na visão de um dos participantes do
processo de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo

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2

Federal, o coordenador-geral de normas de contabilidade aplicadas à fede- ração da Secretaria do Tesouro Nacional, Paulo Henrique Feijó.

E é muito claro, quando você começa a estudar o processo histórico do país, você pega ali a década de 80, que é quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o reordenamento, você consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do

poço, tem a sua primeira crise, ali na década de 80, com a diminuição dos fluxos externos; um resumo bem breve da história do país é: você tem um país que cresce, com um endividamento, na década de 70, final da década de 60 para 70, e quan- do chega na década de 80, o cara que te financia diz que não tem mais dinheiro para financiar. Aí você para e olha para a tua casa e diz assim: “Caramba! Não dá para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera aí. Eu tenho que implementar, mini- mamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E aí nascem os controles desses

que nós vamos conhecer, de forma mais abrangente, no país todo [

implantado em 1982, sobre um indicador básico de o país não saber nem o quanto ele se endividara em cada período. Os economistas diziam: “Você gasta mais do que você arrecada?”. “Não sei.” “A dívida pública está aumentando porque você gasta mais. Quanto?” “Não sei.” Não tinha informação nenhuma. Então, a pri- meira ideia é essa ideia de controlar fluxo, e aí controla o fluxo, e vem todo um sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um único orçamento, todo o dinheiro na conta única, um sistema contábil para controlar isso. Aí começa o re- ordenamento, ao lado daquele caos que foi a década de 80, com moratória, vários

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].

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planos, inflação elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair lá na década de 90, no final da década de 90, com a LRF. A década de 90 é a década do ajuste, é a década em que você arruma a casa, em que você organiza aquela casa, para dizer assim: “Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho, a casinha está arrumada; agora as coisas são diferentes, eu controlo o quanto eu ganho e o quanto eu gasto”. Então, esse é um cenário em que fica muito claro que eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. Não dava para pensar em contabi- lidade patrimonial com inflação de 2 mil porcento. A informação patrimonial não vale nada, com inflação de 2 mil porcento. Vale para o âmbito social. Mas não adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor da moeda. Então, quando a gente desloca o foco de inflação para esses outros problemas é um passo: eu resolvi problemas estruturais básicos, agora eu tenho outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial, de pensar no sistema de custos, porque aquele passado já foi. Então, já estou em outro patamar.

(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)

Nas palavras do prof. Lino Martins da Silva,

o que se observa na atualidade é que após a edição da Constituição de 1988, os administradores estaduais e municipais tiveram um relativo aumento das receitas e uma consequente aceleração das despesas públicas, principalmente as voltadas para o atendimento do cidadão. Entretanto, a partir da edição, em

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1994, das medidas econômicas voltadas para o controle da inflação, passaram

a gerir o caixa por intermédio do ingresso de receitas sem a indexação ante-

rior e os desembolsos passaram a ter, em muitos casos, atualização monetária

a partir da data da liquidação das despesas. Esses fatos têm sidos balizadores para que os responsáveis pela Contabilidade Pública ou Governamental se-

jam convocados para implementar sistemas de informações gerenciais que introduzam conceito de centro de custos por programas, permitindo assim que os usuários atuem na redução de custos e desperdícios, como um dos critérios de avaliação de desempenho.

(Silva, 2009:16)

Não se trata, porém, apenas de uma mudança gerada, endogenamente, a partir da evolução própria da consciência gerencial. Há outras demandas maiores, e exteriores, que cada vez mais se fazem ouvir sobre a administra- ção pública:

Simultaneamente, os relatórios extraídos da Contabilidade podem ser dispo- nibilizados ao cidadão, permitindo-lhe o acompanhamento rotineiro dos atos praticados pelos administradores, dos recursos arrecadados e de sua aplica- ção como meio para atingir os resultados.

(Silva, 2009:16)

Principalmente porque, em ritmo paralelo ao do conturbado proces-

so histórico de crise e reordenação dos fundamentos macroeconômicos de

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nossa sociedade, transcorreram, não sem sobressaltos, mas certamente de

modo mais contínuo e ascendente, as transições políticas da liberalização

e democratização do Estado brasileiro. De fato, enquanto o país mergulha- va nas crises econômicas das décadas de 1970 e 1980, a agenda política

e institucional avançava sem interrupções: da abertura política, “lenta e

gradual”, promovida pelo regime militar a partir de 1974, chegamos, no final daquela década, à superação do discricionário Ato Institucional n o 5,

à Lei de Anistia e ao fim do bipartidarismo, com o início da reorganização do nosso sistema representativo. Em 1982 voltamos a eleger diretamente nossos governadores e, logo em seguida, os prefeitos de capitais. Mas os

fatos políticos mais importantes do período — de par com a reconquista da plena liberdade de expressão e o avanço da nossa sociedade civil — foram

a instalação da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, a promulgação

da nova Carta Magna, no ano seguinte, e, finalmente, em 1989, a primeira eleição direta para a presidência da República em quase 30 anos. É esta nova sociedade, dinâmica e atuante — capaz inclusive de de- mandar e fazer redigir para si uma das constituições mais modernas e de- mocráticas do planeta, e de eleger e em seguida exigir, legalmente, a de- posição de um presidente eleito —, que sustenta com seus impostos as atividades do Estado e, cada vez mais, deseja ver seus recursos aplicados de forma transparente e eficiente na produção daqueles bens públicos essen- ciais à sua qualidade de vida e soberania.

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Com a redemocratização do país, também a gestão governamental se reinsere na retomada do contexto histórico secular geral de aperfeiçoamen- to do controle popular da coisa pública.

 

Eu diria que, na perspectiva histórica, cada vez mais os governos têm limites, es- tão sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia dinheiro sem qualquer controle. Não existiam bancos centrais. Então, precisava de dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Aliás, a própria origem do orçamen- to já mostra isso, quando o João Sem Terra, 2 o

   
 

Parlamento obrigou que ele, para lançar im-

2 João sem terra, ou João i da inglaterra,

 

que reinou de 1166 a 1216.

 

postos, e portanto receita, precisava do aval do Parlamento inglês. E aí você teve [no Brasil] um estresse fiscal grande, aí nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de

receita, de arrecadação. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem fazer mais controle sobre as finanças públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na época da fusão [dos antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], você tinha autorização para emitir títulos. Os estados e os municípios que queriam, eles emitiam títulos. O es- tado do Rio de Janeiro emitia títulos, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro. E aí

acabaram se endividando de maneira assustadora. [

]

E eram emissões de títulos

que não eram para fazer investimentos; eram emissões de títulos para pagar a folha de pagamento. Eu conheço casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de greve. Como é que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como é que dá aumento

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se não tem receita? Emitia títulos e pagava o salário. Ora, isso é uma coisa desas-

trosa [

]

E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dívida. A partir do momento

da Constituição de 1988, quer dizer, dessas questões todas, os governos acabaram

sendo mais monitorados a respeito disso. Então, você não pode mais emitir títulos;

a

tua receita tem uma elasticidade que vai até um determinado nível; não tem como

você fazer mais lançamento de impostos ou de taxas, porque [

]

quando você faz,

um problema, a população acaba prejudicada. Aí, qual é a solução para isso? A solução é você olhar pelo lado do custo.

é

 

(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)

Chegados então ao momento atual e aos imperativos da mudança de mentalidade administrativa e aperfeiçoamento das ferramentas para a ges- tão e o controle

 

Eu vejo, do ponto de vista histórico, isso, que você não tem mais margem, no âm- bito da receita. O Brasil já paga uma carga tributária, segundo aquele Instituto [Brasileiro] de Planejamento Tributário, 3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim. Então, você não tem mais margem. Aí, como é que você

3 iBpt (instituto Brasileiro de planejamen- to tributário).

resolve isso? Resolve através de um sistema de custos, quer dizer, você vai tentar fazer mais com menos, fazer mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva

 

histórica, que seria uma solução para esse problema da crise fiscal. Eu acho que essa mudança está ocorrendo. Porque até o final da déca-

da de 90, por exemplo, se você chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econômica

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e no BNDES 4 e dissesse assim: “Eu quero um empréstimo para fazer uma racionalização na minha secretaria, no meu ministério, na

Banco Nacional de desenvolvimento econômico e social.

4

minha prefeitura, eu quero recursos para fazer isso”, eles diriam: “Não tem recurso”. Só tinha recurso para aumentar a

receita. Quando você fazia esse PNAFM, o Pnafe, 5 são todos projetos [ ceita. Eles agora já mudaram: eles já come-

]

para re-

çam a investir na parte de organização, na parte de infraestrutura, quer dizer, como é que você muda. Então, acho que, do ponto de vista histórico, é isso que vai acabar ficando, quer dizer, essa mudança de ótica. O tempo

5

pNaFm (programa Nacional de apoio à

Gestão administrativa e Fiscal dos municí- pios Brasileiros) pnafe (programa Nacional de apoio à administração Fiscal para os es-

tados Brasileiros).

que vai levar, não sei. Entre João Sem Terra, receita, e controlar a despesa, nós estamos falando de 1200 e não sei quanto a 1789, a Revolução Francesa. Portanto, levaram 500 anos.

 

(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)

Todo este processo de mudanças sociais, econômicas e políticas no Brasil foi também acompanhado, no contexto internacional do último quarto de século, por importantes mutações no campo da cultura gerencial. A crise do chamado “Estado de bem-estar” nas principais democracias do Ocidente ao final da década de 1970, seguida pelo colapso da experiência soviética no Leste europeu na transição dos anos 1980 para os 1990, mas

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também a transformação global dos fluxos econômicos internacionais ace- lerados pela chamada revolução informacional, que se deu em paralelo a tais eventos — e que segue em pleno curso — deram, e têm dado, ensejo a uma busca reiterada pela produtividade, em que paradigmas de gestão são permanentemente renovados e sujeitos ao teste da experiência, num qua- dro de grande competitividade e inovação.

A década de 90, ela vai trazer uma nova visão de custos no mundo. Custo não

era mais para definir preço de venda. Com a complexidade da produção, a gente

chega num momento em que os custos indiretos são tão grandes, em alguns seto- res, que os modelos não servem para mais nada. Porque antes era assim: matéria- prima, mão de obra, produtos básicos, e mais um pedacinho de custos indiretos,

que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, já tinha o custo

e pronto, chegava lá.

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

Da gestão privada à gestão pública, as novas mudanças não se fizeram esperar. Ainda de acordo com Nelson Machado,

no final dos anos 80 e início dos 90, os países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) passaram por uma onda de reformas da gestão pública, frequentemente inspiradas, segundo Ormond

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e Loffler (1999:68), pelo paradigma da Nova Gestão Pública (New Public Management — NPM). Os paradigmas da NPM decorrem basicamente de duas vertentes teóricas: a nova economia institucional e o gerencialismo. Para os novos economistas institucionais, os sistemas orçamentários tradi- cionais produzem alocação de despesas subotimizadas, na medida em que o custo dos programas, cada vez mais numerosos, pode ser externalizado, acar- retando déficits, endividamento ou aumento de impostos indesejáveis. Como os benefícios são concentrados e os custos pagos por toda a população, “as ações coletivas de atores orçamentários individuais, comportando-se de for- ma racional no processo orçamentário, resultarão em níveis totais de despe- sas mais altos do que aqueles considerados como resultado coletivo ótimo”. 6 (Machado, 2005:51)

É

a própria dimensão do controle que

6 Referência a Kelly e Wanna, 2001.

se impõe, por assim dizer, como parte es-

sencial da busca pela eficiência na gestão e que, como veremos, se tornará elemento estratégico na implantação do

atual Sistema de Informação de Custos do Governo Federal.

 

A

palavra-chave da nova arte da administração pública, em contex-

tos democráticos, de revolução informacional e de aumento da competição econômica globalizada, é antiga: chama-se responsabilidade. Com efeito,

assim prossegue em seu raciocínio a tese do secretário executivo Nelson Machado:

3

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Em decorrência dessa visão, as reformas orçamentárias deveriam criar regras

e instituições que estimulassem, na formulação orçamentária, a busca de ob-

jetivos coletivos racionais. Assim,“os níveis totais de despesas deveriam ser centralmente determinados e depois usados para disciplinarem as negociações orçamentárias subsequentes” (Kelly e Wanna, 2001:59). Por sua vez, o geren-

cialismo identificou, nos valores, nas regras e nas práticas da administração pública, a fonte da ineficiência governamental, já que enfatizava a probidade e

a condescendência, em detrimento da eficiência. Consequentemente, “os bu-

rocratas de ambas as agências, gastadoras e guardiãs, ‘administravam’ regras e regulamentos ao invés de ‘gerenciar’ seu programa e seus recursos de política” (Ibid., p. 61). As soluções propostas foram a adoção das técnicas de gerencia- mento do setor privado, a melhoria da qualidade dos serviços prestados e o fortalecimento da responsabilização do gerenciamento operacional, além da articulação entre os programas e seus objetivos e a ligação entre a avaliação do programa e as alocações orçamentárias.

(Machado, 2005:51)

De acordo com Claudiano Manoel de Albuquerque, secretário adjun- to de orçamento federal, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a tendência é, de fato, internacional.

Basicamente, o que nós temos em outros países do mundo? Nós temos alguns países que já avançaram no sentido de ter uma avaliação um pouco mais técnica

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no processo de alocação. E, basicamente, o que é isso? É você introduzir práti- cas de governança, governança das instituições sobre os seus processos, os seus servidores, mas governança também da sociedade sobre as instituições públicas. Quando nós tivermos esse nível de governança, da sociedade sobre as instituições, o que nós vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exata- mente o custo e o benefício das políticas públicas. (Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)

figura 1

Sistema de Informação de Custos do Governo Federal Relacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
Relacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos de custo
PoLítICaS PúBLICaS
determinam os programas, as atividades e os recursos para
executá-las
oBjetoS de CuSto
q
PPa
q
Ldo
Classificação
q
Loa
funcional
ProGraMaS
Funções e
subfunções
ProjetoS
atIVIdadeS
q
recursos
Classificação
necessários
institucional
q
Pessoal
(centros de
Poder
Material e
responsabilidade)
q
Órgão
serviços
uGo
Produtos/Serviços
q
equipamentos
uGe

Fonte: machado, 2005.

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Finalmente, há que se mencionar, no conjunto das variáveis históricas que tornam hoje possível a realização do longamente acalentado projeto de constituição de um sistema de custos, o citado avanço tecnológico, tradu- zido na esfera específica da gestão pública brasileira pela possibilidade de articulação, num mesmo banco de dados, num mesmo data warehouse, de uma série de dados e informações, separados por funções e órgãos distintos da administração central. Com base, portanto, neste cenário histórico brasileiro das últimas cin- co décadas, passamos agora a descrever, em detalhes, a trajetória de realiza- ção, afinal, do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, esta ferramenta de gestão e controle tão ansiada.

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Os antecedentes da construção do sistema de custos serão apresentados a seguir através de um mapeamento do marco regulatório sobre o tema, cuja cronologia está resumida no quadro ao final deste capítulo. A preocupação com a contabilidade de custos na administração públi- ca tem como marco inicial a Lei n o 4.320, de 1964, em vigor ainda hoje, e que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o con- trole dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito Federal. No seu art. 85, ela determina:

Art. 85 — Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a per- mitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

Os serviços industriais especificados no artigo referiam-se ao forne- cimento de água, coleta e tratamento de esgoto, geração e distribuição de energia. A lei determinava ainda a criação de uma contabilidade especial para determinação dos custos dos serviços públicos industriais. A inclusão do novo sistema de contas, do sistema de custos industrial não interferiria

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nos sistemas de escrituração já existentes: orçamentário, financeiro, patri- monial e de compensação (Machado, 2005). Em 1967, a administração pública passou por uma ampla refor- ma administrativa capitaneada por Roberto Campos, então ministro do Planejamento no governo Castello Branco (1964-1967), com um caráter descentralizador e buscando reestruturar a gestão pública, criando para isso entidades, como fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias. Interessa destacar que entre os princípios fundamentais da administração federal definidos na norma estava o controle, ao lado de

planejamento, coordenação, descentralização e delegação de competência. Ainda tendo como foco a questão dos custos, e demonstrando a atenção do legislador para este ponto, o Decreto-lei n o 200, que dispôs sobre esta nova organização da administração pública, também tratou do tema no seu art. 79, ao estabelecer que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”. 7 Embora o sistema de custos não se tenha disseminado, alguns minis- térios adotaram a apuração de custos dos servi-

7 decreto-lei n o 200, de 25 de fevereiro de 1967.

ços públicos, como foi o caso dos ministérios da Aeronáutica e da Educação, bem como do Banco Central.

Durante os anos 1980 o Brasil atravessou uma crise fiscal com sérias consequências econômicas e sociais; do ponto de vista político, destacaram-se a redemocratização e os trabalhos em torno

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da elaboração da nova Constituição que, entre as várias inovações, ampliou

o

papel do Congresso Nacional em relação ao processo orçamentário.

Nesse contexto foi criada, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), 8 unificando a antiga Comissão de

Programação Financeira e a Secretaria de Controle Interno, com o objetivo de auxi- liar o Ministério da Fazenda na execução

8 decreto n o 92.452, de 10 de março de

1986.

de um orçamento unificado. Constituiram- se os órgãos centrais do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal. Uma de suas ações foi a implantação, no ano seguinte, do Sistema Integrado de Administração Financeira do go- verno federal (Siafi) — um instrumento de acompanhamento e controle

dos gastos públicos que marcou a contabilidade pública federal. De acor- do com o site do sistema (www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp),

o

“Siafi é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento

controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal”.

e

 

O que ocasionou foi que, no processo histórico, teve uma evolução forte da con- tabilidade no âmbito federal, com a implantação do Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira) em 1987, que tem uma base contábil e que adota um plano de contas que, para aquela época, em 1987, foi um plano de contas inovador, um plano de contas que já incorporava uma mudança, inclusive um pouco de mis-

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tura de contabilidade do setor público com contabilidade societária, já pensando
numa consolidação da União, que tem as empresas e tal. Naquele momento, então,
a contabilidade dá um forte passo no governo federal, para ser instrumento também
de informações, e aí se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Com a STN e o Siafi, o governo federal passou a ter condições de
acompanhar de forma centralizada e uniforme a execução orçamentária
de todos os órgãos da administração direta e de grande parte da admi-
nistração indireta. O Siafi pode ser utilizado no modo total ou parcial,
sendo que operam no modo total o Executivo, a administração direta, o
Legislativo e o Judiciário. Não fazem parte do sistema o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e as empresas gover-
namentais de economia mista.
O Siafi realiza três tarefas básicas da gestão pública de recursos ar-
recadados, que são: a execução orçamentária, a execução financeira e a
elaboração das demonstrações contábeis, consolidadas no balanço geral
da União. Nesse sentido, apresenta um importante papel no controle das
contas públicas. Vale apontar, no entanto, que este sistema estruturante é
voltado para o controle dos recursos, não sendo capaz de informar sobre
a relação entre despesa e o resultado obtido. É justamente deste aspecto
que o sistema de custos trata, priorizando a análise da eficiência na alo-
cação de recursos.

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No final de 1998 foi aprovado o Decreto n o 2.829, que estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual (PPA) e dos orçamentos da União, fortalecendo a necessidade do governo de planejar suas ações e orça- mento. O PPA estabelece os projetos e os programas de longa duração do go- verno, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos. Em consequência, o ministro do Planejamento e Orçamento editou uma série de portarias atualizando a classificação das contas públicas.

 

A classificação funcional-programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitiu a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma visão do “que o go- verno faz”, o que tinha significado bastante diferente do critério anterior que visualizava o “que o governo comprava”. A partir do orçamento do ano 2000, diversas modificações foram estabelecidas na classificação vigente, procuran- do-se privilegiar o aspecto gerencial do orçamento, com adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras. (Classificações orçamentárias. Portal SOF/MPOG) 9

Nesse sentido, esta modernização vai ao encontro do que preconiza o sistema de custos, uma vez que seus pressupostos vol- tam-se para cobrança de resultados e reali-

9 <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/ estudos/Relatorio_Final_da_comissao_de_ custos.pdf>.

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dade problematizada. A primeira entendida como avaliação da sociedade em relação a resultados ou produtos, e a segunda como uma abordagem onde os “problemas” são os estruturadores do plano. Um dos aspectos que

também vale a pena ressaltar é a possibilidade de o administrador assumir

a responsabilidade, diretamente, por um programa. De forma geral, trata-se de uma nova abordagem da gestão pública com um impacto positivo sobre

formação do sistema de custos. Outro grande marco regulatório das finanças públicas foi a instituição da Lei Complementar n o 101, de 4 de maio de 2000, ou, como é mais co- nhecida, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF está voltada para a

responsabilidade na gestão fiscal, enfatizando em geral o planejamento e

a transparência na administração pública. O objetivo da LRF é fortalecer

a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto

público, garantindo assim uma atuação mais gerencial dos gestores, além de prever a instituição de mecanismos que assegurem maior transparência para a sociedade. Embora aborde as normas de finanças públicas, a nova norma não re- vogou a Lei n o 4.320/1964, o que não quer dizer que ela não tenha sofrido alterações, como podemos ver nos conceitos de dívida fundada, empresa estatal dependente, operações de crédito, bem como no tratamento dado aos restos a pagar. De acordo com o foco deste trabalho, ressalta-se que a LRF impõe le- galmente a necessidade de um sistema de custos, conforme seu art. 50:

a

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§3 o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avalia- ção e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

Nesse sentido, ela avança em relação à Lei n o 4.320/1964, que limitava

47

o sistema de custos aos serviços públicos industriais. Além disso,

não se trata mais de determinar custos para auxiliar na precificação dos ser- viços, mas a LRF requer a construção, a implantação e a manutenção de um sistema de custos que permita a avaliação de resultados, de desempenhos e o acompanhamento das gestões orçamentária, financeira e patrimonial. (Machado, 2005:22)

Em 2001, a Lei n o 10.180 veio organizar a nova finança pública, com o objetivo de organizar e disciplinar os sistemas de planejamento e de orça-

mento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal

e de controle interno do Poder Executivo federal. Entre suas determinações

está a evidenciação de custos dos programas e das unidades da administra-

ção pública federal. Recentemente, em 2004, o Tribunal de Contas da União (TCU), atra- vés de acórdão, também se manifestou a respeito do sistema de custos de- terminando a adoção de

providências para que a administração pública federal possa dispor com a maior brevidade possível de sistemas de custos, que permitam, entre outros, a

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avaliação e acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de respon- sáveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000, art. 50, §3 o ), na LDO para 2003 (Lei n o 10.524/2002, art. 21) e na LDO para 2004 (Lei n o 10.707/2003, art. 20, §2 o ). (Acórdão TCU n o 1.078/2004)

Em 2005 foi criada a Comissão Interministerial de Custos, através da Portaria Interministerial n o 945, com o objetivo de “elaborar estudos

e propor diretrizes, métodos e procedimentos para subsidiar a implan-

tação de Sistemas de Custos na Administração Pública Federal ” (Brasil,

2005). Fizeram parte da comissão servidores de diferentes áreas, como planejamento, orçamento, administração, financeira, contabilidade pú- blica, controle interno, gestão de recursos humanos e gestão de custos.

O trabalho menciona algumas experiências com sistemas de custos rea-

lizadas em órgãos específicos, tais como o Comando da Aeronáutica; as

organizações militares prestadoras de serviços (Omps) do Comando da

Marinha; o Siscustos, do Comando do Exército; o Laboratório Nacional

de Luz Síncrotron (Síncrotron-CNPq); a Secretaria de Educação Superior

(Sesu), do Ministério da Educação (MEC); o Banco Central; o Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro);

e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).

O relatório final desta comissão, divulgado em junho de 2006, con- cluiu-se do seguinte modo:

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A principal conclusão da Comissão diz respeito ao caráter imprescindível da definição de uma Política de Custos para a Administração Pública Federal, dada a dimensão cultural do problema. Nesse sentido, a Política de Custos

deve deixar claro quem deve fazer o quê e como deve ser feito. [

de começa na definição “do que fazer” e “de quem vai fazer”. Reconhecendo tais dificuldades, a Política de Custos responde com as diretrizes de gradua- lismo e de abrangência. Essas diretrizes estabelecem que as próprias organi-

zações federais serão as responsáveis pela apuração de seus indicadores de custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus sistemas de custos em momento subsequente. Por conseguinte, todas as or- ganizações federais cumprirão as normas prescritas pela legislação. Porém, sugere-se que a mensuração de custos seja implementada de forma gradual. Este é o reconhecimento da Comissão de que a capacidade das organizações de construir sistemas de custos é bastante desigual. (Comissão Interministerial de Custos. Relatório final [Brasil, 2006])

a dificulda-

]

4

O relatório também realçava o problema de “como fazer” o sistema de custos e a dimensão cultural do problema. Por fim, identificava fatores críti- cos de curto e médio prazo alertando para os desafios desta empreitada. Após as relevantes contribuições da comissão interministerial, o proble- ma central ainda persistia: como construir, implantar e “fazer acontecer” o Sistema de Informação de Custos no Governo Federal? No segundo semes- tre de 2008, a partir de formulação conjunta do secretário executivo do MF,

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Nelson Machado, com o então diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda, reforçou-se a aplicação da abordagem sistêmica ao conjunto de problemas enfrentados no Ministério da Fazenda, o que culminou, na prática, numa “abordagem por macroprocessos”. 10 No início de 2009, sintetizando as discus-

10 o tema da abordagem por macropro- cesso, tanto o “orçamentário e financeiro” quanto o do “crédito tributário” inspirados no enfoque sistêmico, foi amplamente documentado.

sões anteriores, Victor Holanda propôs o mode- lo de implantação em 13 componentes, modelo este que, pela sua conformação esquemática, foi apelidado pelo secretário do Tesouro Nacional de “rodoviária”. Em seguida formou-se en-

tão o grupo técnico na Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, com o intuito de produzir a versão ini- cial do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, em parceria com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro). As contribuições da comissão interministerial foram, em sua maioria, aceitas, sendo feitos apenas alguns ajustes na concepção do modelo geral em que, por exemplo, se optou por uma implantação em duas dimensões conco- mitantes: a) uma macro, sistêmica, generalizante; e b) outra micro, específica, particular, que respeitava a especificidade física operacional de cada órgão ou entidade. Como dito anteriormente, o modelo geral, pela sua característica de encontro, recebeu o apelido de “rodoviária”, decorrente da sua caracterís- tica básica fundamental de juntar as duas dimensões, os dois “mundos”. De um lado, o processo dedutivo de alocação dos gastos aos objetos de custos a

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partir da visão dos órgãos centrais; do outro, o processo indutivo, do parti- cular para o geral, das necessidades físico-operacionais dos órgãos setoriais finalísticos (saúde, educação, segurança, infraestrutura etc.). Esta modelagem de fato possibilitou que o processo avançasse, pois per- mitiu conciliar as várias visões do problema e, acima de tudo, romper com a inércia quanto à sua construção tecnológica.

Cronologia do marco regulatório

Lei n o 4.320

17 mar. 164 estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da união, dos estados, dos municípios e do distrito Federal.

decreto-lei n o 200

25 fev. 167

art. 7: estabelece que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”.

decreto n o 2.452

10 mar. 16

Cria a Secretaria do tesouro nacional.

decreto n o 2.2

2 out. 1

estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da união, e dá outras providências.

Lei Complementar n o 101

4 maio 2000

Lei de responsabilidade Fiscal.

decreto n o 3.5

6 set. 2000

dispõe sobre o sistema de contabilidade federal (revogado pelo decreto n o 6.76/200).

Lei n o 10.10

6 fev. 2001

nova Finança Pública.

acórdão n o 1.07, do tCu

2004

determina a adoção de providências para que a administração pública federal possa dispor, com a maior brevidade possível, de sistemas de custos.

Portaria Interministerial n o 45

26 out. 2005

Cria a Comissão Interministerial de Custos.

decreto n o 6.76

7 out. 200

dispõe sobre o sistema de contabilidade federal.

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O Sistema de Informação de Custos do Governo Federal tem sido desen-

volvido no âmbito do Ministério da Fazenda, por iniciativa do secretá- rio executivo Nelson Machado, e sob a coordenação técnica de Victor de Holanda, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, di- retor de Gestão Estratégica do ministério. Os dois se conheceram na pós-

graduação na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA/USP), onde desenvolveram suas teses na área de controladoria e contabilidade, tendo Machado estudado, especifica- mente, as diretrizes para um sistema de informação de custos. Nelson Machado foi diretor da Escola Fazendária do Estado de São Paulo e coordenador do Programa de Modernização do Controle Interno

e Administração Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de

Fazenda do Estado de São Paulo de 1997 a 1998, quando convidou Holanda para realizar uma consultoria sobre este projeto de modernização. A parceria foi retomada no governo federal quando Machado assumiu, no primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2007), a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), sob gestão do então ministro Guido Mantega. Nesse momento Machado

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e Holanda começaram a desenvolver o projeto da “agenda da eficiência

da qualidade do gasto”. No final de 2004, Mantega saiu do ministério e assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Machado permaneceu no MPOG tornando- se, inclusive, ministro interino por um período. Em 2006 Mantega foi nomeado ministro da Fazenda e, pouco tem- po depois, voltou a convidar Machado para ser seu secretário executivo.

Junto com Holanda, que em agosto de 2007 veio para a Fazenda, conti- nuou a discutir a elaboração de um sistema de informação de custos para

a administração pública federal em geral, considerando a necessidade es-

tabelecida tanto na legislação quanto na cobrança por parte dos órgãos

controladores.

Essa questão (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministério da Fazenda estava preocupado com isso, o Ministério do Planejamento, também, sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, nós passamos a trabalhar, aqui

E no

no ministério, pensando o ministério em termos dos macroprocessos. [

macroprocesso orçamentário-financeiro nós identificamos, juntamente com o

Ministério do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para que a gente diminuísse a fragmentação que tem nesse processo de construção do

E, dentro desses itens desses

orçamento, execução da despesa e o controle. [

projetos, um deles é custo do setor público. Então, nesse sentido é que esse pro-

]

]

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jeto, ele começa a ter corpo aqui no Ministério da Fazenda e no Ministério do Planejamento.

 

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

 

O processo de concepção, desenvolvimento e implantação do SIC vem sendo sustentado, portanto, em adequadas bases teóricas conceituais, na abordagem sistêmica, na flexibilidade adaptativa, no gradualismo e na concomitância. No que tange às diretrizes teóricas conceituais, a princi- pal referência é o trabalho de tese de Machado (2002) intitulado: Sistema de informação de custos: diretrizes para integração ao orçamento público e à contabilidade governamental. Na parte da metodologia de desenvolvimen- to e implantação valeu-se, fundamentalmente, da tese de Holanda (2002):

Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico — uma mo- delagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Ambas as teses de doutorado foram defendidas na FEA/USP e, não obstante oriundas de reflexão teórica acadêmica, contaram com elevada aderência ao mundo prático, decorrentes que são de experiências vividas por seus autores no governo do estado de São Paulo entre os anos de 1996 e 2002. 11

Para Machado, embora o tema fos- se uma preocupação presente há muito tempo, ele ganhou organicidade quando Holanda começou a desenhar o macropro-

11 para mais informação sobre os traba- lhos de custos, acessar: <www.socialiris. org/custosnosetorpublico>.

 

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cesso orçamentário-financeiro, culminando com a proposta de implantação em 13 componentes, conforme anteriormente referido:

 

A partir desse momento é que começa a ter um projeto de custos de verdade, um projeto para fazer a implantação do sistema de custos, com recursos aloca- dos, com especificadores, com contrato com o Serpro, 12 com o apoio da Fundação Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro mo- mento.

   

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

12

serviço Federal de processamento de

 

dados.

 

Foram realizadas algumas fases até que o sis- tema atingisse o status atual. No projeto básico, por exemplo, a versão inicial estava focada em dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape. 13 Estes sistemas não foram alterados para a in-

13

sistema integrado de administração de

Recursos Humanos.

 

14

projeto básico apresentado pela stN

no ii seminário do sistema de custos da administração pública.

 
 

clusão de dados, permanecendo com o nível de detalhamento restrito à menor unidade forneci- da pelo Siape. Com esta versão foi possível gerar relatórios gerenciais que enfatizassem a qualidade do gasto público, planejar as etapas posteriores

com base em estimativas de tamanho, prazo e recursos necessários ao aper- feiçoamento do sistema. 14 A concepção do Ministério da Fazenda baseava-se também na necessi- dade de um sistema de custos que não levasse muito tempo para começar a

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ser implantado. Para isso foi essencial (após a modelagem conceitual) a atu-
ação do Tesouro Nacional na implementação do modelo de ajuste contábil,
oriundo da reflexão teórica formulada nas teses anteriormente citadas. Os
ajustes contábeis basicamente transformam em “custo” os dados disponíveis
no Siafi numa aproximação mais adequada ao sistema. A realização dos se-
minários foi importante para a apresentação das diferentes fases do processo
de elaboração, propiciando a visualização de seus avanços e discussão de
propostas em pontos específicos do sistema, conforme mostra a coordena-
dora-geral de Sistemas e Tecnologia de Informação da Secretaria do Tesouro
Nacional, Maria Betânia Gonçalves Xavier:
São muitos gestores e o nível de discernimento deles com relação a custo é muito
díspar. Então, houve uma ação, comandada pela própria Secretaria Executiva,
de se iniciar a discussão de custos dentro da administração; então houve se-
minários específicos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que
seria o sistema de custos. Então, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas
do que nós identificamos que é essencial para um sistema de custos, que é um
centro de custos.
(Entrevista com Maria Betânia Gonçalves Xavier, 15 mar. 2010)
O espaço para os debates sobre o projeto de sistema de custos foi aber-
to, principalmente, através da realização de seminários ao longo de 2009.
Foram realizados três seminários em Brasília, sendo um internacional.
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15 Fundação Getulio Vargas projetos.
Além disso, foi contratada a consultoria
da FGV Projetos, 15 com o objetivo de
mapear as experiências de utilização de
executivo
Spoas
um sistema de custos nacional e inter-
nacionalmente. Com isso, abriu-se espaço para o debate de opiniões, com a
participação de diferentes setores do governo, contadores e academia.
A importância do debate e do envolvimento de diversos atores pode
ser visualizada na figura 2.
SoF
figura 2
uerj
outros
Cidadão
Sociedade
efetividade
FGV
eficácia
academia
adm.
Custos
Pesquisa
pública
eficiência
Qualidade
uFPe
do gasto
Legislativo
Stn
outras
CGu
judiciário
uSP

Fonte: Victor Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.

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O primeiro seminário sobre o sistema de custos foi realizado em abril de 2009 e contou com a participação de diversas áreas do governo e tam- bém de estudiosos. A seguir se podem conferir as principais informações e palestras apresentadas durante o evento, que demonstram o envolvimento e participação de diferentes áreas da administração pública e da academia.

I Seminário de Informação de Custos na administração Pública Federal

objetivos

Geral

discutir o projeto de implantação do sistema de informação de custos da administração pública Federal, à luz das experiências (internacional e nacional).

Específicos

discutir modelo conceitual e estratégia de implantação para sistemas de custos no setor público;

apresentar o atual estágio e os próximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto;

acordar metas e prazos de implantação do sistema.

Palestras

Abertura secretaria executiva do ministério da Fazenda secretaria executiva do ministério do planejamento, orçamento e Gestão secretaria do tesouro Nacional secretaria de orçamento Federal diretoria de Gestão estratégica do ministério da Fazenda escola de administração Fazendária Fundação Getulio Vargas

Projeto de implantação do Sistema de Custos da Administração Pública Federal

Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda cleber Ubiratan oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional

de Gestão estratégica do ministério da Fazenda cleber Ubiratan oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional

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Experiência internacional na modelagem e implantação de sistemas de custos no setor público

expositor: prof. Ricardo lopes (FGV), coordenador do estudo comparado internacional de sistemas de custos

comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFpe), prof. lino martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (Usp) Relator: prof. andré aquino (Usp)

Ajustes contábeis

Gilvan dantas — coordenador-geral substituto de contabilidade da stN

Modelo de mensuração de unidades físicas

cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional

Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas

maria Betânia Xavier — coordenadora-geral de sistemas e tecnologia da informação da stN carlos Felício afonso — coordenador-geral de integração de sistemas de informação da diges/mF miyuki abe — superintendente de Relacionamento com clientes do serpro

Metas e prazos para o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal

Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda Gilberto paganotto — diretor-superintendente do serpro

Foram identificados seis públicos-alvo para o sistema de custos, com perfis e interesses distintos:

q

subsecretarias de planejamento, orçamento e administração (Spoas) dos ministérios e demais órgãos setoriais (usuários do sistema Siafi);

q

gestores de programas (usuários do sistema Sigplan);

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q

altas autoridades;

 

q

ógãos centrais (SPI, 16 SOF e STN);

 

q

ógãos de controle (CGU e TCU);

q

sociedade em geral.

   

Entre as premissas e diretrizes aponta- das destacava-se a defesa de que a existência de plataformas e procedimentos diferentes não invalidaria o modelo. “Quanto mais

16 secretaria de planejamento e investi- mento estratégico.

17 sistemas internos de informações gerenciais das instituições.

padronizados forem os InfraSIGs, 17 menos necessidade de ajuste na camada intermediária (‘rodoviária’)” e a estratégia

de implantação em paralelo e concomitante com outras melhorias. Nesse seminário foi destacada a importância do patrocínio da alta ad- ministração no processo de mudança da cultura em relação ao custo, en- fatizando sua importância e considerando prioridade o uso do modelo na análise de resultados e desempenho. Cumpre destacar que nesse seminário percebia-se ainda alguma re- sistência em relação ao sistema de custos que foi apresentado. Uma reação esperada, tendo em vista as diferentes visões sobre o custo e sobre a impor- tância do tipo de informação gerencial. O segundo seminário ocorreu no dia 11 de setembro do mesmo ano, e já foi possível constatar uma mudança positiva na medida em que o sistema começou a ficar mais claro para todos. Durante o evento foram apresenta-

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dos diversos aspectos do projeto de implementação de um sistema nacional de informação de custos aplicado ao governo federal, além do estudo com- parativo internacional sobre custos no setor público, realizado pela FGV

Projetos, por sugestão e orientação de Victor Holanda. O evento foi trans- mitido por meio de tecnologia streaming e sistema de videoconferência, per- mitindo o acompanhamento remoto pelos participantes. 18 Finalmente, o Seminário Internacional Infor-

18 cf. site do instituto social íris:

 

mação de Custos no Setor Público aconteceu nos dias 3 e 4 de dezembro de 2009, como realização do Ministério da Fazenda e do MPOG, com as

<www.socialiris.org/forum/viewtopic. php?f=24&t=62>. acesso em: jun. 2010.

seguintes instituições patrocinadoras: Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração Fazendária (Esaf), Conselho Federal de Contabilidade, Instituto Social Íris e embaixada britânica no Brasil. Seus objetivos eram:

q objetivo geral — promover a discussão sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto no setor público, tendo em vista o desenvolvimento do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. q objetivos específicos — apresentar resultado da pesquisa sobre expec- tativas dos potenciais usuários das informações de custos na admi- nistração pública federal; apresentar o conceito, estrutura e funcio- nalidades do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal;

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analisar a experiência internacional recente na mensuração de custos no setor público; e identificar propostas que subsidiassem o proces- so de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal.

Conforme o programa a seguir demonstra, 19 este seminário desenvolveu uma forte dinâmica em torno das oficinas

de trabalho com a finalidade de aprofundar cada um de seus elementos. Para Holanda, a importância dos seminários foi clara.

19 elaborado a partir de informações dispo- níveis em: <www.joaomarcelo.net/index.php?

option=com_content&view=article&id=18:

 

seminario-internacional-informacao-de-custos-

no-setor-publico&catid=3:posts&itemid=10.

 

Se temos um modelo teórico, então precisa-

acesso em: jun. 2010.

mos de um envolvimento dos diversos atores no processo; assim criamos um negócio chamado ponto de reflexão de alto nível, que são os seminários. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo é esse aqui. Você está se enxergando aqui dentro? Você quer contribuir, você quer discordar? Então a gente discutia tudo. Não tem nenhum problema. Está gra- vado. Ninguém está isento aqui ou então está impedido de dizer o que pensa. A gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente está fazendo, o mundo está fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora nós queremos fazer. Enquanto você não tiver algo melhor, nós vamos fazer o que a gente está enxergando.

 

(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)

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Seminário internacional — Programação

Quinta-feira, 3 de dezembro de 200

Cerimônia de abertura

Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda João Bernardo Bringel — secretário executivo do ministério do planejamento, orçamento e Gestão arno Hugo augustin Filho — secretário do tesouro Nacional mauro sérgio Bogéa soares — diretor-geral da escola de administração Fazendária luiz augusto Navarro Filho — secretário executivo da controladoria-Geral da União Ubiratan aguiar — presidente do tribunal de contas da União marcos Vinícius mazoni — presidente do serpro carlos ivan simonsen leal — presidente da Fundação Getulio Vargas

Sessão I: Expectativas dos usuários sobre informações de custos: resultados da pesquisa aplicada na administração pública

diretoria de Gestão estratégica da secretaria executiva, ministério da Fazenda

Sessão II: A implantação do Sistema de Informações de Custos do Governo Federal: uma base ampliada de apropriação de informações

Victor Holanda — diretoria de Gestão estratégica/se/mF Gilvan dantas — secretaria do tesouro Nacional

Sessão III: Experiências e perspectivas da utilização da informação de custos na administração pública internacional

Klaus lüeder — Universidade de Frankfurt (fundador da pesquisa internacional comparativa em contabilidade Governamental — cigar) debatedores: Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas

Sexta-feira, 4 de dezembro de 200

Reunião das oficinas de trabalho

oficina 1:

apropriação da informação de custo para a melhoria do processo de planejamento, orçamento e execução financeira

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oficina 2: apropriação da informação de custo para a gestão e sua interação com os atuais sistemas gerenciais exclusivos dos órgãos setoriais (finalísticos) oficina 3: desafios na integração dos sistemas governamentais e harmonização das estruturas administrativas com foco da geração da informação de custos oficina 4: experiências internacionais de utilização de informações de custos na gestão pública oficina 5: diretrizes da stN para a adoção do regime de competência na contabilidade pública brasileira:

estágio atual, perspectivas e principais desafios

Apresentação das conclusões das oficinas em plenário

Relatores de cada oficina de trabalho

Resumo de lições para o Brasil

especialistas da Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas

Cerimônia de encerramento

Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda

O resultado pode ser visto a seguir:

Quando nós chegamos no terceiro seminário e nós mostramos o sistema, foi uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, não é? E as pessoas têm visto que o sistema está trazendo informação, a informação estratégica, a informação relevante, que é a informação que vai retroalimentar o sistema deles, e isso tem aberto portas. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

Com isso, é possível constatar os avanços na formulação e elaboração do sistema de custos não apenas em termos do sistema em si, mas tam-

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bém em relação ao posicionamento e expectativa dos seus futuros usuários. Estes, por sua vez, foram consultados mais detalhadamente através de uma pesquisa realizada no segundo semestre de 2009, com base em questioná- rios (ver anexo, no final deste livro). Os questionários foram respondidos por cerca de 1.648 servidores, sendo 1.447 do Poder Executivo, 51 do Poder Judiciário e 13 do Poder Legislativo, sendo que, entre os do Poder Executivo, 51% eram servidores da administração direta e 39% de autarquias e fundações. Vale destacar que grande parte dos respondentes vem desempenhando atividades de adminis- tração financeira, orçamento e finanças. As expectativas dos respondentes em relação ao sistema de custos, que, como vimos, estão em sua maioria no Poder Executivo, obedecem à seguinte ordem: acreditam que informação de custos seria importante, em primei- ro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para controlar e gerenciar as atividades; em seguida, para promover melhoria nos processos e, apenas na quarta e quinta posições, estaria a redução dos cus- tos das atividades e produtos, bem como dos insumos utilizados. Informar a sociedade estaria em sexto lugar e, por último, a informação de custo seria importante para fixar preços de recuperação de serviços e de venda. Para a maioria dos que responderam às questões, está claro que a in- formação de custos refere-se com mais força à eficiência do que à eficácia ou efetividade. Ainda em termos de compreensão conceitual, demonstra-se a preocupação com o nível de entendimento conceitual, técnico e operacio-

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nal dos usuários para o sucesso do sistema, apontando para a importância do trabalho de treinamento a ser desenvolvido. Além dos dados sobre o sistema de

custos, a pesquisa também mostrou que o Siafi e o Siasg 20 são os sistemas estruturan- tes mais utilizados nas unidades dos res- pondentes, sendo o Siafi muito bem-avalia-

20

sistema integrado de administração de

serviços Gerais.

21

sistema de concessão de diárias e

passagens.

do, ao lado do Siape e SCDP 21 em termos de facilidade de uso.

 

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Então, toda a concepção é de um modelo, que a gente chamou de gradualismo, mas que preserva a visão do todo. É você enxergar o todo e dizer o seguinte: o que é essencial aqui para a gente começar um processo de mudança comportamental, cultural? (Entrevista com Victor Branco de Holanda, diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda e coordenador do processo de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, 26 fev. 2010)

Como vimos anteriormente, uma das maiores dificuldades do processo de constituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal era de ordem conceitual: como definir produtos para esse ramo de atividades tão distinto da iniciativa privada, de onde provinham os modelos teóricos de formação de custos em contabilidade? Para além de certos serviços públicos que mais facilmente poderiam ser assimilados à noção de produto — como os de fornecimento de energia, saneamento básico etc. — uma alternativa seria a da definição dos custos a

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partir não apenas de produtos, mas sim direcionados a outros objetos. Mas esta opção teria suas próprias dificuldades específicas, na visão estratégica dos formuladores do atual sistema:

Eu acho que a questão, mesmo, era de ter uma definição conceitual, e os di- rigentes aceitarem aquela direção conceitual. Esse é o

22 conhecido também pela sigla aBc.

ponto. Então

por exemplo, há uma discussão acadêmi-

23 James Brimson, autor de Contabilidade

ca clássica aqui: gestão estratégica de custo associada a activity based costing. 22 Então, custo por atividade; você tem que desenhar as atividades, ver os direciona-

por atividades .

 

dores de custos

 

etc. Bom. Se você vai e coloca essa

 

formulação teórica como o teu norte, você vai gastar rios de tinta e rios de

dinheiro para definição das atividades, do caderno de atividade

É como diz

o Brimson: 23 “as atividades não têm fim”, porque você pode ir quebrando todas as atividades até onde você quiser, até o mínimo detalhe da atividade. Bom. Quando você terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro cama- rada que vai ser o secretário da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele terá uma outra ideia que não é aquela

 

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

 

Certamente, a oportunidade de se aplicar as ferramentas da gestão es- tratégica ABC aos custos da administração pública, além de desejável, poderá

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ser contemplada num futuro próximo. 24 Mas, no contexto atual, o impor- tante é que o compromisso estratégico pri-

mordial com a disponibilização imediata do sistema para seus usuários e controladores, eixo central do projeto atual, pôde ser viabi- lizado — a despeito das dificuldades recor- rentes — mediante uma reconceituação da noção de custos, particularmente adequada não somente à realidade da administração pública brasileira, mas apta a incorporar, para a nova tarefa, todo o capital de trabalho e informação acumulados nos sistemas es-

24 com efeito, de acordo com o prof. lino martins da silva, eu tenho que ver como é que aqueles recursos são alo- cados às atividades. E se tiver produto, aos produtos. Então, na área pública, quer dizer, ao fazer essa reflexão, nós chegamos naturalmente à metodologia do ABC. Agora, essa metodologia tem que ser feita em duas etapas. O governo federal está tratando ainda da primeira etapa. Porque a primeira etapa é você saber onde os recursos estão alocados. Isso é uma primeira fase. A segunda fase é você ver as atividades. (entrevista com lino martins da silva, 4 mar. 2010.)

truturantes já em uso. A diretriz conceitual fora, inclusive, objeto da reflexão do secre- tário Nelson Machado em sua tese:

 
 

E essa eu acho que é a contribuição teórica que a gente acabou dando. Se a

gente entender que essas classificações [já utilizadas nos sistemas estruturan- tes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto — quando houver produto, porque o setor público tem muito pouco produto,

físico, concreto, [

],

e muitas vezes não dá para identificar. Mas se eu identifico

o custo do órgão, o custo do programa, o custo da função, o custo do projeto, o

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E utilizando

a contabilidade existente

que pega milhões de lançamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de maneira eletrônica, e eu desprezar isso e tentar catar informação nos órgãos?! Gente! É uma insanidade. Então, qual é a proposta? A proposta é a coisa mais

óbvia. [

Com o sistema de contabilidade que nós temos,

custo da atividade, eu já estou com meio caminho andado. Então

[

]

Se você pega a contabilidade que tem hoje, o orçamento que tem

hoje e trabalha as categorias orçamentárias como os seus objetos de custo, trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e

pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contábeis neces-

sários para transformá-la em custo

pronto! Você tem meio caminho andado.

A outra parte é você conseguir trazer, pelo sistema já existente também, as

unidades físicas. Aí o teu sistema

é só juntar: a despesa ajustada para custo,

nos objetos que já estão na cultura e no programa orçamentário, e as unidades

físicas, que geralmente estão em sistemas já paralelos de todos os ministérios

de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Então, basicamente, eu acho

que essa era a linha que faltava. (Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

].

A rigor, estratégia semelhante já fora desenvolvida antes, pelo próprio Nelson Machado em sua passagem pela Secretaria de Fazenda de São Paulo, e, em outras circunstâncias, na experiência de Lino Martins da Silva, na Controladoria da capital fluminense:

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Uma das coisas que nós fizemos na Controladoria do município do Rio foi exa-

nós aproveitamos uma tecnologia e fizemos o que o Serpro

vem estudando para fazer; na verdade, nós pegamos as estruturas já existentes. Não tivemos que desenvolver um sistema de custos. Então, “já tem uma área de pessoal?”. “Tem.” “Qual é o sistema que roda a folha de pagamento?” “É esse.” “Já tem uma área de orçamento?” “Tem.” “Qual é o sistema?” “Já tem uma área de manutenção de frota e essa coisa?” Então, nós fomos pegando esses sistemas e fomos, na realidade, integrando os sistemas, através de uma estrutura multidi- mensional

(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)

tamente

que [

]

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Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informações orça- mentárias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), as informações físicas, constantes do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), e as informações de pessoal, que conformam o conteúdo do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas num mesmo banco, num mesmo data warehouse, dando a elas, porém, o necessário tratamento contábil e, desse modo, convertendo-as em infor- mações de custo. Esta ideia fica mais visível na figura 3.

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figura 3

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Modelo de convergência Sigplan Siest Siafi Sidor Sidor Siop UG, Uo, Órgão Órgão, Uo Órgão,
Modelo de convergência
Sigplan
Siest
Siafi
Sidor
Sidor
Siop
UG, Uo, Órgão
Órgão, Uo
Órgão, Uo
Custos
Siorg
Siasg
Órgão, Uorg
Órgão, Uasg
Órgão
Siape
SCdP

Fonte: odilon Neves Júnior (2009), seminário de informação de custos da administração pública Federal.

Outro sistema já instalado, que tem desempenhado uma função importante no processo, é o Sistema de Informações Organizacionais do Governo Federal (Siorg), do Ministério do Planejamento:

Siorg é um sistema da estrutura institucional de toda a administração pública. Ele tem uma tabela única. Então, o que acontece? A nossa estratégia é usar essa tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O que nós ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela única que é o Siorg, e dentro do Siafi eu tenho a tabela do Siafi. Só que, dentro do Siafi, eu já tenho, dentro

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da unidade gestora, o campo do Siorg. Então, vamos supor: essa unidade, aqui no Siafi, é o código 25.101; no Siorg é o 17.101. Então eu já tenho um de/para dentro do Siafi. Esse órgão 25.101 do Siafi, lá no pessoal, ele é 30.101. Mas, lá nesse 30.101, ele tem o código do Siorg também, que é 17.101. Então, na verdade, eu não vou mexer no Siape e nem vou mexer no Siafi; eu já tenho uma tabela única em que já está o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Então eu vou aproveitar ela. E aí eu faço o link. (Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

Assim, a primeira vantagem da abordagem preconizada é constituída pelo fato de que toda a informação utilizada já se encontra disponível e é permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que já se encontram em operação — operação esta que, inclusive, não sofre qualquer interferência por conta da nova apropriação de seus dados pelo sistema de custos —, e cujos processos de alimentação também já se encontram perfeitamente incorporados à rotina dos órgãos públicos e funcionários envolvidos. Ou seja: não há necessidade de nenhuma nova alimentação, nem muito menos a duplicação de esforços. Com efeito,

a visão desse modelo, também, não é gerar um retrabalho, aumentar a carga de trabalho do gestor público. Então, qual foi a estratégia? Foi buscar as informações dentro dos sistemas estruturantes. Então, nós temos um grande sistema, que é o

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Sistema de Administração Financeira e Orçamentária do Governo Federal, que

é Siafi, e aí eu tenho a informação financeira, orçamentária e patrimonial, e eu

tenho o Sigplan, em que eu tenho a informação do planejamento e da execução desse planejamento. Então, eu tenho lá qual é a ação e qual é o programa, qual

é a ação e qual é o produto dessa ação. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que é o sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informação tanto financeira como

física: em determinado órgão, quantos servidores têm? Esses servidores estão lotados no órgão? Estão trabalhando no órgão ou estão cedidos para outro órgão? Qual é a remuneração desse servidor? Então, lá no Siape eu tenho essa informação. Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu

Não era gerar um sistema que o gestor

tivesse que entrar lá para colocar a informação para gerar custo. Eu vou buscar a

Então, eu vou pegar

uma determinada ação orçamentária, vou no Sigplan para buscar o produto dessa ação e vou fazer o cruzamento, e aí eu vou saber qual foi o custo dessa ação e o que produziu essa ação de governo. Quando eu quero saber o custo de um órgão, então eu vou pegar a informação financeira do Siafi, da execução orçamentária, e vou pegar também a informação do Siape, quanto foi a folha de pessoal.

informação onde ela está, que é no sistema estruturante. [

tenho a informação das contratações. [

]

]

(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

A segunda vantagem é que todo o ajuste contábil necessário para a conversão dos diferentes insumos informacionais em dados sobre custos é processado única e exclusivamente pela equipe da Secretaria do Tesouro

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Nacional, capacitada e alocada especificamente para esta finalidade. Trata- se de se fazer uso, nas palavras de Victor Branco de Holanda, da

proximidade com o Tesouro, com a contabilidade financeira e a contabilidade propriamente dita, ou seja, que é uma função que está no Tesouro, na Secretaria do Tesouro Nacional, que é a programação financeira e o controle da execução orçamentária e financeira. (Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)

Ou ainda, como nos lembra o secretário executivo:

Como o modelo de custos é feito na confluência da contabilidade e do orçamento, então, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos é o sistema de contabilidade. O sistema orçamentário é fundamental, mas ele já está na con- tabilidade, que faz a contabilidade orçamentária. Então era muito natural que transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contábil. Então esse ajuste contábil é que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimensão custo já estabelecida e definida.

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

O processo é descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva Dantas.

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Sobre isso, é importante realmente falar que você tem a informação financeira do

a despesa orçamentária executada, aquela despesa liquidada. Só que nós

temos algumas situações em que é uma despesa orçamentária, mas não é uma des- pesa contábil, não é um custo, como o caso da compra da ambulância citado aqui.

A compra da ambulância, na contabilidade pública, é uma despesa orçamentária,

porque é um dispêndio, tem que ter autorização legislativa. Então, é uma despesa orçamentária, está correto, é uma despesa de capital. Porém, isso não é custo. Então,

eu tenho que pegar a despesa orçamentária do Siafi e dar um tratamento, para levar

para o sistema de custos. Então, eu pego a despesa orçamentária pelo valor total e vou fazer os ajustes contábeis. Eu vou verificar: essa despesa orçamentária é custo? Se sim, vai para o sistema de custos; se não, aí eu faço a redução. Então, nós temos uma despesa, por exemplo, que é a compra de material para almoxarifado: eu com- prei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra é uma despesa orçamentária, mas não é custo ainda, porque ela não foi consumida ainda lá na minha unidade. Mas ela está dentro da despesa orçamentária. Então, eu busco essa informação no Siafi e, aqui no sistema de custos, faço o ajuste contábil. Então, eu verifico lá: despesa orçamentária, valor total, mil. Aí eu vejo: desses mil, 200 são compra de material para estoque. Aí eu retiro esses 200. Então, a despesa orçamentária fica ajustada para 800. Mas além de eu retirar aquilo que foi a com- pra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que já foi consumido, já

foi requisitado pelas unidades. “Ah, foram consumidos 100.” Aí eu somo 100, e aí

a minha despesa orçamentária ajustada passa a ser 900. Opa! Então, essa é uma informação boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo não vão ser os mil, que

Siafi, [

]

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foram a despesa executada; vão ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses são os ajustes contábeis. Então, nós retiramos da despesa orçamentária: a despesa de capital, investimento, inversão financeira, amortização da dívida, e retiramos também essa compra de ma- terial para estoque. E o que nós incluímos como custo? A depreciação dos bens, que nós temos aqui. As empresas já fazem depreciação. Alguns órgãos, a partir de 2010, estão começando a fazer depreciação. Então, nós retiramos a compra daquele bem, retiramos o investimento e a inversão financeira, mas incluímos a depreciação daque- le bem. Assim como nós retiramos a compra do material para estoque, nós incluímos o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questão, por exemplo, das férias, férias e décimo terceiro: quando você paga as férias, isso é o dispêndio financeiro, mas não é custo. O décimo terceiro, quando você paga o décimo terceiro, a antecipação lá em junho, ou em dezembro, o valor total, isso também não é custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Então, nós começamos a fazer a provisão de férias, a provisão de décimo terceiro, quer dizer, cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informação e levo para o sistema de custos, e quando eu pagar as férias dele, isso não vai ser custo, vai ser simplesmente a saída de caixa. Foi custo cada mês que ele trabalhou. Tudo isso nós fazemos através desses ajustes contábeis.

(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

A figura 4 apresenta a relação entre o ajuste contábil e a produção da informação de custo.

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figura 4
Qual o papel dos ajustes contábeis no processo de
geração da informação de custos?
despesa orçamentária
executada
(despesa líquida + inscrição em Rp não proc.)
ajustes
orçamentários
(–) despesa executada por inscrição em Rp não processados
(+) Restos a pagar liquidados no exercício
(–) despesas de exercícios anteriores
(–) Formação de estoques
(–) concessão de adiantamentos
(–) investimentos/inversões financeiras/ amortização da dívida
despesa orçamentária ajustada
ajustes
patrimoniais
(+) consumo de estoques
(+) despesa incorrida de adiantamentos
(+) depreciação/exaustão/amortização
despesa orçamentária após ajustes Patrim.
Custos (ideal)
Fonte: Feijó (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal, adaptado de machado (2005).
Com relação, especificamente, ao processo de alimentação,
o que é que nós fazemos? No Siafi, nós colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de
pagamento: a folha de pagamento, nós criamos lá um módulo de provisão. Ele vai e
faz a provisão. Quando ele faz a provisão no Siafi, ele gera a informação numa conta
contábil. Aí eu pego essa informação e levo para o sistema de custos. Para o gestor, não
está alterando. Ele não vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema

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estruturante dele lá. Só que aí eu pego e levo essa informação. Tem que depreciar, vai fa- zer depreciação. À medida que ele faz a depreciação, isso alimenta uma conta contábil que é levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, nós temos uma fórmula do ajuste, e aí faz a alimentação automática. O que nós trabalhamos é: melhorar a in-

Então, à me-

dida que o órgão vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor informação no Siafi, que é levada para o sistema de custos. Ele não vai melhorar dentro

do sistema de custos; ele melhora lá e isso alimenta direto o sistema de custos.

formação dentro do sistema de origem, que é o sistema estruturante. [

].

1

(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

Com esse procedimento não apenas foi possível superar as dificulda- des de ordem teórica, mas também as de ordem prática, caracterizadas exa- tamente pela dificuldade de se obter a adequada informação empírica de custos. Certamente essa segunda dificuldade era — e continua sendo — o principal desafio a ser vencido pelo Sistema de Informação de Custos do Governo Federal. Isto porque, obviamente, não somente a informação dis- ponibilizada nos sistemas estruturantes atuais não foi originalmente produ- zida para ser transformada em dados sobre custos, como também envolve forçosamente toda a diversidade de características típicas das atividades de cada órgão finalístico. Holanda, em sua apresentação em seminário sobre sistemas de custos, mostrou as dimensões organizacionais e tecnológicas, que se juntam para produzir as informações necessárias para o sistema (figuras 5, 6 e 7).

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figura 5
dimensão tecnológica
estrutura organizacional
Grupo de usuários
sigplan
sidor
siafi
siape
siasg siorg
7
sieg
Plataforma baixa
Banco de dados
Web services
Grupo de informações
infrasigs
dimensão
setoriais
física operacional
Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
figura 6
dimensão organizacional
de
Para
6
(estruturas)
sigplan sidor siafi siape siasg siorg
9
Web services
sieg
infrasigs
dimensão
setoriais
física operacional
Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
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figura 7
estudo comparado mundial
estrutura conceitual básica
1
2
3
diretrizes do modelo de custos
Grupo de usuários
8
Grupo de informações
ajustes
organizacional
contábeis
sigplan sidor siafi siape siasg siorg
4
Web services
7
9
sieg
Plataforma baixa
Banco de dados
Modelo
mensuração
un. físicas
5
de
Para
(estruturas)
infrasigs
6
dimensão
setoriais
física operacional
Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.
De fato, como nos lembra Maria Betânia Xavier, o grande desafio técni-
co estava justamente na compatibilização dos sistemas estruturantes:

Nós partimos de uma premissa de que não iríamos onerar o gestor, de que iríamos usar as bases disponíveis. De fato, cada base está sob gestão de um órgão distinto, fo- ram construídas em momentos distintos para atender a determinações, necessidades também distintas, mas quando nós avaliamos, nesse processo de evolução, de fusão da informação, vimos que são bons dados, só que estão estruturados de uma forma diferente. Então, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desafio. (Entrevista com Maria Betânia Gonçalves Xavier, 15 mar. 2010)

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Mas é justamente aqui que se encontra outro aspecto da maior rele-
vância na estratégia desenvolvida e posta em prática, hoje, pela Secretaria
Executiva do Ministério da Fazenda: é que, embora num primeiro momen-
to as informações de custos setoriais disponibilizadas pelo sistema forçosa-
mente apresentem eventuais disparidades e distorções, cada unidade gestora
e fornecedora de dados, em cada ministério e órgão público da administração,
certamente se verá incentivada a valer-se do sistema e a aprimorá-lo e corrigi-
lo, no sentido de tornar aquela informação de custos que lhe diz respeito a
mais exata e fidedigna possível. Com o acesso ao sistema, cada custo, de cada
projeto, de cada programa, de cada unidade da administração pública, se tor-
nará conhecido e passível de crítica, questionamento e reconhecimento. Será
possível, portanto, o cotejamento, em sintonia fina, de elementos essenciais
constituintes da eficiência de cada um destes órgãos, a partir das informações
de seus custos. Sejam estes quais forem.
Então a minha grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de
custo do governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificá-
vel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custo.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Ou seja, é o próprio funcionamento com a utilização descentralizada
do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, por todos os seus

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partícipes e interlocutores, o melhor mecanismo de incentivo à sua alimen- tação, ao seu aprimoramento e ao esforço pela melhoria da qualidade da informação contábil ali disponível.

A gente acha que um sistema de informação de custos pode ser um grande incen-

tivo sistêmico [

O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores

].

e

os coordenadores de ação do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan,

o

que eles fazem periodicamente. Só que

isso era ruim, e também, o modelo

mais

um cadastro. Agora, vai ficar patente que todo mundo precisará fazer isso. E aí haverá uma política de governo, no sentido política dos órgãos centrais, um in- centivo, uma determinação, para que isso seja feito. Então, se o cara não entrar

lá e alimentar

era questionado, a utilidade, depois

mais um campo para eu preencher

Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara não entrar lá no

sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele não alimentar

com algumas informações, continuaremos com grande deficiência. Mas o sistema de informação de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer

assim: “olha, o seu custo é esse. Se você não alimentou

“por que está aparecendo aqui que você gastou 10 milhões. Se você não consegue explicar o que você fez ”

agora, explica”. Ou seja,

(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)

É essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informação de

Custos do Governo Federal, a consciência acerca do caráter estratégico da

etapa atual — e inicial — de sua implementação

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e a compreensão dos dirigentes de que o sistema de custos não é panaceia, ele não

nascerá pronto. Se tem que entender isso. Não nascerá pronto. E, na primeira informação, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso dessa ferramenta é que vai poder melhorá-la; e aí, sim, ela terá a contribuição para que o dirigente do órgão compreenda qual é o custo que ele tem e esteja im- buído do objetivo de reduzi-lo.

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

Assim, a impactante diversidade da realidade dos custos dos serviços, produtos e atividades hoje prestados e desempenhados pela vasta e comple- xa máquina pública nacional pode deixar de ser um empecilho à transpa- rência, à melhoria da gestão, e mesmo à necessária mudança da mentalida- de gerencial dos recursos públicos, e passar a ser a base para um grande e contínuo esforço de aprimoramento dos serviços essenciais prestados pelo Estado à nossa sociedade, com base nos recursos que dela mesma são re- colhidos.

É porque as pessoas têm dificuldade de alimentar o sistema. Na hora que no sistema é colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele põe as quantidades físicas. Depois, à medida que vai executando, medir o que executou

e colocar lá, é mais difícil. Então

muitos órgãos não conseguem fazer; ou não

conseguem fazer a medição ou, se o fazem, não registram. Bem, nós vamos buscar essa informação. Se a informação lá estiver torta ou estiver vazia, o sistema de

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custos vai devolver a informação — vazia. Então vão aparecer coisas assim: ah,

zero. Bom, esse é o problema do gestor, não é o

problema do sistema de custos. Ele não alimentou

Ele não alimentou foi o Sigplan. Está bom. Na hora que acontecer isso e alguém disser: “olha, fulano de tal gastou 1 bilhão e não fez nada”, ele vai ter que se explicar.

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

gastou R$1 bilhão para fazer

Não é o sistema de custos.

Com efeito, é justamente em função dessa diversidade e dessa enorme complexidade, constituída pelo conjunto de áreas de atuação do governo, que o projeto do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal foi, ao longo de todo esse tempo, objeto de grande debate e de estudo, sem que a intenção pudesse se concretizar, e é por isso que ainda hoje, como é natural, há tanta controvérsia com relação à estratégia ideal para sua im- plementação. Uma das discussões ocorreu precisamente entre diferentes concepções acerca da forma de constituição do sistema de custos. Uma delas preconizava um sistema menos geral, mas que pudesse se aprofundar mais. Para isso se- riam selecionadas algumas áreas estratégicas onde pilotos do sistema pudes- sem ser testados e desenvolvidos em detalhe, aos quais se seguiriam outros, até que toda a máquina pudesse ser contemplada e incorporada. Aquilo que, ao final, inegavelmente se obteria dessa forma em termos de qualidade de informação e uniformidade sistêmica seria contrabalançado, porém, por um

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considerável dispêndio em esforço de trabalho, mas, acima de tudo, de tem-
po — uma das variáveis mais decisivas quando se trata de mudanças no setor
público, onde os imperativos democráticos da alternância de poder e respon-
sividade às urgências do interesse público em mutação tendem a cobrar alto
preço em matéria de rotatividade de decisores e descontinuidade de projetos
de interesse do Estado. Além disso, seria lícito esperar que a implementa-
ção paulatina de um sistema como esse, que partisse do detalhamento em
profundidade, das partes para o todo, tivesse multiplicados os seus naturais
custos de transação e envolvimento para cada nova unidade gestora incor-
porada, assim como demandasse a necessidade de implementação de novas
políticas específicas de incentivo à sua alimentação e manutenção.
A outra visão, adotada pela Secretaria Executiva do Ministério da
Fazenda, defendia, inversamente, a organização de um sistema amplo, que
apresentasse resultados mais gerais — e eventualmente precários, ou até
mesmo insatisfatórios, para certos setores —, porém de modo mais imedia-
to, para grande parte da administração pública, servindo-se já, inclusive, do
capital instalado dos sistemas estruturantes em franca operação. O mode-
lo implantado, apelidado “rodoviária”, como representado anteriormente,
teve justamente a virtude de tentar conciliar em grande parte as diversas
visões. Foi essa a estratégia:
Nós tivemos num primeiro momento, até os documentos devem mostrar isso,
um primeiro momento, um conjunto de visões, obviamente, diferenciadas. Até

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alinhar a visão de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, ob-

viamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clássico, criar um projeto piloto de custos com todas as suas características, com profundi- dade e pequenininho. Então, a visão que nós estamos trabalhando é oposta,

É porque eu entendo que essa é a

única capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e não vai conseguir aproveitar a capilaridade da captação de informação que nós temos no Siafi, não vai aproveitar o conjunto de informações de todo o orçamento público federal. Não tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da “rodoviária”. Quer dizer, então, ele vai pegar todo mundo, e aí cada um pega o bonde que quiser e aprofunda da maneira que tiver condição, que tiver necessidade, que tiver competência.

quer dizer, ela é rasa e abrangente. [

]

(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)

O ponto é assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação, da Secretaria do Tesouro, Paulo Henrique Feijó:

Qual é a melhor informação e mais próxima de custos que eu consigo no cenário atual? Por mais que eu saiba que isso não é ainda custo. Mas sem ser da teoria contábil, não é? Então, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por

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quê? Porque você teria duas saídas, na minha visão, para implantar um sistema
de custos: ou você chega e diz “olha, eu só consigo implantar sistema de custos
depois que eu alterar a estrutura da minha casa, só consigo levantar o segundo
andar depois que eu preparar realmente o alicerce”, ou, o outro, “não, eu vou
começar a levantar esse negócio e aí vou reforçando as bases à medida que ela for
levantando”. Então, era um pouco disso.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Acima de tudo, portanto, a concepção do Ministério da Fazenda
baseava-se na necessidade de um sistema de custos que não levasse muito
tempo para começar a ser implantado. Um sistema que, ao mesmo tempo,
atendesse à demanda de décadas por sua implementação, e que, mesmo
com todas as suas imperfeições e lacunas, uma vez iniciado e oferecido
em suas linhas básicas à administração pública — mas também aos órgãos
controladores e à sociedade — se converta numa realidade que, além de
servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes,
sejam eles quem forem, como um fato incontornável: uma imprescindível
ferramenta de Estado.
Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulação da
estratégia de implementação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal, de par com a decisão de utilizar os sistemas estruturantes
preexistentes: o papel do gradualismo na sua elaboração e implementação.
O gradualismo possibilitaria a implantação do sistema na administração

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pública federal de forma rápida e ampla, ficando para cada setor a decisão sobre a melhor forma de aprofundar este tipo de informação.

O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos

para resolver um problema e do tempo que o governo dispõe para fazer as coisas

numa janela de oportunidade. [

Tudo é um

processo de aprendizagem. [

é exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente

tem hoje, com as condições que a gente tem hoje e com o tempo político que nos resta. Aí a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Então, agora nós estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois, três. O gradualismo não destrói a visão do conjunto. Mas a visão do conjunto não pode ser impeditivo de você dar o primeiro passo.

(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)

Você tem que fazer do regular para baixo, e

você ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [

O que a gente está fazendo no sistema de custos

]

]

]

], [

Para ilustrar a forma como esse sistema se apresentaria inicialmente e quais seriam seus possíveis desdobramentos dentro dos setores, Holanda lançou a ideia de “rodoviária”:

capta, prioritariamente, as informações do sistema orçamentário,

financeiro e contábil da administração pública, que é o Siafi — o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Então, sucintamente,

O sistema [

]

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eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu orçamento, e aí a

A partir da

informação que a contabilidade já dá, eu posso fazer o sistema de informação de

custo. Então a rodoviária se estabelece, a partir dessas informações agregadas do

Alguém [se referindo

à troca de informação] chega à rodoviária e alguém sai da rodoviária. É um

ponto de encontro. E o sistema de informação de custo é esse ponto de encontro. Porque você tem que ter as informações financeiras agregadas, que descem para uma rodoviária, e informações físicas, de execução de produtos e atividades de

do chão de fábrica, e que não

está nos órgãos centrais [

mensuração física, que vêm do mundo operacional

universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [

contabilidade consolida essas grandes informações agregadas. [

].

]

].

É assim que a gente conseguiu comunicar o modelo.

A gente dizia: “tem um pedaço que é daqui até a rodoviária, tem um pedaço que

é da rodoviária para baixo”. Então [os órgãos centrais do] governo federal têm

a incumbência de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva]

até a rodoviária. Depois, da rodoviária para baixo [de baixo para cima, numa abordagem indutiva], cada setor — educação, saúde, infraestrutura, segurança pública — vai refinar.

(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)

O modelo da “rodoviária” se enquadra, pois, não somente na estratégia gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, como também caracteriza a proposta de se articular a possibilidade de universalizar a informação de

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custos para todo o aparato governamental — sem desprezar ou sacrificar a necessária autonomia relativa dos órgãos finalísticos no desempenho de suas atividades e responsabilidades que, afinal, representam os principais encargos do Estado.

Então, o modelo da rodoviária, alguém vem de cima, com informações que só

tem lá

informacional, então ele já recebe padronizado e modelado, para que, a partir

da rodoviária, ele possa capturar e trabalhar outras informações. Por isso que

E os seminários

apontaram isso. Quando alguém levantava a mão lá, a gente não tinha nenhum

temor de levantar a mão também e explicar. [

trabalho teórico, que, quando você tem um sistema complexo, você tem diversas visões do problema. Então a gente conseguia dizer: você está certo dentro do pedaço que lhe cabe; mas você já pensou com os olhos de um outro ator? Então

Eu aprendi isso no meu

o modelo, ele é muito robusto no que tange a críticas. [

Porque o cara da ponta tem dificuldade de padronizar essa confusão

]

].

a virtude do modelo é essa: eu dou a liberdade de você fazer o que você acha

conveniente a partir de um certo grau de liberdade que você tem em sua área de responsabilidade.

(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)

Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista adotada a opção de envolver os demais atores estratégicos desde o primeiro momento do processo de elaboração do sistema de custos.

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De acordo com o prof. Lino Martins da Silva,

tentar juntar essas competências — para, na verdade, receber críticas, sugestões —, eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara ficar olhando só para o próprio umbigo, não dá para fazer uma reforma desse porte. Porque o sistema de custos entra na organização. Ele tem que entrar na organização, senão ele não será um sistema de custos. (Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)

Nos seminários realizados e na dinâmica de interações para a efetivação do sistema, abriu-se a oportunidade de um debate amplo, de um diálogo em que os proponentes do sistema se expunham — e às suas ideias — e ouviam os demais atores e interlocutores, dentro e fora da administração. Um diálogo capaz de, ao mesmo tempo, aprimorar e corrigir o projeto, mas, acima de tudo, envolver tais atores e interlocutores — como participantes, também, do processo criativo —, sem os quais, inclusive, nada poderá ser feito de novo, útil e duradouro. Argumenta Gilvan da Silva Dantas:

Eu acho que agora nós chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem tão somente dentro do Tesouro Nacional; dentro da administração pública. Nós fazíamos os semi-

nários

Nos seminários, tinha lá a academia, os professores; gestores; pessoas

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autônomas que estavam lá; pessoas de município, e era uma troca de experi- ência. Nós tivemos oficinas em que íamos para uma sala com 50 pessoas que ficávamos ali debatendo três horas sobre o modelo. Porque não é uma coisa

fácil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminário, e me fa- lavam: “Para mim, custo é isso”, e aí falava, falava, falava, e aí eu escutava e, dali, às vezes, saía uma ideia e tal. Então, assim, eu acho que até hoje não foi feito por quê? Porque não é uma coisa fácil. Fazer custo, apurar custo dentro de uma empresa não é uma coisa fácil, imagine dentro da administração públi- ca! Porque sabe qual é o risco que você corre? Você gerar um grande sistema, um elefante branco, porque a informação não serve para nada. Trabalha pra caramba para gerar a informação, mas no final, essa informação está servindo para quê? Para tomar alguma decisão? Não, nenhuma. Eu trabalhei numa enti- dade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela máquina funcionava para a sobrevivência do próprio sistema, e a alta administração não tomava decisão nenhuma sobre a informação de custo. Então, isso é um perigo muito grande, porque nós temos uma grande máquina pública. Imagine você criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informação, mas, no fundo, essa informação serve para quê? Então, isso é uma grande di- ficuldade que tem na concepção do modelo. E esse modelo nosso é um modelo feliz por quê? Porque ele pega a informação orçamentária, traz para dentro

pega a informação física, pega a

informação de pessoal. E qual é a informação que ele gera? O custo desse pro- grama, o custo dessa ação é tanto. Aí o gestor vai olhar: está boa ou não está

desse sistema, faz esses ajustes contábeis, [

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essa informação? Não está boa por quê? Porque lá, no meu sistema de planeja- mento, não foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui não é um produto bom. Não é esse o produto. Eu não planejei bem. Então, o sistema de custos vai retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de orçamento. Então, vai chegar a um ponto em que, quando algum órgão for negociar com a SOF 25 a abertura de um crédito adicional, por exemplo,

25 secretaria de orçamento Federal.

 

a SOF vai olhar os relatórios de custo. “Espera aí, por que você quer mais crédito adicional? Olha o custo do

 

seu programa lá. Você tem um custo tão alto e produz tão pouco.” Então, aqui nós temos esse ponto muito favorável, porque a nossa informação não vai ficar uma informação perdida. Ela é uma informação de custo para quê? Lá no orçamento, na hora que for fazer a elaboração da nova proposta da lei orçamentária, ele vai observar a informação de custo.

 

(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)

Há ainda que se mencionar que, de acordo com o gradualismo está a aceitação de que, numa primeira versão, o sistema central não contemplaria completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a depreciação.

 

Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulância não é custo; a depreciação da ambulância ao longo do tempo é que é o custo. Então, a maioria dos sistemas ditos de custos que existem aí, eles, na verdade, são custos dos

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gastos orçamentários, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Então, a pessoa diz assim: “Quanto custa o programa tal?”. Na verdade, quanto o pro- grama tal gastou, praticamente. Não é o quanto ele custa, no sentido de teoria de custos, não é? Então, o setor público não deprecia a questão de exaustão e amortização, a questão de reconhecimento de determinadas despesas que acon- teceram e, às vezes, não tinham o suporte orçamentário. (Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)

No entanto, a simples menção deste elemento nos informa acerca de outro aspecto inovador potencializado pela efetivação de um sistema como esse: o de inserir — ou reinserir — na cultura gerencial pública brasilei- ra a questão decisiva do próprio patrimônio do nosso Estado. Ou seja: a possibilidade de conhecer sistematicamente, afinal, os custos dos serviços, produtos ou atividades prestados pelo governo abre também novas pers- pectivas para a incorporação ao processo de gestão do conhecimento sobre as formas e os valores específicos da depreciação dos ativos disponíveis, e, desse modo, para um controle mais firme e eficaz do patrimônio instalado, a serviço da máquina pública. E o que é mais importante: num registro de competência, e sob condições institucionais possivelmente únicas em nossa história. É como se nos preparássemos para superar em definitivo o conhe- cido passado antirrepublicano de apropriação patrimonialista do Estado brasileiro — no qual grupos de interesse se assenhoreavam dos recursos e

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do aparato da administração para dele auferir rendimentos espúrios e em predação ao interesse nacional mais amplo — e, finalmente, abríssemos o caminho para a efetivação de um Estado eficiente, que não somente zela pela manutenção e valorização do patrimônio público, mas também, e por isso mesmo, torna-se capaz de colocar os capitais incorporados a esse pa- trimônio integralmente a serviço da prestação de serviços e bens coletivos à sociedade. De acordo com Paulo Henrique Feijó,

quando você vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam

se sobrepondo sobre os aspectos até financeiros. Uma é a visão patrimonial,

outra é a visão financeira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos ou perdas econômicas que não necessariamente são avaliados, ou não são avaliados por fluxos de caixa. Ninguém vai comprar uma empresa olhando só o fluxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem

de ativos e qual é a capacidade dela de gerar fluxos de caixa futuros, não é?

O setor público está caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que

você avalia o país são muitos instrumentos de fluxo, que não serão perdidos ao longo da história. O fluxo de caixa, as operações de resultado primário, es-

sas coisas serão importantes para o país, continuarão sendo, mas não como o único elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado e eu posso ter um déficit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um déficit de caixa porque eu investi, eu comprei vários apartamentos, casas e tudo. Tenho

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déficit de caixa. Mas eu posso também ter um superávit de caixa e estou cheio de contas a pagar. Então, não é um elemento só que vai me dar a avaliação da minha situação, da minha boa situação fiscal. Custo, então, vai ser um dos elementos que, retirado dessa informação, irá apoiar todo o processo. Ele busca informações para gerar outras informações que retroalimentam o

Então, nesse cenário, acho

O reconhecer que você

processo, como não é diferente numa empresa. [

que é importantíssimo ter um sistema de custos. [

não está fazendo ainda o ponto ideal não é um fracasso; pelo contrário, é um

Está-se cons-

passo na busca de que você chegará, de que você está indo

truindo um grande sistema que está adaptado a pegar toda essa transição de sairmos de um modelo de uma contabilidade orçamentária para um modelo de uma contabilidade patrimonial.

(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)

]

].

Finalmente, há que se mencionar que a opção pelo gradualismo, além de ter em conta, principalmente, a importância que um sistema de custos pode ter na administração pública — mesmo que a primeira informação obtida e disponibilizada no sistema ainda não seja a melhor possível —, também incorpora, como um de seus principais condicionantes, a expec- tativa inexorável acerca da pressão dos órgãos controladores, e, em sentido mais amplo, da própria sociedade. Trata-se, simplesmente, de incentivar a produção da transparência no trato com os recursos públicos, não apenas no sentido de cumprimen-

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