Revista Portuguesa de Educao

Universidade do Minho
rpe@iep.uminho.pt
ISSN (Versin impresa): 0871-9187
PORTUGAL




2000
Afrnio Mendes Catani / Joo Ferreira de Oliveira
A REESTRUTURAO DA EDUCAO SUPERIOR NO DEBATE
INTERNACIONAL: A PADRONIZAO DAS POLTICAS DE DIVERSIFICAO E
DIFERENCIAO
Revista Portuguesa de Educao, ao/vol. 13, nmero 002
Universidade do Minho
Braga, Portugal
pp. 29-52





Revista Portuguesa de Educao, 2000, 13(2), pp. 29-52
2000, CEEP - Universidade do Minho
A reestruturao da educao superior no
debate internacional: a padronizao das
polticas de diversificao e diferenciao
Afrnio Mendes Catani
Universidade de So Paulo, Brasil
Joo Ferreira de Oliveira
Universidade Federal de Gois, Brasil
Resumo
Este artigo analisa a reestruturao da educao superior a partir de
documentos internacionais orientadores dos modelos e das reformas que
atualmente esto se configurando. A investigao est centrada nos
diagnsticos da crise, nos desafios contemporneos, nas misses e nas
alternativas de soluo apontadas, indicando que h uma certa padronizao
nas polticas de educao superior numa sociedade do conhecimento e num
mundo globalizado, competitivo e em permanente transformao, o que tem
substrato nas reformas que esto sendo implementadas em diferentes pases
da Amrica Latina.
Introduo
A finalidade desse ensaio examinar as similitudes e as diferenas
existentes nos principais documentos internacionais orientadores dos
modelos e das reformas de educao superior. A anlise das diretrizes e
bases da reestruturao dos sistemas procura evidenciar as temticas, as
crticas, as tendncias e as polticas de educao superior mais significativas
na Amrica Latina, o que demonstra a fora dos organismos internacionais,
especialmente do Banco Mundial, nas reformas dos pases da regio. Consta-
se, tambm, que est em curso um processo de padronizao das polticas e
estratgias de diversificao e diferenciao, em que pesem as diferenas
identificadas nos diagnsticos da crise, nos desafios contemporneos e nos
princpios e misses da educao superior
1
.
Banco Mundial: diagnstico e orientaes bsicas
O livro La enseanza superior: las lecciones derivadas de la
experiencia (1995), do Banco Mundial, tornou-se um dos documentos
mundiais mais importantes no contexto de reestruturao da educao
superior, especialmente na Amrica Latina e, em particular, no Brasil, uma vez
que procura diagnosticar a crise atual e definir polticas e estratgias para
implementao das reformas nesse nvel de ensino. Alm disso, devido ao
poder de interveno do Banco nas polticas econmicas dos chamados
pases em desenvolvimento, as orientaes bsicas desse texto, que
coadunam com o receiturio da poltica neoliberal, tm sido adotadas quase
que integralmente, em que pesem as especificidades dos pases e dos
sistemas de educao superior da regio.
No documento, o Banco Mundial considera como aspectos mais
significativos da crise atual: a realidade fiscal da diminuio dos recursos
pblicos (crise do financiamento), que impede a conservao e melhoria da
qualidade do ensino superior, bem como sua expanso; os elevados
percentuais de gasto por estudante (custo-aluno); as baixas taxas de
matrculas, o que indicaria o uso ineficiente dos recursos; a baixa relao
estudantes/docente; a subutilizao dos servios acadmicos; a duplicao
de programas; elevadas taxas de evaso e repetncia; a subrepresentao
das mulheres em muitos pases; o elevado montante gasto com a subveno
de servios estudantis; o crescimento da escolarizao bsica e a presso
para aumentar as matrculas do ensino superior; o desequilbrio dos gastos
existente entre o ensino primrio, secundrio e superior; a baixa eficincia do
sistema como um todo, ocasionando baixas taxas de rentabilidade social.
Com base nesse quadro, afirma-se que o ensino superior tem
importncia capital para o desenvolvimento econmico e que o ideal, a
semelhana da reforma implementada no Chile, lograr un sistema de
enseanza postsecundaria que funcione bien, sea diversificado y experimente
30 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
crecimiento, incluso cuando se reduce el gasto pblico por estudiante
(1995: 3). Em outras palavras, tais sistemas devem se constituir a partir dos
princpios da eficincia, qualidade e equidade.
Segundo o Banco (1995: 4), as polticas, ou melhor, as quatro
orientaes bsicas para promover as alteraes necessrias so: a)
fomentar la mayor diferenciacin de las instituciones, incluido el desarrollo de
instituciones privadas; b) proporcionar incentivos para que las instituciones
pblicas diversifiquen las fuentes de financiamiento, por ejemplo, la
participacin de los estudiantes en los gastos y la estrecha vinculacin entre
el financiamiento fiscal y los resultados; c) redefinir la funcin del gobierno en
la ensennza superior; d) adoptar polticas que estn destinadas a otorgar
prioridad a los objetivos de calidad y equidad.
A primeira orientao do Banco Mundial deixa claro que o modelo
europeu de universidade de pesquisa no apropriado ao mundo em
desenvolvimento. Para esse, la mayor diferenciacin en la enseanza
superior, o el desarrollo de instituciones no universitarias y el fomento de
establecimientos privados, puede contribuir a satisfacer la creciente demanda
social de educacin postsecundaria y hacer que los sistemas del nivel
terciario sean ms sensibles a las necesidades cambiantes del mercado
laboral (1995: 5). As instituies no universitrias so consideradas mais
flexveis no atendimento das demandas do mercado de trabalho. Do mesmo
modo, o fomento s instituies privadas de educao superior poderia
ampliar as oportunidades de forma eficiente e flexvel, sem aumentos
adicionais para o Estado. Para este, caberia o papel de estabelecer
mecanismos de controle e avaliao das instituies.
A segunda orientao frisa a diversificao das fontes de
financiamento das instituies estatais, bem como a adoo de incentivos
para o seu desempenho. O objetivo mobilizar mais fundos privados para o
ensino superior, especialmente atravs da participao dos estudantes nos
gastos, dos egressos, da ajuda externa de organismos de financiamento, da
ampliao dos servios etc; apoiar estudantes pobres, mas qualificados,
atravs de planos/programas de assistncia; melhorar a dotao e a
utilizao dos recursos entre e dentro das instituies, sobretudo atravs da
vinculao do financiamento critrios de desempenho institucional.
31 A reestruturao da educao superior no debate internacional
A terceira orientao para a reforma do sistema de educao superior
diz respeito redefinio da funo do governo no seu relacionamento com
as instituies, especialmente estatais. O xito da reforma implica: 1) el
establecimiento de un marco coherente de polticas; 2) mayor apoyo en los
incentivos y mecanismos orientados al mercado para aplicar las polticas, y 3)
mayor autonomia administrativa de las instituciones pblicas. A adoo
desses trs parmetros que permitiria estabelecer maior eficincia no uso
dos recursos pblicos, apoio ampliao da educao privada ps-secudria
e controle do sistema.
A ltima grande orientao do Banco Mundial associa a qualidade, a
adaptabilidade e a equidade, como parte de um enfoque. Afirma o documento
que los objetivos prioritarios de la reforma de la educacin superior, en funcin
de los cuales se puede medir el progreso, son: 1) mejor calidad de la
enseanza y la investigacin; 2) mayor adaptabilidad de la educacin
postsecundaria a las demandas del mercado laboral; y 3) mayor equidad
(1995: 11-12). Para o Banco, faz-se necessrio, ainda, adotar mecanismos
eficientes de avaliao, estabelecer vnculos efetivos com os setores
produtivos da economia e adotar polticas de admisso que elevem a
qualidade do ensino secundrio e permitam o ingresso dos grupos menos
favorecidos da populao.
Com base na experincia adquirida em diferentes pases, o Banco diz
ser possvel tirar algumas lies fundamentais. Destacam-se as seguintes: as
reformas de financiamento e da administrao do sistema so necessrias em
muitos pases; o apoio ao desenvolvimento institucional deve estar destinado
ao fortalecimento das polticas, reformas, planificao e gesto financeira das
instituies; o investimento do Banco deve priorizar a melhoria da qualidade
do ensino e da investigao. Isso significa que: 1) las inversiones del Banco
en esfera se centran cada vez ms en apoyar los programas nacionales y
regionales de excelencia, ya sean pblicos o privados; 2) el acceso al
financiamiento es cada vez ms competitivo; y 3) el Banco apoya el
establecimiento de sistemas de acreditacin y de avaliacin del desempeo
(1995: 16).
32 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
UNESCO: princpios, diretrizes e aes
A UNESCO tem tido voz ativa na redefinio global do papel da
educao superior, especialmente da Universidade, pelo menos no que tange
a formulao de diretrizes e polticas de reestruturao. Quatro documentos,
na dcada de 90, so expressivos de sua posio sobre a temtica: 1)
Documento de Poltica para el Cambio y el Desarrollo en la Educacin
Superior (1996); 2) Educao: Um Tesouro a Descobrir (1996); 3) Declarao
Mundial sobre Educao Superior no Sculo XXI: Viso e Ao; 4) Marco
Referencial de Ao Prioritria para a Mudana e o Desenvolvimento da
Educao Superior. Esses dois ltimos foram produzidos por ocasio da
Conferncia Mundial sobre Educao Superior, realizada em Paris, em
outubro de 1998.
No Documento de Poltica para el Cambio y el Desarrollo en la
Educacin Superior (1996) identifica-se, inicialmente, trs principais
tendncias dos sistemas e das instituies de educao superior: a) a
expanso quantitativa; b) a diversificao das instituies, dos programas e
das formas de estudo; c) as restries financeiras. Alm dos problemas
advindos dessas tendncias, destacam-se como desafios de um mundo em
transformao, os processos simultneos e contraditrios de democratizao,
mundializao, regionalizao, polarizao, marginalizao e fragmentao.
Alm disso, h os imperativos atuais do desenvolvimento econmico e
tcnico, bem como a necessidade de produzir um desenvolvimento humano
sustentvel, en el que el crecimiento econmico est al servicio del desarrollo
social y garantice una sostenibilidad ambiental (1996: 7).
Por isso, a UNESCO sugere que as respostas da educao superior
devem guiar-se por trs critrios fundamentais: pertinncia, qualidade e
internacionalizao. No mbito da pertinncia preciso considerar as funes
da educao superior no tocante ao ensino, a pesquisa e aos servios
conexos, especialmente quanto aos seus nexos com o mundo do trabalho,
com outros nveis e formas de educao e com o Estado e o financiamento
pblico. A pertinncia tambm diz respeito a adequao da formao
acadmica necessidade de aprendizagem e capacitao permanente, bem
como a gesto eficiente e eficaz, em razo do financiamento pblico estar se
tornando cada vez mais limitado. El apoyo pblico a la educacin superior
sigue siendo indispensable, pero las instituciones de educacin superior
33 A reestruturao da educao superior no debate internacional
deben tratar de encontrar nuevas fuentes de financiacin (1996: 8). O critrio
da qualidade implica em renovar o ensino e a aprendizagem na educao
superior, ou seja, melhorar os contedos, os mtodos, a investigao, os
programas, o pessoal docente, a qualidade dos estudantes e da infra-
estrutura etc. Para o estabelecimento dessa qualidade acadmica, a
avaliao torna-se fundamental, assim como o respeito aos princpios de
liberdade acadmica e autonomia institucional. Por sua vez, a
internacionalizao, ou melhor, a necessidade de cooperao e solidariedade
internacional decorre da necessidade de integrao econmica e poltica,
bem como do carter universal da aprendizagem e da investigao hoje no
mundo (1996:10).
Com base nas tendncias e nos critrios apontados, a UNESCO
entende que seu papel promover la diversidad de las instituciones y los
sistemas de educacin superior. Insiste tambm que es necesario propiciar
an ms la diferenciacin de los programas de estudio, pues stes permiten
lograr una mejor adaptacin de la educacin superior a las necesidades
nacionales y locales sin perder de vista la universalidad del conocimiento ni el
criterio primordial de calidad (1996: 11).
No documento Educao: Um Tesouro a Descobrir (1996) h
indicaes claras e precisas quanto ao papel da universidade. Na mesma
direo do documento anterior, reconhece que a diversidade de
estabelecimentos de ensino superior e de formao profissional est de
acordo com as necessidades da sociedade e da economia, expressas em
nvel nacional e regional (1996: 23). Alm disso, entende que preciso gerir
o desenvolvimento dos efetivos atravs da reforma do ensino secundrio. A
adoo da idia do desenvolvimento da educao ao longo da vida implica
tambm que se estudem novas formas de certificao das competncias que
vo sendo adquiridas (1996: 129), inclusive fora da via principal e nica, ou
seja, a escola bsica e a universidade. Por isso, a diversificao da educao
superior torna-se to importante no atendimento crescente demanda e aos
desafios da massificao.
A Universidade deveria contribuir nessa direo diversificando a sua
capacidade de oferta como local de cincia (...), com vista investigao
terica ou aplicada; como meio de adquirir qualificaes profissionais (...), de
acordo com cursos e contedos constantemente adaptados s necessidades
34 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
da economia; como recinto privilegiado da educao ao longo da vida (...);
como parceiro privilegiado duma cooperao internacional, que leve ao
intercmbio (...) e facilite (...) a difuso do que de melhor se faz no campo do
ensino (1996: 23). Com essas funes essenciais, ou melhor, com essa
oferta, a universidade estaria ultrapassando o confronto entre duas lgicas
que costume opor sem razo: a lgica do servio pblico e a do mercado de
trabalho (1996:23). Sua misso intelectual e social ganharia novo sentido,
estabelecendo razes pertinentes para a concesso de maior autonomia.
A consolidao de documentos sobre educao superior, oriundos de
comisses e conferncias da UNESCO, se d por ocasio da Conferncia
Mundial sobre Educao Superior (1998). A posio da UNESCO est
expressa, de uma maneira mais ampla em dois documentos: Declarao
Mundial sobre Educao Superior no Sculo XXI: Viso e Ao e Marco
Referencial de Ao Prioritria para a Mudana e o Desenvolvimento da
Educao Superior. Os documentos se completam. O primeiro, faz
consideraes acerca do contexto, das misses e funes da educao
superior e da necessidade de formar nova viso e constituir novo paradigma
de ao. O segundo, define e sugere aes prioritrias para mudana e
desenvolvimento da educao superior no mbito da esfera nacional, dos
sistemas e instituies e no plano internacional, incluindo a as futuras
iniciativas da UNESCO.
No prembulo da Declarao retoma-se a questo da imensa
demanda, da diversificao institucional e da conscincia sobre a importncia
da educao superior para o desenvolvimento sociocultural e econmico, o
que implica em grandes desafios e dificuldades. Isso se deve, em grande parte,
a um mundo em permanente mutao e a uma sociedade que tende, cada vez
mais, a transformar-se em sociedade do conhecimento. Por isso, a educao
continuada no decorrer da vida o grande pressuposto da necessidade de
mudana e renovao da educao, especialmente da educao superior. A
idia da educao permanente dever orientar a transformao das
instituies ps-secundrias e das universidades (1998: 14).
Um princpio da Declarao Universal dos Direitos Humanos
extremamente enfatizado nos documentos: a educao superior dever ser
igualmente acessvel a todos com base no respectivo mrito (1998: 13).
Nesse princpio, o mrito ou capacidade individual o fundamento bsico
35 A reestruturao da educao superior no debate internacional
para igualdade de acesso educao superior. Verifica-se, portanto, que h
um claro reforo da idia liberal dos dons, talentos e capacidades naturais, em
que pese a orientao democrtica da UNESCO. preciso lembrar, com
Rousseau, que a causa da desigualdade entre os homens uma construo
social e que, portanto, as capacidades individuais so parte desse processo.
Nem tudo pode ser considerado fruto das desigualdades fsicas e naturais, ou
seja, um dote de nascena ou uma doao divina.
As misses e funes da educao superior so estabelecidas,
principalmente, nos dois primeiros artigos (1998: 16-17).
Artigo 1. A misso de educar, formar e realizar pesquisas(...), a fim
de: a) educar e formar pessoas altamente qualificadas, cidads e cidados
responsveis, capazes de atender s necessidades de todos os aspectos da
atividade humana, oferecendo-lhes qualificaes relevantes, incluindo
capacitaes profissionais (...) mediante cursos e programas que se adaptem
constantemente s necessidades presentes e futuras da sociedade; b) prover
oportunidades para o ensino superior e para a aprendizagem permanente,
oferecendo uma gama de opes e a possibilidade de alguns pontos flexveis
de ingresso e concluso dentro do sistema (...); c) promover, gerar e difundir
conhecimentos por meio da pesquisa e, como parte de sua atividade de
extenso comunidade, oferecer assessorias relevantes (...); d) contribuir
para a compreenso, interpretao, preservao, reforo, fomento e difuso
das culturas nacionais e regionais, internacionais e histricas, em um contexto
de pluralismo e diversidade cultural; e) contribuir na proteo e consolidao
dos valores da sociedade(...); f) contribuir para o desenvolvimento e melhoria
da educao em todos os nveis(...).
Artigo 2. Funo tica, autonomia, responsabilidade e funo
preventiva.
A nova viso da educao superior detalhada em oito artigos (do
art.3 ao art. 10). O art.3 trata da igualdade de acesso, baseada no mrito,
esforo, perseverana e determinaes demonstradas. O art.4 defende
fortalecimento da participao e promoo do acesso das mulheres
educao superior. O art.5 incentiva a promoo do saber mediante a
pesquisa na cincia, na arte e nas cincias humanas e a divulgao de seus
resultados, bem como o fomento a inovao, a interdisciplinaridade e a
transdisciplinaridade e o apoio material e financeiro, de fontes pblicas e
36 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
privadas, pesquisa. O art.6 propugna a orientao de longo prazo baseada
na relevncia da educao superior, ou seja, esta deve ser avaliada em
termos do ajuste entre o que a sociedade espera das instituies e o que
estas realizam (1998: 22). O art.7 preocupa-se em demonstrar a urgncia de
reforar a cooperao com o mundo do trabalho, analisar e prevenir as
necessidades da sociedade. Isto se deve aos novos paradigmas de produo
e as constantes mudanas no mundo do trabalho que implicam em
atualizao permanente e desenvolvimento de habilidades profissionais e
sociais mais empreendedoras. O art.8 acentua a diversificao como forma
de ampliar a igualdade de oportunidades. Ou seja, advoga-se sistemas mais
diversificados capazes de oferecer ampla variedade nas oportunidades de
educao e formao (1998: 24). O art.9, considerando um mundo em rpida
mutao, defende aproximaes educacionais inovadoras: pensamento
crtico e criatividade. Por isso, um novo paradigma de Educao Superior
deve centrar seu interesse no estudante. Os currculos e os novos mtodos
pedaggicos devem reforar tal direo. O art.10, que tambm retrata essa
nova viso da educao superior, cuida da questo do pessoal e estudantes
como agentes principais, acentuando a necessidade de poltica de
desenvolvimento de pessoal no sentido de estimular a inovao e
aprendizagem autnoma.
As principais temticas, objeto da ao e interveno das reformas e
polticas de educao superior, hoje no mundo, aparecem no item Da Viso
Ao. So elas: avaliao, novas tecnologias, gesto, financiamento,
cooperao internacional/perda de talentos cientficos e parcerias e alianas.
No art. 11, intitulado avaliao da qualidade, advoga-se a necessidade
de avaliao ampla da qualidade, uma vez que se trata de conceito
multidimensional e que deve envolver todas as funes e atividades
acadmicas. Explicita a necessidade de normas comparativas de qualidade,
inclusive internacionais, levando em conta a diversidade mas evitando a
uniformidade (1998: 28). No art. 12, o potencial e o desafio de tecnologia
chamam ateno s mudanas que ocorrero na forma como o conhecimento
desenvolvido, adquirido e transmitido. Essas tecnologias possibilitam
vantagens e possibilidades novas de abertura, igualdade e cooperao
internacional. No art. 13, a preocupao com reforar a gesto e o
financiamento da educao superior. Em outras palavras, essas reas
37 A reestruturao da educao superior no debate internacional
requerem capacidades e estratgias apropriadas de planejamento e anlise
de polticas (...), a fim de garantir uma gesto devidamente racionalizada e o
uso efetivo e financeiro responsvel dos recurso (...). A meta suprema da
gesto deve ser implementar a misso institucional por meio da garantia de
uma tima qualidade na educao, formao, pesquisa e prestao de
servios de extenso comunidade (1998: 31). No art.14, o financiamento da
educao superior como servio pblico ainda mais discutido. Esse nvel de
ensino requer recursos pblicos e privados, sobretudo no apoio a pesquisa.
No art. 15, a idia bsica compartilhar conhecimentos tericos e prticos
entre pases e continentes por meio da solidariedade e parceria entre pases
e instituies, como forma de ganhar talentos cientficos e se contrapor a
perda de quadros (art. 16). As diversas parcerias e alianas so apresentadas
como forma de administrar as transformaes em curso e renovar a educao
superior (art. 17).
Dentre as aes prioritrias na esfera nacional encontram-se a
necessidade dos Estados (1998: 39-41): a) estabelecerem marco legislativo,
poltico e financeiro para a reforma da educao superior; b) estreitar vnculos
entre o ensino e a pesquisa; c) tornar a educao superior em elemento
catalizador do sistema de ensino; d) levar as instituies a se tornarem mais
flexveis, oferecendo propostas de educao permanente, com ampla gama de
opes; e) ampliar os vnculos entre as instituies que se dedicam ao ensino
daquelas que se dedicam pesquisa; f) instaurar novas modalidades de
colaborao entre as instituies e o desenvolvimento local, regional e
nacional; g) manter as obrigaes e os compromissos assumidos com esse
nvel de ensino; h) estabelecer plano diretor que assegure a participao de
todos; i) definir e aplicar polticas que eliminem preconceitos de gnero; j)
formular polticas quanto aos docentes; l) reconhecer os estudantes como
centro de ateno, garantido direito de organizao autnoma; m) assegurar o
exerccio da liberdade acadmica e da autonomia institucional; n) ampliar e
diversificar o acesso educao superior, a fim de atingir padres aceitveis
de oferta no panorama internacional; o) ampliar a inter-relao da educao
superior com a educao geral e profissional; p) procurar reduzir a disparidade
existente entre os pases, sobretudo atravs da cooperao internacional.
No tocante s aes prioritrias no mbito de sistemas e instituies,
destacam-se a necessidade de: a) cada instituio de educao superior
38 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
definir sua misso de acordo com as necessidades presentes e futuras da
sociedade; b) guiar-se pelas regras de rigor tico, cientfico e intelectual e por
consideraes multidisciplinares e transdisciplinares; c) estabelecimento de
sistemas de acesso que atenda as pessoas que possuam as habilidades e
motivaes; d) usar a autonomia para o desenvolvimento sustentvel da
sociedade e para a soluo de problemas; e) estabelecer relaes e parcerias
com o mundo do trabalho; f) generalizar o mximo possvel o uso de novas
tecnologias; g) garantir a participao do corpo docente; h) reforar o servio
de extenso comunidade; i) assegurar avaliao da qualidade; j)
estabelecer mecanismos e programas de desenvolvimento do pessoal
docente e administrativo; l) promover e desenvolver a pesquisa; m) eliminar
as desigualdades e os preconceitos em questes de gnero; n) orientar,
aconselhar e apoiar os estudantes.
A UNESCO entende que, dentre as aes prioritrias no plano
internacional, seu papel: a) fomentar a cooperao, como parte das misses
institucionais e dos sistemas de educao superior; b) promover a mobilidade
acadmica internacional e o desenvolvimento de projetos; c) tornar-se frum
de debate e intercmbio sobre questes de educao superior; d) fortalecer
os centros de excelncia em pases em desenvolvimento; e) desenhar um
instrumento internacional sobre a autonomia acadmica e a responsabilidade
social; f) assegurar a continuidade das aes do que se estabelece na
Declarao.
Relatrio Attali: desafios, harmonizao e diversificao
Dentre, ainda, os documentos globais que tem orientado reformas de
Educao Superior, preciso destacar o relatrio Pour un modle europen
denseignement suprieur (1998), que prope profundas mudanas no
sistema francs de educao superior. O relatrio, cuja comisso foi presidida
por Jacques Attali, alerta o pas para o perigo e para a fragilidade da
excelncia e da qualidade do sistema francs, face competio mundial e
necessidade de unificao europia. A mudana no ensino superior deve
ocorrer em razo da necessidade de elevao do nvel de qualificao dos
franceses, o que deveria ser o principal objetivo de uma poltica econmica e
social da Frana, ou melhor, uma prioridade nacional.
39 A reestruturao da educao superior no debate internacional
Segundo o Relatrio Attali, a qualidade de vida na Frana ser
determinada pela elevao do nvel de qualificao dos franceses. Eis porque
a Educao Superior torna-se fundamental, uma vez que plus que jamais, le
dveloppement et la qualit de vie dune nation dpendront de son niveau
culturel et scientifique, lui-mme largement dpendant de la valeur de son
enseignement suprieur (1998: 8).
Essa necessidade de profundas alteraes no sistema francs fica
mais evidenciada quando confrontada com as revolues atuais nas cincias
e nas tecnologias, nos vnculos com o Estado, nas ligaes com as empresas
e nos modos de aprendizagem dos saberes. Nesse sentido, afirma: Confront
la rvolution des technologies de linformacion et des conditions de travail,
la diversification des trajectoires professionnelles, aux exigences de la
formation en permanence, au bouleversement des savoirs et de la faon
dapprendre, la mutation des relations entre ltat, les entreprises et la
socit, lunification europenne, lenseignement suprieur doit revoir
durgence ses objectifs et simplifier son organisations (1998:5).
Em outras palavras, essa confrontao do sistema francs de
educao superior com as revolues em curso demonstra que: a) a
revoluo das tecnologias provoca mudanas nos modos de aprendizagem,
nos mtodos pedaggicos e na natureza das disciplinas ensinadas; b) as
mudanas no Estado, sobretudo no perfil dos seus quadros, impe exigncias
mltiplas de formao e formas novas de servio pblico; c) as empresas
inovadoras requerem uma relao estreita e de confiana com o sistema
universitrio, sobretudo no atendimento s necessidades de pesquisa
tecnolgica e formao dos profissionais; d) no tem mais sentido dicotomizar
a formao e a vida. A formao no trabalho, ou seja, a formao permanente
deve ser uma regra, segundo o Relatrio. Por isso, dever-se-ia reconhecer
trs princpios: o diploma universitrio no garante legitimidade permanente,
a qualificao profissional deve ser considerada um trabalho que merece
remunerao e os docentes no deveriam exercer por muito tempo a mesma
funo, ou seja, deveriam ter mobilidade geogrfica e funcional que
garantisse oportunidades, tais como: ensinar, formar-se, pesquisar e
administrar.
Alm disso, o Relatrio defende, a longo prazo, maior unificao e
harmonizao dos cursos e diplomas, bem como a definio de um modelo
40 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
europeu especfico de educao superior que no fosse burocrtico ou
modelado pelo mercado. Esse modelo deveria respeitar a diversidade
existente, ou seja, no permitiria a uniformizao dos sistemas, embora
busque sua unificao. Deveria, tambm, ter a fora necessria para dominar
a mundializao e promover os valores prprios da Europa unificada.
No caso francs, prope trs novos princpios de organizao do
ensino superior. O primeiro, diz respeito a um sistema mais homogneo e
diversificado, ou seja, um sistema coerente geograficamente e com real
autonomia, que permitisse aos estudantes passar de um estabelecimento
para outro e que pudesse ser comparado. O segundo decorreria naturalmente
da autonomia, como uma contrapartida, ou seja, seria uma avaliao eficaz e
transparente, onde o sistema seria objeto de uma avaliao mais sistemtica,
mais aberta e mais criadora de direitos e deveres. Assim, cada
estabelecimento de ensino superior deveria ser avaliado com intervalos
regulares e receber recursos segundo seus mritos e seus resultados, quer
dizer segundo a maneira pela qual teria cumprido seu contrato. Essa idia do
contrato aparece no terceiro princpio de organizao, ou seja, um sistema
contratualizado. As relaes entre o estado, as universidades e as grandes
escolas seriam definidas no quadro de um projeto de estabelecimentos e de
contratos quadrienais (1998: 19). Esses contratos, segundo o Relatrio,
favoreceriam a inovao, a emulao, leia-se a competio e a criatividade.
O Relatrio Attali demonstra grande preocupao com a redefinio da
misso das universidades e das "grandes escolas" francesas. Considerando
as revolues em curso, a misso principal deveria ser servir os estudantes,
dando a cada um deles, qualquer que seja sua origem social, todas as
oportunidades de alcanar sua rea de excelncia, de se preparar para as
profisses do futuro e de fazer progredir o conhecimento. As instituies de
ensino superior devem criar condies para que os estudantes possam
retornar aos estudos ao longo da vida, uma vez que a sociedade
contempornea exigir qualificao permanente dos cidados. A formao
contnua, especialmente como forma de preparao para a vida profissional,
deveria ser uma regra absolutamente geral, diz o Relatrio. Portanto, as
misses bsicas do ensino superior seriam: permetre chaque tudiant
datteindre son niveau dexcellence; faire progresser les connaissances;
adapter aux mtiers dprs-demain et lesprit dentreprise; maintenir le
41 A reestruturao da educao superior no debate internacional
savoir en permanence; faire progresser la justice sociale; acclrer louverture
au monde; pour um modle europen (1998: 2).
Embora faa uma "crtica" s determinaes do mercado na
modelao dos cursos e carreiras do ensino superior, o Relatrio Attali
reconhece demandas prprias do processo de mundializao da economia de
mercado e entende que: pour prserver sa nature et sa qualit, pour se
prparer affronter ces nouveaux dfis, lenseignement suprieur franais
devra donc se rformer profondment et vite. Il lui faudra se mettre en
situation de pouvoir rpondre aux besoins de formation en permanence,
intgrer lapport de nouvelles technologies et crer des institutions efficaces et
conomes des deniers publics. Il lui faudra aussi accepter une comptition
matrise, une mulation scientifique et pdagogique entre tablissements
denseignement. Il lui faudra surtout rduire lextraordinaire foss qui sest
creus rcemment entre les groupes sociaux dont les enfants monopolisent le
meilleur de lenseignement suprieur et les autres, qui en seront de plus en
plus irrversiblement exclus (1998: 9-10).
Breve panorama da educao superior na Amrica Latina
Em texto datado de 1967, Ansio Teixeira (1998: 77) traava o seguinte
perfil das universidades no contexto da Amrica Latina: De um modo geral, as
universidades so universidades de Estado e, como tais, fortemente
dependentes dos recursos que lhes concede o Governo cada ano. Alm
dessa dependncia oramentria, o Estado legisla sobre o ensino superior e
mediante tais leis restringe o autogoverno da universidade e intervm na
constituio de seus quadros dirigentes e docentes.
O quadro descrito por Ansio Teixeira (1998) reala, portanto: a forte
presena do Estado na definio e manuteno das universidades estatais,
embora com recursos pblicos oramentrios variados, e leis que restringem
a autonomia universitria, impedem a autogesto e intervm nos quadros
dirigentes e docentes. Tal situao era decorrente, segundo Teixeira, de
governos centralizadores que viam a autonomia universitria como um
privilgio outorgado por lei. De l para c esse quadro vem mudando e se
tornando mais complexo no contexto da Amrica Latina e, em especial, do
Brasil.
42 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
Atualmente, na reestruturao da educao superior destacam-se
temas como: os cenrios, as demandas e os desafios contemporneos; a
redefinio do papel do Estado, indicando uma retrao deste com o sistema
pblico; as exigncias dos organismos internacionais; a heterogeneidade,
diversificao e diferenciao dos sistemas; a identidade e misso da
universidade pblica; a avaliao e financiamento dos sistemas universitrios;
o progressivo debilitamento das universidades pblicas; a expanso da
educao superior; o maior desenvolvimento das instituies privadas. Essas
e outras temticas apresentam especificidades e estgios diferenciados nas
reformas e polticas na Amrica Latina.
Nas dcadas de 80 e 90, as reformas de educao superior foram ou
esto sendo precedidas de forte crticas e/ou preocupaes com o estado
atual dos sistemas. De um modo geral, dentre essas crticas e/ou
preocupaes destacam-se: os objetivos que no concordam com as
expectativas da sociedade; a ausncia de produo de profissionais nos
moldes requeridos pelo mercado de trabalho; a nfase na academia e o
isolamento com relao sociedade e vida; a utilizao de tecnologias
atrasadas em comparao com a indstria; o ensino centrado na informao,
na memorizao, no conformismo e na homogeneidade e no na crtica, na
inovao e na criatividade; os custos elevados e crescentes; baixa relao
professor/aluno nas universidades pblicas; a sub-utilizao das instalaes
fsicas e das habilidades dos docentes; a duplicao desnecessria de
programas e carreiras; as altas taxas de evaso e repetncia; a excessiva
soma de recursos destinada residncia estudantil, restaurantes, bolsas,
subsdios etc; o desenvolvimento de aes restritas a uma s parte da
populao, legitimando a estratificao social existente; a atuao de forma
burocrtica, autoritria e repressiva por parte dos organismos universitrios; a
passividade estudantil etc.
Segundo Yarzbal (1996), as principais tendncias da educao
superior na regio so: a expanso quantitativa, o aumento do nmero e
diversificao dos estudantes, o aumento do nmero de docentes, a
multiplicao de instituies, a diversificao de instituies (universidades e
instituies no universitrias), o aumento da participao do setor privado, a
diminuio do gasto pblico e a internacionalizao crescente. Acentua-se,
ainda, como respostas que esto transformando o panorama existente: a
43 A reestruturao da educao superior no debate internacional
mudana das universidades no relacionamento com os governos, o aumento
dos vnculos com o setor produtivo, a adoo de processos de avaliao, a
diversificao das fontes de financiamento e o impulso investigao sobre
educao superior.
Esse quadro de crticas e de tendncias pode ser melhor
compreendido quando se analisa elementos de mudana comuns no
panorama latinoamericano. Aquesto do padro de gesto, do financiamento,
da organizao acadmica e da integrao regional constituem-se nas reas
mais destacadas nas reformas da regio. Todas essas reas esto fortemente
relacionadas por meio da avaliao (Guadilla, 1998). Embora se advogue a
diversificao e a flexibilidade dos sistemas, que conduzam s mudanas e
inovaes necessrias, o ncleo central das polticas vem sendo a avaliao
institucional, configurada numa perspectiva neoliberal em que o Estado
amplia seu papel de regulador e controlador do sistema. De um lado, o
empreendimento pela diversificao e diferenciao horizontal e vertical das
instituies, em direo a uma nova configurao do sistema, subordinando-
o s demandas e exigncias do mercado. De outro lado, o estabelecimento
de mecanismos de controle e regulao por parte do Estado, que acabam por
conformar a gesto e debilitar a autonomia universitria (Krotsch, 1998). Para
Alvarez (1998: 243-244), trata-se de una autonoma controlada, vigilada y
condicionada, que se asocia al advenimiento del estado avaluador y a los
requerimientos del estado neoliberal y del Banco Mundial, principal inspirador
de esta poltica, asegurando as la eficiencia en el uso de los recursos.
O problema mais evidenciado nas reformas o da necessidade de
alterao na poltica de financiamento da educao superior, devido ao custo
elevado dos sistemas. No caso brasileiro, Durham (1998) afirma que o modelo
existente faz com que as universidades dependam, basicamente, dos
aumentos constantes dos percentuais do oramento pblico. Isso estaria
ocorrendo, em grande parte, porque no Brasil a absoro da pesquisa na vida
universitria ampliou os gastos. Por isso, a autora critica o modelo
universidade de pesquisa ou multifuncional, implantado no Brasil, como nico
para todo o sistema. Face a escassez de recursos, tal modelo no poderia
atender demandas por ampliao do sistema de ensino superior e
desenvolvimento da pesquisa. Em seu lugar prope uma ampla diversificao
e diferenciao das instituies. Alm disso, objetivando levar a educao
44 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
superior ao atendimento das necessidades da sociedade no prximo sculo,
prope: a racionalizao dos gastos; a introduo de sistemas de avaliao
do desempenho; o atendimento s demandas do mercado e da sociedade; a
diversificao e flexibilidade do sistema; e a diversificao das fontes de
financiamento.
As polticas de modernizao na regio propem, desse modo,
profunda alterao no relacionamento das universidades com o Poder
Pblico. O Estado atuaria no sentido de implantar um sistema que associe a
autonomia de execuo ao estabelecimento de objetivos e avaliao de
desempenho. O financiamento estatal reduz-se paulatinamente, enquanto as
instituies buscam fontes alternativas de captao de recursos financeiros.
O financiamento estatal, que existir, deve alcanar indistintamente o setor
pblico e o setor privado. Tais modificaes pretendem contribuir para uma
transformao das estruturas, funes e funcionamento das instituies
acadmicas, no sentido da flexibilizao e diferenciao que atende s
demandas e exigncias contemporneas.
Consideraes finais
A anlise de alguns dos principais documentos globais sobre a
reestruturao da educao superior revela uma srie de similitudes,
resumidas nos anexos de n01 a n04. O atual perfil da educao superior, as
temticas, as crticas, as tendncias e as polticas e estratgias mais
significativas, na Amrica Latina, revelam o alto grau de subordinao dos
pases em relao s orientaes dos organismos internacionais,
particularmente do Banco Mundial. As teses centrais do Banco esto
amplamente incorporadas, especialmente no que concerne a proposta de
maior diversificao e diferenciao dos sistemas, das instituies e das
fontes de financiamento, bem como da redefinio das funes do Estado e
maior adaptabilidade e receptividade quanto s exigncias econmicas, em
geral, e do mercado de trabalho, especificamente.
Alm disso, fica tambm evidente que os documentos sugerem uma
uniformizao as avessas, ou seja, uma padronizao das polticas e
estratgias que promovam a diversificao e diferenciao dos sistemas de
educao superior. Essa orientao est sendo amplamente incorporada nas
45 A reestruturao da educao superior no debate internacional
reformas desse nvel de ensino na Amrica Latina, sem que sejam
consideradas as especificidades histricas dos pases, dos sistemas
existentes e da autonomia das universidades. Os programas de
modernizao na regio so, em geral, de inspirao neoliberal, e, portanto,
orientados pela lgica do mercado. H clara induo das institues de
educao superior e, particularmente, das universidades pblicas, ao sistema
de sinais do mercado, mediante flexibilizao das estruturas e organizao
institucional de atendimento s demandas do setor produtivo, competio pelo
autofinanciamento e maior categorizao docente e institucional que
conduzam ao estabelecimento de processos competitivos. Est em curso,
igualmente, um processo de mercantilizao da educao superior, que inclui
o fomento expanso do setor privado e a privatizao das instituies, hoje
ditas estatais (Silva Jr. 1998: 100).
Esse panorama da educao superior traz a tona uma srie de
dilemas, como reala Aguiar (1998: 111): Como fazer que os sistemas
universitrios que esto emergindo neste final de sculo caminhem no sentido
de dar contribuies sociedade como um todo e no se restringir a ser uma
das condicionalidades do desenvolvimento econmico que beneficia apenas
alguns? Como faz-lo quando no plano internacional o mercado pontifica
como instituio principal? Alm disso, como intervir no processo de
padronizao das polticas e estratgias de diversificao e diferenciao dos
sistemas? Que implicaes podero advir dessa nova conformao da
educao superior na Amrica Latina e, particularmente, no Brasil?
46 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
Quadro n 1 - Diagnsticos da Crise
Quadro n 2 - Desafios Contemporneos
47 A reestruturao da educao superior no debate internacional
I tem Banco Mundial UNESCO Relatrio Attali
Diagnstico da
Crise
Crise do financiamento
(diminuio dos recursos
pblicos);
baixa eficincia do sistema;
custo-aluno elevado / baixa
relao alunos-docente;
baixas taxas de matrculas;
uso ineficiente dos recursos;
subutilizao dos servios
acadmicos;
duplicao de programas;
elevadas taxas de evaso e
repetncia;
subrepresentao das
mulheres em muitos pases;
elevados gastos com
subveno de servios
estudantis;
crescimento da escolarizao
bsica e presso para
aumentar vagas no ES;
desequilbrio dos gastos
existentes entre o ensino
primrio, secundrio e
superior;
pouca flexibilidade s
necessidade do mercado de
trabalho
inadequao do modelo de
universidade de pesquisa para
o mundo em desenvolvimento;
as instituies no
universitrias so mais
flexveis no atendimento s
demandas do mercado de
trabalho
recursos pblicos
limitados;
necessidade de ampliar
a pertinncia da ES, ou
seja, seus nexos com o
mundo do trabalho,
com outros nveis e
formas de educao,
com o Estado, com o
financiamento, com a
necessidade de
aprendizagem
permanente, e com
gesto eficiente dos
recursos;
necessidade de
verificar a qualidade do
ensino e da
aprendizagem,
objetivando melhorar
os contedos, os
mtodos, a
investigao, os
programas, o pessoal
docente, a infra-
estrutura etc.
necessidade de
cooperao e
solidariedade
internacional,
decorrente da
necessidade de
integrao econmica,
poltica e de
aprendizagem-
investigao;
crescente demanda
ES.
Perigo e fragilidade
da excelncia e da
qualidade do
sistema francs de
ES;
necessidade de: a)
elevao da
qualificao dos
franceses; b)
definir um modelo
europeu de ES; c)
mudar os modos de
aprendizagem, os
mtodos
pedaggicos e a
natureza das
disciplinas
ensinadas; d)
estreitar os
vnculos das
empresas com o
sistema
universitrio
(pesquisa
tecnolgica e
formao de
profissionais)
mudanas no
Estado, impondo
exigncias
mltiplas de
formao dos seus
quadros e novas
formas de servio
pblico.
I tem Banco Mundial UNESCO Relatrio Attali
Desafi os
Reduzir a pobreza
no mundo em
desenvolvimento;
Diversificar e
diferenciar o
sistema de ensino
ps-secundrio,
objetivando que
este funcione
bem, seja
diversificado e
experimente
crescimento,
reduzindo gasto
por estudante.
Definir um sistema de ES
adequado: a) aos processos
simultneos e contraditrios
de democratizao,
regionalizao, polarizao,
marginalizao e
fragmentao; b) a um mundo
em permanente mutao
(sociedade do conhecimento)
c) aos imperativos do
desenvolvimento econmico e
tcnico; d) ao
desenvolvimento humano
sustentvel; e) massificao
da ES.
Considerar: a) as demandas do
processo de mundializao da
economia de mercado, que
inclui o aumento da competio
mundial; b) a revoluo nas
cincias e nas tecnologias, nos
vnculos com o Estado, nas
ligaes com as empresas e
nos modos de aprendizagem
dos saberes; c) as exigncia de
qualificao permanente; d) a
elevao da qualificao e da
qualidade de vida dos
franceses; e) o
desenvolvimento da Frana.
Quadro n 3 - Princpios e Misses
48 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
I tem Banco
Mundial
UNESCO Relatrio Attali
Princpios/
Mi sses
Eficincia,
Qualidade e
Equidade
Pertinncia, Qualidade e
Internacionalizao;
diversificao como forma de
ampliar a igualdade de
oportunidades;
ES acessvel a todos, com base
no respectivo mrito;
liberdade acadmica e autonomia
institucional;
educao permanente (educao
ao longo da vida);
reconhecer os estudantes como
centro da ES.
Homogeneidade e
diversificao do sistema;
Avaliao eficaz e
transparente;
Distribuir recursos segundo o
mrito;
permitir a cada estudante
alcanar seu nvel de
excelncia; fazer progredir os
conhecimentos; adaptar as
profisses s necessidades
do mercado de trabalho;
manter o saber em processo
de atualizao; fazer
progredir a justia social;
acelerar a abertura do mundo;
criar um modelo europeu de
ES.
Quadro n 4 - Polticas e Estratgias
49 A reestruturao da educao superior no debate internacional
I tem Banco Mundial UNESCO Relatrio Attali
Pol ti cas/
Estratgi as
fomentar a
diversificao e
diferenciao dos
sistemas e das
instituies;
diversificar e promover
incentivos para que as
IES pblicas
diversifiquem as fontes
de financiamento;
redefinir as funes do
governo: a)
estabelecendo
mecanismos de
controle, avaliao das
instituies e cobrana
dos resultados/
desempenho; b)
vinculando a utilizao
dos recursos critrios
de desempenho
institucional, tornando
o financiamento mais
competitivo; c)
ampliando a autonomia
administrativa;
adotar polticas que
priorizem a qualidade e
a equidade;
fomentar os
estabelecimentos
privados;
ampliar os vnculos
com o setor produtivo
da economia;
ampliar a
adaptabilidade da ES
s exigncias do
mercado de trabalho;
aumentar a
concorrncia entre
instituies;
conceder autonomia
gerencial s
universidades
pblicas;
apoiar os programas de
excelncia.
Diversificar as instituies e os
sistemas de ES, tornando-os mais
flexveis;
promover a avaliao quantitativa e
qualitativa;
diversificar as fontes de
financiamento e reforar a gesto e
o financiamento da ES, atravs da
racionalizao, uso responsvel
dos recursos e definio da misso
institucional;
Promover maior adaptao dos
sistemas e das universidades s
necessidades da sociedade, da
economia, expressas em nvel
nacional e regional, sem perder de
vista a universalidade do
conhecimento;
estabelecer relaes e parcerias
com o mundo do trabalho;
promover a reforma do ensino
secundrio e criar formas de
certificao das competncias que
vo sendo adquiridas fora da via
principal e nica;
desenvolver parcerias e alianas
para compartilhar conhecimentos
entre os pases;
estabelecer marco legislativo,
poltico e financeiro para a reforma;
estreitar os vnculos ensino-
pesquisa; instituies
desenvolvimento local, regional e
nacional; ES Educao geral e
profissional;
garantir a participao de todos;
eliminar as desigualdades e os
preconceitos de gnero;
implementar programas de
desenvolvimento docente e
administrativo;
orientar e apoiar os estudantes;
generalizar o uso das novas
tecnologias;
reforar o servio de extenso
comunidade;
promover a internacionalizao
acadmica.

Criar um sistema
mais homogneo
e diversificado,
coerente
geograficamente
e com autonoma;
unificar e
harmonizar os
cursos e diplomas
na Europa,
respeitando a
diversidade
existente e
evitando a
uniformizao;
promover uma
avaliao mais
eficaz e
transparente;
distribuir os
recursos segundo
mritos,
resultados e
cumprimento de
metas de
contrato;
contratualizar o
sistema
(contratos
quadrienais)
Notas
1 Nesse estudo, os textos bsicos considerados so: La enseanza superior: las
lecciones derivadas de la experiencia (1995), do Banco Mundial; Documento de
Poltica para el Cambio y el Desarrollo en la Educacin Superior (1996), Educao:
Um Tesouro a Descobrir (1996) e Conferncia Mundial sobre Educao Superior
(1998), da UNESCO; Pour un modle europen denseignement suprieur (1998),
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51 A reestruturao da educao superior no debate internacional
THE HIGHER EDUCATION RESTRUCTURING PROCESS IN THE INTERNATIONAL
DEBATE: THE STANDARDIZATION OF THE DIVERSIFICATION AND
DIFFERENTIATION POLICIES
Abstract
The present article analyses the higher education restructuring process
through international documents that guide the models and reforms currently
being developed. The investigation is focused on the crisis diagnoses, on the
contemporary challenges, on the missions and on the proposed alternative
solutions, pointing out that there is a kind of standardization in higher
education policies in a society of knowledge and in a competitive and
globalized world permanently changing. This process underlies the reforms
that are being implemented in different Latin American countries.
L'ORDONNANCEMENT DE L'DUCATION SUPRIEURE DANS LE DBAT
INTERNATIONAL: LA NORMALISATION DES POLITIQUES DE DIVERSIFICATION
ET DIFFRENCIATION
Rsum
Cet article analyse l'ordonnancement de l'ducation suprieure partir de
documents internationaux qui orientent les modles et les rformes
contemporaines. La recherche est centre sur les diagnostiques de la crise,
sur les enjeux contemporains, sur les missions et aussi sur les alternatives de
rsolution indiques. La documentation montre quelque normalisation dans
les politiques de l'ducation suprieure dans une socit de connaissance et
dans un monde globalis en constante transformation. On peut observer cette
question dans les rformes introduites aux diffrents pays de l'Amrique
Latine.
52 Afrnio Mendes Catani & Joo Ferreira de Oliveira
Toda a correspondncia relativa a este artigo deve ser enviada para: Afrnio Mendes Catani,
Faculdade de Educao, Universidade de So Paulo, Avenida da Universidade 308, Cidade
Universitria, 05508-900 So Paulo, SP, Brasil.