Aula 2 - Administração Pública e Políticas Públicas PDF

RAP RI O DE JANEI RO 45(3):813-36, MAIO/JUN.
2011
ISSN
0034-7612
Administrao pblica e polticas pblicas*
Marta Ferreira Santos Farah**
SUMRI O: 1. Administrao pblica como disciplina e a dicotomia entre adminis-
trao e poltica; 2. Incorporao das polticas pblicas pela administrao pblica;
3. Redenio de pblico, reforma do Estado e constituio de novas abordagens
tericas na anlise de polticas pblicas pela administrao pblica; 4. A constitui-
o e o desenvolvimento da disciplina administrao pblica no Brasil e a anlise
de polticas pblicas; 5. A administrao pblica e a abordagem interdisciplinar no
estudo de polticas pblicas.
SUMMARY: 1. Public administration as a discipline and the dicotomy between admin-
istration and politics; 2. The inclusion of public policy analysis by public administra-
tion; 3. Redenition of public, state reform and the constitution of new theoretical
approaches in policy analysis in the eld of public administration; 4. Emergence and
development of public administration as a discipline in Brazil and the presence of
policy analysis; 5. Public administration and the multidisciplinary approach in the
study of public policies.
PALAVRAS- CHAVE: polticas pblicas; anlise de polticas pblicas; administrao
pblica; formao e pesquisa em polticas pblicas; histria da administrao p-
blica.
KEY WORDS: public policy; policy analysis; public administration; policy studies and
training; history of public administration.
Anlise da incorporao das polticas pblicas (PP) pela administrao pblica (AP),
nos EUA e no Brasil. O trabalho se baseia em: a) balanos sobre a evoluo da AP
e do campo de estudos de polticas pblicas; b) anlise da produo sobre PP em
* Artigo recebido em dez. 2010 e aceito em mar. 2010. Elaborado para apresentao no ENAPG
2010, 28 a 30 de novembro de 2010, Vitria, Esprito Santo. Verso revista de apresentao feita
no Frum A multidisciplinaridade na anlise de polticas pblicas, no 7
o
Encontro da ABCP
Associao Brasileira de Cincia Poltica, Recife, 4 a 7 de agosto de 2010.
** Doutora em sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Coordenadora do Curso de
Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da Eaesp/FGV. Endereo: Av. 9
de julho, 2029, 3
o
andar Bela Vista CEP 01313-902, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: Marta.
farah@fgv.br.
RAP RI O DE JANEI RO 45(3):813-36, MAIO/JUN. 2011
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MARTA FERREIRA SANTOS FARAH
peridicos de AP; c) anlise do currculo de cursos de mestrado em AP. Inicialmente,
nos EUA, as PP no foram objeto da AP, dado o paradigma que presidiu a criao
da disciplina, o da administrao cientca, que dissociava administrao e poltica.
Nos anos 1960 e 1970, o movimento de anlise de polticas pblicas levou constitui-
o de escolas e cursos de PP e reformulao de cursos e programas de AP. Estes
passaram a incluir disciplinas de polticas pblicas, enquanto os novos cursos de PP
incluram disciplinas de gesto pblica. As polticas pblicas foram incorporadas
pela AP no Brasil ao mesmo tempo que nos EUA, sob a inuncia daquele pas. Tal
incorporao reetiu, porm, especicidades da disciplina em nosso pas: presena
do desenvolvimentismo; valorizao do planejamento; contexto ditatorial e tenso
derivada da insero institucional da AP: aqui, a vinculao da formao em admi-
nistrao pblica de administrao de empresas levou diluio da especicidade
do objeto de AP, com reexos sobre o desenvolvimento do campo de estudos de
polticas pblicas no mbito da disciplina.
Public policy and public administration
The paper focus on the incorporation of public policy (PP) by public administration
(AP), in the US and in Brazil. The paper is based upon an analysis of: a) studies
about the development of PA as well as about PP; b) the presence of public policy
as a subject in PAs journals and c) master programs on PA and on PP. The paper
shows that PA in the beginning didnt include PP as its subject, due to the paradigm
of the discipline, which dissociated administration and politics. But, in the sixties
and seventies, the policy analysis movement was followed by the creation of schools
and courses of PP and by the reform of the programs on PA. These programs include
since then public policy analysis in its curricula and the new programs of PP include
disciplines on management. In Brazil, the inclusion of PP as a subject by PA occur-
red at the same time as it occurred in the US, under the inuence of this country.
This inclusion reected, nevertheless, Brazilian specicities such as the emphasis
on development and on planning, the context of an authoritarian regime and the
tension associated with the institutional insertion of the programs of PA: in Brazil
the links between the courses of public administration with schools of business were
responsible for a dilution of the identity of the PA subject, affecting the development
of the eld of public policy inside this discipline.
1. Administrao pblica como disciplina e a dicotomia entre
administrao e poltica
A administrao pblica, como rea de formao e como campo de estudos,
constituiu-se tendo como objetivo a preparao de servidores pblicos para a
administrao pblica moderna, h mais de um sculo, nos EUA. So marcos
da fundao da disciplina a publicao do artigo The study of administra-
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ADMINISTRAO PBLICA E POLTICAS PBLICAS
tion, por Woodrow Wilson, em 1887, na revista Political Science Quarterly
(Wilson, 1887 apud Oslak, 1982), e do livro Politics and administration, por
Frank Goodnow, em 1900 (Goodnow, 1900, apud Henry, 1975). Estas obras
estabelecem uma diferenciao entre administrao pblica e poltica, dife-
renciao esta associada ao propsito de superao das prticas de apadrinha-
mento e patrimonialismo que marcavam a administrao pblica at ento
naquele pas (Oslak, 1982).
A disciplina se constituiu, assim, a partir de uma das tradies de ad-
ministrao pblica: a que, a partir do nal do sculo XIX e incio do scu-
lo XX, consolidou-se nos EUA: a tradio cientca. Tradies distintas ca-
racterizaram a administrao pblica em outros pases: a tradio do direito
administrativo (law oriented) da Europa continental; a tradio pragmtica
prevalecente na Inglaterra e a tradio dos pases comunistas (Hood, 1995).
A administrao cientca concebia a administrao pblica como o espao
da execuo, pelo Executivo, de polticas denidas na esfera da poltica (Hen-
ry, 1975). A disciplina voltava-se formao da burocracia governamental,
responsvel pela execuo ou pela implementao das polticas pblicas. A
burocracia deveria atuar de forma apoltica e imparcial, com base em uma s-
lida formao prossional. Deveria, nesta perspectiva, ser insulada, dominar
princpios cientcos da administrao e obedecer a regras gerais de procedi-
mentos (Hood, 1995; Henry, 1975). A administrao pblica era vista, assim,
como uma cincia livre de valores, cuja misso era contribuir para que a
administrao governamental funcionasse de forma eciente e econmica.
O foco da disciplina era a preparao dos servidores para atividades-meio,
centrais atuao do Executivo e implementao de polticas pblicas: ora-
mento, gesto de pessoal e organizao (Henry, 1975).
A nova disciplina liava-se cincia poltica, sendo um de seus subcam-
pos (Henry, 1975). O desenvolvimento da administrao pblica, nos EUA, foi
marcado por esta proximidade de origem em relao cincia poltica e pela
tenso entre a nova cincia a administrao e a cincia-me da
qual se originara. Embora tenha, ao longo de seu desenvolvimento, incorpo-
rado a contribuio de diversas outras disciplinas, como a psicologia social e
a economia, para citar alguns exemplos importantes, esta tenso central ser
constitutiva de sua identidade.
Dado o paradigma central que marcou a administrao pblica nos pri-
meiros 60 anos de seu desenvolvimento baseado na separao entre admi-
nistrao e poltica a poltica pblica no foi objeto de anlise por parte
da disciplina, at os anos 1950 do sculo XX: the study of public policy
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making and related matters was left to the political scientists (Henry,
1975:379).
1
Da dissociao entre administrao e poltica decorreu a busca de prin-
cpios gerais vlidos para a administrao de qualquer organizao, fosse ela
pblica ou privada. Este esvaziamento da dimenso pblica da administrao
at ento claramente congurada como o lcus governamental consti-
tuiu um aprofundamento da separao entre administrao e poltica, levando
a uma crise de identidade da disciplina em meados do sculo passado (Hen-
ry, 1995). Nas dcadas seguintes, a dicotomia entre administrao e poltica
acabou levando constituio de dois caminhos distintos de desenvolvimento
da disciplina. O primeiro caminho correspondeu ao fortalecimento do polo da
poltica, levando reaproximao entre administrao pblica e cincia po-
ltica. Mas tal aproximao signicou uma perda de identidade da disciplina
que, entre 1950 e 1970, praticamente desapareceu como subcampo da cincia
poltica, passando a ser vista como uma rea de interesse ou at mesmo como
sinnimo de cincia poltica (Henry, 1975; Frederickson, 1999).
O segundo caminho consistiu na consolidao da vertente da cincia
administrativa incluindo teoria organizacional e gesto , o que foi possi-
bilitado pela vinculao de parte dos professores e pesquisadores da rea a es-
colas de negcio ou administrao de empresas (business schools). Esta opo,
se, por um lado, contribuiu para o desenvolvimento da teoria organizacional,
por outro, signicou a perda da referncia dimenso pblica da administra-
o pblica, entendida at ento, sobretudo, como um lugar o interno
administrao estatal, ocupado pela burocracia governamental. Esta perda de
referncia atingia, ainda, um outro aspecto fundamental identidade da disci-
plina o referente a valores e ao interesse pblico (Henry, 1975).
2. Incorporao das polticas pblicas pela administrao pblica
Malgrado um processo de desenvolvimento marcado pela crise de identidade
e pela tenso entre administrao e poltica, possvel identicar na produo
da rea, desde os anos 1950, a presena incipiente do tema das polticas p-
blicas e do processo decisrio, num primeiro momento mais notadamente na
1
Esta constitui a caracterstica dominante da rea no perodo. Como mostra Engelbert (1977),
no entanto, ainda nos anos 1930, a Universidade de Harvard criou um curso de Mestrado em
Administrao Pblica que inclua polticas pblicas em seu currculo.
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vertente prxima cincia poltica. Em 1960, McCamy destaca a incorporao
das polticas pblicas como objeto de anlise como um momento de inexo
da disciplina, e enfatiza que tal incorporao deriva do reconhecimento de
que administradores pblicos no apenas executam polticas, mas participam
de suas formulao:
All disciplines have their turning points... The study of public administration
has just passed a turning point. Its rst stage dealt with efciency, organization,
and management. The second stage, upon which we have entered, is concerned
most of all with policy-making in administration.
[]
All who work in administration, or study those who work, know that administra-
tors make policy (McCamy, 1960:1-2, grifos nossos).
Ao longo dos anos 1960 e 1970 ocorreu uma expanso dos cursos de
ps-graduao nos EUA, marcada pela constituio de programas indepen-
dentes de administrao pblica (Henry, 1995; Henry, 1975) e pelo declnio
da participao dos cursos ligados a departamentos de cincia poltica ou a
escolas de negcios. Este foi um perodo em que parte da comunidade de pes-
quisadores buscou reforar a identidade da rea e, ao mesmo tempo, estreitar
vnculos com novos campos de estudo e formao que, ento, se constituam,
especialmente o de public affairs, os ligados questo urbana (urban affairs,
urban studies e urban planning) e o de polticas pblicas. A criao da National
Association of Schools of Public Affairs and Administration (Naspaa) em 1970,
por iniciativa de entidade que reunia programas de ps-graduao em admi-
nistrao pblica, teve este propsito. Segundo Henry (1995), reuniram-se na
nova associao os programas de administrao pblica, os de public affairs e
os de poltica pblica.
Escolas e cursos de anlise de polticas pblicas constituram-se, de for-
ma independente, no nal dos anos 1960 e incio da dcada de 1970, em
parte como contraposio s escolas tradicionais de administrao pblica.
O movimento de anlise das polticas pblicas (Engelbert, 1977; Altshuler,
1990; Lynn, 1999) procurava instituir uma formao que se diferenciasse da
que prevalecia nas escolas de administrao pblica, orientando-se para o trei-
namento de analistas de polticas pblicas. Segundo Altshuler, este movimento
resultou da unio de um grupo de universidades de elite com funcionrios da
Fundao Ford e da Fundao Sloan para propor e implementar uma reorien-
tao da educao prossional para o servio pblico em torno do tema da
anlise das polticas pblicas (Altshuler, 1990 apud Ospina Bozzi, 1998:5).
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Conforme Engelbert, as primeiras doaes (grants) da Fundao Ford a univer-
sidades ocorreram em 1973, com o objetivo de melhorar a preparao para
o servio pblico, por meio de a better blend of social science education for
the analysis and management of complex problems (Engelbert, 1977:230).
Para Althusler, se a abordagem tradicional se apoiava na cincia poltica, o
novo enfoque propunha uma nfase na microeconomia; se a administrao
pblica enfatizava as instituies, a anlise das polticas pblicas enfatizava
os problemas substantivos e as estratgias de soluo destes problemas
(Altshuler, 1990 apud Ospina Bozzi, 1998).
2
Se a constituio de escolas e cursos de anlise de polticas pblicas
ocorreu, num primeiro momento, como um movimento de diferenciao da
administrao pblica, poder-se-ia supor que, a partir da, haveria uma ciso
que afastaria a administrao pblica do estudo de polticas pblicas. Mas,
como mostram vrios analistas, o que ocorreu foi, ao contrrio, uma interpe-
netrao e um processo de inuncias recprocas que levaram a uma amplia-
o do campo de formao na rea pblica. A inuncia da formao tradicio-
nal em administrao pblica sobre os cursos de anlise de polticas pblicas
apontada por Ospina, que mostra a incorporao da administrao como
objeto de estudo por parte destes cursos, destacando, no entanto, o esforo de
diferenciao em relao abordagem tradicional da administrao pblica:
usan el trmino de gestin pblica para indicar su carcter dinmico y orien-
tado a la accin (Ospina Bozzi, 1998:5-6, grifos nossos).
De outro lado, as novas escolas e os programas de anlise de polti-
cas pblicas exerceram um grande impacto sobre os cursos tradicionais de
administrao pblica, desde o incio de seu desenvolvimento, no nal dos
anos 1960. Segundo Engelbert (1977), em nenhuma rea o impacto do que
ele chama de movimento da anlise de polticas pblicas foi to forte como
nos programas de administrao pblica, os quais passaram a incluir cursos
de polticas pblicas no ncleo bsico da formao desta disciplina. A inclu-
so da anlise de polticas pblicas como parte integrante da formao em
administrao pblica evidenciada em documento de orientao a escolas
e programas ligados Naspaa, elaborado no incio da dcada de 1970. Este
2
A orientao para a resoluo de problemas j estava presente na criao do curso pioneiro de
Harvard nos anos 1930, assim como em estudos desenvolvidos por vrias disciplinas durante o
perodo do New Deal e durante e logo aps a Segunda Guerra Mundial, incluindo de forma ini-
cialmente embrionria a administrao pblica (Engelbert, 1977).
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documento listava as seguintes reas como constitutivas do ncleo bsico
da formao na rea de administrao pblica: contexto econmico, poltico
e social, ferramentas analticas, comportamento organizacional, comporta-
mento individual e comportamento de grupo, anlise de polticas pblicas
e processos gerenciais (administrativos, de gesto) (Henry, 1995). A nfase
na anlise de polticas pblicas pelos cursos de administrao pblica se
deu concomitantemente sua incluso na agenda de pesquisa da discipli-
na, como apontado por McCamy, j no incio da dcada de 1960 (McCamy,
1960). Pode-se armar, portanto, que a anlise de polticas pblicas pas-
sou a ser um elemento integrante da evoluo da disciplina a partir da
dcada de 1970.
O desenvolvimento posterior inexo desencadeada pela constituio
do campo de formao e de estudos em anlise de polticas pblicas tem sido
visto por alguns autores a partir da perspectiva deste novo campo, caso em
que incluem a administrao pblica como uma das disciplinas que passou a
integrar a anlise de polticas pblicas em seus programas de formao em n-
vel de ps-graduao e, consequentemente, em sua agenda de pesquisas (En-
gelbert, 1977).
3
Outros autores analisam esta inexo da perspectiva da evo-
luo da disciplina administrao pblica e veem as prprias escolas e cursos
de anlise de polticas pblicas como parte integrante da disciplina (Lynn
apud Ospina Bozzi, 1998; Rabell, 2000).
4
Ao faz-lo, no entanto, no o fazem
como defensores de uma hegemonia no campo, mas antes reconhecendo o
convvio e articulao de diferentes abordagens e perspectivas na formao e
no estudo de temas ligados administrao pblica e ao governamental
(Ospina Bozzi, 1998).
Com relao s formas de anlise de polticas pblicas e aos temas pri-
vilegiados pela disciplina, observaes de Engelbert sobre a organizao dos
programas de anlise de polticas pblicas sugerem um compartilhamento de
abordagens e nfases pela administrao pblica tradicional e pelos novos
programas de anlise de polticas pblicas, sediados nas novas escolas. Em
seu estudo de 1977, sobre educao universitria voltada anlise de polti-
3
As outras disciplinas e escolas mencionadas por Engelbert so as escolas prossionais de neg-
cios (business schools) e de direito; a disciplina cincia poltica e as novas unidades educacionais
policy oriented (Engelbert, 1977:229-230).
4
interessante registrar, neste sentido, que o JSTOR, arquivo digital de documentos em diversas
reas do conhecimento, criado em 1995, em sua classicao de disciplinas, inclui uma disciplina
intitulada Public Policy and Management. Disponvel em: <www.jstor.org/>.
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cas pblicas, em nvel de ps-graduao, este autor arma que, apesar de sua
diversicada insero institucional, os cursos de anlise de polticas pblicas
tinham muito em comum, tanto do ponto de vista do contedo, como da abor-
dagem pedaggica (Engelbert, 1977).
Engelbert destaca que tais programas tinham um ncleo de contedo co-
mum composto pelas seguintes reas: a) metodologia quantitativa, incluindo
programao e modelagem matemtica e estatstica; b) o ambiente poltico
e institucional do processo de formulao e implementao das polticas p-
blicas; c) teoria e anlise econmicas com nfase na relao pblico-privada
no processo de alocao de recursos; d) processos e estratgias de tomada
de deciso comportamentais e no comportamentais e processos e es-
tratgias de implementao, e e) gesto de programas, controle e avaliao.
Alm destas cinco reas, Engelbert destacava, como temas relevantes, tica e
valores (Engelbert, 1977:230).
Embora estes itens digam respeito composio e orientao dos cur-
rculos dos cursos de anlise de polticas pblicas, certamente eles se ree-
tem na produo de pesquisas na rea, inclusive na disciplina administrao
pblica, que passara a ter a anlise de polticas pblicas como um dos seus
componentes centrais.
3. Redenio de pblico, reforma do Estado e constituio de
novas abordagens tericas na anlise de polticas pblicas pela
administrao pblica
A disciplina administrao pblica, ao se constituir, tinha por objetivo formar
servidores pblicos, entendidos como os integrantes da burocracia governa-
mental, vinculada ao Executivo. A administrao pblica era, em ltima ins-
tncia, a administrao governamental. Formar quadros para a administrao
pblica era, portanto, formar servidores para o Estado. Pesquisar nesta rea
era tratar de temas referentes a este lcus governamental.
Mas, nas ltimas dcadas, o pblico da administrao pblica foi re-
denido, ampliando suas fronteiras para alm do Estado, passando a incluir
organizaes no governamentais, entidades do setor privado e da comunida-
de e instituies voltadas incluso dos cidados no processo de formulao,
implementao e controle de polticas pblicas. Esta mudana teve impactos
sobre a disciplina e o estudo de polticas pblicas, como apontado por diversos
autores (Frederickson, 1999; Pacheco, 2003; Rabell, 2000).
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Frederickson (1999), analisando a administrao pblica nos Estados
Unidos no nal dos anos 1990,
5
chama a ateno para o reposicionamento da
disciplina, destacando a constituio de novas abordagens tericas e analti-
cas, capazes de descrever e interpretar mudanas importantes ocorridas no
Estado contemporneo e em sua relao com a sociedade. Um dos elementos
destacados em sua anlise a redenio de pblico, que passa a incluir no
apenas o governo, mas organizaes no governamentais e organizaes pri-
vadas orientadas para a prestao de servios pblicos (Frederickson, 1999).
Rabell, em trabalho apresentado em encontro do Centro Latinoameri-
cano de Administracin para el Desenvolvimiento (Clad) em 2000, apontava
como um dos desaos a ser enfrentado pela disciplina a ampliao do domnio
do campo de estudo tradicional da administrao pblica, sob o impacto da
reinveno do governo ou reforma do Estado, destacando tambm a am-
pliao do campo de estudos de polticas pblicas derivada da ampliao do
pblico (Rabell, 2000). Segundo este autor, a disciplina no pode se restringir
mais, portanto, ao estudo de questes ligadas burocracia governamental,
uma vez que as polticas pblicas dependem, desde as ltimas dcadas do
sculo passado, de uma rede de atores sociais, da coordenao de diversas ju-
risdies (diferentes nveis de governo, distintas agncias de um mesmo nvel
de governo) e da articulao de atores governamentais e no governamentais,
assim como de articulaes de governos nacionais a entidades supranacionais
ou a atores privados transnacionais.
O deslocamento do pblico para alm do Estado, o esmaecimento das
fronteiras entre o pblico e o privado associado a este deslocamento e a congu-
rao dos problemas pblicos como multijurisdicionais ou no jurisdicionais
(Frederickson, 1999) so fatores que contriburam para aumentar considera-
velmente a complexidade das polticas pblicas, em especial a complexidade
da implementao, ganhando grande relevncia os problemas de coordenao
interorganizacional (Rabell, 2000). A disciplina administrao pblica precisou,
portanto, reposicionar-se, de forma a dar conta desta nova complexidade, o que
exigiu uma reviso tambm da abordagem analtica das polticas pblicas, como
apontam diversos atores (Rabell, 2000; Frederickson, 1999).
Na leitura otimista de Friederickson, a disciplina administrao pblica
foi capaz de enfrentar este desao e, ao faz-lo, de construir novas abordagens
5
Para este autor, este campo se situa na cincia poltica. O artigo aqui mencionado consiste em
apresentao feita na American Political Science Assotiation (Apsa), em que Frederickson manifesta
sua satisfao com a reemergncia da administrao pblica na cincia poltica.
822
tericas desenvolvidas, em seu entender, no mbito da prpria disciplina. Ele
vai alm, armando que foi a administrao pblica o campo da cincia polti-
ca (pois este autor situa a administrao pblica no mbito da cincia poltica)
capaz de fazer frente aos desaos derivados da fragmentao e desarticulao
do Estado: It is the public administration eld in political science that is respon-
ding to the modern challenges of high fragmentation and the disarticulation of
the state (Frederickson, 1999:710). E, segundo este autor, neste momento, a
administrao pblica deixou de ser colonizada por teorias vindas de outras
disciplinas, construindo seu prprio corpo terico (Frederickson, 1999).
Assim como Henry nos anos 1970, Friederickson procura delimitar a
identidade da administrao pblica e diferenci-la das disciplinas com as
quais se vincula fortemente, em especial da cincia poltica, buscando legiti-
m-la como disciplina cientca. Mas, o que interessa destacar aqui o que
este autor considera a contribuio da disciplina neste momento de mudana:
a capacidade de tratar das novas conguraes do Estado e de sua relao
com a sociedade. A administrao pblica, segundo ele, naturalmente in-
terjurisdicional e em rede. A disciplina que tratou desta prtica social (Ospina
Bozzi, 1998) apta para desenvolver teorias capazes de explicar os novos
fenmenos. E destaca como teorias desenvolvidas para fazer frente aos novos
desaos, teorias de cooperao, de rede e de governana, assim como o insti-
tucionalismo (Frederickson, 1999).
A incorporao das polticas pblicas como objeto de anlise pela admi-
nistrao pblica resultou, como visto, de um movimento crtico abordagem
tradicional da disciplina, que teve como base o reconhecimento do papel de
policy maker assumido pelo administrador, contrapondo-se, portanto, sepa-
rao entre administrao e poltica, marca caracterstica da disciplina at o
nal dos anos 1950.
No entanto, segundo os crticos da abordagem mainstream da anlise de
polticas pblicas, esta se consolidou reintroduzindo a separao entre poltica
e administrao no interior mesmo da anlise das polticas pblicas. Segundo
tais crticos (Durning, 1999; Lynn, 1999), a abordagem dominante no campo
uma abordagem que se baseia no sonho positivista da objetividade e da
racionalidade, que supe que o fato objetivo passvel de apreenso pelo ana-
lista, por meio de mtodos cientcos neutros, e que o conhecimento gerado
a partir destes mtodos (quantitativos) ser til deciso (esta, sim, poltica)
tomada pelos tomadores de deciso e policy makers.
Nas ltimas dcadas, surgem propostas de abordagens alternativas, com
base nestas crticas, propondo a adoo de metodologias qualitativas (Fischer,
1993, apud Lynn, 1999), que levem em considerao a subjetividade e que
823
procurem romper a separao entre o analista de polticas e os atores envol-
vidos com as polticas pblicas. Alguns autores ps-positivistas repudiam o
que consideram uma abordagem tecnocrtica e economicista e propem estu-
dos de polticas pblicas baseados numa estratgia participativa (Torgerson,
1986, apud Lynn, 1999) e o tratamento do fato como uma construo social
(Fischer, 1993). Outros autores enfatizam a inuncia de fatores polticos e a
articulao em torno de ideias e valores (Kingdon, 1995; Sabatier, 1991).
4. A constituio e o desenvolvimento da disciplina administrao
pblica no Brasil e a anlise de polticas pblicas
A disciplina administrao pblica no Brasil, a exemplo do ocorrido nos Esta-
dos Unidos, teve seu incio associado ao objetivo de treinamento de servidores
para a administrao pblica moderna. Em nosso pas, este nascimento da
disciplina se deu a partir dos anos 1930. At ento, a administrao pblica
tendia a se identicar entre ns com o direito administrativo, ou, no dizer de
Muoz, com as regras jurdicas, limitando seu problema elaborao de leis
e regulamentos de aplicao... (Muoz, 1958 apud Keinert, 1994:42). A tra-
dio da legislao romana introduzida pela colonizao portuguesa marcou,
de fato, a administrao pblica no pas at os anos 1930, aproximando-a do
que Hood (1995) chamou de tradio law oriented, caracterstica da Europa
continental. Essa tradio deixou um legado cuja inuncia se faz sentir at
hoje no pas, em que pese a incorporao posterior de outras perspectivas da
administrao pblica.
Se a tradio formal era de ordem jurdica, a prtica da administrao
pblica era fortemente caracterizada pelo patrimonialismo e pelo clientelis-
mo (Nunes, 1997). E foi contra esta ordem ou, no dizer de Edison Nunes,
contra esta gramtica poltica, caracterizada pela apropriao do pblico
pelo privado, que, na dcada de 1930, teve incio um esforo de consolidao
de uma administrao pblica moderna. A reforma administrativa do Estado
Novo teve como propsito instaurar no pas um servio pblico nos moldes da
burocracia weberiana, com base nos princpios do mrito e da impessoalidade,
que viesse se contrapor s caractersticas patrimonialistas at ento prevale-
centes na administrao pblica. Esta administrao moderna era parte de
um projeto mais abrangente para o pas um projeto nacional e desenvol-
vimentista no qual o Estado assumia um papel central, o de promotor do
desenvolvimento e de instaurador da ordem moderna. Um projeto que era
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tambm centralizador e que combatia as oligarquias regionais (ou que procu-
rava integr-las e subordin-las a um novo projeto de nao).
Podem ser considerados marcos iniciais da constituio da administrao
pblica, no Brasil, a criao da Revista do Servio Pblico, em 1937, e a fundao
do Departamento de Administrao do Setor Pblico (Dasp), em 1938. A criao
da revista em novembro de 1937 teve por objetivo a divulgao das ideias e dos
princpios norteadores da orientao modernizante a ser dada administrao
(Silva, 1968). Por intermdio do Dasp, por sua vez, e dos daspinhos, em nvel
regional, promoveu-se a estruturao bsica do aparelho administrativo do Es-
tado para adequ-lo ao novo papel do Estado que ento se institua. Criaram-se
regras rgidas de admisso, instituiu-se o concurso pblico e se estabeleceram
critrios meritocrticos de avaliao (Couto, 1993).
A instituio da reforma administrativa sob a liderana do Dasp ba-
seou-se no treinamento de servidores para assumirem novas funes no novo
Estado. O prprio Dasp assumiu, num primeiro momento, o desao de tal
formao (Fischer, 1984).
A administrao pblica se constitui, assim, a um s tempo, como pr-
tica e como formao para a prtica. E se no se pode falar, neste primeiro
momento, da constituio de uma disciplina no pas, clara a inuncia na
Revista do Servio Pblico (RSP) e no Dasp, ento responsvel pelo treina-
mento dos servidores, dos paradigmas prevalecentes na administrao pblica
enquanto disciplina ou campo disciplinar, tal como esta se constitura nos
EUA. Warlich destaca a inuncia da cincia administrativa na denio da
estrutura e dos modelos de administrao, ento implantados pelo Dasp na
administrao pblica no Brasil, mencionando Fayol, Taylor, Willowghby e
Gullick, todos orientados pelo princpio da ecincia (Warlich, 1983 apud
Fischer, 1984). Anlise sobre os paradigmas da administrao pblica no Bra-
sil entre 1900 e 1992, realizada por Tnia Mezzomo Keinert (1994), e estudo
especco dessa autora e de Jos Carlos Vaz sobre a Revista do Servio Pblico
(Keinert e Vaz, 1994) mostram como a perspectiva da racionalizao e a ideia
da neutralidade dos princpios da administrao marcaram os artigos da RSP
entre 1937 e 1946.
Assim, a formao em administrao pblica iniciada pelo Dasp e ali-
mentada pela Revista do Servio Pblico teve por referncia a administrao
pblica norte-americana, caracterizada, neste perodo, pela dissociao en-
tre administrao e poltica. Neste primeiro momento, a poltica pblica no
constitua objeto de ateno desta protodisciplina.
Como desdobramento do esforo de instituio de uma administrao
pblica moderna e eciente, surgiu no incio da dcada de 1940 a ideia de
825
instituir no pas um centro de estudos em administrao pblica. Com apoio
inicial da ONU, instalou-se no Rio de Janeiro, em 1944, a Fundao Getulio
Vargas (FGV) (Fischer, 1984). A criao da FGV ocorreu simultaneamente
ao declnio da importncia do Dasp, em 1945, aps o m do Estado Novo. A
presidncia da Fundao foi assumida, no entanto, no por acaso, pelo antigo
diretor do Dasp, Luiz Simes Lopes, assinalando a continuidade entre as duas
instituies em termos de perspectivas em relao administrao pblica.
Em 1948, a nova Fundao encaminhou Organizao das Naes Uni-
das um projeto solicitando apoio para a criao de uma Escola Nacional de Ad-
ministrao, inspirada na ENA francesa. Com o apoio da ONU, foi criada em
1952, no Rio de Janeiro, a Escola Brasileira de Administrao Pblica (Ebap),
a qual contou desde seu incio com o suporte de professores americanos (Fis-
cher, 1984). A Ebap se estruturou como instituio de ensino, pesquisa e as-
sistncia tcnica, e com base em uma cooperao estreita entre a nova escola
e faculdades e professores norte-americanos.
Em 1959, foi assinado um convnio entre o Brasil e os EUA, o Programa
de Ensino em Administrao Pblica e de Empresas (PBA-1), com o objetivo
de desenvolver a formao na rea de administrao pblica e de empresas,
reforando os cursos j existentes (da FGV)
6
e apoiando a criao de novos
cursos, como os da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Os professores destas instituies fo-
ram aos EUA, em sua maioria Universidade do Sul da Califrnia, at hoje uma
das principais faculdades de administrao pblica daquele pas, l realizando
cursos de doutorado (Fischer, 1984; Keinert, 1994). A inuncia das escolas
norte-americanas se fez sentir tambm pela vinda de professores americanos,
os quais acompanharam a Ebap, a UFRS e a UFBA durante tempo suciente
para a montagem [e consolidao] dos programas (Fischer, 1984:282).
Estas instituies foram pioneiras no ensino de administrao pblica
no pas, criando cursos de graduao, de ps-graduao (mestrado) e cursos
de aperfeioamento, dedicando-se tambm assistncia tcnica a rgos p-
blicos. Em 1967, havia 28 instituies de ensino em administrao pblica no
pas, das quais 16 tinham cursos de graduao e seis de ps-graduao (mes-
trados) (Warlich, 1967).
7
6
A Ebap, no Rio de Janeiro, criada em 1952 e a Eaesp, em So Paulo, criada em 1954, para a
formao em administrao de empresas.
7
Em 1959/60, nos EUA, j havia cerca de 100 instituies oferecendo algum tipo de curso de ps-
graduao em administrao pblica. O primeiro levantamento feito pela Naspaa, em 1970/71,
identicou 125 programas de ps-graduao (Henry, 1995:4).
826
A disciplina administrao pblica constituiu-se assim, no Brasil, ima-
gem e semelhana da administrao pblica norte-americana, mas marcada
por uma especicidade: anal, tratava-se de um pas pobre e, na viso ento
hegemnica, atrasado, sendo prioritrias aes para o seu desenvolvimento.
A ideologia desenvolvimentista dos anos JK encontrava-se com a estratgia de
auxlio ao desenvolvimento dos pases pobres que marcou a poltica externa
dos Estados Unidos no perodo Kennedy. Assim, ao lado do paradigma que
separava administrao e poltica prevalecente no momento da implantao
da rea no Brasil, a formao em administrao pblica incorporou aqui a
orientao para o desenvolvimento (Fischer, 1984; Keinert, 1994).
A incorporao do estudo de polticas pblicas pela disciplina no Brasil,
por sua vez, ocorreu praticamente no mesmo momento em que esta incorpo-
rao ocorria nos Estados Unidos. Inicialmente esta incorporao se deu sob
a forma de um projeto de estudos desenvolvido na Ebap,
8
intitulado Estudos
sobre polticas governamentais, publicado pela RAP em 1969. Esse projeto
surgiu a partir de um seminrio sobre polticas governamentais, realizado em
1968, na prpria Ebap (Escola..., 1969). O plano de trabalho da Ebap de 1968
deixa claro o propsito de incorporar ao ensino e pesquisa de administrao
pblica a anlise de polticas pblicas, e, ao mesmo tempo, permite identicar
algumas caractersticas gerais dos recortes temticos e metodolgicos preten-
didos. Segundo este projeto, a nfase recairia sobre estudos setoriais, numa
abordagem inicialmente descritiva, que permitisse identicar objetivos das
polticas, atores envolvidos, processo decisrio, benecirios e caracterizar o
processo de disputa na agenda governamental.
O plano de trabalho fazia referncia tambm a fontes de nanciamento
para o projeto. Aparentemente, pelo que se depreende dos nmeros subse-
quentes da RAP, o projeto no teve um desenvolvimento capaz de gerar ar-
tigos sobre polticas pblicas na prpria revista, o que sugere que no houve
apoio sistemtico a esta linha de pesquisa. O que se nota, entre 1969 e 1974,
uma presena muito pouco expressiva de artigos sobre polticas pblicas ou
governamentais.
Em 1973, documento sobre o Curso de Mestrado em Administrao Pblica
da Ebap mostra, de outro lado, que a anlise de polticas pblicas fora integrada
ao currculo do curso como um de seus elementos centrais (Curso..., 1973).
8
No foi possvel, no mbito da pesquisa em que se baseou este trabalho, vericar a incorporao
deste tema pelos demais programas de administrao pblica, mas de se supor que o mesmo
estivesse ocorrendo, ao menos na UFBA e na UFRGS.
827
A centralidade da rea de poltica pblica na formao em administra-
o pblica, neste momento, parece reetir a proximidade com programas de
mestrado nos EUA e a inuncia do movimento de polticas pblicas daquele
pas. De fato, a prpria estrutura do Curso de Mestrado revela semelhana
com programas norte-americanos. Assim, entre os trs mdulos integrantes
da formao terica e metodolgica bsica, um consistia em mtodos quanti-
tativos em organizao e polticas pblicas. Um dos grupos de disciplinas, por
sua vez, consistia no que se entendia como reas-m: os mdulos de poltica
pblica e governamental, devendo o aluno selecionar necessariamente discipli-
nas referentes a um setor.
Se ca clara a inuncia da formao em administrao pblica nos
EUA, j sob o impacto do movimento de polticas pblicas, de outro lado, o
desenvolvimento do campo no Brasil reete a especicidade dos desaos bra-
sileiros e do contexto em que se dava a formao em administrao pblica
entre ns.
Em primeiro lugar, a referncia a problemas pblicos relevantes tinha
como diretriz principal o desenvolvimento do pas (Curso..., 1973). Uma segun-
da especicidade consiste no fato de o desenvolvimento da disciplina adminis-
trao pblica ocorrer na vigncia de um regime autoritrio e sob a prevaln-
cia de uma administrao centralizada e baseada na ao de uma burocracia
tecnocrtica, que reforou, no ps-1964, a valorizao do planejamento como
instrumento do desenvolvimento e de resoluo de problemas pblicos.
A importncia do planejamento constitui, de fato, uma marca brasi-
leira no desenho do Curso de Mestrado em Administrao Pblica da Ebap
neste momento o planejamento governamental constitui um dos mdulos de
formao terica e metodolgica do curso (Curso..., 1973). Da mesma forma,
no perodo de 1967 a 1973, h artigos sobre planejamento, com foco na ava-
liao de planos, no planejamento administrativo, no planejamento metropo-
litano e no planejamento de transportes.
Em terceiro lugar, no houve aqui apoio efetivo para a consolidao
e expanso da pesquisa e do ensino em administrao pblica, e do ensino
e pesquisa em polticas pblicas em particular, aps o momento fundador
mencionado anteriormente de valorizao da formao em administrao
pblica. Para isto contribuiu fortemente o contexto ditatorial. Este contexto
afetou as fontes de nanciamento rea, com repercusses sobre o desen-
volvimento da disciplina e sobre a rea de polticas pblicas em particular. A
Fundao Ford, ao se instalar no pas, elegera como uma das reas de apoio
prioritrias a formao em administrao pblica, dando continuidade a ten-
dncia vericada no mbito do convnio de cooperao entre Estados Unidos
828
e Brasil, dos anos 1950 (Fischer, 1984). No entanto, a poltica de concesso
de apoio se redeniu a partir do Golpe de 1964, havendo uma reduo de
recursos para pesquisa e formao em administrao pblica e uma reorienta-
o destes para as cincias sociais (Station e Welna, 2002). Percebe-se, assim,
que uma das instituies que dera suporte substantivo ao fortalecimento da
anlise de polticas pblicas nos EUA no campo da administrao pblica se
afastou do suporte a esta rea no Brasil.
Neste mesmo momento, nota-se tambm o enfraquecimento do papel
exercido por centros de formao em administrao pblica junto ao governo.
Segundo Tnia Fischer, aps o apogeu da reforma administrativa nos anos
1960, o ensino de administrao pblica entrou em declnio. Encerra-se nos
anos 1970 um ciclo em que se considerava a formao do administrador p-
blico um requisito para o desenvolvimento (Fischer, 1984).
Segundo estudo de Tnia Keinert (1994) sobre os paradigmas do cam-
po de conhecimento administrao pblica no Brasil, no perodo que vai da
criao da Revista de Administrao Pblica (1967) at o nal dos anos 1970,
prevaleceu o paradigma administrao pblica como cincia administrativa,
marcado pela separao entre administrao e poltica e pela tendncia va-
lorizao de tcnicas administrativas como instrumentos de mudana impor-
tantes para o desenvolvimento. Neste quadro, e sob a vigncia de um processo
decisrio nas polticas pblicas centralizado e marcado pela inexistncia de
espaos de debate aberto a diversos atores, a temtica de polticas pblicas
(ou governamentais) acabou ocupando uma posio secundria na produo
do perodo, apesar da centralidade que se procurava atribuir a este campo de
estudos no mbito de instituies de pesquisa e de ensino.
De 1974 at o nal dos anos 1980, observa-se a presena de trs tipos
de textos sobre polticas pblicas na RAP, ento o nico peridico acadmico
do campo.
9
O primeiro, elaborado por membros da burocracia estatal, consiste
na defesa de propostas de alternativas de polticas pblicas setoriais, com base
em diagnsticos tcnicos e na avaliao de polticas, com a apresentao de
argumentos baseados em tais diagnsticos e nessas avaliaes (Pantoja, 1969;
RAP, 1973).
10
O segundo consiste em textos tericos sobre polticas pblicas,
elaborados por cientistas polticos de diversas instituies de ensino e pesqui-
sa, contribuindo para a delimitao terica do campo no Brasil (Lima Jnior
9
Anlise feita com base em pesquisa de todos os nmeros da RAP entre 1974 e 1988.
10
O v. 7, n. 2, da RAP, de 1973, foi inteiramente dedicado discusso da poltica cientca e
tecnolgica.
829
e Santos, 1976; Reis, 1976). O terceiro tipo de texto analisa polticas pblicas
incorporando elementos propostos pela teoria de polticas pblicas desenvol-
vida, sobretudo, nos Estados Unidos, tratando de temas como implementao
e avaliao de polticas pblicas (Oszlak, 1982).
J no incio dos anos 1980, esta terceira vertente passa a incorporar
questes novas no cenrio brasileiro, derivadas da presena de outros atores
no cenrio poltico reivindicando participao no processo decisrio relativo
s polticas pblicas. Assim, temas como movimentos sociais, participao,
legitimidade e estudos de impacto privilegiando aspectos relativos equidade
passam a integrar os artigos sobre polticas pblicas. A partir de 1985, ainda
nesta terceira vertente, ganham importncia estudos sobre nanciamento de
polticas sociais e sobre controle social de polticas pblicas.
Os aspectos identicados na pesquisa em que se baseia o presente traba-
lho convergem com a anlise de Keinert, que indica ter ocorrido, entre 1980 e
1989, uma prevalncia da cincia poltica como fonte principal de referencial
terico para as pesquisas da administrao pblica (Keinert, 1994). Esta au-
tora identica, por outro lado, em seus estudos, uma tendncia de construo
de uma identidade prpria do campo no Brasil, nos anos 1990, e entende
que, naquela dcada, iniciava-se uma congurao da administrao pblica
como administrao pblica, o que fora apontado nos EUA por Henry (1975),
nos anos 1970, e rearmado por Frederickson (1999), nos anos 1990.
A identidade da disciplina constitui, portanto, uma questo tambm
no Brasil. Mas, a questo da identidade envolve, aqui, dilemas singulares, as-
sociados trajetria da disciplina entre ns, muito distinta da que marcou a
evoluo do campo nos EUA. No Brasil, exceo da Ebap e de alguns poucos
cursos, como o da Unesp, a formao em administrao pblica na graduao
e na ps-graduao se deu, desde o incio, em escolas de administrao que
renem a formao em administrao de empresas (do tipo business schools)
e a formao em administrao pblica em uma nica instituio. Esta pro-
ximidade se d, em geral, em um contexto de hegemonia da formao em
administrao de empresas.
A importncia da insero institucional da formao em administrao
pblica foi apontada por Henry (1975) em sua anlise sobre a evoluo e a
identidade do campo nos Estados Unidos. Segundo este autor, o que a ad-
ministrao pblica decorre em boa medida do departamento ou faculda-
de a que a formao nesta rea se d: How public administration is situated
in universities determines to a signicant extent what public administration is
(Henry, 1975:384).
830
Nos EUA, esta insero se deu sob a inuncia inicial de departamen-
tos de cincia poltica e evoluiu para a autonomia de cursos de administra-
o pblica e para as escolas policy oriented, mantendo-se certa diversidade
no campo.
Em relao formao em polticas pblicas nos EUA, Engelbert mos-
tra, no nal dos anos 1970, a existncia de uma diversidade de caminhos
derivados da localizao dos programas de formao em distintas unidades
educacionais: os departamentos de cincia poltica, as escolas prossionais de
business e de direito, as escolas ou departamentos de administrao pblica e
as policy oriented, como as de public affairs e as escolas de governo. Este au-
tor destaca a importncia da insero institucional na abordagem acadmica
predominante na formao em polticas pblicas: As might be expected, the
academic approach and content of public policy educational study programs va-
ries considerably among the different categories of educational units (Engelbert,
1977:230)
No Brasil, a formao em administrao pblica se iniciou e se desen-
volveu em instituies voltadas ao ensino de administrao, havendo desde
o incio uma tendncia de se descaracterizar a identidade da formao es-
pecca em administrao pblica, enfatizando-se a cincia administrativa
como um ncleo comum. Tal tendncia liada ao paradigma que separa
administrao e poltica foi explicitada pela primeira vez de maneira clara
em 1967, na III Conferncia Nacional de Administrao Pblica, realizada na
Ebap, no Rio de Janeiro: A tendncia, no Brasil, claramente a favor do cur-
rculo integrado... Essa tendncia tem sido incentivada pelo Conselho Federal
de Educao, atravs de suas normas sobre o currculo mnimo para admi-
nistrao, e no para Administrao Pblica e de Empresas (Conferncia...,
1967:256).
A regulamentao estatal da formao em administrao, tendo como
referncia o estabelecimento de requisitos para a prosso de administrador,
acabou de consolidar a associao entre a formao em administrao pbli-
ca e a em administrao de empresas, desde esta poca, contribuindo para
fortalecer o paradigma da cincia administrativa, que separa administrao e
poltica, e para diluir a identidade da formao em administrao pblica.
Esse processo no era, no entanto, isento de tenses. J nessa poca,
professores de administrao pblica manifestavam-se contrrios diluio
da identidade do campo. Assim, na mesma Conferncia de 1967, h regis-
tro de posio contrria a esta perda de identidade. Segundo um grupo de
professores da Ebap, haveria reduzida possibilidade de xito para programas
mistos ou conjugados de administrao pblica e de empresas. Para reforar
831
seu argumento, citam Waldo, que, discutindo a formao nos Estados Unidos,
armava que a subordinao da administrao pblica de empresas ou a
conjugao de ambas em uma nica organizao resulta em morte lenta [da
formao em A.P.] por falta de nutrio ou... atroa por falta de ateno ou
carinho (Waldo, 1965:29-30 apud Conferncia..., 1967:252, grifo nosso).
Se, como apontou Engelbert, a insero institucional condiciona as ca-
ractersticas da formao e da pesquisa em polticas pblicas, ca claro que,
no Brasil, a insero dos cursos de administrao pblica em escolas de ad-
ministrao (de empresas) exerceu inuncia sobre a produo em polticas
pblicas neste campo. O ensino e a pesquisa em polticas pblicas tiveram de
abrir caminho em um contexto fortemente marcado pela hegemonia do para-
digma da cincia administrativa.
Assim, nos anos 1980, quando a democratizao conduziu incorpora-
o de temas que tinham como eixo questes relativas ao poder e poltica,
que exigiam que a anlise do Estado e da burocracia inclusse o exame do
Estado em ao (polticas pblicas), houve a necessidade de disputar espao
no mbito da administrao, num ambiente em que era hegemnica a tese da
universalidade dos princpios cientcos da administrao e a perspectiva da
racionalidade.
Keinert (1994) parece entender que este espao foi obtido ao armar
que, nos anos 1990, ocorre, no campo disciplinar da administrao pblica no
Brasil, a emergncia de um novo paradigma que articula poltica e adminis-
trao o da administrao pblica como administrao pblica , que, a
exemplo do vericado nos Estados Unidos, tem como eixos a um s tempo a
anlise de polticas pblicas e a gesto. Tal paradigma superaria a dissociao,
no campo da disciplina, dos polos da gesto e da poltica.
O reconhecimento do polo da poltica, no caso brasileiro, foi estimula-
do pelos desaos ps-democratizao e pelas questes derivadas das trans-
formaes do Estado e do pblico no pas. Os estudos sobre polticas pbli-
cas em particular reetem, por sua vez, uma demanda por reexo sobre as
novas polticas pblicas, de mbito federal, mas tambm, crescentemente,
de mbito local. A descentralizao ps-1988 trouxe consigo enormes desa-
os de formulao e de gesto de polticas pblicas em mbito local, desaos
estes que acabaram se reetindo na agenda de pesquisa e de estudos no
campo da administrao pblica (Farah, 2006; Jacobi e Pinho, 2006; Wilson
et al., 2008).
Neste contexto, a administrao pblica como disciplina e os estudos de
polticas pblicas ganham um grande impulso. Anlise dos encontros dos pes-
quisadores de administrao revela um crescimento exponencial de estudos
832
com foco em administrao pblica no conjunto da produo em administra-
o: entre 1998 e 2008, o nmero de trabalhos inscritos na rea temtica de
administrao pblica nos encontros de administrao (Encontro da Associa-
o Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao Enanpad)
sofreu um aumento de mais de 300%, cerca do dobro do vericado para o
conjunto da rea de administrao. Tal crescimento levou criao de um en-
contro independente, bianual, que j est em sua quarta edio o Encontro
Anual de Administrao Pblica e Governana (ENAPG). O crescimento da
rea de administrao pblica foi acompanhado pela consolidao e pelo cres-
cimento do subcampo de polticas pblicas, o que pode ser constatado pela
criao, em 2006, um ano aps a criao do ENAPG, de uma rea de interesse
dentro deste encontro com foco em polticas pblicas.
5. A administrao pblica e a abordagem interdisciplinar no estudo
de polticas pblicas
Analistas que se debruaram sobre a questo da identidade da disciplina, nos
EUA e no Brasil, parecem convergir quanto identicao de um ncleo iden-
titrio da disciplina: o que rene e articula o estudo de polticas pblicas
anlise organizacional (Rabell, 2000; Henry, 1995; Pacheco, 2003). Se, nos
Estados Unidos, este ncleo para alguns est relativamente consolidado, entre
ns, ele ainda aparece como um projeto em construo, como um desao,
como aponta Pacheco (2003:70): Uma delimitao da rea que contemple a
conuncia entre polticas pblicas e anlise organizacional pode contribuir
para a constituio da administrao pblica como rea de pesquisa e conhe-
cimento.
Ao destacar a importncia da denio da contribuio especca da
administrao pblica para o campo de estudos de polticas pblicas, no pre-
tendo defender a estanqueidade entre disciplinas, mas chamar a ateno para
o desao ainda presente da identidade da disciplina e para os desaos da
multidisciplinaridade e da interdisciplinaridade.
A administrao pblica , mais que uma disciplina, um campo mul-
tidisciplinar ou uma cincia interdisciplinar (Gonzles Salas, 1997 apud
Ospina Bozzi, 1998), para a qual contribuem diversas disciplinas, como a ci-
ncia poltica, a administrao, a economia, a sociologia e a psicologia social.
O estudo das polticas pblicas no mbito deste campo multidisciplinar tem
se desenvolvido tendo como principais referncias tericas as contribuies
833
da rea de polticas pblicas tal como esta se consolidou e desenvolveu nos
Estados Unidos, a qual, por sua vez, integra contribuies da economia, da
cincia poltica e da administrao (gesto). A abordagem multidisciplinar e
interdisciplinar , portanto, algo inerente disciplina.
A questo da multidisciplinaridade e da interdisciplinaridade se rede-
ne hoje no Brasil, a exemplo do ocorrido nos EUA nos anos 1970, como uma
questo relativa ao lcus do ensino e da pesquisa sobre polticas pblicas.
Novos cursos com foco em polticas pblicas se constituem, como os
de polticas pblicas, gesto de polticas pblicas, gesto e polticas pblicas,
gesto de polticas sociais, assim como outros com anidades com o campo,
como o de gesto social. Tais cursos contribuem para a ampliao do lcus de
estudos e pesquisas sobre polticas pblicas, que deixa de ser exclusivo de seu
lugar de origem no Brasil a rea de administrao pblica e de discipli-
nas tradicionais como a cincia poltica.
A emergncia de tais cursos se d no momento em que a agenda de
problemas pblicos e sociais, a agenda sistmica e a governamental incorporam
com centralidade as polticas pblicas. Assim, ao mesmo tempo que se assiste
a um boom de trabalhos e publicaes sobre polticas pblicas em administra-
o pblica, surgem novos centros de ensino, pesquisa e gerao de conheci-
mento com foco em polticas pblicas.
Tais cursos j nascem multidisciplinares, a exemplo do que ocorreu nos
EUA nos anos 1970. E certamente, a exemplo do que se passou naquele pas,
contribuiro para uma redenio da produo no campo da administrao
pblica e para a superao de alguns dos desaos presentes nos estudos sobre
polticas pblicas na administrao pblica. Assiste-se hoje, no Brasil, a uma
redenio do campo de estudos de pblica que j tributrio da presena
destes novos cursos, que, em sua maioria, tm como um de seus eixos estru-
turadores o estudo de polticas pblicas. A discusso suscitada pelo Conselho
Nacional de Educao sobre Diretrizes Curriculares para Cursos de Graduao
em Administrao Pblica e Polticas Pblicas, no primeiro semestre de 2010,
provocou um debate mais abrangente sobre os contornos e a delimitao de
um campo de estudos que trate da rea pblica e que seja capaz de abrigar
distintas formaes disciplinares e multidisciplinares ou interdisciplinares. E
aqui tambm este processo, a exemplo do ocorrido no incio da dcada de
1970 nos EUA, quando os diversos cursos ligados ao campo de pblica resis-
tiram criao de padres e parmetros fechados por parte da Naspaa (Henry,
1995), os novos cursos, ainda em fase de constituio, questionam parmetros
regulatrios que engessem os processos de constituio de novas modalidades
834
de formao e que uma especicidade brasileira os subordinem rea
de Administrao.
11
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