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DEFINIO E TAXIONOMIA DA EMPRESA PBLICA *

LEROY P. JONES**
1. O propsito morfolgico; 2. A quem se refere a pa-
lavra "pblico"?; 3. Propriedade; 4. Controle; 5. Autono-
mia; 6. Produo colocada no mercado; 7. Sntese; 8.
Princpios taxionmicos; 9. Taxionomia.
1. O propsito morfolgico
o propsito deste estudo fornecer um arcabouo para a definio e a
:lassificao das empresas pblicas. O alvo principal a elucidao do leque
de opes morfolgicas disponveis, e no a defesa de um variante particular
(embora eu no v resistir tentao de manifestar minhas preferncias
pessoais).
A funo da definio consiste em demarcar o conjunto formado pela em-
presa pblica, distinguindo-o de outras unidades de organizao social e eco-
nmica. A funo da taxionomia estimular a decomposio desse conjunto
de empresa pblica, assim definido. Em ambos os casos, a motivao , desde
logo, estatstica e analtica.
Do ponto de vista estatstico, gostaramos de dispor de uma definio
aceita internacionalmente, de modo que pudssemos fazer declaraes pre-
cisas, do tipo: "As empresas pblicas, no pas X, contriburam para o PNB
em proporo duas vezes maior do que no pas Y, mas tiveram crescimento
igual a apenas a metade." A falta de uma definio de aceitao geral um
obstculo ao estudo e compreenso, j que impede importantes compara-
es intertemporais e internacionais do papel da empresa pblica. Essa uma
das razes pelas quais a anlise da empresa pblica est atrasada, em relao
de outros instrumentos de poltica pblica, como por exemplo a tributao.
Fonte: Definition and taxonomy of public enterprise. In: Fernandes, Praxy & Sicherl.
Pavle, ed. Seeking lhe personalily of public enterprises - an enquiry into lhe concept de!
finition and classification of public enterprises. Relatrio e trabalhos apresentados por um
grupo de especialistas em Tnger, de 15 a 19 de dezembro de 1980. Ljubljana, Internatlo-
nal Center for Public Enterprises in Developing Countries (lCPE), em colaborao com o
Training and Research Centre in Administration for Development (Cafrad), 1981. p. 121-42.
.. Professor-associado de economia e diretor do Programa de Empresas Pblicas. no De-
partamento de Economia da Universidade de Boston, EUA.
R. Adm. pbl., Rio de Janeiro,
16(4)108-130, out./dez. 1982
Do ponto de vista analtico, o objetivo da definio e da taxionomia a
identificao daquelas variveis que determinam resultados ou formas de
comportamento particulares. Definio e taxionomia corporificam hipteses
implcitas em relao s quais as variveis so crticas. Estamos interessados
na empresa pblica porque achamos que a mesma pode ter um comporta-
mento diferente, se comparada com as empresas privadas, por um lado, ou
com o governo tradicional, pelo outro. Se isso no acontece, pouco adianta
fazer a distino. De forma semelhante, ao separar taxionomicamente, diga-
mos, a empresa departamental das corporaes pblicas, estamos inferindo
que o status legal uma varivel que afeta o comportamento ou, pelo menos.
que essa uma hiptese que vale a pena ser testada.
O duplo propsito (estatstico e analtico) da morfologia cria um conflito,
j que algumas variveis podem ser analiticamente importantes, mas difceis
ou impossveis de quantificar. Por exemplo, algumas pessoas podem ver uma
organizao "pblica" como sendo a corporificao do "esprito" de um
propsito pblico; outras encarariam uma "empresa" como refletindo uma
"orientao lucrativa". Do ponto de vista analtico, a lgica dessas pessoas
impecvel, uma vez que, presumivelmente, aquilo que uma organizao
efetivamente faz mantm alguma relao com aquilo que a mesma pretende
fazer. Contudo, do ponto de vista estatstico, "inteno", "esprito" e "orien-
tao" so difceis de medir e, assim, so inadequados para propsitos de
comparao internacional padronizada.
Este estudo est longe de ser uma anlise poltica. No faz recomendaes
de natureza poltica, nem mesmo formula as hipteses que, formalmente, rela-
cionam as variveis. Todavia, um trabalho decididamente orientado em
termos de poltica. No momento presente, a literatura sobre empresa pblica
est cheia de recomendaes de poltica baseadas numa teorizao apriors-
tica, em experincia seletiva e num empirismo casusta. Esse trabalho essen-
cial para atender necessidade imediata de orientao poltica, e para sugerir
vanaveis que possam ser relacionadas com o desempenho, em termos causais.
A longo prazo, porm, as recomendaes de poltica precisam ser aperfei-
oadas e enfocadas segundo um srio teste emprico. Isso exige unidades pa-
dronizadas de observao e a percepo de um amplo elenco de vanaveis eco-
nmicas, gerenciais, polticas e sociais, que interagem para determinar o
comportamento.
Este estudo visa o aperfeioamento, a longo prazo, da orientao da poltica
atravs da identificao sistemtica dessas variveis. O estudo est assim orga-
nizado: a definio , naturalmente, considerada em primeiro lugar, sendo
seguida das subdivises taxionmicas do conjunto definido. A definio ,
ainda, decomposta em dois tpicos: a diferenciao entre o "pblico" e o
"privado". de um lado, e a distino entre "empresa" e "instituio", de
outro.
2. A quem se refere a palavra "pblico"?
A que segmento da sociedade nos referimos, quando usamos o termo "p-
blico .,? Para evitar prejulgamento de assuntos subseqentes, vamos conside-
rar diretamente aquilo que se compreende por "propriedade pblica". Podem
ter participao numa empresa: a) o governo; b) os funcionrios da empresa;
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c) os consumidores que usam o produto da empresa (cooperativas); d) os indi-
vduos ou instituies particulares, ou alguma combinao dessas quatro cate-
gorias. A questo consiste em saber se as duas formas intermedirias devem
ser classificadas: 1) juntamente com o governo, sob a rubrica de "pblicas";
2) como subcategorias de natureza "privada"; ou 3) consideradas individual-
mente.
As quatro variantes so, do ponto de vista analtico, claramente distintas,
podendo-se esperar que se comportem de maneira diversa, j que cada uma
serve a diferentes interesses fundamentais: num caso, o interesse do capital;
no outro, o do trabalho; no terceiro, o do consumidor; e, no ltimo, o de
quem quer que seja escolhido pelo governo. O que deve ser chamado de
pblico? Meu dicionrio define "pblico" como: "de, pertencente a, ou refe-
rente ao povo como um todo; de/ou pela comunidade em geral".l Nesse sen-
tido, somente o governo "pblico", j que as empresas coletivas e as de
propriedade do trabalhador representam apenas subconjuntos muito limita-
dos do "povo como um todo". A forma como uso esse termo , por isso, com-
patvel com expresses como "dvida pblica", ou "finanas pblicas". ,
porm, incompatvel com "companhia pblica", como se usa nos EUA para
descrever as firmas privadas de capital aberto, cujas aes podem ser encon-
tradas nas bolsas de valores. E, semelhantemente, incompatvel com a deno-
minao "escola pblica", como se usa no Reino Unido (mas no nos EUA).
Estas consideraes indicam que o termo "pblico" est, de certa maneira,
contaminado por usos imprprios, e melhor seria se fosse evitado de uma
vez, deixando-nos simplesmente com as quatro variantes do governo, do tra-
balhador, da propriedade coletiva e das empresas privadas. Todavia, herda-
mos a expresso "empresa pblica" e certamente estamos de acordo com
o significado original, ao us-la para indicar a empresa do governo. Aqueles
que nos EUA usam a expresso "companhia pblica" e os que no Reino Unido
falam em "escolas pblicas" que so responsveis pela confuso em torno
do termo. No restante deste trabalho usarei, portanto, "empresa pblica" como
sinnimo de "empresa governamental".
Haver quem possa objetar a esse uso, com o fundamento de que, diga-
mos, num estado fascista as empresas do governo servem mais ao interesse
dos que detm o poder do que ao do pblico.
2
Isso , por certo, analitica-
mente lgico, mas estatisticamente perigoso. O "interesse pblico", assim
como a "orientao comercial", d margem interpretao subjetiva. Se o
Partido Trabalhista no gosta do uso que o governo conservador faz da em-
presa governamental, ou vice-versa, a empresa deixa de ser pblica? Uma em-
presa particular perfeitamente competitiva, num mundo feio de Adam
Smith, torna-se portanto "pblica", porque produz um resultado eficiente, se-
gundo a concepo de Pareto? Argumentos como os de Ahmad so, certamente,
teis na anlise da empresa pblica, mas eu diria que so inadequados para
definir uma unidade de observao estvel e objetiva.
I Garalnik, David B., ed. Webster's new world dictionary, 2. ed. Cleveland, William
Collins & World Publishing, 1968.
2 Ver, por exemplo, Ahmad, Muzaffer. Political economy of public enterprise. In: Jones,
Leroy; Mallon, Richard; Mason, Edward; Rosenstein-Rodan, Paul & Vernon, Raymond,
eds. Public enterprise in less developed countries. New York, Cambridge University Press (no
prelo em 1981).
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Uma ou duas analogias podero esclarecer esses pontos. Um canivete pode
ser usado para muitos propsitos, inclusive para matar, passar manteiga e
fazer uma inciso no local da picada de uma cobra venenosa. Continua sendo
um canivete, independentemente do uso a que se destina, ou do uso que dele
se faa; o exrcito alemo foi usado, sob Hitler, de maneira bem diferente
da que o foi pela Republica Federal, mas continuou sendo um exrcito. De
forma semelhante, afirmo que uma empresa pblica , simplesmente, um
instrumento de poltica do governo, e como tal deveria ser definida, inde-
pendentemente da inteno e do esprito que nortearam sua criao ou do
uso reaf que dela faz o governo. certo que, para fins analticos, muitas
vezes pode ser til distinguir entre as empresas pblicas comerciais e no-
comerciais (ou entre os exrcitos ofensivos e os defensivos). Esse aspecto,
contudo, antes tratado como uma discriminao taxionmica do conjunto
da empresa pblica, em vez de significar uma parte da definio que esta-
belece os limites do conjunto.
til fazer aqui uma pausa para distinguir o problema da "definio" de
um tpico que ao mesmo tempo com ele se relaciona e a ele se superpe, mas
que dele, no obstante, difere, e ao qual me referirei como sendo o "con-
ceito" de empresa pblica. Por "conceito" quero dizer uma definio do ins-
trumento combinada com uma filosofia, sobre a maneira como o mesmo de-
ver ser usado. Dois pases, como, por exemplo, a lndia e a Coria do Sul,
podem, assim, dispor de conjuntos de empresas pblicas que sejam bastante
semelhantes em porte e estrutura, mas que possam operar segundo filosofias
bastante diferentes. O instrumento similar, mas o uso diferente. Estudos
sobre companhias tratam (em parte) desse tema mais amplo que o conceito.:!
Aqui estou apenas interessado na meta mais limitada da definio do con-
junto a que a filosofia deve ser aplicada.
-'o Propriedade
A propriedade o mais bvio dos elementos definidores. E uma vez que
a propriedade varia ao longo de uma srie contnua que vai do zero aos 100%,
o problema consiste em especificar um ponto limitado a partir do qual se
distingue o pblico do privado. Isso , necessariamente, um exerccio arbi-
trrio, j que, salvo nos plos, todos os pontos do espectro so, a um tempo,
pblicos e privados.
A lgica pode-nos ajudar na escolha das fronteiras, se apenas indagarmos
por que estamos, de incio, interessados na propriedade e, para isso, h duas
r a z ~ s
1. Controle: a propriedade significa o controle sobre decises e, assim, ajuda
a distinguir o comportamento pblico do privado, especificando o principal
a quem a empresa (como agente) potencialmente serve.
2. Finanas: a propriedade significa a existncia de fluxos financeiros, sob
formas de participao nos lucros. Os fluxos destinados ao governo tm que
se1' diferenciados daqueles que se destinam a instituies particulares.
3 Fernandes. Praxy. The public enterprise concept. Ljubljana, ICPE. Sept. 1980; Sicherl,
Pavle & Fernandes, Praxy. The Identity and character of public enterprise: a building
block approach. Ljubljana, ICPE, Sept. 1980.
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Esses dois aspectos representam fronteiras bastante diferentes. Se estamos
interessados em controle, ento qualquer coisa alm de 50% significa um
ponto limtrofe lgico. A propriedade majoritria, contudo, apenas uma
condio suficiente e no , de modo algum, necessria para o controle. Se
a propriedade acionria particular diversificada, ento muito comum que
um controle eficaz seja exercido com participao minoritria (como, por
exemplo, a do Du Ponts, nos EUA, e do Tatas, na lndia). Se estamos real-
mente interessados em comportamento, devemos incluir algumas situaes de
participao acionria minoritria. A lgica requer, portanto, a adio de
uma varivel de controle distinta, na definio de empresa pblica, possibi-
lidade que ser considerada no item seguinte. A questo que, se de fato
inclumos tal varivel distinta de controle na definio, ento o limite dos
50% j no tem razo de ser.
Se o aspecto financeiro que nos interessa, por outro lado, ento a pro-
priedade fornece, tambm, um indicador imperfeito. E isso ocorre porque as
implicaes financeiras de uma participao de 10% numa companhia gigan-
tesca so maiores do que as conseqncias financeiras resultantes da posse
de 100% das aes de uma pequena empresa. Na medida em que estamos
interessados nas finanas, portanto, a lgica requer que as definamos no
como uma parcela de capital, mas como um quantum absoluto. Poderamos
incluir, alternativamente, todas as posses de direitos, qualquer que fosse sua
dimenso.
Infelizmente, os requisitos lgicos do analista tm que dar lugar aos requi-
sitos prticos suscetveis de tratamento estatstico. Em outro trabalho, sugeri
que se cedesse diante da natureza prtica dos fatores, excluindo arbitraria-
mente as participaes acionrias muito pequenas, de menos de 10%.4 Entre-
tanto, no tive sucesso na tentativa de convencer outras pessoas da utilidade
dessa concesso.
5
Por conseguinte, concluo agora, com relutncia, que a lgica
deve ser ignorada, no interesse de obter uma definio comum, internacional-
mente aceitvel, e que o limite da propriedade deveria ser fixado nos 50%.
O interesse lgico em propriedades acionrias inferiores a esse limite pode
ser traduzido em sua denominao como "quase pblicas" e em seu trata-
mento como um conjunto separado, onde quer que haja dados disponveis.
Surge um fator de complicao quando consideramos o binmio proprie-
dade indireta/propriedade direta. Se a empresa B pertence 100% empresa
A, que por sua vez pertence 100% ao governo, ento a empresa B "pbli-
ca"? Quer estejamos interessados em finanas ou em controle, a lgica sugere
que a empresa B deve ser considerada parte do conjunto da empresa pblica
(muito embora empresas direta e indiretamente possudas devam tambm
constituir subconjuntos taxionomieamente distintos, para admitir a possibili-
dade de diferentes tipos de comportamento). Por extenso, deveramos incluir
4 Jones, Leroy. Public enterprise and economic development: the Korean case. Seul, KDI
Press (distribudo pela Universidade do Hava), 1976. p. 28.
5 Por exemplo, o estudo de oito naes, sob os auspcios do Centro Internacional de
Pesquisas sobre Desenvolvimento (International Development Research Center), adotou
todos os outros elementos da minha definio em Public enterprise and economic deve-
lopment: the Korean case. op. cit. p. 220-1, mas optou por um limite de 50% na dimenso
propriedade. Ver Sakong I I. Macroeconomic aspects of public enterprise in Asia: a com-
parative study. Seul, Coria, Korea Development Institute, J an. 1979. (Working Paper
7.902.)
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tambm a empresa C, cujas aes so possudas, em partes iguais, por cinco
empresas totalmente pblicas? Se for assim, o que dizer da empresa D, cujas
aes esto eqitativamente distribudas entre cinco empresas, quatro das
quais so, cada uma, 60% pblicas, sendo a quinta inteiramente particular?
Numa base financeira, o governo detm apenas 48% das aes, mas numa
base de controle sua participao de 80%, j que pode controlar todos os
votos de quatro das firmas matrizes. A situao oposta tambm possvel,
com o governo detendo a maioria numa base financeira, mas estando em
minoria em base de controle. Parece-me que a lgica exige que admitamos
a posse indireta, que totalize 50% ou mais, seja numa base financeira ou
de controle. Condies prticas podem interferir, porm, quando a obteno
dos dados difcil e quando a computao de todas as propriedades indiretas
requer a inverso matemtica de uma matriz de participao acionria.
6
Nesse
caso, talvez queiramos limitar a propriedade pblica pura a alguma coisa
como "posse indireta totalizando 50% ou mais, numa base de controle, quan-
do distribuda entre no mais do que, digamos, quatro outras empresas pbli-
cas". As propriedades indiretas remanescentes poderiam ser atribudas rea
"quase pblica", onde houvesse dados disponveis.
Outro fator de complicao que a "propriedade", em si mesma, no cons-
titui um conceito nico, desprovido de ambigidade. Conforme a tradio
que nos foi legada
7
pelos estudiosos do "direito de propriedade", essa pro-
priedade confere, pelo menos, trs privilgios distintos: o direito ao uso do
item em questo (usus); o direito ao excedente produzido pelo bem (fructus);
e o direito de dispor do item ou alterar sua forma (abusus). Num sistema
capitalista, a lei confere todos os trs direitos a um s agente, mas em algu-
m'.s variantes socialistas diferentes direitos so detidos por agentes diversos.
Mais importante, no sistema iugoslavo, os trabalhadores detm a proprie-
dade no sentido do usus e fructus, mas o abusus detido pelo Estado (ou,
pelo menos, por algum rgo pblico de mais amplas dimenses). claro
que essa situao distinta da de empresas possudas por trabalhadores, no
Ocidente, onde os empregados tambm tm o abusus, e so previsveis dife-
rentes resultados em matria de comportamento.
8
Ento, a empresa iugos-
lava uma empresa do trabalhador ou uma empresa governamental, isto ,
o elemento crtico usus, abusus ou fructus? No existe uma resposta intei-
ramente lgica para essa pergunta, que eu possa perceber, mas minha ten-
dncia pessoal no sentido de considerar o caso iugoslavo como uma variao
da empresa em que o trabalhador tenha participao e no a uma variao
da empresa estatal; portanto, preciso que o usus, o fructus e o abusus este-
jam todos em mos do governo, para que uma empresa seja pblica.
4. Controle
Como deve ser usado o conceito de "controle" para que se distinga a em-
presa pblica da particular? Existem, afinal de contas, muitos meios pelos
5 Para detalhes dessa manifestao, ver Jones Leroy. op. cit. p. 220-1.
7 Ver Furubotn, Erik G. & Pejovich, Svetover, eds. The Economics of property rights.
Cambridge, BaIlinger, 1974.
8 Furubotn, Erik & Pejovich, Svetozer. Property rights and the behavior of the firm in
a socialist state: the example of Yugoslavia. In: -- & --o op. cit. p. 227-51.
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quais o governo pode exercer influncia sobre o comportamento de uma
empresa: ele pode estabelecer o preo que a empresa pode cobrar por seu
produto; pode alterar a lucratividade de diversas atividades da empresa,
fixando diferentes taxas e subsdios para a participao em determinados
mercados de produto e regio; pode proibir a participao em algumas ativi-
dades (digamos, a importao de determinados itens), ou em algumas com-
binaes (digamos, acordos de cartel); e pode, simplesmente, fazer com que
um ministro apanhe o telefone e sugira a um proprietrio particular que adote
determinada linha de ao, porque isso constitui matria de interesse nacional,
e que se ele no fizer isso. o rgo de tributao pode decidir que tera-feira
seguinte um dia adequado para fazer uma minuciosa auditoria nos livros
de sua empresa. Ento, de certa maneira, virtualmente todas as empresas -
pblicas e privadas - so controladas, no setor moderno de uma economia.
Que fator distingue a forma de controle caracterstica da empresa pblica?
A resposta que existe uma relao de dirigente! agente, entre o governo e
a empresa, posies que ambos ocupam conforme uma cadeia hierrquica
direta. Denominarei este o controle interno, para distingui-lo das formas de
controle externo descritas no pargrafo anterior. A distino crucial, do
ponto de vista analtico. Com o controle interno, o governo pode estabelecer
diretamente os objetivos, enquanto com o externo pode apenas estabelecer
dificuldades na busca das metas fixadas pelo proprietrio privado. Com o
controle interno, o governo fica em posio de impor sua vontade, contra-
tando, demitindo, promovendo, oferecendo bnus ou, ao contrrio, recom-
pensando ou penalizando diretamente o administrador. Sob o controle exter-
no, tais privilgios ficam na rea do setor privado e o governo pode apenas
atingir levemente as bordas da atividade gerencial.
certo que muitos objetivos governamentais podem ser atingidos atravs
do controle, seja interno ou externo, o que leva alguns autores a encarar a
empresa pblica como sendo apenas uma parte de um conjunto mais amplo
de empresas controladas, algumas vezes denominado de "setor protegido".
O governo pode alterar o caminho de um contexto de economia mista, utili-
zando muitos instrumentos diferentes, incluindo a empresa pblica, a legis-
lao, as medidas anti truste, impostos, subsdios e orientao administrativa.
Uma das finalidades de se considerar separadamente a empresa pblica con-
siste em compreender o carter excepcional dos custos/benefcios associados
a esse instrumento, para proporcionar orientao quanto aos instrumentos que
sero mais apropriados, em circunstncias particulares. Aqui a distino entre
controle interno e externo parece crtica, na exata demarcao de conjuntos
de instrumentos.
Como se poder operacionalizar a noo de controle interno? O fator cr-
tico o poder de nomear a gerncia de cpula. Se o governo tem esse poder,
ento o controle interno possvel. Deveria ser exigido que o controle interno
fosse no apenas possvel, mas exercido? Quer dizer, se o governo nomeia
o chefe supremo, mas depois deixa a empresa em paz para operar como qual-
quer outra firma particular, constitui ela uma empresa pblica? Como exem-
plo, a British Petroleum deve ser considerada uma empresa pblica ou pri-
vada? Numa analogia, uma faca continua sendo uma faca, se deixada den-
tro da gaveta? Ao que parece, a resposta iria depender da circunstncia de
se estar especialmente interessado numa definio estatisticamente til, ou
numa taxionomia conveniente, do ponto de vista analtico. Sendo assim,
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para propsitos de definio o critrio deveria ser o de que o controle p4blico
existe onde o potencial criado pelo poder de nomear a gerncia de cpula.
A maneira segundo a qual esse poder realmente usado para o exerccio do
controle interno um ponto analiticamente importante, abordado pela subdi-
viso taxionmica. Se esse ponto de vista fosse aceito, ento a British Petro-
leum seria considerada uma empresa pblica, mas como membro de um sub-
conjunto particular, em que o governo, de fato, age de forma muito parec:ida
com a de um acionista privado, interessado somente em dividendos e na
valorizao do capital.
Quando que o governo tem o poder de nomear a gerncia de cpula? A
resposta mais bvia : atravs da propriedade majoritria, mas se essa fosse
a nica possibilidade, ento no haveria necessidade de acrescentar uma dis-
tinta varivel de controle definio, e o carter "pblico" poderia ser defi-
nido apenas pela propriedade. Contudo, tambm possvel, ao governo, exercer
controle interno sendo acionista minoritrio, ou mesmo nem sendo acionista.
Dois exemplos serviro para ilustrar essas possibilidades, e a opo, quanto
ao fato de uma distinta varivel de controle ser necessria, vai girar em torno
de se querer ou no admitir tais entidades como empresas pblicas.
Na Coria do Sul, o governo acionista minoritrio (a pela altura de um
quarto a um tero de direitos pendentes) dos bancos comerciais. Uma vez
que as aes restantes esto dispersas amplamente, essa posio, de modo
geral, deveria ser suficiente para garantir o controle interno. Mas o governo
no quer se arriscar nessa contagem e expediu um decreto determinando que
ningum (exceo feita do governo) pode votar em proporo superior a
10% das aes no integralizadas.
9
Como resultado, o governo nomeia a che-
fia de cpula que, por sua vez, fica sendo to sensvel aos desejos do governo
quanto se este ltimo detivesse a maioria das aes. No deveriam ento os
bancos ser considerados empresas pblicas?
Um exemplo mais extremo de controle sem o direito acionrio dado pela
National Agricultural Cooperative Federation - NACF (Federao Nacional
das Cooperativas Agrcolas),I da Coria do Sul. Aqui os direitos acionrios
so detidos pelas cooperativas municipais e por seus membros, mas vrias
leis fazem com que os ministrios governamentais tenham maioria absoluta
dos votos necessrios para nomear o funcionrio executivo de mais alta gra-
duao.
ll
Esse funcionrio, por sua vez, responde perante o governo e os
membros da NACF, mas seu destino fica, em ltima anlise, nas mos do
governo, tal como ocorreria com uma empresa mista em que houvesse maioria
acionria governamental.
Em suma, certa combinao de variveis de "propriedade" e "coatrole"
serve para traar a fronteira entre "pblico" e "privado". As combinaes
mais viveis sero consideradas na seo dedicada "sntese". Em primeiro
lugar, porm, necessrio examinar as variveis que possam ser usadas para
distinguir "empresas" de "instituies".
9 Ver Jones, Leroy & Sakong 11. Govemment, business and entrepreneurship in economic
development: the Korean case. Cambridge, Harvard University Press, 1980. p. 103.
la A NACF uma das maiores organizaes empresariais do pas, operando nos setores
de finanas e de comrcio por atacado e a varejo.
11 Para detalhes, ver Jones, Leroy. op. cit. p. 55-6.
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5. Autonomia
Muitos escritores excluem as atividades departamentais do conjunto formado
pelas empresas pblicas, isto , desejam fazer a distino entre as atividades
empreendidas pelo prprio governo daquelas dos rgos governamentais aut-
nomos. Por conseguinte, u ~ m eles, implcita ou explicitamente, a caracters-
tica de autonomia legal para distinguir entre as empresas governamentais e
as instituies tradicionais do governo. Um empreendimento governamental
diferencia-se, assim, das corporaes pblicas (estabelecidas segundo legislao
especial) e das sociedades annimas (estabelecidas conforme a lei geral das
sociedades comerciais) porque: no uma entidade jurdica autnoma e seus
empregados so funcionrios pblicos; no pode processar nem ser processado;
e, em termos gerais, porque est sujeito maior parte das normas governa-
mentais padronizadas de contabilidade e funcionamento. Analiticamente, enfa-
tizam a circunstncia de que tais diferenas so cruciais, em termos de com-
portamento. Na verdade, tais argumentos esto apoiando o desenvolvimento
britnico da corporao pblica do tipo morissoniano.
12
Mais recentemente,
numerosos autores tm questionado o grau de importncia que tem, na pr-
tica. essa distino.
13
A questo, pois, est em saber se a autonomia legal ou no suficiente-
mente importante para excluir os empreendimentos departamentais, em defi-
nitivo, do conjunto das empresas pblicas, ou se a distino deveria ser
representada somente como um subconjunto taxionmico, isto , deveria o
sistema ferrovirio sueco ser excludo, enquanto as ferrovias britnicas so
includas? Deveria a produo de cigarros sul-coreanos ser excluda, enquanto
a produo de cigarros nepalesa includa? Ou deveriam todas essas ativida-
des ser consideradas empresas pblicas, mas de diferentes formatos legais?
Os especialistas em direito e em administrao pblica podem, razoavelmente,
"dotar a primeira opinio. Os economistas e os especialistas em gerncia, por
outro lado, mais provavelmente adotaro o segundo ponto de vista, argumen-
tando que a varivel crtica que une tais atividades seu "carter empre-
sarial". E essa varivel agora considerada.
6. Produo colocada no mercado
Do ponto de vista "econmico", o que distingue empresas de instituies
seu "carter empresarial". A Fundao Ford uma instituio, enquanto a
Companhia de Motores Ford uma empresa. As tentativas de vrios autores
para especificar com maior preciso esse "carter empresarial" produziram
um conjunto variado e de certa forma redundante de elementos de definio,
incluindo os seguintes:
12 Para um resumo til, ver Arora, R. S. The Theory of the public corporation. In: Ad
ministration of Government industries. New Delhi, lndian Institute of Public Administra
tion, 1969. p. 9-43.
13 Ver, por exemplo, Pozen Robert C. Legal clwices for State enterprises in lhe Third
World. New York University Press, 1976; e Friedman, W. Government enterprise: a com
parative analysis. In: Friedman, W. & Garner, J. F., ed. Government enterprise. New
York. Columbia University Press, 1970. p. 30336.
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1. Produo colocada no mercado: as empresas vendem seus produtos por
determinado preo, num mercado, enquanto as instituies fornecem seus ser-
vios gratuitamente.
2. Bens pblicos versus bens privados: as empresas produzem bens privados
e as instituies produzem bens pblicos, caracterizados pela ausncia de
competitividade no consumo e pela ausncia de rejeio na distribuio.
3. Campo de atividade: as empresas esto engajadas em agricultura, minerao,
manufatura, produo de bens, comrcio e prestao de servios financei!,os;
as instituies proporcionam outros servios, que incluem sade, educao, de-
fesa, manuteno da lei e da ordem, regulamentao, etc. Ou, mais resumi-
damente: as instituies prestam servios comunitrios, pessoais e sociais (isto
, ISIC 9**), enquanto as empresas produzem todas as outras mercadorias e
servios (isto , ISIC 1-8**).14
4. Orientao para o lucro: espera-se, em geral, que as empresas gerem
retorno sobre o capital, enquanto que das instituies no se espera isso.
5. Contabilidade comercial: as empresas registram suas atividades em de-
monstrativos de lucros e perdas e em balanos, enquanto as instituies no
o fazem.
Duas perguntas precisam ser feitas em relao a esta lista: primeiro, alguns
desses itens so redundantes a ponto de poderem ser abandonados sem que
se altere o conjunto? Segundo, nos pontos em que as definies produzem
conjuntos ligeiramente diferentes, seriam desejveis determinadas incluses mar-
ginais? Quanto redundncia, o elemento bem pblico versus bem parti-
cular (2) superpe-se produo posta no mercado (1) e pode ser eliminado,
uma vez que utiliza uma terminologia menos clara. A noo de contabilidade
comercial (5) igualmente parece dispensvel, pois no posso imaginar qual-
quer organizao que promova a comercializao de seu produto e no faa
uso desse tipo de contabilidade (salvo no caso de pequenas propriedades in-
dividuais). Mais ainda, muitas organizaes de pesquisa e entidades filan-
trpicas, incluindo a Fundao Ford, usam mtodos contbeis muito seme-
lhantes aos da contabilidade comercial.
A orientao para o lucro (4) pode servir como importante funo de ex-
cluso, distinta da produo colocada no mercado. Se definida como um
"esprito" ou uma "inteno", contudo, torna-se sem valor operacional para
fins de definio. B subjetiva, variando entre os indivduos, a qualquer tem-
po, e instvel, variando para o mesmo indivduo, ao longo do tempo.15 O
14 Para uma lista das categorias ISIC, ver o item 9-C. t. H duas dificuldades com esse
tipo de indicao abreviada. Primeiro, ISIC 9 inclui tratamento de esgotos, geralmente
encarado como servio de utilidade pblica, da mesma forma que gua e eletricidade.
Segundo, inclui cinemas, outras casas de diverses, lavanderias, tinturarias e servios de
limpeza domstica, etc., que so de modo geral considerados atividades comerciais. A
vantagem de se dispor de uma definio concisa e internacionalmente aceita justifica a
excluso de tais estabelecimentos do conjunto da empresa pblica?
15 Por exemplo. numa empresa indiana. o relatrio anual do presidente do conselho de-
clara que o propsito da firma no-comercial, nos anos em que a empresa apresenta
Definio e taxionomia
117
conceito pode ser tornado operacional, em termos de definio, se especificar
a lucratividade real, em vez da pretendida. Agora, porm, precisamos per-
guntar o que, exatamente, se tem entendido por "lucrativo". Significa o re-
torno sobre o capital, ou apenas o retorno sobre os direitos? E que dizer
da taxa de depreciao, dos impostos e dos lucros retidos? O retorno deve
exceder o custo da oportunidade, ou simplesmente ser no-negativo, ou deve
ser alguma coisa entre esses dois pontos? Existe, em outros trabalhos,16 uma
relao completa de possibilidades, mas para os propsitos imediatos deve-
se apenas observar que estamos definindo um continuum de lucratividade,
ao longo do qual alguns dos pontos crticos se fixam onde as receitas cobrem:
a) nenhum tipo de custo; b) metade dos custos variveis; c) todos os custos
variveis; d) os custos correntes mais os pagamentos de juros; ou e) os custos
correntes mais o custo de oportunidade do capital total.
O problema operacional consiste ento em escolher, nesse continuum, um
ponto arbitrrio que sirva como fronteira entre empresas e instituies.
Antes de fazer isso, contudo, preciso que se observe que temos agora
mais uma varivel redundante, j que "produo colocada no mercado" se
distribui precisamente sobre o mesmo espectro. Afinal de contas, que signi-
fica dizer-se que um bem "vendido"? Significa isso qualquer encargo fi-
nanceiro da mais simblica natureza (digamos, "selagem e manuseio" ou o
pagamento de US$ 1 por visita ao hospital?). Ou quer isso dizer que todos
os custos precisam ser cobertos? Ou alguma coisa entre um conceito e outro?
Do ponto de vista operacional, portanto, os critrios da "orientao p!lra
o lucro" e da "produo colocada no mercado" acabam sendo um continuum
nico, ao qual me referirei como "qualidade de comercializao" (marketed-
ness), embora talvez "grau de cobertura de custo" ou "grau de subsdio"
fossem expresses melhores.
Em que ponto arbitrrio do continuum da marketedness acabam as insti-
tuies e comeam as empresas? Se exigirmos que todos os custos (incluindo
o custo da oportunidade do capital) sejam cobertos, ento haver pouqussimas
empresas pblicas. Um ponto de demarcao muito mais natural seria aquele
em que estivessem cobertos os custos dos juros, ou em que lucros positivos
ps-imposto (ou pr-imposto?) fossem mostrados. Mesmo que permitssemos
"considerar um ano junto com outro" (digamos, num perodo de trs anos),
isso excluiria:
a) algumas firmas cujo produto tem seu preo controlado, por motivos de
poltica social;
d) firmas em decadncia, que podem ter remunerado seus custos de capital
maximizao do bem-estar, numa indstria de custo decrescente;
c) firmas com alta relao entre dbito e direito acionrio, em oposio a
firmas idnticas, mas com baixa relao;
b) firmas em busca de uma estratgia de preos de equilbrio parcial e de
em anos anteriores, mas que agora podem apenas cobrir os custos variveis.
prejuzo, enquanto afirma, quando a mesma d lucro, que todas as empresas pblicas
tm obrigao de mostrar retornos positivos. Ver Murthy, K. R. S. Modem Bakeries,
Ltd. (P): objectives and accomplishements. Ahmedabad, lndian lnstitute of Management
Case, 1970.
16 Jones, Leroy. op. cit. p. 31-7.
118 R.A.P. 4/82
Essas excluses so desejveis? Isto , tais entidades so mais companhias
geradoras de lucro, ou mais instituies regulatrias, que nada vendem? Acho
que so mais parecidas com empresas e, portanto, prefiro mover o ponto
de demarcao pelo menos at o ponto do custo total varivel, o que tem
ainda a vantagem de simplificar o clculo. Uma hiptese, ainda que mais
fraca, pode ser aventada, quanto a mais um passo ao longo do continuum,
at o ponto de custo varivel de 50%. O argumento, aqui, o de que esse
limite produz um cenrio de empresa pblica muito mais estvel. Empirica-
mente, muitas firmas vo, de fato, atravessando a fronteira do custo varivel,
de ano para ano, enquanto muito poucas so encontradas, a qualquer tempo,
dentro da faixa de 30 a 70%.17
Para evitar mal-entendidos, devemos frisar que a escolha de qualquer ponto
determinado sobre o continuum da qualidade de comercializao no tem, de
forma alguma, quaisquer implicaes quanto poltica. No se sugere que
as empresas pblicas devam cobrir apenas os custos variveis, mas que, para
propsitos de definio, devemos reconhecer que, por diversas razes, muitas
firmas de fato no fazem isso.
Resta considerar a varivel do campo de atividade, que constitui uma pos-
sibilidade vivel, j que facilmente especificada (isto , em termos de
categorias ISIC). B tambm uma alternativa real, pelo fato de que pode deli-
near um conjunto de empresas inteiramente diferentes das identificadas se-
gundo os critrios de marketedness. Se nenhum freio fosse imposto ativi-
dade, o conjunto empresarial poderia incluir, digamos, hospitais de cirurgia
plstica e universidades, em alguns pases, enquanto excluiria leprosrios e
a educao elementar. Para isso, o argumento seria o de que as universi-
dades pagas tendem a ter um comportamento bastante diferente daquelas que
no o so, e requerem tcnicas de anlise muito diferentes (mtodos contbeis
e anlise de custo/eficcia versus custo/benefcio).
Um argumento contra a incluso delas o de que isso pode violar a
noo de "negcio". Sendo assim, ou se pode usar apenas a dimenso da
atividade para definir o "carter de negcio" (isto , "uma empresa uma
entidade produtiva que no produz servios comunitrios sociais ou pes-
soais"); ou a mesma pode ser usada em combinao com a varivel da quali-
dade da comercializao (ou seja, "uma empresa comercializa seus produtos,
mas a sade e a educao so arbitrariamente excludas").
Outro problema relacionado com o campo de atividade envolve firmas que
vendem toda a sua produo (ou maior parte dela) ao governo. Essa cate-
goria, que denominarei de "intermedirios coletivos",18 inclui produtores de
munies, de manuais e de dinheiro (cunhagem de moedas).
Quanto a essas entidades, h duas dificuldades - a primeira das quais
analtica. A demanda dessas mercadorias decorre das exigncias finais do
bem pblico, o que torna impossvel qualquer mensurao dos benefcios da
produo. So elas, por conseguinte, muito mais parecidas com governo do
que com empresas que vendam para o setor privado, porque so suscetveis
apenas de anlise de custo/eficcia, e no de uma anlise mais global de
custo/benefcio. Se desejarmos incluir tais entidades como empresas, porm,
pode alegar-se que, uma vez que as mesmas produzem bens negociveis, em
17 Para justificar este termo, ver Jones, Leroy. op. cit. p. 37.
18 Para justificar este termo, ver Jones, Leroy. op. cit. p. 37.
Definio e taxionomia 119
lugar de servios no-negoclaveis, ento os benefcios podem ser medidos
em termos de oportunidade! custo.
A segunda objeo incluso de intermedirios coletivos de ordem esta-
tstica. Muitas dessas entidades produzem insumos militares e muitas vezes
difcil, quando no impossvel, at mesmo identificar sistematicamente as
unidades, quanto mais obter dados operacionais.
7. Sntese
Identifiquei quatro elementos definidores - propriedade, controle, auto-
nomia e carter empresarial -, cada um dos quais podendo ser especificado
de numerosas maneiras. Virtualmente, qualquer definio que se deseje de
empresa pblica pode ser centralizada atravs de uma escolha no conjunto
de variveis assim definidas. Esse conjunto constitui o arcabouo de defini-
o que era o propsito primordial deste estudo. O nmero de possveis com-
binaes extremamente vasto, porm, e o objetivo deste item focalizar
a ateno sobre aquelas combinaes que tm mais probabilidade de ser
defendidas.
O grfico 1 reparte todo o conjunto de entidades produtivas da economia
numa matriz planejada para segregar, em unidades distintas, os argumentos
fundamentais para incluso no conjunto de empresas pblicas. A matriz
articulada de modo que as entidades privadas mais puras fiquem na parte
inferior, direita, as pblicas mais puras na parte superior, esquerda, e as
candidatas a empresas pblicas na parte superior, direita. Os princpios
a que obedece a distribuio so os seguintes:
1. As colunas diferenciam instituies de empresas
a) a qualidade de comercializao - marketedness - diferencia as em-
presas das instituies, de acordo com a possibilidade de as receitas cobrirem
mais ou menos a metade dos custos correntes;
b) a atividade diferencia as quase-empresas das empresas. As quase-empresas
produzem servios sociais, produtos blicos e outros bens intermedirios de
uso coletivo.
2. As fileiras distinguem as entidades privadas das pblicas
a) a autonomia (no sentido legal) distingue o governo, em sua expresso
pura (por exemplo, empresas departamentais ou o Exrcito) das entidades
governamentais autnomas (por exemplo, corporaes pblicas, sociedades an-
nimas , fundaes);
b) a propriedade;::: 50% cria um subconjunto de entidades governamentais
autnomas (ou, alternativamente, distingue entidades governamentais autno-
mas de entidades quase-pblicas);
c) o controle (no sentido interno) distingue entidades governamentais aut-
nomas de entidades quase-governamentais (ou, alternativamente, distingue dois
subconjuntos de entidades quase-governamentais);
d) a propriedade ;::: 10% (ou de algum outro nmero arbitrariamente pe-
queno) distingue o quase-pblico do privado.
120
R.A.P. 4/82
I nstituir.s
11
Governll
mililarl.'s
21
Governo autnomo
Grfico 1
DiQrihui\,;:10 illqitlH.:iollal da cl.:ollolllia
Uuasc-cmprcsas
12
22

J)
d:..'pall:lIlll'lltais
21
I' P. e S. A. com per-
centual de O - 50""
Sim
t Autonomia?
No
5U
e
!;)
------ I I I : Propriedade
<- ..... '50(:u
31
-------1 I
Quase-governamental
41
51
32
42
52
n
E. P. c S A. com
U < 50(:) com r.:un
trole internu
53
Particular
Fundaes privadas Hospitais particulares Empresas privadas
NoTsim
Servios
Sociais Outras
Interme-I
dirios
coletivos
Atividade
Comercializado?
Esse diagrama pode ser utilizado agora para isolar reas mais importantes
de concordncia ou discordncia:
1. O pequeno espao demarcado em negrito (cela 23) abrange a rea m-
nima de concordncia; as entidades compreendidas nessa cela so empresas
pblicas, praticamente conforme qualquer definio.
2. O grande espao demarcado em negrito (celas 12, 13, 22, 23, 32, 33,
42, 43) abrange a definio mais ampla possvel de empresas pblicas.
19
3. A rea de discordncia fica entre os dois espaos.
A discusso pode, ento, orientar-se no sentido de indicar em qual das
celas, na rea de discordncia, se reconhece que deva ser colocada a em-
presa pblica.
20
Minha preferncia pessoal, no momento, definir:
1. Corno puras empresas pblicas, as celas 13, 23 e 33.
2. Corno quase-empresas pblicas as celas 12, 22, 32, 42 e 43.
3. Corno empresas pblicas a sorna das "puras" e das "quase".
A definio correspondente pode, ento, ser elaborada sobre as seguintes
definies subsidirias:
1. Urna "entidade produtiva" urna unidade decisria identificvel, dotada
de um oramento explcito ou suscetvel de formulao, e que produz bens
e/ou servios.
2. A "propriedade" diz respeito aos direitos acionanos detidos por uma
autoridade pblica, seja diretamente, pelo prprio governo, ou indiretamente.
por outras entidades pblicas (incluindo outras empresas pblicas).
3. O "controle interno" significa o poder de estar diretamente envolvido
no processo decisrio interno, atravs do poder de nomear a gerncia de
cpula (seja pelo governo, seja por outra autoridade pblica).
4. A produo "comercializada" se as vendas cobrem mais da metade
dos custos correntes.
Seguem-se as definies:
1. Urna "empresa pblica" urna entidade produtiva, cuja produo co-
mercializada e:
a) onde a propriedade detida em mais de 10%, pelo governo; e/ou
b) o controle interno exercido pelo governo.
19 Salvo se algumas pessoas quiserem ignorar inteiramente a distino empresa versus
instituio, e inclurem tambm as celas 21, 31 e 41. Eu ignoro essa possibilidade.
20 Assuntos secundrios, mas ainda assim importantes, incluem: o tratamento da proprie-
dade indireta; a fronteira arbitrria de 10%; a negociao com grupos de intermedirios. etc.
122 R.A.P. 4/82 ,
2. Uma "empresa pblica pura" uma entidade produtiva cuja produo
comercializada e:
a) que no produz servios SOCIaIS ou intermedirios coletivos;
b) onde a propriedade governamental de 50% ou mais; e/ou
c) onde o governo exerce controle interno.
3. Uma "empresa quase-pblica" uma entidade produtiva cuja produo
comercializada e:
a) que produz servios sociais ou intermedirios coletivos; e/ou
b) onde a propriedade governamental de menos de 50%, mas de mais
de 10%.
8. Princpios taxionmicos
A funo desta taxionomia identificar as vanaveis especficas da em-
presa que podem, hipoteticamente, afetar seu desempenho. Isso inclui, conse-
qentemente, mais amplos determinantes scio-polticos de comportamento
(por exemplo, sistemas polticos, estruturas de classe, nvel de desenvolvimento
econmico). As empresas pblicas enfrentam presses, tanto do mercado quanto
do ambiente poltico-burocrtico, as quais, por seu turno, podem variar com
a histria da empresa (por exemplo, por quanto tempo tem a mesma perma-
necido no setor pblico, ou h quanto tempo vem funcionando a organizao).
So, portanto, trs as principais categorias de variveis: 1. histricas; 2. orga-
nizacionais; 3. econmicas.
As variveis podem ser contnuas (por exemplo, uma frao do direito
acionrio governamental) ou discretas (por exemplo, forma legal). No ltimo
caso, essencial que as categorias sejam escolhidas de modo a serem a um
tempo, mutuamente exclusivas e exaustivas permitindo, desse modo, que cada
empresa tenha sua posio nica em cada dimenso da varivel.
Essa taxionomia particular procura ser bastante abrangente para poder ser
usada como uma lista de referncia-padro, que fornea subsdios para a
criao de uma base de dados computarizados. Para muitos propsitos pr-
ticos e analticos, ser demasiadamente rigorosa e analtica. Por exemplo, sob
a epgrafe da "propriedade" (item B-l) dada uma completa especificao
de acionistas (mutuamente exclusiva e exaustiva). Para quase todos os fins,
uma forma simplificada ser mais manejvel (por exemplo, empresa do go-
verno central, empresa do governo municipal, empresa mista, sociedade co-
mercial mista, empresa intergovernamental). A funo da presente taxionomia,
portanto, proporcionar uma base de dados que possa conduzir a uma ver-
dade de taxionomias de "forma reduzida", usadas para determinados prop-
sitos analticos.
9. Taxionomia
A. Caractersticas histricas
1. Forma de ingresso (no setor da empresa pblica):
a) herdada (de poderes coloniais anteriores);
b) nacionalizada;
Definio e taxionomia 123
de proprietrios estrangeiros;
de proprietrio nacional;
c) encampao de empresa "decadente";
d) estabelecida no contexto do setor pblico.
2. Ano do ingresso.
B. Caractersticas organizacionais
1. Propriedade: detentores de direitos acionrios (cada um, uma varivel
contnua, indo de zero a 100%):
a) governo central;
b) governo estadual e municipal;
c) outra empresa pblica;
d) empresas estrangeiras individuais ou privadas;
e) governos ou empresas pblicas estrangeiros;
f) grande grupo de acionistas particulares nacionais (detendo, digamos, mais
de 5% cada);
g) grupo diversificado de acionistas particulares nacionais, detendo, digamos,
menos de 5% cada);
h) empregados.
2. Controle: controle interno, no sentido de deteno do poder de nomear
o executivo de cpula (ou a maioria do conselho ou de outro rgo que nomeie
o gerente de cpula):
a) governo central;
b) governo municipal;
c) outra empresa pblica;
d) principais acionistas particulares naturais do pas;
e) principais acionistas particulares estrangeiros;
f) grupo diversificado de acionistas particulares;
g) empregados;
h) governo ou empresa estrangeiro;
i) combinao (somente no caso de que nenhum dos citados na enumerao
tenha papel majoritrio).
3. Forma legal:
a) empresa departamental (sujeita legislao geral);
b) empresa pblica (sujeita a lei especial);
c) sociedade annima (sujeita lei das sociedades comerciais).
4. Entidade principal de controle governamental:
a) um nico ministrio (ou unidade correspondente do governo municipal);
b) diversos ministrios (a usar apenas se diversos ministrios) partilham o
controle interno - por exemplo, nomeando diferentes membros do conselho,
sem que nenhum tenha a maioria. No usar, se outros ministrios apenas
tiverem controle de determinadas funes - como seja a aprovao do ora-
mento pelo ministro da Fazenda -:- hipteses que sero tratadas no item
seguinte;
124
R.A.P. 4/82
c) autoridade supraministerial (sendo a empresa responsvel diretamente pe-
rante o ministro, o presidente ou outro rgo supraministerial);
d) outras empresas pblicas;
e) outros.
5. Orgos secundrios de controle governamental (cada um representando
uma varivel distinta "sim", "no"):
a) ministrio responsvel pelo oramento corrente;
b) ministrio responsvel por investimento;
c) ministrio responsvel por transaes com moeda estrangeira;
d) ministrio responsvel pela coordenao e planejamento;
e) ministrio responsvel pelo pessoal;
f) outros;
g) exerccio de aprovao ex-post
Conselho de Auditoria ou departamento de contabilidade;
Poder Legislativo;
outros ministrios;
outros.
6. Conselho de Administrao:
a) existe um conselho?
b) (se a resposta sim) interno ou externo?
c) (se a resposta sim) qual a sua composio?
7. Participao do empregado:
a) atravs de direito acionrio;
b) atravs de participao nos conselhos ou instrumentos estatutrios se-
melhantes;
c) atravs de sindicato;
d) nenhuma (que no seja atravs da cadeia hierrquica).
8. Participao direta do pblico (consumidores, ou a comunidade como
um todo):
a) atravs de participao no conselho (ou instrumento estatutrio semelhante);
b) atravs de conselhos assessoriais independentes, de ombudsmen ou de ins-
trumento semelhante.
9) Estabilidade do executivo de cpula:
a) discricionria (serve "enquanto agradar" autoridade que o nomeia);
b) prazo (serve durante um perodo determinado, digamos, superior a trs
anos).
10. Autonomia: o grau de autonomia em cada uma das seguintes reas de
deciso correspondente a um nvel de autonomia, conforme a deciso:
a) tomada pela empresa;
b) tomada pela empresa aps consulta ao governo;
c) tomada em conjunto, pela empresa e pelo governo;
Definio e taxionomia 125
d) tomada pelo governo, aps consulta empresa;
e) tomada pelo governo.
Esses nveis de autonomia so, ento, atribudos a cada uma das seguintes
reas de deciso:
Relevncia do nvel de autonomia da
unidade governamental
Deciso
a) fixao do preo do produto;
b) contratao do executivo de
cpula;
c) contratao dos gerentes do se-
gundo e terceiro escales;
d) contratao de trabalhadores;
e) estrutura bsica de remunerao
da gerncia;
f) estrutura bsica de remunerao
dos trabalhadores;
g) gratificaes para a gerncia;
h) gratificaes para os trabalha-
dores;
i) ganhos retidos versus dividendos:
j) relao dvida/direito acionrio;
k) emprstimos a longo prazo;
I) emprstimos a curto prazo;
m) investimento em capital de giro;
n) investimento em projetos de ex
panso;
o) investimento em medidas de equi-
lbrio e modernizao;
p) investimento em outras empresas:
q) combinao de produto;
r) exportao;
s) comercializao (marketing),-
t) compra de material: no pas;
u) compra de material: no estran-
geiro;
v) viagens ao exterior;
w) treinamento:
x) oramentos operacionais:
y) engenharia operacionaL
C. Caractersticas econmicas (categorias ISIC)
1. Indstria (parcela de valor adicionado ou vendas em indstrias de dois
dgitos);
11. Agricultura;
12. Silvicultura;
13. Pesca;
21. Minas de carvo;
22. Produo de petrleo bruto e de gs natural;
126
R.A.P. 4/82
23. Minerao de mmeno metlico;
29. Outro tipo de minerao;
31. Fabricao de alimentos, bebidas, fumo;
32. Fabricao de txteis, roupas e artigos de couro;
33. Fabricao de madeira e de produtos de madeira;
34. Fabricao de papel, de produtos de papel, impresso e publicao;
35. Fabricao de substncias e produtos qumicos, de petrleo, carvo, bor-
racha e plsticos;
36. Fabricao de produtos minerais no-metlicos (excludos os de petrleo
e carvo);
37. Indstrias bsicas de metal;
38. Fabricao de produtos manufaturados de metal, maquinaria e eqUI-
pamentos;
39. Outras indstrias manufatureiras;
41. Eletricidade, gs e vapor;
42. Obras e abastecimento d'gua;
50. Construo;
61. Comrcio atacadista;
62. Comrcio varejista;
63. Restaurantes e hotis;
71. Transportes e armazenagem;
72. Comunicaes;
81a. Bancos de desenvolvimento;
81b. Bancos comerciais;
81c. Outras instituies financeiras;
82. Seguros;
8. Propriedade imobiliria (incluindo a propriedade residencial);
91. Administrao pblica e defesa;
92. Servios sanitrios e similares;
93. Servios comunitrios sociais e correlatos (incluindo sade e educao);
94. Servios culturais e recreacionais (incluindo museus, zoolgicos);
95. Servios domsticos e pessoais;
96. Servios internacionais.
2. Conglomerao:
O. (Nmero de produtos de dois dgitos que respondem por, digamos, 80%
das vendas.)
1.
2.
3. Diversificao:
O. (Nmero de produtos de oito dgitos que respondem por 80% das vendas.)
1.
2.
Definio e taxionomia 127
4. Estrutura produto/mercado
a) fatia de mercado da empresa, quanto a vendas em mercados de quatro
dgitos (nos quais a empresa controla as fatias indicadas):
I) 81-100%;
11) 61- 80%;
111) 41- 60%;
IV) 20- 40%;
V) 1- 19%.
b) concentrao (fatia de vendas em mercados) em que a concentrao de
quatro firmas, quatro dgitos, tem as seguintes relaes:
I) 1,00;
lI) 0,71-0,99;
IH) 0,41-0,70;
IV) 0,01-0,40.
c) direo das vendas (fatias de vendas para):
I) o governo;
11) outras empresas pblicas;
IH) outros produtores nacionais;
IV) consumidores nacionais;
V) mercados estrangeiros:
produtos manufaturados
matrias-primas
fatia do mercado mundial igualou superior a 10%
fatia do mercado mundial inferior a 10%;
VI) inventrio e elaborao da conta prpria.
d) carter do produto (fatia de vendas para cada um):
I) produtores;
H) consumidores.
5. de insumos
a) insumos intermedirios (fatia de insumos intermedirios oriundos de cada
fonte):
I) importaes;
H) outras empresas pblicas;
11I) comprador nico ou oligoplio interno (monopsony or oligopoly);
IV) produtor interno competitivo.
b) mercados de capital:
I) relao dvida/direito acionrio;
11) parcela da dvida na posse de:
- instituies estrangeiras;
- outras empresas pblicas (especialmente bancos governamentais);
- instituies privadas nacionais;
IH) taxa mdia de juros (total dos pagamentos de juros sobre o total da
dvida);
IV) operaes de holding:
- nmero de subsidirias;
- investimento em subsidirias acima dos ativos totais;
- juro da renda sobre o total da renda.
128
R.A.P. 4/82
6. Caractersticas tcnicas:
a) escala:
I) nmero de empregados;
11) vendas anuais;
111) capital (ativos totais, conforme o balano);
b) descentralizao:
I) nmero de estabelecimentos na empresa;
lI) nmero mdio de empregados por estabelecimento.
c) intensidade de capital:
I) capital por empregado;
11) relao capital/produto;
d) iniciativa empresarial (ao tempo da instalao ou compra):
I) o produto principal era novidade no pas?
11) a produo da mercadoria principal era novidade no pas?
III) o processo de produo era novidade no pas?
7. Vinculaes:
a) para o futuro;
b) com o passado.
8. Processo de produo:
a) por sries - batching (por exemplo, produtos de engenharia);
b) processo contnuo.
Summary
The purpose of this paper is to provide a framework for defining and
classifying public enterprises. The primary aim is to elucidate the range of
morphological choices available rather than to defend a particular variant.
In both cases, the motivation is at once statistical and analytical.
From the statistical viewpoint, the author would like to have an interna-
tionally agreed-upon definition so that one can make accurate statements of
the formo
The absence of such a definition is an obstacle to scholarship and understand-
ing since it precludes serious intertemporal and international comparisons
of the public enterprise role.
From the analytical viewpoint the aim of definition and taxonomy is to
identify those variables which determine particular outcomes or forms of
behavior.
The author's interest in public enterprises is based on his feeling that they
might behave different1y as compared to private enterprises, on the one hand,
or to traditional government, on the other.
The dual purpose of morphology creates a conflict, since some variables
may be analytically important but difficult or impossible to quantify.
The author does not make policy recommendations; monetheless, his paper
is decidedly policy-oriented, since the sistematic identification of variables
makes this paper a tool for improving policy guidance in the long run.
Definio e taxionomia
129
The paper is organized as follows. Definition is considered first, followed
by taxonomic subdivisions of the set hus defined. Definition is further de-
composed into two issues; the differentiation of "public" from "private" on
lhe one hand and the distinction between "enterprise" and "institution" on
lhe other hand.
UMA
PESQUISA
130
AMBICIOSA
Em 1975, o Projeto EducaiJo do Programa
de Estudos Conjuntos sobre IntegraiJo
Econmica da Amrica Latina iniciou uma
das mais completas pesquisas sobre EducaiJo
e Desenvolvimento Econmico na Amrica
Latina.
A abrangncia geogrfica dos dados e a
grande variedade de informalJes geradas
representam in vulgar bus<'a na rea das
cincias sociais. Foram quase dois anos de
trabalho continuo, absorvendo os esforos e
dezesseis instituies de toda a Amrica
Latina.
Este estudo, agora transformado em livro pela
Fundao Getulio Vargas. chama a ateno
para o carter injusto dos investimentos em
educaiJo primria e secundria na Amrica
Latina: os centros mais desenvolvidos e os
bairros mais ricos tm as escola mais bem
equipadas, recursos humanos mais
qualificados e uma disponibilidade de tempo
maior de que as escolas situadas nas :tonas
pobres perifricas.
Veja e compre nas livrarias da Fundao
Getulio Vargas: Rio - Praia de Botafogo, 188;
So Paulo - Av. Nove de Julho, 2.029;
Brast1ia - CLS 104, Bloco A, Loja 37
Ou pea pelo Reembolso Postal
Fundao Getulio Vargas / Editora
Caixa Postal 9.052,
CEP 20.000 - Rio de Janeiro - RJ.
R.A.P. 4/82