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RESUMO
O tema do trabalho se insere na convergncia entre a poltica urbana e a poltica patrimonial. Buscamos
abordar aqui a interveno na propriedade, privada ou pblica, para realizao de poltica urbana e
proteo ao patrimnio cultural edificado e em especial na paisagem cultural da cidade. O foco a ser
dado dentro desta questo geral, so os motivos da no aplicao do instrumento da Transferncia do
Potencial Construtivo, enquanto convergente destas polticas, em Juiz de Fora - MG e a falta de aes
para a proteo ao patrimnio edificado local. Deve-se assim, buscar a compreenso desta situao
assumida. O Instrumento da Transferncia do Direito de Construir est presente no Estatuto da Cidade
- Lei Federal 10.257/2001, e regulamentado em Juiz de Fora pela Lei Municipal 09327/1998. Esta
discusso perpassa tanto os bens patrimoniais e naturais que cedem o potencial construtivo, quanto as
reas que recebem este potencial. Isto porque, esta operao pode produzir um novo espao urbano,
intervindo na paisagem cultural do municpio em ambos os casos. A emergncia do tema da
preservao da paisagem cultural reflete uma mudana nos comportamentos sociais e nos valores at
recentemente predominantes, sendo repensados os mtodos de proteo patrimonial e as relaes
destes com as mudanas e produes do espao urbano.
Palavras-chave: Transferncia do Potencial Construtivo; Poltica urbana e patrimonial; paisagem
cultural e patrimnio edificado.
1. INTRODUO
O tema aqui discutido trata da realizao de poltica urbana para proteo ao patrimnio e
paisagem cultural, com foco nas possibilidades de eficcia do instrumento urbanstico da
Transferncia do Direito de Construir TDC. Este instrumento est presente no Estatuto da
Cidade LF. 10.257/2001, e regulamentado de acordo com a realidade e particularidade de
cada municpio.
O instrumento da TDC surge atravs do conceito do solo criado, que desvincula o direito de
propriedade do direito de construir na terra urbana. A Transferncia confere ao proprietrio de
bens protegidos por tombamento ou declarados de interesse cultural/natural, a possibilidade
de exercer seu potencial construtivo em outra rea. Esta ferramenta urbanstica foi criada a
priori como forma de compensao aos proprietrios de imveis protegidos por tombamento,
tendo como contrapartida a conservao e restaurao do imvel em questo.
Dentro deste contexto, pretende-se discutir as possibilidades de eficcia do instrumento da
Transferncia do Direito de Construir no municpio de Juiz de Fora - MG, com vistas nas
mudanas da paisagem cultural e no patrimnio edificado que este instrumento pode trazer,
assim como as possveis justificativas de sua no aplicao, mesmo aps 16 anos de sua
aprovao. Enquanto isso, o patrimnio cultural do municpio enfrenta dificuldades de
financiamento e incentivos para proteo e valorizao.
Esta discusso perpassa tanto os bens patrimoniais e naturais que cedem o potencial
construtivo, quanto as reas que recebem este potencial. Isto porque, esta operao pode
produzir um novo espao urbano, intervindo na paisagem cultural do municpio em ambos os
casos. O patrimnio natural e edificado no meio urbano se insere em um campo de conflitos
relacionados memria que ele representa, ao valor da terra e organizao territorial. O
patrimnio avaliado por seu valor qualitativo, enquanto representante da histria e memria
local, e por sua localizao, quando o ponto em questo seu valor de troca, sendo inserido
na lgica de mercado da produo do espao urbano.
A emergncia do tema da preservao da paisagem cultural reflete uma mudana nos
comportamentos sociais e nos valores at recentemente predominantes, sendo repensados
os mtodos de proteo patrimonial e as relaes destes com as mudanas e produes do
espao urbano.
geralmente analisada e fiscalizada pelo setor tcnico cultural e, em outros casos, pelo setor
de planejamento municipal (tendo variaes de denominaes em cada municpio) e, em
regra, s pode ser feita para zonas com o mesmo ndice urbanstico onde se encontra o
imvel protegido.
Os instrumentos relacionados ao solo criado tm gerado muitas dvidas em suas
implementaes, desde a previso dentro dos planos diretores municipais, passando pelas
leis urbanas que os regulamentam nos municpios e chegando at seu gerenciamento e na
aplicao em si.
de represso, enquanto sede das instituies, repleto de smbolos dos dominadores sobre os
dominados.
As cidades so assim uma materializao de processos que as diferenciam. Elementos
histrico-culturais revelam parte do passado, do cotidiano e do processo sociocultural da
cidade, e assim remontam sua paisagem cultural. No livro O direito cidade o mesmo autor
destaca que A cidade tem uma histria: ela a obra de uma histria, isto , de pessoas e de
grupos bem determinados que realizam essa obra nas condies histricas. As condies,
que simultaneamente permitem e limitam as possibilidades, no so suficientes para explicar
aquilo que nasce delas, nelas, atravs delas.(LEFEBVRE, 1991. pag.47)
Referenciando-se em uma abordagem marxista-lefevriana 1, a autora CARLOS, A. F. (2011),
parte do pressuposto de que a espacialidade imanente s relaes sociais e existncia
construtiva da sociedade. Na perspectiva da autora, a prtica social espacial e, assim, a
sociedade ao se produzir tambm produz um espao prprio com uma dimenso histrica
especfica, em um modo de produo especfico. (pg. 57 e 59).
O edifcio enquanto patrimnio histrico possui certo valor de uso 2, caracterizado pelo que
representa na memria coletiva. Porm com os constantes processos de mudana da
produo do espao transformado em mercadoria, e a localizao entre outros quesitos, faz o
valor desta mercadoria variar. Assim, o espao ocupado pelo patrimnio na cidade, enquanto
mercadoria tem seu valor de uso suprimido por seu valor de troca, principalmente em reas de
maior valorizao da terra.
Considerando esta mercantilizao da terra, o autor RIBEIRO (1996), traz a reflexo de que o
mercado de terras o principal gerador de conflitos urbanos. O autor coloca que a interveno
do Estado necessria para que seja feita a justia social, j que este valor dado a terra, varia
de acordo com critrios como localizao e oferta de infraestrutura e sendo a terra um produto
no produzido, mas que tem um preo.
Marxista-lefebvreana como Mauricio Abreu chama a abordagem feita a partir das obras de Karl Marx e Henri
Lefebvre.
Os conceitos aqui utilizados, Valor de uso e Valor de troca, partem da teoria criada por Marx em seu livro O
capital e so trabalhados por Lefebvre no livro O direito cidade que um importante referencial terico para
este estudo.
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O valor de uso deste espao produzido trata das relaes sociais ali desenvolvidas, tendo
este espao um diferencial para que estas relaes entre espao e indivduo sejam
valorizadas. Quando o espao se torna mercadoria, seu valor de uso raramente traz valor
econmico a ele, reduzindo seu diferencial ao valor dado aos critrios de localizao e
infraestrutura instalada.
O patrimnio edificado no meio urbano se insere em um campo de conflitos relacionados ao
valor da terra e a organizao territorial. O patrimnio avaliado por seu valor qualitativo
enquanto representante da histria e memria local, e por sua localizao, quando o ponto em
questo seu valor de troca, sendo inserido na lgica de mercado da produo do espao
urbano. O seu valor de uso, sua funo social de guarda da memria da cidade, raramente
influencia na valorizao de seu valor econmico.
A funo social do patrimnio, apresentada na legislao brasileira, desde a Constituio
Federal at as leis especficas relacionadas proteo ao patrimnio, destaca que a
participao social para estas definies fundamental. Entretanto, o Estado, com seu papel
de mediador e maior responsvel pela defesa da funo social do patrimnio na cidade, utiliza
de uma poltica de preservao de modelo essencialmente incisivo, sem recursos para
intervenes, poucos incentivos, pouca capacidade de promover ou incluir a participao
social, e restringindo-se a impedimentos.
No tocante proteo por tombamento, possvel perceber nos pontos levantados por
CASTRIOTA (2009), que h outras possibilidades que envolvem a proteo ao patrimnio,
especificamente no Brasil, que vo alm do tombamento e registro de bens, sendo citada
entre outros instrumentos facilitadores da gesto, a Transferncia do Direito de Construir.
Ao refletir sobre a necessidade de se pensar a cidade e sua memria como um conjunto de
aspectos, diferente da preservao de bens isolados, a Transferncia do Direito de Construir
surge como forma de mediar interesses privados e a funo social do patrimnio e paisagem
cultural de uma cidade.
Porm, no histrico de utilizao da TDC e de outras ferramentas, garantidas pela legislao
brasileira, que possuem potencial de contribuir para maior garantia da funo social da
propriedade, so muitas vezes cooptadas pelos interesses de mercado, corrompidas ou mal
utilizadas, sem o devido controle do poder pblico, seja por ineficincia ou por anuncia.
Ainda assim, importante salientar o papel do Estado, em suas diversas instancias, enquanto
mediador destas questes, tanto relacionadas ao planejamento urbano, quanto na
intercesso das polticas urbanas e patrimoniais.
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relao aos ndices urbansticos, esta modificao das leis municipais poder interferir na
relao do aumento demogrfico de reas passveis de ceder e receber potencial construtivo
pelo TPC.
A ferramenta Transferncia do Potencial Construtivo - TPC foi criada em 1998 em Juiz de
Fora, com o intuito de controlar a especulao imobiliria sobre os bens imveis tombados no
municpio e incentivar sua proteo e restauro, atravs dos recursos advindos desta
operao. No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano foi aprovada a regulamentao da
Transferncia do Potencial Construtivo, seguindo as determinaes do Estatuto da Cidade e
com os mesmos princpios da lei j existente, porm com diferenas na nomenclatura.
A Lei municipal define que o potencial construtivo de bens tombados ou declarados de
interesse cultural dentro da lei de tombamento do municpio, poder ser transferido por seus
proprietrios. O potencial construtivo que poder ser transferido calculado atravs da rea
do terreno e de seu coeficiente de aproveitamento estabelecido pela a Lei de Uso e Ocupao
do Solo para o setor onde se localiza.
A transferncia, segundo a lei, seria analisada e fiscalizada pela Comisso Permanente
Tcnico Cultural, sendo assessorada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Municipal
IPPLAN. Estes rgos foram extintos, e atualmente substituem suas funes: a Fundao
Cultural Alfredo Ferreira Lage - FUNALFA, responsvel pela poltica cultural do municpio, que
gerencia as atividades do Conselho Municipal de Cultura CONCULT e do Conselho
Municipal de Preservao do Patrimnio Cultural COMPPAC, e como assessoria nas
questes urbanas, introduz-se a Secretaria de Planejamento e Gesto. Entretanto, no h
uma clareza nos encargos de cada rgo nestes processos.
Algumas reas, determinadas pela lei que regulamenta o TPC, so impossibilitadas de
receber transferncia do potencial construtivo atravs deste instrumento por serem
consideradas suficientemente adensadas.
O instrumento da TPC at o momento no teve nenhuma aplicao efetiva no municpio.
Contudo, em 2011, houve uma primeira tentativa de realizar a transferncia do potencial
construtivo do edifcio denominado Colgio Nossa Senhora do Carmo tombado pelo decreto
municipal 6890/2000, de propriedade da Congregao das Irms Carmelitas da divina
Providncia. O processo no foi finalizado, por desistncia dos proprietrios, aps um longo
processo com alguns problemas burocrticos.
5.1. QUAIS
OS
POSSVEIS
MOTIVOS
DA
NO
APLICAO
DA
No entanto, algumas questes podem estar inibindo a utilizao desta ferramenta. Em alguns
casos por questes de elaborao e adaptao do marco legislativo realidade local, em
outros casos por ineficincia do poder pblico, ou ainda por falta de adaptao do mercado
imobilirio dinmica proposta pelo instrumento.
A falta de organizao e informao na administrao municipal acerca dos responsveis por
encaminharem os projetos e controlarem sua aplicao, alm do desconhecimento da lei
pelos proprietrios de imveis de valor cultural, histrico e arquitetnico, sobre como usar este
incentivo em benefcio do seu imvel podem estar dificultando o uso do instrumento.
Aliado falta de conhecimento acerca da funo social do patrimnio edificado para a histria
local, ou pela falta de informao acerca das possveis finalidades do uso deste instrumento,
h a possibilidade de temor, por parte dos proprietrios, de terem seus imveis
desvalorizados ao alienarem o potencial construtivo, j que a possibilidade de transao
nica.
Tomando por base que este instrumento necessita de uma certa dinmica urbana e de
mercado imobilirio para ser til, cabe ao Estado, nos aspectos relativos ao Planejamento
Urbano, direcionar o potencial transferido para reas de expanso urbana, aptas receber o
adensamento referente a estas transaes, e ao mesmo tempo, cuidar para que reas j
adensadas e sem infraestrutura no recebam estes potenciais, para que no fiquem
sobrecarregadas.
Entretanto, cabe ressaltar que sem a dinmica urbana e de mercado imobilirio que
movimente e crie interesse para transferncia de potencial construtivo, este instrumento no
ter funo e aplicabilidade. Se h em um municpio oferta de terras em reas valorizadas, a
transferncia de potencial torna-se obsoleta. Se este o caso de Juiz de Fora, cabe ainda
uma pesquisa aprofundada, entretanto, esta uma questo que faz refletir a aplicabilidade
deste instrumento no s em Juiz de Fora, enquanto cidade de mdio porte, mas em outras
cidades onde o mercado de terras encontra-se em equilbrio de oferta e demanda.
O patrimnio cultural, expressa a identidade de um povo, que, ainda que em conflito, revela o
modo de ser de uma sociedade, a histria materializada ou reproduzida que justifica os
acontecimentos do presente. Assim, o patrimnio no esttico, est em constante
transformao assim como a sociedade e os conflitos fazem parte desta dinmica.
necessrio que estes instrumentos que colaboram com a gesto urbana e patrimonial sejam
discutidos e mais aproximados das realidades locais das cidades brasileiras. So muitas as
especificidades, portanto impossvel haver uma soluo singular.
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