XIV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR

Maio de 2011
Rio de Janeiro - RJ - Brasil

CRESCIMENTO ECONOMICO E DESENVOLVIMENTO URBANO: POR QUE NOSSAS CIDADES

CONTINUAM TO PRECRIAS?

Raquel Rolnik (USP) - raquelrolnik@usp.br

Urbanista, Profa. da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP

Jeroen Klink (UFABC ) - jeroen.klink@terra.com.br

Economista, Prof. do Centro de Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas da UFABC

Introduo
O pas tem vivido nos ltimos anos um ciclo de crescimento econmico slido. No perodo
1999-2009, o PIB cresceu a uma taxa anual geomtrica de 3,27%, enquanto a populao
ocupada aumentou com uma taxa anual de 2,29% no mesmo perodo.1 Alm de
significativo, este perodo foi marcado por uma mudana na conduo da poltica
econmica, que teve como uma das estratgias a expanso do mercado interno,
incorporando parcelas maiores da populao brasileira ao mercado, o que significou,
particularmente a partir de 2005, que as variveis mais relevantes para o crescimento
passaram a ser o consumo interno e a formao bruta de capital fixo (SIQUEIRA, 2009). No
mbito das polticas scio-econmicas foram tambm implementados programas dirigidos
populao mais miservel, com o objetivo de retir-los do nvel de subsistncia precrio em
que se encontravam, atravs de programas de transferncia de renda (Bolsa Famlia) e de
um

conjunto de

polticas

sociais

destinadas

aumentar

as oportunidades

de

empreendedorismo e desenvolvimento econmico (ALMEIDA, 2005). Cabe tambm

destacar a retomada do papel dos bancos e fundos pblicos na proviso de crdito e na
alavancagem dos investimentos pblicos e privados, entre outros, por meio de programas
como o PAC, Minha Casa, Minha Vida e o fomento a outros setores econmicos especficos
(p.ex. automveis, construo naval etc.). (SANTANNA, BORA Jr & ARAUJO, 2009;
(DENALDI ET AL, 2010)
Do ponto de vista institucional, na dcada anterior, foram anos de avanos institucionais no
campo do Direito Moradia e Direito Cidade, a partir da incorporao Constituio do
pas, em 1988, de um captulo de poltica urbana, estruturado em torno da noo de funo
social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhes de
moradores das favelas e periferias das cidades do pas e da incorporao direta dos
cidados aos processos decisrios sobre esta poltica.2 (ROLNIK 2010). Foi tambm no
mesmo perodo que o processo de descentralizao federativa, fortalecimento e autonomia
dos poderes locais, propostos desde a Constituio de 1988, foram sendo progressivamente
implantados, mesmo considerando os constrangimentos do ajuste macroeconmico e a alta
dose de continuidade poltica que o processo de redemocratizao brasileira envolveu.
(AVRITZER, 2003, p. 572; ALSTON & MELO & MUELLER & PEREIRA, 2005)
Sinais e reflexos do crescimento econmico so visveis em cidades e metrpoles
brasileiras em vrias regies, provocando um boom da indstria da construo civil. As
dinmicas econmicas recentes tm desafiado as cidades para absorver este crescimento,
melhorando suas condies de urbanizao de modo a sustent-lo do ponto de vista
[1]

territorial. Os desafios no so poucos, j que no se trata apenas de expandir a

infraestrutura das cidades para absorver um crescimento futuro, uma vez que a base
financeira, poltica e de gesto- sobre a qual se constituiu o processo de urbanizao
consolidou um modelo marcado por disparidades scio-espaciais, ineficincia e grande
degradao ambiental. (ROLNIK 2010) No obstante os logros da poltica econmica e as
promessas da descentralizao e do Estatuto das Cidades, as marcas deste modelo
continuam presentes em vrias dimenses do processo de urbanizao.
Este ensaio busca discutir alguns dos limites e obstculos que tem incidido sobre a
capacidade da rede urbana brasileira responder ao desafio de ampliar o direito moradia e
cidade para o conjunto de moradores. Tendo como base os resultados preliminares do
Relatrio das Cidades no Brasil (1990-2008),3 o artigo procura apontar relaes entre a
dinmica econmica recente e as condies de urbanizao das cidades, levando em
considerao o modelo atual de financiamento e gesto do desenvolvimento urbano no pas.

Economia e Dinmica Territorial no Brasil Contemporneo Mudanas e

Continuidades
Foge do escopo deste artigo retomar, no plano terico, a anlise dos entrelaamentos entre
a dinmica econmica e a produo e reproduo do espao urbano e regional. O objeto
tem sido tema, a partir dos anos 90, de uma literatura crescente, que recebeu contribuies
de vertentes como a chamada nova ortodoxia econmica espacial (KRUGMAN, 1996) e o
urbanismo industrial (SCOTT, 1998; STORPER, 1997). No cenrio brasileiro, a retomada
do debate terico sobre as relaes entre economia e territrio representa desafio ainda
maior luz das disparidades scio-espaciais, a diversidade e o tamanho do espao
nacional, e das caractersticas histricas do modelo de desenvolvimento brasileiro, definido
como incompleto por autores como SAMPAIO Jr. (1999). Exige um esforo intelectual no
sentido de atualizar as contribuies da economia poltica em relao configurao do
espao brasileiro, gerando uma compreenso contempornea daquilo que BRANDO
(2003) chamou os espaos do subdesenvolvimento.
O escopo aqui ser, portanto, mais modesto, e exploramos o contorno do desafio
mencionado na introduo deste artigo. Apresentamos alguns dados empricos recentes
sobre a dinmica econmica nas cidades brasileiras, e, a partir disso, geramos algumas
hipteses que precisam ser exploradas em pesquisas posteriores. Argumentamos que
algumas destas hipteses so instigantes, e possibilitam um dilogo com a literatura
brasileira mais crtica, na qual se problematiza as relaes imbricadas entre a economia e a
[2]

trajetria das cidades e regies em geral, e as mudanas e continuidades no padro de

desenvolvimento regional e urbano em particular. Isto , ao longo do processo histrico de
reestruturao scio-produtiva e territorial que acompanhou os vrios ciclos econmicos,
permanecem diversos desafios estruturais, principalmente os relacionados s disparidades
scio-espaciais que marcam o territrio brasileiro na escala macro-regional e urbana.

A Escala Macro Regional

So de conhecimento comum as diversas transformaes que ocorreram ao longo dos
ciclos econmicos. (FURTADO, 1991; MOREIRA, 2004, p. 123-135) descrevem as
moldagens da dinmica macro-espacial e da economia durante as vrias etapas da historia
brasileira. Assim, a economia colonial agro-exportadora, que se estruturou por meio das
cidades-regies de arquiplagos-autarquias, umbilicalmente conectadas matriz europia
(PRADO, 1994), evoluiu a partir da industrializao dos anos 1930 para um espao
nacional. Conforme OLIVEIRA (1984) descreveu, no perodo ps-1950 este processo
desencadeou a transformao de uma configurao macro-espacial de economias
regionais nacionalmente localizadas para uma economia nacional regionalmente
localizada, crescentemente sob o comando hierrquico de So Paulo. Isso significou que os
laos de complementaridade produtiva e de especializao inter-regional evoluram de
acordo com um padro no qual So Paulo exportava bens de maior valor agregado, e
importava produtos intermedirios e primrios do resto do territrio brasileiro (CANO, 1998).
A fase marcou a consolidao de uma rede urbana mais densa, com efeitos de
encadeamento inter-regionais de maior amplitude. O perodo ps-1970 apresentou uma
desconcentrao macro-espacial da indstria para fora da regio e do Estado de So Paulo,
tanto impulsionada pelas chamadas deseconomias de aglomerao, quanto pelas polticas
regionais explicitas do regime militar (CANO, 1998). No ps-1990, inspirado pelo cenrio de
reestruturao produtivo-territorial e de abertura econmica sem polticas tecnolgicas e
industriais compensatrias, um conjunto de autores (ARAUJO, 2000; PACHECO, 1998;
FERNANDES & NEGREIROS, 2001) levanta um debate em torno da tese da fragmentao
do espao nacional. Na viso dos defensores da tese, algumas regies dinmicas
(principalmente as localizadas no sudeste, sul e, parcialmente, no centro-oeste) estariam
diretamente conectadas economia internacional, enquanto os antigos laos de
complementaridade produtiva ente as regies brasileiras, que foram consolidadas durante o
nacional-desenvolvimentismo, se desmanchariam rapidamente.
Ao mesmo tempo, encontramos continuidades na configurao macro-espacial do territrio
brasileiro. Os estudos mais recentes do IBGE (2007) e Brasil (2008) sobre as chamadas
[3]

centralidades urbano-regionais, definidas em termos de um modelo de lugares centrais la

Christaller ampliado, que leva em considerao a capacidade de polarizao econmica, e a
presena de infra-estrutura urbana, redes de telecomunicao e sedes governamentais,
apontam para um quadro de continuidade de polarizao a partir do sudeste e do sul, que
apenas gradualmente transborda para algumas novas centralidades em territrios
especficos do Centro-Oeste.
Os nossos dados levantados no mbito do Relatrio das cidades para o perodo 2002-2006
parecem confirmar este padro. Classificamos os municpios brasileiros em relao a PIB
per capita e dinamismo do PIB per capita.4 Para as duas variveis, definimos cinco extratos:
muito baixo, baixo, mdio, alto e muito alto. No trabalhamos com a totalidade dos
municpios, mas analisando o comportamento de municpios que fogem das situaes
mdias, em quatro categorias de cidades: municpios com um nvel do PIB/capita abaixo, e
com um dinamismo econmico muito acima da mdia brasileira (mapa 1); Municpios com
um nvel do PIB/capita e um dinamismo muito acima da mdia brasileira (mapa 2);
municpios com um nvel do PIB/capita abaixo da mdia brasileira, sem crescimento
expressivo (mapa 3); e municpios com um nvel do PIB/capita muito acima da mdia
brasileira, e sem crescimento expressivo (mapa 4).5 As cidades com um PIB/capita muito
acima da mdia brasileira concentram-se na maior parte no Sudeste, Centro-Oeste e Sul. J
as cidades com um nvel do PIB/capita abaixo da mdia brasileira se concentram
principalmente na Amaznia e Semi-rido Nordestino.
Mapa 1

Mapa 2

[4]

Mapa 3

Mapa 4

A leitura mais detalhada da dinmica macro-regional de algumas cadeias produtivas

especficas, dando nfase na classificao dos segmentos industriais (entre bens de
consumo durveis, no durveis e bens intermedirios) e os chamados servios produtivos,
isto , os ligados dinmica industrial, tambm aponta um quadro de polarizao a partir
das regies do Sudeste, Sul e uma parcela de Centro-Oeste. Foram adotados aqui dois
indicadores

gerais:

(1)

ndices

de

especializao

em

termos

do

nmero

de

estabelecimentos; (2) ndices de concentrao em termos do nmero de estabelecimentos.7

Referidos ndices foram medidos segundo uma chave que classificou o grau de
especializao e concentrao dos estabelecimentos de acordo com a caracterstica das
cidades, utilizando tercis que definiram os nveis de concentrao como alto, mdio ou
baixo. Os mapas mostram que os segmentos mais dinmicos (os bens de consumo durveis
e os servios produtivos) continuam concentrados em um nmero muito pequeno de
cidades do Sul e do Sudeste (mapa 4 e 6).8 As cidades especializadas e concentradas no
segmento de bens intermedirios se localizam principalmente na Amaznia, Centro-Norte e
Centro-Oeste. Trata-se de cidades com vocao de fornecimento de matria prima e/ou
insumos para a produo final (minerao, produtos qumicos, papel, celulose, petrleo
etc.). J as cidades especializadas e concentradas nos bens de consumo no durveis
(bebidas, alimentao, servios pessoais etc., ou seja, os servios que no so exportados)
seguem a dinmica populacional, ou seja, se instalam nos grandes centros urbanos que se
localizam mais prximo das regies litorneas (mapa 5).
Mapa 4 Municpios com
concentrao e especializao
no segmento de bens de
consumo durveis.

Mapa 5 Municpios com

concentrao
e
especializao no segmento
de bens no durveis

Fonte: Elaborao propria a partir dos dados RAIS-CAGED

[5]

Mapa 6 Municpios com

concentrao
e
especializao no segmento
de servios produtivos

A configurao macro-espacial das cadeias produtivas resumida acima refora hipteses j

conhecidas que se referem aos limites da desconcentrao espacial e chamada
desconcentrao concentrada do dinamismo econmico brasileiro (DINIZ, 1993). Os
nossos dados apontam tambm que, mais do que o porte populacional ou a situao na
hierarquia da rede urbana, a varivel que mais incide sobre o dinamismo econmico e as
condies de desenvolvimento urbano do municpio a prpria localizao no territrio.
Tanto em 1991 como em 2000 as melhores performances esto claramente concentradas
no Sudeste e no Sul, e nos municpios do Centro-Oeste mais prximos ao Sudeste (Sul de
Minas, Tringulo Mineiro e Sul de Gois).

Um Retrato da Precariedade: A Infraestutura dos Domiclios

Para a anlise das condies de urbanizao do pas, foi construdo um indicador
suprasetorial replicvel no tempo, e disponvel para todos os municpios brasileiros, que
pode ser lido como uma proxy das condies de urbanidade neles presente.9 Sinteticamente
a metodologia proposta procura dimensionar qual o percentual dos domiclios do
municpio, em suas reas urbanas e rurais, aonde uma infraestrutura bsica est presente,
incluindo o abastecimento de gua, afastamento do esgoto e lixo e presena de banheiro, a
existncia de luz eltrica e a localizao e densidade do domiclio.10 Partindo-se do
pressuposto que uma poltica de desenvolvimento urbano tem o objetivo garantir uma
condio de urbanizao totalmente adequada em cada um dos domiclios brasileiros,
consideramos como adequado o domiclio que no apresentasse nenhuma inadequao. Os
critrios e indicadores selecionados so apresentados na tabela 1, abaixo.
Tabela 1 Critrios para classificao do domiclio como adequado conforme variveis do Censo IBGE.
Varivel

URBANO

Caracterstica

abastecimento de gua (gua)

rede geral canalizada em pelo menos um cmodo

iluminao eltrica (luz)

Possui

instalao sanitria (esgoto)

rede geral
[6]

lixo (lixo)

coletado por servio de limpeza diretamente

nmero de banheiros (banheiro)

maior que 0

espcie de domiclio (espcie)

particular permanente

localizao do domiclio (localizao)

localizado fora de aglomerado subnormal

densidade de moradores por cmodo (densidade)

menor ou igual a 2

abastecimento de gua

rede geral canalizada em pelo menos um cmodo

poo ou nascente com canalizao interna

iluminao eltrica

Possui

instalao sanitria

rede geral
fossa sptica

RURAL

lixo (lixo)

coletado por servio de limpeza direta ou indiretamente

Queimado

nmero de banheiros

maior que 0

espcie de domiclio

particular permanente

localizao do domiclio

localizado fora de aglomerado subnormal

densidade de moradores por cmodo

menor ou igual a 2

Fonte: Elaborao prpria a partir das variveis do Censo IBGE 1991 e 2000. Entre parnteses esto os termos que sero
utilizados neste texto.

Aps o processamento dos dados censitrios, foram elaborados mapas e anlises

quantitativas comparativas sobre a adequao dos domiclios nos municpios, analisando
tambm separadamente os domiclios urbanos e rurais de cada um. Tambm foram feitas
projees das variveis, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD-IBGE) para 2006 e 2008, para subsidiar a construo de hipteses sobre
as mudanas ocorridas na dcada de 2000, antecipando-se aos resultados do censo 2010.
A leitura dos mapas e tabelas em 1991 revela um pas cujos cujas cidades apresentavam
baixas condies de urbanidade, com 27,5 milhes de domiclios apresentando alguma
inadequao, correspondendo a menos de 23% de domiclios totalmente adequados e cerca
de metade dos municpios sem nenhum domiclio totalmente adequado. Embora indiquem
avanos, o retrato das condies de urbanizao em 2000 ainda permanecia preocupante.
Naquela data apenas 33% dos domiclios do Brasil eram totalmente adequados, 30,5
milhes de domiclios tinham alguma inadequao e nenhum municpio do Brasil tinha 100%
dos domiclios adequados. O municpio que tinha melhores condies apresentava 87,2%
de domiclios totalmente adequados. Na projeo de 2008, indicam avanos em ritmo
apenas ligeiramente superior: a porcentagem de domiclios adequados cresce 10,26 pontos
percentuais entre 91 e 2000 e 12,63 pontos no perodo subseqente.
Tabela 2 Condies de adequao dos domiclios no Brasil 1991/2000
Sntese dos dados

1991
[7]

2000

Projeo 2008

Total de domiclios

35.435.416

45.506.983

56.093.610

Total de domiclios adequados

8.058.718

15.015.826

25.601.027

Porcentagem total de domiclios adequados

22,74%

33,00%

Total de municpios com 0% de domiclios adequados

2362

913

s/informao

% de municpios com 0% de domiclios adequados

52,61%

16,58%

s/informao

Mxima % de domiclios adequados em um municpio

72,00%

87,20%

93%

45,63%

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo demogrfico IBGE 2000
e a PNAD IBGE 2008.

Mais do que o porte populacional ou a posio na rede urbana11, a varivel que mais incide
sobre a condio de desenvolvimento urbano do municpio a localizao no territrio
nacional. Tanto em 1991 como em 2000 os melhores percentuais de adequao esto
concentrados em So Paulo, Rio de Janeiro, sul de Minas Gerais, Tringulo Mineiro e Sul de
Gois. Em seguida na regio sul e em alguns pontos da franja atlntica do nordeste do pas.
Nesta regio a mdia de adequao dos municpios quase duas vezes maior que a mdia
brasileira. Se retirarmos os municpios deste grupo a mdia de domiclios adequados em
2000 cai de 33% para 19%.
Mapas 7 e 8 Porcentagem de domiclios adequados 1991 e 2000

Na comparao 91/2000/2008 entre as regies, observa-se variaes positivas em todas as

regies na dcada de 90 assim como no perodo 2000-2008. Entretanto, as maiores
variaes percentuais se deram nas regies aonde j havia melhores condies em 1991.
Esse quadro, embora indique que na Amaznia, Nordeste, e Centro Oeste, os percentuais
de domiclios adequados tenham mais que dobrado no perodo, os maiores avanos em
pontos percentuais ainda se do nas regies que j so as melhor estruturadas. Por outro
lado, vem ocorrendo um espraiamento das melhores condies, conforme mostram os
mapas 9 a 10 e 11 e 12.
Tabela 3 Mdia percentual de adequao domiciliar municipal por Territrio 1991 e 2000 e
2008
Ano

Amaznia

Semi-rido
Nordestino

Litoral Norte/
Sudeste
Nordeste

Sul

CentroOeste

Centro-Norte

1991

1,2%

3,3%

8,5%

40,4%

12,6%

19,9%

0,7%

2000
Projeo 2008

7,0%
13,0%

12,9%
22,5%

18,2%
27,9%

51,6%
65,1%

26,2%
49,6%

27,3%
34,6%

2,0%
7,6%

[8]

Fonte: Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Censo IBGE 1991 e 2000 e projeo especial do censo
demogrfico IBGE 2000 e a PNAD IBGE 2008.

Mapas 9 e 10 Municpios com mais de 30% de domiclios adequados

Mapas 11 e 12 Municpios com mais de 45% de seus domiclios com apenas uma inadequao

Os municpios que em 1991 possuam altas porcentagens de domiclios com apenas uma
inadequao (ou seja, os domiclios mais prximos de conseguir zerar as inadequaes)
constituram a regio que em 2000 tinha melhores condies de urbanizao (mapa 11),
sendo que os dados de 2000 mostram o espraiamento de municpios nessa mesma situao
rumo ao Sul e Centro-Oeste, mostrando uma provvel permanncia desse processo na
dcada seguinte (mapa 12).
A observao mais atenta destes indicadores revela, entretanto, que a precariedade
tambm est presente na regio Sudeste, que tinha apenas metade de seus domiclios
totalmente adequados em 2000 e 65% na projeo 2008. Considerando que nesta regio se
encontram a maior parte das cidades mais populosas, e 42,20% por cento dos domiclios do
pas, isto nos d a dimenso do peso do contingente de domiclios sem urbanidade, no seio
da regio mais prospera e estruturada do pas. A desigualdade scio-espacial tem uma clara
[9]

expresso regional, mas tem tambm uma dimenso intra-urbana persistente no modelo
de desenvolvimento urbano do pas.

A escala intra-urbana
A literatura sobre a produo capitalista das cidades em geral, e a relao entre o mercado
e o urbano no caso brasileiro em particular, vasta e foge ao escopo deste trabalho
recuper-la. O modelo de excluso territorial, apontado pioneiramente em KOWARICK
(2002), aponta para um urbano dividido entre a insero nos circuitos avanados e
globalizados de mercado para poucos e a negao do direito cidade para a maior parte
dos moradores urbanos. (SANTOS 1993; ROLNIK 1999).
Cabe destacar aqui um eixo central desse debate, isto , que o dinamismo dos circuitos
econmicos no produziu cidades com urbanidade. Desnecessrio dizer o fenmeno no
novo; OLIVEIRA (2003), na sua crtica razo dualista/CEPALINA, de um segmento
atrasado que estaria dificultando o avano do moderno, ressaltava que nas cidades
brasileiras encontramos um arcaico e um moderno imbricados. Na viso dele, o padro de
industrializao e urbanizao produzia cidades nas quais o nvel do salrio real do
trabalhador no acompanhava o ritmo do crescimento econmico.12 Isto significa dizer que a
relao salarial no garantia nem sequer os custos de reproduo da fora de trabalho
urbana em meio da pujana econmica.13
Considerando este pano de fundo conceitual, examinamos dados exploratrios sobre a
evoluo da massa salarial por empregado e o crescimento do PIB per capita no perodo de
2002 2006. Os grficos 1 e 2 mostram a evoluo do quociente das duas variveis nas
cidades que apresentam um dinamismo muito acima da mdia brasileira no perodo 20022006.14 Tanto nas cidades com um PIB per capita abaixo (Grfico 1) ou acima (Grfico 2) da
mdia brasileira, o crescimento da massa salarial por empregado no acompanha o
aumento do PIB per capita.
Evoluo do quociente da Massa Salarial por empregado e o PIB per capita (2002-2006)
Grfico 1

Grfico 2

Grfico 3

[10]

Fonte: Elaborao prpria. IBGE (Censo 2000)

J nas cidades com um PIB per capita muito abaixo e um dinamismo igual ou aqum da
mdia brasileira no referido perodo, o crescimento da massa salarial consegue acompanhar
melhor o dinamismo do PIB per capita, j que no h o que distribuir (Grfico 3).
Os dados acima so parciais e foram compostos por meio de fontes diferentes, portanto
exigem cautela na formulao de hipteses mais amplas.15 De qualquer forma, o
descolamento entre a evoluo da massa salarial por empregado e o PIB per capita nas
cidades dinmicas sugere uma distribuio funcional da renda, isto , a entre salrios, lucros
e renda da terra, que favorece os fatores de produo capital e terra, em detrimento ao fator
de trabalho. O quadro remete imagem da cidade patrimonialista descrita por MARICATO
(2006: p. 211), capturada por um ciclo vicioso de concentrao de patrimnio, poder
econmico e poder poltico. Cabe lembrar e ao contrrio que afirma a narrativa
mainstream (OSULIVAN, 1993), que ainda interpreta o crescimento econmico local, a
valorizao da terra e o desenvolvimento urbano como variveis sinnimas que, na
ausncia de mecanismos compensatrios, o dinamismo econmico e a distribuio
funcional de renda distorcida representam um coquetel perverso, e tendem a agravar a
situao do trabalhador pela excluso scio-espacial, alimentada pela valorizao
especulativa da terra.
Para explorar melhor esta ltima hiptese elaboramos dados que relacionam a economia da
cidade (conforme mensurada pelo nvel do PIB per capita em 2002, e o seu crescimento no
perodo 2002-2006) e as condies de urbanizao no ano 2000, conforme evidenciado pela
porcentagem de domiclios perfeitamente adequados. Por exemplo, no universo de 59
cidades do grupo de cidades muito dinmicas, e com um PIB per capita abaixo da mdia
brasileira (o mesmo universo do grfico 1), o grfico 4 aponta para baixas condies de
urbanizao: a maioria destes municpios tem menos de um 10% dos domiclios
perfeitamente adequados.
No grfico 5 resumimos as condies de urbanizao para o outro extremo do substrato de
cidades, isto , as com um nvel do PIB per capita e um dinamismo acima da mdia
[11]

brasileira (o mesmo universo do grfico 2). Percebemos que, das 225 cidades que
pertencem a este substrato, uma parcela substancial possui mais que metade dos seus
domiclios perfeitamente adequados. Ao mesmo tempo, chama ateno o fato da existncia
de uma grande disperso em termos das condies de urbanizao: mais de um tero das
cidades no apresenta sequer 20% dos domiclios perfeitamente adequados.
Grfico 4 Percentual de adequao domiciliar
das cidades com PIB per capita abaixo da mdia
brasileira e muito dinmicas

Grfico 5 - Percentual de adequao domiciliar

das cidades com PIB per capita acima da mdia
brasileira e muito dinmicas

Fonte: Elaborao prpria. IBGE (Censo 2000)

As informaes nos grficos 4 e 5 apenas permitem a formulao de uma hiptese: de

acordo com a lgica da produo capitalista do espao urbano e regional, as condies de
urbanizao so compradas no mercado. Mas, num sistema de acumulao que no
reproduz os custos da fora de trabalho, e com um Estado que apresenta uma capacidade
de regulao do mercado imobilirio e da terra urbana e de investimentos em urbanizao
limitados, o mercado solvvel no acompanha o crescimento econmico da cidade, e
produz cidades sem urbanidade.

Poltica de Desenvolvimento Urbano - continuidades e transformaes

A politica nacional de desenvolvimento urbano foi estruturada nos anos 60/70 atravs da
montagem de um sistema de financiamento de habitao e saneamento. O governo federal
arrecada e redistribui, por meio de emprstimos, os recursos da principal fonte de
financiamento destas polticas: um fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem
motivo, cuja arrecadao lquida destinada a financiar programas de saneamento e
habitao (o Fundo de Garantia do Tempo de Servio -- FGTS). Na habitao, o modelo se
baseava no financiamento da produo privada e de companhias publicas, incorporando
posteriormente a oferta de crdito bancrio paro consumidor final. (ARRETCHE, 2000) Na
poltica de saneamento, o financiamento foi canalizado para companhias estaduais. Como o
sistema dependia do retorno do investimento ao fundo pblico, pago pelos beneficirios
finais atravs de tarifas dos servios de saneamento e das prestaes da casa-prpria, ele
se expandiu mais nas regies de maior renda, onde o retorno financeiro dos investimentos
era garantido. (MPO 1995). Nem na habitao nem no saneamento este modelo foi capaz
de prover condies adequadas de moradia para a maior parte da populao, cuja renda
[12]

no a habilitava para a condio de demanda para este mercado de casas e infraestrutura.

O modelo foi estruturado para atender basicamente s regies urbanas, e particularmente
as grandes cidades, onde havia mercado e escala de demanda para os produtos.
Paralelamente, o mesmo Estado regulou a produo e expanso das cidades, atravs de
leis de parcelamento, zoneamentos e planos urbansticos, delegando ao loteador privado a
misso de produzir terra urbanizada, com infraestrutura e espaos pblicos para a expanso
da cidade.16
De acordo com este modelo, o mercado formal de urbanizao produz privadamente,
cidade. Isto de fato ocorreu, para as classes mdias e altas; para os demais brasileiros, no
campo e nas cidades, restou uma insero precria e ambgua no territrio: sem condies
bsicas de urbanidade, com vnculos frgeis com a terra que ocupam, vulnerveis a
expulses e remoes. Esta lgica imps um padro predatrio condenando as cidades
como um todo a um modelo insustentvel do ponto de vista socioambiental e econmico. A
concentrao das oportunidades em um fragmento da cidade, e a ocupao extensiva de
suas periferias densas, precrias e cada vez mais distantes, impe um padro de circulao
e mobilidade dependente do transporte sobre pneus e, portanto, de alto consumo energtico
e potencial poluidor.

A ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista

ambiental como so os mananciais de abastecimento de gua, os complexos dunares ou

mangues- so decorrentes da combinao de um padro extensivo de crescimento por
abertura de novas fronteiras e da expulso permanente da populao mais pobre das
reas ocupadas pelo mercado. Tanto para os segmentos empresariais como para os
autoconstrutores do habitat popular, a ao dos governos locais, investindo em urbanizao
ou regulando o territrio, tem sido decisiva. Para o mercado formal de produo da cidade, a
relao com o aparato estatal se d sobretudo atravs da produo e fornecimento de bens
cujo demandatrio o prprio Estado o caso das empreiteiras de obras pblicas e de
concessionrios de servios urbanos como coleta de lixo, transporte, entre outras (Marques,
2003). Acontece tambm atravs da articulao do marco regulatrio que norteia a
produo e reproduo do espao urbano e regional. Nas cidades brasileiras, forte a
presena destes segmentos empresariais na viabilizao de projetos e programas de
urbanizao, garantindo seus mercados e uma rentabilidade mais alta, freqentemente por
meio de conexes privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas, ou de
controle poltico do executivo e legislativo municipal (Ferreira, 2007, p. 221). Mas a ao do
Estado tambm central para os auto-construtores do habitat popular. Esta relao, imersa
tambm em um terreno marcado pela ambigidade, se d atravs do grau de tolerncia por
parte do aparato estatal em relao ocupaes e demais atos de infrao legalidade
[13]

estabelecida, e o grau de acesso aos bens pblicos distribudos pelo Estado. A partir dos
anos 90 governos, em todas as instncias, comeam a investir em polticas de urbanizao
de assentamentos precrios. Este momento coincidiu tambm com os processos de
redemocratizao do pas que pressionava por uma resposta, principalmente por parte dos
governos locais, s demandas populares de consolidao e urbanizao. A urbanizao expost passa a ganhar um espao importante na agenda urbana assim como nos processos
poltico-eleitorais a nvel local, com reverbares significativas em outras instncias de
poder, como veremos na prxima seo.
No mbito do mesmo processo poltico, a chamada agenda de reforma urbana foi sendo
formulada e institucionalizada atravs de reformas no ordenamento legal do pas e em
processos de constituio de espaos de participao popular, como conferncias e
conselhos. (FERNANDES 2001) Do ponto de vista da gesto territorial, embora desde 2001
tenha sido aprovado um novo marco regulatrio o Estatuto da Cidade que, em tese,
dotaria os municpios de maior poder sobre o processo de urbanizao, as formas
predominantes de regulao o parcelamento do solo e o zoneamento foram pouco
modificadas, e uma pactuao poltica em torno da funo social da propriedade no
ocorreu.17 O mesmo podemos afirmar em relao s instncias participativas no campo do
desenvolvimento urbano mesmo quando institucionalizadas no ganharam fora e
enraizamento a ponto de reverter o sentido dos processos decisrios sobre o
desenvolvimento urbano no pas. Foge do escopo deste artigo, analisar os bloqueios que se
antepuseram implementao desta agenda, assim como as inovaes e formas de
resistncia que estas propiciaram. Para efeito da hiptese que pretendemos apresentar,
mais do que uma suposta vontade poltica de implementar um plano diretor participativo ou
de fortalecer instncias de participao, os governos carecem claramente de incentivos para
faz-lo, j que, como veremos adiante, os processo decisrios sobre os investimentos e o
destino da cidade so, no atual modelo federativo e sistema poltico brasileiros, estruturados
sob outra lgica.(ROLNIK 2010)
No mbito do governo federal, modificaes importantes na poltica de habitao ocorreram
no governo Lula, com um aumento espetacular no volume de recursos disponibilizados para
o desenvolvimento urbano. Os dados sobre os repasses do Oramento Geral da Unio para
Estados e municpios revelaram um salto de quase oito vezes entre 2001-2004 e 20052008. O crdito especialmente para os beneficirios finais- elevou-se mais de dez vezes.18
Alm disto, a combinao de subsdios diretos ao beneficirio final com crdito mais
acessvel propiciaram um aumento da oferta de casas e apartamentos, incluindo extratos de
[14]

renda que se encontravam fora do mercado formal, sobretudo na faixa de 5 a 10 salrios

mnimos de renda familiar mensal.
No entanto, estes recursos esto sendo disponibilizados sem que tenha ocorrido uma
mudana significativa nos processos de gesto e ordenamento do solo, assim como nas
arenas decisrias sobre os investimentos em desenvolvimento urbano, como veremos
adiante.

Federalismo brasileira - a poltica de desenvolvimento urbano entre a

descentralizao tutelada e o neo-localismo competitivo
Nos anos 80 o modelo centralizado da poltica de desenvolvimento urbano, com o poder
decisrio sobre a destinao de recursos concentrado, sobretudo, na esfera federal,
estruturado no perodo autoritrio, se contraps uma pauta municipalista que ganhou
espao com a nova Constituio. Contudo, pode-se dizer que na rea de desenvolvimento
urbano, diferentemente do que ocorreu em reas como a educao e a sade, no ocorreu
uma reforma do Estado nem na direo de uma descentralizao autnoma, com
municpios financiados por recursos prprios, nem na estruturao de um sistema com uma
clara hierarquizao de competncias de gesto entre os nveis de governo financiado por
fontes estveis e permanentes.19 (ALMEIDA, MEDICI, 1996; ARRETCHE 2004).
O texto constitucional aumentou a participao dos municpios nas transferncias
constitucionais, fortalecendo-os financeiramente e atuando de forma redistributiva na
inteno de diminuir as desigualdades entre os grandes municpios (com maior capacidade
de arrecadao) e os pequenos (mais dependentes de transferncias). (BREMAEKER,
2006) Entretanto, mesmo com o aumento de recursos advindos das transferncias
obrigatrias como o Fundo de Participao dos Municpios, as receitas municipais so
insuficientes para produzir condies adequadas de urbanizao. A maior parte dos
municpios depende de acesso a credito por parte de bancos pblicos ou de transferncias
voluntrias dos governos estadual ou federal, caracterizando o que a literatura sobre
federalismo no Brasil denomina de descentralizao tutelada, ou seja, aquela que feita por
meio de transferncias negociadas caso a caso, mantendo uma frgil relao de
dependncia entre a esfera local e a central, baseada em laos polticos, tcnicos ou
institucionais que podem ser efmeros. (ALMEIDA, MEDICI, 1996)
O principal fundo financiador do desenvolvimento urbano o FGTS tem em seu Conselho
Curador a principal arena para definio das diretrizes e programas para alocao dos
[15]

recursos. Mas este conta com uma representao de empregados e empregadores, sem
presena de estados e municpios, o que significa que no uma arena propriamente
federativa. (ARRETCHE, 2002) Com limitadas receitas prprias, restam aos municpios o
acesso ao crdito e as chamadas transferncias voluntrias. Estas se do atravs de
convnios dos municpios com os governos estaduais e a unio, originando-se em
processos de seleo conduzidos pelo executivo (o chamado oramento programvel) ou
pelo legislativo (as emendas parlamentares).20 A continuidade do perfil das emendas
individuais e seu papel no oramento pblico ao longo de mandatos presidenciais com
agendas distintas, demonstra, alm da pouca relevncia para o centro da agenda, a
funcionalidade poltica deste mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas
especficas, apresentar alta rentabilidade do ponto de vista da governabilidade. (PEREIRA &
MUELLER, 2002) Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual carimbada
pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares.
Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral e os
custos crescentes das campanhas eleitorais, para garantir sua sobrevivncia poltica os
parlamentares necessitam no apenas de mecanismos de acesso distribuio de recursos
pblicos como tambm de alternativas de financiamento de suas campanhas.21 No por
acaso que a rea de desenvolvimento urbano hoje gerida pelo Ministrio das Cidades
tem sido, juntamente com a rea da Sade, a que mais recebe emendas por parte dos
congressistas
O peso e importncia dos mecanismos citados acima para o modelo poltico eleitorial e o
chamado presidencialismo de coalizo nos ajuda a entender a proliferao da criao de
novos municpios, a manuteno de estruturas locais precrias e pouco autnomas e a
dificuldade do estabelecimento de relaes horizontais entre os entes federados, atravs de
arranjos federativos colaborativos. No modelo de gesto predominante, os municpios atuam
de forma isolada; enquanto as relaes verticais entre Unio, Estados e Municpios se
estruturaram para o desenvolvimento das polticas de desenvolvimento urbano, as relaes
horizontais, entre municpios, no se consolidam e as formas de cooperao intermunicipais
so poucas e frgeis. Este tema particularmente grave no caso dos aglomerados urbanos
e regies metropolitanas que at hoje no encontraram caminhos para constituir uma gesto
compartilhada. (RIBEIRO 2004)
O cenrio nos remete ao debate crtico sobre o significado das mudanas na organizao
territorial do estado brasileiro que ocorreram no perodo ps 1988. Alguns autores
argumentam que emergiu um padro neo-localista e competitivo, com baixa capacidade
[16]

endgena de colaborao inter-federativa na proviso de servios territoriais de interesse

comum. (FIORI, 1995), por exemplo, raciocina que, na forma que o processo de
descentralizao foi conduzida ao longo dos anos 90, as relaes federativas se tornaram
cada vez mais competitivas, culminando num cenrio de guerras tributrias e
desregulamentao

competitiva,

que

envolveu

estados

municpios.

regime

macroeconmico do Plano Real, reforado pela liberalizao do arcabouo institucional que

norteava os investimentos e o comrcio, permitiram o ingresso macio do capital produtivo e
financeiro estrangeiro, montando a cena para o que o autor denominou, de forma
provocativa, como a federao emergente dos mercadores (FIORI, 1995, p.36), ou, na
terminologia de OLIVEIRA (1995: p.89), o leilo invertido envolvendo os entes federativos e
o setor privado.
Notas finais
Nas dcadas de 1990 e de 2000, observou-se uma melhora das condies de adequao
dos domiclios no pas. Entretanto, o modelo de poltica habitacional calcada apenas no
financiamento da compra de uma unidade nova vigente desde os anos do BNH no
atingiu uma parcela significativa da populao onde se concentra mais de 90% do dficit
habitacional que no consegue acessar o mercado e, portanto, no tem acesso moradia
adequada. Tampouco se equacionou a dimenso urbanstica deste modelo. A expanso
urbana continua se dando de forma fragmentada e desestruturada, gerando um padro
precrio de mobilidade, e os processos de esvaziamento e reconverso de reas urbanas
em pleno vigor no encontram apoio em polticas e programas. Sem qualquer poltica
associada de fortalecimento da capacidade e poder de gesto sobre o territrio, grande
parte dos recursos, inclusive dos subsdios pblicos, se transfere sobre os preos dos
terrenos, provocando um espraiamento ainda maior das cidades, e reiterando um processo
de excluso das rendas mais baixas. Hoje, o mercado imobilirio, aquecido pela enorme
injeo de recursos para a produo habitacional atravs do Programa Minha Casa Minha
Vida (2009), afirma encontrar dificuldades para implementar novas unidades, por falta de
terrenos

com

infra-estrutura

adequada,

principalmente

esgotamento

sanitrio.

Os

empreendedores cobram dos municpios, a proviso de infra-estrutura bsica de

urbanizao. O Estado, por sua vez, no est estruturado para desenvolver polticas de
produo de cidades ex-ante a maior parte dos recursos injetados no setor na dcada de
2000 foram destinados programas de interveno em assentamentos precrios e
continua procurando remediar as precariedades produzidas pelo modelo em curso.

[17]

Alm da concentrao da precariedade em certos territrios e das disparidades reveladas

por alguns indicadores especficos, os indicadores apresentados aqui expem a
necessidade de polticas desenhadas especificamente para certos territrios. Entretanto, as
polticas brasileiras de proviso de condies de urbanizao e de desenvolvimento
econmico apresentam padres uniformes de intervenes, dialogando pouco com a
Amaznia, por exemplo, com sua ocupao pouco adensada e seu meio ambiente peculiar.
Desde o BNH assistimos o desenvolvimento de uma poltica sob um nico molde, realidade
que no se modificou muito, apesar da introduo de novos programas no setor da
habitao.
Por fim, a nossa anlise exploratria aponta tambm para a atualidade do debate que se
originou na economia poltica brasileira sobre os espaos de subdesenvolvimento. Isto , na
produo capitalista do espao urbano e regional, as cidades representam uma arena
privilegiada no processo de acumulao, mas os atores sociais tradicionalmente excludos
da sua funo social no tm conseguido se apropriar devidamente dos frutos do
crescimento econmico. Na ausncia de mudanas estruturais na sociedade brasileira, que
articulam e mobilizam as cidades a partir de uma estratgia multi-escalar subversiva
(RANDOLPH, 2007), o crescimento econmico, a injeo massiva de recursos financeiros
dos fundos pblicos e o fortalecimento do arcabouo jurdico e institucional para nortear a
gesto democrtica e participativa dos espaos locais representaro passos insuficientes
para mudar de forma significativa o rumo das cidades brasileiras.

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1

Fonte: IBGE: Contas Nacionais (para o PIB 1999-2009) e PNAD (para a populao ocupada 1999-2009).
Trata-se dos artigos 182 e 183 da Constituio, que constituem o captulo de Poltica Urbana e de sua regulamentao,
atravs da Lei federal 11257 /01 o Estatuto da Cidade.
3
O Relatrio O Estado das Cidades no Brasil: 2000-2008 foi fruto de uma de uma proposio conjunta do Ministrio das
cidades, CAIXA, Frente Nacional dos Prefeitos, BID , UN-HabitatLAC,e Cities Alliance que teve o Instituto Plis como
secretaria executiva e que mobilizou uma rede de especialistas e instituies envolvidas na pesquisa e produo de dados
sobre desenvolvimento urbano WWW.relatoriodascidades.org.br
4
Para uma metodologia semelhante ver o diagnstico que norteiou o plano nacional para o desenvolvimento regional. (Arajo e
Galvo, 2004).
5
Neste Relatrio, quando mencionamos municpios com PIB per capita ou dinamismo econmico (muito) alto, nos referimos
agregao dos municpios nos extratos alto e muito alto. Da mesma forma, quando usamos o termo (muito) baixo, nos
referimos agregao dos extratos baixo e muito baixo. Um crescimento expressivo significa um crescimento acima ou
muito acima da mdia brasileira (ou seja, so os municpios com um crescimento alto ou muito alto)..
2

[19]

No que se refere ao padro de especializao, utilizamos o quociente locacional para os estabelecimentos. (Crocco et al.,
2003) O quociente locacional no setor x na cidade y expressa a participao do setor x na economia da cidade y, de um lado,
em relao participao do mesmo setor x numa economia de referncia, como, por exemplo, a economia brasileira. Um
quociente locacional maior que um representa especializao. Na nossa anlise, definimos a existncia de especializao nas
cidades que tm um quociente locacional maior que: (a) quatro, nos bens de consumo durveis ou bens intermedirios; (b) um
e meio, nos servios de produo e nos bens de consumo no durveis. A fonte de dados foi o sistema RAIS-CAGED para o
perodo 2006.
7
O quociente locacional apresenta fragilidades tanto em economias locais muito pequenas quanto em economias locais
maiores e diversificadas. Enquanto exagera o grau de especializao em economias locais menores, tende a subestimar a
especializao em economias locais metropolitanas. Por este motivo, complementamos o quociente com um ndice que mede
a concentrao em termos do nmero de estabelecimentos, isto , a participao do setor x na cidade y no total do setor x na
economia de referncia maior (a economia brasileira).
8

Os chamados setores dinmicos (ou bsicos) exportam a sua produo (para outras cidades do pas ou para fora dele).

A metodologia de construo do indicador de adequao dos domiclios foi desenvolvida originalmente em 1996 a partir de
dados pesquisados na Pesquisa Regional por Amostra de Domiclios, coordenada pela professora Neide Patarra e depois
aperfeioada para os dados do Censo Demogrfico de 1991 e 2000 por Aurlio Caiado, com o apoio do NEPO-UNICAMP. Ver:
Aurlio. S. C. Caiado, Metrpoles, cidades mdias e pequenos municpios paulistas: estudo comparado da qualidade de vida e
dinmica socioespacial. In: Neide Patarra et al. (Orgs.). Migraes, condies de vida e dinmica urbana: So Paulo 19801993. Campinas: Instituto de Economia/Unicamp, 1997, v. 1, p. 115-152A metodologia foi readequada para a pesquisa
Regulao Urbanstica e Solo Urbano para Habitao de Interesse Social elaborada pela Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo sob coordenao de Raquel Rolnik, com apoio da FAPESP e do Lincoln Institute of
Land Policy, em 2009, para o Estado de So Paulo. No procesos de elaborao do Relatrio das cidades a metodologia e o
tratamento dos dados foram debatidos e rvistos em oficinas com a rede de especialistas envolvida no procesos de elaborao
do Relatorio e re-processados pela equipe tcnica do NEPO.
10
Estes indicadores foram selecionados por estar disponveis nos Censo de 1991 e 2000, permitindo comparaes e por serem
os nicos indicadores de infra-estrutura urbana disponveis para a totalidade dos municpios brasileiros com replicabilidade a
cada 10 anos e grande confiabilidade.
11
Adotamos a REGIC, do IBGE, j citada, para localizar o municpio na rede urbana.
12
Vale lembrar que o autor tambm destacou o papel ambivalente do salrio mnimo, que, como uma espcie de ncora geral
na economia, acabou nivelando para baixo os salrios entre categorias. (OLIVEIRA, 2003: 35-39)
13
Neste sentido, ver tambm (MARICATO, 1996): A produo ilegal das moradias e o urbanismo segregador so produtos
deste descompasso e das caractersticas do mercado imobilirio e fundirio nas cidades - sobre cujos agentes no pesa
nenhum constrangimento antiespeculativo e das caractersticas dos investimentos pblicos, que favorecem o mercado
concentrado e restrito.
14
Isto , o valor negativo do quociente mostra o descompasso (em pontos percentuais) entre o crescimento da massa salarial
por empregado e o do PIB per capita.
15
Por exemplo, o sistema RAIS-CAGED cobre apenas o setor formal, e depende das declaraes dos prprios
estabelecimentos. Alm disso, as dedues conceituais que cabem ao PIB nacional, no devem ser automaticamente
transferidas para o PIB dos municpios.
16
As regras para o parcelamento de solo esto definidas, desde 1979 atravs da lei 6766, definindo a responsabilidade do
parcelador em dotar os loteamento com infraestrutura bsica e reas destinadas para a instalao de reas verdes e
equipamentos pblicos definidas sob a forma de percentuais da rea total da gleba.
17
O Estatuto requeria a implementao de Planos Diretores em todos os municpios metropolitanos e com mais de 20.000
habitantes at 2006, que deveriam ser elaborados de forma participativa e incluir os novos instrumentos urbansticos. Pesquisa
coordenada pelo IPPUR/UFRJ e realizada atravs de uma rede de pesquisadores em todo o pas constatou que estes foram
incorporados na maior parte dos PDs elaborados predominantemente de forma a requerer regulamentao posterior para sua
aplicao, o que at o momento no ocorreu.
18

Estes dados referem-se analise dos contratos efetuados pela CAIXA com os recursos do OGU no perodo entre 2001 e
2008 que foram analisados no mbito do Relatrio das Cidades .
19

No campo da habitao a implementao de um sistema Nacional de Habitao de Interesse Social- organizada de forma
anloga ao SUS (Sistema nico de Sade) proposto atravs de uma iniciativa popular protagonizada por movimentos de
moradia ao Congresso Nacional, viu sua lenta trajetria de implementao adiada pelo lanamento de um programa ambicioso
de proviso de moradias Minha Casa Minha Vida-, baseada no subsidio direto ao crdito para que famlias comprem
produtos produzidos diretamente por construtoras privadas.
20

As emendas parlamentares so rubricas oramentrias carimbadas, ou seja, com definio prvia no apenas do
programa ou ao, mas do local preciso de sua destinao. Podem ser coletivas de bancadas regionais ou estaduais e
individuais. No caso das emendas individuais, normalmente pr-fixado um valor anual por parlamentar, que este pode alocar
em aes de qualquer setor.
21

Propositadamente aqui no nos referimos s prticas de corrupo, comuns no pas, quando percentuais dos recursos
pblicos envolvidos nas obras ou servios so desviados para pagar as caixinhaspara funcionrios da mquina estatal ou
polticos.Vrios escndalos vieram tona recentemente no pas, envolvendo estas prticas, inclusive mas no
exclusivamente atravs de emendas parlamentares.No ressaltamos este ponto em nossa anlise, porque sua denncia nos
levaria a supor que o problema central da democracia brasileira a tica. Sem menosprezar a importncia desta, nos parece
que a questo mais complexa.

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