Primeiras Noções de Direito Administrativo - Administrativo - Âmbito Jurídico

28/8/2014
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Primeiras noes de Direito Administrativo - Administrativo - mbito Jurdico
Revista
Revista mbito Jur dico
Administr ativo
Administrativo
Primeiras noes de Direito Administrativo
Francisco M afra
Direito Administrativo
BRANDO CAVALCANTI faz um longo estudo do direito administrativo e aponta que: ... em seu sentido mais amplo, compreende toda a rea das atividades pblicas que
se enquadra na organizao e no funcionamento dos rgos de execuo dos servios estatais. Ainda: No constitui, (...), privilgio do poder executivo, mas as suas
normas e os seus princpios so aplicveis toda (sic) vez que se cogite de atividades prprias administrao.[1]
FARIA indica o nascimento do direito administrativo na Frana, por volta de 1819. A Revoluo Francesa de 1789 foi preponderante para o mesmo devido sua luta
contra o absolutismo. As funes estatais at ento acumuladas nas mos do monarca foram divididas pelos revolucionrios que puseram em prtica a teoria da
tripartio dos Poderes, idealizada por M ontesquieu.[2]
Nascia o Estado de Direito. A partir de ento, o Estado passaria a ser obrigado a obedecer as leis que ele prprio criara.
CAETANO inicia o texto a respeito do direito administrativo lembrando que o sistema administrativo implica a existncia de um regime jurdico especial a respeito de
certas facetas da atividade da administrao.[3]
No toda a atividade da Administrao Pblica, mas to somente as situaes e os atos que envolvam interesses pblicos justificadores do emprego de prerrogativas de
autoridade.
O Estado e seus rgos estariam, assim, sujeitos s leis comuns em muitas relaes jurdicas contradas no desempenho de sua funo administrativa.
Para o autor, o Direito Administrativo :
o sistema das normas jurdicas que disciplinam as relaes pelas quais o Estado, ou pessoa que com ele coopere, exera a iniciativa de prosseguir interesses colectivos
utilizando o privilgio da execuo prvia.[4]
De acordo com Anemar Pereira Amaral, a cincia do Direito Administrativo:
... est voltada para as relaes do indivduo com a Administrao.[5]
Direito Pblico e Direito Privado
A partir da definio do direito como um conjunto de normas que disciplinar as relaes sociais em um determinado grupo, parte-se para a diviso do prprio direito
em uma rvore que se dividiria em inmeros e distintos galhos ou ramos.
BASTOS parte da noo de que o direito : ... o conjunto de normas e princpios que regem a atividade do Estado, a relao deste com os particulares, assim como o
atuar recproco dos cidados, e de que o direito administrativo um dos ramos do direito pblico interno... para perceber que o mesmo possui fatores que o
diferenciam dentro do contexto a que pertence. A partir deste momento o prprio autor inicia anlise sobre a diviso do direito nos ramos pblico e privado.[6]
Os estudiosos da teoria geral do direito, aps longas exposies acerca da diviso do direito em dois ramos, pblico e privado, so assentes em concluir que a diviso
pblico-privado serviria mesmo como um instrumento didtico para o ensino da cincia do direito e uma melhor compreenso por parte dos seus estudiosos.
M ATA M ACHADO assim o faz ao apresentar diferentes autores cada qual sem alcanar uma idia ou concluso precisa dos limites porventura existentes na diviso entre
o direito positivo pblico e privado.[7]
Ao estudar a diviso entre direito pblico e privado, Edimur Ferreira de FARIA esclarece que a ordem jurdica uma, inexistindo, assim, diferentes direitos. O que
acontece, porm, que desde os romanos, o direito dividido em pblico e privado.
A diviso se justifica por existirem diferentes nveis de relao jurdica entre os cidados entre si e entre esses e o Estado, a Administrao Pblica.
As relaes jurdicas entre os cidados particulares ocorreriam dentro do direito privado. J as relaes nas quais estaria presente o Poder Pblico, ou mesmo o
interesse pblico, seriam pautadas pelo direito pblico.[8]
O direito privado se dividiria, fundamentalmente, em dois ramos, ou seja, o civil e o comercial.
J o direito pblico composto de vrios sub-ramos, quais sejam, o direito constitucional, o administrativo, o penal, o previdencirio, o eleitoral, internacional pblico
e privado, processual civil e penal, do trabalho, tributrio e financeiro.
DE PLCIDO E SILVA define o direito pblico como o conjunto de leis, criadas para regularem os interesses de ordem coletiva, ou, em outros termos, principalmente,
organizar e disciplinar a organizao das instituies polticas de um pas, as relaes dos poderes pblicos entre si, e destes com os particulares como membros de
uma coletividade, e na defesa do interesse pblico.[9]
So suas as palavras:
A norma de Direito Pblico, pois, tende sempre a regular um interesse, direto ou indireto, do prprio Estado, em que tem vigncia, seja para impor um princpio de
carter poltico e soberano, seja para administrar os negcios pblicos, seja para defender a sociedade, que se indica o prprio alicerce do poder pblico.[10]
Digenes GASPARINI inicialmente aborda a questo dos dois ramos do direito tratando o mesmo como uma unidade indivisvel, macia, monoltica. Lembra, no entanto, a
sua diviso, desde Roma, em dois ramos, quais sejam, o privado e o pblico. O Direito Pblico regularia as relaes jurdicas em que predomina o interesse do Estado, ao
ponto que o Direito Privado disciplinaria as relaes jurdicas em que predomina o interesse dos particulares. O critrio do interesse que dividiria, assim, o Direito em
dois ramos.[11]
Jos CRETELLA JR informa que o direito constitui-se em uma unidade desdobrvel em dois campos que se comunicam entre si, apesar de informados por princpios
distintos.
Os dois campos so estabelecidos por motivos didticos. Os campos do Direito Pblico e do Direito privado so comunicveis entre si, embora formados por princpios
distintos os princpios de direito pblico e os princpios de direito privado[12].
O problema de se dividir o direito em dois ramos esbarra na impossibilidade de se estabelecer, de modo absoluto, fronteiras ntidas entre eles.[13] Desde ULPIANO, no
Imprio Romano, o direito dividido entre os dois campos pblico e privado.[14]
Aps a utilizao de diferentes frmulas do direito romano, em termos atuais, o direito pblico pode ser considerado como o responsvel pela disciplina das relaes
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jurdicas em que preponderam imediatamente interesses pblicos. J o direito privado o ramo do direito que disciplina relaes jurdicas em que predominam
imediatamente interesses particulares. M ediatamente, o direito pblico pode produzir efeitos sobre os interesses do particular e, da mesma forma, o direito privado
pode agir sobre o prprio Estado.[15]
O direito administrativo, por sua vez, estuda e trata das relaes verticais, entre Administrao e os cidados, mais comumente denominados administrados. Assuntos
como servidores pblicos, autarquias, atos administrativos, desapropriaes, bens pblicos, processos administrativos, poder de polcia e responsabilidade civil do
Estado, dentre outros, so abordados no direito administrativo.[16]
BRANDO CAVALCANTI explica que o Direito Administrativo tem sua posio j bem definida como ...uma parte do Direito Pblico que compreende as relaes jurdicas
decorrentes das organizaes administrativas, do seu funcionamento, das relaes que nascem das atividades estatais, no compreendidas na esfera legislativa ou
jurisdicional.[17]
Hely Lopes M EIRELLES aponta a diviso do Direito em dois grandes ramos, o Pblico e o Privado. O Direito Pblico, ainda, pode ser dividido em Interno e Externo.
O Direito Pblico Interno tem como objeto regular os interesses estatais e sociais. Os interesses individuais s so aqui tratados reflexamente.
O Direito Pblico Externo tem como objetivo reger as relaes entre os Estados soberanos e as atividades individuais internacionalmente.
O Direito Privado, por sua vez, cuida com predominncia dos interesses individuais, de modo a assegurar a coexistncia social e a fruio de seus bens.[18]
As relaes de direito privado aconteceriam no sentido horizontal.[19] J no direito pblico temos a verticalidade que impe ao Poder Pblico uma posio de
superioridade frente aos particulares em funo da manuteno do interesse pblico.
A prpria expresso direito administrativo designa tanto uma disciplina cientfica, ou seja, a Cincia do Direito Administrativo, quanto um corpo de normas jurdicas a
que se submete a Administrao. por exemplo, o Direito Administrativo positivo brasileiro.
Aqui, no mbito do direito administrativo, podem ser destacados, tanto os critrios do interesse predominantes, quanto o critrio do sujeito participante da relao
jurdica para se posicionar o direito administrativo como ramo do direito pblico interno brasileiro.
Agustn GORDILLO faz importantes anotaes a respeito da diviso do Direito em Pblico e Privado. Assume o autor que as diferenas entre os mesmos so que no
primeiro as relaes jurdicas se do entre o Estado e os particulares, ou entre os seus diferentes rgos. Exemplifica que na Argentina no h atividade estatal
submetida unicamente ao direito comum ou privado. Quando as normas de direito privado so aplicadas nas relaes de algum ente estatal, elas sero sempre
modificadas ou aproveitadas com as normas de direito pblico, de modo a fazerem parte deste de alguma forma.
Nas relaes de Direito Pblico sobressalta uma relao de subordinao porque a lei confere ao poder pblico uma certa superioridade jurdica sobre os particulares,
um nmero de atribuies superiores em relao aos direitos individuais. Na relao de Direito Privado prepondera uma relao de coordenao entre os sujeitos que
so iguais.
A raiz desta diviso seria sociolgica, visto que tais relaes afetariam o interesse pblico (bem comum) ou o interesse privado individual, respectivamente.[20] A
nota caracterstica das normas de direito pblico so que as leis que regem as relaes dos particulares com o Estado vo acumulando prerrogativas e privilgios para o
Estado. Alm do mais, alguns dos princpios concernentes a tais leis iro disciplinar relaes interiores ao prprio Estado como, por exemplo, a organizao,
funcionamento e atividade dos poderes pblicos e o controle dos servios pblicos monopolizados, os quais se utilizaro de princpios diferentes dos do direito comum.
[21]
Concluses.
Definir significa estabelecer fins, delimitar algo. Ao se descrever uma realidade, fazemos a sua definio. Concluir, no entanto, exige trabalho de considerao acerca
do assunto tratado, exige compreenso a respeito do objeto que est sendo abordado.
Para se concluir acerca da natureza dos dois principais ramos do direito ou para se alcanar uma exata noo da realidade das mesmas devemos ter em mente a
preponderncia dos interesses em questo. Predominando-se os interesses particulares, tem-se o direito privado. Ao contrrio, na predominncia dos interesses que
afetariam todo o grupo social, teramos o direito pblico.
Conceito e escolas de direito administrativo
A pessoa que se aventura em descobrir o conceito do direito administrativo logo se defronta com imensas dificuldades. A primeira delas saber que todos os autores
que o antecederam encontraram razes suficientes para afirmar que a tarefa beira o impossvel.
Nesse sentido, era muito esclarecedora a opinio de Lorenzo STEIN, em fins do sculo XIX, para quem: no se atingiu ainda o conceito de direito administrativo.[22]
O contexto histrico do nascimento do direito administrativo coincidiu com o fim do regime absolutista na Frana, aps a Revoluo de 1789. reconhecida a Lei
de 28 pluvioso do ano VIII, algo equivalente a fevereiro de 1800 lei esta que deu organizao jurdica administrao pblica francesa como a lei que fez surgir o
direito administrativo na histria universal.
Anteriormente, na poca das monarquias, o que havia eram normas esparsas relativas ao funcionamento da Administrao Pblica, s competncias de seus rgos, ao
Fisco, servido pblica e outras. O ambiente da Idade M dia no teria sido propcio para o desenvolvimento do Direito Administrativo. [23]
M aria Sylvia Zanella DI PIETRO aborda o surgimento da lei 28 de pluvioso como sendo o marco do direito administrativo francs. Acrescenta que foi inegvel a sua
contribuio para a autonomia do direito administrativo. No esquece, contudo, o papel fundamental do Conselho de Estado Francs na posterior elaborao
jurisprudencial do mesmo.
Na evoluo do direito administrativo francs, a exegese das leis, o estudo acadmico e o trabalho jurisprudencial do Conselho de Estado Francs teriam garantido a
sua autonomia.
Diferentes foram as escolas e os mtodos de definio do direito administrativo.
Surge, ento, na Frana, a Escola Exegtica, Legalista, Emprica ou Catica. Naquele momento, o ensino do direito administrativo baseava-se no estudo das leis e demais
normas de direito administrativo e de sua interpretao pelos tribunais.
Para os estudiosos do perodo acima, o direito administrativo era compreendido como sinnimo de direito positivo.[24] Ou seja, se aproximava com os conceitos que
entendem ser o direito administrativo composto do conjunto de leis que estabelecem e disciplinam a Administrao Pblica e o seu funcionamento. M ais precisamente,
o conjunto de leis e normas positivas ou em vigor que tratam da Administrao Pblica nas suas relaes internas e com os cidados.
J no perodo da Escola do servio pblico[25], formada por autores como DUGUIT, JZE e BONNARD, havia inspirao na jurisprudncia do Conselho de Estado
francs. Aquele Tribunal, a partir de 1873, no caso Agnes Blanco, passou a fixar a competncia dos Tribunais Administrativos em funo da execuo de servios
pblicos.
A grande questo foi a de que, pela mudana na concepo do Estado liberal para o Estado Providncia, o prprio conceito do servio pblico foi alterado. Os servios
antes considerados particulares, tornariam-se, posteriormente, pblicos.
Outro critrio, o do Poder Executivo[26], foi insuficiente para conceituar o direito administrativo em virtude de que os outros Poderes tambm exercem atividades
administrativas. Tambm exerce o Poder Executivo as funes de governo, alm de simplesmente administrar.
O autor brasileiro Carlos S. de BARROS JNIOR, de acordo com o critrio do Poder Executivo referido acima, na dcada de 1960, j definia o direito administrativo como
sendo :
...o conjunto de princpios jurdicos que disciplinam a organizao e a atividade do Poder Executivo, inclusive os rgos descentralizados, bem como as atividades
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tipicamente administrativas exercidas por outros Poderes.[27]

J o critrio das relaes jurdicas[28] considera o Direito Administrativo como o conjunto de normas que regem as relaes entre a Administrao e os administrados.
H de se considerar que os outros ramos do direito pblico tambm estabelecem como devem ser as relaes dessa natureza. No mais, o Direito Administrativo tambm
estabelece a organizao interna da Administrao Pblica, as suas atividades e os seus bens.
Pelo critrio teleolgico[29], adotado por nomes de grande importncia como ORLANDO, Recaredo F. VELASCO CALVO, Jos GASCON Y M ARIN, Carlos Garcia OVIEDO,
Sabino Alvarez GENDIM , Francesco DALESSIO e Arnaldo de VALLES, o Direito Administrativo seria:
...o sistema dos princpios jurdicos que regulam a atividade do Estado para a realizao de seus objetivos, para o cumprimento de seus fins.
Todos os autores citados entendem que o Direito Administrativo compreenderia normas disciplinadoras da atividade concreta do Estado para consecuo de fins de
utilidade pblica.
Seno, vejamos alguns conceitos de acordo com o critrio teleolgico.
DALESSIO:
O complexo das normas jurdicas internas que regulam as relaes entre a administrao pblica, em quanto age para o alcance das suas finalidades prprias e os
sujeitos a ela subordinados.[30]
GASCN Y M ARIN:
O direito administrativo estuda a organizao jurdica dos servios pblicos, as relaes da administrao com os administrados, os meios jurdicos utilizados pelas
diferentes pessoas morais de direito administrativo para a satisfao das necessidades pblicas, as garantias outorgadas aos cidados para a defesa de seus direitos
perante a administrao, o sistema dos recursos jurdicos outorgados aos administrados para tal fim.[31]
Oswaldo Aranha BANDEIRA DE M ELLO adota esta corrente, porm, com a ressalva de que ele compreende to somente a forma de ao do Estado-poder, ..., a ao de
legislar e executar, e a sua organizao para efetivar essa forma, quer dizer, os meios de sua ao.
Para ele, o conceito de Direito Administrativo seria:
ordenamento jurdico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faa as suas vezes, de criao de utilidade pblica, de maneira direta e imediata.[32]
Pelo critrio negativo ou residual[33], idealizado por ORLANDO, o objeto do Direito Administrativo a soma das atividades desenvolvidas para a realizao dos fins
estatais, excludas a legislao e a jurisdio ou somente esta.
O Direito Administrativo compreenderia todas as normas que permitiriam ao Estado a realizao de seus objetivos. Entretanto, excluiriam-se de seu objeto a legislao, a
jurisdio e as atividades regidas pelo direito privado.
De acordo com o critrio da distino entre atividade jurdica e social do Estado[34], segundo M rio M ASAGO, o direito administrativo seria o:
conjunto dos princpios que regulam a atividade jurdica no contenciosa do Estado e (sic) a constituio dos rgos e meios de sua ao em geral. [35]
Segundo o critrio da Administrao Pblica, diferentes autores dizem, cada um sua maneira, que o Direito Administrativo o conjunto de princpios que regem a
Administrao Pblica. So eles: ZANOBINI, CINO VITA, LAUBADRE, GABINO FRAGA, OTTO M AYER, Rui CIRNE LIM A, Fernando Andrade de OLIVEIRA, Hely Lopes M EIRELLES,
dentre outros. [36]
ZANOBINI conceituava o direito administrativo como:
a parte do direito que tem por fim a organizao, os meios, a forma da atividade da administrao pblica e as conseqentes relaes jurdicas entre ela e os outros
indivduos.[37]
J OTTO M AYER resumia:
o direito administrativo o direito pblico prprio administrao.[38]
CINO VITTA tambm entendia em poucas palavras que o direito administrativo era o:
o ordenamento jurdico da administrao pblica.[39]
No Brasil, Rui CIRNE LIM A entendia que:
...o Direito Administrativo o ramo do direito positivo que, especfica e privativamente, rege a administrao pblica como forma de atividade; define as pessoas
administrativas, a organizao e os agentes do Poder Executivo das politicamente constitudas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigaes, umas com as outras e
com os particulares, por ocasio do desempenho daquela atividade. [40]
Para Fernando Andrade de OLIVEIRA, por sua vez, o Direito Administrativo podia ser conceituado como:
...o conjunto de princpios e normas que, sob a Constituio, tm por objeto a organizao e o exerccio das atividades do Estado destinadas satisfao concreta e
imediata dos interesses pblicos, mediante atos jurdicos tipificados pela auto-executoriedade, de carter provisrio, posto que sujeitos ao controle jurisdicional de
legalidade. [41]
Hely Lopes M EIRELLES resumia o seguinte conceito de direito administrativo:
...conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado.[42]
BRANDO CAVALCANTI entendia em dois conceitos que se completavam que:
O direito administrativo o conjunto de princpios e normas jurdicas que presidem ao funcionamento das atividades do Estado, organizao e ao funcionamento dos
servios pblicos, e s relaes de administrao com os indivduos.
E ...o conjunto de princpios e normas jurdicas que presidem organizao e ao funcionamento dos servios pblicos.[43]
Autores como A.BATBIE j entendiam o direito administrativo da seguinte forma, apesar da longa distncia no tempo, posto que o mesmo viveu no sculo XIX:
O direito administrativo propriamente dito,(...), compreende as regras pelas quais so regidos os direitos dos particulares em seu encontro com a ao administrativa.
[44]
O clssico LAFERRIRE entendia que:
O direito administrativo compreende os direitos respectivos e as obrigaes mtuas da Administrao e dos administrados.[45]
Para Leon DUGUIT, por sua vez:
Ao exerccio da funo administrativa corresponde o direito administrativo, que compreende o conjunto das regras que se aplicam aos efeitos dos atos administrativos
e tambm ao funcionamento dos servios pblicos.[46]
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HRIOU:
...o direito administrativo o ramo do direito pblico que regula: 1 - a organizao da administrao pblica e das diversas pessoas administrativas que a compem; 2 os poderes e os direitos dessas entidades na execuo do servio pblico; 3 - o exerccio dsses poderes e desses direitos, as suas prerrogativas e ao administrativa
ou contenciosa.[47]
O autor italiano PRESUTTI j entendia que o estudo dos assuntos jurdicos que do lugar atividade da administrao pblica naquilo que tm de particular em
confronto com os outros assuntos jurdicos. O conceito na sua lngua ptria era o seguinte:
lo studio dei rapporti giuridici cui d luogo lattivit delle pubbliche amministrazioni in ci che essi hanno di particolari in confronto di altri rapporti giuridichi.[48]
Por sua vez, RANELETTI considerava o direito administrativo aquela parte do direito pblico interno que regula a organizao da administrao pblica em senso
subjetivo, a sua atividade pblica e os assuntos dela derivados. Assim se expressava o autor:
Il diritto amministrativo quella parte del diritto pubblico interno, Che regola lorganisazione della pubblica amministrazione in senso subbietivo, la sua attivit
pubblica, e i rapporti che ne derivano.[49]
J no Brasil, no sculo XIX, o VISCONDE DE URUGUAY definia:
O direito administrativo prpriamente dito a cincia da ao e da competncia do Poder Executivo, das administraes gerais e locais e dos Conselhos
Administrativos em suas relaes com os interesses ou direitos dos administradores, ou com o interesse geral do Estado.[50]
Apesar do distinto desenvolvimento do direito administrativo ingls em relao corrente do direito administrativo oriundo da corrente europia continental, Robson
conceituava:
O direito administrativo deve ser considerado como o direito relativo administrao pblica, da mesma maneira que o direito comercial se refere ao comrcio e a lei
de terras s terras.[51]
DAWIS:
...o direito administrativo nos Estados Unidos se limita s leis relativas aos poderes e processos administrativos.[52]
O direito administrativo norte-americano era considerado como apenas uma tcnica processual para a defesa dos cidados contra a ao das agncias. Segundo o
advogado Roscoe POUND, em discurso em meados da dcada de 1940, no rgo representativo dos advogados de ento, ele era necessrio em razo do excesso do
nmero de agncias e da ameaa que elas representavam para a vida livre dos cidados.
O professor e ministro do governo militar portugus, deposto pela Revoluo dos Cravos em 1974, M arcelo CAETANO conceituava:
O Direito administrativo, o sistema das normas jurdicas que disciplinam as relaes pelas quais o Estado, ou pessoa que com ele coopere, exera a iniciativa de
prosseguir interesses colectivos (sic) utilizando o privilgio da execuo prvia.[53]
Dentro de seu dicionrio jurdico, DE PLCIDO E SILVA traz o significado do direito administrativo no verbete a seguir:
DIREITO ADM INISTRATIVO. Classificado no Direito Pblico Interno, de que um de seus ramos, o Direito Administrativo, como bem se depreende da classificao que
lhe dada, vem estudar a administrao pblica no seu carter formal e jurdico, em oposio Cincia da Administrao, que a encara no seu elemento tcnico e
material.
Destarte, o Direito Administrativo encerra o conjunto de normas, em virtude das quais se estabelecem os princpios e regras necessrias ao funcionamento da
administrao pblica, no somente no que concerne sua organizao como s relaes que se possam manifestar entre os poderes pblicos e os elementos
componentes da sociedade.
Assim, dentro de seu objetivo, traa os limites dos poderes delegados aos rgos da administrao pblica, conferindo as atribuies e vantagens a seus componentes e
lhes indicando a maneira por que devem realizar os atos administrativos e executar todos os negcios pertinentes administrao e aos interesses de ordem coletiva,
inclusos em seu mbito.
O Direito administrativo, no desempenho de sua precpua finalidade, triparte-se em aspectos diferentes, dos quais surgem: o Direito Administrativo, propriamente dito, o
Direito Financeiro e o Direito Tributrio, que, embora estreitamente entrelaados no cumprimento de seu objetivo, apresentam-se definidos pela soma de regras que se
fazem fundamentais a cada uma destas subdivises.
O Direito Administrativo, propriamente, cuida mais principalmente dos servios de ordem pblica e de interesse coletivo, segundo os quais d execuo aos planos de
difuso e fomento, estabelecidos pelo poder pblico, para desenvolvimento e grandeza do Estado, deixando aos Financeiro e Tributrio, que cuidem ou zelem por esta
parte privativa ao estabelecimento de normas financeiras oriundas do poder financeiro do Estado, e ao estabelecimento de regras promotoras da realizao das rendas
pblicas.[54]
O autor acima s se esqueceu de abordar a relao do Direito Administrativo com o Direito Econmico. Esta relao teria surgido a partir do estabelecimento do Estado
Providncia.
Outro autor nacional que apresenta extenso texto com o conceito do Direito Administrativo CLM ERSON M ERLIN CLVE:
1. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO TEORIA:
O direito, enquanto disciplina terica, no se enquadra entre aqueles discursos definidos como cientficos. Guarda, porm, uma epistemologia especial, que lhe
confere especificidade e dignidade tericas. pois um saber, no sentido que Focault d a este significante, e, ainda, uma tecnologia conforme defende Trcio Sampaio
Ferraz Jr. No se confunde portanto com a filosofia, nem com a mera ideologia, ou seja, com o discurso doxolgico. Em concluso: o direito administrativo o saber
tecnolgico que estuda o fenmeno social (jurdico) denominado direito administrativo.
2. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO FENMENO SOCIAL:
Enquanto fenmeno jurdico, o direito administrativo o conjunto de princpios, leis, usos e costumes, que regulam o exerccio, pelo poder pblico, da funo
administrativa, entendida esta segundo o critrio pluridimensional orgnico-material-formal. Pelo significante exerccio pluridimensional, deve-se captar igualmente o
sentido de organizao (atividade preparatria e anterior ao exerccio propriamente dito). J, a locuo poder pblico indica que o Estado no detm o poder
soberano, que cabe, segundo a teoria constitucional, vontade popular. Como vimos, o poder pblico subordina-se soberania popular. Esta doutrina uma
construo tcnico-jurdica do direito constitucional que permite justificar a maleabilidade ou elasticidade do Estado frente s reivindicaes populares, notadamente
aquelas ensaiadas como sentido de defender os direitos humanos, ou de propor novos direitos instituintes, aos quais os jurisadministrativistas no podem ficar alheios.
[55]
Para De GIOANNIS GIANQUINTO:
Administrao em sua organizao est coordenada a um sistema de leis: encontramo-nos aqui diante do direito administrativo.[56]
POSADA DE HERRERA:
Direito administrativo ser o conjunto de leis administrativas.[57]
M anuel COLM EIRO:
O direito administrativo ser, pois, o conjunto de leis que determinam as relaes da Administrao com os administrados. [58]
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Lorenzo M EUCCI:
o ramo do direito pblico que dita as normas reguladoras dos institutos sociais e dos atos do poder executivo para a realizao dos fins de utilidade pblica.
Vicente SANTAM ARIA DE PAREDES:
o ramo do direito referente organizao, funes e procedimento do poder executivo, segundo a Constituio, para o cumprimento da misso do Estado na vida.
YORODZU ODA:
O direito administrativo o conjunto de regras jurdicas que se referem organizao das pessoas do poder administrativo e suas relaes com os particulares, do
mesmo modo que as relaes das pessoas do poder administrativo entre si.[59]
Vitrio Emanuelle ORLANDO:
o sistema dos princpios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins.[60]
Giorgio LORIS:
a parte do direito pblico que dita os princpios jurdicos que regulam a atividade jurdica e social do Estado para a obteno de seus fins.[61]
Royo VILLANOVA:
Ramo do direito pblico que estuda os princpios jurdicos que regem o poder total do Estado e das sociedades pblicas no que diz respeito realizao de seus fins.
[62]
GUENECHEA:
Conjunto de princpios jurdicos que regulam a atividade do Estado e a de todas as entidades que se propem a realizar fins de interesse geral sob a direo,
interveno, fiscalizao ou inspeo de uma autoridade.[63]
Rafael BIELSA:
o conjunto de normas positivas e de princpios de direito pblico de aplicao concreta instituio e funcionamento dos servios pblicos e ao respectivo
contrasteador jurisdicional da Administrao Pblica.[64]
Villegas BASAVILBASO:
o complexo de normas e princpios de direito pblico interno que regulam as relaes entre os entes pblicos e os particulares, ou entre aqueles entre si, para a
satisfao concreta, direta e imediata das necessidades coletivas, sob a ordem jurdica estatal.[65]
SAYAGUS LASO:
a parte do direito pblico que regula a estrutura e funcionamento da Administrao e o exerccio da funo administrativa.[66]
Ren FOIGNET:
O direito constitucional a parte do direito que determina a forma do Estado, seus rgos superiores e a extenso de seus poderes para com particulares. O direito
administrativo a parte do direito pblico que determina os rgos do Estado e a extenso de seus poderes relativamente aos particulares.[67]
Posteriormente:
a parte do direito pblico que determina a organizao do Poder Executivo, proporciona a aplicao das leis e regulamentos, assegura a gesto dos servios pblicos e
a satisfao das necessidades gerais.[68]
SERRIGNY:
O direito administrativo trata da parte do direito pblico que compreende as relaes dos governantes e dos governados, nos pormenores da execuo das medidas
que os regem. Situa-se nos baixos degraus do direito pblico: este fixa os princpios e o outro compreende as regras que dizem respeito execuo e s
conseqncias. Trata-se da mesma escala ocupada por um s poder sob normas diferentes; chama-se Governo nos graus superiores e Administrao nos graus
inferiores.[69]
M arcel WALINE:
o conjunto das regras que estabelecem as condies em que as pessoas administrativas adquirem direitos e impem obrigaes aos administrados pelo rgo de seus
agentes, no interesse da satisfao das necessidades pblicas. Em seguida, adota a definio a seguir: a noo de direito administrativo evidentemente funo da
noo de Administrao.[70]
Gaston JEZ:
o conjunto de regras relativas aos servios pblicos.[71]
Francis-Paul BENOIT:
o conjunto de regras relativas organizao e atividade da Administrao, esta imensa empresa, de mltiplas formas, encarregada de assegurar a satisfao das
necessidades essenciais dos habitantes de um pas.[72]
Jean RIVERO:
o conjunto das regras jurdicas derrogatrias do direito comum que regulam atividade administrativa das pessoas pblicas .[73]
J. CRETELLA JR:
o ramo do direito pblico interno que regula a atividade e as relaes jurdicas das pessoas pblicas e a instituio de meios e rgos relativos ao dessas pessoa.
[74]
Odete M EDAUAR:
o direito administrativo o conjunto de normas e princpios que regem a atuao da Administrao Pblica.[75]
Valmir PONTES afirmava ser o Direito Administrativo:
...o conjunto das normas que regulam a atividade administrativa em sentido formal e material. O Direito Administrativo, pois, o ramo do Direito Pblico que se ocupa
da administrao pblica em todos os setores da atividade estatal, no s no Poder Executivo como nos demais Poderes(sic) do Estado.
O professor argentino Agustn GORDILLO entende que o Direito Administrativo o ramo do direito pblico que estuda a funo administrativa e a proteo judicial
existente contra esta. Na lngua castelhana, assim se expressa:
la rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta.[76]
O professor mineiro Edimur Ferreira de FARIA se expressa no apresentando mais um conceito da matria, mas uma sntese capaz de permitir a identificao, por parte
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do leitor, do contedo do Direito Administrativo:

Sntese O Direito Administrativo o conjunto de normas jurdicas pertencentes ao Direito Pblico, tendo por finalidade disciplinar e harmonizar as relaes das
entidades e rgos pblicos entre si, e desses com os agentes pblicos e com os administrados, prestadores de servios pblicos ou fornecedores do Estado, na
realizao da atividade estatal de prestar o bem-social, excludas as atividades legislativa e judiciria.[77]
Maria Sylvia Zanella DI PIETRO conceitua o direito administrativo:
...o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que
exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.[78]
Finalmente, Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO entende o seguinte a respeito do Direito Administrativo:
Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que estuda os princpios, preceitos e institutos que regem as atividades jurdicas do Estado e de seus delegados, as
relaes de subordinao e de coordenao delas derivadas e os instrumentos garantidores da limitao e do controle de sua legalidade, legitimidade e moralidade, ao
atuar concreta, direta e imediatamente, na prossecuo dos interesses pblicos, excludas as atividades de criao da norma legal e de sua aplicao judiciria
contenciosa.[79]
Concluso
Para apresentarmos um conceito de Direito Administrativo entendemos necessrios alguns passos.
Em primeiro lugar considere-se que, dentro dos diferentes conceitos e significados do termo direito, aqui a palavra representa um conjunto de normas, de diferentes
nveis, que vai disciplinar um contedo especfico.
Dentro dos tambm distintos significados do termo administrativo, as noes de organizao e funcionamento das estruturas dos rgos pblicos devem ser
considerados.
Devem ser tambm considerandos os objetivos da Administrao Pblica para se tomarem medidas concretas de realizao do bem comum, que resumem a prpria razo
de sua existncia.
O nosso conceito de Direito Administrativo o seguinte:
Direito Administrativo o conjunto de normas que disciplinam o funcionamento da Administrao Pblica em todos os setores envolvidos na realizao de seus objetivos
de concretizao do bem comum.
Relaes do Direito Administrativo com outros ramos do Direito e das Cincias Sociais
O Direito Administrativo faz parte do bloco monoltico do Direito que, como j se sabe, dividido em dois ramos principais (pblico e privado) com objetivos didticos,
para facilitar a sua compreenso e estudo.
Assim como nenhum ser humano uma ilha vivendo sempre em sociedade, os diferentes ramos do direito no existem isolados.
Os ramos do direito:
Articulam-se todos, interpenetrando-se, exercendo e recebendo influncias de outros ramos.[80]
O fato de que o conjunto de normas em que se compe o direito tem a sua validade ltima no texto fundamental da Constituio capaz de caracteriza-lo como um
todo indivisvel. Entretanto, suas diversas disciplinas, ao longo dos tempos, tm sido aceitas como autnomas e independentes.[81]
CAETANO inicia por descrever a situao do direito administrativo como direito pblico. Os critrios para a separao entre pblico e privado seriam o do interesse e o
do sujeito da relao jurdica. A norma de direito pblico aquela que diretamente protege um interesse pblico e s indiretamente beneficia, quando beneficia,
interesses particulares. Reconhecendo-se a primazia dos interesses pblicos sobre os particulares, atribui-se, ento, posio superior s pessoas pblicas nas relaes
jurdicas para se alcanar o interesse pblico, o bem comum.[82]
Tanto o interesse pblico quanto a presena de um rgo da Administrao nas relaes jurdicas tratadas pelo direito administrativo asseguram o seu posicionamento
no campo do direito pblico.
Direito Constitucional.
Em razo de tratarem do Estado, o Direito Administrativo e o Direito Constitucional possuem muito em comum. No entanto, o Direito Constitucional trata da estrutura
estatal e da instituio poltica do governo. O Direito Administrativo tem como objetivo regular a organizao interna dos rgos da Administrao Pblica, seu pessoal,
servios e funcionamento que satisfaa as finalidades constitucionalmente determinadas. O Direito Constitucional estabelece a estrutura esttica do Estado e o Direito
Administrativo a sua dinmica. Enquanto O Direito Constitucional d os lineamentos gerais do Estado, institui os seus principais rgos e define os direitos e as garantias
fundamentais dos indivduos, o Direito Administrativo disciplina os servios pblicos e as relaes entre a Administrao e os cidados de acordo com os princpios
constitucionais.[83]
O direito administrativo nasce da prpria constituio que institui os poderes e seus rgos, cada qual com sua funo precisamente delineada. So de se frisar alguns
pontos de extrema influncia do direito constitucional no direito administrativo: direitos e deveres do servidor pblico; limites da atuao estatal em razo dos direitos
e garantias fundamentais, dentre outros.
BASTOS destaca que o direito constitucional a primeira fonte do direito administrativo. O direito administrativo seria o ramo da cincia jurdica que mantm a relao
mais ntima com o direito constitucional, pois regula uma das funes do Estado e trata, fundamentalmente, de um dos poderes que o compe.[84]
BRANDO CAVALCANTI afirma serem to ntimas as relaes entre os dois direitos que a maior dificuldade seria distingui-los um do outro. Enquanto o Constitucional trata
da estrutura do Estado, o Administrativo estuda o mecanismo, o funcionamento e a atividade do poder executivo, na execuo dos servios pblicos direta ou
indiretamente a cargo do Estado, ou concedidos.[85]
BIELSA afirma que a cincia da Constituio trata da anatomia e fisiologia do direito pblico, ensina a essncia do Estado na teoria e na prtica. Ao mesmo tempo, a
cincia administrativa ensina o que o organismo do Estado deve fazer.[86]
SANTI ROM ANO diz ser difcil precisar onde um comea e o outro termina.[87]
VON STEIN estabelece a unidade da idia poltica e considera o direito administrativo a constituio em movimento.
CAETANO indica que a relao entre os direitos constitucional e administrativo to grande que alguns autores chegariam a afirmar que o direito constitucional seria a
matriz do direito administrativo.[88]
A partir do seu conceito de direito constitucional[89], o autor demonstra a grande afinidade existente entre as duas disciplinas...
Direito Tributrio e Financeiro.
O Direito Administrativo tem com o Direito Tributrio e com o Direito Financeiro uma relao de fundamental importncia. Basta admitirmos que a tributao realizada
a partir de relaes jurdicas em virtude das quais o Estado ir arrecadar os seus recursos indispensveis ao funcionamento da estrutura pblica e o segundo
disciplinar como os mesmos sero empregados, tudo conforme a Constituio e as Leis. da que afirmamos que o Direito Tributrio nasce da necessidade de se
fornecer recursos para o funcionamento da mquina administrativa e de se criar mecanismos que protejam os cidados da nsia arrecadadora do Poder Pblico.
O direito tributrio estabelece limites atividade tributria estatal e protege o cidado contra qualquer modelo desregrado e confiscatrio que porventura venha a ser
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criado.
O Direito Financeiro, por sua vez, surge no mundo do direito para disciplinar os gastos do que arrecadado pela Administrao com os tributos. Ele cuida da disciplina
das receitas e das despesas do Estado, que compem a funo administrativa.[90] Ambas as atividades de realizao de receitas e efetivao de despesas so
eminentemente administrativas, j ensinava M EIRELLES.[91]
Para CAETANO, o direito financeiro ou sistema das normas reguladoras da atividade financeira do Estado e das demais pessoas coletivas de direito pblico, um simples
captulo do direito administrativo, assim como o direito tributrio que nele est compreendido. A autonomia dos direitos financeiro e tributrio s se justificariam por
motivos didticos.[92]
BASTOS lembra que o direito administrativo cuida dos bens que o Estado possui, enquanto o direito financeiro trata da arrecadao daquilo que o Estado no tem.[93]
No tocante discricionariedade, freqente na Administrao Pblica em funo da inexistncia de todos os comandos legais necessrios ao administrador, ela
inexistente no direito financeiro. Acontece que o interesse pblico a ser gerido pela Administrao est perfeitamente delineado pela ordem jurdica. Um bom exemplo
a Lei Complementar 101 que estabelece normas de finanas pblicas para a responsabilidade na gesto fiscal.[94]
Direito Penal.
O Direito Administrativo bastante distinto do Direito Penal. De qualquer forma, a lei penal ,como nos casos de crimes contra a Administrao Pblica, subordina a
definio do delito conceituao de atos e fatos administrativos. Tambm a Administrao Pblica possui prerrogativas de Direito Penal, como nos casos de
caracterizao de infraes que dependem das normas penais em branco.
CAETANO faz longa exposio a respeito das relaes entre as duas disciplinas para ressaltar que:
A represso penal vem depois da violao e no pode repor o interesse violado no estado anterior; a Administrao actua antes da violao no sentido de evit-la.
Toda a actividade administrativa , em relao a ofensas possveis dos interesses sociais, preventiva e no repressiva.
Por isso cabe dentro da Administrao a Polcia que se destina a evitar danos sociais mediante a limitao da actividade dos indivduos.[95]
Direito Processual.
A relao do Direito Administrativo com o Direito Processual bastante prxima. Nos aspectos dos processos civil e penal a relao se d na prpria regulamentao das
respectivas jurisdies. Nos processos administrativos so utilizados princpios caractersticos de processo comum.
Nos pases do contencioso administrativo, falado a respeito do direito administrativo processual.[96]
Para CAETANO, o direito processual disciplina afim do direito administrativo.[97] Explica o autor que o sistema das normas que regulam o funcionamento dos tribunais
perante o direito administrativo tem autonomia bastante explcita pelos caracteres da funo judicial. As semelhanas seriam respeito nas normas organizadoras dos
servios (secretarias) judiciais e estatuto de seu pessoal.
Direito do Trabalho.
O Direito do Trabalho muito se aproxima do Direito Administrativo em razo do fato das relaes dos empregadores com os empregados passaram do setor privado para o
domnio pblico em virtude de sua regulamentao e fiscalizao pelo Estado. Hoje em dia, especialmente, h lei que permite a contratao pelo Poder Pblico de
empregados pblicos sem deixar de existirem os servidores ocupantes de cargos pblicos.
Direito Eleitoral.
As relaes do Direito Administrativo com o Direito Eleitoral se do em virtude da proximidade do primeiro com diferentes pontos da organizao da votao e apurao
dos pleitos, no prprio funcionamento dos partidos polticos, na disciplina da propaganda partidria, dentre outros. M EIRELLES admite que toda a parte formal dos atos
eleitorais regida pelo Direito Administrativo.[98]
Direito Municipal.
Com o Direito M unicipal o Direito Administrativo se relacionam por operarem em um mesmo setor da organizao governamental. A afirmao crescente do primeiro se
deu em razo do desenvolvimento das funes locais de cada municpio. O que h na verdade entre os dois ramos do direito uma verdadeira simbiose.[99]
Direito Civil.
As relaes entre o Direitos Civil e o Direito Administrativo so muito prximas, principalmente no que se refere aos contratos e obrigaes do Poder Pblico com os
particulares. Isto sem se falar tambm nos bens pblicos, nas pessoas pblicas e na responsabilidade civil do Estado, todos tratados pelo Cdigo Civil.[100]
Direito Econmico
A relao do Estado com a economia particular teria dado surgimento ao direito econmico, segundo BASTOS.[101] Tanto o direito financeiro, quanto o tributrio e o
econmico seriam especificaes ou especializaes do prprio direito administrativo. Isto porque seriam direitos que se destacaram do prprio direito administrativo.
[102]
Direito Internacional
BASTOS faz referncias s relaes mantidas pelo direito administrativo com o direito internacional. Lembra o mesmo que muito freqente encontrar uma
regulamentao proveniente de acordos internacionais a respeito de servios pblicos. Nestes casos caberia ao direito administrativo zelar pelas mesmas e colocaremnas em funcionamento.[103]
BRANDO CAVALCANTI lembra que nos tratados e convenes sobre polcia preventiva, repressiva e sanitria, nas atribuies administrativas dos cnsules e agentes
diplomtico, na naturalizao, expulso de estrangeiros e demais relaes administrativas com naes estrangeiras, os princpios de direito internacional devem ser
respeitados.[104]
O direito dos estrangeiros perante a administrao, como o seu direito ao exerccio de funes pblicas; o direito de entrada e sada, imigrao, extradio,
naturalizao, expulso, polcia sanitria, anexao de territrios, regimes administrativos, emprstimos externos e etc compem um considervel grupo de
relacionamento entre o direito administrativo e o direito internacional.[105]
Todas as questes acima so resolvidas pelo direito interno ou pelos tratados e convenes.[106]
Como as normas do direito administrativo no so apenas internas, ou seja, em virtude das relaes internacionais demandarem tratados e convenes muitas vezes
unificadores das normas internas de diferentes pases, temos a relevante importncia no direito administrativo dos mesmos tratados e convenes. Temas como leis de
polcia de sade pblica, aduaneiras, radiotelegrafia, polcia social (represso de txicos e outros), trfico de mulheres e crianas, propriedade industrial e literria,
extradio e entrada de estrangeiros podem ser elencados.[107]
Cincias Sociais
O Direito Administrativo se relaciona tambm com as Cincias Sociais. Sociologia, Economia Poltica, Cincia das Finanas e Estatstica so elas. Por tratarem todas elas
da sociedade, seu campo um s.
Concluses
Nunca seria cansativo alegar, como se faz rotineiramente, a unicidade do direito, a sua diviso em diferentes ramos com propsitos didticos, a sua diviso histrica a
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partir de Roma, entre outras afirmaes. O que se pode destacar, entretanto, que o direito administrativo se relaciona com todos os demais ramos do direito, com
intensidade maior medida que se aproxima do objeto de tratamento dos assuntos que envolvem o interesse pblico e o bem comum, fundamentalmente.
Direito Administrativo e Poltica
A palavra poltica representa um desafio para os que lidam com o direito pblico. Entretanto, poltica a forma de atuao do homem pblico quando visa a conduzir
a Administrao e realizar o interesse pblico, o bem comum. A poltica deve ser regida pelos princpios ticos comuns e pelo que determina o bem comum. A
realizao do interesse pblico deve ser o seu norte, o seu maior objetivo. [108]
A poltica difundida e atinge todos os setores da administrao quando os homens pblicos traam normas ou agem, dentro da moral e da licitude, para fazer com
que atividade governamental atenda aos anseios populares, aos anseios da comunidade.
Acrescenta M EIRELLES:
O que existe, a nosso ver, sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judicirio informado de fundamento poltico. O impropriamente chamado ato poltico no
passa de um ato de governo, praticado discricionariamente por qualquer dos agentes que compem os Poderes do Estado. A lei um ato legislativo com fundamento
poltico; o veto um ato executivo com fundamento poltico. Da a existncia de uma Poltica legislativa, de uma Poltica administrativa, de uma Poltica judiciria.[109]
O autor conclui que pode-se falar de poltica em qualquer setor de atividade governamental orientadas sempre no sentido do bem comum.
BRANDO CAVALCANTI aborda a questo explicando que, de acordo com SANTI ROM ANO, nos regimes polticos modernos, a partir da separao dos trs poderes, cada
um dos mesmos possui a sua funo prpria e especfica, cabendo ao poder executivo, cuja estrutura adequada s finalidades administrativas, a gerncia dos negcios
estatais.
As circunstncias no impedem a presena de um poder poltico do Poder Executivo. Tal se realizaria por meio do exerccio de tarefas que permitiriam melhor
orientao nos negcios da administrao e o estabelecimento de relaes com os demais poderes.
A funo poltica seria exercida, geralmente, juntamente com o Poder Legislativo.
A funo administrativa seria realizada pelo Poder Executivo juntamente com os M inistros e os demais funcionrios do Estado.[110]
O VISCONDE DE URUGUAI j apontava as diferenas entre o poder poltico, a funo de governo da de administrao.[111]
Direito Administrativo e Estado de Direito
O surgimento do direito administrativo freqentemente associado concretizao do Estado de direito. M EDAUAR apresenta os argumentos de GIANNINI extrados de
seu texto Profili Storici della scienza del diritto amministrativo :
a) se considerada a noo de que o Estado de direito teria como caracterstica a disciplina jurdica das relaes entre indivduo e Estado, se concluiria que no Estado
de polcia tais relaes tambm se apresentam juridicamente disciplinadas, no sentido de que s autoridades pblicas cabem poderes e aos sditos, permanente e
institucional sujeio; b) partindo da concepo de que no Estado de Direito a relao poder-sujeio vem substituda pela relao deveres-direitos, isso no elimina a
existncia do primeiro tipo de relao, s a reduz, sem que se explique a origem do direito administrativo, pois deveres e direitos poderiam decorrer de atos de
autonomia privada e no necessariamente de manifestaes disciplinadas por ramo especfico do direito; c) se por Estado de direito se entender aquele em que a
atividade administrativa observa a lei ou no pode se expressar diversamente da lei, da no se deduz a existncia do direito administrativo, pois as leis poderiam prever
atuao no mbito da esfera privada, com atos inominados, sem que falhasse a tutela de direitos dos particulares e a observncia dos princpios do Estado de direito,
como ocorre na Inglaterra; d) alguns autores caracterizam o Estado de direito pela existncia do direito administrativo, o que para Giannini configura tautologia; tais
autores identificam os dois termos da questo, sem explic-la e sem mostrar a conexo entre ambos, valendo somente como verificao de sua coexistncia.[112]
Tambm vrios so os autores que identificam a apario dos trs poderes, ou a separao de poderes ao surgimento do direito administrativo. M EDAUAR destaca as
opinies de Otto M AYER, segundo a qual o surgimento do direito administrativo coincide com a existncia de dois poderes atuantes, quais sejam o executivo e o
legislativo[113].
J para SANDULLI, para existir direito administrativo:
"Perch esista un diritto amministrativo - e cio un diritto proprio della pubblica Amministrazione - dunque, prima di tutto, indispensabile che esistano pi Poteri
statali - uno dei quali si caratterizzi come Potere amministrativo (pubblica Amministrazione) -, e che esista inoltre una certa divisione di attribuizioni tra tali Poteri."[114]
O que se pode notar, como o faz M EDAUAR[115], que certas preocupaes orientaram os pensamentos dos primeiros formadores quando do surgimento do direito
administrativo. Os objetivos relativos ao ponto em questo foram traados na reao que se travou contra a concentrao de poderes na pessoa do monarca. Buscavase freiar, limitar o poder do Rei, de forma que fossem preservados os direitos dos cidados. Visivelmente se tentou descentralizar os poderes existentes at ento.
Acaba por concluir M EDAUAR que:
Indubitvel, assim, que o princpio da separao de poderes configura pressuposto da formao do direito administrativo.[116]
O Professor Jos Alfredo de Oliveira BARACHO em trabalho sobre a funo pblica tambm demonstra que:
A administrao examinada em sua relao com o Poder Poltico. A teoria clssica do direito pblico colocava a administrao na dependncia o poder poltico, com
destaque para a concepo de separao de poderes, expressas por Locke e M ontesquieu.[117]
M EDAUAR cita a opinio de ZANOBINI e explica da seguinte forma:
a existncia do direito administrativo subordina-se a duas condies: que a atividade administrativa seja disciplinada por normas jurdicas exteriormente obrigatrias e
que tais normas sejam distintas daquelas que regulam outros sujeitos, especialmente os cidados; estas duas condies ocorrem somente no Estado moderno, a
segunda no em todas as formas desse.[118]
Analisa M EDAUAR que a primeira condio no caso acima poderia ser equiparada ao pressuposto da tripartio ou separao dos poderes. Isto porque a compreenso
que se tem como conseqncia de que se encontra implcita a existncia de um poder que produza as normas a serem cumpridas pela Administrao Pblica. Quanto
segunda condio, esclarece a autora o seguinte:
...as normas especficas para as atividades da Administrao comeam a emergir depois da Revoluo Francesa em alguns Estados da Europa continental e com mais
impulso na Frana, que instituiu conjunto amplo e complexo de rgos administrativos, disciplinou a posio dos mesmos, a situao dos funcionrios, os meios de ao
administrativa; disciplinou a atuao do Conselho de Estado e dos juzos administrativos inferiores. Circunstncias, portanto, bem propcias formao do direito
administrativo.[119]
ZANOBINI na sua obra[120] trata do desenvolvimento histrico do direito administrativo a partir do estabelecimento das condies de existncia e origens do mesmo em
geral. Logo depois fala sobre o direito administrativo italiano, primeiramente no Reino e logo depois durante o seu desenvolvimento sucessivo.
Assim como o direito constitucional, o direito administrativo tem origem relativamente recente devido ao tempo longo na realizao de condies histricas que foram
pressupostos ao seu surgimento.
O autor italiano comenta que nenhum Estado sobrevive sem uma funo administrativa, porm existiam Estados que no conheciam o direito administrativo. Nas suas
prprias palavras:
A existncia deste subordinada a duas condies: que a atividade administrativa seja regulada por normas jurdicas exteriormente obrigatrias, e que tais normas
sejam distintas daquelas que regulam os outros sujeitos e particularmente os cidados. Estas duas condies se verificam sobretudo no Estado moderno, e a segunda
no em todas as suas formas.[121]
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Esclarece o autor que as condies para o surgimento do direito administrativo se deram com a instaurao dos governos constitucionais. Para ZANOBINI,
contrariamente aos governos que se submetiam s leis editadas nos estados a que pertenciam, os estados absolutistas s se vinculavam s leis para a manuteno de
assuntos financeiros e patrimoniais privados. A partir do Sculo XIX, tal vinculao legal passou a ser reconhecida para algumas leis de direito pblico, reconhecidas
como o direito de polcia. Conclui ento que este ltimo o precedente histrico do direito administrativo. O direito de polcia era largamente condicionado s
razes de Estado, ou seja da poltica. Somente aps a Revoluo francesa, porm, que, pela afirmao do princpio da diviso dos poderes e da integral sujeio do
poder executivo s normas editadas pelo poder legislativo que foi possvel constatar a eficcia vinculante das leis que tratavam da organizao e atividade dos rgos
da administrao pblica e o surgimento de relaes jurdicas entre o Estado e os cidados. No ano que podemos chamar de 1800 deu-se ento na Frana, o
nascimento do direito administrativo com a lei 28 pluvioso do ano VIII. A lei de 28 de pluviose deu para a administrao francesa uma organizao juridicamente garantida
e exteriormente obrigatria. A partir da outras leis vieram e tratam de vrios institutos e servios particulares. Nos outros pases, o direito administrativo se afirmou
com a introduo da dominao francesa ou com a adoo espontnea dos princpios do governo constitucional. [122]
Este sistema de subordinao do Estado..., finaliza o autor, ...como administrao pblica ao imprio do direito e da jurisdio, conhecido na doutrina alem e
italiana com o nome de Estado segundo o direito ou Estado de direito (Rechtsstaat).[123]
Os antigos Estados italianos possuam ordenamentos jurdicos prprios e at considerveis, mas mesmo assim no conheceram um direito administrativo propriamente
dito seno aps a introduo da legislao francesa. ZANOBINI informa que os antigos reinos piemonts, das Duas Siclias e o ducado de Parma permaneceram
largamente informados pelo ordenamento administrativo francs. A partir da formao do novo Estado italiano iniciada com a anexao das diferentes provncias ao
reino de Piemonte, mais tarde distanciado do modelo francs de direito administrativo, foram adotados sistemas deduzidos de outros pases estrangeiros principalmente a Blgica e criaes prprias e originais.
A partir da proclamao do Reino da Itlia, o poder legislativo concentrou-se na unificao administrativa das vrias provncias. As leis piemontesas foram usadas para os
novos territrios, alm da edio de novas leis para todo o reinado italiano. ZANOBINI exemplifica o dito acima com as leis de nmero 1037, 1483, 3731 e 3725 de 5 de
junho de 1850, de 23 de maro de 1853, 30 de outubro de e 13 de novembro de 1859, respectivamente.[124]J entre as novas leis, o autor cita como as mais notveis ou
importantes as de nmeros 752, de 3 de agosto de 1862, 800, de 14 de agosto do mesmo ano e a de 25 de junho de 1865, que tratavam respectivamente das obras de
caridade, da instituio de nova Corte de Contas e da desapropriao por utilidade pblica. A de fundamental importncia, porm, na opinio de ZANOBINI, foi a de
nmero 2248, de 20 de maro de 1865 que tratava da unificao administrativa do Reino italiano. Considera o autor tal lei como verdadeiro cdigo de direito
administrativo. Composta esta ltima de seis leis fundamentais, respectivamente: a lei comunal e provincial, a de segurana pblica, a de sanidade pblica, a lei sobre o
Conselho de Estado, a sobre contencioso administrativo e a sobre trabalhos pblicos.[125] Aponta o autor, ainda, que somente esta ltima lei, a sobre trabalhos
pblicos restou em vigor, apenas sobretudo em parte, e que a unificao administrativa no foi completa.[126]Conclui o autor dizendo:
Com isto no pode dizer-se que a unificao administrativa tenha sido completa: multissimas, ao invs disso, foram as materias, nas quais continuaram a haver aplicao
por muitos anos as leis dos antigos Estados.[127]
Direito Administrativo e Cincia da Administrao.
CAETANO explica que o direito administrativo socorre-se dos ensinamentos de algumas disciplinas de cunho no jurdicos. As mesmas seriam responsveis por estudos de
aspectos tcnicos, polticos e at histricos da Administrao Pblica. Tudo com o intuito de ajudar o jurista a entender e a aplicar as leis administrativas. So as
chamadas disciplinas subsidirias. A Cincia da Administrao seria uma destas disciplinas, alm da Histria da Administrao Pblica.
Posteriormente, a Cincia da Administrao reapareceu com os estudos sobre organizao cientfica do trabalho.
Uma terceira acepo da expresso Cincia da Administrao a da Poltica administrativa. Para o autor portugus, somente esta seria de relevncia para o jurista.
Poltica administrativa seria a disciplina responsvel pelo estudo das orientaes dominantes das leis administrativas de um certo pas e das reformas que lhe seriam mais
convenientes para alcanar melhoramentos e satisfazer os fins a que o Estado se prope por meio do desempenho da funo administrativa.
A Cincia da Administrao esclareceria o jurista de contedos no jurdicos das leis administrativas, fazendo-lhe alcanar a natureza das mesmas, as suas razes,
intenes e objetivos dos referidos documentos legais. aqui que seriam estudadas e conglomerados os conhecimentos jurdicos, econmicos, polticos e sociais no
sentido de se somarem esforos para a soluo dos problemas da Administrao Pblica.
A Cincia da Administrao teria nascido no incio do sculo XX como captulo da sociologia. Na poca a sociedade era considerada sujeita a leis causais e irremovveis.
O papel de quem lidava com o direito era estudar as leis sociais, semelhantes s leis biolgicas, com as quais as leis jurdicas tinham que ser conformes. A Cincia da
Administrao tambm deveria buscar quais dessas leis presidiriam o desenvolvimento da funo administrativa.
Pelo ttulo Cincia da Administrao corresponde uma cincia nascida de estudos paralelos ao Direito Administrativo que perdeu muito de sua importncia desde as
primeiras dcadas do sculo XX.
M uito desenvolvida na Itlia, a Cincia da Administrao pode ser considerada, no Brasil, Cincia da Administrao Pblica. Isto porque se trata aqui de administrao
estatal, ao contrrio da administrao privada, particular.[128]
No passado VON STEIN atribua Cincia da Administrao uma esfera de ao mais ampla, dentro da qual se situava o direito administrativo e todos os demais aspectos
polticos, econmicos, sociais e jurdicos que interessavam administrao pblica.[129]
Para BRANDO CAVALCANTI, a Cincia da Administrao, diferentemente do direito administrativo, tem carter mais poltico, se relaciona com a convenincia e a
oportunidade das formas de agir do Estado, trata principalmente com a poltica e a tcnica da administrao, no possui a rigidez de norma jurdica, tem caractersticas
empricas que se amoldam s convenincias do momento e s exigncias do interesse e da administrao pblicos.
A questo entre a Cincia da Administrao e o Direito Administrativo se cinge muito mais a uma relao de pressupostos, ou seja, este pressupe aquela. O direito
administrativo pressupe, isto sim, a existncia de processos tcnicos que presidem atividade da administrao. Exemplos dos mesmos seriam as questes de seleo,
direo, problemas de material, contabilidade, etc.
O direito administrativo pressupe os elementos tcnicos e fixa as normas que disciplinam o funcionamento dos servios pblicos, a funo pblica, e as relaes da
administrao e do Estado com os cidados. A Cincia da Administrao teria, assim, carter instrumental da ordem, da harmonia da vida do Estado e da Administrao.
A fixao das normas de direito administrativo deve seguir os devidos princpios jurdicos, ticos, sociais e instrumentais acima referidos.[130]
costumeiramente aceito que ... a Cincia da Administrao traa os princpios tcnicos, cientficos, mostra o campo a tratar, na parte prtica. O direito
administrativo traria o carter jurdico quilo traado pela Cincia da Administrao. CRETELLA JR. indica que a Cincia da Administrao v o aspecto tcnico e
material, enquanto o direito administrativo v a parte jurdica e formal. O exemplo dado o de que, quando o Estado quer construir alguma obra pblica, a Cincia da
Administrao, por meio de seus estudos tcnicos, opina sobre a viabilidade da mesma. Em seguida a isto, o direito administrativo o responsvel pela possibilidade do
feito se concretizar, em que condies, licitaes, contratos, desapropriaes, etc.
Enquanto a Cincia da Administrao orienta a parte material e tcnica, o direito administrativo responsvel pela parte formal e jurdica. [131]
No Brasil, a Cincia da Administrao foi recentemente considerada como integrante da Sociologia, Poltica ou da moderna Organizao Racional do Trabalho. A
disciplina carente de contedo jurdico e, portanto, no ensinada pelas Faculdades de direito. M EIRELLES aponta que a Cincia da Administrao poder ser
ministrada como tcnica de administrao, mas no como um ramo do direito pblico.[132]
Concluses
A despeito de ser ou no a Cincia da Administrao uma cincia atual, com ou sem prestgio no continente europeu, o que pode ser dito guisa de concluso que
os estudos tcnicos realizados na mesma podem ser, como o so, de grande utilidade para orientar o administrador nas decises a serem tomadas e nas aes a serem
praticadas.
Fontes do Direito Administrativo.
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Fonte o nascedouro de alguma coisa. Fonte do direito a sua exteriorizao. Fonte do direito o local onde o direito nasce, onde ele surge para o mundo real,
concreto. Fontes do direito administrativo sero os modos pelos quais ele vir ao mundo.
DE PLCIDO E SILVA traz trs espcies de fontes de direito no texto do verbete fonte:
FONTES DE PRODUO DO DIREITO. So o poder constituinte, a funo legislativa, a doutrina, a jurisprudncia, contrapondo-se s fontes de conhecimento que so os
textos legislativos, o costume, os princpios gerais do Direito, etc.
FONTES DO DIREITO. Assim se diz do texto em que se funda o Direito ou dos elementos subsidirios que possam formular e esclarecer. As leis so suas fontes principais.
M as, como fontes subsidirias do Direito, anotam-se a Jurisprudncia, o Direito Costumeiro, o Direito Comparado, o Direito Romano e a Doutrina.
FONTES ORIGINRIAS DO DIREITO. So aquelas que introduzem o Direito sem circulao anterior, como, por exemplo, a revoluo, a formao de um novo pas e at
mesmo o poder constituinte originrio; contrape-se a expresso s fontes derivadas, como a lei, a sentena e outras.[133]
M ATA M ACHADO indica que os estudiosos do direito consideram o problema das fontes do direito como o saber donde dimana a jurisdicidade das normas que se
impem conduta do homem na sociedade.[134]
A pesquisa das fontes do direito administrativo deve se limitar aqui ao aspecto tcnico-jurdico, no se pesquisando a sua natureza filosfica ou sociolgica.
As fontes costumam ser divididas em escritas e no escritas. [135] Novamente a diviso do direito pelas suas fontes, de modo genrico, traz a lei como primeira espcie.
As leis, no sentido que aqui se deseja impor, ou melhor, leis escritas, so chamadas de Constituio, ou Lei M aior, Carta M agna, etc; Emenda Constitucional, Lei
Complementar, Lei Ordinria, M edida Provisria, Regulamento, entre outros. As fontes no escritas, por sua vez, so a jurisprudncia, os costumes e os princpios gerais
do direito. A doutrina tambm considerada por alguns fonte de direito, enquanto, para outros, em razo do princpio da legalidade, s a lei fonte do Direito
Administrativo.[136]
GASPARINI observa que a fonte do direito o lugar no qual se d a exteriorizao do direito.[137] As fontes do direito administrativo, logo, seriam os modos pelos quais
este formalizado.
Em relao s espcies das fontes do direito administrativo, so as mesmas escritas e no escritas. Fontes escritas so a lei num sentido amplo, estando includas no
conceito da Constituio da Repblica at o mais simples ato administrativo normativo. Fontes no escritas so: jurisprudncia, costumes e princpios gerais do direito.
H dvidas a respeito da doutrina como fonte de direito administrativo.
A lei pode ser considerada uma regra geral, abstrata e impessoal. a fonte mais importante do direito administrativo. As leis de todos os nveis de governo so
consideradas fontes de direito administrativo. de se notar, entretanto, que s a lei que trata de relaes de direito administrativo pode ser considerada fonte do
mesmo. A vigncia da lei tambm requisito fundamental para que esta seja considerada fonte deste ramo do direito.
No tocante jurisprudncia, este conjunto de decises em um mesmo sentido a respeito da aplicao do direito, ela pode ser considerada como fonte no escrita de
grande relevncia no direito administrativo.
A jurisprudncia dotada de fora coercitiva nos Estados Unidos da Amrica do Norte e na Inglaterra. de se ressaltar, todavia, a existncia e o crescimento gradativo
do direito escrito em detrimento da primeira.
Apesar de fornecer dados cientficos de alguma relevncia para o desenvolvimento do direito administrativo comparado brasileiro, a jurisprudncia estrangeira no
fonte do nosso direito administrativo.
A jurisprudncia, ou seja, o conjunto de decises num, mesmo sentido, proferidas quando da aplicao de certos preceitos jurdicos na soluo de casos iguais,
importante fonte no escrita de direito administrativo.[138] que a reunio dos julgados dos Tribunais acaba por se constituir em forma de revelao do direito.[139]
O costume, que constitui-se em forma no escrita de revelao do direito, pode ser considerado a repetio uniforme de um comportamento tido como legal. Em
direito administrativo, o costume supre as deficincias da legislao.
Os princpios gerais de direito so proposies fundamentais situadas na base de toda a legislao, sendo assim o roteiro a orientar o sistema legislativo de um povo. So
os pressupostos que originam as regras jurdicas.
Os princpios constitucionais de direito administrativo so a legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia. Os demais princpios que podem ser
citados so os da continuidade do servio pblico, indisponibilidade dos interesses, bens e servios pblicos, igualdade e supremacia do interesse pblico. Os princpios
so utilizados ante as lacunas da lei. O princpio no derroga a lei. Eles sero utilizados quando a analogia no puder resolver o problema da omisso legislativa.[140]
A primeira espcie a ser posta como fonte de direito administrativo justamente a lei, sendo a mesma a mais importante fonte de direito administrativo. Por lei
podemos entender da Constituio aos atos normativos mais simples. So elas: Constituies, leis complementares, leis ordinrias, medidas provisrias, regulamentos,
instrues, etc. De qualquer forma, s so fontes de direito administrativo as que dispem sobre relaes de interesse ao direito administrativo. Costumam ser as leis
que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas. As leis penais ou internacionais, por exemplo, no so fonte de direito administrativo.
FARIA indica que fonte do direito o nascedouro do Direito. a origem, a base fundamental do Direito. O direito administrativo teria como fontes a lei, a
jurisprudncia, a doutrina e os costumes.[141]
A lei seria tomada no sentido amplo, genrico e compreenderia todo o conjunto de normas escritas, desde a Constituio at o mais simples regulamento, no que for
pertinente Administrao Pblica.
CRETELLA JR indica a dificuldade encontrada pelos autores da teoria geral e de filosofia do direito de se conceituar o que fonte de direito. Conceitua a fonte do
direito, por excelncia, o ser humano, a natureza humana.[142]
A fonte imediata e principal do direito a lei. Entretanto, impossvel a lei contemplar toda a existncia humana na sociedade, ou seja, no se pode prever nas leis as
infinitas formas de ao existentes nos diferentes grupos sociais. Como conseqncia disto, necessria a existncia de fontes subsidirias de direito, para o revelarem
quando as leis forem omissas. Em outro caso, a aplicao das leis deve sofrer os efeitos lgicos da analogia e da interpretao de forma que seus dispositivos contem
com a necessria extenso e flexibilidade.
H autores que consideram apenas a lei, o costume e a prtica judiciria como fontes do direito.
O autor lembra que, alm da lei como expresso convergente da vontade geral, existem tambm os regulamentos, os regulamentos independentes, os decretos, os
costumes, os estatutos e outros.
Diz CRETELLA JR.:
Fonte de direito administrativo todo o modo atravs do qual se firmam regras jurdicas tendentes a levar o Estado a cumprir seus fins no contenciosos.[143]
Fonte de direito administrativo espcie do gnero fonte de direito.
Fontes so, assim, todos os elementos, formais ou no, de onde surgem normas de direito administrativo.
Esto entre as fontes do direito administrativo quaisquer manifestaes, escritas ou no, que surtam efeitos jurdico-administrativos.
Alm da lei, so fontes de direito administrativo, em seu mais amplo sentido, o costume, o regulamento, a prtica administrativa, a doutrina, a jurisprudncia, a analogia,
a equidade, os princpios gerais de direito, os tratados internacionais, o estatuto autnomo, a instruo e a circular, o texto nico.[144]
GORDILLO aponta as fontes nacionais do direito administrativo argentino. So elas a Constituio, a lei, os regulamentos e as fontes materiais de direito administrativo.
Dentre estas ltimas, destaca-se a jurisprudncia, o costume e a doutrina.[145]
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CAETANO considera a lei e o costume as principais fontes do direito.[146] Ressalta o autor portugus que o melhor critrio para distinguir as duas fontes o grau de
conscincia que os membros da sociedade tenham a respeito da origem da obrigatoriedade da norma.
Sendo a norma resultante de ato do Poder que a impe pelas formas solenes para tal temos a lei.
J o costume resultante da aplicao continuada de certa determinao normativa, sem, porm, haver ato solene de imposio do mesmo.
Entretanto, necessrio se faz destacar que norma consuetudinria :
aquela que os tribunais aplicam e que as autoridades impem coercitivamente aos que a transgridam ou no observem.[147]
O autor apresenta a seguinte definio:
Costume toda a norma de carter geral sancionada pela coaco em virtude da convico comum, partilhada pelos rgos do Estado, da sua obrigatoriedade;
desconhecendo-se, porm, se foi definida e imposta pelo Poder competente segundo as formas regulares da legislao.
Lei toda a norma de carcter geral tornada obrigatria por mandado conhecido do poder competente para legislar.[148]
As normas administrativas definem recprocos poderes e deveres da Administrao e dos cidados, alm de disciplinar o respectivo exerccio.
Evoluo histrica do Direito Administrativo.
M EDAUAR define o direito administrativo como o conjunto de normas e princpios que regem a atuao da Administrao Pblica. Este ramo do direito teria surgido no
incio do sculo XIX.[149]
O ponto chave para tal seria a criao da lei 28 do pluvioso do ano VIII que disciplinou sistematicamente a organizao administrativa francesa.
A partir de ento, com o passar dos tempos, a cincia do direito administrativo foi ganhando contornos de autonomia e foi se solidificando na vida jurdica de diferentes
pases na Europa e nas Amricas.
A primeira obra escrita de direito administrativo teria sido os Principi fondamentali del diritto amministrativo onde tesserne le istituizione, em 1814, na Itlia, de
ROM AGNOSI. O autor era o titular da ctedra chamada Alta legislao em referncia Administrao Pblica, na cidade de M ilo.
FOUCART, tambm em 1814 escrevia Prcis de droit public et administratif.[150]
As obras que ganhariam maior repercusso, no entanto, teriam sido as de M acarel, de 1818, De Gerando, 1830 e Cormenin, 1840.
A jurisprudncia do Conselho de Estado francs tambm foi fundamental para a elaborao original e consolidao do direito administrativo naquele pas. A elaborao
jurisprudencial do Conselho de Estado norteou a construo do ncleo de muitos institutos e princpios do direito administrativo.[151]
Na segunda metade do sculo XIX foi consolidada a sistemtica do direito administrativo. Destacaram-se autores franceses, italianos e alemes. Foi formado um ncleo
bsico de direito administrativo com os temas de autoridade do Estado, personalidade jurdica do Estado, capacidade de direito pblico, ato administrativo unilateral e
executrio, direitos subjetivos pblicos, interesse pblico, servio pblico, poder de polcia, hierarquia e contratos administrativos.
Anemar Pereira AM ARAL cita Caio TCITO para lembrar que o direito administrativo cincia jurdica de recente autonomia, fruto do liberalismo poltico.[152]
Com quadro interessante a respeito da presena e evoluo do direito administrativo atravs dos tempos, o autor lembra que no Direito Romano a matria administrativa
fazia parte do Corpus Jris Civilis e se compunha de normas e princpios de vida comunitria. Era matria integrante do direito pblico.
No perodo do feudalismo, predominava o absolutismo e no existia contedo jurdico limitativo, haja vista a vontade do Soberano como lei suprema.
A partir do Sculo XVIII, no entanto, obtm-se a subordinao estatal ao regime de legalidade. Advento da lei francesa que sistematizou a Administrao Pblica (28
pluvioso, do ano VIII ou 28 de fevereiro de 1800). A partir de ento, caracterizadas estavam a tripartio dos poderes e todas as demais conseqncias surgidas a partir
desta nova concepo mundial de organizao poltica. O seu principal expoente foi M ontesquieu.
Na Frana, o sculo XIX apresentou estudos sistemticos de direito administrativo, com ressalva para a construo jurisprudencial do Conselho de Estado Francs. Na
Itlia e na Alemanha verifica-se progressiva evoluo da doutrina administrativa, sob a influncia francesa. Ao mesmo tempo, verifica-se o repdio na Inglaterra ao Direito
Administrativo por ser o mesmo tido como incompatvel com o sistema ingls dde supremacia do Parlamento e do Judicirio.
O sculo XX teria presenciado dois momentos de grande importncia na evoluo do direito administrativo na Inglaterra e Estados Unidos da Amrica do Norte e no
Brasil. Naqueles pases verificou-se a instituio de rgos administrativos com poderes quase judiciais ( as agncias) e a autonomia do direito administrativo. J no Brasil
assistiu-se a regulamentao das concesses de servio pblico, legislao sobre a defesa da economia popular, entre outras. No decorrer do tempo, entre influncias
europias e norte-americanas, foi apresentada grande evoluo cientfica e inmeros autores da disciplina do direito administrativo.[153]
M EIRELLES aponta a teoria da separao dos Poderes de M ontesquieu, LEsprit des Lois, 1748, j pensada na Grcia antiga, porm desenvolvida por este autor e acolhida
pelos Estados de Direito como marco inicial da formao do direito administrativo. H diferentes autores que citam a lei de 28 de pluviose do ano VIII, data da revoluo
francesa equivalente a 28 de fevereiro de 1800 da Era Crist. O fato que o at ento absolutismo reinante e a concentrao de todos os poderes do Estado nas mos
do Soberano impediam o desenvolvimento de qualquer pensamento ou teoria que visassem reconhecer direitos dos sditos frente ao M onarca, frente s ordens do
Prncipe.
O que aconteceu na Frana ps-revolucionria foi a tripartio das funes do Estado em executivas, legislativas e judiciais trazendo a especializao das atividades do
governo e independncia aos rgos incumbidos das mesmas.[154]
Em seguida foi criada a Justia Administrativa. A estruturao posterior foi a de um Direito especfico da Administrao e dos administrados para as suas relaes
mtuas.[155]
J numa de suas primeiras edies da obra Direito Administrativo Brasileiro, o autor tece observaes no to resumidas a respeito do surgimento e evoluo do
direito administrativo.[156]
Aps a restaurao da M onarquia francesa, Luis XVIII criou, em 1817, a cadeira de Direito Administrativo na Universidade de Paris, regida por DE GERANDO. Da em
diante, apareceriam os trabalhos de M ACAREL, LAFERRIRE, BATBIE e DUCROQ.[157]
Os autores que sucederiam a estes foram Henri BERTHLEM Y, M aurice HAURIOU, Gaston JZE, Roger BONNARD, M arcel WALINE, Paul DUEZ et Guy DEBEYRE, Jean
RIVERO, Georges VEDEL, AUBY et ADER, Francis-Paul Benoit, Charles DEBBASCH, Louis TROTABAS E Andr de LAUBADRE.
Na Alemanha os autores sofreram profunda influncia francesa e o desenvolvimento do direito administrativo tambm se deu baseado em estudos cientficos dos
doutrinadores. A larga influncia sofrida pelo direito civil tambm foi marcante.[158]
As obras de destaque teriam sido as de M OHL, Paul LABAND, Otto M EYER, Fritz FLEINER, Walter JELLINEK, Adolf M ERKEL, Hans PETERS, Friedrich e Ernst FORSTHOFF.
Os autores que se destacaram ao publicar os primeiros livros sobre Polcia e Direito Administrativo teriam sido tambm M ALCHUS, BEHR e JUNG STILING.[159]
Na ustria so destacados Ludwig ADAM OVICH e Walter ANTONIOLLI.
Os autores italianos de direito administrativo destacados por M EIRELLES so os seguintes: Gino Domenico ROM AGNOSI, De Gioannis GIANQUINTO, Lorenzo M EUCCI,
Vitrio Emanuele ORLANDO, Errico PRESUTTI, Oreste RANELLETTI, SANTI ROM ANO, Arthuro LENTINI, Cino VITTA, Renato ALESSI, Francesco D`ALESSIO, Guido ZANOBINI,
Arnaldo DE VALLES, Aldo SANDULLI, Pietro GASPARRI, H.W.R. WADE e M assimo Severo GIANNINI.
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A Blgica foi bero das obras dos autores mais destacados como M aurice CAPART, M aurice VATHIER, Pierre VIGNY, Andr BUTTGENBACH, Andr M AST e Cyr CAM BIER.
Em funo das diferenas entre o modelo administrativo do continente europeu e das dificuldades da Inglaterra em aceita-lo, o direito administrativo teve poucos
autores que se destacassem. O fato foi que a ndole tradicional e peculiar do sistema de governo britnico teceu nos publicistas caractersticas que tendiam mais ao
constitucionalismo e s normas parlamentares. No entanto, podem ser citados BLACKSTONE, GNEIST, DILON, TODD, GREFFITH e STREET.
Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, a tendncia foi a mesma do sistema ingls, surgindo, porm, autores como GOODNOW, FARLIE, WILLOUGHBY, FREUND, WHITE,
LANDIS, BERNARD SCHWARTZ, DAVIS e os mais recentes BAUER, GLAESER e RUGGLES.
Em terras espanholas destacaram-se os j citados aautores COLM ERO, POSADA, GARCIA OVIEDO, ROYO VILLANOVA, GASCON Y M ARIN, ALVAREZ-GENDIN, GUAITA, GARRIDO
FALA, GARCIA-TREVIJANO-FOS, ENTRENA CUESTA e M ATEO.
Os autores argentinos de maior destaque foram BULRICH, BIELSA, BASAVILBASO, DIEZ, M ARIENHOFF, FIORINI, ALTAM IRA, CANASI e GORDILLO.
Na Grcia destacou-se STASSINOPOULOS e no Japo ODA. Em Portugal CAETANO e na Sua GRISEL. Na Colmbia SARRIA e PERDOM O, no M xico GABINO FRAGA e ROJAS,
na Bolvia QUESADA, na Venezuela POLANCO, no Chile AZCAR e no Uruguai SAYAGUS LASO.
Diferentes autores como DI PIETRO[160] e FARIA[161] apresentam a evoluo do direito administrativo a partir da Frana, Itlia e Alemanha, mostrando suas naturais
influncias e comparando-se com o direito anglo-americano.
Alm de ter se originado na Frana, foi l que surgiram os primeiros livros da disciplina, alm de ser o bero da primeira cadeira de Direito Administrativo, em 1819.[162]
O direito administrativo italiano foi bastante desenvolvido em uma escala com base cientfica e de acordo com a evoluo e aprimoramento por parte dos estudiosos da
matria. No se constata nenhuma mudana abrupta como na Frana.[163]
A partir de 1850, principalmente, o desenvolvimento da cincia do direito administrativo foi to grande que se tornou difcil acompanhar a produo literria.
M erecem destaque as monografias abaixo.
Em 1857, as Instituies de Direito Administrativo Portugus, de Justino Antnio de FREITAS.
O direito anglo-americano teria resistido idia de direito administrativo em funo de ser considerado privilgio indesejvel a Administrao Pblica ter o seu prprio
direito. Cidados e Administrao seriam iguais perante a lei.[164]
Entretanto, o direito administrativo foi adotado nos Estados Unidos da Amrica do Norte e na Inglaterra. Nota-se que tal se deu de forma mais branda, ou no to
intensa como nos demais pases europeus. O contencioso administrativo no foi adotado e a justia comum quem julga os litgios do Poder Pblico.[165]
BRANDO CAVALCANTI destaca a origem recente do direito administrativo e aponta o ganho de importncia obtido pelo mesmo durante o sculo XX em razo da nova
poltica social desenvolvida pelos Estados principalmente durante e aps as dcadas de 1930 e 1940.[166]
Apontando o sculo XX como o sculo da organizao e portanto da administrao, o autor lembra que o direito administrativo tornou-se disciplina preponderante em
virtude do destaque dos problemas administrativos sobre os polticos no conjunto das atividades do Estado.
Conseqncias desta importncia e destaque do direito Administrativo seriam o aumento em diferentes pases da ao do poder regulamentar e das delegaes
legislativas, mesmo naqueles pases de tradio nitidamente democrtica.
O que se deu foi um aumento claro da conceituao, dos limites e da influncia do direito administrativo sobre os demais ramos do direito.[167]
As primeiras obras de direito administrativo so destacadas como as do sculo XIX. Apesar disto, BRANDO CAVALCANTI indica uma obra do sculo XVIII de DELAM ARE
chamada Trait de la Police[168]. que os antigos estudiosos do direito confundiam polcia com administrao.[169]
Primeirssimos passos da Doutrina do Direito Administrativo.
Uma ltima responsvel pelo surgimento e estabelecimento do direito administrativo, na opinio de GIANNINI, seria:
...que as normas especficas para a atividade da Administrao formem um todo orgnico, isto , dada uma Administrao em sentido subjetivo, que as vrias normas
referentes aos sujeitos, atos, meios de ao, sejam ligadas por nexos comuns, inspirados em unidade e generalidade de critrios e de princpios.[170]
M EDAUAR completa com esta citao o tratamento dado s razes do direito administrativo e explica que justamente no momento da criao do mesmo surge a
influncia da sua doutrina ou cincia. Justifica com a opinio de que GIANNINI ressaltava genericamente, como a doutrina influenciou o nascimento do direito
administrativo:
...o direito administrativo nasceu da confluncia das experincias constitudas do tipo estrutural ad actum principis e do direito de polcia com os princpios
introduzidos pela Revoluo Francesa e com o esprito de racionalidade dos legistas franceses, italianos e alemes que tiveram, naquele perodo fortemente criativo,
posies dominantes.[171]
Por fim, cita a doutrina que considera o ncleo de origem da cincia do direito administrativo como sendo as obras Principi fondamentali del diritto amministrativo
onde tesserne le istituzioni Romagnosi, 1814; Les lments de jurisprudence administrative M acarel, 1818; Institutes du droit administratif franais, 5 volumes, De
Gerando, 1830 e Trait du droit administratif franais, 2 volumes, Cormenin, 1840 e explica que da confluncia de que falava GIANNINI, surgiu e sistematizou-se
gradualmente o direito administrativo em vrios ordenamentos[172].
ZANOBINI trata da doutrina do direito administrativo em quatro temas: 1. A doutrina do direito administrativo e a sua orgem nos Estados italianos anteriores
unificao. 2. Desenvolvimento da doutrina italiana at o perodo presente e indicaes bibliogrficas de cada perodo. 3. O mtodo no direito administrativo; os vrios
sistemas de exposio nas obras gerais; o sistema e a ordem do presente Curso. 4. A cincia do direito administrativo e a cincia administrativa: vrias opinies a
respeito do objeto desta ltima.
Para ele a exposio e o estudo do direito administrativo, conduzidos com o intento e mtodos sistemticos, constitua a cincia do direito administrativo.[173]
A cincia do direito administrativo recente relativamente embora faa parte das cincias jurdicas em geral. Tambm recente a parte do ordenamento jurdico que
constitui o seu objeto. ZANOBINI se refere s primeiras obras do direito administrativo na Frana no incio do Sculo XIX como sem caractersticas cientficas, isto em
virtude da novidade da matria e da necessidade de que tratassem apenas de exposio das normas legais, sem que fosse feita qualquer indagao a respeito de
sistemas e princpios gerais.[174]
O autor no deixa de citar, porm, obras italianas que tambm tinham carter puramente exegtico. Explica, contudo, que tais foram escritas no perodo de dominao
francesa sobre a Itlia. So elas: RAV, La scienza dellamministrazione nelle sue origine italiane, Bologna, 1896; BRONDI, Glinizi dellinsegnamento del diritto
amministrativo in Piemonte, Napoli 1900 ( tambm publicado na obra Scritti minori, Torino, 1934); PACINOTI, La scuola italiana di diritto amministrativo., in Filangeri,
1901, p. 899.
O Direito Administrativo no Brasil.
O Decreto 608 de 16 de agosto de 1851 instituiu a cadeira de Direito Administrativo nos cursos de direito existentes no Brasil (So Paulo e Recife). O professor titular de
Direito Administrativo na Faculdade de Direito de So Paulo teria sido Francisco M aria de Souza Furtado de M endona[175].
BANDEIRA DE M ELLO explica a situao.[176]
M EDAUAR tambm apresenta o fato de que com a desistncia de Jos Incio Silveira da M ota, j em 1854, da cadeira de direito administrativo da Faculdade de Direito
de So Paulo, Antnio Joaquim Ribas teria sido chamado no Rio de Janeiro para ocupar a vaga e demorara vrios dias pra aceit-la posto que procurara uma obra de
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texto de estudo e no a encontrara.[177]

Em 1857 surgem os Elementos de direito administrativo brasileiro comparado com o direito administrativo francs segundo o mtodo de P. Pradier-Foder[178] de
Vicente Pereira do REGO, professor em Recife, autor da primeira obra sistematizada de direito administrativo na Amrica Latina.[179] Nomes como Prudncio Giraldes
Tavares da Veiga Cabral, Visconde do Uruguai, Jos Rubino de Oliveira, Joaquim Ribas dentre outros que se seguiram podem ser lembrados como os precursores de
obras de direito administrativo no Brasil.
A evoluo da sociedade e do Estado independente tornou o direito administrativo brasileiro um ramo autnomo do nosso direito pblico. No se pode, entretanto,
descartar a influncia francesa.[180]
A Administrao Pblica brasileira teria sido regida pelo nosso novo Direito Administrativo a partir da promulgao da Constituio de 1891. A partir da instalao do
nosso regime republicano, o direito administrativo brasileiro tem se desenvolvido de acordo com a atuao do Estado na promoo do bem social.[181]
O direito administrativo um direito novo, pois no conta com mais de dois sculos de vida e desenvolvimento. Apesar disto, vem se desenvolvendo com muito vigor a
partir de estudos cientficos e pela prtica legislativa em todos os pases do mundo.
O direito administrativo, nas palavras de FARIA:
, pois, implementador do Direito Constitucional enquanto responsvel pela organizao Administrativa. tambm, ao mesmo tempo, meio de proteo dos
administrados.[182]
Aula de direito administrativo brasileiro na dcada de 1930:uma previso de futuro.
Introduo.
A aula de direito administrativo a que referimos composta pelo prefcio de M ilton Campos, homem pblico de renome nacional e ex-governador do Estado de M inas
Gerais, obra de Odilon Andrade, ento professor de direito administrativo da Universidade de M inas Gerais.
Preferimos chamar o prefcio da referida tese de aula em razo da profundidade e clareza com que so expostos os temas do livro.
Que os ensinamentos do ilustre brasileiro nos sirvam de modelo e inspirao para o desenvolvimento de uma cincia do direito administrativo que indique sempre
caminhos novos e teis realizao do interesse pblico, do bem comum acima de tudo.
Efeitos da ausncia do sistema do contencioso administrativo no Brasil.
O ano era o de 1937. M ilton Campos j apontava a deficincia que imperava no direito administrativo brasileiro. Ausncia de cortes especializadas ou o sistema do
contencioso administrativo que, sabe-se, to relevante foi para o desenvolvimento do direito administrativo j fazia escassas as pesquisas neste campo cientfico do
direito pblico. Os estudiosos do direito se viam envolvidos pelos debates do direito privado. A administrao pblica era mais ligada aos problemas de carter poltico e
contribua muito pouco acerca das suas questes prticas e para a soluo dos seus principais problemas.
Efeitos da ausncia de legislao regulamentadora.
A Constituio de 1934 criara um tribunal competente para julgar os litgios entre a Unio e seus credores, derivados de contratos pblicos, alm de recursos de atos
do Poder Executivo e das sentenas dos juizes federais, nos litgios de que a Unio fizesse parte, desde que relativos ao funcionamento de servios pblicos ou regidos
pelo direito administrativo. Entretanto, observe-se, a norma constitucional determinante da organizao deste tribunal no era auto-aplicvel e, desta forma, dependia
de lei regulamentadora. Tal lei, entretanto, no fora criada at a publicao do livro em questo.
Debates a respeito da natureza jurdica da funo pblica.
O debate acerca da natureza jurdica do vnculo entre o Estado e o funcionrio pblico j produzira at ento interminvel debate. Andrade debateria com segurana
e praticidade o tema sem deixar, contudo, de tratar das principais teorias do assunto. J eram significativas as dificuldades em se escolher uma entre tantas as teorias
para se definir a natureza da funo pblica a civilista, a poltica, a contratualista, etc. M ilton Campos resume o seu entendimento de que, dependendo do processo
de investidura e do grau de participao da vontade individual na formao do vnculo, todas as teorias encontrariam oportunidade e cabimento.
Estatuto dos funcionrios pblicos de 1939.
Outro ponto ressaltado pelo autor do prefacio era o de que os pontos de vista do autor haveriam de contribuir imensamente para os que deveriam se envolver com a
criao do estatuto do funcionalismo pblico estatuto este que se concretizou dois anos mais tarde, em 1939.[i]
Classificao de servio pblico.
Andrade tambm distingue as espcies de servio pblico de acordo com o modo como o servio pblico incide sobre o cidado e nele atua. Se o servio pblico for
feito por imposio, obrigatoriamente ser o servio prestado por funcionrios estatutrios. Se se tratar de um servio pblico simplesmente ofertado aos cidados,
podendo o indivduo aceit-lo ou recus-lo, o servio seria de simples oferta e exercido por empregados sujeitos ao regime de contrato de locao.[ii]
A distino acima demonstrada razovel, feliz e consagrada no direito positivo da poca.
A respeito das concesses de servio pblico.
Na realidade da poca a maioria dos servios de utilidade pblica j era prestada por meio de concesses e as atividades do Estado eram mltiplas e crescentes. Lembra
M ilton Campos que a Constituio Federal avanara ao exigir regulao por meio de lei da fiscalizao e da reviso das tarifas dos servios pblicos concedidos, alm da
vigilncia dos lucros e a expanso dos servios.
Como se tratava de contratos de longa durao, preocupadas com a intangibilidade dos respectivos contratos, as partes envolvidas nas concesses acabavam se
desentendendo. Como conseqncia deste desentendimento, ou perdia o pblico ou perdia o concessionrio.
Interessante citar o antigo poltico mineiro:
Preoccupadas com a intangibilidade dos contractos de longa durao, as partes, nas concesses, acabam necessariamente se desentendendo: ou perde o pblico, mal
servido pelas estipulaes antiquadas, mas obrigatrias,ou perde o concessionrio, que, entretanto, quando as tarifasse tornam baixas, prefere prejudicar o servio a
prejudicar seus interesses. Ao cabo, sempre o interesse pblico que fica desattendido. Pacta sunt servanda. M ais um detrimento ao bem collectivo, por amor ao
latim.[iii]
Existe a necessidade de se estabelecer, acima de tudo, permanente contato entre o poder pblico e o servio concedido, a fim de que no se perca o carter de
servio pblico e seja o mesmo abandonado.
Outra citao fundamentalmente importante:
Ter-sede attender, certo, aos justos interesses do concessionrio. M as o caracter pblico h de predominar, bastando que, em logar de se procurar sustentar a
todo transe a estipulao,mesmo quando posteriormente se lhe verifiquem effeitos anti-sociaes, antes se mantenha sempre a equao financeira que deve estar na base
de toda concesso.[iv]
Ao concessionrio restam a continuidade e a regularidade do servio pblico, sem contudo deixar de se levar em considerao a sua situao ante as condies
desfavorveis que de maneira imprevista podem lhe dificultar a misso.
M ilton Campos encerra o seu prefcio, mais semelhante a uma aula de direito administrativo, da seguinte maneira:
Segundo palavras de Leon Blum no Conselho de Estado, da essncia mesma das concesses procurar e realizar, na medida do possvel, um equilbrio entre as
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vantagens que se conferem ao concessionrio e os encargos que lhe so impostos. Em toda concesso, portanto, est implcita a equivalncia honesta entre o que se
outorga ao concessionario e o que dele se exige. E esse calculo de equivalncia essencial concesso, ainda que seja estranho sua constituio jurdica e lhe no
modifique a natureza, e isso porque elle a base do accordo e do consentimento.[v]
Concluso.
A leitura e o trabalho com os textos do direito passado como um todo so uma verdadeira previso de futuro. notvel perceber como os problemas enfrentados at
ento em muito se assemelham com os problemas atuais. sempre possvel se concluir que muito pouco se fez para acrescentar uma real modificao aos desafios
enfrentados pela estrutura da administrao pblica brasileira e at mesmo mundial. Para que se preveja um futuro em tudo semelhante ao que vivemos hoje basta fazer
o que tem sido feito at os dias atuais em questes de direito pblico em geral e, mais especificamente, em questes de direito administrativo.
Aspectos da Evoluo do Direito Administrativo Brasileiro
O Brasil ganhou as primeiras normas de direito administrativo, naturalmente, quando aqui se instalou a primeira forma de governo. No entanto, ao estudarmos a nossa
histria como uma incipiente colnia recm-descoberta no ano de 1500, percebemos que o pas s ganhou conotao de Reino Unido quando aqui chegou a Corte
portuguesa, no ano de 1808. Podemos falar, ento, das normas portuguesas, inclusive, de administrao.
Deve ser ressaltado que Portugal no tinha interesse que os brasileiros recebessem ensino universitrio e nem ganhassem idias que no fossem de colonizados.
M aior destaque merece o perodo no qual o nosso pas, j livre e independente do domnio portugus, cria, em 1827, os cursos de direito de Olinda e So Paulo.
Ao estudarmos os primeiros passos realizados pelos nossos antigos mestres, descobrimos certa influncia alem, em razo da proximidade de um professor paulista de
direito administrativo com um seu colega alemo, Julius Frank.
No obstante isto, merece destaque a influncia de diferentes pases europeus na construo do sistema legal positivo administrativo brasileiro.
As diferentes constituies brasileiras receberam idias francesas, italianas, alems e at polonesas.
No entanto, merece destaque a influncia recebida no Brasil do direito administrativo europeu continental.
Sabe-se que o principal bero do direito administrativo foi a Frana, principalmente aps a Lei do dia 28 do ms pluvioso do ano VIII, que seria algo equivalente ao dia
vinte e oito de fevereiro de 1800.
No obstante o nascimento e o desenvolvimento posterior do direito administrativo na Frana revolucionria, sabe-se hoje da existncia de uma obra cientfica da
disciplina na Itlia que no prosperou em razo at da unificao do reino italiano em meados daquele sculo. Isto contudo no deixou de fazer com que o Brasil
tambm sofresse influncia italiana na criao e desenvolvimento de seu sistema de direito administrativo.
Como j foi dito acima, o Brasil tambm foi influenciado pelos autores administrativistas alemes.
A escola francesa de direito administrativo pode ser considerada legalista. Foi dela que recebemos a maior influncia. A escola italiana jurisprudencial e a alem
cientfica tambm exerceram efeitos sobre os nossos pensadores da matria, afinal foi nas obras destes pases que foram tiradas as noes fundamentais para o
posterior desenvolvimento deste ramo da cincia do direito em nossas terras.
A leitura da obra Direito Administrativo de M aria Sylvia Zanella Di Pietro nos informa que, paralelamente ao sistema de direito administrativo europeu continental,
pode-se falar tambm em um sistema europeu distinto do continental que o sistema ingls.
M arcado pela sua quase inexistncia, a autora conclui que o sistema ingls aqui includo o norte americano - de direito administrativo era quase inexistente. M erece
realce apenas a partir da metade do sculo XX. Era como se at mais ou menos 1946 no existisse direito administrativo na Inglaterra e nem em suas ex-colnias.
M erece destaque a palestra proferida pelo famoso advogado Roscoe Pound, na ordem dos advogados em Nova York, nos ano de 1944, onde o mesmo define o ento
nascente direito administrativo como uma mera tcnica processual para resolver problemas jurdicos com as nascentes agncias governamentais outrora existentes,
segundo sua opinio, j existentes em demasia.[183]
Aqui podemos realar tambm a demora existente nesses pases em reconhecer-se a responsabilidade objetiva do Estado. Por muito tempo prevaleceu a mxima the
King can do no wrong, ou seja, o rei no pode errar, o que queria dizer que o Estado no era responsvel pelos danos que eventualmente causasse ao patrimnio de
seus cidados. Isto tudo a despeito da evoluo na maioria dos outros pases do ocidente, principalmente, da responsabilidade objetiva do Estado, a partir do aresto
Tribunal francs no qual foi reconhecida a responsabilidade do Estado francs pelo atropelamento por uma vagonete da companhia de cigarros da menina Agnes Blanc,
ainda no sculo XIX, em 1892.
Pois bem, foi no decorrer do sculo XX, principalmente, que o direito administrativo brasileiro desenvolveu-se. Aqui h que se destacar que sofremos grandes
influncias norte-americanas ou britnicas em diversos setores de nossa vida. M enos no direito administrativo em virtude de sua quase inexistncia naqueles pases at
ento.
Eis que, em 1998 lanada no Brasil mais uma reforma administrativa, dentre todas as outras que aqui j tentou-se efetivar. Todas elas, principalmente, importadas de
diferentes pases.
A reforma de 1998 pode ser considerada positiva em certos aspectos e negativa em outros. Positiva porque valoriza a participao das escolas de governo e d meios de
capacitao dos servidores pblicos o principal meio de desenvolvimento da administrao pblica e negativa porque foi tirada diretamente da obra Reinventing
Government ou seja, Reinventando o Governo de Ted Osborne e David Gabler.
Reinventando o Governo foi a principal obra da reforma administrativa do governo Bill Clinton, nos Estados Unidos da Amrica, na dcada de 1990 e, podemos dizer, a
principal obra na qual foi pensada a reforma administrativa brasileira de 1998.
O que foi feito foi uma transferncia de influncias, na verdade. Ou seja, deixamos de nos inspirar nas fontes as quais foram as razes do direito administrativo h mais
de 200 anos para nos aberberarmos de uma fonte de menos de cinqenta anos de evoluo e de naes nas quais o povo brasileiro tem to poucas razes ou
identidades.
Com exceo das idias positivas j implementadas, se a Emenda 19 de 1998 estivesse produzindo seus efeitos, ou seja, se ela estivesse sendo posta em prtica,
poderamos correr o risco de aplicarmos normas feitas para um povo diferente do nosso, dono de uma realidade completamente distinta da realidade brasileira.
Princpios informativos da Administrao Pblica.
Introduo.
HOUAISS estabelece diferentes significados para a palavra princpio. Inserida na lngua portuguesa no sculo XIV da Era Crist, quer dizer o primeiro momento da
existncia de algo ou de uma ao; comeo, incio. Princpio tambm o que serve de base a alguma coisa; a causa primeira, raiz ou razo. Por princpio tambm se
entende ditame moral, regra, lei ou preceito. Por fim, dentre vrios outros significados, extrai-se que princpio proposio elementar e fundamental que serve de
base a uma ordem de conhecimentos.[184]
O bom administrador deve observar determinadas regras permanentes e obrigatrias chamadas por M EIRELLES de princpios bsicos da administrao pblica. So
princpios bsicos da administrao pblica a legalidade, a moralidade, a impessoalidade ou impessoalidade, a razoabilidade, a publicidade e a eficincia.[185]
Estes so os padres que pautaro os atos administrativos. So os fundamentos da ao administrativa ou ...os sustentculos da atividade pblica.[186]
De acordo com a lei de improbidade administrativa, em seu artigo 11, ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princpios da Administrao Pblica,
qualquer ao ou omisso que viole os deveres da honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.[187]
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M EDAUAR indica que a realizao das atividades administrativas pelos agentes e entes administrativos pautada por normas especficas para cada setor e por princpios
gerais com amplos campos de atuao. So os princpios jurdicos da Administrao Pblica brasileira.[188]
Lembra a autora de So Paulo que princpios so frmulas em que se encontram os mais importantes pensamentos do ordenamento, de uma disciplina legal ou de um
instituto jurdico.[189] So as enunciaes normativas de valor genrico que condicionam e orientam a compreenso do ordenamento jurdico para sua aplicao e
integrao e para a elaborao de novas normas.[190] So as bases nas quais se assentam institutos e normas jurdicas.[191]
A grande importncia dos princpios em direito administrativo seria decorrente da juventude ou pouca idade do direito administrativo e sua no existncia em
cdigos. Fato que os princpios auxiliam o entendimento e a consolidao dos seus institutos.
Legalidade.
M EIRELLES indica que o administrador pblico est sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum em toda a sua atividade funcional. A sano ao
descumprimento das mesmas seria a responsabilizao disciplinar, civil e criminal, de acordo com cada situao. [192]
Na Administrao Pblica a vontade pessoal e a liberdade de escolha cedem lugar determinao legal. So as palavras do autor:
Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao
Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer assim; para o administrador pblico significa deve fazer assim. [193]
O princpio da legalidade passou a ser imposio legal no Brasil com o advento da Lei n 4717 de 1965 lei da ao popular e ganhou posio constitucional com a Carta
de 1988.
O princpio da legalidade considerado por M EDAUAR como uma decorrncia da caracterizao de um Estado como Estado de Direito.
Pelo princpio da legalidade, a Administrao deve sujeitar-se s normas legais. A autora traz a opinio do francs EISENM ANN que divide em quatro os significados do
mesmo:
a) a Administrao pode realizar todos os atos e medidas que no sejam contrrios lei; b) a Administrao s pode editar atos ou medidas que uma norma autoriza; c)
somente so permitidos atos cujo contedo seja conforme a um esquema abstrato fixado por norma legislativa; d) a Administrao s pode realizar atos ou medidas que
a lei ordena fazer.[194]
Ainda para a autora paulista:
O sentido do princpio da legalidade no se exaure com o significado de habilitao legal. Este deve ser combinado com o primeiro significado, com o sentido dee ser
vedado Administrao editar atos ou tomar medidas contrrias s normas do ordenamento. A Administrao, no desempenho de suas atividades, tem o dever de
respeitar todas as normas do ordenamento.[195]
Moralidade.
A moralidade administrativa pode ser considerada pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica. Isto se d em virtude da sua previso no art. 37, caput
da Carta M agna de 1988.
A moralidade administrativa tem carter jurdico e foi entendida por M aurice HAURIOU, j em 1926, na Frana, como o conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina interior da Administrao.[196]
Explicando o pensamento do autor francs, M EIRELLES indica que o agente administrativo deve, necessariamente, distinguir o honesto do desonesto, o Bem do mal.
Alm disto, na sua atuao deve estar presente o elemento tico. As suas decises se estendero alm da escolha entre o legal e o ilegal, entre o justo e o injusto,
mas tambm entre o honesto e o desonesto. que a moral administrativa se impe conduta interna do agente pblico, de acordo com as exigncias da instituio a
que serve e a finalidade de sua ao que o bem comum.
O Decreto n 1171, de 22 de junho de 1994 aprovou o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil Federal e reafirmou o princpio da moralidade administrativa.
Interessante a contribuio feita pela autora M rcia Noll BARBOZA em sua monografia a respeito do tema.[197]
BARBOZA estuda o direito e a moral em dois sentidos, ou seja, trabalha com a tese da separao entre o direito e a moral como rejeio ao pensamento metafsico e
faz abordagem a respeito da vinculao entre os mesmos no contexto do moderno mundo ocidental. Diversos autores como KELSEN, HABERM AS, HART e ALEXY so
utilizados nas fundamentaes da autora.
Em estudo a respeito do Estado, Administrao Pblica e M oralidade, so elaborados comentrios a respeito da evoluo da Administrao Pblica e sua disciplina no
marco do Estado de Direito. Tambm trabalhada a elaborao da noo de moralidade administrativa no direito francs e a sua recepo no direito brasileiro.
Finalmente, realizada uma abordagem do princpio da moralidade administrativa na Constituio brasileira de 1988. Aqui so buscados o significado do princpio da
moralidade administrativa, a sua reconstruo do sentido e as potencialidades do princpio da moralidade administrativa como uma tarefa para a concretizao da
norma.
Em relao s concluses da autora, tem-se que a respeito da relao entre o direito e a moral, a tese positivista que separa o direito da moral significa a superao
do jusnaturalismo, a rejeio dos elementos metafsicos presentes no conhecimento jurdico e a adequao desse conhecimento viso cientfico-racional do homem
moderno. Aqui o pensamento de HART representaria a melhor expresso de que o conceito geral de direito, se no inclui uma referncia moral, tampouco a exclui,
podendo a regra de reconhecimento, num determinado ordenamento ou tradio, como pensa a autora, remeter a critrios de identificao e validade que
submetem o direito moral. Em KELSEN, seguindo M ax WEBER, o direito parece se legitimar na sua prpria forma, nas condies e nos critrios de legalidade, enfim, na
sua prpria racionalidade, sendo o fator determinante dessa forma de pensamento, sem dvida, o no cognoscitivismo tico.
A autora aceita, conforme HABERM AS e ALEXY, a viabilidade do conhecimento d da fundamentao racional da moral, mediante caminho procedimental-discursivo, por
meio do qual no se obtm uma fundamentao ltima, mas uma fundamentao suficiente ao afastamento do relativismo tico.
Impessoalidade/Finalidade.
M EIRELLES aponta que o princpio da impessoalidade, do art. 37 da Constituio nada mais do que o clssico princpio da finalidade. Ou seja, o administrador pblico
s pode praticar qualquer ato para o seu fim legal. O fim legal o objetivo do ato a ser praticado, de forma impessoal.
A promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos em relao s suas realizaes administrativas tambm deve ser excluda conforme o princpio da
impessoalidade.
A finalidade tem como objetivo o interesse pblico. Os atos que se afastarem do interesse pblico sero caracterizados como desvio de finalidade. A Lei n 4717 de
1965, em seu art. 2, pargrafo nico, e conceitua desvio de finalidade como o fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia
do agente.
O administrador est impedido de buscar outro objetivo ou finalidade que no o interesse pblico.
Para M EDAUAR os princpios da impessoalidade, moralidade e publicidade so muito intrincados a ponto de servirem como meio de instrumentalizao recproca.[198]
O intuito essencial do princpio da impessoalidade seria impedir que razes pessoais prevaleam e sejam praticadas no mbito da Administrao Pblica. O princpio da
impessoalidade visaria a impedir situaes geradas por antipatias, simpatias, vinganas, represlias, nepotismo e favorecimentos diversos.
Ainda:
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Em situaes que dizem respeito a interesses coletivos ou difusos, a impessoalidade significa a exigncia de ponderao equilibrada de todos os interesses envolvidos,
para que no se editem decises movidas por preconceitos ou radicalismos de qualquer tipo.[199]
Publicidade.
M EIRELLES afirma que a publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. O objetivo de adquirir-se validade
universal seria a razo pela qual as leis, os atos e os contratos administrativos que produzem conseqncias jurdicas externas aos rgos que as produzem exigem que
seja feita a sua publicao, que se lhe d a devida publicidade.[200]
A publicidade seria apenas um requisito de eficcia e moralidade do ato. Ela no elemento formativo do ato. O ato irregular no se regulariza pela sua simples
publicao e nem o ato regular dispensa sua publicao quando exigida esta por lei ou regulamento.[201]
Em virtude de se tratar de administrao pblica, revestidos deste carter devem ser todos os seus atos. O sigilo s ser aceito nos casos de segurana nacional,
investigaes policiais ou interesses superiores da Administrao Pblica, nos moldes da Lei n 8.159 de 08 de janeiro de 1991 e do Decreto n 2.134, de 24 de janeiro de
1997.
O autor aponta vcio burocrtico de comum ocorrncia consistindo na ocultao de atos e contratos administrativos sob a ndole de sigilosos quando, na verdade,
trata-se de atos que so pblicos e devem ser divulgados para o conhecimento de todos.[202]
O princpio da publicidade ser concretizado tambm pelos institutos constitucionais do mandado de segurana, do direito de petio, da ao popular, do habeas data
e da suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa.
O princpio da publicidade abrange toda a atuao estatal, tanto no sentido de divulgao oficial de seus atos, quanto no de possibilitar o conhecimento da conduta
interna de seus agentes. Sero pblicos, assim, os atos concludos e os em formao, os processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os
despachos, as atas de julgamento das licitaes, os contratos, os comprovantes de despesas e as prestaes de contas submetidas aos rgos competentes.[203]
Sero publicados no rgo oficial os atos concludos e determinadas fases de certos procedimentos administrativos como nos de licitao. O fundamental, no entanto,
que se proceda publicao do objeto e nome dos interessados, alm do nmero do processo.
Produzem efeitos jurdicos as publicaes do rgo oficial da Administrao, ou seja, do Dirio Oficial e dos jornais contratados com este fim. Tambm so considerados
publicados os atos e as leis municipais afixados na sede da Prefeitura ou da Cmara, onde inexistir rgo oficial, de acordo com a Lei Orgnica do M unicpio.[204]
Os atos e contratos administrativos que no forem publicados no produzem seus efeitos regulares e podem ser invalidados pela falta deste requisito constitucional.
Tm relao com o princpio da publicidade as seguintes normas constitucionais:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional;
XXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.
A publicidade tambm no poder ser realizada para a promoo pessoal do agente pblico, de acordo com o 1 do art. 37 da Constituio Federal de 1988.
A Constituio de M inas Gerais, em seu art. 17 e pargrafo nico, tambm prev que a publicidade de ato, programa, projeto, obra, servio e campanha de rgo
pblico, por qualquer veculo de comunicao, somente poder ser de carter informativo, educativo ou de orientao social, evitando que seja dado aos mesmos
qualquer carter de promoo pessoal de autoridade, servidor pblico ou partido poltico.
Antes do artigo acima indicado, no ttulo referente aos direitos e garantias fundamentais, nos pargrafos quarto e quinto do art. 4, so previstos a publicidade como
requisito de validade dos processos administrativos e o direito de todos de requerer e obter informao sobre projeto do Poder Pblico, com ressalvas para os casos de
sigilo imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Eficincia.
O princpio da eficincia, nas palavras de M EIRELLES, requer uma atividade administrativa realizada com presteza, perfeio e rendimento funcional.[205]
M EDAUAR indica a presena anterior do princpio da eficincia em dispositivos legais como o pargrafo nico do art. 123, da Lei Orgnica do M unicpio de So Paulo, de
04 de abril de 1990, ou ainda, na legislao ordinria federal, o 1 do art.6 da Lei n 8987 de 1995, a respeito da concesso e permisso de servios pblicos.[206]
Doravante, a eficincia deve nortear toda a atuao da Administrao Pblica.
A autora indica que o princpio da eficincia vem causando o entendimento equivocado de que, em nome da eficincia, a legalidade ser sacrificada. No entanto, os
dois princpios constitucionais da Administrao devem conciliar-se, buscando a Administrao atuar com eficincia, dentro da legalidade.[207]
Razoabilidade.
M EIRELLES indica a sua existncia implcita na Constituio Federal de 1988 e explcita na Constituio Paulista, art. 111.
Aponta tambm que na inexistncia de prazo legal, regulamentar ou regimental para a deciso, h de se aguardar um tempo razovel para a manifestao da autoridade
ou do rgo competente. Ultrapassado este, o silncio da Administrao converte-se em abuso de poder.[208]
Por influncia direta do jurista Paulo Neves de CARVALHO, dentre muitos outros pontos, a Constituio do Estado de M inas Gerais tambm traz em seu texto, no caput
do art.13, a previso do princpio da razoabilidade na atividade da Administrao Direta e Indireta daquele ente da federao brasileira.
O lxico da lngua portuguesa traz o significado do substantivo feminino razoabilidade como sendo qualidade de razovel.[209]
Por qualidade de razovel podemos entender caracterstica inerente de ser no excessivo, moderado.[210]
M EIRELLES qualifica razoabilidade como o princpio da proibio de excesso. Tal princpio, em ltima anlise, objetivaria avaliar, cotejar[211] com os respectivos padres
a compatibilidade entre os meios e os fins, de maneira que se evite restries no necessrias por parte da Administrao Pblica que causem leso a direitos
fundamentais. A razoabilidade envolveria a proporcionalidade e vice versa.
Presente nos atos discricionrios, serve-lhe como instrumento de limitao, aumentando seu mbito de controle. Aqui trazida a opinio de Diogo de Figueiredo
M OREIRA NETO no sentido de que a razoabilidade atua como critrio, finalisticamente vinculado, quando se trata de valorao dos motivos e da escolha do objeto
para a prtica do ato discricionrio. H de haver, assim, relao de pertinncia entre a finalidade e os padres de oportunidade e convenincia.[212]
Lcia Valle FIGUEIREDO opina que a razoabilidade deve ser aferida com os valores do homem mdio.[213]
Proporcionalidade.
Conceitua a proporcionalidade M EDAUAR:
O princpio da proporcionalidade consiste, principalmente, no dever de no serem impostas, aos indivduos em geral, obrigaes, restries ou sanes em medida
superior quela estritamente necessria ao atendimento do interesse pblico, segundo critrio de razovel adequao dos meios aos fins. Aplica-se a todas as atuaes
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administrativas para que sejam tomadas decises equilibradas, refletidas, com avaliao adequada da relao custo-benefcio, a includo o custo social.[214]
Preponderncia do interesse pblico sobre o interesse particular.
Segundo M EDAUAR, o princpio da preponderncia do interesse pblico sobre o interesse particular do direito pblico em geral. Fato que o contedo da expresso
interesse pblico pode ser associada a bem de toda a coletividade. Este princpio vem sendo combinado com a necessidade de se causar o menor nmero de sacrifcios
possvel na esfera dos interesses individuais. So as palavras da autora: o objetivo dessa funo est na busca de compatibilidade ou conciliao de interesses, com a
minimizao de sacrifcios.[215]
Indisponibilidade do interesse pblico.
A autoridade est impedida, nos moldes deste princpio, a deixar de tomar ou retardar providncias relevantes ao atendimento do interesse pblico, seja por qual
motivo for.[216]
Continuidade.
As atividades da Administrao Pblica no devem ser interrompidas, de modo que o atendimento dos interesses da coletividade no seja interrompido. Tambm informa
este princpio as figuras da substituio, interinidade, suplncia e o responder pelo expediente nos caos de vacncia na chefia de rgos e entidades.[217]
Presuno de legalidade e veracidade.
As decises da Administrao Pblica so feitas partindo-se do pressuposto de que so legais e de que seu contedo corresponde verdade.
O pressuposto da legalidade e da veracidade, no entanto, aceita provas em contrrio. Isto quer dizer que qualquer interessado pode demonstrar que uma ou mais
decises so ilegais e falsas.[218]
Auto-executoriedade.
O princpio da auto-executoriedade dispe que os atos e as medidas da Administrao Pblica no necessitam, conforme o caso, do consentimento de outros poderes,
sendo colocados em prtica, mediante coao.
So justificativas deste princpio, segundo M EDAUAR, a necessidade de no retardar o atendimento dos interesses da coletividade diante de interesses contrrios. Aqui
est presente a presuno da legalidade prpria dos atos e medidas administrativas.
So palavras da autora:
A essa fora dos atos e medidas da Administrao, que possibilita coloc-los em prtica de imediato, pela prpria Administrao, o ordenamento jurdico brasileiro
contrape as liminares no mandado de segurana, na ao popular, na ao civil pblica e nas cautelares, para impedir que direitos sofram danos irreparveis.[219]
Autotutela administrativa.
A Administrao Pblica deve ter todos os cuidados e ateno para que sua conduta e seus atos sejam legais e voltados ao atendimento do interesse pblico. A
Administrao pode anular atos e medidas ilegais ou revog-los se inoportunos ou inconvenientes.[220]
O princpio da autotutela administrativa representa diretriz consolidada na Smula 473 do STF[221]:
A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de
convenincias ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Concluses.
De nada valem todos estes princpios se o ser humano responsvel pela sua aplicao no for suficientemente preparado, estimulado e recompensado para a sua
realizao.
Persiste aqui o grande desafio de se fazer realizar a vontade da lei.
E o agente o grande responsvel pela sua efetivao.
Os Sistemas administrativos: Contencioso Administrativo e Judicirio.
RIVERO trabalha a formao histrica do regime administrativo francs na sua obra Direito Administrativo. M esmo sabendo-se das possveis imperfeies advindas da
traduo de uma obra do francs para o portugus, o momento presente til para se trazer dados que permitam uma compreenso do regime atual adotado no pas
do autor.
A Administrao Pblica francesa do Antigo Regime (antes da Revoluo de 1789) era complexa. No entanto, a vontade dos Reis imprimiu mesma coerncia e
centralizao.[222]
Herdada do perodo feudal, havia verdadeira confuso entre as atividades pblicas e privadas. As prprias atividades administrativas e judiciais se confundiam, uma vez
que os parlamentos interferiam incessantemente nas atividades dos agentes do Rei.
A partir do sculo XVI e principalmente aps o sculo XVIII, surge uma Administrao Pblica ...coerente, centralizada, hierarquizada, que obra da M onarquia (...),
tendente a concentrar em si o mais importante das atividades administrativas.[223]
Aps a Revoluo, entretanto, a quase totalidade da administrao do Antigo Regime destruda. Tambm criado o recorte territorial francs em departamento e
comuns para se construir uma Administrao racional, uniforme e coerente. Alm de tudo, so postos princpios de filosofia poltica que sero as bases de toda uma
nova realidade: legalidade, separao de poderes, liberalismo poltico e liberalismo econmico e igualdade dos cidados perante a Administrao.
J no ano VIII da Revoluo (algo como 1800), aps a organizao do territrio francs de forma uniforme e centralizada, surgem os servios administrativos organizados
no estilo militar, centralizados e hierarquizados. Embora sujeitos ao princpio da legalidade, sua ao ainda bastante autoritria face ao pequeno desenvolvimento do
direito administrativo.
Aqui se d o nascimento da justia administrativa separada da justia comum ou ordinria. Ainda sumria e d poucas garantias ao particular.[224]
Tudo o que se construiu a partir de ento nada mais era do que a um regime autoritrio na ordem pblica e liberal na ordem econmica. Entretanto, tais fatores
futuramente se inverteriam com o liberalismo na poltica e a autoridade na ordem econmica.
M EIRELLES adota as expresses sistema administrativo e sistema de controle jurisdicional da Administrao com o significado moderno de regime adotado pelo Estado
para corrigir atos administrativos ilegais ou ilegtimos praticados por qualquer departamento do Poder Pblico.[225]
Dois so os sistemas em vigor, ou seja, o sistema do contencioso administrativo, mais conhecido como sistema francs, e o sistema judicirio ou de jurisdio nica.
A caracterizao de ambos os sistemas se d pela predominncia da jurisdio comum ou da especial para solucionar os casos litigiosos em que Administrao fizer
parte.
Sistema do Contencioso Administrativo.
Adotado primeiramente na Frana, o sistema do contencioso administrativo resultou da desconfiana dos revolucionrios franceses em relao magistratura do antigo
regime.[226]
M EIRELLES destaca, a partir de Roger BONNARD, que o mesmo resultante da luta travada entre o Parlamento francs e os Intendentes representantes das
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administraes locais.
A Revoluo de 1789 teria encontrado ambiente favorvel implantao do regime liberal e da independncia dos Poderes, conforme a doutrina de M ontesquieu.
Tambm foi favorecida a separao da Justia Comum da Administrao. A partir da Lei 16, de 24 de agosto de 1790, as funes judicirias tornaram-se diferentes e
separadas das funes administrativas. Os juzes estavam proibidos, sob pena de prevaricao, de interferir, de qualquer forma, nas atividades administrativas.
FARIA lembra tambm que pelo Decreto de 16 frutidor do ano III, os tribunais comuns foram impedidos de conhecer de atos da Administrao, de qualquer espcie.
[227]
A Constituio de agosto de 1791 proibia, em seu artigo 3, que os tribunais invadissem as funes administrativas ou mesmo citassem perante si os administradores, por
atos funcionais.
A Administrao Pblica francesa, a partir de ento, como ainda atualmente, s se subordina jurisdio especial do contencioso administrativo, a partir da autoridade
mxima do Conselho de Estado.
Os tribunais administrativos so sujeitos ao controle direto ou indireto do Conselho de Estado. Este Conselho opera como juzo de apelao, de cassao, ou, ainda,
excepcionalmente, como juzo originrio e nico de certas contendas administrativas. A sua jurisdio em matria administrativa plena.[228]
Atualmente, no sistema do contencioso francs, o Conselho de Estado o rgo mximo da jurisdio especial. Ele o destino das apelaes das decises dos Tribunais
Administrativos e, como instncia de cassao, controla a legalidade das decises de trs rgos: Tribunal de Contas, Conselho Superior da Educao Nacional e Corte
de Disciplina Oramentria.
Existem excees ao cabimento da jurisdio administrativa para o julgamento do contencioso administrativo. So sujeitos ao julgamento pela justia comum os litgios
decorrentes de atividades pblicas realizadas em carter privado. Tambm o so os litgios que envolvem questes de estado e capacidade da pessoa e de represso
penal e os litgios referentes propriedade privada.
O Tribunal de Conflito o responsvel pela soluo dos conflitos de jurisdio entre as justias administrativa e comum.
O Conselho de Estado dotado de atribuies de ordem contenciosa e administrativa. Tambm exerce funes consultivas.
So quatro os recursos cabveis ao Conselho de Estado Francs. Pelo contencioso de plena jurisdio, de mrito ou de indenizao, o litigante requer o
restabelecimento de seus direitos atingidos pela Administrao. O contencioso de anulao visa a tornar invlidos atos administrativos ilegais, por serem contrrios
prpria lei, moral ou por desvio de finalidade. chamado de recurso por excesso de poder. J o contencioso de interpretao objetiva a obteno de declarao do
sentido do ato e de seus efeitos no tocante ao seu postulante. Finalmente, pelo contencioso de represso, obtida a condenao do infrator pena administrativa
legalmente prevista para casos como infraes de trnsito ou de atentado ao domnio pblico.
O sistema do contencioso francs aplicado, com as devidas adaptaes, em pases como a Sua, Finlndia, Grcia, Turquia e Polnia.[229]
Sistema Judicirio.
Sistema judicirio, de jurisdio nica ou de controle judicial o sistema no qual todos os litgios, administrativos ou privados, so resolvidos na Justia Comum.
Originrio da Inglaterra, hoje adotado em pases como o Brasil, Estados Unidos da Amrica do Norte, Blgica, M xico, dentre outros.[230]
Sistema Administrativo brasileiro.
A partir da instaurao da Repblica, em 1891, o Brasil adotou o sistema administrativo da jurisdio nica. O controle administrativo realizado pela Justia Comum. As
demais Constituies advindas no sculo XX ( 1934, 1937, 1946, 1967 e 1969) no admitiram a existncia de uma Justia administrativa. Somente a partir de 1977 (EC N
7/77) foi prevista como possvel a criao de dois contenciosos administrativos. Estes porm, no se concretizaram. A partir da Carta M agna de 1988, tal possibilidade
no foi mantida e o Brasil seguiu a sua tradio de adoo do sistema da jurisdio nica. [231]
Administrao Pblica - A estrutura administrativa: Conceito, Elementos e Poderes de Estado.
Conceito.
Para estudarmos a Administrao Pblica, devemos ter como ponto de partida o conceito de Estado. que pertencem a este as competncias de prestao de servios
pblicos aos seus cidados.[232]
Em funo da concepo atual poltica predominante na maioria de pases existentes, vive-se hoje em Estados de Direito, ou seja, em Estados juridicamente organizados
que obedecem s suas prprias leis.[233]
DE PLCIDO E SILVA[234] expressa que Administrao Pblica, em seu sentido amplo, uma das manifestaes do poder pblico[235] na gesto ou execuo de atos ou
de negcios polticos. Isto se daria de forma tal que a Administrao Pblica se confundiria com a prpria funo poltica do poder pblico, expressando um sentido de
governo que se entrelaaria com o da administrao.
O autor aponta a dificuldade de se distinguir as realidades de governo e de administrao. Todavia, acrescenta o mesmo:
...se o governo, em sentido amplo, significa a totalidade de rgos representativos da soberania, a administrao pblica, subordinada diretamente ao poder executivo,
alcana simplesmente o complexo de funes que esse rgo exercita no desempenho de atividades, que interessam ao Estado e ao seu povo.[236]
A administrao pblica significaria, ento, a simples direo ou gesto de negcios ou servios pblicos, realizados por suas entidades ou rgos especializados, com
vistas promoo do interesse coletivo.
A administrao pblica federal cuida dos interesses da Unio, a Estadual dos Estados e a municipal dos interesses dos municpios.
Elementos.
Os trs elementos do Estado so o povo, o territrio e o governo soberano.
O povo pode ser entendido como o componente humano de cada Estado.
J o territrio pode ser concebido como a base fsica sobre a qual se estabelece o prprio Estado.
Governo soberano, por sua vez, o elemento condutor do Estado. Ele detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao emanado do povo.
A chamada vontade estatal se apresenta e se manifesta por meio dos Poderes de Estado.
Poderes.
Poderes de Estado so os trs conhecidos como Legislativo, Executivo e Judicirio. A sua ao deve ser harmnica e independente. Eles so imanentes e estruturais ao
prprio Estado. Cada um dos mesmos realiza de forma precpua uma funo.
O Poder Legislativo realiza a funo normativa daquele Estado. O Executivo administra, ou seja, realiza a funo administrativa de converter a lei em ato individual e
concreto. O Poder Judicirio realiza a funo judicial.
Entretanto, de se ressaltar que todos os poderes praticam atos administrativos, ainda que restritos sua organizao e funcionamento.
O Poder estatal uno e indivisvel. O que h, na verdade a distribuio das trs funes estatais precpuas entre rgos independentes e harmnicos.
Charles Louis de Secondat, o baro de M ontesquieu, ao escrever, em 1748, O Esprito das Leis previu o equilbrio entre os Poderes e no a separao ou diviso dos
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Poderes.
O governo a resultante da interao dos trs Poderes de Estado.[237]
Para BRANDO CAVALCANTI:
A administrao pblica compreende, em seu sentido mais restrito, o conjunto dos rgos destinados execuo direta dos servios pblicos e das leis e rgos
permanentes do Estado e por ele mantidos, em seu sentido mais lato, o conjunto de organismos afetados execuo dos servios pblicos, direta ou indiretamente,
isto , tambm dos servios delegados ou concedidos.
A atividade da administrao pblica a de tratar, gerir, cuidar dos interesses prprios e de terceiros que com ela mantm relaes e dependncias.[238]
Organizao do Estado e da Administrao.
A organizao do Estado matria constitucional. So tratados sob este tema a diviso poltica do territrio nacional, a estruturao dos Poderes, a forma de Governo,
a investidura dos governantes e os direitos e as garantias dos governados.[239] M oldada a organizao poltica do Estado soberano, eis que surge, por meio de legislao
complementar e ordinria, a organizao administrativa das entidades estatais, das autarquias e empresas estatais que realizaro desconcentrada e
descentralizadamente os servios pblicos e as demais atividades de interesse coletivo. [240]
O Estado Federal brasileiro compreende a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os M unicpios. Estas so, assim, as entidades estatais brasileiras que possuem
autonomia para fazer as suas prprias leis (autonomia poltica), para ter e escolher governo prprio (autonomia administrativa) e auferir e administrar a sua renda prpria
(autonomia financeira). As demais pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por lei ou se constituem de autarquias, ou de fundaes, empresas
pblicas, ou entidades paraestatais. Ou seja, estas ltimas so as componentes da Administrao centralizada e descentralizada.
A organizao da Administrao ocorre em um momento posterior do Estado. No Brasil, aps a definio dos trs Poderes que integram o Governo, realizada a
organizao da Administrao, ou seja, so estruturados legalmente as entidades e os rgos que realizaro as funes, por meio de pessoas fsicas chamadas de
agentes pblicos. Tal organizao se d comumente por lei. Ela somente se dar por meio de decreto ou de normas inferiores quando no implicar na criao de cargos
ou aumento da despesa pblica.[241]
O direito administrativo estabelece as regras jurdicas que organizam e fazem funcionar os rgos do complexo estatal.[242]
M EDAUAR indica que a Administrao Pblica o objeto precpuo do direito administrativo e se encontra inserida no Poder Executivo. Dois so os ngulos em que a
mesma pode ser considerada, funcional ou organizacional.[243]
No sentido funcional, Administrao Pblica representa uma srie de atividades que trabalham como auxiliares das instituies polticas mais importantes no exerccio
de funes de governo. Aqui so organizadas as prestaes de servios pblicos, bens e utilidades para a populao. Em face da dificuldade de se caracterizar
objetivamente a Administrao Pblica, autores distintos fazem sua identificao de modo residual, ou seja, as atividades administrativas seriam aquelas que no so nem
legislativas, nem judicirias.[244]
J sob o aspecto organizacional, por Administrao Pblica pode-se entender o conjunto de rgos e entes estatais responsveis pelo atendimento das necessidades de
interesse pblico. Aqui a Administrao Pblica vista como ministrios, secretarias, etc.
CRETELLA JR utiliza o critrio residual para definir a Administrao Pblica por aquilo que ela no . A Administrao Pblica seria toda a atividade do Estado que no
seja legislar ou julgar.[245]
J pelo critrio subjetivo, formal ou orgnico a Administrao seria o conjunto de rgos responsveis pelas funes administrativas. Administrao seria uma rede que
fornece servios pblicos.[246] o aparelhamento administrativo, a sede produtora de servio.[247]
O critrio objetivo ou material considera a Administrao uma atividade concreta desempenhada pelos rgos pblicos e destinada realizao das necessidades
coletivas, direta e imediatamente.
O autor CRETELLA JR, em seu livro Direito Administrativo Brasileiro, utiliza a opinio de LABAND e relembra no se poder esquecer que Administrao, no campo do
direito pblico, tem o significado perfeito de gerenciamento de servios pblicos.[248]
Governo e Administrao Pblica.
Os conceitos de Governo e Administrao devem ser distinguidos por apresentarem realidades distintas. A despeito disto, eles so continuamente confundidos.[249]
Formalmente, Governo o conjunto de Poderes e rgos constitucionais. J no sentido material, ele composto das funes estatais bsicas. No sentido operacional,
a direo ou conduo poltica dos negcios pblicos. O Governo representa ...expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e da
manuteno da ordem jurdica vigente.[250]
Administrao Pblica , formalmente, o conjunto de rgos que realizam os objetivos do Governo. No sentido material, o conjunto de funes necessrias
existncia e operao dos servios pblicos em geral. Operacionalmente, o desempenho contnuo, legal e tcnico dos servios pblicos de competncia do Estado.
Administrao , assim, ...todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando satisfao das necessidades coletivas.[251] A Administrao
no realiza atos de governo, mas apenas atos de execuo. Estes atos so chamados de atos administrativos.
Governo atividade poltica e discricionria. Administrar ao neutra, vinculada norma ou tcnica. O Governo age independentemente, a Administrao o faz de
maneira hierarquizada. O Governo comanda, dirige, com responsabilidade constitucional e polt6ica, isento de responsabilidade profissional pela execuo. A
Administrao isenta da responsabilidade constitucional e poltica, sendo o seu quinho de responsabilidade essencialmente tcnico e legal pela execuo. A
Administrao pode ser considerada o instrumental do Estado para concretizar na prtica as opes polticas do Governo.
O Governo e a Administrao so criaes abstratas da Constituio e das leis que atuam por meio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de
deciso) e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).[252]
M EDAUAR explica que os termos Administrao e Governo se acham includos na expresso poder executivo. Assim teria sido o seu surgimento na concepo clssica.
Somente a partir de 1852 que a doutrina francesa passa a tratar das diferenas entre ambos. Isto em virtude do decreto de 25 de maro daquele ano responsvel pela
descentralizao administrativa. Eis o texto do referido decreto:
considerando que se pode governar de longe, mas que se administra bem somente de perto; que, em conseqncia importa tanto centralizar a ao governamental
quanto necessrio descentralizar a ao puramente administrativa...[253]
A mesma autora paulista cita Laferrire para quem:
Administrar assegurar a aplicao diria das leis, zelar pelas relaes dos cidados com a administrao central ou local e das diversas administraes entre si.
Governar prover s necessidades de toda a sociedade poltica, zelar pela observao de sua constituio, pelo funcionamento dos grandes poderes pblicos, pelas
relaes do Estado com as potncias estrangeiras, pela segurana interna e externa.[254]
J naquela poca, para os franceses a separao entre Governo e Administrao significava uma Administrao dependente do Governo. Enquanto o Governo era
dotado de funo primordialmente poltica, a Administrao realizava simples exerccio de cumprimento da orientao governamental.[255]
medida que cresce a importncia social da Administrao Pblica, menor a sua dependncia das orientaes polticas do Governo.[256]
Para ZAM PETTI, nas palavras de M EDAUAR:
Assim, dificuldades surgem ao se pretender posicionar Administrao e governo. Ora transparece a tendncia ao reforo dos vnculos orgnicos entre governo e
Administrao; ora se busca desvincula-los; a primeira orientao atende a exigncia de preencher o vazio criado no vrtice do Estado[257] e tem a ver com crescente
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autonomia da Administrao; a segunda, obedece exigncia de independncia e imparcialidade da Administrao.[258]

A concluso da autora que somente em ocasies limitadas pode ser percebida claramente a funo governamental e a respectiva atuao de impulso, tornando-se
difcil esclarecer quais as fronteiras rgidas entre governo e Administrao.
DE PLCIDO E SILVA[259] expressa que Administrao Pblica, em seu sentido amplo, uma das manifestaes do poder pblico[260] na gesto ou execuo de atos ou
de negcios polticos. A Administrao Pblica se confundiria com a prpria funo poltica do poder pblico, expressando um sentido de governo que se entrelaaria
com o da administrao.
O autor indica dificuldades em se distinguir governo e de administrao. Todavia, acrescenta:
...se o governo, em sentido amplo, significa a totalidade de rgos representativos da soberania, a administrao pblica, subordinada diretamente ao poder executivo,
alcana simplesmente o complexo de funes que esse rgo exercita no desempenho de atividades, que interessam ao Estado e ao seu povo.[261]
O governo seria direo ou regncia dada a uma srie de fatos ou de coisas. Pode ser classificado em governo congressional, de assemblia, de fato, estadual, federal,
municipal, representativo ou territorial.[262]
a ao de governar, aplicando-se a qualquer ramo da administrao.
Em sentido estrito, aplicado s bases da organizao dele mesmo, governo a soma de princpios ou regras adotados como fundamento aos poderes em mos dos
governantes constitudos.
J sob uma abordagem poltica, governo o conjunto de rgos responsveis pela administrao pblica que exerce poderes delegados pela soberania do povo.
No entanto, alm de ser uma reunio de poderes que representam, pela instituio de rgos polticos, a soberania popular ou nacional vulgarmente empregado para
designar simplesmente o poder executivo, um dos rgos da soberania e uma instituio poltica do Direito Pblico.
O mesmo dicionrio jurdico apresenta, ainda, sob o verbete poder pblico, o seguinte significado:
PODER PBLICO. Indica o conjunto de rgos investidos de autoridade para realizar os fins do Estado. a administrao pblica; o governo constitudo.
A administrao pblica significaria, ento, a simples direo ou gesto de negcios ou servios pblicos, realizados por suas entidades ou rgos especializados, com
vistas promoo do interesse coletivo.
A administrao pblica federal cuida dos interesses da Unio, a Estadual dos Estados e a municipal dos interesses dos municpios.
DI PIETRO entende as diferenas entre Administrao Pblica e Governo estudando-os sob dois aspectos, quais sejam o objetivo e o subjetivo.[263]
No aspecto objetivo, indica fundamental iniciar-se o entendimento a partir do estabelecimento das trs funes do Estado. que mesmo o poder estatal sendo uno,
indivisvel e indelegvel, o mesmo reparte-se em nas trs funes legislativa, executiva e jurisdicional. A funo legislativa seria a responsvel pelo estabelecimento das
regras gerais e abstratas chamadas leis, a funo executiva e jurisdicional seriam responsveis pela aplicao das leis aos casos concretos. A funo jurisdicional
responsvel pela soluo de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, desde que as partes no o faam espontaneamente. A funo executiva realizada por
meio de atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais, de satisfao das necessidades coletivas.
DI PIETRO classifica as trs funes do Estado, todas sob o ponto de vista estritamente jurdico, segundo Renato Alessi, e diz que em sua totalidade h emanao de
atos de produo jurdica[264], ou seja, atos que introduzem modificaes em relao a situao jurdica anterior.[265]
A legislao seria ato de produo jurdica primrio, posto que fundamentado nica e diretamente no poder soberano.
A administrao a emanao de atos de produo jurdica complementares, constituindo-se na aplicao concreta do ato de produo jurdica primrio e abstrato
inserido que a lei. O ente estatal parte das relaes a que os atos se referem. No entanto, a Administrao Pblica tem o poder de tomar medidas unilaterais, em
referncia a interesses de terceiros. A Administrao dotada de superioridade na relao de que parte.
A jurisdio, assim como a administrao, ato de produo jurdica subsidiria dos atos primrios. O rgo estatal permanece acima e margem das relaes a que os
prprios atos se referem.
Um ltimo ponto a respeito das funes da jurisdio e da administrao o seguinte: a jurisdio atua mediante provocao da parte interessada, razo pela qual
funo subsidiria [266], que se exerce apenas quando os interessados no cumpram a lei espontaneamente; a administrao atua independentemente de provocao
para que a vontade contida no comando legal seja cumprida e alcanados os fins estatais.[267]
Entretanto, a funo poltica ou de governo tambm seriam atos de produo jurdica complementares, os quais implicariam ...uma atividade de ordem superior
referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para outras
funes, buscando a unidade da soberania estatal.[268]
DI PIETRO exemplifica os seguintes atos polticos:
...convocao extraordinria do Congresso, a nomeao de Comisses Parlamentares de Inqurito, as nomeaes de M inistros de Estado, as relaes com Estados
estrangeiros, a declarao de estado de stio e de emergncia....[269]
Entidades polticas e administrativas.
Introduo.
Hely Lopes M EIRELLES explica que entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elemento despersonalizado ao qual cabe realizar as atividades da entidade de
que faz parte, por meio de seus agentes, pessoas fsicas investidas em cargos e funes.[270]
Dentro da organizao poltica e administrativa brasileira as entidades so classificadas em estatais, autrquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.
2. Entidades estatais.
Entidades estatais so pessoas jurdicas de direito pblico que integram a estrutura constitucional do Estado. Possuem poderes polticos e administrativos, ou seja,
fazem as suas prprias leis e tm administrao prpria. No Brasil so os componentes da Federao chamados de Unio, Estados-membros, M unicpios e o Distrito
Federal.
M EIRELLES lembra que somente a Unio soberana.[271] Somente a Unio possui o supremo poder ou o poder poltico de um Estado. A soberania um atributo da
personalidade do mesmo Estado. A soberania privativa da Nao e prpria da Federao.[272] As outras entidades estatais somente so autnomas poltica,
administrativa e financeiramente.[273]
Autonomia poltica o poder das entidades de fazer as suas prprias leis. J a autonomia administrativa significa a soma de poderes da pessoa ou entidade para
administrar os seus prprios negcios, sob qualquer aspecto, consoante as normas e princpios institucionais de sua existncia e dessa administrao.[274] Quem possui
autonomia financeira recebe suas rendas e administra o seu dispndio.
A autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e M unicpios est subordinada aos princpios emanados dos poderes pblicos e aos pactos fundamentais que
instituram a soberania de uma nao.
Entidades autrquicas.
As autarquias so pessoas jurdicas de Direito Pblico, possuem natureza meramente administrativa, so criadas por lei especfica, tm por objetivo a realizao de
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atividades, obras ou servios descentralizados da entidade estatal responsvel por sua criao. O seu funcionamento e a sua operao so de acordo com a lei que as
criou e nos termos de seu regulamento. Podem realizar atividades econmicas, educacionais, de previdncia ou qualquer outra outorgada pelo ente estatal que as
criou, no sendo, entretanto, subordinadas hierarquicamente. So sujeitas, isto sim, ao controle finalstico de sua administrao e da conduta de seus dirigentes.[275]
Celso Antnio BANDEIRA DE M ELLO define autarquias como: pessoas jurdicas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa.[276]
So pessoas de Direito Pblico e por esta razo que as autarquias podem ser titulares de interesses pblicos.
As autarquias so responsveis pelos prprios atos, sendo que a responsabilidade do Estado, em relao a eles, apenas subsidiria.
Sofrem a denominada tutela ou controle. A tutela consiste no poder de influir sobre as autarquias com o propsito de torna-las de acordo com o cumprimento dos
objetivos pblicos em razo dos quais foram criadas, harmonizando-as com a atuao administrativa do restante do Estado.
Os fins deste controle ou superviso so os de assegurar o cumprimento dos objetivos fixados a partir de sua criao. Torn-la adaptada poltica e programao do
Governo no tocante sua especialidade, zelar pela concretizao da eficincia administrativa e garantir as suas autonomias administrativa, operacional e financeira
tambm so finalidades da tutela ou controle administrativo.
4. Entidades fundacionais.
Pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, tm as suas reas de atuao definidas conforme o inciso XIX do art. 37 da CF/88, emendada pela EC 19/98. As
entidades fundacionais particulares so criadas com simples autorizao legal. J as fundaes pblicas so criadas por lei, como as autarquias.
As fundaes pblicas se constituem de autarquias. Elas so pessoas de Direito Pblico de capacidade exclusivamente administrativa, aplicando-se-lhes o regime jurdico
prprio das autarquias.
Entidades empresariais.
So as pessoas jurdicas de Direito Privado criadas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pblica. Sua finalidade a de prestar servio pblico que
permita explorao no mundo empresarial ou de exercer atividade econmica de interesse coletivo. So criadas a partir de autorizao por lei especfica, tendo o
Poder Executivo a responsabilidade de tomar as providncias complementares para sua instituio.
Entidades paraestatais.
Pessoas jurdicas de Direito Privado autorizadas por lei a prestarem servios ou a realizarem atividades de interesse pblico ou coletivo, mas no exclusivos do Estado.
So os conhecidos servios sociais autnomos (SESC, SESI, SENAI, etc.) e as organizaes sociais de acordo com a Lei 9648, de 1998. So autnomas administrativa e
financeiramente, possuem patrimnio prprio e trabalham em regime de iniciativa particular, segundo seus estatutos, sujeitas superviso estatal da entidade a qual
esto vinculadas, para o controle do desempenho estatutrio. So os entes de cooperao com o Estado.
Agente Pblico.
Noo de Regime Jurdico.
Regime jurdico pode ser entendido como o conjunto dos dispositivos legais que tratam da vinculao do servidor ao Estado, e dos princpios que a informam. o
conjunto de direitos e deveres que regem a relao entre o Estado e as pessoas que nele exercem atividades laborais ou a ele pertencem.
O regime jurdico constitucional dos servidores pblicos formado dos institutos normativos inscritos na Constituio do pas relativos ao acesso aos cargos, empregos
e funes pblicas, ao ingresso no servio pblico, carreira, a remunerao e aposentadoria, entre outros itens.
A Constituio Federal de 1988, originariamente previa a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores pblicos dos rgos e entidades da Administrao
direta, indireta e fundacional. A Emenda Constitucional n 19, de 1998, no entanto, ao modificar o caput do art. 39, omitiu a unicidade do regime.
O novo texto do caput do art.39 da Constituio diz o seguinte:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica e administrao e remunerao de pessoal, integrado por servidores
designados pelos respectivos Poderes.
Os regimes de pessoal da administrao pblica direta e indireta, no Brasil, sempre foram diversificados. Da anlise das diferentes constituies se deduz que
coexistiram o estatutrio ou unilateral e o contratual ou bilateral, alm do especial.
O regime jurdico nico acolhido na Constituio de 1988 subordinava as vinculaes dos servidores pblicos destacados acima ao regime jurdico estatutrio ou
unilateral.
H opinies no sentido de que o termo "nico" apenas significava a presena de um regime jurdico nico, no mbito da pessoa jurdica. Em outras palavras, o regime
jurdico dos servidores poderia ser estatutrio ou trabalhista, um ou outro.
Agentes Pblicos: Conceito
M aria Sylvia Zanella Di Pietro define agente pblico como a pessoa fsica que presta servios ao Estado e s pessoas jurdicas da administrao indireta.[277]
Faz notar que, at a Constituio de 1988, eram excludos da denominao os que prestavam servios s fundaes, sociedades de economia mista e empresas pblicas pessoas jurdicas de direito privado institudas pelo Estado. Atualmente, segundo o texto do art. 37, integram a classe dos agentes pblicos.
Classificao
A autora adota o pensamento de Celso Antnio Bandeira de M ello, que classifica os agentes pblicos em agentes polticos, servidores pblicos e particulares em
colaborao com o Poder Pblico.[278]
Agentes polticos
Agentes polticos so aqueles que agem em nome do Estado, os titulares dos cargos da cpula da estrutura estatal, consagrados constitucionalmente. So os chefes dos
poderes executivos de todas as esferas de governo e seus auxiliares.
Os agentes polticos mantm vnculo de natureza poltica com o Estado e exercem munus pblico.
Servidores pblicos
Servidores pblicos so aqueles que prestam servios ao Estado e aos seus entes de administrao indireta, profissionalmente e mediante remunerao paga pelos
cofres pblicos.
A partir da Constituio, podemos entender que servidor pblico todo aquele que mantm vnculo de trabalho profissional com as entidades do governo integradas
em cargos ou empregos da Unio, Estados, Distrito Federal, M unicpios, suas autarquias e fundaes de direito pblico.
Os servidores pblicos so titulares de cargos pblicos ou empregos pblicos da Unio, Estados, Distrito Federal, M unicpios, suas autarquias e fundaes de direito
pblico.
A denominao servidor pblico compreende os servidores estatutrios, empregados pblicos e os servidores temporrios.
Servidores estatutrios
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Os servidores estatutrios esto sujeitos ao regime assentado em normas editadas pela prpria entidade; ocupam cargos pblicos.
De outro modo, o regime estatutrio estabelecido por lei da respectiva rbita de governo e pode ser modificado unilateralmente, respeitados os direitos adquiridos
do servidor.
Empregados pblicos
Os empregados pblicos so contratados pelo regime da legislao trabalhista e ocupam empregos pblicos.
Os contratados sob o regime da legislao trabalhista, de rbita nacional, sujeitam-se a todas as normas constitucionais referentes a investidura e acumulao de
cargos, entre outras previstas constitucionalmente.
Servidores temporrios
Os servidores temporrios do art. 37, IX, da Constituio so contratados por tempo determinado, para atenderem a necessidades temporrias de excepcional interesse
pblico, segundo o referido texto da Constituio de 1988. Exercem funo e no esto vinculados a cargo ou emprego pblico.
So os que exercem funes temporrias, mediante regime jurdico especial, que deve ser disciplinado em lei prpria do nvel correspondente de governo.
Na esfera federal, a contratao temporria disciplinada pela Lei n 8.745, de 1993, alterada pelas Leis n 9.849, de 26 de outubro de 1999, n 10.667, de 14 de maio de
2003, alm das medidas provisrias n 2229-43, de 2001 e n 86 de 2002.
Particulares em colaborao com o Poder Pblico
Os particulares em colaborao com o Poder Pblico exercem funo pblica, mas no deixam de ser particulares, isto , no fazem parte do Estado.
Celso Antnio Bandeira de M ello assim se refere a estes particulares em colaborao:
em primeiro lugar, os requisitados, que exercem munus pblico e so os recrutados para o servio militar obrigatrio; os jurados e os que trabalham nos cartrios
eleitorais, quando das eleies;
os gestores de negcios pblicos que assumem a gesto da coisa pblica livremente, em situaes anormais e urgentes;
os contratados por locao civil de servios;
os concessionrios e os permissionrios de servios pblicos, os delegados de funo ou ofcio pblico, bem como os que praticam atos que so de competncia do
Estado e tm fora jurdica oficial.[279]
Dos militares.
Vnculo do servidor com o Estado
A vinculao do servidor ao Estado sempre ostentou duas naturezas; a doutrina as classifica em contratual ou bilateral e estatutria ou unilateral.
Regime estatutrio
O regime estatutrio de vinculao do servidor pode ser entendido como o conjunto de disposies legais s quais ir se sujeitar aquele que aspira a trabalhar para o
Estado. Ele tambm denominado unilateral, porque o servidor deve sujeitar-se s determinaes legais para qualificar-se como agente pblico; neste caso, o agente
tem determinadas por lei todas as suas condies de trabalho: ingresso, direitos, deveres, remunerao e regime disciplinar, entre outros itens.
Regime contratual
O regime bilateral ou contratual implica ajuste das partes entre si, a pessoa fsica do agente e o Estado. A norma de direito mais recente, a propsito do contrato
temporrio previsto no art. 37, inciso IX, da Constituio da Repblica, chamou-lhe contrato administrativo, isto , de direito pblico; a par disto, h o vnculo
contratual regido pela legislao trabalhista, de direito privado, previsto na lei 9962, de 22 de fevereiro de 2000, e das empresas estatais, a sociedade de economia mista
e a empresa pblica.
Evoluo
Introduo
Pelo estudo das diferentes Constituies brasileiras, percebe-se predominncia de dispositivos estatutrios. Entretanto, detectam-se tambm manobras dos
governantes, no intuito de possibilitar a contratao de agentes pblicos mediante vnculo mais flexvel que o estabelecido legalmente nos estatutos.
Anteriormente Constituio de 1967, por exemplo, era admitido pessoal para servios temporrios. Estas pessoas poderiam ser admitidas em duas qualidades, ou seja,
como extranumerrios ou como interinos. A primeira categoria mantinha com o Poder Pblico uma relao de natureza estatutria.[280]
Interinos
Os funcionrios interinos eram aqueles nomeados provisoriamente para substituir os funcionrios do quadro ou para preencher os cargos ainda no providos por
nomeao efetiva.[281]
Extranumerrios
Os servidores extranumerrios eram admitidos a ttulo precrio para o desempenharem funes eventuais ou extraordinrias. No compunham os quadros permanentes
de funcionrios. A distino entre os extranumerrios e os funcionrios do quadro permanentes era que estes eram nomeados para cargos, enquanto os primeiros para
funes ou servios. Admitidos precariamente pela Administrao, podiam ser dispensados sumariamente.[282]
Regime jurdico nico
Com o advento da Constituio de 1988, instituiu-se o regime jurdico nico para os servidores pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional. A idia era a
de se sujeitarem relao estatutria todos os servidores pblicos envolvidos.
Entretanto, com o advento da Emenda Constitucional 19/98, a Constituio desprezou, em seu art. 39, a unicidade do regime jurdico do servidor pblico, nas
administraes direta, autrquica e fundacional.
Avaliao
Para avaliar o regime jurdico do servidor, h que se ater a pontos fundamentais. As questes atinentes espcie de vnculo a ser estabelecido para o exerccio da
funo pblica envolvem o interesse pblico, diferindo, por isto mesmo, das que se colocam, quando se trate da vinculao jurdica entre particulares.
O vnculo a ser estabelecido com o Estado tem de quele assegurar a consecuo dos objetivos do bem comum. As pessoas que agiro em nome do Estado no podem
ser consideradas simples empregados, como se vinculados estivessem ao setor privado, cuja inspirao a do lucro. O Estado no existe para lucrar, mas para oferecer
populao acesso aos bens da vida.
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Notas
[1] BRANDO CAVALCANTI, Themstocles. Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4 edio, Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, 1949/50.
[2] FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, 3 edio. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
[3] CAETANO, M arcelo. Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Coimbra Ed., 1951. Pp.23-31.
[4] (1951:23).
[5] In M OTTA, Carlos Pinto Coelho Curso prtico de direito administrativo, Belo Horizonte: Del Rey, 1999. Pp. 23-37.
[6] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, 5 edio, So Paulo: Saraiva, 2001.
[7] M ATA M ACHADO, Edgar da. Elementos de Teoria Geral do Direito, BH: UFM G, 1995. Pp.170-186.
[8] FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de Direito Administrativo Positivo, 3 edio, BH: Del Rey, 2000.
[9] DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio Jurdico, RJ: Forense, 2001, verbete Direito Pblico.
[10] Idem.
[11] GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, 7 edio, SP: Saraiva, 2002. P.1.
[12] Grifos do autor.
[13] CRETELLA JR, Jos. Direito Administrativo Brasileiro, 2 edio, RJ: Forense, 2000. Pp.5-6.
[14] __________. Manual de Direito Administrativo, 7 edio, RJ: Forense, 2000. P.3.
[15]___________. Curso de Direito Administrativo, 17 edio, RJ: Forense, 2000. Pp. 3-4.
[16] CRETELLA JR., Manual....P. 4.
[17] BRANDO CAVALCANTI, Themstocles, Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4 edio, Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, 1949/50. Pp. 5-46.
[18] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, SP: M alheiros, 1999, pp. 31-32.
[19] CRETELLA JR., Manual....Pp. 3-4.
[20] GORDILLO, Agostn. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I Parte General 7 edicion, BH: Del Rey e Fundcin de Derecho Administrativo, 2003. Pp. V-15 V
16.
[21] Idem.
[22]STEIN,Lorenzo, Die Verwaltungslehre, 2 ed., 1896, Vol I, p.67, apud CRETELLA JR., J. Tratado de Direito Administrativo, RJ: Forense, 2002, p.5.
[23] DI PIETRO, M aria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, SP: Atlas, 2003, Pp. 23-52.
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[24] CRETELLA JR., 1966, V. I, P. 145 apud DI PIETRO, (2003:45).

[25] DI PIETRO (2003: 48).
[26] DI PIETRO (2003: 49).
[27] DI PIETRO (2003: 49).
[28] DI PIETRO (2003: 49).
[29] DI PIETRO (2003: 50).
[30] DALESSIO, Instituzioni di Diritto Amm. Italiano, vol. I, p.20 apud CAVALCANTI, op. Cit. Ant. p. 10.
[31] GASTON Y M ARN apud CRETELLA JR., (2000:28).
[32] M ELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princpios Gerais de Direito Administrativo. RJ: Forense, 1979, 2v. apud DI PIETRO (2003:50).
[33] DI PIETRO (2003: 50-51).
[34] DI PIETRO (2003:51).
[35] M ASAGO, M rio. Conceito de direito administrativo, SP: Escolas Profissionais Salesianas, 1926, P. 21 apud DI PIETRO (2003: 51).
[36] DI PIETRO (2003:51-52).
[37] ZANOBINI, Corso di Diritto amministrativo, p. 22, apud CAVALCANTI, 19__ p.26.
[38] OTTO M AYER, Droit Adm. Allemand ,I, p. 20 apud CAVALCANTI, 19__ p.25.
[39] CINO VITTA, Diritto Amministrativo, vol. I, p. 15 apud CAVALCANTI, Themstocles, Tratado de Direito Administrativo, Vol I, 4 edio, SP/RJ: Freitas Bastos, 19__, p.
10.
[40] LIM A, Ruy Cirne. Princpios de direito administrativo. SP: RT, 1982. Pp. 25-26. apud DI PIETRO (2003:51).
[41] OLIVEIRA, Fernando Andrade de. RDA 120/14, apud DI PIETRO (2003:51-52).
[42] M EIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho,
SP: M alheiros, 1999, Pp. 34-35.
[43] CAVALCANTI, Themistocles Brando. Curso de Direito Administrativo 2 edio, RJ: Freitas Bastos, 195__ P. 23.
[44] A.BATBIE, Precis de droit public et administratif, Paris, 1860, p.3 apud CRETELLA JR , Tratado de Direito Administrativo, vol. I, 2 ed.atual., ampl.,rev., RJ:
FORENSE, 2002. P. 6.
[45] LAFERRIRE, Cours de droit public et de droit administratif, 1860, vol. I, p. 334 apud CRETELLA JR, J. Tratado de Direito Administrativo, RJ: Forense, 2002, p.10.
[46] DUGUIT, Leon. Manuel de droit constitutionnel, 2 ed., 91, p.40, e Trait de droit constitutionnel, 2 ed., 1921, vol. I, p. 544.
[47] HURIOU, Droit Administratif, p. 10 apud CAVALCANTI, 19__ p. 25.
[48] PRESUTTI, Inst. Di Diritto Amm., V. , p. 53. apud CAVALCANTI, 19__ p.25.
[49] RANELETTI, Principi, I, n 301 apud CAVALCANTI, 19__ p.25.
[50] URUGUAY, Ensaio sobre o Dr. Adm.,I, p.7 apud CAVALCANTI, 19__ p.26.
[51] ROBSON, Administrative Law in England,, Suice, 1918. apud CAVALCANTI, op. Cit. Ant. p. 11.
[52] DAWIS, Administrative Law, 1951 apud CAVALCANTI, op. Cit. Ant. p.12.
[53] CAETANO, M arcelo. Manual de Direito Administrativo , 3 edio, revista e ampliada, Coimbra: Coimbra Editora Ltda., 1951, Pp. 23-24.
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[61]LORIS, Giorgio. Diritto amministrativo e cenni di ddiritto constitucionale, 9 ed., HOEPLI, 1912, p.50, apud CRETELLA JR., (2002:13).
[62] VILLANOVA, Royo. Ensayo de derecho administrativo, p.24 apud CRETELLA JR., (2002:13).
[63] GUENECHEA, Elementos de derecho administrativo, 1930, p. 16.
[64] RAFAEL BIELSA, Derecho administrativo, 5 ed., 1955, vol. I, p. 39, e Princpios de derecho administrativo, 3 ed., 1963 apud CRETELLA JR (2002:18).
[65] VILLEGAS BASAVILBASO Derecho administrativo, 1949, vol. I, p.77 apud CRETELLA JR (2002: 18).
[66] SAYAGUS LASO Tratado de derecho administrativo,1953, vol. I, p.21. apud CRETELLA JR (2002: 18).
[67] FOIGNET, Ren. Manuel lmentaire de droit administraatif, 10 ed., 1913, p.5. apud CRETELLA JR (2002: 12).
[68] FOIGNET, Ren. Manuel lmentaire de droit administraatif, 17 ed., 1928, p.9. apud CRETELLA JR (2002: 12).
[69] SERRIGNY, Trait de droit public des franais, precede dune introduction sur les fondements ds socits politiques, 1846, vol I, p. 96.apud CRETELLA JR (2002:12).
[70] BNOIT apud CRETELLA JR (2000:30).
[71] JES apud CRETELLA JR (2000:29).
[72] BNOIT apud CRETELLA JR (2000:30).
[73] RIVERO apud CRETELLA JR (2000:30).
[74] CRETELLA Jr., (2000:30).
[75] M EDAUAR, Odete, Direito Administrativo Moderno, 5 ed. Rev. e Atualz., SP: RT, 2001. Pp. 29-30.
[76] GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo, 7 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo, Editora Del Rey y F.D.A., 2003, p. V-19.
[77] FARIA, Eddimur Ferreira de., Curso de Direito Administrativo Positivo, 3 ed., rev. ampl. e atual., BH: Del Rey, 2000. Pp. 54-55.
[78] Op. Cit. Ant. P.52.
[79] M OREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo, 12 ed., ver., ampl. Atual., RJ: Forense, 2002. P. 47.
[80] CRETELLA JR, Jos Manual de Direito Administrativo, 7 edio, RJ: Forense, 2000. P.5.
[81] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, 5 edio, So Paulo: Saraiva, 2001. P.59.
[82] CAETANO, M arcelo. Manual de Direito Administrativo, 3 edio, Coimbra: Coimbra Ed., 1951, p.25.
[83] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, atualizada, SP: M alheiros, 1999. p.35.
[84] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, 5 edio, So Paulo: Saraiva, 2001. Pp. 59-60.
[85] BRANDO CAVALCATI, Themstocles, Curso de Direito Administrativo,Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, 1949/50. p.31.
[86] BIELSA, Derecho Administrativo, p.16 apud BRANDO CAVALCATI (1949/50: 31).
[87] SANTI ROM ANO, Corso di dirito amministrativo, p.11 apud BRANDO CAVALCATI (1949/50: 31).
[88] CAETANO, M arcelo. Manual de Direito Administrativo, Coimbra: Coimbraa Ed., 1951, pp 26-27.
[89] O Direito Constitucional o sistema das normas jurdicas que disciplinam a instituio e o funcionamento dos rgos da soberania do Estado, delimitando a sua
competncia de harmonia com os direitos reconhecidos e garantidos pessoa humana e aos corpos sociais.
[90] BASTOS (2001:60-61).
[91] (1999:36).
[92] CAETANO (1951: 27-28).
[93] (2001:61).
[94] Idem.
[95] CAETANO (1951:27-28).
[96] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo...p.62.
[97] CAETANO (1951:28-29).
[98] (1999:37)
[99] Idem
[100] CRETELLA JR. Manual ..., p.6.
[101] BASTOS, (2001:61).
[102] BASTOS (2001:61-62).
[103] BASTOS (2001:62).
[104] OTTO M AYER, Droit Adm.allemand., IV, p.380. apud BRANDO CAVALCANTI, (1949/50:32)..
[105] BRANDO CAVALCANTI, (1949/50:32).
[106] TRIEPEL, Diritto Internazionale e diritto interno, apud BRANDO CAVALCANTI, (1949/50:32).
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[107] BRANDO CAVALCANTI, (1949/50:32-33).

[108] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, So Paulo: M alheiros, 1999.
[109] (1999:39).
[110] BRANDO CAVALCANTI, Themstocles. Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4 edio, Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, 1949/50. Pp. 7-8.
[111] VISCONDE DE URUGUAI, Ensaio sobre o direito administrativo, vol. I, p.17 apud BRANDO CAVALCANTI, Tratado..., vol I, p. 9.
[112] M edauar, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1992. p. 21.
[113] M ayer, Otto. Derecho administrativo alemn, tomo I, p. 19. Apud M edauar. Ob. Cit. p. 22.
[114]Sandulli. M anuale di diritto amministrativo, 1974, p.19. - ... preciso que haja vrios poderes estatais, um dos quais caracterizado como poder administrativo
(Administrao pblica) e que exista certa diviso de atribuies entre tais poderes.
[115] Ob. Cit. p. 23.
[116] Ob. loc. cit. ant.
[117] Baracho, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria Geral da Funo Pblica do Estado: A Despublicizao do Direito da Funo Pblica. Jornal O Sino do Samuel, abril de
1998: FDUFM G, p.11.
[118] M edauar. Ob. Cit. p. 24.
[119] Ob. cit. ant. p. 24.
[120] Corso di diritto amministrativo. Volume I M ilo: A. Giuffr Editore,1958.
[121] Lesistenza di questo subordinata a due condizioni: che lattivit amministrativa sia regolata da norme giuridiche esteriormente obbligatorie, e che tali norme
siano distinte da quelle che regolano gli altri soggetti e particolarmente i cittadini. Queste due condizioni si verificano soltanto nello Stato moderno, e la seconda non
in tutte le forme di esso. p.38.
[122] Zanobini. Ob. cit. ant. pp.40 41.
[123]Zanobini. Ob. cit. ant. p. 41.
[124] Ob. cit. ant. p.42.
[125] Ob. loc. cit. ant.
[126] Di tutte queste, solo le ultime due hanno resistito alle successive riforme e restano in vigore, sia pure, specialmente lultima, soltanto in parte. p.42.
[127] Con ci non pu dirsi che lunificazione amministrativa sai stata completa: moltissime, anzi, furono le materie, in cui continuarono ad avere applicazione per molti
anni le leggi degli antichi Stati. p. 42.
[128] CRETELLA JR., Jos. Manual de Direito Administrativo, 7 ed., Rio de Janeiro: FORENSE, 2000. Pp. 7-8.
[129] VON STEIN. La scienza della pubblica amministrazione. Apud
Freitas Bastos, 1949/50. p.27
CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de Direito Administrativo,Rio de Janeiro/So Paulo:
[130] BRANDO CAVALCANTI, P.28.

[131] Idem P.8.
[132] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 24 edio, atualizada, So Paulo: M alheiros, 1999. Pp.38-39.
[133] DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio Jurdico, verbete fonte, Rio de Janeiro: Forense, 2001. Pp. 364-365.
[134] M ATA M ACHADO, Edgar. Elementos de Teoria Geral do Direito, 4 edio, Belo Horizonte: Ed. UFM G, 1995, pp 237-238.
[135] Grifos do autor.
[136] GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, 7 edio, So Paulo: Saraiva, 2002. P.25.
[137] Idem.
[138] (2002:26-28).
[139] (2002:26-27).
[140] (2002:28-29).
[141] FARIA (2000:59-61).
[142] CRETELLA JR, Curso de Direito Administrativo. (2000:169-173).
[143] CRETELLA JR, Jos. Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 2000, p.171.
[144] Idem.
[145] GORDILLO, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Belo Horizonte: Del Rey, 2002, pp.13-14.
[146] CAETANO, M arcelo. Direito Administrativo, Coimbra: Coimbra ed. Ltda., 1951. pp. 62-66.
[147] CAETANO (1951:62-63).
[148] Idem
[149] M EDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, So Paulo: RT, 2001. Pp. 29-42.
[150] BRANDO CAVALCANTI, Tratado...., p.20.
[151] M EDAUAR (2001:31-32) .
[152] TCITO, Caio. Direito Administrativo, RDA 140:35, abr./ jun. 1980 apud M OTTA (1999:26).
[153] M OTTA (1999:26-27).
[154] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: M alheiros, 1999, pp. 44-45.
[155] M EIRELLES (1999:46).
[156] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: RT, 1978, pp. 20-24
[157] M EIRELLES (1978:20)
[158] FARIA (2000:49).
[159] BRANDO CAVALCANTI, Tratado... ,p. 20.
[160] DI PIETRO, M aria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 2003.
[161] FARIA (2000:48-50).
[162] FARIA (2000:48).
[163] Idem.
[164] FARIA (2000:49).
[165] FARIA (2000:50).
[166] BRANDO CAVALCANTI, Tratado..., vol I, p.18.
[167] BRANDO CAVALCANTI, Tratado..., vol I, pp.18-22.
[168] Tratado da polcia, ou, simplesmente, Polcia.
[169] LAFERRIERE apud BRANDO CAVALCANTI, Tratado..., vol I, pp.19, NOTA 3.
[170]M edauar. Ob. Cit. p. 24.
[171] Diritto amministrativo, voce, Enciclopedia del diritto, Vol. X II, p. 861. Apud M edauar. Ob. Cit. p. 25.
[172] M edauar. Ob. Cit. p. 25.
[173] Zanobini. Ob. cit. ant. p. 47. Lo studio e lesposizione del diritto amministrativo, condotti com intento e metodo sistematici, costituiscono la scienza del diritto
amministrativo.
[174] Zanobini. Ob. cit. ant. p. 47.
[175] FARIA (2000:51).
[176] BANDEIRA DE M ELLO, Oswaldo Aranha. Princpios Gerais de Direito Administrativo, vol I - Introduo, Rio de Janeiro: Forense, 1969, pp
[177] M EDAUAR (2001: 32-33).
[178] M EDAUAR (2001: 33).
[179] Idem.
[180] Idem.
[181] Idem.
[182] FARIA (2000:51).
[183] RDA 1946 vol. P.
[184] HOUAISS, Dicionrio da lngua portuguesa, 1 edio. RJ: Objetiva, 2001, verbete princpio.
[185] M EIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro 24 ed. atualizada por Eurico Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho.
SP: M alheiros Editores, 1999, pp.81-89.
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[186] P.81.
[187] p.82.
[188] M EDAUAR, Odete. Direito Administrativo M oderno, 5 edio revista e atualizada, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, pp. 142-156.
[189] M EDAUAR (2001: 142) Apud LARENZ, Karl, Derecho justo, 1985, p.14.
[190] M EDAUAR (2001: 142-143) Apud REALE, M iguel, Lies preliminares de direito, 1974, p.339.
[191] M EDAUAR (2001: 143).
[192] idem pp.82-83.
[193] Idem.
[194] M EDAUAR (2001:146) apud EISENM ANN, Ch. Cours de droit administratif. V. I. 1982.
[195] (2001:147).
[196] M EIRELLES, Ob. Cit. Ant. p.83 apud HAURIOU, Prcis lementaires de Droit Administratif, Paris, 1926, pp. 197 e segs.
[197] BARBOZA, M rcia Noll. O Princpio da Moralidade Administrativa: uma abordagem de seu significado e suas potencialidades luz da noo de moral crtica, Porto
Alegre: Livraria e Editora do Advogado, 2002.
[198] (2001:147-148).
[199] (2001:148).
[200] Ob. Cit. pp. 87-89.
[201] Idem p.87.
[202] Idem.
[203] Idem p. 88.
[204] Idem.
[205] (1999:89).
[206] (2001:152-153).
[207] (2001:153).
[208] (1999:99).
[209] HOUAISS, Dicionrio da lngua portuguesa, 1 edio. RJ: Objetiva, 2001, verbete razoabilidade.
[210] Ob cit ant. Verbetes qualidade e razovel.
[211] Analisar uma coisa em confronto com outra.
[212] M EIRELLES (1999:86) Apud M OREIRA NETO, Diogo De Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, 9 edio, Rio de janeiro: Forense, 1990.
[213] M EIRELLES (1999:87) Apud FIGUEIREDO, Lcia Valle Curso de Direito Administrativo, 3 edio So Paulo: M alheiros, 1998. p.47
[214] Ob. Cit. Ant. P.154.
[215] Ob. Cit. Ant. P.153.
[216] Idem.
[217] Ob. Cit. Ant. P.154.
[218] M EDAUAR (2001:154-155).
[219] Ob. Cit. Ant. P. 155.
[220] M EDAUAR (2001:155).
[221] M EDAUAR (2001: 155).
[222] RIVERO, Jean. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina, 1981, Pp. 25-42.
[223] Idem, p.27.
[224] (1981:28).
[225] (1999:46-51).
[226] DI PIETRO, M aria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, SP: Atlas, 2003.
[227] FARIA (1999: 45-48).
[228] M EIRELLES (1999:47).
[229] M EIRELLES (1999:47-49).
[230] (1999:50-51).
[231] M EIRELLES (1999:52-53).
[232] M EIRELLES (1978:37-85).
[233] M EIRELLES (1978:37-38).
[234] DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Forense, 2001, verbete Administrao Pblica.
[235] Grifo do autor.
[236] Idem.
[237] M EIRELLES (1978:38-39).
[238] BRANDO CAVALCANTI, Themstocles. Tratado de Direito Administrativo, vol I, 4 edio, Rio de Janeiro/So Paulo: Freitas Bastos, 1949/50. P. 8.
[239] M EIRELLES (1999:56-57).
[240] Idem.
[241] M EIRELLES (1999:58).
[242] Idem
[243] M EDAUAR, Odete, Direito Administrativo Moderno, So Paulo: RT, 2001, pp. 43-50.
[244] (2001: 43-44).
[245] CRETELLA JR. Manual de Direito Administrativo Curso Moderno de Graduao, 7 edio, RJ: Forense, 2000, p.17.
[246] Idem.
[247] (2000:14).
[248] (2000:13).
[249] M EIRELLES (1999:58-60).
[250] M EIRELLES (1999:59).
[251] Idem.
[252] M EIRELLES (1999:60).
[253] M EDAUAR, Odete, O Direito Administrativo em evoluo, So Paulo: RT, 1992, p. 137.
[254] M EDAUAR (1992:137-138).
[255] Idem.
[256] M EDAUAR (1992:138) apud M ORON, Sanches, Notas sobre la funcin administrativa in La Constitucin espaola de 1978, M adri, 2 ed., 1988, p.642.
[257] Grifo da autora.
[258]
[259] DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Forense, 2001, verbete Administrao Pblica.
[260] Grifo do autor.
[261] Idem.
[262] DE PLCIDO E SILVA. Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Forense, 2001, verbete Governo.
[263] DI PIETRO, M aria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, 15 ed., So Paulo: Atlas, 2003, pp. 55-58.
[265] DI PIETRO (2003:55).
[267] DI PIETRO (2003:55).
[268] (2003:56).
[269] Idem.
[270]Direito Administrativo Brasileiro 24 ed. atualizada por Eurico Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. SP: M alheiros Editores,
1999. Pp. 60-61.
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[271] De acordo com DE PLCIDO E SILVA (Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Forense, 2001), soberania a qualidade do que soberano, ou possui a autoridade
suprema. o poderio supremo, ou o poder sobre todos. Juridicamente tem o sentido de poder supremo, poder que se sobrepe a qualquer outro, somente aceitando
limitaes quando dispostas de maneira voluntria por ele prprio.
[272] (1999:61).
[273] A palavra autonomia tem origem no vocbulo grego autonomia que quer dizer o direito de se reger por suas prprias leis. O seu sentido que a pessoa dotada de
autonomia pode traar suas prprias normas de conduta, sem sofrer restries ou imposies exteriores. DE PLCIDO E SILVA (Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro:
Forense, 2001).
[274] DE PLCIDO E SILVA (Vocabulrio Jurdico, Rio de Janeiro: Forense, 2001).
[275] M EIRELLES (1999:61).
[276] BANDEIRA DE M ELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, 11 edio, So Paulo: M alheiros, 1999. Pp. 102-109.
[277] DI PIETRO, M aria Sylvia Zanella. "Direito Administrativo". SP: Atlas, 2000. P. 416-417.
[278] M ELLO, Celso Antnio Bandeira de. " Curso de Direito Administrativo 11 edio Revista, atualizada e ampliada. So Paulo: M alheiros Editores Ltda., 02-1999. Pp.
177-178.
[279] M ello (1999) Pp.180-181.
[280] DALLARI (1976) "Regime Constitucional dos Servidores Pblicos" p. 98.
[281] Ob. cit. p.99.
[282] Ob. cit. ant. p. 99.
[i] (1937:7).
[ii] Idem.
[iii] (1937:8-9).
[iv] (1937:9).
[v] Idem.
Francisco Mafra
Doutor em direito administrativo pela UFM G, advogado, consultor jurdico, palestrante e professor universitrio. Autor de centenas de publicaes jurdicas na Internet
e do livro O Servidor Pblico e a Reforma Administrativa, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.
Informaes Bibliogrficas
M AFRA, Francisco. Primeiras noes de Direito Administrativo. In: mbito Jurdico, Rio Grande, VIII, n. 23, set 2005. Disponvel em: <
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=258
>. Acesso em ago 2014.
O mbito Jur dico no se r esponsabiliza, nem de for ma individual, nem de for ma solidr ia, pelas opinies, idias e conceitos emitidos nos textos, por ser em de inteir a r esponsabilidade de seu(s) autor (es).
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texto de estudo e no a encontrara.[177]

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autonomia da Administrao; a segunda, obedece exigncia de independncia e imparcialidade da Administrao.[258]

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as polticas sociais e o Estado democrtico 1

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[24] CRETELLA JR., 1966, V. I, P. 145 apud DI PIETRO, (2003:45).

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[107] BRANDO CAVALCANTI, (1949/50:32-33).

CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de Direito Administrativo,Rio de Janeiro/So Paulo:

[130] BRANDO CAVALCANTI, P.28.

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