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TENDNCIAS DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

Maria Carmelita Yazbek

A assistncia social no mbito da Seguridade Social brasileira o primo pobre,
assim como o SUS, conforme afirmou o professor Emerson. Sua insero na Constituio,
expressa, de um certo lado uma mobilizao de alguns setores da sociedade, de algumas
categorias profissionais, sobretudo dos assistentes sociais, de alguns ncleos de estudos no
Brasil como o da UNB e o da PUC So Paulo. Esses ncleos tiveram uma certa
interferncia na insero da assistncia social na Constituio de 1988, mas essa insero
tambm vai expressar um contexto mais amplo de transformaes societrias sobretudo nas
relaes de trabalho, no mundo capitalista que vai exigir polticas assistenciais. Isso
aconteceu no apenas no Brasil, mas no mundo todo. Na Europa, a assistncia social
tambm vem ganhando uma certa visibilidade como poltica.
Mas, eu prefiro aqui enfatizar o significado da insero da assistente social do
ponto de vista das lutas sociais, no mbito da ampla movimentao da sociedade que vai
permitir criar para a assistncia social brasileira at ento muito mais um conjunto de
prticas de benemerncia, uma nova matriz, uma nova condio, uma nova visibilidade. Eu
entendo que a Constituio e depois a Lei Orgnica da Assistncia criam para a assistncia
social uma nova matriz eu tenho chamado assim que permite a passagem da assistncia
social para um campo novo, o campo do direito, o campo da universalizao dos acessos,
da responsabilidade do Estado perante as questes da pobreza e da excluso, o campo da
poltica pblica. um trnsito difcil: o trnsito das prticas de benemerncia, filantrpicas,
assistencialistas, para o campo das polticas pblicas. A insero da assistencia social na
Seguridade traz para essa poltica uma nova visibilidade, uma nova insero, trazendo-a
para o campo da proteo social. Assim, a Assistncia Social articulada outras polticas
no campo social, volta-se garantia de direitos e de condies dignas de vida para a
populao brasileira. Nesse sentido tambm, com essa insero na seguridade eu entendo
que a assistncia social expressa tambm o reconhecimento pblico da legitimidade da

Mesa Redonda Assistncia e Previdncia: Caminhos e tendncias no XX Ciclo de Debates do Servio

Social do Hospital das Clnicas da UNICAMP. Expositores: Professor Dr. Wilson Cano do Instituto de
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demanda e das necessidades dessa populao que dela se utiliza. Mais do que isso, a
assistencia social configura-se em um espao para que essa populao amplie o seu
protagonismo e a sua presena, uma vez que constitucionalmente se coloca a necessidade
da participao dos usurios na gesto do sistema descentralizado e participativo de
assistncia.
Realmente, isso uma novidade neste campo, trazer esse conjunto de prticas,
para um outro patamar, patamar da poltica que se expressa num certo carter civilizatrio,
que est presente na consagrao de todos os direitos sociais, que vai exigir que a provises
assistenciais sejam colocadas no plano das garantias de cidadania, dos direitos sociais sobre
a vigilncia do Estado.
Esta lei inova e a Constituio tambm inova ao afirmar para assistncia social
um carter no contributivo, pois ela uma poltica pblica no contributiva. Inova ainda
ao afirmar a necessria integrao das polticas sociais na resposta s necessidades dessa
populao. Ela inova com a participao da populao no controle social, na gesto e na
execuo dessa poltica, ela desmonta um antigo Conselho Nacional de Servio Social, um
rgo clientelista e cartorial que era objeto no momento da promulgao da lei, de
processos contra corrupo. Isso saa o tempo todo nos jornais, entidades fantasmas,
entidades Pilantrpicas, etc.
A LOAS cria Conselhos Municipais, Estaduais e o Conselho Nacional de
Assistncia Social, rgos paritrios com representao do governo e da sociedade, com a
presena dos trabalhadores do setor da assistncia social e dos seus usurios. Sem dvida,
para os que trabalham h muitos anos como eu na assistncia social uma mudana
absolutamente relevante, uma mudana substantiva na concepo da assistncia social, uma
definio legal que permite o trnsito da assistencia social do assistencialismo, do
clientelismo de sua tradio de no-poltica para o campo da poltica pblica de direitos, o
que no pouco.
E, como uma poltica pblica ela passa a ser um espao de defesa e ateno dos
interesses e necessidades sobretudo dos segmentos mais empobrecidos da sociedade, aquela

Economia da UNICAMP e Professora Dra. Maria Carmelita YazbeK Coordenadora da Ps-Graduao em

Servio Social da PUC So Paulo.
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populao que vive em extremas condies de pobreza e excluso. Essa poltica vai ser
uma forma de proteo social, de combate subalternidade, de combate discriminao
que no s econmica. Ela econmica, sobretudo, mas cultural e poltica. uma
poltica que vai oferecer algumas garantias populao, algumas seguranas utilizando
uma expresso da Aldaza Sposati que amanh estar aqui com vocs, ela oferece algumas
seguranas que cobrem ou que deveriam cobrir, reduzir ou prevenir algumas situaes de
risco e de vulnerabilidade social em que vive essa populao.
Ela atende s necessidades emergentes ou permanentes constantes decorrentes de
problemas pessoais ou de problemas sociais estruturais dessa parcela da populao.
Nesse sentido a assistncia social uma poltica que vai dar a medida do
compromisso social do Estado exatamente porque ela a fundo perdido, no h obrigao
da contribuio por parte dessa populao, mas h o direito assegurado. Essa compreenso
da assistncia social como um campo de efetivao de direito, como uma poltica
estratgica, no contributiva, voltada para a construo dos chamados mnimos sociais de
incluso, conforme consta na lei. Mnimos entendidos aqui no como mnimos que nivelem
por baixo, mas como um patamar de qualidade de vida e dignidade de vida abaixo do qual
nenhum cidado brasileiro deveria estar colocado. Ento ela aponta a universalizao do
acesso aos direitos que ela garante, ela busca romper com o clientelismo, com o
assistencialismo que historicamente caracterizam no apenas a poltica de assistncia social
nesse pas, mas as polticas sociais de modo geral. A poltica brasileira tem essa herana
cultural pesada do clientelismo, da tutela, do apadrinhamento, do favor. claro que nas
aes assistnciais esse peso maior ainda porque essas aes passam pela oferta de algum
recurso, de algum servio, de algum benefcio.
Nesse sentindo ela rompe com aquela idia emergencial de dizer que assistncia
um pronto socorro social. um planto nas situaes emergenciais para distribuir cestas,
auxlios financeiros e se pensa a assistncia como uma poltica de maior consistncia, com
programas, servios, projetos, uma poltica que deve ser pensada sempre na relao com
outras polticas sociais, e que apresenta um novo desenho institucional caracterizado pelo
comando nico que alis no vem sendo cumprido nesse pas em cada esfera

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governamental e funcionando como uma estratgia de incluso e de ateno a seus

usurios.
Claro que essa poltica impensvel sem os fundos: o fundo nacional de
assistncia, os fundos estaduais de assistncia, os fundos municipais de assistncia. E
tambm ela impensvel sem o oramento pblico. O sistema de descentralizao
funciona, tem funcionado de forma geral, como uma forma de reordenar essas polticas, de
abrir um espao para participao de seus trabalhadores, de seus usurios reconhecendo a
as particularidades de cada local onde ela se desenvolve. no cotidiano do municpio, no
cotidiano do nvel local que o cidado consegue avaliar a qualidade do servio social que
recebe: se o abrigo dos idosos funciona com dignidade, se o lar, se a creche e se as atenes
a adolescentes em riscos, se a maternidade est funcionando de fato com qualidade.
Ento, a proposta legal de descentralizar traz consigo, a qualificao
democrtica. A importncia dessa dimenso no controle social, da presena da populao
acompanhando o servio, avaliando os servios, fortalecendo a experincia participativa e a
cidadania no nvel local, permitindo uma ao fiscalizatria mais prxima, mais perto da
vida do cidado.
Com esta recomposio legal tambm as tradicionais entidades prestadoras de
assistncia social, a gente sabe que isso no uma novidade neste pas, onde j em 1530
temos a primeira Santa Casa que se coloca como entidade filantrpica. Esta rede passa a ser
submetida a um outro tipo de controle, porque no momento em que ela considerada parte
do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, ela est sujeita a
fiscalizao dos conselhos de assistncia, ao controle pblico. Ela tem que ser convalidada
como uma poltica pblica, pelos gestores, pelos Conselhos e pelo nvel do prprio
Governo Federal porque essas relaes so mediadas pelo acesso ao fundo pblico. No
momento em que uma entidade privada acessa ao fundo pblico ela presta servios
programaticamente em nome da poltica maior onde ela est inserida. Passa a compor o
sistema na medida em que ela se compromete com as diretrizes e aquilo que est previsto
na legislao que regulamenta a assistncia social no pas.
Essa a proposta que sempre gosto de colocar para fazer um balano do quanto
conseguimos avanar nesses 10 anos, 10 anos aps a LOAS. Considero que esse um
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momento importante em que ns podemos fazer um balano sobre essa poltica e projet-la
para o futuro. Comeo afirmando que esta poltica vem enfrentado algumas das grandes
dificuldades, sobretudo no mbito federal. lamentavel fazer essa afirmao porque sou do
Partido dos Trabalhadores e se h uma rea que est absolutamente complicada no atual
governo a rea da assistncia social que passa de uma Secretaria a Ministrio, mas no faz
jus a Ministrio. Eu temo inclusive pela manuteno desse Ministrio. Acho que se a
ministra cair, leva o Ministrio junto tal a dificuldade em levar um projeto conforme vem
sendo construdo nesses 10 anos.
Ns passamos 10 anos construindo um projeto para rea da Assistncia Social no
pas. E, na atual conjuntura vemos esse projeto emperrar e pior, aos poucos ser substitudo
por uma viso conservadora sobre a assistncia social, sobre as famlias pobres, culpandoas pela sua pobreza. Ou seja, aquilo que se construiu ao longo de 10 anos, parece estar em
uma posio bastante complicada. Esse ano ns temos a IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social e eu acho que esta Conferncia vai ser crucial do ponto de vista da nossa
sociedade civil organizada que dever colocar claramente as suas posies.
Mas, sobre esses 10 anos de balano temos algumas rpidas reflexes a partilhar
com vocs. A primeira constatao que nesse 10 anos, que foram 10 anos de
questionamento do clientelismo, do padro de gesto conservadora dessa poltica e da
identificao histrica da assistncia social com a filantropia, ainda me parece que essa
uma questo no superada na assistncia social. A tendncia a ver a assistncia social como
ao filantrpica, assistencialista e tuteladora ainda um objeto de questionamentos e
reivindicaes nas Conferncias Municipais e nas Conferncias Estaduais em andamento.
O que estamos percebendo que o protagonismo da populao vem sendo muito pouco
colocado nesse processo. A luta continua e na verdade sua grande tendncia ainda lutar
para que o reconhecimento do direito seja a medida da negociao e da liberao no campo
dessa poltica. No h outra medida ainda. Nossa luta para que o direito seja a medida.
No d para negociar direito, esta luta ento continua.
Uma outra constatao nesses 10 anos e que foi observada nas trs Conferncias
de Assistncia Social anteriores a presena da perspectiva focalista dessa poltica que
acompanhou 10 anos do governo Fernando Henrique e que no se rompeu. A assistncia
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social ainda uma poltica focalizada, seletiva, pobre para o pobre. Os critrios de seleo
e avaliao ainda permanecem muito focalizados nos mais pobres, nos mais vulnerveis, o
que vem restringindo projetos mais renovadores e/ou criativos para essa poltica.
H experincias em municpios no pas muito interessantes, mas em mbito
nacional a coisa est muito complicada. Ainda, no temos aes integradas, aes
intersetoriais, definies de padres de qualidade. No temos indicadores de avaliao,
porque ns lidamos com dados, porque ns no temos padres objetivos para avaliar por
exemplo o que um bom centro de lazer para juventude, o que um abrigo para crianas e
adolescentes em risco, o que um abrigo para idosos, ou um abrigo para populao
moradora de rua.
O que se observa que ainda no temos padres ou indicadores claros, no
temos definio concreta do que uma boa ao intersetorial. A intersetorialidade frgil,
limitada. E a proteo social ainda vista como benevolncia de Estado ou da sociedade.
Um outro ponto que acho que cabe ser discutido neste balano, e que ainda se
coloca como uma agenda, a questo da construo e mecanismos pblicos e democrticos
de regulao e de controle social. Tal e qual foi apresentado hoje aqui em relao sade
sobre o SUS que deve ser construdo a cada dia, o sistema descentralizado e participativo
de assistncia social no pas exige ainda a organizao de um SUAS (Sistema Unificado de
Assistncia Social) como parte do processo de construo de mecanismos pblicos de
regulao e de controle para esta rea. Como que ns vamos fiscalizar e acompanhar?
Como que ns vamos criar parmetros, sobretudo lembrando que o parmetro o direito.
No tem outra medida de negociao dos interesses dessa populao que uma populao
sem voz, que no existe.
Outro aspecto que percebemos ligado a este a ausncia de conhecimento desses
brasileiros. Quem so eles? Em que territrio habitam, como vivem? A gente s vezes
pergunta como que algum pode, para receber o Beneficio de Prestao Continuada, seja
idoso ou o portador de deficincia, viver com um quarto do salrio mnimo per capta
familiar. Devo perguntar: o que isso em matria de recurso para sobreviver? Que arranjos
essa populao constri? H ainda um frgil conhecimento e um conhecimento cheio de
preconceitos dessa populao, discriminatrio, no s pelo seus hbitos de vida, pelas suas
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crenas, seus valores. uma populao que vive um conjunto muito grande de
discriminaes.
Um outro ponto que cabe avaliar e pensar nesse momento de construir uma
agenda so os impactos dessa poltica sobre a possvel incluso/excluso dessa populao.
At que ponto a assistncia social vem funcionando como um mecanismo de incluso
social? Sabemos que os limites entre incluso e excluso so difusos, contraditrios,
subordinados a interesses econmicos. Sabemos que a assistncia pode ser um mecanismos
de incluso, mas ela pode ser um mecanismos de reiterao total da excluso social. Ela
pode criar o lugar dos pobres: so aqueles que tem o programa l de renda mnima, aqueles
que recebem a cesta. como se voc cindisse a sociedade brasileira o que cidado, o que
participa das polticas, etc. e o que est l sobrante. Essa contradio na assistncia social
permanece. ela uma poltica ambgua porque tanto voc pode oferecer ajuda para obter a
subservincia, a lealdade, como pode emancipar. E isso na histria poltica brasileira no
foi superado por causa da LOAS, sabemos disso. A assistncia ainda troca, e moeda de
favor. Quando o poder pblico negocia cargos, oferece a assistncia social (porque
qualquer um pode fazer.) Em So Paulo foi assim no incio da gesto da prefeita Marta
Suplicy. Em funo de alianas polticas devia dar uma Secretaria para o PSB. Deu a
Assistncia Social para Evilsio Faria, um mdico de boa vontade, mas que no sabia nem
o que era assistncia social. Esse trao forte nessa poltica, como se fazer algo pelos
pobres fosse coisa que qualquer um pode fazer, reiterando ainda um carter atrasado,
subserviente exigindo subservincia dessa populao o que um aspecto muito delicado
ainda nessa poltica.
Entendo que a assistncia social tanto pode matar a cidadania, como ser um
espao para o protagonismo de seus usurios e uma forma de organizao dessa populao,
que realmente uma populao destituda de poder, de trabalho, de informao, de direito,
de oportunidades, de esperanas, e vive em grande parte sob condies muito restrita, muito
miservel e submersa numa sociedade que a desqualifica, que a constitui como cidados s
avessas (pela negativa). Populao que encontra inmeros clichs para design-la: como
inadaptados, casos sociais, etc.

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E ns sabemos tambm que no atual contexto, que foi rapidamente assinalado

pelo professor Emerson e pelo professor Wilson Cano, que convivemos com os impactos
destrutivos das atuais transformaes societrias, empurradas pelos interesses da
mundializao do capital. Esses processos vo deixando suas marcas sobre os trabalhadores
e sobretudo para aqueles que no conseguem se inserir no trabalho, os que vivem
desempregados ou que tm um trabalho intermitente, precrio sem nenhuma garantia, os
que vivem sem teto, que vivem sem terra, os que envelhecem sem qualidade, os que moram
em habitaes insalubres, os que tem a sade fragilizada, que partem pelos caminhos da
droga, os que convivem com a AIDS, a prostituio, com o trabalho infantil, com
alimentao insuficiente, com a fome, com o cansao, com as humilhaes, com o
fanatismo. Ns lidamos com as explicaes mgicas sobre a realidade. Hoje est na Folha
de So Paulo: o censo das favelas em So Paulo uma coisa assustadora! Somos os
campees! uma populao sujeitada que convive cotidianamente com a violncia e tantas
outras situaes que encontramos cotidianamente na experincia profissional. So situaes
sociais limites de nossa sociedade. O limite da condio de humanidade. So essas
situaes que deveriam ser alvo de polticas qualificadas de proteo e de polticas
emancipatrias. Em algumas situaes temos a ofertar s proteo: o idoso, o portador de
deficincia. Situaes em que o direito a proteo.
Ns sabemos ento que esses so desafios da assistncia social: criar
possibilidades de participao para est populao, oferecer proteo e possibilidades de
protagonismo. Um meio para isso a criao da

rede de entidades, fortalecendo a

perspectiva pblica, fortalecendo o direito dos cidados.

A ao em rede no existe praticamente na maior parte dos municpios
brasileiros, trata-se de uma ao consertada, articulada. As entidades brigam pelo pobre:
esse o meu pobre o outro o seu pobre Que dizer? No h uma ao concentrada,
no h cadastros unificados. No h equipamentos de retaguarda, no h instituies de
retaguarda para, por em proteo, por exemplo, as crianas vtimas de violncia, as
mulheres, os idosos que tambm so vtimas de violncia. No h referncias sobre a rede
pblica, sobre o que por exemplo um bom abrigo. A impresso que a assistncia social
fica apenas nas mos das entidades privadas e o Estado est omisso.
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Nesses tempos em que cresce o chamado terceiro setor esses dados aumentam
nossas preocupaes porque a fiscalizao das aes sociais do chamado terceiro setor,
sobretudo, quando ela desenvolvida com esse segmento mais vulnerabilizado tem sido
difcil. Os Conselhos no esto conseguindo acompanhar. Em resumo, 10 anos depois a
gente ainda vive muita sobreposio de ao, muita pulverizao, muita descontinuidade.
A afirmao do professor Emerson, de que devemos criar sistemas capazes de
atravessar

governos

institucionalmente

capazes

de

garantir

algumas

coisas,

independentemente dos governos, fundamental. De todo modo, eu diria que as avaliaes,

mostram como tem sido difcil essa tarefa, que as ambigidades ainda marcam esta rea, e
h sobretudo uma grande dificuldade de trazer para a esfera pblica a questo da pobreza e
da excluso.
Eu tenho muitas crticas ao Programa Fome Zero, mas eu acho que uma
qualidade ele tem. Quando foi lanado trouxe para discusso pblica que neste pas h
fome, que a pobreza uma questo pblica desta nao. No foi muito alm disso, da
publicizao da questo.
O grande desafio que se coloca para assistncia social trazer para a esfera
pblica a pobreza, a excluso, transformando o que garantido constitucionalmente em
campo de exerccio participativo sobretudo dos segmentos subalternizados e excludos.
Claro que ns estamos entrando na contra mo da histria, porque ns entramos numa
dinmica, em que h prevalncia da esfera econmica sobre o social. Isso muito forte.
A gente rema meio na contra mo defendendo o social, porque h uma absoluta
subordinao do social ao econmico, aos ajustes estruturais da economia. A lgica
assim: se sobrar a gente cuida do social, porque primeiro o ajuste. Acho que os dados
apresentados aqui na rea da prpria previdncia pelo professor Wilson Cano mostram que
a primeira subordinao, ao processo de ajuste, o que vem desmontando direitos
trabalhistas, direitos sociais de modo geral. Ento, num certo sentido, iniciativas nessa
vertente, nessa tendncia, de iniciativa de contra desmanche, no tem sido fceis e isso
um desafio por vrias razes.

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A primeira delas, j mencionei aqui, o fato da histrica vinculao da

assistncia com a filantropia. Isso dificulta, cria um confronto entre prticas, assentadas no
reconhecimento de direitos e prticas de favor.
E a segunda dificuldade a expanso do terceiro setor, que despolitiza o trabalho
social e valoriza o trabalho voluntrio. A desigualdade despolitizada. Ela no tratada
como uma questo de uma sociedade cindida e divida em classes.
A desigualdade passa a ser um dado administrativo que pode ser tratada pela
filantropia. O que se observa que a articulao histrica entre o trabalho, a proteo social
e os direitos que constituiu o chamado Estado de Bem Estar, que a gente sabe nem
chegou at aqui ela est em transformao, ela est encolhendo o mundo pblico.
Encolhe-se o mundo pblico, o cidado o bem sucedido no mundo privado mercantil.
Evidencia-se a incompatibilidade entre ajustes estruturais da economia e investimentos
sociais do Estado.
Essa incompatibilidade ainda mais complicada nos tempos de hoje porque ela
referenciada, apoiada no discurso neoliberal que defende o dever moral de prestar
socorro aos pobres e o dever humanitrio, desde que isso no seja considerado direito
social. Isso dificulta passar para a esfera pblica essa proposta. O que a gente est
constatando que os programas sociais do atual Ministrio Ministrio da Assistncia
Social e, inclusive o prprio Fome Zero, essa lgica permanece.
A tentativa de unificar os cartes talvez seja um primeiro passo, mas ela uma
tentativa tcnica fora de uma poltica. Onde est a poltica nacional? No so observadas
propostas que rompam com a tica seletiva, emergencial, com aes focalizadas, paliativas,
assistencialistas em andamento na sociedade. As inovaes parecem estar apenas no mbito
de alguns municpios.
Me parece que o maior desafio, e esse para terminar mesmo, colocar na esfera
pblica, o direito que todo cidado brasileiro tem de ver atendidas as suas necessidades
sociais. Quando falo pblico, estou falando da perspectiva da universalidade, dos interesses
coletivos. Estou falando de uma visibilidade e de uma transparncia pblica. Qualquer
cidado deveria poder acessar, no mnimo pela internet, os dados das polticas pblicas
desse pas. Elas teriam que ser transparentes, pois envolvem o controle social, a
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participao da sociedade e a democratizao. Neste mbito a gente observa em andamento,

em alguns municpios iniciativas que esto buscando deter esse processo de privatizao
do pblico que tambm foi referido aqui pelo professor Emerson como uma das tenses do
SUS.
Em alguns municpios possvel observar essa busca pela recuperao do
protagonismo do Estado nesta rea, de sua responsabilidade. Quando falo do Estado, falo
do nvel federal, do nvel estadual e do nvel municipal. o Estado, o regulador, o
financiador, o provedor e o gestor principal dos servios scio-assistenciais.
H muito para fazer, sem nenhuma iluso, porque obviamente diante da
desigualdade, diante da pobreza, da subalternidade que vive a populao brasileira, as
polticas sociais, em particular essa que ns estamos colocando em debate tem limites, tem
constrangimentos clarssimos de ordem estrutural que vo gerar a sua baixa efetividade e
seu baixo resultado sem ultrapassar esses limites.
Pensar que das polticas scio assistenciais, e apenas delas resultem melhorias
no bem estar social desta populao ilusrio e ineficaz. Porque h uma imensa fratura
entre o que anunciado na Constituio, nos nossos projetos, nas nossas Conferncias e a
realizao concreta do direito. Uma coisa o anuncio do direito, outra coisa sua
realizao concreta, sobretudo porque o carter, cumulativo que est presente nos riscos e
vulnerabilidades que marcam a vida dessa populao um carter que no ser facilmente
rompido, ou seja, no pela via das polticas sociais, que a sociedade vai se alterar, mas
obviamente sabemos que essas polticas sobretudo nesta estruturao atual expandem
direitos. Obrigada.

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