115

ENSAIO

Bolsa Famlia: projeto social ou marketing poltico?

Paulo Gabriel Martins de Moura

Universidade Luterana do Brasil (ULBRA)

Bolsa Famlia: projeto social ou marketing poltico?

Resumo: Esse ensaio, luz da anlise poltica, critica o Programa Bolsa Famlia, implementado pelo governo Lula, a partir da
metodologia de ongoing analysis conjuntural, originada na cincia poltica norte-americana. Busca estabelecer paralelo dessas anlises
com as crticas de especialistas ao Bolsa Famlia, veiculadas na imprensa, que sugerem a ausncia de um referencial conceitual, amparado
no conhecimento acumulado na rea (ou sua no-aplicao prtica), a nortear as polticas sociais do governo Lula. Baseando-se em fontes
secundrias sobre dados oficiais e em depoimentos de especialistas, a anlise identifica uma aparente esquizofrenia nos referenciais
filosficos que norteiam as polticas sociais do governo, sugerindo que a soluo escolhida foi uma resposta conjuntural a uma demanda
de marketing governamental, e no orientada por uma deliberada poltica pblica de governo pr-concebida como tal que, se existiu, no
transparece nas aes governamentais aplicadas.
Palavras-chave: governo Lula, polticas sociais pblicas, Bolsa Famlia, Fome Zero, marketing poltico.

Family Grant: Social Policy or Political Marketing?

Abstract: This essay, a political analysis, criticizes the Family Grant Program, implemented by the Lula government of 2003-2005. It
is based on the ongoing analysis methodology originated in U.S. political science. It seeks to establish a parallel of these analyses with
criticisms of the Family Grant program presented in the media and made by specialists. They focus on the absence of a conceptual
reference for the program (or its practical non-application), supported by accumulated knowledge in the field, that would guide the
social policies of the Lula government. Based on secondary sources about official data and on statements from specialists, the analysis
identifies an apparent schizophrenia in the philosophical references that orient the governments social policies, suggesting that the
solution chosen was a situational response to a demand for government marketing and not oriented to a deliberate public policy preconceived as such, which, if it exists, is not evident in the government actions.
Key words: Lula government, public social policies, Family Grant, Zero Hunger, political marketing.

Recebido em 30.10.2006. Aprovado em 05.01.2007.

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

116

Paulo Gabriel Martins de Moura

O presente ensaio tem a modesta pretenso de

ser uma primeira anlise crtica do autor sobre o Programa Bolsa Famlia, implementado pelo governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva na segunda metade de seu primeiro mandato (2003-2006). Os pontos de vista aqui expressos esto ancorados em dados divulgados em matrias do jornal Folha de So
Paulo, num artigo de Augusto de Franco (FRANCO,
2003, p. 86-106) intitulado Trs Geraes de Polticas Sociais, e, do ponto de vista conjuntural, em anlises do prprio autor, ao longo do mandato do atual
presidente da Repblica.
Segundo Augusto de Franco, [...] as polticas de
interveno centralizada do Estado, as polticas pblicas de oferta governamental descentralizada e as
polticas pblicas de parceria entre Estado e sociedade para o investimento no desenvolvimento social,
representam trs geraes diferentes de polticas
sociais. Para esse autor, na dcada de 80 do sculo
20, foram as polticas de interveno centralizada do
Estado na rea social que predominaram, praticadas
pela ao de tcnicos da burocracia do setor pblico.
Nesse perodo, predominava um padro de atuao
clientelista e paternalista de atores polticos populistas
ou de setores oligrquicos conservadores que controlavam o poder pblico. No entanto, afirma Franco, as sementes desse tipo de poltica foram plantadas nos anos anteriores, em grande parte na dcada
de 1970, sob a vigncia do regime militar.
Implcita lgica que orientava a aplicao dessas
polticas sociais, estava a concepo de que apenas a
ao do Estado era suficiente para suprir as carncias
da sociedade por esse tipo de poltica pblica; de que os
benefcios repassados pelo Estado populao carente
so concesses e/ou resultado de prticas de
intermediao poltico-partidria, eleitoral ou
institucional; de que os servios embutidos nessas polticas pblicas no so encarados propriamente como
direitos; e, finalmente, de que a gesto governamental
dessas polticas no concebida como tendo natureza
pblica, no sendo, portanto, transparente. Ou seja, a
forma como essas polticas sociais eram aplicadas incorporava graus insuficientes de accountability e no
incorporava outros atores na sua elaborao, na sua
execuo, no seu monitoramento, na sua avaliao, no
seu controle ou na sua fiscalizao.
Para Franco, na dcada subseqente predominaram as polticas pblicas universais, baseadas na
oferta estatal, sintetizadas no conceito de que essas
polticas sociais so um direito do cidado e um
dever do Estado. No obstante, as concepes e
as prticas que teriam possibilitado a difuso desse
tipo de poltica foram experimentadas na dcada anterior e foram incorporadas ao arcabouo legal da
Constituio de 1988.
O autor destaca que a segunda gerao de polticas sociais pblicas caracteriza-se pela oferta go-

vernamental descentralizada, organizada e

implementada a partir da concepo de que o Estado
no seria mais suficiente para sua implementao,
mas ainda cumpriria um (quase) exclusivo papel
protagnico (desde que consiga se publicizar, razo
pela qual as polticas pblicas so encaradas, apenas
ou principalmente, como polticas governamentais).
Para seu desenvolvimento dever-se-ia perseguir os
objetivos da despartidarizao e da despersonalizao, em funo da necessidade de evitar-se a
intermediao poltico-partidria, eleitoral ou mesmo institucional, na oferta dos recursos pblicos.
Dever-se-ia, ainda eliminar gradativamente as prticas do clientelismo e do assistencialismo;
priorizando-se a preocupao com a eficincia, a
eficcia e a efetividade dos programas e das aes
de governo, com seu monitoramento e avaliao e
com a sua fiscalizao ou controle por parte da sociedade. E, finalmente, as aes deveriam ser
direcionadas para pblicos-alvos especficos, tais
como os envolvidos em trabalho infantil, portadores
de deficincias, crianas, gestantes e nutrizes em
situao de risco, dentre outros.
Os programas universais, sob essa orientao,
segundo Franco, eram orientados, em grande parte,
pela concepo de sua aplicao de forma centralizada, com sua execuo sendo pensada a partir da
oferta massiva e indiferenciada. Sob essa orientao, afirma Franco, os bilhes destinados para programas de previdncia social, sade e saneamento,
educao, qualificao para o trabalho, combate
pobreza e distribuio de terra e de renda, comporiam uma rede de proteo social, concebida como
sucedneo ou substitutivo, no caso do Brasil, do
inatingido (e inatingvel) welfare state.
Augusto de Franco afirma, ainda, que a terceira
gerao das polticas sociais deveria se orientar por
outras concepes que ainda se observam de modo
insipiente no Brasil na entrada do sculo 21. Segundo o autor, o conceito-chave que deveria orientar a
aplicao das polticas sociais pblicas deveria basear-se na mxima giddesiana sintetizada na idia
nenhum direito sem responsabilidade. Sob a orientao desse conceito, as polticas sociais de terceira
gerao so polticas multi e intersetoriais de desenvolvimento social, de investimento em ativos (nas
potencialidades j existentes em setores e localidades) e no apenas de gasto estatal para satisfazer
necessidades setoriais.
A superao das concepes, que orientaram as
polticas sociais predominantes na dcada de 90 do
sculo passado, deveria, segundo Franco, basear-se
nas idias de que, embora o Estado tenha um papel
insubstituvel na implementao das polticas sociais
pblicas, sua interveno no seria suficiente para a
implementao de projetos nessa rea, devendo-se,
portanto, lanar mo de parcerias e buscar constelar

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

Bolsa Famlia: projeto social ou marketing poltico?

carro-chefe da suposta poltica social de seu goversinergias entre todos os setores (o Estado, o mercano. No entanto, depois de passados sete meses de
do e a sociedade civil) para promover o desenvolvimandato, prazo em que o presidente eleito j teria
mento. Alm disso, Franco entende que polticas
tido tempo de mostrar a que
pblicas no so, necessariamente, sinnimos de poltiTendo nascido e crescido apli- viera nessa rea, a percepo
que o governo Lula deixava
cas governamentais, isto ,
no caberia ao Estado deter
cando a retrica de defesa dos transparecer sobre o Fome
Zero, no parecia confirmar
o monoplio do pblico. O
autor, portanto, estabelece
pobres, que terminou influenci- as expectativas geradas na
sociedade com relao s pouma clara distino entre a
ando decisivamente a eleio
lticas sociais de seu prograesfera governamental de ao
ma de governo.
social e uma esfera pblica
de seu lder mximo Luis
Em novembro de 2003, j
no-estatal que estaria em
se podiam constatar integranexpanso na sociedade atual
Incio Lula da Silva Presites do governo reagindo defene que seria constituda por
sivamente s crticas ao Fome
entes e processos da sociedadncia da Repblica, o PT
Zero. As pesquisas de opinio
de civil de carter pblico, voltados, cada vez mais, a progerou na sociedade uma enor- publicadas revelavam que o
Fome Zero, apesar de sua inmoo do desenvolvimento.
consistncia como programa
A promoo do o desenme expectativa de que, no posocial, ainda usufrua de uma
volvimento social, sob esse
der, finalmente desenvolveria
cotao positiva junto opinio
ponto de vista, no constituipblica. Ao lado do carisma do
ria uma tarefa lateral e sepolticas pblicas capazes de
presidente, essa marca o que
parvel das outras tarefas do
boa parte dos bons
Estado como indutor do desatisfazer essa demanda social. sustentava
ndices de aprovao que o
senvolvimento, j que, para
governo ostentava na poca.
ele, todo desenvolvimento
Segundo pesquisa Datafolha, divulgada em 02 de
desenvolvimento social. Dessa forma, induzir o denovembro de 2003 (DATAFOLHA, 2006), o percentual
senvolvimento implicaria em investir em capacidades permanentes de pessoas e comunidades (ou seja,
dos entrevistados que consideram a fome o principal
basicamente, investir em capital humano e em capiproblema do pas de 12%. J o percentual dos que
tal social) para que possam afirmar uma nova identiacreditam que esse o setor no qual Lula est se
dade no mundo ao ensaiar seu prprio caminho de
saindo melhor de 28%. Foram citadas como reas
superao de problemas e de satisfao de necesside melhor desempenho, alm do combate fome e
dades, tornando dinmicas suas potencialidades para
misria, entre outras, a educao (7%), a sade, a
antecipar o futuro que almejam.
economia de modo geral (6%, cada) e a rea social
Augusto de Franco foi membro da direo nacio(5%). As expectativas de que o governo Lula teria
nal do Partido dos Trabalhadores (PT) e, no governo
um desempenho timo ou Bom na rea social cara
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (1995de 78% para 53% aps dez meses da posse do pre2002), integrou o Programa Comunidade Solidria,
sidente, mas ainda eram significativamente altas, conatravs do qual aquele governo implementava suas
forme essa pesquisa.
polticas sociais pblicas. No obstante ter integrado
A maioria da opinio pblica parecia comprar a
os quadros do PT e ser formulador de uma anlise
imagem do Fome Zero pela idia generosa subjacente
crtica sofisticada e abrangente das polticas sociais
marca, apesar da inconsistncia do conceito de
pblicas aplicadas no Brasil, no se vem, ao longo
poltica social nele embutido, se considerados os pontos
da trajetria histrica desse partido, cuja retrica a
de vista de Augusto de Franco antes explicitados.
da prioridade social, a preocupao terica e prtica
A sustentao da popularidade dessa marca, junto
com a implementao de polticas pblicas voltadas
opinio pblica, sugeria um razovel grau de
para a reduo das desigualdades sociais.
desinformao da populao sobre a realidade prTendo nascido e crescido aplicando a retrica de
tica das polticas pblicas do governo Lula para o
defesa dos pobres, que terminou influenciando decisetor social.
sivamente a eleio de seu lder mximo Luis Incio
Em entrevistas imprensa concedidas por Frei
Lula da Silva Presidncia da Repblica, o PT geBeto, poca assessor especial do presidente Lula,
rou na sociedade uma enorme expectativa de que,
assim como a publicidade de rdio do Fome Zero
no poder, finalmente desenvolveria polticas pblicas
levada ao ar na rdio CBN no mesmo perodo (supocapazes de satisfazer essa demanda social. Eleito em
nho que em mbito nacional e tambm em outros
2002, Lula anunciou o Programa Fome Zero como
veculos), j sugeria a constatao de problemas de
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

117

118

Paulo Gabriel Martins de Moura

percepo negativa junto segmentos lderes da opinio pblica, sobre esse projeto social do governo.
O foco das entrevistas do assessor especial do
presidente e dos spots publicitrios do governo concentrava-se em negar o carter paternalista do Fome
Zero, alm de remeter para o futuro a ampliao do
nmero de beneficiados pelo programa.
No faria sentido adotar essa retrica oficial numa
campanha publicitria veiculada nacionalmente sem
antes test-la em baterias de pesquisas quantitativas
e qualitativas que os estrategistas de marketing poltico da Presidncia da Repblica costumam aplicar
para orientar as estratgias de comunicao do governo com a sociedade. Logo, se o governo sentiu
necessidade de afirmar que o Fome Zero no tem
carter paternalista porque constatou que setores
estratgicos da opinio pblica assim o percebem.
Segundo as modernas teorias da opinio pblica e
da comunicao, os prognsticos de eventuais mudanas de comportamento poltico da populao baseiamse na interpretao de pesquisas, na avaliao qualitativa dos contedos que, formadores de opinio, veiculam nos meios de comunicao e na anlise do comportamento dos agentes polticos, que se referenciam
na percepo das reaes da sociedade s aes de
governo, nem sempre bem captadas pelas pesquisas
superficiais publicadas. A observao atenta da leitura, que esses indicadores apontavam poca, sugere
que os estrategistas de marketing do governo poderiam estar tentando, ao veicular uma campanha publicitria nessa linha, antecipar-se para evitar a falncia
da marca Fome Zero. Nesse sentido, inclusive, convm relembrar a sintomtica demisso do outro importante ex-assessor presidencial para essa rea, o
empresrio Oded Grajew.
Ao afirmar que, apenas no futuro, o Fome Zero
ampliaria o nmero de famlias atendidas pelos programas sociais do governo, o que a publicidade oficial fazia
era reconhecer implicitamente que at aquele momento a principal iniciativa social do governo Lula mostrava-se incapaz de apresentar resultados palpveis.
Quais poderiam ser as origens do suposto erro do
governo na implementao de suas polticas sociais?
O erro talvez tenha origem num problema de natureza ideolgica, relacionado s teorias socialistas
de transformao social, dominantes no imaginrio
dos quadros do PT, no obstante a falncia do
paradigma marxista. Nem Marx nem os marxistas
se dedicaram a teorizar sobre a arte de governar sobre o funcionamento da sociedade e do Estado aps
a chegada dos comunistas ao poder.
A preocupao das esquerdas com a democracia
e a gesto pblica est ausente em todas as vertentes do pensamento socialista, pelo menos at o fim
da Unio Sovitica, no obstante as dissidncias que
se abriram nas esquerdas em relao ao regime implantado na Rssia aps 1917. Essas preocupaes

tericas por parte de pensadores de esquerda, portanto, so recentssimas, incipientes e errticas.

Na mentalidade predominante entre as esquerdas
antes da queda do Muro de Berlim, vigorava uma concepo segundo a qual os problemas da sociedade tenderiam a desaparecer com a estatizao dos meios de
produo; o planejamento central da economia e a
decorrente distribuio da riqueza a ser promovida pelo
Estado Operrio aps a implantao do socialismo.
Conseqentemente, sequer faria sentido pensar no
regime socialista sob a vigncia da democracia, e com
isso, na necessidade da formulao de polticas pblicas tal como s de combate fome, inflao, ao
desemprego, aos problemas da sade, da educao e
da segurana pblica (MOURA, 2001).
Com o fim da URSS e a falncia do paradigma
marxista, imps-se s esquerdas o desafio de gerir e
reformar o capitalismo, dentro das regras da democracia. Ocorre que, pelas razes antes explicitadas,
ao chegarem ao poder, pela via de vitrias eleitorais
sob a vigncia de regimes democrticos, as esquerdas se viram despreparadas, terica e praticamente,
para enfrentar o desafio da gesto do Estado sob a
vigncia do capitalismo.
Desprovidas do modelo terico marxista clssico
como norte de suas aes polticas e tendo que enfrentar o desafio de governar o capitalismo, as esquerdas terminam fazendo-o sem um projeto de governo; sem referncia em conceitos slidos; sem uma
estratgia e sem projetos setoriais especficos, coerentes com diretrizes gerais que sequer existem.
A segunda possvel explicao para a percepo
negativa do Fome Zero, junto ao pblico sondado,
parece ter origem e relao com o erro anteriormente referido, e muito comumente praticado, por polticos que, sem projeto de governo e/ou sem planejamento estratgico para sua implementao, tendem
a submeter suas aes a critrios exclusivamente
publicitrios. Trata-se, se essa linha de anlise estiver correta, da supervalorizao da forma em detrimento do contedo. Ou seja, a idia do projeto Fome
Zero parece ter surgido mais como marca, isto ,
como uma idia de marketing, do que propriamente
amparada numa concepo terica e estratgica que
deveria orientar polticas pblicas consistentes.
Uma das conseqncias decorrentes dessa concepo o rpido desencontro da idia genial com
seus limites, na medida em que no corresponde
realidade prtica; no produz resultados em termos
de estatsticas socioeconmicas capazes de atestar
sua eficcia na reduo das desigualdades sociais.
Da at a produo de percepo pblica negativa,
dada a sua inconsistncia tal como sugerida pelas
duas aferies antes referidas, um passo.
Um terceiro fator que parece corroborar essa situao foi a mudana implementada pelo governo na
concepo e na conduo das suas polticas sociais

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

Bolsa Famlia: projeto social ou marketing poltico?

pblicas no perodo imediatamente subseqente. O risco

que o presidente Lula correria se a deixasse proliferar, sem tentar reverter essa percepo negativa crescente de suas polticas sociais junto a setores formadores de opinio da sociedade, seria o de frustrar as
expectativas geradas, no apenas por sua retrica eleitoral de 2002, mas pelos 25 anos anteriores em que o
Partido dos Trabalhadores se constituiu e cresceu,
vendendo a idia de que a sua chegada ao poder
corresponderia aplicao de polticas de governo
voltadas para a reduo das desigualdades sociais.
Nesse sentido, substituir a ministra Benedita da
Silva (Promoo Social) e o ministro Jos Graziano
(Segurana Alimentar), nos cargos que ocupavam
nessa rea estratgica para a imagem pblica do presidente e de seu governo, foi o primeiro passo das
mudanas que o governo implementou na rea social
dali para frente.
Constatada a imagem crescentemente negativa
do Programa Fome Zero como cone do marketing
social do governo, que, como dissemos, seria um dos
carros-chefe da estratgia de reeleio do presidente Lula, imps-se a necessidade de o governo executar uma operao poltica e de marketing visando
reposicionar essa marca perante o mercado.
Observe-se que as pesquisas revelavam que, como
marca percebida pela opinio pblica, o Fome Zero
ainda cumpria a funo de preservar a imagem do
governo Lula como um governo voltado para o social.
Assim, a iniciativa adotada pelo governo, num primeiro momento, foi no sentido de tentar reposicionar a
prpria marca Fome Zero, visando conferir-lhe algum
contedo. Aparentemente, essa tentativa revelou-se
infrutfera; a guerra da comunicao j estava perdida
nesse front, conforme sugerem as mudanas
implementadas no segundo momento.
A partir da, ento, entra em campo o discreto ministro Patrus Ananias (Desenvolvimento Social e Combate Fome), que passa a coordenar, distante dos holofotes da mdia, a operao poltica e administrativa
de substituio do Programa Fome Zero pelo Bolsa
Famlia. Trabalhando em silncio, ao melhor estilo dos
polticos mineiros, Patrus Ananias unificou todos os
programas sociais do governo anterior, ampliou o nmero de famlias atendidas para cerca de 11,1 milho
(conforme a propaganda eleitoral de Lula/2006) e, o
que mais importante, atribuiu-lhes uma nica marca
(Bolsa Famlia) com ampla visibilidade nacional. Mais
importante do que isso, em dois anos de distribuio
de dinheiro populao pobre, o governo conseguiu
melhorar as estatsticas sociais do pas.
Segundo declarao da secretria nacional de
renda de cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social, Rosani Cunha, em matria publicada em
28/05/2006 pelo jornal Folha de So Paulo
(FOLHAONLINE, 2006b), o Bolsa Famlia j estaria
caminhando no sentido de priorizar o acesso dos be-

neficiados a outros programas do governo: Desde o

ano passado, h um trabalho, por exemplo, de
integrao do Bolsa Famlia com o Brasil Alfabetizado. O programa j funciona hoje como eixo integrador
de outros. Esse movimento j est em curso e est
muito maduro, mas tem que se estender por mais
programas e se capilarizar. O mesmo esforo j
estaria em andamento junto aos Ministrios da Educao, do Trabalho e de Minas e Energia, em diferentes projetos.
O Bolsa Famlia, dessa forma, adquiriu tambm
uma dimenso simblica, imprescindvel ao marketing
reeleitoral do presidente Lula, visto ter permitido difundir a idia de que esse um governo que faz pelos pobres mais do que qualquer outro que o antecedeu na histria do pas. Como smbolo, portanto, o
Bolsa Famlia conferiu ao governo uma marca social
com a qual os estrategistas de marketing do candidato Lula reeleio puderam reconquistar o apoio da
parcela da classe mdia que antes votava no PT na
expectativa de soluo dos problemas sociais do pas.
Os resultados eleitorais colhidos pelo PT nas eleies municipais de 2004 e o resultado do referendo
das armas de 2005 atestavam um divrcio histrico
entre o PT e a classe mdia, especialmente nas regies mais desenvolvidas do pas. A classe mdia abandonou o PT, tudo indica, depois de sentir no bolso as
conseqncias da poltica econmica que o ento
ministro Palocci (Fazenda, de 2003 a maro de 2006)
implementou na primeira fase do governo Lula, mas
tambm pela desiluso e decepo com os sucessivos escndalos de corrupo que se sucederam aps
o primeiro de todos eles, envolvendo Waldomiro Diniz,
ex-assessor do ex-ministro Jos Dirceu (Casa Civil).
Estudo do economista Waldir Quadros da
Unicamp, publicado na Folha de So Paulo em 12/
11/2004, revela que mais de 2,5 milhes de pessoas,
pertencentes a famlias com renda superior a R$
1.000, perderam a condio de classe mdia em 2003.
Cerca de 57 milhes de brasileiros enquadravam-se
em famlias com esse perfil de renda no ano de 2002.
Em 2003, revela a pesquisa, eles eram 54,4 milhes
para uma populao total de 173 milhes. Dessa forma, a classe mdia, que representava 33% da populao total em 2002, passou a representar 31% em
2003. Segundo os dados aferidos, 928 mil pessoas
deixaram a classe mdia alta, e outras 680 mil que se
enquadravam na classe mdia mdia em 2002 no
mais poderiam ser classificadas nessa condio no
ano passado. Na chamada classe mdia baixa o estrago no foi menor. Esse segmento perdeu 980 mil
membros, na maioria dos casos, ocorrendo transferncia para as classes inferiores (FOLHAONLINE,
2006c).
Segundo o economista, nem todos os 4,8 milhes
de integrantes da classe mdia so pessoas que perderam renda ou emprego em 2003, j que parte do

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

119

120

Paulo Gabriel Martins de Moura

transferncia de renda. Em 2004, antes da posse de

fenmeno se explica pelo crescimento populacional.
Lula, portanto, 12,5 milhes domiclios ainda eram
Mas, diz ele, essa piora o retrato da poltica ecovulnerveis fome e no recebiam repasses do gonmica de 2003, e no a uma suposta herana
verno, sendo que as estatsticas oficiais indicam que
maldita do governo FHC, muito embora a tendn8 milhes tinham algum morador beneficiado por procia j fosse percebida anteriormente. A queda, diz o
gramas governamentais de transferncia de renda.
economista, ocorreu de forma acelerada, mas a reNo entanto, dentre os beneficiados por projetos de
cuperao lenta.
transferncias de renda, os dados mostravam que a
Reconstituir as relaes do governo Lula junto a
maioria (66%) tinha ao menos um morador que relaessa parcela do eleitorado, portanto, tornou-se um
tou algum nvel de insegurana alimentar.
imperativo estratgico para que o candidato Lula
Os dados indicam, ainda, que em 34% dos domipudesse vislumbrar perspectivas de vencer a eleio
clios que recebiam recursos de transferncia de renda
de 2006. Tudo indica que essa parcela do eleitorado
no havia preocupao de provimento de alimentos
poderia vir a votar em Lula outra vez, apesar dos
para uma dieta saudvel, devido s restries de renescndalos de corrupo que se abateram sobre o
da. Apesar dos programas oficiais, dentre os domicgoverno, se fosse compensada pelas perdas de 2003
lios atendidos por programas sociais 14,9% estavam
e se pudesse acreditar na imagem projetada pelo
em situao de insegurana alimentar grave, na qual
marketing social do governo, que vendia a verso de
moradores relataram que chegaram a passar fome
que Lula tem resultados concretos a mostrar na diao menos uma vez nos trs meses anteriores pesminuio das desigualdades sociais do pas.
quisa realizada em outubro de 2004.
As pesquisas que projetavam a possvel vitria de
Para Lena Lavinas, do Instituto de Economia da
Lula na reta final da eleio de 2006 sugerem que
UFRJ, os dados relevam a enorme excluso das
essa operao poltica e de marketing do governo pode
polticas sociais e comprovam ainda, que os prograter dado os resultados esperados, no obstante s inmas so mal desenhados e inadequados, havendo
meras crticas de especialistas aos limites e contradium erro de focalizao gravssimo (LAVINAS, 2006).
es do Bolsa Famlia como modelo de projeto de poltica pblica governamental. Alm do marketing do
Dentre as distores de foco dos investimentos
Bolsa Famlia, o governo Lula editou medidas concresociais do governo, dados oficiais revelam, tambm,
tas beneficiando a classe mdia no ano eleitoral.
que 3 milhes de funcionrios pblicos federais apoA propaganda do candidasentados recebem anualmento Lula nas eleies de 2006
te R$ 76 bilhes, ao passo que
afirmava que o Bolsa Famlia
o Bolsa Famlia transferiu, em
A julgar pelas crticas dos
atingiria 11,1 milhes de domi2005, R$ 5,5 bilhes em recurclios at o fim do ano. Os da- especialistas, o governo estaria sos a 8,7 milhes de famlias, o
dos oficiais revelavam que em
que atingia, na poca, cerca de
agindo como se seus projetos
2004, eram 6,7 milhes os
32 milhes de pessoas. Ou
atendidos. No obstante o reos 8,7 milhes de famlias
de transferncia de renda fos- seja,
conhecimento dos benefcios
beneficiadas receberam 7,4%
sociais dessas polticas pblido valor destinado aos 3 misem um fim e no um meio
cas, ONGs que desenvolvem
lhes de aposentados federais.
projetos dessa natureza denun- transitrio para a emancipao
Dados oficiais atestam que
ciaram irregularidades no
a Previdncia Social brasileicadastramento de benefira gasta cerca de trs vezes
social dos beneficiados ...
cirios desses programas oficom aposentadorias pblicas
ciais. Matrias publicadas por
e privadas o que o Estado indiversos rgos de imprensa, aps a substituio do
veste em educao, rea cujas estatsticas oficiais
Fome Zero pelo Bolsa Famlia, denunciam que inapontam resultados catastrficos. Para fins compameros prefeitos, atravs de vereadores, distribuam
rativos observe-se que para um montante de cerca
cotas do dinheiro do programa com a finalidade de
R$ 5,5 bilhes repassados pelo governo ao Bolsa Fagarantir apoio eleitoral. Especialistas propem, para
mlia em 2005, somente no primeiro trimestre deste
evitar esse tipo de vulnerabilidade, a unificao do
mesmo ano, os gastos do Governo Federal com pescadastramento dos programas municipais, estatais e
soal e despesas da mquina aumentaram em R$ 6,9
federais para facilitar a fiscalizao.
bilhes (FOLHAONLINE, 2006d).
Alm disso, segundo dados da Pesquisa Nacional
Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento
por Amostra de Domiclios, em 2004, (PNAD, 2006),
Tributrio (IBPT, 2006) 37% do PIB o montante de
dos 18 milhes de domiclios com algum nvel de inimpostos que o Estado brasileiro arrecada para fisegurana alimentar, apenas 5,3 milhes (29% do
nanciar todo o setor pblico e suas polticas. Em vatotal) eram beneficirios dos programas sociais de
lores absolutos, trata-se de R$ 755 bilhes. Parcela
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

Bolsa Famlia: projeto social ou marketing poltico?

significativa desse dinheiro financia as aposentadorias de funcionrios pblicos e os juros da dvida pblica, constituindo-se em gastos sem retorno para o crescimento econmico.
Pesquisadores identificaram, ainda, j sob a vigncia do governo Lula, a existncia de cerca de 150
programas sociais que, em tese, ajudariam os seus
beneficirios a viver sem ajuda oficial. Na opinio de
Lavinas, ao contrrio do que o governo fez ao agrupar e centralizar os programas integrados sob a marca Bolsa Famlia, projetos desse tipo seriam
descoordenados e desfocados, o que induziria os
beneficirios da ajuda governamental em dinheiro a
tornarem-se dependentes perenes da esmola oficial (FOLHAONLINE, 2006e).
A julgar pelas crticas dos especialistas, o governo estaria agindo como se seus projetos de transferncia de renda fossem um fim e no um meio transitrio para a emancipao social dos beneficiados,
menosprezando, dessa forma, a importncia das estratgias de desenvolvimento local, de gerao de
renda e de ampliao e melhoria da oferta de servios pblicos de sade e educao como medidas que
no deveriam ser substitudas por iniciativas de carter meramente assistencialista.
Lavinas afirma que o Bolsa Famlia s uma
forma de organizar a fila, na qual os mais pobres nunca
so os primeiros por desinformao ou porque simplesmente o recurso destinado ao municpio acaba.
Os programas de transferncia de renda tm de contemplar todos que precisam, que pela pesquisa so
72 milhes de pessoas (FOLHAONLINE, 2006e).
Pesquisadores reunidos no dia 26/05/2006 no seminrio Pobreza, Desigualdade e Desenvolvimento,
promovido por Folha de So Paulo, Centro Brasileiro
de Anlise e Planejamento (Cebrap) e Institute of
Development Studies, da Universidade de Sussex,
para discutir a desigualdade social no Brasil, concordaram que as polticas sociais implementadas no pas
desde ao menos o governo Fernando Henrique Cardoso tm melhorado sua qualidade e abrangncia.
Porm, dizem, os resultados so contraditrios
(CARIELLO, 2006).
Segundo o pesquisador Marcus Melo, da Universidade Federal de Pernambuco, e Eduardo Marques,
pesquisador do Cebrap, uma das marcas da ampliao do acesso a servios e polticas pblicas para os
pobres do Brasil nos ltimos anos a ausncia de
intermediao por lideranas polticas, religiosas ou
de outro tipo, que seria um indicador de que a prtica
do clientelismo teria diminudo nesse perodo. De
acordo com Marques, uma recente pesquisa do
Cebrap indicou uma significativa reduo nas desigualdades no acesso a servios pblicos em So
Paulo, afirmando ter identificado uma tendncia nacional reduo da pobreza nas grandes
cidades(CARIELLO, 2006).

Mesmo assim, os pesquisadores apontam resultados contraditrios. Para Marques, a persistncia

de altos nveis de segregao espacial dos pobres
nas grandes cidades, fator que contribui para a reproduo da desigualdade, e o baixo crescimento da
economia no perodo, tiveram reflexos negativos sobre o nvel de emprego, gerando conseqncias, do
ponto de vista das estatsticas socioeconmicas, que
caminham em sentido oposto ao dos resultados colhidos pelas polticas pblicas oficiais de combate
pobreza(CARIELLO, 2006).
Zander Navarro, da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, defendeu a necessidade de rpida reduo da pobreza afirmando que se no h crescimento, no vamos a lugar nenhum, ao passo que
Marcus Melo classificou os resultados das polticas
sociais como pfios, afirmando que h benefcios
que distribuem renda (como a aposentadoria rural e
o Bolsa Famlia) e outros que contribuem para manter a desigualdade. O pesquisador sustentou seus
pontos de vista no argumento de que os gastos com
aposentadorias de servidores pblicos e o INSS e o
SUS (Sistema nico de Sade) so concentradores.
No ltimo caso, isso se deve ao fato de que o SUS
paga por servios prestados na rede hospitalar, concentrada em 80% da rede, nas regies Sul e Sudeste
do pas (CARIELLO, 2006).
J a professora do Departamento de Planejamento Alimentar e Nutrio da Unicamp, Elisabete Salay, critica o projeto Bolsa Famlia argumentando que o foco levar comida populao deveria ser reformulado para um sentido mais amplo
e/ou de maior pertinncia social, como campanhas
para a educao, por exemplo. Para Salay, os
programas de transferncia podem reverter o quadro de insegurana alimentar, desde que bem focados na populao mais necessitada e implementados em conjunto com outras aes (FOLHA
DE SO PAULO, 2006).
As crticas de pesquisadores da rea aqui
identificadas apontam inmeras contradies e limites das polticas sociais do governo Lula, que, no
obstante, parecem colher boa receptividade junto
opinio pblica aps a substituio da marca Fome
Zero pelo Programa Bolsa Famlia.
Um contraste entre a anlise conceitual proposta
por Augusto de Franco e sintetizada na abertura do
presente ensaio, com as crticas dos especialistas aqui
arroladas, sugere a ausncia (ou, se houve, a noaplicao) de um referencial conceitual unvoco e
atualizado do ponto de vista do conhecimento acumulado na rea, como elemento norteador das diretrizes governamentais para suas polticas sociais.
Nossa anlise, ainda que superficial, sugere haver
uma aparente confuso e uma certa esquizofrenia
nos referenciais filosficos que norteiam as mltiplas experincias oficiais do governo Lula em ter-

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007

121

122

Paulo Gabriel Martins de Moura

mos de polticas sociais. Tudo indica que a soluo

escolhida para o governo foi uma resposta conjuntural
uma demanda de marketing governamental, portanto, mais do que orientada por uma deliberada poltica pblica de governo pr-concebida como tal.
Referncias
CARIELLO, R. Gastos sociais tm efeito contraditrio,
afirmam analistas. Folha Online, em 27.06.2006. Disponvel
em <www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u78995.
shtml>. Acesso em: out. 2006.
DATAFOLHA. Instituto de Pesquisas. Opinio pblica.
Avaliao de governo. Disponvel em <http://datafolha.
folha.uol.com.br/po/aval_pres_21122003a.shtml>. Acesso
em: out. 2006.

PNADPesquisa Nacional por Amostra de Domiclio 2004.

Disponvel em <www.ibge.gov.br/home/estatistica/
populacao/trabalhoerendimento/pnad2004>. Acesso em:
out. 2006.

Paulo Gabriel Martins de Moura

Doutor em Comunicao Social pela Pontifcia Univ.
Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS)
Professor de Cincia Poltica na
Universidade Luterana do Brasil (ULBRA)
Rua Miguel Tostes, 101
Bairro So Luiz
Canoas - Rio Grande do Sul
CEP: 92420-280

FOLHA DE SO PAULO. Campanha Natal sem Fome

acaba aps 13 anos, em 21.05.2006. Disponvel em
<www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2105200633.htm>.
Acesso em: out. 2006.
FOLHAONLINE. Brasil. Disponvel em <www1.folha.
uol.com.br/folha/brasil/>. Acesso em: out. 2006a.
______. Arquivos da Folha, Rosani Cunha, em 28.05.2006.
Disponvel em <www1.uol.com.br/cgi-bin/bibliot/arquivo.
cgi?html=fsp2006>. Acesso em: out. 2006b.
______. Arquivos da Folha, Waldir Quadros, em
12.11.2004. Disponvel em <www1.uol.com.br/cgi-bin/
bibliot/arquivo.cgi?html=fsp2004>. Acesso em: out. 2006c.
______. Arquivos da Folha, de 30.04.2006. Disponvel em
<www1.uol.com.br/cgi-bin/bibliot/arquivo.cgi?html
=fsp2006>. Acesso em: out. 2006d.
______. Arquivos da Folha, Lena Lavinas em 21.05.2006.
Disponvel em <www1.uol.com.br/cgi-bin/bibliot/
arquivo.cgi?html=fsp2004>. Acesso em: out. 2006e.
FRANCO, A. de. Trs geraes de polticas sociais.
Separata da Revista Aminocidos, 5. Braslia: AED, 2003.
IBPT-Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio.
Servios. Carga tributria potencial brasileira 2006.
Disponvel em <www.ibpt.com.br/estudos/estudos.
lst.php>. Acesso em: out. 2006.
LAVINAS. L. O n outro. O Globo Online, Arquivo
Premium, 4 abr. 2006. Disponvel em <http://arquivoglobo.
globo.com/ie_index.htm>. Acesso em: out. 2006.
MOURA, P. G. M. de. PT: comunismo ou social-democracia? Porto Alegre: Ed. Soles, 2001.
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 115-122 jan./jun. 2007