Tcuauditoria

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 007.081/2013-8
GRUPO I - CLASSE V - Plenrio

TC-007.081/2013-8
Natureza: Relatrio de Auditoria (Fiscalizao n 177/2013)
rgo/Entidades: Ministrio da Educao (MEC), Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(INEP) e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes)
Inte ressado: Tribunal de Contas da Unio (TCU) - Secretaria
de Controle Externo da Educao, da Cultura e do Desporto
(SecexEducao)
Advogado constitudo nos autos: no h
Sumrio: RELATRIO DE AUDITORIA COORDENADA
NO ENSINO MDIO. IDENTIFICAR PRINCIPAIS
PROBLEMAS E AVALIAR AES GOVERNAMENTAIS
PARA ELIMINAR OU MITIGAR AS CAUSAS DE TAIS
PROBLEMAS. DETERMINAO. RECOMENDAO.
SUGESTO. CINCIA CASA CIVIL DA PRESIDNCIA
DA REPBLICA; AOS MINISTRIOS DA EDUCAO, DO
PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO E DA
FAZENDA; CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO;
COMISSO DE EDUCAO DA CMARA DOS
DEPUTADOS; COMISSO DE EDUCAO, CULTURA
E ESPORTE DO SENADO FEDERAL; AOS TRIBUNAIS DE
CONTAS
PARTICIPANTES
DA
AUDITORIA
COORDENADA NO ENSINO MDIO; AO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO E AO TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE RORAIMA; AO CONSELHO
DE SECRETRIOS DE EDUCAO; ASSOCIAO DOS
MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL;
AO INSTITUTO RUI BARBOSA; CONFEDERAO
NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAO; AO
MOVIMENTO TODOS PELA EDUCAO; AO INSTITUTO
UNIBANCO, FUNDAO LEMANN; CAMPANHA
NACIONAL PELO DIREITO EDUCAO E
SECEXEDUC/TCU. ARQUIVAMENTO.
RELATRIO
Tratam os autos de fiscalizao realizada na modalidade auditoria, com o objetivo de
identificar os principais problemas que afetam a qualidade e a cobertura do ensino mdio no Brasil,
bem como avaliar as aes governamentais que procuram eliminar ou mitigar as causas de tais
problemas.
2.
A auditoria focou o ensino mdio regular, sendo a Educao de Jovens e Adultos (EJA) e o
ensino mdio profissional tratados de forma complementar. A questo do currculo pedaggico do
1
TC 007.081/2013-8
ensino mdio no foi examinada, por ser tema altamente controverso e, portanto, de difcil
estabelecimento de critrios de auditoria minimamente objetivos.
3.
Dada a abrangncia e a relevncia do assunto, a presente auditoria foi executada mediante
sistema de colaborao estruturado entre as cortes de contas. Ao Tribunal de Contas da Unio coube
abordar as aes do Ministrio da Educao, e aos outros 28 tribunais de contas participantes os
aspectos diretamente ligados atuao das secretarias de educao que lhes so jurisdicionadas.
4.
No sistema de colaborao, as auditorias coordenadas so efetuadas simultaneamente por
diferentes instituies, que ajustam um tema, adotam a mesma metodologia e compartilham o
planejamento. Ao final do trabalho, em adio ao relatrio individual de cada tribunal participante,
feito um relatrio comum, consolidando informaes dos trabalhos individuais.
5.
Alm de anlise mais completa e consistente resultante da atividade conjunta, a utilizao
da metodologia de auditorias coordenadas traz outros benefcios para as entidades participantes, entre
eles a construo de capacidade, ao permitir que o conhecimento metodolgico e tcnico sejam
diretamente aplicados a temas concretos.
6.
No caso especfico do acordo de cooperao tcnica firmado pelos tribunais de contas
brasileiros, o plano de trabalho estabeleceu que a articulao institucional das atividades da auditoria
caberia Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), a esta Corte de
Contas (TCU) e ao Instituto Rui Barbosa (IRB). A coordenao das equipes de auditoria dos tribunais
de contas ficou sob a responsabilidade do IRB, por intermdio do Grupo Temtico de Auditoria
Operacional (GAO).
7.
Segundo o aludido plano de trabalho, seriam elaborados relatrios independentes por
tribunal e de um sumrio executivo consolidado ao final dos traba lhos. Assim, a auditoria coordenada
dividida em trs partes: a) relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que aborda os aspectos
sistmicos nacionais e a atuao do MEC; b) relatrios independentes dos Tribunais de Contas
Estaduais (TCEs) e Tribunais de Contas Municipais (TCMs), que abordam os aspectos estaduais da
poltica de ensino mdio; e c) consolidao dos trabalhos.
8.
Na fiscalizao realizada por esta Corte de Contas em relao ao ensino mdio, foram
examinados aspectos relativos cobertura, a professores, gesto e a financiamento. O trabalho foi
executado no mbito do Ministrio da Educao (MEC) e das seguintes entidades vinculadas: Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes).
9.
Efetuadas essas breves consideraes iniciais, adoto como Relatrio a bem lanada
instruo da equipe da Secretaria de Controle Externo da Educao, da Cultura e do Desporto
(SecexEducao), dada a sua abrangncia e profundidade, reproduzida nos seguintes termos:
(...) I.3 Referncias legais
13. As principais referncias legais utilizadas como parmetros para fundamentar as anlises
apresentadas neste trabalho foram os preceitos constitucionais, estabelecidos no Capitulo III, Seo I, da
Constituio Federal e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDB (Lei 9.394/1996).
14. Neste relatrio, referncias legais especficas sero mencionadas em conjunto com os achados
de auditoria. O objetivo deste tpico to somente ressaltar alguns dispositivos constitucionais relativos
educao que ajudam a contextualizar o arcabouo legal que ampara as aes do ensino mdio e evidenciam
questes-chave a serem desenvolvidas, em conjunto, pelos entes governamentais para a melhoria do
desempenho dos alunos dessa etapa de ensino.
15. O art. 208 da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda Constitucional 59 de
2009, estabelece a educao bsica obrigatria e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade,
TC 007.081/2013-8
assegurando inclusive sua oferta gratuita para todos que a ela no tiveram acesso na idade prpria. V-se que
esse comando legal imps grandes desafios ao Brasil em face da universalizao da oferta do ensino mdio,
com a obrigao do estado em prover vagas nessa etapa de ensino.
16. O art. 211 da Constituio Federal traz a necessidade fundamental de os entes governamentais,
Unio, estados, Distrito Federal e municpios, organizarem seus sistemas de ensino em regime de
colaborao (caput e 4). Nesse contexto, cabe Unio a organizao do sistema federal de ensino e o dos
territrios, o financiamento das instituies de ensino pblicas federais e o exerccio, em matria
educacional, das funes redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino ( 1). Os estados e o Distrito Federal devem atuar,
prioritariamente, no ensino fundamental e mdio ( 3) e os municpios no ensino fundamental e educao
infantil ( 2).
17. O art. 214, com a redao dada pela Emenda Constitucional 59 de 2009, traz a previso da
elaborao do plano nacional de educao, com prazo decenal, que tem como objetivo articular o sistema
nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de
implementao para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas,
e modalidades, por meio de aes integradas dos trs entes governamentais.
(...)
II. Ensino mdio no contexto da educao no Brasil
26. No Quadro 1 observa-se que o ensino mdio a ltima etapa da educao bsica, ciclo que
incorpora, tambm, a educao infantil e o ensino fundamental. O ensino mdio, cuja oferta obrigatria
desde a promulgao da Emenda Constitucional 59/2009, deve ser idealmente frequentado por jovens de 15
a 17 anos.
Quadro 1 - Sistematizao do sistema educacional brasileiro
Ano
OFERTA
REGULAO
OFERTA
REGULAO
OFERTA
Nveis/Etapas/Modalidades
U
REGULAO
Oferta obrigatria?
Idade
Competncia
21
20
19
Educao superior
(art. 21, II, da LDB)
Educao profissional tcnica

subsequente ao ensino mdio
(art. 36-B, II, da LDB)
No
18
16
15
14
13
12
11
10
9
Educao profissional
tcnica articulada com o
ensino mdio integrada
ou concomitante
(art. 36-B, I, da LDB)
Educao bsica
(art. 4o, I e 21, I,
da LDB)
Ensino Fundamental
(art 4o, I, b e 32 da LDB)
Anos finais
Ensino mdio
(art. 4o, I, c, da
LDB)
3
2
1
Sim
(art. 4o,
I, da
LDB)
9
8
7
6
Anos
iniciais
17
5
4
TC 007.081/2013-8
3
3
2
Educao infantil
(art. 4o, II e 30 da LDB)
(art. 30, I, da LDB)
Creche
Prescola
(art. 4 o, I,
a e 30, II,
da LDB)
No
0
U = Unio; E = Estados e Distrito Federal; M = M unicpios e Distrito Federal.
= forte/prioritria;
= moderada/complementar;
= fraca/no-prioritria.
Elaborao: TCU/SecexEducao
27. A oferta obrigatria do ensino mdio, iniciada em 2009, foi precedida de alterao na estratgia
de financiamento dessa etapa de ensino que, desde meados de 2007, passou a contar, em cada estado, com
aportes do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb), institudo pela Lei 11.494/2007. Antes disso, esses fundos estaduais, que existiam
desde 1997, com base na Lei 9.424/1996, chamavam-se Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental (Fundef) e custeavam apenas o ensino fundamental.
28. Do ponto de vista contextual, dois aspectos devem ser destacados. O primeiro que,
prioritariamente, cabe aos estados e ao Distrito Federal a oferta do ensino mdio (LDB, art. 10). A Unio
exerce funo redistributiva e supletiva, de forma a contribuir para a equalizao de oportunidades
educacionais e para a consolidao de um padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia
tcnica e financeira (CF, art. 211). O segundo aspecto que o desempenho das redes educacionais no ensino
mdio depende inexoravelmente da qualidade dos egressos do ensino fundamental, cuja oferta prioritria
dos municpios e do Distrito Federal.
29. Depreende-se da que a oferta adequada do ensino mdio, etapa culminante da educao bsica,
est criticamente relacionada articulao e cooperao federativa, seja porque depende de fluxo regular e
qualificado de alunos do ensino fundamental, cuja gesto preponderantemente municipal, seja porque
depende da ao regulatria, supletiva e redistributiva da Unio.
30. A importncia do ensino mdio comeou a ser institucionalizada, ainda que de forma sutil, no
Plano Nacional de Educao (PNE) 2001-2011, que estabeleceu (...) a gradual extenso do acesso ao ensino
mdio para todos os jovens que completam o nvel anterior como prioridade governamental (destaques
acrescidos). Nesse Plano, identificava-se que o acesso ao ensino mdio era muito menor que os demais
pases latino-americanos em desenvolvimento
31. De 1998 a 2012, as matrculas no ensino mdio cresceram cerca de 20%, saltando de 6,9
milhes para aproximadamente 8,3 milhes de alunos.
II.1 Breve panorama do ensino mdio
32. Como visto, o ensino mdio, ltima etapa da educao bsica, deve ter oferta assegurada
prioritariamente pelas redes estaduais de ensino, e deve ser frequentado idealmente por jovens entre 15 e 17
anos. Conforme se v na
Tabela 1, em 2011, apenas cerca de metade dos 10,4 milhes de jovens dessa faixa etria
frequentavam o ensino mdio.
TC 007.081/2013-8
Tabela 1 - Taxas de escolarizao bruta e lquida do ensino mdio, em 2011.

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Taxa de escolarizao (%)

Lquida (B)
Diferena (A-B)
79,8
41,2
38,6
77,9
42,6
35,3
85,3
59,6
25,7
80,4
55,1
25,3
91,5
56,8
34,7
Brasil
82,2
Regio
Bruta (A)
51,6
30,6
Fonte: Inep. Elaborao: TCU/SecexEducao

Nota: A taxa de escolarizao bruta a razo entre o total de alunos do ensino mdio regular e
a populao de 15 a 17 anos de idade. A taxa de escolarizao lquida a razo entre alunos de
15 a 17 anos do ensino mdio regular e a populao de 15 a 17 anos.
33. A diferena entre as taxas bruta e lquida revela que cerca de 30% dos alunos matriculados no
ensino mdio no esto na faixa etria ideal de atendimento. No recorte regional, verifica -se que a distoro
mais acentuada nas regies norte e nordeste do Brasil.
34. Segundo dados do Censo Escolar 2012, elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), dos estabelecimentos de ensino mdio, 29% so e scolas
privadas e 71%, pblicas. Dos 8,3 milhes de alunos matriculados em 2012, 12,7% frequentam escolas
privadas e 87,3% que frequentam escolas pblicas. A rede estadual responde por 97% das matrculas da rede
pblica. Esses nmeros demonstram que a melhoria dos ndices educacionais passa, necessariamente, pelo
esforo do poder pblico, sobretudo o estadual.
35. Frequentam a escola no turno da noite 30% dos alunos ensino mdio. A situao do aluno de
ensino noturno, que, em geral, trabalha durante o dia, requer enfoque especfico. Nesse sentido, o MEC tem
estudado a adoo de medidas para melhorar as condies de oferta do ensino mdio noturno e,
progressivamente, ampliar o atendimento do turno diurno.
36. As taxas de rendimento escolar do ensino mdio (reprovao e abandono), ano base 2012, so
apresentadas na Tabela 2. Os nmeros deixam transparecer, novamente, desigualdades regionais, com as
regies norte e nordeste apresentando os piores ndices.
Tabela 2 - Taxas de reprovao e abandono no ensino mdio, por regio, em 2012.
Regio
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
Taxas (%)
Reprovao
Abandono
11,3
13,8
9,8
12,5
13,1
6,3
13,6
7,8
14,6
9,2
Brasil
12,2
9,1
Fonte: Inep.
Nota: A taxa de reprovao o somatrio de alunos reprovados em todas as
sries do ensino mdio dividido pelo total de alunos, ao final do ano letivo. A
taxa de abandono o somatrio dos alunos afastado por abandono e que teve
sua matricula cancelada dividida pelo total de alunos, ao final do ano letivo.
37. Soma-se a essa realidade a elevada taxa de abandono escolar precoce, pois, em 2012, 32,2 %
dos jovens de 18 a 24 anos de idade no haviam concludo o ensino mdio e no estavam estudando (Sntese
de Indicadores Sociais publicada pelo IBGE em 2012).
38. O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), formalmente institudo pelo Decreto
6.094/2007, alm de ser a medida mais objetiva para avaliar a qualidade da educao bsica, possibilita
acompanhar o cumprimento de metas fixadas nos planos nacionais, bem como comparar o desempenho entre
as diversas redes de ensino.
39. O Ideb do ensino mdio calculado a cada dois anos pelo Inep, a partir de dados sobre a
aprovao escolar, obtidos no Censo Escolar, e o desempenho de uma amostra de alunos do 3 ano do ensino
mdio em provas de portugus e matemtica em avaliaes que compem o Sistema Nacional de Avaliao
TC 007.081/2013-8
da Educao Bsica (Saeb). Assim, o ndice uma combinao de dois fatores, taxa de aprova o e taxa de
aprendizagem. A escala do Ideb vai de 0 a 10. O ndice calculado separadamente para os nveis da
educao bsica e para as redes pblica federal, estadual, municipal e privada.
40. A Tabela 3 apresenta os valores do Ideb, de 2005 a 2011, em nvel nacional, segregados pelo
tipo de rede (apesar de o ndice ter sido criado em 2007, a apurao iniciou-se em 2005).
Tabela 3 - Resultados do Ideb no ensino mdio, por tipo de rede, de 2005 a 2011.
Rede
Todas
Estadual
Pblica
Privada
Fonte: Inep
2005a
3,4
3,0
3,1
5,6
Ideb
2007
2009
3,5
3,6
3,2
3,4
3,2
3,4
5,6
5,6
2011
3,7
3,4
3,4
5,7
41. Como se v na Tabela 3, o Ideb da rede privada sensivelmente superior ao da rede pblica, e
os patamares de desempenho de ambas as redes tem variado muito pouco ao longo do tempo.
42. A Tabela 4 apresenta a mesma srie histrica das notas do Ideb para o 3 ano do ensino mdio,
segregada por UF e ordenada pelas notas de 2011.
Tabela 4 - Srie histrica das notas do Ideb no ensino mdio estadual pblico, por estado, de 2005 a 2011.
Ideb
Nota
PIB per
capita
2011
IDH
Estado
em
PIB
(2010)
R$/hab.
Real Meta
Ideb per IDH
(2010)
capita
1
4
3
Santa Catarina
24.398,42
0,774 3,5 3,8 3,7
4,0
3,8
2
2
2
So Paulo
30.243,17
0,783 3,3 3,4 3,6
3,9
3,6
3
9
9
Minas Gerais
17.931,89
0,731 3,4 3,5 3,6
3,7
3,7
4
7
5
Paran
20.813,98
0,749 3,3 3,7 3,9
3,7
3,6
<2009
5
12
8
Gois
16.251,70
0,735 2,9 2,8 3,1
3,6
3,2
6
14
13 Roraima
14.051,91
0,707 3,2 3,1 3,5
3,5
3,5
7
15
14 Tocantins
12.461,67
0,699 2,9 3,1 3,3
3,5
3,2
8
10
10 Mato Grosso do Sul
17.765,68
0,729 2,8 3,4 3,5
3,5
3,2
9
11
18 Amazonas
17.173,33
0,674 2,3 2,8 3,2
3,4
2,5
10
23
17 Cear
9.216,96
0,682 3,0 3,1 3,4
3,4
3,2
11
5
6
Rio Grande do Sul
23.606,36
0,746 3,4 3,4 3,6
3,4
3,7 2011/<2009
12
13
15 Rondnia
15.098,13
0,690 3,0 3,1 3,7
3,3
3,3
<2009
13
18
21 Acre
11.567,41
0,663 3,0 3,3 3,5
3,3
3,3
<2009
14
6
7
Esprito Santo
23.378,74
0,740 3,1 3,2 3,4
3,3
3,4 2011/<2009
15
3
4
Rio de Janeiro
25.455,38
0,761 2,8 2,8 2,8
3,2
3,1
16
20
19 Pernambuco
10.821,55
0,673 2,7 2,7 3,0
3,1
3,0
17
8
11 Mato Grosso
19.644,09
0,725 2,6 3,0 2,9
3,1
2,9
18
1
1
Distrito Federal
58.489,46
0,824 3,0 3,2 3,2
3,1
3,3 2011/<2009
19
16
12 Amap
12.361,45
0,708 2,7 2,7 2,8
3,0
3,0
20
27
26 Maranho
6.888,60
0,639 2,4 2,8 3,0
3,0
2,7
21
19
22 Bahia
11.007,47
0,660 2,7 2,8 3,1
3,0
3,0
<2009
22
26
25 Piau
7.072,80
0,646 2,3 2,5 2,7
2,9
2,6
23
24
23 Paraba
8.481,14
0,658 2,6 2,9 3,0
2,9
2,9
<2009
24
17
20 Sergipe
11.572,44
0,665 2,8 2,6 2,9
2,9
3,1
2011
25
21
24 Par
10.259,20
0,646 2,6 2,3 3,0
2,8
2,9 2011/<2009
26
22
16 Rio Grande do Norte
10.207,56
0,684 2,6 2,6 2,8
2,8
2,9
2011
27
25
27 Alagoas
7.874,21
0,631 2,8 2,6 2,8
2,6
3,1 2011/<2009
Fonte: Ideb: Inep. PIB per capita: Contas Regionais do Brasil 2010 (IBGE, em parceria com os rgos Estaduais de
Estatstica, Secretarias Estaduais de Governo e Superintendncia da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA). IDH: Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM).
Elaborao: TCU/SecexEducao.
2009
2007
2005
Ranking
TC 007.081/2013-8
43. Na Figura 1, elaborada a partir dos dados da Tabela 4, possvel observar que a grande maioria
dos estados alcanou meta estipulada para 2011, mas, mesmo dentro desse grupo, em alguns casos, houve
piora do valor do Ideb em relao a anos anteriores. Em sentido contrrio, tambm houve melhoras
expressivas de desempenho, como nos casos do Amazonas com aumento de 47,83% no ndice. Fica evidente,
tambm, a discrepncia no desempenho das redes de ensino, com determinados estados, geralmente os mais
pobres, requerendo mais apoio do que outros.
44. Nesse sentido, ainda que o menor valor do Ideb tenha avanado de 2,30 para 2,60, entre 2005 e
2011, a amplitude, ou seja diferena entre o maior e o menor valor na srie histrica, avanou de 1,20 para
1,40 pontos, o que indica persistncia na desigualdade.
Figura 1 - Evoluo do Ideb entre 2005 e 2011, por UF.
4,00
2005
2011 meta
2011 real
3,50
3,00
2,50
2,00
SC SP MG PR GO RR TO MS AM CE RS RO AC ES RJ PE MT DF AP MA BA PI PB SE PA RN AL
Fonte: Inep/MEC
II.2 Planos em educao

45. Os principais planos que orientam a atuao dos entes governamentais em relao educao
bsica so os seguintes: o P lano Plurianual (PPA), (CF, art.165, 4); Plano Nacional da Educao (PNE),
(CF, art. 214); o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e o Plano de aes articuladas (PAR) e, em
nvel mais operacional, o PDE Interativo como sistema de apoio gesto escolar desenvolvido pelo MEC.
46. O PNE 2011-2020, que deveria viger desde 2011, ainda tramita no Congresso Nacional (PL
8.035/2010) e, por essa razo, ser aqui designado por Projeto de Lei do Plano Nacional de Educao
(PLPNE). Esse plano decenal apresenta vinte metas, assim como as estratgias para atingi-las.
Diferentemente do PPA, as prescries do PNE so de alcance nacional, ou seja, criam obrigaes para a
Unio, para estados e para municpios, constituindo-se em instrumento fundamental para organizar o sistema
de colaborao entre os entes federados e tambm para propiciar critrios teis de transparncia e controle a
serem utilizados pela sociedade e pelo sistema de auditoria governamental. Pode-se dizer que sua no
TC 007.081/2013-8
aprovao, alm de desorganizar a cooperao federativa, degrada o accoutabilitty da poltica pblica de

educao em todos os seus nveis, modalidades e etapas.
47. So diretrizes constantes do PLPNE: a erradicao do analfabetismo; a universalizao do
atendimento escolar; a superao das desigualdades educacionais; a melhoria da qualidade do ensino; o
estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do Produto Interno
Bruto (PIB); e a valorizao dos profissionais da educao.
48. Uma das diretrizes contidas no PPA 2012-2015 o estmulo e a valorizao da educao, da
cincia e da tecnologia (art. 4 da Lei 12.593/2012). Esse plano conta com trs programas temticos que
agregam os objetivos, as metas e as iniciativas que devem nortear a ao do governo federal no tocante
educao. Um desses programas est relacionado educao bsica, com dezesseis iniciativas alinhadas com
quatro objetivos. O Quadro 2 apresenta os objetivos e as metas diretamente relacionados ao ensino mdio.
Quadro 2 - Objetivos e metas relacionados ao ensino mdio no PPA 2012-2015.
Objetivos
Metas
0596 - Elevar o atendimento escolar, por meio da promoao

do acesso e da permanncia, e a
o na educaao
bsica, nas suas etapas e modalidades de ensino, em
colaboraao com os entes federados, tambem por meio da
ampliaao e qualificaao da rede fisica.
0597 - Promover, em articulaao com os sistemas de ensino
estaduais e municipais, a valorizaao dos profissionais da
educaao, apoiando e estimulando a formaao inicial e
continuada, a estruturaao de planos de carreira e
remuneraao, a atenao a saude e a integridade e as relaes
democraticas de trabalho.
Elevar a taxa de escolarizao lquida no ensino mdio,

de forma a alcanar a meta do PNE 2011-2020;
Elevar a taxa de frequncia escola para a populao de
15 a 17 anos, de forma alcanar a meta do PNE 20112020;
Elevar o percentual de professores da educao bsica
que possuem formao especifica de nvel superior
obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento
em que atuam, de forma a alcanar a meta do PNE 20112020;
Formar professores da educao bsica em nvel de psgraduao lato e stricto senso, de forma a alcanar a meta
do PNE 2011-2020;
Elevar a taxa de incluso escolar de estudantes de 4 a 17
anos com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidade ou superdotao na
rede regular de ensino, de forma a alcanar a meta do
PNE 2011-2020;
Elevar o atendimento escolar das pessoas de 4 a 17 anos
com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento
e altas habilidade ou superdotao na rede regular de
ensino, de forma a alcanar a meta do PNE 2011-2020;
0598 - Apoiar o educando, a escola e os entes federados com

aes direcionadas ao desenvolvimento da educaao basica, a
ampliaao da oferta de educaao integral e a alfabetizaao e
educaao de jovens e
pios da
equidade, da valorizaao da pluralidade, dos direitos
humanos, do enfrentamento da violncia, intolerncia e
discriminaao, da gestao democratica do ensino publico, da
garantia de padrao de qualidade, da igualdade de condies
para acesso e permanncia do educando na escola, da
garantia de sua integridade fisica, psiquica e emocional, e da
acessibilidade, observado o regime de colaboraao com os
entes federados.
Elevar o Ideb do ensino mdio para 4,3.
Fonte: PPA 2012-2015.

49. A maioria das metas referentes aos programas temticos de educao constantes do PPA 20122015, relacionadas s atribuies da Unio, so meras remisses s metas do PLPNE. Nesse caso, h dois
problemas que devem ser destacados. O primeiro que as metas do PLPNE no vinculam os compromissos
de nenhum dos entes federados, pois o projeto ainda tramita no Congresso Nacional. O segundo que os
diferentes ciclos de vida dos planos - o PPA quadrienal e o PNE decenal - torna muito difcil reduzir a
termo objetivos de um para outro.
50. Como se observa no Quadro 2, a transposio de metas do PLPNE para o PPA se d por meio
do fechamento do texto com a locuo de forma alcanar a meta do PNE 2011-2020. O fato de no haver,
necessariamente, uma meta intermediria do PLPNE para 2015, ano final do PPA, na prtica, permite
afirmar que os objetivos relacionados ao ensino mdio no tm metas concretamente estabelecidas tampouco
viabilidade de mensurao ao final do ciclo do PPA vigente. Esse assunto ser retomado no item V.1 deste
relatrio.
TC 007.081/2013-8
51. O PDE e o PAR so planos elaborados pelo Governo Federal para organizar as aes supletivas
e redistributivas da Unio. Em nvel mais operacional, h tambm o PDE Interativo como sistema de apoio
gesto escolar, desenvolvido pelo MEC.
52. No mbito do PDE, o atendimento Educao Bsica foi regulamentado pelo Decreto
6.094/2007, o qual prescreveu que os entes federativos (estados, Distrito Federal e municpios) interessados
em obter auxlio tcnico ou financeiro do MEC deveriam aderir ao Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educao, bem como comprometer-se a alcanar as metas previstas no termo de adeso.
53. O Decreto 6.094/2007 estabeleceu que as aes de assistncia aos entes selecionados seriam
pactuadas por meio do Plano de Aes Articuladas (PAR). A primeira etapa do PAR a elaborao de um
diagnstico da situao educacional da unidade federada, segundo as dimenses de: (i) gesto educacional;
(ii) formao de professores e profissionais de servios e apoio escolar; (iii) recursos pedaggicos; e (iv)
infraestrutura fsica.
54. Desse diagnstico, emerge o estabelecimento de um conjunto de aes para atacar as
fragilidades detectadas, que pode se dar por meio de: (i) assistncia tcnica do MEC; (ii) assistnc ia
financeira do MEC; (iii) financiamento do BNDES; e (iv) financiamento pelo prprio estado/municpio.
55. O PDE Interativo uma ferramenta de apoio gesto escolar desenvolvida pelo Ministrio da
Educao, em parceria com as secretarias de educao, e est disponvel para todas as escolas pblicas
cadastradas no Censo Escolar. Conforme consta do manual do sistema, seu objetivo auxiliar a comunidade
escolar a produzir um diagnstico da sua realidade e definir aes para aprimorar sua gesto e seu proc esso
ensino-aprendizagem.
56. Ambos, PDE e PAR, foram objeto de duas fiscalizaes realizadas por esta Corte, que tiveram
por objetivo verificar as aes de execuo e de monitoramento dos planos, tendo como resultado o Acrdo
2870/2010-TCU-Plenrio e o Acrdo 2239/2013-TCU-Plenrio. No desenvolvimento do presente relatrio,
sempre que aplicvel, sero recuperadas anlises contidas nesses trabalhos.
III H risco de no atingimento da meta 3 do PLPNE em 2016, em razo da insuficincia de
infraestrutura alocada ao ensino mdio
III.1 Critrio
57. O critrio para anlise da adequao da cobertura da rede escolar de ensino mdio a meta 3 do
PLPNE, que prescreve Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 a 17 anos
e elevar, at o final do perodo de vigncia deste PNE, a taxa lquida de matrculas no ensino mdio para
85%.
58. A meta 3 pode, portanto, ser traduzida como um compromisso do estado em alcanar uma taxa
frequncia de 100% para a populao de 15 a 17 anos at 2016 e uma taxa de escolarizao lquida de 85%
at o trmino da vigncia do Plano. Em outras palavras, todos os jovens de 15 a 17 anos devem estar na
escola e, pelo menos 85% deles, cursando o ensino mdio, que etapa educacional adequada para essa faixa
etria.
III.2 Situao encontrada
59. Para avaliar a disponibilidade da infraestrutura predial necessria ao cumprimento dessa meta,
projetou-se a quantidade de jovens que estaro na faixa etria de 15 a 17 anos em 2016, bem como eventual
ociosidade ou dficit de salas de aula para atend-los. As etapas do clculo, em resumo, esto apresentadas
no Quadro 3.
TC 007.081/2013-8
Quadro 3 - Algortmo e presmissas de clculo de dficit de infraestrutura para o ensino mdio
identificao, co m base no Censo escolar 2012, da relao de escolas que ofertam o ensino
md io, de forma exclusiva ou compartilhada, em todas as dependncias administrat ivas

(federal, estadual, municipal e p rivada);
adoo da premissa de que as vagas potenciais (disponibilidade de infraestrutura fsica nas
escolas) excedentes em escolas estaduais mistas sero alocadas ao ensino mdio;
adoo da premissa de no ampliao da capacidade das escolas das redes privada, federal e
municipal em relao ao patamar de mat rcu las apurado no Censo Escolar 2012 (essas redes
respondem por cerca de 15% das matrcu las de ensino mdio - Sinopse Estatstica da Educao
Bsica de 2012). Em outras palavras, ser encargo da rede estadual a oferta de salas de aula
para atendimento da meta;
adoo da premissa de que a expanso da oferta para atendimento da meta se dar somente nos
turnos da manh e da tarde e que as turmas tero, no mximo , 32,4 alunos (INEP - Mdia de
Alunos por Turma - Brasil, em 2010);
identificao da capacidade total de atendimento das escolas da rede estadual, em 2012, co mo
resultado da somas das matrculas apurada no Censo Escolar 2012 co m a capacidade ociosa das
escolas. A capacidade ociosa obtida pela subtrao do nmero de salas de aulas existente na
escola pelo nmero de salas utilizadas como salas de aula (dentro e fora do prdio), sempre que
resulte em valor positivo.
consolidao dos clculos em nvel de municpio, co m a obteno da quantidade de vagas
potenciais;
estimao da necessidade de vagas por municp io com base na comparao entre a oferta,
representada pelas vagas potenciais existentes em 2012, e a demanda, representada pelo nmero
de jovens de 15 a 17 anos que devero cursar o ensino mdio de acordo co m a taxa de
escolarizao liquida prevista na meta 3 do PLPNE, interpolada para 2016. Essa quantidade de
jovens de 15 a 17 anos foi obtida pelo produto da taxa de escolarizao liquida interpolada para
2016 pela projeo da populao dessa faixa etria, em 2016, co m base nos dados do
Datasus/IBGE.
60. O clculo realizado aproximado, mas pode ser considerado indicativo da necessidade de
construo de novas escolas. , portanto, estimativa de dficit exclusivamente de infraestrutura predial. No
foram consideradas as necessidades de outros investimentos e despesas de custeio (professores, pessoal,
merenda, transporte, etc.). Por simplificao, no houve diferenciao entre escolas das reas urbana e rural e
no foi considerada a oferta de ensino em turno integral.
61. Os dados foram consolidados em nvel de municpio. Optamos por no trabalhar em nvel de
estabelecimento de ensino por causa de impreciso das coordenadas geogrficas das escolas registradas no
censo escolar. Segundo tcnicos do Inep, esse problema decorre do fato dessa informao ter sido requerida
recentemente e de dificuldades tcnicas das escolas no registro das coordenadas.
62. Frisa-se, portanto, que so anlises referentes s escolas pblicas de ensino mdio das redes
estaduais e do Distrito Federal agregadas em nvel municipal, cujos municpios foram enquadrados em uma
das seguintes categorias:
Superavitrios: a infraestrutura escolar alocvel ao ensino mdio suficiente para atender
taxa de escolarizao liquida de jovens de 15 a 17 anos interpolada para 2016. Enquadramse nessa categoria 5.090 municpios, correspondendo a cerca 5,2 milhes de vagas
potenciais;
Deficitrios: a infraestrutura escolar alocvel ao ensino mdio, no suficiente para
atender meta parcial da taxa de escolarizao liquida de jovens de 15 a 17 anos projetada
em 2016 para cumprimento do PLPNE. Enquadram-se nessa categoria 475 municpios,
correspondendo a 37,6 mil vagas potenciais.
63. Enfatiza-se tambm o fato de que a presente anlise circunscreve-se aos jovens da faixa etria
de 15 a 17 anos e ao atendimento da taxa lquida interpolada para 2016. Isso que dizer que eventuais
supervits podem ser absorvidos pelos estudantes com defasagem idade-srie, uma vez que no foram feitas
estimativas de taxa de escolarizao bruta para 2016, e pelos cerca de 6,1 milhes de jovens de 18 a 24
10
TC 007.081/2013-8
anos que no concluram o ensino mdio, de acordo com dados do Censo Populacional 2010 . Em
outras palavras, a estimativa apresentada bastante conservadora e a necessidade de infraestrutura pode ser
maior, sobretudo se fossem embutidas as projees de oferta de ensino integral. Nesse sentido, a apurao de
supervit deve ser vista com reservas.
64. Para facilitar a compreenso da anlise, a Figura 2 contm representao cartogrfica da
necessidade de construo de novas salas de aula alocadas ao ensino mdio na rede estadual pblica de
ensino para atendimento de pelo menos 85% dos jovens de 15 a 17 anos em 2016, tendo como base a
infraestrutura existente em 2012.
Figura 2 - Anlise de dficit de vagas potenciais, em 2016, por municpio
65. Os resultados apontam que nos 475 municpios brasileiros visveis no mapa da Figura 2 haver
carncia de cerca de 38 mil vagas potenciais, em 2016. Apesar de aparentemente pequeno, o dficit est
fortemente concentrado nos estados do Par (33 municpios, 10,7 mil vagas); Alagoas (36 municpios, 6,2 mil
vagas) e Maranho (36 municpios, 5,97 mil vagas), conforme demonstrado na Figura 3.
11
TC 007.081/2013-8
Figura 3 - Dficit estimado de infraestrutura escolar em 2016, por unidade da federao.

PA AL MA PE
-1.952
-6.236
CE BA RS
-1.704 -1.563
-1.326
PB
SP
-1.066 -880
RJ
SC MG SE
-853
-830
-819
-622
PI
TO RN GO ES
PR
AC AM MS RO AP
-497
-476
-319
-289
-228
-404
-320
-218
-196
-87
-83
-5.975
-10.668
66. Em outros 5.090 municpios brasileiros haver supervit de cerca de 5,2 milhes de vagas
potenciais. Esse supervit, conforme j enfatizado, no considera os 6,1 milhes de jovens de 18 a 24 anos
que no concluram o ensino mdio, de acordo com dados do Censo Populacional 2010.
67. Ademais, da mesma forma que o dficit, a distribuio do supervit tambm ser
profundamente desigual em 2016. Cerca da metade do excedente de vagas (2,6 milhes de vagas) estar
concentrada em apenas 123 municpios brasileiros, sobretudo nas capitais dos estados (So Paulo/SP: 298,4
mil vagas; Rio de Janeiro/RJ: 148 mil vagas; Salvador/BA: 86,6 mil vagas); Belo Horizonte/BH: 83,6 mil
vagas; Fortaleza/CE: 72,3 mil vagas e Manaus: 69,3 mil vagas). No outro extremo, em 2.490 municpios, o
excedente estimado no superar 200 vagas potenciais.
68. A distribuio do supervit pode ser mais bem compreendida com auxlio da Figura 4, que
mostra concentrao de vagas excedentes nas grandes cidades. A curva de supervit acumulada,
acentuadamente ascendente no incio e suavemente crescente adiante, tambm evidencia essa distribuio
desuniforme. Pode-se dizer que cerca de 2% dos municpios superavitrios concentraro 50% do excedente
de vagas potenciais em 2016.
12
TC 007.081/2013-8
Figura 4 - Supervit estimado de infraestrutura escolar em 2016, por municpio, em milhares de vagas
potenciais (eixo da esquerda) e acumulado, em milhares de vagas potenciais (eixo da direita)
300
3.000
So Paulo
350
2.500
250
150
100
50
Salvador
Belo Horizonte
Fortaleza
Manaus
Gravata
Curitiba
Braslia
Recife
Teresina
Belm
So Luis
Goinia
Virgem da Lapa
Porto Alegre
Cuiab
Guarulhos
Natal
Campinas
Campo Grande
So Jos dos Campos
So Bernardo do Campo
Niteri
Sorocaba
Santo Andr
Londrina
Joao pessoa
Osasco
Duque de Caxias
Aracaju
Aparecida de Goinia
Feira de Santana
Vitoria
Uberlndia
Vrzea Grande
Ribeiro Preto
Juiz de Fora
Macei
Maring
Campos dos Goytacazes
Santos
Joinville
Jundia
Barueri
Contagem
Montes Claros
Florianpolis
Macap
Rondonpolis
Cascavel
Nova Iguau
Porto velho
Ananindeua
Betim
Rio branco
Santarm
Mogi das cruzes
Taubat
Petrolina
Campina Grande
Uberaba
Caxias do Sul
Diadema
Boa Vista
Piracicaba
So Vicente
Bauru
Ponta grossa
Vitoria da Conquista
Anpolis
Mossor
Blumenau
Pelotas
Palmas
Sobral
Imperatriz
Santa Maria
Serra
Volta Redonda
So Jos do Rio preto
Suzano
Americana
Foz do Iguau
Maracana
Sinop
Franca
Cricima
Marab
Ipatinga
Maca
Governador Valadares
Itabuna
Olinda
Sete lagoas
Camaari
Confresa
Castanhal
Mau
So Caetano do Sul
Limeira
Vila velha
Nilpolis
Luzinia
Carapicuba
So Jos
Petrpolis
Cariacica
Canoas
Jaragu do Sul
Parnaba
Araraquara
Guarapuava
So Carlos
Itaja
Juazeiro do norte
So Joo de Meriti
Itabira
Caruaru
Cotia
Mag
Presidente Prudente
200
Rio de Janeiro
2.000
1.500
1.000
500
69. O mais relevante dessa anlise, independentemente da preciso das estimativas, mostrar que o
enfrentamento eficiente da oferta de vagas para o ensino mdio e, consequentemente, o cumprimento das
metas do PLPNE, depender do desenvolvimento de estratgia territorializada e da capacidade de articulao
das secretarias estaduais para equacionar a oferta intermunicipal e do MEC com os governos estaduais para
equacionar a oferta em seus municpios fronteirios.
70. Assim, a anlise de cobertura deve ser referenciada geograficamente, levando-se em conta a
distribuio da populao a ser atendida e a localizao das escolas e problematizada territorialmente
envolvendo mecanismos de cooperao horizontal (de estado para estado) e vertical (da Unio para os
estados). A seguir, alguns casos ilustrativos dos argumentos expostos.
71. Estima-se que, em Campo Alegre/AL (em vermelho na Figura 5), haver dficit de 1.307 vagas
potenciais, em 2016. Nos municpios circunvizinhos, porm, conforme se v na Figura 5, haver vagas
suficientes para suprir esse dficit (Jequi da Praia/AL: -500; So Miguel dos Campos/AL: 1.249; Boca da
Mata/AL: 393; Anadia/AL: 58; Limoeiro de Anadia/AL: 358; Junqueiro/AL: 164; Teotnio Vilela/AL:
1.443; total de 3.164 vagas potenciais). Nesse contexto, uma definio da necessidade de construo de
escolas em Campo Alegre deve considerar, entre outros fatores, a viabilidade de alternativas, como o
transporte escolar de alunos entre municpios.
13
TC 007.081/2013-8
Figura 5 - Oferta de ensino mdio para atendimento aos jovens de Campo Alegre, em Alagoas
Nota: os tons de verde representam municpios superavitrios e os tons que vo do amarelo ao vermelho representam os
municpios deficitrios, em diferentes graus de profundidade.
72. Na Figura 6, outras situaes podem ser suscitadas em relao ao atendimento de jovens dos
municpios de Almeirim, Afu e Rurpolis, todos Par, que poderiam resolvidas at mesmo, no caso de
Afu, pela oferta de vagas em escolas de Macap ou Santana, no Estado do Amap. Caso semelhante o de
So Flix do Xingu e Santana do Araguaia, tambm no Par, que por sua extenso territorial, podem ter seus
jovens atendidos em municpios paraenses vizinhos ou por escolas localizadas nos Estados de Mato Grosso e
de Tocantins.
Figura 6 - Oferta de ensino mdio para atendimento aos jovens de Almeirin, Afu, Rurpolis, So Flix do Xingu e
Santana do Araguaia, no Par
Nota: os tons de verde representam municpios superavitrios e os tons que vo do amarelo ao vermelho representam os municpios
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TC 007.081/2013-8
deficitrios, em diferentes graus de profundidade.
III.3 Concluso
73. Para mitigar o risco de no atingimento da meta 3 do PLPNE, necessria a coordenao e a
articulao federativa da poltica educacional de tal modo que currculos e contedos mnimos garantam
formao bsica comum, nos termos do disposto no art. 9 da LDB.
III.4 Proposta de encaminhamento
74. Dar conhecimento da anlise relacionada cobertura da rede escolar de ensino mdio ao
Ministrio da Educao, s secretarias estaduais de educao e aos titulares do controle externo nos estados e
no Distrito Federal, quais sejam, as assembleias legislativas estaduais e Cmara Legislativa do Distrito
Federal para a adoo das providncias cabveis.
IV. Oferta, formao e remunerao de professores do ensino mdio
75. No presente captulo sero abordadas questes relativas aos professores que atuam no ensino
mdio. Aspectos referentes quantidade, formao e remunerao mostraram-se importantes no contexto da
educao, por isso mereceram destaque no presente trabalho.
IV.1 Faltam professores em salas de aula. Sobram fora delas
IV.1.1 Critrio
76. Desde a edio da Emenda Constitucional 59, em 2009, que alterou o art. 208 da Constituio
Federal, a oferta do ensino mdio passou a ser obrigatria no Brasil.
77. Ademais, sem prejuzo de outras disciplinas que venham a ser definidas como obrigatrias em
cada estado, h, no mnimo, doze disciplinas, obrigatrias em todo o Pas, definidas pela Resoluo CNE
2/2013, a saber: artes, biologia, educao fsica, filosofia, fsica, geografia, histria, lngua estrangeira,
portugus, matemtica, qumica e sociologia, conforme descrito no Apndice A.
78. Depreende-se da interpretao sistmica desses dispositivos que o atendimento ao comando
constitucional somente ocorre nas redes pblicas de ensino em que h professores em nmero suficiente para
ministrar o currculo mnimo obrigatrio.
79. Para a finalidade deste trabalho, a verificao desse critrio restringiu-se a professores que
lecionam no ensino mdio ofertado pelas redes estaduais.
IV.1.2 Situao encontrada
80. Da anlise dos dados obtidos na auditoria, pode-se concluir que, de maneira geral, no h
professores com formao especfica em quantidade suficiente para ofertar as disciplinas obrigatrias
especificadas para o currculo do ensino mdio.
81. A estimativa que faltam mais de 32 mil professores com formao especfica no conjunto
dessas doze disciplinas obrigatrias (os estados tm autonomia para incluir outras disciplinas obrigatrias em
suas redes de ensino). Ao mesmo tempo, foram identificados, nas mesmas redes, cerca de 60 mil professores
que no esto atuando em sala de aula.
82. Para que se tenha razovel certeza de que o dficit apurado uma estimativa mnima, a partir
dos dados disponveis no censo escolar 2012, foram adotadas as seguintes regras de clculo: (i) professores
com formao especfica so aqueles com curso de bacharelado ou licenciatura em qualquer das doze
disciplinas, tendo os cursos sido concludos ou no; (ii) um profissional com formao em mais de uma
disciplina foi contabilizado em cada uma delas, ou seja, foi contado mais de uma vez; (iii) no houve
diferenciao do vnculo empregatcio dos professores, se efetivo, temporrio ou terceirizado. Assim, os
profissionais formados em Letras Portugus e Lngua Estrangeira foram contabilizados tanto na disciplina
portugus quanto na disciplina lngua estrangeira, por exemplo; e (v) foi calculada a demanda de professores
segundo o nmero de turmas efetivamente existente em 2012, e no com base em qualquer sugesto de
relao ideal de alunos em sala de aula, ou alunos por professor (33% das turmas possuam mais de 35
alunos). O Apndice A traz os cdigos dos cursos de formao superior considerados na presente auditoria.
15
TC 007.081/2013-8
83. Posteriormente, com a intermediao dos tribunais de contas estaduais participantes da

auditoria coordenada - exceto, portanto, os tribunais de contas de Roraima e de So Paulo -, solicitou-se s
secretarias estaduais de educao que fosse informada a carga horria de contratao de cada um desses
profissionais, sem diferenciao do regime de contratao dos professores.
84. Conforme demonstrado na Figura 7, responderam solicitao quinze estados (AM, BA, DF,
ES, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI, RJ, RN, RO, SC e SE). Os demais (AC, AL, AP, CE, GO, MA, PR, RR,
RS, SP e TO) no informaram a jornada de trabalho semanal dos professores listados. O estado do Amap
no enviou informao da distribuio da carga horria semanal de cada disciplina nem da carga horria dos
professores, por isso nenhuma anlise pde ser feita, para essa unidade da federao.
Figura 7 - Tribunais de contas que prestaram informaes sobre a carga horria de professores e
sobre a quantidade de horas requeridas para cada disciplina obrigatria.
85. Do lado da oferta, a anlise foi diferenciada em dois grupos: estados que informaram e que no
informaram a carga horria. Para estes ltimos, para mitigar o risco de superestimar eventuais dficits,
optou-se por considerar que o contingente de professores atua todo em regime de quarenta horas. Em ambos
os casos, o clculo foi adequado regra do 4 do art. 1 da Lei 11.738/2008, que estabelece que o professor
deve atuar em sala de aula por, no mximo, dois teros (2/3) do seu tempo de contratao.
86. Do lado da demanda, a quantidade de horas necessrias para cada disciplina foi estimada a
partir da carga horria semanal exigida no estado multiplicada pelo nmero de turmas de ensino mdio
constante no censo escolar 2012, observada a distribuio desuniforme da carga horria da matriz curricular
para os trs anos do ensino mdio.
87. A diferena entre demanda e oferta foi dividida por 26,7 (2/3 de quarenta horas), para a
obteno de quantos professores de quarenta horas seriam necessrios para suprir o dficit de oferta em cada
disciplina. Os casos de supervit no foram considerados, pois as premissas orientadoras do clculo foram
benevolentes, sobretudo para os estados que no prestaram informaes. Assim, os valores de supostos
supervits esto assinalados como no estimado (ne) na Tabela 5. Destaca-se que essa metodologia de
clculo
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TC 007.081/2013-8
est detalhada no Apndice B.

Tabela 5 - Dficit de professores com formao especfica nas disciplinas obrigatrias
do Ensino Mdio, na rede estadual de ensino, em 2012.
Dficit
Sociologia
Qumica
Matemtica
Portugus
Lngua
Estrangeira
Histria
Geografia
Fsica
Filosofia
Educao
Fsica
Biologia
UF
Artes
Disciplinas
AC*
26
ne
ne
17
64
ne
ne
ne
ne
ne
52
21
180
AL*
50
ne
ne
58
157
ne
ne
ne
ne
68
69
45
447
AM
105
43
ne
98
450
135
132
286
180
84
382
173
2.069
BA
246
520
ne
911
1060
668
ne
790
809
335
616
975
6.931
CE*
314
ne
ne
ne
174
ne
ne
ne
ne
ne
ne
149
637
DF
ne
ne
ne
ne
ne
ne
ne
ne
ne
ne
51
60
ES
116
199
ne
116
173
178
91
259
175
155
117
1.586
GO*
71
ne
ne
152
392
ne
ne
ne
ne
ne
150
178
943
MA*
456
ne
ne
90
460
ne
ne
ne
ne
ne
218
386
1.609
MG
655
ne
322
397
835
316
94
ne
ne
538
439
365
3.962
MS
73
ne
ne
47
206
31
11
ne
ne
54
129
75
625
MT
130
ne
ne
93
205
33
ne
134
ne
ne
178
135
908
PA
ne
ne
ne
373
756
ne
ne
ne
ne
ne
649
246
2.024
PB
12
ne
45
294
ne
ne
ne
ne
139
231
81
808
PE
176
ne
ne
300
506
ne
ne
ne
ne
ne
356
120
1.458
PI
67
ne
ne
ne
162
ne
ne
ne
ne
ne
69
80
378
PR*
ne
ne
ne
ne
423
ne
ne
ne
ne
ne
ne
470
893
RJ
52
ne
ne
243
692
91
ne
ne
ne
ne
482
67
1.627
RN
74
ne
ne
91
160
ne
ne
ne
ne
ne
141
83
549
RO
70
ne
ne
51
115
ne
ne
ne
ne
ne
62
57
356
RR**
10
ne
ne
37
25
ne
ne
ne
ne
ne
36
110
RS*
ne
ne
ne
ne
447
ne
ne
ne
ne
ne
34
ne
481
SC
78
ne
122
223
505
59
ne
ne
ne
54
302
315
1.658
SE
55
ne
ne
84
83
ne
ne
ne
ne
ne
38
67
327
SP**
ne
ne
ne
ne
1.486
ne
ne
ne
ne
ne
ne
306
1.792
TO*
74
ne
ne
51
67
ne
ne
ne
ne
ne
66
64
321
Dficit dos
estados que
prestaram
informao
1.909
768
444
3.072
6.211
1.511
244
1.301
1.248
1.379
4.229
3.007
25.326
Dficit dos
estados que no
prestaram
informao
1.001
ne
ne
405
3.695
ne
ne
ne
68
589
1.655
7.413
4.662
32.738
Dficit
2.910 768
444 3.477 9.906 1.513 244 1.301 1.248 1.447 4.818
consolidado
(*) - Estados para os quais houve requisio, mas que no informaram a carga horria de seus professores.
(**) - Estados para os quais no houve requisio de informaes.
ne- valores no estimados.
17
TC 007.081/2013-8
88. De acordo com os clculos realizados, h um dficit estimado de pelo menos 32.700
professores com formao especfica nas disciplinas obrigatrias do ensino mdio nas redes estaduais de
educao em todo o Brasil.
89. Fsica a disciplina com maior dficit - mais de nove mil professores - e o nico caso com
dficit em todos os estados. Em seguida vm as disciplinas de qumica e sociologia, ambas com carncia de
mais de quatro mil profissionais, sendo que a carncia em sociologia aparece em 25 estados, e em qumica,
em 20. A Figura 8 apresenta essa sntese por disciplinas.
Figura 8 - Dficit de professores com formao especfica nas disciplinas obrigatrias
do ensino mdio, na rede estadual de ensino, em 2012
Fsica
9.906
Qumica
4.818
Sociologia
4.662
Filosofia
3.477
Artes
2.910
Geografia
1.513
Matemtica
1.447
Portugus
1.248
Ling. Estrang.
1.301
Biologia
Educ. Fsica
Histria
768
444
244
90. O quantitativo de professores que est sendo formado anualmente aspecto importante a ser
considerado para se ter um melhor prognstico do enfrentamento do dficit. Essa informao pode ser obtida
no Censo da Educao Superior 2011 (dados disponveis poca deste trabalho). Nessa linha, vale destacar
que em todas as unidades da federao existem cursos que formam profissionais para lecionar em qualquer
das doze disciplinas obrigatrias do ensino mdio. Apenas o Distrito Federal, porm, possui nmero de
formandos superior necessidade de professores com formao especfica de sua rede.
91. Para se ter uma ideia, em todo o Brasil, em 2011, havia apenas 2.568 formandos em fsica,
insuficiente para suprir o dficit estimado de cerca de 9.900 profissionais para essa disciplina, mesmo
supondo que todos atuariam como professores no ensino mdio. Nas tabelas do Apndice C possvel
cotejar o nmero de formandos em cada disciplina.
92. Considerando que, em 2012, as redes estaduais de ensino possuam mais de 396 mil docentes
em sala de aula, e que cerca de 46 mil deles no tm formao especfica em nenhuma das doze disciplinas
obrigatrias e, ainda, que, destes ltimos, cerca de 17 mil tm, no mximo, o ensino mdio, uma parte do
dficit poderia ser suprido por meio de polticas de formao desse contingente no especializado.
93. A tabela 6 demonstra a comparao entre o dficit de professores identificado no presente
estudo e o nmero de docentes da rede que no possuem formao especfica em nenhuma das disciplinas
obrigatrias do ensino mdio e que esto fora da sala de aula.
94. importante considerar que os professores que ainda no tem formao especfica necessria
para atuarem no ensino mdio no necessariamente obtero sua formao nas disciplinas em que os dficits
18
TC 007.081/2013-8
foram identificados. Pretende-se demonstrar que, potencialmente, boa parte das prprias redes estaduais de
educao possui a capacidade de suprir ou mitigar o dficit de professores.
95. Ainda na linha de avaliar potencialidades de enfrentamento do dficit dentro das prprias redes,
buscou-se identificar o quantitativo de professores fora da sala de aula (cedidos a outros rgos; ou que esto
alocados nos setores administrativos nas escolas ou nas secretarias de educao; ou que estavam afastados
por outros tipos de licena). No foram considerados os afastamentos mdicos.
96. Essa informao foi obtida por meio de requisies realizadas pelos tribunais de contas
participantes s secretarias estaduais de educao. Dos 27 estados, cinco (AC, AL, RN, RS e TO) no
enviaram informaes, e dois (SP e RR) no participaram dessa coleta de dados. Ressalte-se que dos 20 entes
que prestaram informaes (incluindo o municpio de So Paulo que tambm prestou informaes), nem
todos o fizeram de maneira completa.
97. Do conjunto de 20 redes de ensino que prestaram informaes sobre o afastamento de
professores de sala de aula, identificou-se que havia, em 2012, 5.066 professores cedidos a outros rgos,
39.664 atuando em reas administrativas da escola e da secretaria de educao, e 15.834 em outros
afastamentos, totalizando 60.564 professores fora de sala de aula, sem considerar os afastamentos mdicos.
A tabela 6 apresenta essas informaes por estado.
Tabela 6 - Cotejo do dficit de professores com o nmero de docentes da rede sem formao especfica em
nenhuma das disciplinas obrigatrias do ensino mdio e com o quantitativo de docentes afastados da sala de aula,
em 2012.
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Dficit de
professores com
formao
especfica
180 (1)
447 (1)
2.069
6.931
637 (1)
60
1.586
943 (1)
1.609 (1)
3.962
625
908
2.024
808
1.458
378
893 (1)
1.627
549
356
110 (4)
481 (1)
1.658
327
1.792 (4)
321 (1)
Professores
sem formao
especfica
219
720
1.259
15.823
969
3
3.307
855
1.654
3.037
559
539
726
1.187
1.606
1.505
2.630
2.403
610
462
474
1.970
3.383
186
592
Professores fora da sala de aula

Cedidos a
outros rgos
Em atividades
administrativas
Outros
Afastamentos
Total
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
169
245
(5)
(5)
(5)
(5)
3.651
1.152
150
3.268 (3)
3.384
151
8.545
26
169
3.629
3.802
10.109
223
862
1.368
4.905
1.170
865
323
3.827
3.674
2.300
9.793
331
412
47
862
23
206
90
(5)
2
267
1.636
320
389
331
(5)
(5)
1.345
4.699
615
713
280
3.190
2.038
1.897
9.404
(5)
(5)
555
152
41
370
(5)
83
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
5.259
30
5.291
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
10
116
29 (2)
(5)
521
2.255
1.093 (2)
631 (2)
531
2.371
1.753 (2)
(5)
(5)
(5)
(5)
(5)
Total
32.738
46.678
5.066
39.664
15.834
60.564
Fonte: Censo Escolar: professores com formao especfica. Secretarias estaduais e Secretaria de Educao do Municpio de
So Paulo: professores fora da sala de aula.
(1) No prestaram informaes sobre o regime de contratao dos professores.
19

Dficit de
Professores fora da sala de aula
Professores
professores
com
UF
sem formao
Cedidos a
Em atividades
Outros
formao
especfica
outros rgos
administrativas
Afastamentos
especfica
(2) Apenas a rede municipal de ensino mdio.
(3) Professores de toda a educao bsica, sem segregao para o ensino mdio.
(4) Tribunais de contas estaduais que no participam da auditoria coordenada.
(5) No foram prestadas informaes sobre esse tipo de afastamento.
TC 007.081/2013-8
Total
98. Ressalta da Tabela 6 o fato de que, ao mesmo tempo em que foi identificado dficit da ordem
de 32 mil professores com formao especfica em disciplinas obrigatrias do ensino mdio nas redes
estaduais, h mais de 46 mil professores em sala de aula, mas que no possuem formao especfica, e cerca
de 60 mil docentes afastados da sala de aula.
99. Esses dados indicam que o dficit de professores pode ser ao menos mitigado se forem
superados problemas na alocao e na formao desses profissionais por parte das secretarias de educao. A
despeito disso, no se pode descartar polticas especficas de formao de novos professores.
100. Algumas iniciativas do Governo Federal nessa direo so, por exemplo, o incentivo prtica
da docncia tanto entre os alunos do ensino mdio quanto do superior por meio de programa de bolsas de
docncia, o Pibid e o programa Quero ser Cientista, Quero ser Professor, com a previso de mais de 40 mil
bolsas at o final de 2014. Existem tambm os programas Universidade para Todos (Prouni) e o
Financiamento Estudantil (Fies) que contribuem para a formao de professores.
101. Na mesma linha, a instituio da lei do P iso Salarial Profissional Nacional para os
profissionais do magistrio pblico da educao bsica (Lei 11.738/2008) tambm visou melhoria das
condies de trabalho e a atratividade da carreira dos professores. Esse aspecto ser aprofundado no subitem
IV. 3.2.1.
IV.1.3 Concluso
102. Assim, ainda que haja razovel consenso de que falta de incentivo, motivao, salrios e
condies de trabalho resultam em baixa atratividade da carreira e so causas da falta de professores,
evidencia-se na presente anlise que a gesto desses profissionais essencial para uma adequada equalizao
do quadro de docentes das redes pblicas estaduais de ensino mdio.
IV.1.4 Proposta de encaminhamento
103. Dar conhecimento da anlise relacionada ao dficit de professores nas redes estaduais de
ensino mdio ao Ministrio da Educao, s secretarias estaduais de educao e aos titulares do controle
externo nos estados e no Distrito Federal, quais sejam, as assembleias legislativas estaduais e Cmara
Legislativa do Distrito Federal para a adoo das providncias cabveis.
IV.2 Quantidade de professores capacitados baixa em comparao com o universo de
professores do Ensino Mdio
IV.2.1 Critrio
104. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao estabelece que a Unio, o Distrito Federal, os
Estados e os Municpios, em regime de colaborao, devero promover a formao inicial, a continuada e a
capacitao dos profissionais de magistrio (art. 62, 1, da LDB). A Unio tem papel crucial nesse
processo, sobretudo no sentido de apoiar as redes com menor capacidade de proporcionar oportunidades de
formao a seus profissionais de ensino.
105. A atuao da Unio na formao e qualificao dos profissionais que atuam educao bsica
vem sendo progressivamente regulada desde 2007. Nessa linha, a Lei 11.502/2007, que alterou a Lei
8.405/1992, incumbiu a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), fundao
pblica vinculada ao Ministrio da Educao, de induzir e fomentar a formao inicial e continuada de
profissionais da educao bsica e estimular a valorizao do magistrio em todos os nveis e modalidades
de ensino:
20
TC 007.081/2013-8
Art. 2 A Capes subsidiar o Ministrio da Educao na formu lao de polt icas e no desenvolvimento de
atividades de suporte formao de profissionais de mag istrio para a educao bsica e superior e para o
desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Pas.
(...)
2 No mb ito da educao bsica, a Capes ter como finalidade induzir, fo mentar e aco mpanhar,
med iante convnios, bolsas de estudo, auxlios e outros mecanismos , inclusive em reg ime de colaborao
com os Estados, os Municpios e o Distrito Federal e co m instituies de ensino superior pblicas ou
privadas, a formao inicial e continuada de profissionais de magistrio e os programas de estudos e
pesquisas em educao, respeitada a liberdade acadmica das instituies conveniadas, observado, ainda,
o seguinte: (Redao dada pela Lei 12.695, de 2012)
I - na formao inicial de profissionais do magistrio, dar-se- preferncia ao ensino presencial,
conjugado com o uso de recursos e tecnologias de educao a distncia;
II - na formao continuada de profissionais do magistrio, utilizar -se-o, especialmente, recursos e
tecnologias de educao a distncia.
106. Na sequncia, a Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao

Bsica, instituda pelo Decreto 6.755/2009, trouxe como um de seus princpios a equidade no acesso
formao inicial e continuada, buscando a reduo das desigualdades sociais e regionais (art. 2, IX). Um
dos objetivos dessa Poltica o de promover a equalizao nacional das oportunidades de formao inicial e
continuada.
107. As novas competncias assim foram registradas no estatuto da Capes:
Art. 24. Diretoria de Formao de Professores da Educao Bsica co mpete:
I - fo mentar a articu lao e o regime de colaborao entre os sistemas de ensino da educao bsica e de
educao superior, inclusive da ps -graduao, para a imp lementao da polt ica nacional de formao de
professores de Magistrio da Educao Bsica;
II - subsidiar a formu lao de polticas de formao inicial e continuada de professores da Educao
Bsica;
III - apoiar a formao de professores da Educao Bsica, mediante concesso de bolsas e auxlios para
o desenvolvimento de estudos, pesquisas, projetos inovadores, contedos curriculares e de material
didtico;
IV - apoiar a formao de professores da Educao Bsica mediante programas de estmu lo ao ingresso
na carreira do magistrio; e
V - fo mentar o uso de tecnologias de informao e da comunicao nos processos de formao de
professores da Educao Bsica.

108. A Capes vem ganhando crescente protagonismo na qualificao de professores da educao
bsica. Sua atuao encontra-se estruturada em trs linhas: (i) formao inicial; (ii) formao continuada e
extenso e (iii) formao em pesquisa e divulgao cientfica.
109. Ainda que a atuao da Capes possa ser considerada decisiva para que, de 2009 a 2012, o
nmero de professores que participaram de eventos de capacitao tenha subido de 11 mil para 26 mil
(aumento de 128%), apenas 14,6% (cerca de 73 mil) do total dos docentes dessa etapa de ensino participaram
de programas de formao oferecidos por essa fundao nesse perodo. Esse cenrio mantm as linhas de
ao voltadas formao e qualificao de professores no topo dos grandes desafios do sistema educacional
pblico de ensino mdio.
110. Acrescente-se que as estimativas apresentadas so otimistas, visto que vrios desses 73 mil
professores esto ou estavam frequentando cursos de graduao (formao inicial) com durao superior a
um ano. Assim, um mesmo professor participa da ao de capacitao por mais de um ano e pode ser
contabilizado repetidamente em diversos exerccios.
111. As principais iniciativas da Capes relacionadas formao inicial so o Plano Nacional de
Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor) e a Universidade Aberta do Brasil (UAB).
21
TC 007.081/2013-8
112. O Parfor, na modalidade presencial, um programa institudo para atender o disposto na

Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica e implantado em regime
de colaborao entre a Capes, os estados, municpios o Distrito Federal e as Instituies de Educao
Superior (IES).
113. A UAB um sistema integrado por universidades pblicas que oferece cursos de nvel
superior por meio de educao a distncia para quem tem dificuldade de acesso formao universitria. Os
professores que atuam na educao bsica tm prioridade de formao, seguidos dos dirigentes, gestores e
trabalhadores em educao bsica dos estados, municpios e do Distrito Federal.
114. Alm desses dois programas, a Capes possui as seguintes aes de desenvolvimento:
Programa de Iniciao Docncia (Pibid), Cursos de Aperfeioamento de Professores de Lnguas (CAPL),
Programa Projetos Especiais de Apoio a Educao Bsica (Peaeb), Programa Nacional de Olimpadas de
Qumica (PNOQ), Mestrado Profissionalizante de Biologia (Profbio), Mestrado Profissionalizante de
Matemtica (Profmat), Programa Residncia Docente no Colgio Pedro II (RDCP). O nmero de professores
do ensino mdio capacitados por meio de aes conduzidas pela Capes, de 2009 a 2012, est apresentado na
Tabela 7.
Tabela 7 - Quantidade de professores do ensino mdio capacitados por meio da Capes, de 2009 a 2012.
Aluno UAB
Alunos Parfor
Pibid
Peaeb
PNOQ
Profbio
Profmat
CAPL
RDCP
2009
10.702
409
528
-
2010
12.505
1.935
1.836
4
-
2011
12.523
2.925
2.656
4
52
21
781
-
2012
14.342
4.874
5.274
1
75
37
1.638
336
61
Total
50.072
10.143
10.294
9
127
58
2.419
336
61
Total
11.639
16.280
18.962
26.638
73.519
Fonte: Capes
Nota: professores que atuam no ensino mdio em qualquer estabelecimento de ensino (redes municipal, estadual,
federal e privada). No foi possvel realizar segregar a anlise para os professores das redes estaduais.
115. Conforme anlise efetuada no subcaptulo IV.1, em 2012 mais de 46 mil professores de ensino
mdio das redes estaduais de educao no possuam formao especfica em nenhuma das disciplinas
obrigatrias dessa etapa de ensino.
116. Apesar do nmero de professores capacitados ser ainda muito baixo, 14,6% em comparao
com o total de professores do ensino mdio, pode-se atestar que houve expressivo aumento de docentes que
participaram de aes de capacitao.
117. A Figura 9 demonstra a quantidade de professores do ensino mdio que participaram de
eventos de capacitao, seja inicial ou continuada, nos ltimos quatro anos, e o percentual de docentes que
receberam alguma capacitao, por estado.
118. O pior desempenho do Estado de So Paulo, que capacitou apenas 5,1% de seus docentes, e
o maior percentual de 42,5%, em Roraima. Revelam-se preocupantes as situaes de unidades como
Acre, Distrito Federal e Rondnia que tm, simultaneamente, baixo percentual de professores capacitados e
baixo empenho em reverter esse quadro, visto que poucos docentes vm participando de aes de
capacitao.
119. No foi possvel identificar aes especficas, por parte da Capes, no sentido de seguir a
orientao da Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica, no que
tange equidade de acesso formao inicial e continuada, buscando a reduo das desigualdades sociais e
regionais.
22
TC 007.081/2013-8
Figura 9 - Quantidade e percentual de professores de ensino mdio capacitados por meio da Capes,
de 2009 a 2012, por Unidade da Federao
8.000
42,5%
7.000
40%
37,1%
6.000
28,8%
5.000
23,6%
21,5%
4.000
22,2%
21,2%
20,5%
2.000
18,9%
18,6%
18,2%
3.000
30%
26,6%
26,4%
14,3%
14,0%
20%
16,6%
15,8%
14,7%
13,9%
12,5%
11,6%
10,3%
5,9%
15,8%
15,0%
10%
6,8%
5,1%
1.000
0
0%
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO
Nmero de professores capacitados
% capacitado
Fonte: Capes
Elaborao : TCU/SecexEducao
IV.2.3 Concluso
120. A Poltica Nacional de Formao de Profissionais do magistrio da Educao Bsica deve ser
organizada em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
Segundo o normativo, por meio da criao de Fruns Estaduais Permanentes de Apoio Formao
Docente que a poltica cumprir seus objetivos, fruns esses, que devem contar com a participao de todas
as esferas de governo, alm de dirigentes das instituies pblicas, representante do magistrio e de outras
reas (atas das reunies realizadas esto disponveis no stio eletrnico da Capes).
121. O MEC, por meio da Capes vem assumindo importante papel na oferta de oportunidades de
formao inicial e continuada aos professores das redes estaduais de ensino mdio. Inobstante esse fato,
para suprir o dficit de capacitao de professores h necessidade de ampliao da escala dessas iniciativas.
122. Em novembro de 2013, o Governo Federal lanou o Pacto Nacional pelo Fortalecimento do
Ensino Mdio que, segundo o MEC, prev a participao de 495.697 professores e 7 milhes de estudantes,
em mais de 20 mil escolas da rede pblica estadual e deve contar com a adeso de todos os estados e do
Distrito Federal.
123. Dar conhecimento da anlise relacionada insuficincia de aes de formao inicial e
continuada de professores das redes estaduais de ensino mdio ao Ministrio da Educao, s secretarias
estaduais de educao e aos titulares do controle externo nos estados e no Distrito Federal, quais sejam, as
assembleias legislativas estaduais e Cmara Legislativa do Distrito Federal para a adoo das
providncias cabveis.
IV.3 De modo geral, os pressupostos de valorizao da carreira docente no tm sido
observados pelos estados
IV.3.1 Critrio
124. A valorizao dos profissionais de ensino (conceito posteriormente adequado para
profissionais da educao escolar) um dos princpios regentes do ensino desde a promulgao da
Constituio Federal de 1988. Posteriormente, em 2006, o direito do subconjunto desses profissionais que
23
TC 007.081/2013-8
atuam na rea pblica a um patamar nacional mnimo de remunerao tambm foi incorporado aos
princpios do ensino, conforme se extrai do art. 206 da CF:
Art. 206. O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:
(...)
V - valorizao dos profissionais da educao escolar, garantidos, na forma da lei, p lanos de carreira, co m
ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos, aos das redes pblicas; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)
(...)
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica, nos termos de
lei federal. (Includo pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)
Pargrafo nico. A lei dispor sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da
educao bsica e sobre a fixao de prazo para a elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no
mb ito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Includo pela Emenda
Constitucional n 53, de 2006) (destaques acrescidos)
125. A regulamentao prevista no pargrafo nico do art. 206 ocorreu com a edio da Lei
11.738/2008 (Lei do P iso), que definiu piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica dos estados, dos municpios e do Distrito Federal, alm de constituir
garantias dirigidas carreira dos profissionais do magistrio que desempenham atividades de docncia ou
as de suporte pedaggico docncia, nas diversas etapas e modalidades da educao b sica, dentre as
quais:
definio inicial de R$ 950,00 mensais como vencimento bsico nacional mnimo devido
pela retribuio dos profissionais da educao bsica pblica com formao em nvel
mdio (primeiro nvel da carreira docente), que cumprem a jornada mxima de quarenta
horas semanais, cabendo observncia da proporcionalidade mnima para os vencimentos
iniciais referentes s demais jornadas de trabalho;
fixao do percentual de crescimento do valor anual mnimo por aluno de anos iniciais do
ensino fundamental urbano, calculado pela sistemtica do Fundeb, como parmetro para a
atualizao anual do piso nacional, a partir de 2009;
composio da jornada de trabalho dividida em perodo de, no mximo, dois teros da
carga horria para atividades de interao com os educandos e de um tero para atividades
extraclasse.
126. A Lei 11.738/2008 ainda fixou prazo para a elaborao ou adequao dos planos de carreira e
remunerao do magistrio da educao bsica, at 31/12/2009, tendo em vista a necessidade de
cumprimento do piso salarial nacional do magistrio pblico no mbito da Unio, dos estados, dos
municpios e do Distrito Federal.
127. A Lei Nacional do Piso do Magistrio tambm estabelece o dever de complementao pela
Unio dos recursos necessrios ao cumprimento do piso nacional, em favor dos entes federados que no
tenham disponibilidade oramentria, considerados os recursos constitucionalmente vinculados. A
complementao condicionada pela apresentao de justificativa da necessidade e incapacidade
financeira ao Ministrio da Educao mediante a apresentao de levantamento de custos, de acordo com a
lei.
128. Por meio da Portaria 213, de 2/3/2011, o Ministrio da Educao aprovou os critrios e
condies estabelecidos na Resoluo 5/2011 da Comisso Intergovernamental de Financiamento para a
Educao Bsica de Qualidade. Em consequncia disso, a complementao da Unio para o piso salarial
ficou limitada aos mesmos entes federados beneficiados pela complementao da Unio ao Fundeb, a cada
exerccio, nos termos da Lei 11.494/2007.
24
TC 007.081/2013-8
129. A Tabela 8 apresenta a evoluo monetria do piso nacional do magistrio entre os exerccios
de 2008 a 2013, assim como o ndice Nacional de Preos ao Consumidor - amplo (IPCA), em 12 meses,
para fins de comparao.
Tabela 8 - Evoluo do valor do piso nacional do magistrio conforme a Lei 11.738/2008 (Lei do Piso)
Piso Nacional do
ndice de Reajuste (%)
IPCA em 12 meses (%)
Magistrio (R$)
2008
950,00
2009
950,00
0
4,31
2010
1.024,00
7,79
5,91
2011
1.187,00
15,84
6,50
2012
1.451,00
22,23
5,84
2013
1.567,00
7,97
5,84 (1)
Fonte: Pgina eletrnica do MEC.
Nota: a correo da remunerao mnima do professor de nvel mdio e jornada de 40 horas
semanais reflete a variao ocorrida no valor anual mnimo por aluno definido nacionalmente
no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb).
(1) Acumulado dos ltimos 12 meses at outubro de 2013.
Ano
130. A Cmara da Educao Bsica do Conselho Nacional da Educao (CEB/CNE) fixou, por
meio da Resoluo 2/2009, diretrizes nacionais para os planos de carreira e remunerao dos profissionais do
Magistrio da Educao Bsica, tendo em vista determinao existente na Lei do Piso para que estados e
municpios providenciassem a elaborao ou adequao dos respectivos planos de carreira e remunerao do
magistrio da educao bsica, at 31/12/2009. A referida resoluo foi embasada pelo Parecer CEB/CNE
9/2009, que detalha condies e princpios a serem observados na implantao dos planos de carreira dos
docentes da Educao Bsica.
131. As resolues e pareceres editados no mbito da Cmara de Educao Bsica apontam que a
valorizao dos profissionais da educao, partindo das premissas da Lei 11.738/2008, deve ocorrer a partir
da articulao de trs elementos constitutivos: carreira, jornada e piso salarial.
IV.3.2.1 Jornada e piso salarial
132. Estudos efetuados no mbito do MEC apontam que vinte estados promoveram alteraes em
seus planos de carreira e remunerao dos profissionais do magistrio, a partir de 2009 (pea 37, p. 10-14).
Outros dados declaratrios coletados das redes estaduais de ensino pelo MEC tambm informam a situao
acerca do cumprimento da Lei do Piso. O mesmo tipo de avaliao foi realizada pela CNTE a partir de
informaes coletadas com os sindicatos locais e com as redes estaduais de ensino, que apresenta balano
divergente do MEC, conforme indicado na Tabela 9.
133. A diferena entre a situao de cumprimento da Lei do Piso verificada pelo MEC e aquela
verificada pela CNTE revela a dificuldade de aplicao de critrios de apurao da jornada e mesmo do
salrio. Independente disso, constata-se situao de reduzido cumprimento da lei pelos governos estaduais.
Apenas oito estados segundo o MEC e quatro estados mais o Distrito Federal segundo a CNTE.
25
TC 007.081/2013-8
Tabela 9 - Cumprimento da Lei 11.738/2008 (Lei do Piso), pelos estados, segundo o MEC e segundo a CNTE.
Aspectos da Lei
do Piso
Pagam o piso
salarial e
cumprem a
jornada de 1/3
fora da sala de
aula
Pagam o piso
salarial
Cumprem a
jornada de 1/3
fora da sala de
aula
Segundo o MEC
Segundo a CNTE
AC, AP , MG,
MT, P B, RR ,
SE e SP
AC, CE, DF ,
P E e TO
AC, AL, AM,

AP, BA, CE,
DF, ES, GO,
MA, MG, MS,
MT, PA, PB,
PE, PI, PR, RJ,
RN, RR, SC,
SE, SP e TO
AC, AP, CE,

DF, ES, GO,
MG, MS, MT,
PA, PB, PE,
RJ, RN, RR,
SC, SE, SP,
TO
AC, AP , MG,
MT, P B, RO,
RR, R S, SE,
SP
AC, AL, AM,

BA, CE, DF,
MA, PE, PI,
PR, RJ, RO,
RS, TO
Fonte: MEC e CNTE.
IV.3.2.2 Carreira
134. O terceiro elemento constitutivo da valorizao dos profissionais da educao escolar pblica
a carreira. Nessa linha, a Constituio Federal lhes garante planos de carreira institudos por lei e
sistemtica de ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos. A ideia subjacente a essa
diretriz constitucional a necessidade de uma relao de trabalho slida e duradoura para que esses
profissionais possam, ao longo do tempo, ofertar ao sistema educacional cada vez mais capacidade e
possibilidades pedaggicas.
135. Apesar dessa regra de formao de vnculo trabalhista slido, admite-se como necessria a
possibilidade de contratao de certo de nmero de professores temporrios para fazer frente a determinados
eventos funcionais que podem prejudicar a oferta de toda a grade de disciplinas em suas respectivas cargas
horrias letivas tais como: licenas, frias e outros afastamentos. Sabe-se, contudo, que o regime especial de
contrato temporrio torna precrios os direitos dos professores contratados.
136. Ocorre que algumas redes estaduais de ensino contam com altos ndices de contratao de
professores temporrios. De acordo com dados do Censo Escolar de 2012, considerando os professores que
atuam no ensino mdio pblico estadual, possvel constatar que onze estados apresentam ndices de
contratao de professores temporrios na faixa entre 40% e 67%.
137. Ainda que no haja patamar mnimo objetivamente definido para limitar a contratao de
professores em regime temporrio, pode-se afirmar sem dificuldade argumentativa que nveis de contratao
de professores temporrios da ordem de grandeza dos acima mencionados configuram desrespeito aos
preceitos de valorizao da carreira dos profissionais da educao escolar pblica.
26
TC 007.081/2013-8
138. Evidencia-se, assim, que essa modalidade de contratao, em alguns sistemas estaduais,
passou a ser aplicada como verdadeira poltica de pessoal, embora devesse se prestar apenas a atender
necessidade excepcional e transitria. Na Tabela 10, apresenta-se o percentual da distribuio dos
professores das redes estaduais de ensino, segundo o tipo de contratao.
Tabela 10 - Percentual dos professores das redes estaduais de ensino, segundo o tipo de contratao, em 2012.
Estado
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Tipo de Contratao (% do total de contratados)

No
Concursado Temporrio Terceirizado
Informado
0,5
42,1
54,5
0,0
0,2
57,5
41,4
0,7
0,2
49,8
50,0
0,0
0,1
72,0
27,5
0,5
0,1
69,7
28,1
1,5
0,2
37,3
59,9
0,6
0,6
79,1
19,4
1,0
0,6
32,8
66,6
0,0
0,6
79,3
20,1
0,0
0,3
72,1
27,3
0,2
0,3
81,7
18,0
0,0
0,9
38,1
61,0
0,0
0,0
35,1
64,8
0,0
0,2
88,3
11,5
0,0
0,2
52,2
47,2
0,1
0,3
62,3
36,2
0,3
0,2
58,0
40,4
0,5
0,6
64,0
34,5
0,1
0,1
97,9
1,8
0,1
0,1
87,0
12,2
0,4
0,2
76,0
19,8
0,1
0,1
69,7
30,0
0,0
0,2
52,2
46,9
0,0
1,2
47,3
51,4
0,0
0,4
59,7
35,3
0,0
0,2
76,7
23,1
0,0
0,0
66,1
33,3
0,0
CLT
2,9
0,2
0,0
0,0
0,6
2,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
0,9
0,8
0,8
0,1
0,3
3,8
0,2
0,6
0,0
4,6
0,1
0,5
Brasil
0,3
69,2
29,9
0,2
0,4
Rede Federal
0,1
85,2
14,2
0,4
0,1
Fonte: Censo Escolar 2012.
139. H indicaes de que o cenrio de superutilizao de professores temporrios deve persistir,

ou at aumentar, pois algumas redes que j tinham elevada participao desse vnculo precrio com seus
professores prosseguem fazendo da contratao temporria uma regra. A Tabela 11 evidencia essa situao.
Tabela 11 - Percentuais de contratos temporrios no quadro de docentes
e percentual de contratos temporrios celebrados em 2012.
Estado
% de contratos temporrios celebrados em 2012
ES
79
MT
85
AC
66
SC
85
PB
53
AM
49
Fonte: Censo Escolar e Rais, ambos de 2012.
Nota: Esta tabela foi elaborada com base nos professores das redes estaduais de
toda a educao bsica, no apenas os que atuam no ensino mdio, e apresenta as
propores de maior relevncia das admisses ocorridas no exerccio de 2012,
por meio de contratos temporrios, em relao ao total de contratos vigentes
27
TC 007.081/2013-8
nessa modalidade, tambm no exerccio de 2012, para os estados que inserem os

seus dados de contrataes temporrias na Rais.
140. O uso ostensivo, intensivo e, em algumas redes, claramente abusivo do regime de contratao
temporria deletrio ao sistema educacional por vrias razes. Se de um lado ele frustra a perspectiva de
desenvolvimento e amadurecimento profissional onde h a prtica de resciso dos contratos logo aps o
perodo letivo, a prorrogao contumaz de contratos em outras redes cria verdadeiras subcategorias de
professores, sem a mesma remunerao e sem outros direitos viabilizados por meio de vnculo minimamente
estvel com os governos estaduais.
141. Importa dizer que os professores contratados temporariamente constituem classe diferenciada
nos quadros estaduais da docncia, sem contar com a proteo estendida aos professores estatutrios.
142. Encontra-se em desenvolvimento no mbito do MEC projeto para nova sistemtica de
recrutamento para suprir os quadros da docncia da educao bsica por meio de concurso nacional
unificado, exame a ser realizado conforme modelo que est sendo avaliado pelo Inep (informaes no stio
eletrnico http://portal.inep.gov.br/prova-docente)
143. O modelo da Prova Nacional de Concurso para o Ingresso na Carreira Docente em elaborao
pressupe a adeso dos entes federados. O projeto tem por perspectiva a reduo de gastos globais com
seleo de pessoal, maior agilidade no preenchimento de cargos vagos na rea docente e melhoria da
qualificao dos professores selecionados.
IV.3.3 Concluso
144. H, de fato, dificuldade concreta em se estabelecer parmetros e critrios objetivos em nvel
nacional para orientar as redes estaduais e municipais de ensino acerca dos nveis aceitveis para a aplicao
do regime especial de contratao temporria. A despeito disso, deve-se reconhecer que h situaes de uso
abusivo do regime de contratao temporria, que configuram afronta aos preceitos da valorizao dos
profissionais da educao escolar pblica.
145. Dar conhecimento da anlise relativa ao cumprimento dos pressupostos de valorizao dos
profissionais da educao escolar pblica ao Conselho Nacional de Educao e aos titulares do controle
Legislativa do Distrito Federal para a adoo das providncias cabveis.
V. Planejamento, monitoramento e avaliao das polticas de ensino mdio
146. Como mencionado no item II.2, as polticas pblicas educacionais, includas aquelas
destinadas especificamente ao ensino mdio, so articuladas em torno de planos com diferentes
abrangncias, objetivos e nveis de detalhamento. O Plano Nacional de Educao (PNE), cujo projeto de lei
tramita no Congresso Nacional, consubstancia um pacto nacional de metas relacionadas educao e cria
compromissos para todos os entes federados numa perspectiva temporal decenal; o Plano Plurianual (PPA),
por sua vez, registra os compromissos do Governo Federal no horizonte de quatro anos.
147. Em nvel mais operacional, para a etapa do ensino mdio, a atuao supletiva da Unio
organizada por meio do Plano de Aes Articuladas (PAR). Tambm no sentido de dar consistncia ao
apoio federal, o MEC desenvolveu o sistema PDE Interativo para ser utilizado diretamente pelas escolas. No
presente captulo, sero abordados como o ensino mdio est sendo retratado nesses planos.
objetivos
V.1 Metas relacionadas ao ensino mdio nos planos nacionais no so correlacionveis com os
V.1.1 Critrio
148. As metas constantes do PPA devem ser passveis de aferio ao menos ao final do ciclo de
vigncia do plano (o atual PPA encerra seu ciclo quadrienal em 2015) e devem estar correlacionadas ao
objetivo a que se vinculam.
149. Segundo o documento intitulado Modelo de Planejamento Governamental, elaborado pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
28
TC 007.081/2013-8
O PPA atual informa 65 Programas Temticos, cada qual co m seus prprios indicadores, objetivos e
metas que revelam os compro missos do Governo. O Programa Temtico expressa a agenda de governo
atravs das polticas pblicas e incorpora seus desafios. Ele s e desdobra em 492 objet ivos e 2.417 metas.
A iniciativa, outra categoria do Plano, a declarao da entrega de bens e servios pblicos sociedade.
(Sublinhados acrescidos)
V.1.2 Situao encontrada

150. As metas existentes no PPA 2012-2015 relacionadas ao ensino mdio j apresentadas no item
II.2, fazem referncia, em sua maioria, a metas existentes no PLPNE 2011-2020 (PL 8035/2010), que at
agora no foi aprovado pelo Poder Legislativo. Na prtica, no h metas claramente definidas para o ensino
mdio no PPA 2012-2015, faltando dois anos para o seu encerramento.
151. Em entrevistas, gestores do MEC relataram que as aes tem sido executadas com base nas
propostas contidas na proposta do PNE, pois no h, formalmente, plano a ser seguido. Ademais, o projeto
de lei pode sofrer, e vem sofrendo, mudanas ao longo do processo legislativo. Ainda que essas mudanas
decorrentes do debate democrtico que ocorre no Congresso Nacional sejam absolutamente legtimas, a
demora na concluso do processo legislativo causa efeitos deletrios no processo de planejamento, no
direcionamento do esforo governamental e na alocao eficiente de recursos.
152. Como forma de mitigar esse problema, o PPA 2012-2015 foi aprovado com metas extradas
do PLPNE para a poltica educaciona l. Essa estratgia vincula formalmente ao menos as aes do Governo
Federal, mas no tem o mesmo escopo do PNE, que estabelece um compromisso nacional a ser perseguido
por todos os entes federados.
V.1.3 Concluso
153. Tendo em vista a sistemtica de remisso das metas descritas no PPA s metas do PLPNE, a
nica meta que realmente passvel de acompanhamento a do Ideb, pois no possvel saber quais a taxas
de escolarizao (bruta e lquida) esperadas para o ensino mdio em 2015.
V.1.4 Proposta de encaminhamento
154. Recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e ao Ministrio da
Educao que, ao realizarem reviso anual da proposta do PPA, cujo projeto de lei dever ser encaminhado
ao Congresso Nacional at o dia 31/5/2014, promovam a reviso dos indicadores e das metas estipuladas
para o Programa 2030.
V.2 No h indicador de qualidade por escola para o ensino mdio
V.2.1 Critrio
155. A Constituio Federal (art. 206, VII) e a LDB (art. 3, IX) estabelecem que o ensino ser
ministrado com garantia de padro de qualidade. O art. 9, VI, da LDB incumbe Unio de assegurar
processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino mdio, em colaborao com os sistemas de
ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino.
156. Acrescenta-se que, para a adequada avaliao da qualidade das redes de ensino mdio,
necessrio que haja a possibilidade de medir o desempenho desagregado de cada unidade escolar. Somente a
informao detalhada a esse nvel pode fornecer informaes e viabilizar anlises que permitam
compreender e explicar falhas ou experincias exitosas, identificar fatores e caractersticas que devam ser
expandidas e replicadas, assim como a tomada de decises acerca dos sistemas e escolas que precisem ser
apoiadas.
157. O Ideb possibilita avaliar a qualidade das redes de ensino mdio a partir de dois componentes:
uma medida de conhecimento, obtida por meio de uma prova denominada avaliao nacional da educao
bsica (Aneb) - que uma das avaliaes que compem o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e uma de medida de sucesso, ou fluxo, representada pelo nmero de aprovaes no ano.
158. Particularmente para o caso do ensino mdio, o valor do Ideb somente medido de forma
agregada em nvel de unidade da federao, de regio e nacional, no havendo mensurao em nvel de
29
TC 007.081/2013-8
escola ou de municpio. A razo para isso que, a Aneb, aplicada para os alunos do 3 ano do ensino mdio
amostral, e no censitria, diferentemente da Prova Brasil, aplicada a todos os alunos do 5 e 9 anos do
ensino fundamental das escolas da rede pblica.
159. No existe, portanto, indicador de qualidade do ensino mdio que evidencie o desempenho em
nvel de escola tampouco de municpio.
160. A nota dos alunos no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) habitualmente utilizada
como aproximao do desempenho das escolas, mas sua utilizao para esse propsito limitada. O Enem
possui forte carter acadmico e seu escopo de avaliao destina-se a medir o conjunto de habilidades e
cognies de cada estudante ao final do ciclo da educao bsica.
161. O estudante que se submete voluntariamente ao exame tem fortes incentivos a buscar
conhecimento suplementares fora de sua instituio de ensino em que estava matriculado, pois a nota do
Enem serve como meio de ingresso para vrias instituies pblicas de ensino superior, de ensino tcnico e
para a obteno de bolsas do Programa Universidade para Todos (Prouni). Dessa forma, o desempenho dos
alunos de uma determinada escola no Enem pode no representar adequadamente o desempenho da
instituio, tampouco constitui amostra estatisticamente representativa para esse fim.
162. Entre os especialistas entrevistados e no prprio governo, h discordncia sobre o papel do
Enem no ensino mdio. O fato de esse exame servir como porta de ingresso ao nvel superior faz com que os
alunos que procuram realizar a prova tenham objetivo distinto do de avaliar a qualidade da educao.
163. H, contudo, uma proposta que consta da Resoluo CNE 2/2012 de fazer com que o Enem,
progressivamente, componha o Saeb, assumindo as funes de avaliao sistmica, certificadora e
classificatria.
164. Sobre o tema, o Inep argumenta (pea 12 - fls. 34 a 38):
Co m relao possibilidade de utilizar o Enem para avaliar o desempenho do aluno/escolas do Ensino
Mdio e, para tanto, torn-lo obrigatrio e censitrio, em substituio ao Saeb como parte do processo de
avaliao do ensino mdio (...)
(...) O que se pretende medir? A matriz do Saeb tem co mo base a avaliao da leitura e da resoluo de
problemas. As matrizes do Enem avaliam as competncias adquiridas pelos estudantes ao final da
escolaridade bsica em quatro grandes reas do conhecimento: (1) linguagens; (2) matemtica; (3)
cincias humanas e (4) cincias da natureza. Part indo desses objetivos diferentes, as matrizes do Saeb
possibilitam u m d iagnstico mais preciso acerca dos contedos das reas avaliadas enquanto as matrizes
do Enem se propem a avaliar a capacidade do indivduo de mobilizar os recursos adquiridos em
problemas contextualizados . (...)
Assim, o Saeb desenvolvido para dar informao sobre os sistemas de ensino e (...) tem pouca
capacidade de dar informao, sem erro de med ida significativo, sobre cada estudante que participa da
avaliao.
Por sua vez, o Enem desenvolvido para dar informao sobre cada participante com especial ateno
sobre um determinado intervalo da escala de proficincia. Ao avaliar o indivduo ele acaba dando
informaes sobre o sistema, mas com baixa preciso. Quanto mais objetivos se pretende alcanar, maior
a complexidade do instrumento, ampliando-se o risco de algum desses objetivos no ser plenamente
alcanado. De certo modo, tal efeito j perpassa o Enem atual, u ma vez que pretende diferenciar
estudantes para ingresso na educao superior e cert ificar estudantes no nvel de concluso do ensino
md io. (destaques acrescidos)
165. Sobre a falta de um clculo do Ideb por escola, o Inep justifica:

O 3 ano do ensino mdio s avaliado por meio da Aneb, (...) amostral. Consequentemente, (...) no
representa com fidedignidade o ensino md io do municp io e das escolas. O clcu lo do Ideb para o ensino
md io [por escola e municpio ] somente ser possvel com a amp liao do universo de escolas que
participam da Aneb. (...) todavia, essa ampliao demanda estudos de viabilidade logstica.
166. Acerca da adoo de uma avaliao do ensino mdio por escola, o Inep apontou dois pontos a
considerar: (i) congestionamento do calendrio de avaliaes a que os alunos so submetidos, pois os
estudantes do ensino mdio teriam de submeter prova da Aneb e do Enem e (ii) impacto oramentrio para
implementao da avaliao por escola em todo o pas (pea 52 - fls. 23-28).
30
TC 007.081/2013-8
V.2.3 Concluso
167. Os dois sistemas de avaliao aplicados ao ensino mdio (Aneb e Enem) tm limitaes
relevantes em termos de proporcionar indicadores de qualidade capazes de auxiliar a tomada de deciso dos
gestores dessa etapa de ensino. A Aneb no possibilita uma desagregao em nvel de escola ou municpio e
o Enem no desenhado para oferecer uma estimativa da qualidade das escolas, mas dos estudantes,
individualmente.
168. Ainda que as dificuldades logsticas relacionadas ampliao da escala de aplicao da Aneb
pudessem ser superadas, as redes estaduais no estariam obrigadas a aplicar a avaliao e os estudantes
teriam um calendrio deveras congestionado no final do 3 ano do ensino mdio, tendo de submeter a dois
exames, Aneb e Enem.
169. Assim, ainda que se possa argumentar que a logstica da Aneb para a aplicao no ensino
mdio, seria bem menos complexa do que, por exemplo, a da Prova Brasil, aplicada de forma censitria no
ensino fundamental pblico, que tem muito mais estabelecimentos e alunos, h de se reconhecer que a
dificuldade de engajar os estudantes avaliados a participar, em curto espao de tempo, de dois extensos,
profundos e desgastes exames - um para avaliar a escola e outro para se autoavaliar - um problema
relevante a ser equacionado.
170. Nesse sentido, interessante observar o esforo do MEC para avaliar a viabilidade de
consolidar essas avaliaes, sobretudo, aprofundando os estudos para incorporar ao Enem os contedos que
o tornem apto a produzir resultados indicativos da qualidade da escola.
171. Determinar ao MEC que apresente a esta Corte, em 180 (cento e oitenta) dias a contar da
cincia da deliberao que vier a ser proferida, plano de ao indicando etapas, prazos e responsveis para
elaborao de modelo avaliativo a ser aplicado futuramente e que possibilite exprimir a qualidade do ensino
mdio por escola.
V.3 H falhas no planejamento, na execuo, no monitoramento e na avaliao das aes do
Plano de Aes Articuladas e necessidade de aperfeioamento da gesto escolar
172. Como visto, os estados so os principais responsveis pela oferta do ensino mdio. A Unio,
contudo, tem relevante papel na organizao dessa oferta em todo o territrio nacional, pois as redes
estaduais de ensino tm diferentes graus de maturidade e de capacidade de autofinanciamento e de gesto.
Nesse sentido, a ao supletiva e redistributiva a cargo da Unio deve ser fortemente orientada propiciar a
equidade de oportunidades dos estudantes dessa etapa de ensino, sobretudo viabilizando o acesso a um
padro mnimo de qua lidade educacional.
173. A colaborao entre os entes federados deve, portanto, estruturar um sistema de assistncia
tcnica e financeira baseado em diagnsticos que evidenciem as desigualdades a serem enfrentadas e
mitigadas.
174. Atualmente, a sistematizao do apoio tcnico e financeiro da Unio aos estados ocorre por
meio do plano de aes articuladas (PAR) para os estados signatrios do Plano de Metas Compromisso
Todos Pela Educao (ver tambm itens II.2 e VI.5).
175. Relevante contextualizar que a maior parte do apoio financeiro da Unio se d por meio de
transferncias automticas, a exemplo da complementao do Fundeb, de recursos para alimentao escolar,
do programa Dinheiro Direto na Escola e de recursos para transporte escolar (ver Tabela 24). O PAR voltase gesto das transferncias voluntrias (art. 8 do Decreto 6.094/2007) que, nos exerccios de 2010, 2011 e
2012, responderam por cerca de 11% do total de transferncias a estados e municpios para a educao
bsica como um todo.
V.3.1 Critrio
176. A elaborao de um diagnstico do sistema educacional estadual base para que o MEC
possa alocar adequadamente o esforo a ser empregado na assistncia tcnica e os recursos para assistncia
financeira de modo a tornar efetivo o alcance das metas pactuadas no Compromisso Todos Pela Educao,
como se extrai do art. 9 do Decreto 6.094/2007:
31
TC 007.081/2013-8
Art. 9 O PAR o conjunto articulado de aes, apoiado tcnica ou financeiramente pelo Min istrio da
Educao, que visa o cumprimento das metas do Co mpro misso e a observncia das suas diretrizes.
1 O Ministrio da Educao enviar ao ente selecionado (...) equipe tcnica que prestar assistncia na
elaborao do diagnstico da educao bsica do sistema local.
2 A part ir do diagnstico, o ente elaborar o PA R, co m au xlio da equipe tcnica, que identificar as
med idas mais apropriadas para a gesto do sistema, co m vista melhoria da qualidade da educao bsica
(...).
177. Aps realizado o diagnstico e eleitas as aes a serem apoiadas, essencial que o MEC
acompanhe sua implementao e verifique o impacto no desempenho do sistema educacional assistido,
conforme art. 11 do Decreto 6.094/2007:
Art. 11. O monitoramento da execuo do convnio ou termo de cooperao e do cumprimento das
obrigaes educacionais fixadas no PAR ser feito com base em relatrios ou, quando necessrio, visitas
da equipe tcnica.
1o O Min istrio da Educao far o aco mpanhamento geral dos planos , competindo a cada convenente a
divulgao da evoluo dos dados educacionais no mbito local.
2o O M inistrio da Educao realizar o ficinas de capacitao para gesto de resultados, visando
instituir metodologia de aco mpanhamento adequada aos objetivos institudos neste Decreto.
3o O descumprimento das obrigaes constantes do convnio implicar a adoo das medidas prescritas
na legislao e no termo de cooperao.
178. Segundo o documento intitulado Modelo de Planejamento Governamental, elaborado pelo

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
(...) monitoramento
. Tanto o monitorame
.
179. Alm disso, muitos dos compromissos pactuados entre a Unio e os estados por meio do PAR,
assim como outros programas do MEC, sobretudo o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE),
desdobram-se em atividades que devem ser conduzidas diretamente pela administrao da escola.
180. Nesse sentido, muito importante que a escola esteja preparada para mobilizar
adequadamente os recursos que lhe sero colocados disposio a fim de solucionar os problemas
diagnosticados e, principalmente, incrementar continuamente seu desempenho e o de seus alunos nos
sistemas de avaliao padronizada a que se submetem, a exemplo do Aneb, que utilizado para apurao do
Ideb.
181. Nessa linha, o art. 13, II, da LDB incumbe os docentes da tarefa de elaborar e cumprir plano
de trabalho, segundo proposta pedaggica do estabelecimento de ensino.
182. Ademais, a comunidade escolar deve ter acesso fcil aos diagnsticos e planos de adoo de
medidas declarados tanto pela secretaria de educao quanto pela prpria escola para solucionar os
problemas a fim de exercer o devido controle social, que inclui a possibilidade de influenciar as decises e de
atestar a efetividade e a economicidade das medidas adotadas.
183. O PAR de cada estado possui extenso rol de aes com seus componentes principais:
descrio, subao, programa, prazos, responsveis, cronograma fsico/financeiro.
184. Apesar de a sistemtica do PAR constituir um avano, h deficincias significativas e
necessidades de aperfeioamentos, sobretudo nas etapas de monitoramento e avaliao das aes do plano.
185. Segundo o MEC, no 2 ciclo do PAR (2011-2014) as atividades de monitoramento e avaliao
passaram a ser realizadas por meio de relatrios de visitas in loco disponibilizados no Sistema Integrado de
Monitoramento, Execuo e Controle (Simec/MEC), diferentemente do 1 ciclo (2007-2010), em que os
32
TC 007.081/2013-8
prprios entes federados atualizavam o estgio das subaes constantes dos seus planos, o que permitia o
monitoramento por parte do MEC e do FNDE.
186. Pde-se constatar que, na atual sistemtica, o monitoramento e avaliao das aes de
execues de obras esto mais estruturados, contando com mdulo especfico no Simec/MEC.
V.3.2.1 Gesto da escola
187. A gesto eficiente e profissionalizada da escola, no caso em exame, as escolas estaduais que
ofertam ensino mdio, fator crtico de sucesso das medidas voltadas melhoria da qualidade do sistema
educacional. Inobstante o fato de que as secretarias estaduais de educao so as principais responsveis pelo
bom desempenho dos diretores das escolas, as desigualdades na capacidade de gesto das unidades escolares
so profundas, tanto entre as diferentes redes quanto dentro de uma mesma rede escolar.
188. No exerccio de sua prerrogativa de prover assistncia tcnica e a fim de reduzir o impacto
dessa desigualdade, o MEC lanou o programa intitulado PDE escola destinado a apoiar a gesto das escolas
com baixo rendimento no Ideb. Nesse contexto, foi desenvolvida uma plataforma informatizada para assistir
a gesto dessas escolas chamadas PDE interativo. Esse sistema, desde 2012, pode ser utilizado por qualquer
escola pblica, mesmo que no esteja relacionada entre aquelas apoiadas pelo PDE Escola.
189. Registre-se que essa iniciativa no elide a responsabilidade dos gestores estaduais de
desenvolverem modelos, sistemticas e sistemas de gesto escolar, bem assim capacitarem e incentivarem
seus diretores de escolas a se aprimorarem e se profissionalizarem visando excelncia no desempenho de
suas atribuies.
190. Ocorre que, na prtica, em muitas escolas brasileiras, o PDE interativo a nica ferramenta
disponvel para dar suporte gesto escolar. O protagonismo dessa ferramenta, portanto, obriga a uma
anlise de sua adequao bem como da identificao de oportunidades de aprimoramento que podem ser
implantadas progressivamente pelo MEC, sem prejuzo de que as secretarias estaduais de educao possam
desenvolver suas prprias ferramentas.
191. Nesse sentido, observou-se que falta um referencial comum de integrao entre o PDE
interativo (planejamento da escola) e o PAR (formulado a partir de diagnstico conduzido pela secretaria de
educao para o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao). nas escolas que a maioria das aes
do PAR se concretiza.
192. Na esfera federal, o PDE Interativo no contm todos os programas do MEC voltados para as
escolas. Na verso 2013, apenas os programas PDE Escola, Formao continuada de professores, Atleta
na Escola, Programa Ensino Mdio Inovador, PDDE - Escolas Sustentveis, Escolas do Campo e
gua na Escola esto incorporados ao sistema.
193. No plano estadual/municipal, no desenho do PDE Interativo 2013, h aba para a incluso do
plano de ao da secretaria/projetos da escola para o registro de aes de outros entes (estado e municpios)
cujo preenchimento no obrigatrio e sem uma integrao formal com o plano de ao dos programas
federais ou com outras aes existentes no PAR.
194. Assim, o PDE Interativo no trabalha com o conceito de plano integrado de ao da escola,
composto pelo conjunto de medidas a serem implantadas, com suas descries, metas, prazos, oramentos,
responsveis e os programas a que se vinculam, sejam de responsabilidade das esferas federal ou estadual.
Com esse raciocnio, o gestor e a comunidade escolar teriam em mos um documento orientador das aes
executivas e viabilizador de controle social.
195. Na matriz que consolida os achados dos tribunais de contas parceiros, coparticipantes desta
auditoria, registrou-se que uma das causas da deficincia do planejamento anual das escolas a existncia
de instrumentos diversos a serem elaborados e coordenados pela UE (planos setoriais, projetos diversos,
PDE Interativo, planos de aplicao de recursos federais, planos de ao, planos de aula), gerando sobrecarga
aos gestores, sem estrutura de pessoal que d suporte ao planejamento, monitoramento e avaliao da
implementao desses instrumentos (destaques acrescidos).
196. O monitoramento e a avaliao das aes do Governo Federal constantes do PDE Interativo
so realizados por programa, que em funo das suas especificidades, poder contar com soluo
33
TC 007.081/2013-8
customizada no sistema. Essa sistemtica no fornece uma viso completa das quatro etapas (planejamento,
execuo, monitoramento e avaliao) do plano de ao da escola e no auxilia o gestor escolar no processo
de identificao dos problemas e das medidas corretivas e/ou preventivas necessrias. Alm disso, o
acompanhamento disponvel no sistema est muito concentrado na prestao de contas formal dos recursos
recebidos.
197. O PDE Interativo tambm pode evoluir para possibilitar uma viso consolidada de vrias
escolas de modo a apoiar o papel do supervisor escolar, responsvel acompanhar o progresso das aes e
efetuar, em conjunto com o gestor escolar, os ajustes devidos no planejamento, assim como disseminar de
boas-prticas.
V.3.3 Concluso
198. O objetivo do PAR que vai desde a elaborao do diagnstico da educao, a firmao dos
termos de cooperao com as aes previstas, at a efetiva assistncia tcnica e financeira da Unio, a
melhoria dos indicadores educacionais. Assim, a implementao das aes pactuadas, fruto de um
diagnstico das necessidades da rede escolar, deve implicar melhoria dos indicadores educacionais. O
aprimoramento do PDE Interativo, sistema de gesto escolar desenvolvido pelo MEC e em uso em inmeras
escolas pblicas estaduais, pode ser decisivo para a consecuo dessa lgica.
199. Recomendar ao MEC que:
crie indicadores por meio dos quais seja possvel avaliar a eficincia do uso dos recursos e
os resultados alcanados com as aes do PAR;
crie, no PAR, a possibilidade de registro das etapas de monitoramento e avaliao das
aes/aes prioritrias para a consecuo do Plano;
possibilite correlacionar, sempre que possvel, as aes do PAR com as do PDE Interativo;
no processo de evoluo do PDE Interativo, implemente ferramentas que possibilitem:
a obteno de plano de ao composto pelo conjunto de medidas a serem implantadas,
com suas descries, metas, prazos, oramentos, responsveis e os programas a que se
vinculam, sejam de responsabilidade das esferas federal ou estadual, dotando o gestor e a
comunidade escolar de um documento orientador das aes executivas e viabilizador de
controle social;
o registro da avaliao e do monitoramento das aes do plano de ao da escola;
o apoio atividade de superviso escolar.
VI. Informao e controle do financiamento para o ensino mdio
200. No presente captulo sero abordadas questes relacionadas qualidade e confiabilidade das
informaes sobre os gastos efetivos com Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE); sobre a
possibilidade de segregar essas informaes para a etapa especfica do ensino mdio, objeto de estudo do
presente trabalho; sobre parmetros de custo aptos a orientar a adequada alocao de recursos; e sobre a
atuao supletiva e redistributiva da Unio em apoio aos entes federados.
201. Preliminarmente, necessrio esclarecer, ainda que superficialmente, o conceito de MDE e os
limites impostos na Constituio para os gastos com educao.
202. A Constituio Federal estabelece, em seu art. 212, que os estados e o Distrito Federal
aplicaro, no mnimo, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias,
na manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). A LDB, estabelece em seu art. 70 quais despesas esto
compreendidas no conceito de MDE, e no art. 71, as despesas que no podem ser includas no clculo:
Art. 70. Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com
vistas consecuo dos objetivos bsicos das instituies educacionais de todos os nveis,
compreendendo as que se destinam a:
I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da educao;
34
TC 007.081/2013-8
II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao

ensino;
III - uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;
IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da
qualidade e expanso do ensino;
V - realizao de ativ idades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino;
VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;
VII - amort izao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste
artigo;
VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar.
Art. 71. No constituiro des pesas de manuteno e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
I - pesquisa, quando no vinculada s instituies de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de
ensino, que no vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou sua expanso;
II - subveno a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial, desportivo ou cultural;
III - formao de quadros especiais para a admin istrao pblica, sejam militares ou civis, inclusive
diplo mticos;
IV - programas suplementares de alimentao, assistncia mdico-odontolgica, farmacutica e
psicolgica, e outras formas de assistncia social;
V - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio de funo ou em at ividade
alheia manuteno e desenvolvimento do ensino.
203. Observa-se, portanto, que, na apurao da despesa tpica de MDE, h rubricas que no devem
ser computadas. Os estados esto obrigados a comprovar a aplicao do percentual mnimo estipulado para
MDE de acordo com os critrios estabelecidos na LDB, conforme dispe o art. 10 da Lei 9.424/1996:
Art. 10. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero comprovar:
I - efetivo cu mprimento do disposto no art. 212 da Constituio Federal;
(...)
Pargrafo nico. O no cumprimento das condies estabelecidas neste artigo, ou o fornecimento de
informaes falsas, acarretar sanes administrativas, sem prejuzo das civis ou penais ao agente
executivo que lhe der causa.
204. A atestao dessas informaes, segundo o art. 11 da mesma lei, tarefa dos rgos setoriais
de ensino e do sistema nacional de controle externo:
Art. 11. Os rgos responsveis pelos sistemas de ensino, assim como os Tribunais de Contas da Unio,
dos Estados e Municpios, criaro mecan ismos adequados fiscalizao do cumprimento pleno do
disposto no art. 212 da Constituio Federal e desta Lei, sujeitando -se os Estados e o Distrito Federal
interveno da Unio, e os Municpios interveno dos respectivos Estados, nos termo s do art. 34, VII,
e, e do art. 35, III, da Constituio Federal.
205. O art. 26 da Lei 11.494/2007, que trata da instituio do Fundeb, deixa mais clara a repartio
de responsabilidades entre os diversos rgos de controle externo:
Art. 26. A fiscalizao e o controle referentes ao cumprimento do disposto no art. 212 da Constituio
Federal e do disposto nesta Lei, especialmente em relao aplicao da totalidade dos recursos dos
Fundos, sero exercidos:
I - pelo rgo de controle interno no mbito da Un io e pelos rgos de controle interno no mbito dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
II - pelos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, junto aos respectivos
entes governamentais sob suas jurisdies;
35
TC 007.081/2013-8
III - pelo Tribunal de Contas da Unio, no que tange s atribuies a cargo dos rgos federais,
especialmente em relao co mplementao da Unio.
206. Com o objetivo de coletar, processar, disseminar e propiciar acesso pblico s informaes
referentes aos oramentos de educao da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, o FNDE
desenvolveu e gerencia o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope), que, a
partir das informaes inseridas pelos entes da federao, calcula os percentuais de execuo das despesas
tpicas de MDE sobre a receita dos impostos.
207. O preenchimento completo e atualizado do Siope pelos entes federados condio para a
celebrao de convnios e termos de cooperao com o MEC ou entidades a ele vinculadas.
208. Dentre as caractersticas do Siope, destacam-se:
insero e atualizao permanente de dados pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal
e pelos municpios;
carter declaratrio das informaes prestadas, cabendo a responsabilidade pela sua
exatido e fidedignidade aos poderes executivos dos estados, do Distrito Federal e dos
Municpios (Portaria MEC 844/2008);
processos informatizados de declarao, armazenamento, disponibilizao e extrao dos
dados;
publicidade das informaes declaradas e dos indicadores calculados;
clculo automtico dos percentuais aplicados em MDE;
comparao das receitas informadas no Siope com os demonstrativos contbeis publicados
pelos entes da federao.
209. O MEC, o FNDE e o Inep utilizam as informaes do Siope para elaborar estudos sobre
investimentos pblicos em educao e para subsidiar a elaborao e o acompanhamento de polticas
educacionais. O sistema tambm fonte de informaes para pesquisadores sobre os investimentos p blicos
em educao. Dentre os demonstrativos disponveis para consulta no Siope, destacam-se:
demonstrativo da Funo Educao;
demonstrativo do Fundeb;
relatrio resumido da execuo oramentria e financeira (anexo X da LRF); e
quadro resumo de despesas.
210. O Siope apresenta mecanismos que promovem a correspondncia dos dados declarados com
demonstrativos contbeis publicados por outras fontes, ocorrendo validao de algumas informaes antes da
transmisso da informao. No entanto, exceto pelas verificaes referentes ao nmero de matrculas, essas
validaes ocorrem somente em itens de receitas, com base em informaes prestadas pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), pelo FNDE e pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Os itens relativos s
despesas executadas pelos entes da federao no possuem o mesmo nvel de controle apresentado nas
receitas.
211. Na Tabela 12, apresenta-se os valores apurados no exerccio de 2012 para a despesa total com
MDE, o valor considerado para fins de limite aps os ajustes, especialmente em relao aos valores
recebidos e transferidos para o Fundeb e, na ltima coluna o percentual executado em relao receita de
impostos.
36
TC 007.081/2013-8
Tabela 12 - Valor das despesas com MDE em 2012. Em R$ milhares

UF
Despesas tpicas
de MDE
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Fonte: Siope
665.507
869.318
1.547.981
800.874
3.797.790
2.203.667
2.940.514
1.557.120
2.353.635
1.755.352
9.654.242
1.768.151
1.482.302
2.323.197
1.204.862
2.651.760
927.338
5.330.302
4.863.252
1.110.591
842.360
429.803
5.353.801
3.009.802
832.679
24.904.940
876.855
Despesas consideradas
para fins de limite
(ajuste complementao e
Fundeb municpios)
774.317
1.197.275
1.812.602
889.598
4.485.439
3.112.709
2.933.954
2.136.090
2.891.779
1.994.036
10.130.666
2.013.491
1.474.764
2.556.811
1.477.774
3.336.399
1.208.340
5.600.485
7.119.570
1.478.718
1.040.092
521.234
6.064.808
3.473.968
1.204.843
28.421.689
1.041.977
% da receita
de impostos
26,98
25,20
25,07
32,14
25,90
28,51
27,36
28,58
25,00
25,31
32,23
35,48
27,68
25,18
25,09
25,16
25,46
30,93
25,23
27,66
25,97
26,51
29,91
28,88
25,87
30,12
25,32
VI.1 No possvel atestar que as informaes prestadas pelos entes federados no Siope
refletem os gastos em manuteno e desenvolvimento do ensino
212. Tendo em vista a atuao prioritria dos estados e do Distrito Federal no ensino mdio, foram
realizadas, apenas para esses entes federados, anlises comparativas dos dados obtidos do Siope com aqueles
obtidos de outras fontes de dados no intuito de verificar a confiabilidade das informaes por eles prestadas
ao FNDE, via Siope, em relao execuo de suas despesas.
VI.1.1 Critrio
213. A fiscalizao e a atestao da correta aplicao em MDE deve ocorrer, sobretudo na atuao
dos tribunais de contas nacionais, segundo parmetros, critrios e procedimentos minimamente homogneos,
auditveis, comparveis, replicveis e objetivos.
VI.1.2 Situao encontrada
214. A primeira anlise foi feita no Demonstrativo da Funo Educao, onde esto listadas as
despesas liquidadas na Funo Educao (cdigo 12, conforme classificao estabelecida na Portaria SOF
42/1999).
215. As despesas liquidadas na Funo Educao dos estados e do Distrito Federal foram extradas
dos demonstrativos do Siope, referentes ao exerccio de 2012, e comparadas com os dados da execuo das
despesas por funo/subfuno do Relatrio Resumidos de Execuo Oramentria (RREO), previsto no art.
52, II, 'c' da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF). Apenas para o estado de
Alagoas no foram observadas divergncias entre os demonstrativos dos dois sistemas (ver Tabela 13).
37
TC 007.081/2013-8
Tabela 13 - Divergncia entre os valores das despesas liquidadas do demonstrativo do Siope

e o demonstrativo da execuo das despesas da funo educao do RREO, no exerccio 2012.
Em R$ mil milhares
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
788.184
842.861
1.582.514
825.206
4.021.734
2.271.781
5.296.984
1.671.110
2.487.977
1.778.574
10.162.248
1.889.886
1.564.356
2.484.685
1.094.950
2.963.461
1.012.157
5.767.566
5.523.748
1.179.092
899.796
441.258
5.699.985
3.447.796
902.953
27.320.984
974.044
762.413
842.861
1.514.934
759.978
3.413.716
2.297.329
3.213.197
1.188.196
2.614.876
1.691.305
6.454.745
1.079.825
1.365.069
2.283.649
1.274.900
2.700.894
952.627
5.880.331
7.610.507
1.368.557
872.679
438.713
2.862.607
2.464.329
781.000
23.981.650
893.865
(c)=(a)-(b)
25.771
0
67.580
65.228
608.018
-25.548
2.083.787
482.914
-126.899
87.269
3.707.503
810.061
199.287
201.036
-179.950
262.567
59.530
-112.765
-2.086.759
-189.465
27.117
2.545
2.837.378
983.467
121.953
3.339.334
80.179
Variao do
Siope em relao
ao RREO (%)
(c)/(b)
3
0
4
9
18
-1
65
41
-5
5
57
75
15
9
-14
10
6
-2
-27
-14
3
1
99
40
16
14
9
Total
94.895.890
81.564.755
13.331.135
16
UF
Siope
RREO
Anexo II da LRF
(a)
(b)
Diferena
Fonte: Siope e SISTN

Nota: Os dados do RREO esto disponveis no Sistema de Coleta de Dados Contbeis
dos Entes da Federao (SISTN), publicados pela Caixa Econmica Federal (CEF) e pela
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no stio eletrnico
https://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_internet/index.jsp.
216. H cerca de R$ 13,3 bilhes informados a mais no Siope do que no demonstrativo RREO,
disponvel no SISTN. Se a comparao for realizada para o exerccio de 2011 as diferenas totalizam R$
19,1 bilhes. A seguir, sero apresentados lanamentos que ajudam a explicar diferenas apontadas na
Tabela 13.
DF: aproximadamente R$ 2 bilhes de despesas do oramento da Unio no Fundo
Constitucional do Distrito Federal (FCDF) na rea de educao computadas como despesas
do DF;
RS: R$ 2,1 bilhes referentes a despesas intragovernamentais com contribuies ao
instituto de Previdncia do Estado do Rio Grande do Sul (cobertura do dficit financeiro);
MG: R$ 2,5 bilhes na rubrica 319099 - Outras Desp. com Pessoal e Encargos Sociais e R$
500 milhes na natureza de despesa 339000 - Outras despesas correntes. Informadas no
Siope e no contam na funo educao no demonstrativo do SISTN; e
38
TC 007.081/2013-8
RJ: (diferena a menor no Siope) aproximadamente R$ 2,1 bilhes referentes despesas

com contribuies, natureza de despesa 337041, modalidade de aplicao 70 Transferncias a Instituies Multigovernamentais, que foram computados nos
demonstrativos do SISTN e de planilha encaminhada pelo TCE/RJ e no constam das
despesas do Siope.
217. Segundo o FNDE, esses lanamentos so de conhecimento do Fundo e que o Siope emitiu
crticas de preenchimento que apontavam para a necessidade de revises e acertos. As inseres dessas
despesas, contudo, ocorreram por deciso do Poder Executivo de cada estado, responsvel pelas informaes
prestadas, pois os dados so declaratrios. O FNDE acrescenta ainda que h diferenas na metodologia de
consolidao dos dados e nos prazos para apresentao das informaes no Siope e no SISTN (Prazos:
Siope - municpios, 30 de abril, e estados, 31 de maio de cada exerccio, de acordo com o art. 51, 1, I e II,
da LRF; SISTN - 30 de junho, conforme o art. 51 da LRF). Assim, por esses fatores, no h como assegurar
que os dados no SISTN guardem conformidade com os do Siope. (pea 52, item 17, fls. 40-44)
218. A equipe de auditoria no vislumbra a possibilidade que a reduzida diferena entre os prazos
de apresentao dos dados do Siope e o SISTN seja a explicao para a discrepncia identificada entre os
demonstrativos. Ademais, as informaes extradas tanto do Siope quanto do SISTN so da execuo
oramentria da Funo Educao como um todo sem que tenham sido realizados outros processamentos nos
dados.
219. Existem, sim, divergncias no entendimento que tipo de despesas seriam passve is de serem
includas no conceito de manuteno e desenvolvimento do ensino e tambm no mtodo de clculo adotado
pelos tribunais de contas estaduais para obteno do percentual de aplicao de recursos em MDE. Segundo
notas explicativas apresentadas pelos entes da federao quando do preenchimento das informaes no
Siope, os tribunais de contas dos estados de Alagoas, Amap, Distrito Federal, Esprito Santo, Maranho,
Minas Gerais, P iau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Roraima, Rio Grande do sul, Sa nta Catarina e
Sergipe adotam mtodo diverso daquele do Siope. Em funo das discrepncias apontadas na tabela 13 e
tendo em vista que a maioria dos estados apresenta percentual de execuo das despesas com MDE prximo
ao limite mnimo de 25%, caso estejam sendo computadas despesas indevidas no SIOPE existe a
possibilidade de que alguns estados no estejam cumprindo o limite de 25% previsto no art. 212 da
Constituio Federal.
220. Cabe esclarecer que compete aos tribunais de contas estaduais e ao Tribunal de Contas do
Distrito Federal a verificao do cumprimento desses limites e que o mtodo e os procedimentos de auditoria
dos demonstrativos so prprios de cada corte de contas. Constata-se a necessidade do estabelecimento de
mecanismos de validao e conferncia dos dados no Siope, sobretudo no tocante as despesas executadas.
VI.1.3 Concluso
221. As informaes sobre despesas relacionadas MDE prestadas pelos estados e pelo Distrito
Federal no Siope e no RREO so divergentes, em alguns casos, substancialmente diferentes. Considerando
que em muitas dessas unidades federadas o patamar de despesas limtrofe ao mnimo estabelecido pela
Constitucional Federal, eventuais erros na apropriao das despesas em MDE podem implicar
descumprimento da obrigao constitucional.
222. Compete aos tribunais de contas estaduais e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal
verificar o cumprimento do mnimo de gastos vinculados MDE e uma adequada atestao pelo sistema de
controle externo essencial credibilidade das informaes prestadas pelos poderes executivos. Inobstante
isso, FNDE e STN devem ampliar o dilogo e estabelecer parcerias efetivas no sentido de circularizar as
informaes prestadas Unio e verificar sua consistncia e veracidade.
223. Existe risco concreto de estar ocorrendo descumprimento prescrio do art. 212 da
Constituio Federal em diversas Unidades da Federao.
VI.1.4 Proposta de encaminhamento
224. Determinar ao MEC e ao Ministrio da Fazenda que apresentem a esta Corte, em 180 (cento
e oitenta) dias a contar da cincia da deliberao que vier a ser proferida, plano de ao indicando etapas,
39
TC 007.081/2013-8
prazos e responsveis para o estabelecimento de sistemtica visando ao incremento da consistncia e

compatibilidade das informaes prestadas por estados e o Distrito Federal no Siope e no SISTN quanto s
despesas alocadas na Funo Educao e consideradas para fins de MDE.
225. Dar conhecimento da presente anlise aos titulares do controle externo nos estados e no
Distrito Federal, quais sejam, as assembleias legislativas estaduais e Cmara Legislativa do Distrito Federal
para a adoo das providncias cabveis.
226. Sugerir Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) que modele,
coordene e elabore processo de reviso de pares entre os tribunais de contas dos estados e do Distrito Federal
no sentido de identificar as melhores prticas de auditoria e atestao das despesas relacionadas MDE.
VI.2 A despesa de pessoal informada pelos entes federados no Siope no pode ser atestada
como fidedigna quando comparada com as informaes provenientes de outras fontes de dados
VI.2.1 Critrio
227. O art. 22 da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb) estabelece que no mnimo 60% dos recursos
anuais totais dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da
educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica. O pargrafo nico do referido artigo, define os
conceitos de remunerao, profissionais do magistrio da educao e efetivo exerccio:
Pargrafo nico. Para os fins do disposto no caput deste artigo, considera-se:
I - remunerao: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistrio da educao, em
decorrncia do efetivo exerccio em cargo, emprego ou funo, integrantes da estrutura, quadro ou tabela
de servidores do Estado, Distrito Federal ou Municpio, conforme o caso, inclusive os encargos sociais
incidentes;
II - profissionais do magistrio da educao: docentes, profissionais que oferecem suporte pedaggico
direto ao exerccio da docncia: direo ou administrao escolar, planejamento, inspeo, superviso,
orientao educacional e coordenao pedaggica;
III - efet ivo exerccio: atuao efetiva no desempenho das atividades de mag istrio previstas no inciso II
deste pargrafo associada sua regular vinculao contratual, temporria ou estatutria, co m o ente
governamental que o remunera, no sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporrios
previstos em lei, co m nus para o empregador, que no imp liquem ro mpimento da relao jurdica
existente.

228. Das despesas dos estados e do Distrito Federal em educao, mais de 70% referem-se ao
pagamento de pessoal.
229. No intuito de verificar a fidedignidade dos dados sobre despesa com profissionais do
magistrio no Siope, as informaes constantes desse sistema foram comparadas com as despesas da massa
salarial informadas pelas secretarias de educao dos estados e do Distrito Federal ao Ministrio do Trabalho
e Emprego, na Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).
230. Foram analisadas as despesas relativas ao exerccio de 2011, pois, quando da realizao desse
procedimento pela equipe de auditoria, o FNDE ainda no tinha disponibilizado os dados do Siope do
exerccio de 2012 de forma detalhada por conta contbil.
231. Tabela 14 apresenta as despesas de pessoal informadas no Siope e o montante da massa
salarial e quantidades de vnculos empregatcios informados na Rais.
40
TC 007.081/2013-8
Tabela 14 - Valores da despesa de pessoal informada no Siope e o montante da massa salarial

e quantidades de vnculos empregatcios informados na Rais, em 2011. Em R$ mil
UF
Siope
Rais
(a)
(b)
AC
415.438
406.615
AL
353.783
241.330
AM
719.239
593.806
AP
480.545
N/D
BA
1.940.712
1.426.460
CE
1.164.399
933.969
DF
3.094.570
2.914.644
ES
667.380
N/D
GO
1.546.031
1.294.816
MA
1.038.883
900.472
MG
4.621.726
3.866.761
MS
711.612
638.693
MT
895.370
742.583
PA
1.449.854
1.141.602
PB
662.617
N/D
PE
1.232.090
1.039.063
PI
661.070
538.487
PR
3.677.974
2.798.066
RJ
2.865.732
1.785.301
RN
855.545
N/D
RO
506.121
N/D
RR
249.002
N/D
RS
1.876.617
1.779.499
SC
1.293.451
929.791
SE
639.000
595.256
SP
11.930.088
N/D
TO
581.837
443.706
Fonte: Siope e Rais 2011.
Diferena
(c)=(a)-(b)
8.823
112.453
125.433
514.252
230.430
179.926
251.215
138.411
754.965
72.919
152.787
308.252
193.027
122.583
879.908
1.080.431
97.118
363.660
43.744
138.131
Variao do
Siope em relao Vnculos
Rais (%)
(quantidade)
(c)/(b)
2
18.946
47
13.966
21
40.862
36
54.982
25
46.453
6
46.465
19
64.239
15
43.554
20
235.283
11
27.009
21
69.177
27
46.865
19
61.081
23
34.196
31
123.824
61
99.220
5
104.785
39
51.509
7
21.712
31
15.116
232. Nos estados em que foi possvel efetuar a comparao dos dados, os registros do Siope
superam os valores informados na Rais em cerca de R$ 5,77 bilhes.
233. Tendo em vista que a Lei 11.494/2007 estabelece que 60% dos recursos do Fundeb sero
destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo
exerccio na rede pblica, na Tabela 15 foram comparadas as informaes do Censo Escolar 2012 sobre o
quantitativo de docentes atuando em sala de aula em cada estado e no Distrito Federal com o quantitativo de
professores pertencentes aos respectivos quadros de pessoal, conforme dados da Rais 2012 ou das
informaes encaminhadas pelos tribunais de contas estaduais (grifo nosso).
41
TC 007.081/2013-8
Tabela 15 - Valores do Fundeb pagos pelos estados e pelo DF aos profissionais do magistrio
e o percentual em relao ao total da despesa executada (despesa liquidada), em 2012. Em R$ mil
Quantitativo de professores
Rais ou Secretaria
Censo Escolar
de Educao
AC1
385.640
6.586
11.138
AL
385.525
6.118
AM1
657.570
15.193
39.520
AP
310.751
6.614
BA2
1.803.338
37.737
39.821
CE
870.122
17.973
DF1
1.431.341
19.068
33.278
ES2
684.390
13.953
20.769
GO1
1.526.307
19.547
34.046
MA1
1.096.253
19.429
36.934
MG1
3.834.421
91.593
183.021
MS
727.298
10.869
1
MT
928.873
17.756
23.023
PA1
1.598.488
16.912
25.568
PB
666.517
17.103
PE2
1.111.061
25.999
44.163
PI2
383.637
13.992
16.472
PR 1
2.594.738
50.233
68.385
RJ1
2.408.760
43.577
53.317
RN1
617.109
9.307
18.643
RO1
389.091
8.319
RR
245.601
4.019
RS2
2.169.467
49.381
70.917
SC1
1.390.652
24.694
35.652
SE2
462.531
7.417
12.345
SP2
9.030.265
170.979
260.124
TO2
489.697
7.606
14.063
Fonte: Siope, Censo Escolar, Rais e secretarias de educao.
Notas:
Quantitativo de professores calculados conforme informao da Rais.
Quantitativo de professores informados pelas secretarias de educao ao
TCE.
UF
Despesa pessoal
Fundeb - Siope
234. Considerando os estados em que foram obtidos os dados do censo escolar e da Rais, existem
aproximadamente 380 mil professores da educao bsica que, tomado como referncia o Censo Escolar,
no estariam atuando em sala de aula. Possivelmente, parcela desses professores est atuando em atividades
de superviso e coordenao pedaggica, situao que permite o enquadramento das despesas com esse
pessoal na cota de 60% do Fundeb. No entanto, conforme se viu no item IV.1 (Tabela 6), existem
professores que no atuam em nenhuma das atividades previstas no art. 22, pargrafo nico, da Lei
11.494/2007, e cujos salrios no poderiam ser contabilizados na cota de 60% do Fundeb.
VI.2.3 Concluso
235. As informaes prestadas pelos estados e pelo Distrito Federal no Siope para fins de
verificao de aplicao do percentual mnimo de 60% dos recursos do Fundeb em remunerao dos
profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica no puderam ter sua
fidedignidade atestada por meio da comparao com outras fontes de dados.
236. H possibilidade de que as despesas com profissionais do magistrio cedidos a outros rgos e
que no desempenham as atividades relacionadas no art. 22, pargrafo nico, II, da Lei 11.494/2007, estejam
indevidamente sendo contabilizadas na cota de 60% do Fundeb, bem assim indevidamente consideradas
como de MDE.
42
TC 007.081/2013-8
237. Compete aos tribunais de contas estaduais e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal
verificar o cumprimento do mnimo de gastos vinculados MDE e uma adequada atestao pelo sistema de
controle externo essencial credibilidade das informaes prestadas pelos poderes executivos. Inobstante
isso, FNDE e Ministrio do Trabalho devem ampliar o dilogo e estabelecer parcerias efetivas no sentido de
circularizar as informaes prestadas Unio e verificar sua consistncia e veracidade.
238. Existe risco concreto de estar ocorrendo descumprimento prescrio do art. 212 da
Constituio Federal em diversas Unidades da Federao e do art. 22 da Lei 11.494/2007.
cincia da deliberao que vier a ser proferida, plano de ao indicando etapas, prazos e responsveis para o
estabelecimento de sistemtica para o incremento da consistncia das informaes prestadas por estados e
Distrito Federal no Siope quanto ao cumprimento do disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb).
240. Dar conhecimento da presente anlise aos titulares do controle externo nos estados e no
Distrito Federal, quais sejam, as assembleias legislativas estaduais e Cmara Legislativa do Distrito Federal
para a adoo das providncias cabveis.
241. Sugerir Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) que modele,
no sentido de identificar as melhores prticas de auditoria e atestao das despesas que podem ser includas
no limite previsto no caput do art. 22 da Lei 11.494/2007.
VI.3 Os gastos segregados para o ensino mdio no Siope apresentam distores em relao
execuo oramentria
VI.3.1 Critrio
242. Os recursos do Fundeb s podem ser aplicados pelos estados e municpios exclusivamente nos
respectivos mbitos de atuao prioritria, conforme determina art. 60, IV, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT), ou seja, os estados s podero aplicar os recursos do fundo no ensino
fundamental e mdio e os municpios no ensino fundamental e na educao infantil.
243. Para os estados e municpios que alocam os recursos do Fundeb somente na subfuno 368 Educao Bsica, haver dificuldade em verificar a ocorrncia de aplicao dos recursos do Fundo em etapas
de ensino no prioritrias, o que vedado pela Constituio Federal.
244. O art. 11, V, da LDB tambm estabelece que os municpios ofertaro
a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permit ida a
atuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de
sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mn imos vinculados pela Constituio
Federal manuteno e desenvolvimento do ensino.

245. Foram comparadas as despesas classificadas na subfuno 362 - Ensino Mdio no Siope com
as do RREO e com as informaes apresentadas pelas secretarias de educao. Com essa anlise buscou-se
verificar se os dados do Siope possibilitam a apurao dos gastos por etapa de ensino e a coerncia desses
gastos com a execuo oramentria dos estados e do DF (ver Tabela 16).
43
TC 007.081/2013-8
Tabela 16 - Consolidao da despesa liquidada em 2012, na subfuno 362 - Ensino Mdio,

por unidade da federao. Em R$ mil
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
137.970
14.326
557.233
87.697
1.563.437
1.515.996
416.319
714.409
611.973
993.038
1.614.124
696.938
307.072
838.108
153.620
596.503
634.499
986.587
1.872.245
337.150
177.516
88.400
1.243.124
654.387
456.573
11.016.341
320.759
21.449
114.144
531.876
80.809
40.663
148.731
480.826
6.944
1.192.697
10.168
902
771.700
105.023
654.358
496.440
1.630.894
283.066
2.060
74.141
2.582
452.508
329.302
73.550
-
Valores informados pelos

Tribunais de Contas
N/D
N/D
N/D
87.697
54.895
148.657
420.830
9.230
1.314.781
9.180
902
852.342
27.160
N/D
545.889
1.492.905
2.002.857
334.151
2.060
N/D
2.582
511.181
386.504
N/D
N/D
Total geral
28.606.341
7.504.832
21.101.509
UF
Siope
Diferena
Fonte: Siope/SISTN/TCEs
SISTN - RREO
246. De acordo com os dados do Siope, foram investidos aproximadamente R$ 28 bilhes no

ensino Mdio em 2012. No entanto, nos valores alocados na subfuno 362, segundo o demonstrativo do
SISTN, apura-se somente R$ 7,5 bilhes, o que gera uma diferena de R$ 20,5 bilhes. Em quatro unidades
da federao no houve valor alocado na subfuno 362 - Ensino Mdio.
247. Parte significativa dos recursos da educao foi consignada na Subfuno 368 - Educao
Bsica. No preenchimento dos dados do Siope, os gestores aparentemente rateiam as despesas no intuito de
aloc-las nas etapas de ensino referentes educao bsica (infantil, fundamental e mdio), segundo o
nmero de matrculas em cada etapa.
248. A subfuno 368 - Educao Bsica foi criada pela Secretaria de Oramento Federal (SOF),
mediante Portaria SOF 54, de 4/7/2011, que alterou o anexo da Portaria MOG 42/1999, tendo efeitos a partir
do oramento de 2012. A criao da referida subfuno acarreta dificuldades em termos de transparncia da
execuo das despesas da educao, dificultando as apuraes por parte do Inep e do FNDE referentes aos
investimentos por etapa de ensino.
249. Existem subfunes vinculadas a cada uma das etapas da educao Bsica: Educao Infantil,
Ensino Fundamental e Ensino Mdio. A alocao de recursos referentes a cada uma daquelas subfunes na
subfuno Educao Bsica gera impacto na apurao dos limites de MDE nos municpios, e na execuo
das despesas do Fundeb para os estados e municpios.
44
TC 007.081/2013-8
250. Ademais, esses problemas de consistncia tm consequncias sobre o clculo de dois

importantes indicadores de investimento pblico usualmente utilizados em educao e calculados pelo Inep:
(i) investimento total e (ii) investimento direto (dados de 2011 na Tabela 17). Segundo Maciel, 2011 1 :
investimento total: a soma dos recursos aplicados pelo setor pblico (Unio, estados e
municpios) em educao, inclusive a estimativa para aposentadoria futura do pessoal
atualmente ativo no setor educacional, pagamento de bolsa de estudo, financiamento
estudantil e transferncias para entidades privadas.
investimento direto: a soma dos recursos aplicados pelo setor pblico (Unio, estados e
municpios) em educao, exclusive a estimativa de aposentadoria futura, pagamento de
bolsa de estudo, financiamento estudantil e transferncias para entidades privadas.
Tabela 17 - Investimento pblico total e direto em educao
desagregado por natureza de despesas, em 2011, em R$ mil
Investimento
Total
% do investimento
Investimento
pblico total em
pblico direto
relao natureza de
(3)
despesas
253.752.229
100,0
215.441.548
Investimento
pblico total
(1) e (2)
% do investimento
pblico direto em
relao natureza
de despesas
100,0
Despesas Correntes
238.919.831
94,2
200.609.150
93,1
Pessoal ativo
135.411.013
53,4
135.411.013
62,9
Encargos sociais
14.950.593
5,9
14.950.593
6,9
Pessoal inativo
27.082.203
10,7
Bolsa de Estudos
2.340.091
0,9
Crdito Educativo
1.835.373
0,7
Pesquisa e desenvolvimento
2.661.324
1,0
Outras Despesas Correntes
50.247.545
19,8
50.247.545
23,3
Transferncias ao setor privado
4.391.691
1,7
Despesas de Capital
14.832.398
5,8
14.832.398
6,9
Fonte: Inep
Notas: No foram includas despesas com juros, amortizaes e encargos da dvida da rea educacional. Para o investimento
pblico total em educao foram consideradas as seguintes naturezas de despesas: pessoal ativo, estimativa para complemento
da aposentadoria futura do pessoal ativo, encargos sociais, bolsas de estudo, financiamento estudantil, outras despesas corre ntes,
despesas de capital, pesquisa e desenvolvimento, outras transferncias correntes e de capital ao setor privado. Para o
investimento pblico direto foram consideradas as seguintes naturezas de despesas: pessoal ativo, encargos sociais, outras
despesas correntes, despesas de capital e pesquisa e desenvolvimento.
251. Com base nos dados da Tabela 18, possvel observar que, em 2011, a despeito da
prevalncia do investimento pblico direto em educao no ensino fundamental (R$ 126 milhes), no
ensino superior pblico que cada estudante brasileiro mais recebe, em mdia, investimento do estado (mais
do que duas vezes os estudantes do ensino fundamental e quase cinco vezes mais do que os estudantes do
ensino mdio).
Tabela 18 - Investimento pblico direto em educao como % do PIB
por esfera de governo, em 2011, em R$ mil
Educao
infantil
Brasil
Federal
Estadual
Municipal
Investimento pblico
direto por estudante
Ensino
fundamental
Ensino
mdio
Ensino
superior
Total
18.992.059
541.619
856.499
17.593.941
125.624.613
12.806.192
47.691.922
65.126.498
37.210.960
6.421.284
29.702.388
1.087.288
36.275.241
24.914.682
10.434.218
926.341
218.102.872
44.683.777
88.685.027
84.734.068
3,778
8,742
4,212
20,690
4,916
Inep/MEC - Texto para discusso 34 Metodologia para o clculo do indicador "Investimento Pblico em Educao em
relao ao PIB" de 2000 a 2010 - W illians Kaizer dos Santos Maciel
45

Investimento pblico
direto como % do PIB
Fonte: Inep/MEC
0,5
TC 007.081/2013-8
3,1
0,9
0,9
5,3
252. Os dados apresentados na Tabela 19 permitem verificar que, apesar da alta prevalncia do
investimento pblico direto em educao no ensino superior pblico, por estudante, a srie histrica 20002010 demonstra evoluo do percentual do investimento pblico direto para as outras etapas de ensino,
notadamente os ensinos fundamental e mdio.
Tabela 19 - Srie histrica do investimento pblico direto em educao como % do relao ao PIB
Educao
Ensino
Ensino
Ensino
Total
infantil
fundamental
mdio
superior
2000
0,3
2,4
0,5
0,7
3,9
2001
0,3
2,4
0,6
0,7
4,0
2002
0,3
2,6
0,4
0,8
4,1
2003
0,3
2,3
0,5
0,7
3,9
2004
0,3
2,4
0,5
0,7
3,9
2005
0,3
2,5
0,4
0,7
3,9
2006
0,3
2,7
0,6
0,7
4,3
2007
0,4
2,9
0,6
0,7
4,5
2008
0,4
3
0,7
0,7
4,7
2009
0,4
3,2
0,7
0,7
5,0
2010
0,4
3,1
0,8
0,8
5,1
Fonte: INEP/MEC - Texto para discusso 34 - Metodologia para o clculo do indicador
Investimento Pblico em Educao em relao ao PIB de 2000 a 2010 - Willians Kaizer dos
Santos Maciel.
Ano
253. O clculo do investimento pblico direto por estudante de ensino mdio apresentado na
Tabela 20.
Tabela 20 - Investimento pblico direto por estudante do ensino mdio, em 2011.
Matrculas das redes federal, estaduais e municipais.
Matrculas (todas as redes pblicas de ensino mdio)
Ensino mdio,
Educao
Educao
Educao
normal/magistrio EJA presencial especial - EJA
especial
ensino mdio
profissional
e integrado
presencial
7.378.660
1.013.837
433.632
6.626
934
Total ensino
mdio
8.833.689
Investimento pblico direto (R$) 37.210.960.000,00

Investimento pblico direto por estudante (R$/estudante)
4.212,39
Fonte: Inep/MEC
Nota: Considerando apenas a rede federal de ensino mdio, o investimento pblico direto por estudante, em 2011,
foi de R$ 30.134,99 (R$ 6.421.284.000,00 em investimento direto federal divididos por apenas 213.084 matrculas).
254. Segundo dados da publicao da Organizao para cooperao e Desenvolvimento Econmico

(OCDE) denominada Education at a Glance 2013 (fl. 174), que significa uma olhada na educao, em
traduo livre, o gasto anual mdio por aluno no ensino mdio no Brasil, convertido em dlares americanos
pelo conceito a Paridade do Poder de Compra (PPP), em 2010, foi de U$ 2.148,00 (cerca de R$ 3.025,00),
contra um gasto mdio anual de U$ 9.322,00 entre os pases da OCDE.
255. Mesmo que, por hiptese, fosse considerado que R$ 4.212,39 (U$ 2.871,39) gastos em 2011
tivessem sido gastos em 2010, o Brasil s superaria a Turquia (U$ 2.470). O valor de R$ 4.212,39 foi
convertido em dlares americanos pelo critrio da OCDE conforme clculos demonstrados no Apndice D.
256. relevante calcular de forma segregada o investimento pblico direto por estudante do ensino
mdio para as redes estaduais, que concentravam, em 2011, 97% das matrculas das redes pblicas dessa
etapa de ensino. Assim, computando somente as matrculas no ensino mdio das redes estaduais e o
dispndio estadual, o investimento pblico direto estadual por estudante cai para cerca de R$ 3.500,00,
conforme Tabela 21. Pode-se dizer, portanto, que, apesar de o investimento pblico direto brasileiro no
ensino mdio ter sido de R$ 4.212,39, em 2011, 97% dos alunos matriculados nessa etapa nas redes pblicas
tiveram investidos diretamente apenas R$ 3.500,00 em sua educao.
46
TC 007.081/2013-8
Tabela 21 - Investimento pblico direto por estudante do ensino mdio, em 2011.

Matrculas das redes estaduais.
Matrculas (redes pblicas estaduais de ensino mdio)
Ensino mdio,
Educao
Educao
normal/magistrio EJA presencial - Educao
especial - EJA
especial
ensino mdio
profissional
e integrado
presencial
7.182.888
989.720
313.687
2.987
642
Total ensino
mdio
8.489.924,00
Investimento pblico direto (R$) 29.702.388.000,00

Investimento pblico direto por estudante (R$/estudante)
3.498,55
Fonte: Inep/MEC.
Nota: Foram consideradas apenas as matrculas das redes educacionais estaduais e os investimentos dessas
unidades federadas.
VI.3.3 Concluso
257. Caso os entes da federao adotem indiscriminadamente a subfuno 368 na elaborao de seus
oramentos, os rgos de controle e o FNDE encontraro dificuldades no acompanhamento da execuo dos
recursos do Fundeb. As dificuldades que se apresentam com a criao da subfuno 368 se estendem
consolidao dos dados em sries histricas e realizao de estudos e acompanhamento de indicadores
realizados pelo Inep. Toda a sistemtica do Fundeb est voltada para a distribuio dos recursos por
matrcula e em valores diferenciados por etapa de ensino.
258. Recomendar SOF que estude a possibilidade de alterao do ttulo da subfuno 368 Educao Bsica, em conjunto com expedio de orientaes s unidades gestoras, de modo a evidenciar que
essa subfuno apenas deva ser utilizada para classificar despesas que no se limitam a nica etapa ou
modalidade de ensino e que, como regra, as despesas devem ser classificadas nas subfunes re lacionadas a
cada etapa/modalidade de ensino.
VI.4 Requisitos de qualidade e parmetros de custos incipientes dificultam a adequada alocao
dos recursos da educao
259. A educao integra o seleto grupo de polticas pblicas s quais reservado um percentual
mnimo de recursos para aplicao obrigatria. A alocao desses recursos deve ser orientada de modo que
os estudantes residentes em qualquer parte da federao brasileira tenham acesso um sistema de ensino com
padro mnimo de qualidade.
VI.4.1 Critrio
260. Do ponto de vista do financiamento, nos termos do art. 212 da Constituio Federal, estados,
Distrito Federal e municpios devem aplicar no mnimo 25% da receita resultante de impostos, compreendida
a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Uma parte desses recursos, ao
menos por determinado prazo (2007-2020), deve ser especificamente destinada ao financiamento da
educao bsica com complementao da Unio, conforme art. 60 do Ato das Disposies Transitrias da
Constituio Federal:
Art. 60. At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da pro mulgao desta Emenda Constitucional, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna dos
trabalhadores da educao, respeitadas as seguintes disposies:
I - a distribu io dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus
Municpios assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valo rizao dos Profissionais da
Educao (Fundeb) (...);
(...)
III - (...) a lei dispor sobre:
47
TC 007.081/2013-8
a) a organizao dos Fundos, a distribuio proporcional de seus recursos, as diferenas e as ponderaes

quanto ao valor anual por aluno entre etapas e modalidades da educao bsica e tipos de estabelecimento
de ensino;
b) a forma de clcu lo do valor anual mn imo por aluno;
c) os percentuais mximos de apropriao dos recursos dos Fundos pelas diversas etapas e modalidades
da educao bsica (...);
(...)
V - a Unio co mplementar os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo
sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno no alcanar o mnimo defin ido
nacionalmente (...);
VI - at 10% (dez por cento) da complementao da Unio prevista no inciso V do caput deste artigo
poder ser distribuda para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade
da educao (...).
261. O Fundeb - regulamentado pela Lei 11.494/2007 e pelo Decreto 6.253/2007 - um fundo
formado, quase na totalidade, por recursos provenientes dos impostos e transferncias dos estados, Distrito
Federal e municpios.
262. Adicionalmente, conta, eventualmente, com complementao da Unio para os estados que se
enquadram nas condies do art. 60, V, do ADCT, ou seja, quando os recursos disponveis para aplicao em
seus sistemas de ensino no alcanar o valor por aluno mnimo definido nacionalmente.
263. A educao bsica ainda conta com recursos adicionais diretamente distribudos a estados e
municpios a ttulo de transferncias obrigatrias e voluntrias da Unio, para custeio de material didtico,
transporte, alimentao, equipamentos, dentre outros.
264. Do ponto de vista da qualidade do ensino pblico, a LDB traz, em seu art. 4, IX, dispositivo
especfico para a educao bsica:
Art. 4 O dever do Estado com educao escolar pblica ser efet ivado med iante a garantia de:
()
IX - padres mn imos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por
aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.
265. Trata-se de detalhamento de requisitos contidos na Constituio Federal, a qual dispe de padres
de qualidade nos arts. 206 e 211, conforme transcrio abaixo:
Art. 206 O ensino ser min istrado com base nos seguintes princpios:
()
VII- garantia de padro de qualidade;
()
Art. 211 A Un io, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em reg ime de colaborao
seus sistemas de ensino.
1 A Unio (...) exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia
tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios.
266. Os padres mnimos de qualidade so, portanto, fator essencial para a definio de um custo
mnimo nacional por aluno e, portanto, elemento essencial a orientar a complementao da Unio no
financiamento da educao bsica.
VI.4.2. Situao encontrada
267. A presente anlise concentra-se nos recursos repassados aos estados, pois, em 2012, 85% das
matrculas totais do ensino mdio e 97% das matrculas da rede pblica estavam concentradas nas redes
estaduais.
48
TC 007.081/2013-8
268. Desde a implantao do Fundeb, em 2007, os recursos destinados ao fundo tiveram aumento de
123%, enquanto as matrculas totais da educao bsica cresceram 21%, at 2012, conforme se observa na
Tabela 22. Considerando que, embora existam fontes adicionais de financiamento amparadas em outros
programas, o Fundeb a mais relevante fonte de custeio da educao bsica, pode-se, de imediato, apontar
significativo aumento do investimento pblico em educao por estudante nesse perodo.
Tabela 22 - Nmero de matrculas e recursos do Fundeb, de 2007 a 2012.
Ano
Matrculas totais
Recursos ajustados (R$)
2007
35.454.920
48.231.192.722
2008
40.186.199
64.896.222.189
2009
45.279.931
73.957.958.272
2010
44.630.305
87.403.800.681
2011
43.529.919
99.927.419.184
2012
42.729.758
107.621.009.883
Fonte: FNDE.
Nota: Ajustes previstos no art. 6, 2, e art. 15, pargrafo nico, da
Lei n 11.494/2007.
269. O advento do Fundeb foi particularmente importante para a melhoria do financiamento do

ensino mdio, pois os estados passaram a contar com fonte regular de financiamento dessa etapa
educacional. A poltica de financiamento anterior, baseada no Fundef, destinava recursos apenas para o
ensino fundamental.
270. De 2007 a 2012, as estimativas anuais de receitas para distribuio de recursos do Fundeb no
ensino mdio saltaram de R$ 3,9 bilhes para R$ 19,4 bilhes, variao de 398%, como apresentado na
Figura 10. Em 2013, houve um aumento para R$ 22,1 bilhes. As matrculas nessa etapa tiveram elevao de
5 milhes para 8,3 milhes em 2012 (variao de 66%).
Figura 10 - estimativas anuais de receitas para a distribuio de recursos do Fundeb,
referente aos anos de 2007 a 2012. Em R$ bilhes, nominais
25
19,41
20
15
10
3,98
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: FNDE/MEC
271. Apesar de os dados apresentados revelarem substancial incremento nos recursos destinado
Educao, via Fundeb, a ausncia de um referencial que defina o quanto deve ser gasto por aluno para o
alcance de um ensino de qualidade no permite um juzo balizado da suficincia ou insuficincia dos valores
repassados. Os padres nacionais de qualidade para o ensino suprem essa lacuna. Apesar dessa importncia,
contudo, eles nunca foram formalmente explicitados.
272. A Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao (CEB/CNE), com base no
art. 9, 1, a, b e g, da Lei 4.024/1961, encorajou a definio de padres mnimos de qualidade para a
49
TC 007.081/2013-8
educao bsica ao aprovar o Parecer CNE/CEB 8, de 5/5/2010, com parmetros para a educao infantil
(creche e pr-escola), para o ensino fundamental (anos iniciais e finais; educao do campo, anos finais e
iniciais) e para o ensino mdio.
273. As matrizes de custos para cada nvel/etapa de ensino contemplam, segundo o CNE, os
insumos iniciais necessrios garantia da disponibilidade de condies para o desenvolvimento do processo
de aprendizagem dos alunos, consubstanciados em instalaes prediais, equipamentos e material permanente,
pessoal docente/de gesto e itens de despesas correntes necessrios manuteno das atividades escolares.
274. O parecer baseia-se no conceito de Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), formulado pela
Campanha Nacional pelo Direito Educao, rede que articula mais de duzentas entidades da sociedade
civil, segundo a qual os valores de custeio per capita mensal, conforme o tipo de unidade escolar, so os
apresentados na Tabela 23.
Tabela 23 - Valores mensais do CAQi, por etapa de ensino, de 2009 a 2012, em R$.
Etapa/Modalidade
Creche
Pr-escola
Ensino fundamental - anos iniciais
Ensino fundamental - anos finais
Ensino mdio
Educao no campo 1
Educao no campo 2
Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao.
2009
6.450,70
2.527,76
2.396,44
2.347,20
2.396,44
4.415,37
4.152,74
2010
7.480,00
2.930,00
2.772,00
2.727,00
2.805,00
5.110,00
4.808,00
2011
8.352,82
3.400,64
3.273,12
3.188,10
3.294,37
5.738,58
5.526,04
2012
8.803,99
3.584,32
3.449,91
3.360,30
3.472,31
6.048,54
5.824,52
275. Segundo o MEC, o Parecer CNE/CEB 8/2010 ainda no foi homologado pelo Ministro da
Educao pelas seguintes razes:
necessidade de ampliar a discusso da matria a ponto de permitir a instituio de conceito
nacional de qualidade que supere a indicao de insumos, tendo em vista a possibilidade
restries de cunho pedaggico e oramentrio, considerada, ainda, a necessidade de
abarcar as diversidades culturais e regionais brasileiras na concatenao dos conceitos de
qualidade, padres mnimos e custos;
falta de correlao entre os insumos enunciados no modelo adotado e as metas
estabelecidas para o Ideb;
o modelo proposto para o CAQi teria por base padro nico de escola, sem considerar
variao nas dimenses das escolas, as diversas modalidades de ensino e as diferentes
propostas pedaggicas;
desconsiderao de estudos e padres j desenvolvidos no mbito do MEC, a exemplo dos
referenciais do Levantamento de Situao Escolar (LSE), da construo de creches e prescolas, dentre outros;
falta de memria de clculo dos itens de custos considerados na composio do CAQi,
dada a necessidade de avaliao de custos educacionais nas diferentes regies do pas;
fragilidade na indexao dos custos avaliados a percentuais do PIB per capita, por
comprometer a definio dos recursos correspondentes aos custos, e, consequentemente, a
capacidade de alcance das metas estabelecidas, tendo em vista oscilaes na atividade
econmica;
falta de legitimidade do modelo de padres mnimos de qualidade proposto, enquanto
pressuposto de nova forma de financiamento da educao bsica, j que a implementao
do CAQi implicaria aporte de recursos equivalentes a 10,4% do PIB, com necessidade de
complementao de recursos pela Unio a todos os entes, o que suplantaria as condies
pactuadas por meio da Lei do Fundeb.
276. O MEC reconhece a complexidade do tema e aponta para a necessidade de desenvolvimento
de estudos adicionais a fim de embasar decises alternativas, considerando:
50
TC 007.081/2013-8
melhor definio e correlao dos conceitos de qualidade e padres mnimos;

definio de indicadores de qualidade para as diferentes etapas e modalidades da educao
bsica;
estudo de viabilidade oramentria;
anlise da viabilidade de vinculao do CAQi ao PIB per capita.
277. Dessa forma, o Parecer CNE/CEB 8/2010 foi restitudo para reexame do CNE e,
paralelamente, foram demandados ao Inep estudos referentes aos pontos mencionados no tpico anterior.
VI.4.3 Concluso
278. Independentemente das controvrsias, a prolongada indefinio de padres mnimos de
qualidade de ensino, tal como preconizado no art. 4, IX, da LDB, reduz severamente a efetividade do
estabelecimento do valor mnimo por aluno, que assegure um ensino de qualidade e sirva de parmetro
orientador da complementao da Unio ao Fundeb de cada estado.
279. Para alm da eficincia alocativa dos recursos destinados educao, o estabelecimento de um
padro mnimo de qualidade pea essencial do pacto federativo como balizadora do direito que tm os
estados ao cofinanciamento da Unio para proporcionar aos estudantes de suas redes de ensino um nvel
basilar e razoavelmente homogneo de qualidade.
cincia da deliberao que vier a ser proferida, plano de ao indicando etapas, prazos e responsveis para a
regulamentao de padres mnimos de qualidade de ensino (art. 4, IX, da LDB) e definio, a partir desses
padres, de valor mnimo por aluno que assegure um ensino de qualidade e sirva de parmetro orientador da
complementao da Unio ao Fundeb de cada estado (art. 60, V do ADCT).
VI.5 As transferncias voluntrias efetuadas pelo MEC no beneficiam as redes que mais
necessitam do apoio financeiro da Unio
VI.5.1 Critrio
281. O Decreto 6.094/2007, que instituiu o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao
(Compromisso), estabelece importante marco de cooperao entre a Unio, estados, Distrito Federal e
municpios em prol da melhoria da qualidade da educao bsica.
282. O apoio da Unio ocorre mediante aes de assistncia tcnica ou financeira orientado, dentre
outros critrios, pela possibilidade de incremento do Ideb e pela capacidade financeira do ente apoiado,
conforme art. 8, 2, do Compromisso.
283. Buscou-se analisar as transferncias voluntrias realizadas pelo MEC aos estados e o Distrito
Federal para o ensino mdio, no perodo de 2010 a 2012, com o objetivo de verificar a aderncia do apoio
financeiro da Unio s redes pblicas de ensino mdio aos critrios de prioridade expressos no art. 8, 2,
do Decreto 6.094/2007, em particular o valor do Ideb.
284. O que se pretende, neste item, verificar se as transferncias voluntrias (ainda que no
representem, em termos relativos, um volume expressivo de recurso no total gasto em educao), foram
orientadas pelo critrio de melhoria dos ndices educacionais.
VI.5.2. Situao encontrada
285. As transferncias voluntrias para o ensino mdio representaram 11% dos recursos
transferidos para os estados e o Distrito Federal no perodo, conforme se observa na Tabela 24. Na
elaborao da tabela foram consideradas, tambm, as transferncias legais e constitucionais, principalmente
aquelas referentes ao Salrio-educao e complementao do Fundeb.
51
TC 007.081/2013-8
Tabela 24 - Transferncias voluntrias da Unio para estados e Distrito Federal,de 2010 a 2012, em R$ milhes
Transferncias para estados e DF
Salrio educao
Complementao FUNDEB
Alimentao escolar
Dinheiro Direto na Escola
Transporte escolar
Transferncias voluntrias ensino mdio
Demais Transferncias voluntrias
2010
3.368
2.189
1.147
589
22
1.336
589
2011
3.954
3.450
1.140
543
13
507
361
2012
4.718
3.306
1.130
687
19
1.642
1.746
Total
12.040
8.944
3.417
1.820
53
3.485
2.696
%
37
28
11
6
0
11
8
Total
9.239
9.967
13.248
32.455
100
Fonte: Siga Brasil
Nota: Para o clculo do montante transferido para o ensino mdio (R$ 3,485 bilhes) foram utilizadas duas parcelas. A
primeira, no valor de R$ 2,461 bilhes corresponde s despesas liquidadas para as quais o plano interno da funcional
programtica indicava a transferncia para esta etapa de ensino. A segunda, no valor de R$ 1,023 bilho foi obtida pelo
rateio (com base no total de matrculas do ensino mdio) de despesas de programas da educao bsica para as quais,
segundo informaes prestadas pela SPOA/MEC, no se limitam a nica etapa de ensino.
286. A Figura 11 facilita a evidenciao de que a poltica de apoio financeiro da Unio vem
progressivamente enfatizando mecanismos de transferncia obrigatria em detrimento de transferncias
voluntrias. A maior parte dessas transferncias obrigatrias baseia-se em critrios demogrficos, como a
quantidade de alunos matriculados na rede. De todo modo, a participao das transferncias voluntrias
ainda expressiva, cerca de 11% do total nos trs exerccios analisados, e deve, portanto, estar associada
induo de equidade no sistema nacional de ensino, sobretudo por meio de apoio s redes mais deficientes.
Figura 11 - Srie histria de transferncias obrigatrias (TO) versus transferncias voluntrias (TV), em R$ milhes,
nominais
TO
TV
% TV sobre total
11.606
9.461
7.904
14%
12%
5%
1.642
1.336
507
2010
2011
2012
Fonte: Siga Brasil

287. Uma caracterstica intrnseca s transferncias voluntrias que os recursos so disputados de

forma extremamente desigual, e as redes mais capacitadas a capt-los o fazem em detrimento das que mais
precisam. Nessa modalidade de apoio voluntrio, portanto, importa menos a vontade do concedente (a
Unio) e mais a capacidade de as secretarias de educao estaduais apresentarem projetos e de se adequarem
aos requisitos formais para angariar os recursos.
288. Algumas secretarias de educao so extremamente aptas a captar recursos de transferncias
voluntrias de tal modo que essa fonte representa percentual significativo do total de recursos recebidos da
Unio, como possvel observar na Tabela 25. Para ilustrar essa situao, em valores absolutos, apenas
cinco estados (Cear, Pernambuco, Par, Bahia e Piau) receberam mais da metade dos recursos transferidos
voluntariamente pela Unio entre 2010 e 2012.
52
TC 007.081/2013-8
289. Em termos per capita, tambm se observam distores (Tabela 25). Redes de educao bsica
de portes similares, como Bahia (com 1,06 milho de matrculas, em 2012, e Ideb 3,0, em 2011), Paran
(com 1,23 milho de matrculas, em 2012, e Ideb 3,7, em 2011), Rio de Janeiro (com 974 mil matrculas, em
2012, e Ideb 3,2, em 2011) e Rio Grande do Sul (com 1,08 milho de matrculas, em 2012, e Ideb 3,4, em
2011), receberam em transferncias voluntrias por estudante matriculado, respectivamente, R$ 701,27, R$
289,9, R$ 239,91 e R$ 122,65.
Tabela 25 - Valores per capita e o total recebido, por estado,
consolidados para os exerccios de 2010 a 2012, em R$
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Transferncias
voluntrias (TV)
32.845.486,88
105.862.528,27
97.314.439,54
3.776.232,62
343.429.812,32
440.312.201,76
30.494.532,20
17.380.491,63
95.721.393,26
95.289.059,19
163.492.102,28
131.373.039,25
105.307.142,81
360.618.699,76
73.125.020,51
405.329.295,99
216.384.280,06
106.431.890,65
105.828.168,57
120.821.764,19
6.646.132,32
13.293.064,47
40.588.729,40
166.897.915,20
45.503.708,23
124.803.389,39
36.247.723,83
TV sobre o total
transferido (%)
0,90
3,00
2,80
0,10
9,90
12,60
0,90
0,50
2,70
2,70
4,70
3,80
3,00
10,30
2,10
11,60
6,20
3,10
3,00
3,50
0,20
0,40
1,20
4,80
1,30
3,60
1,00
Brasil
3.485.118.244,60
Fonte: Siga Brasil/ Inep
100,00
895,92
1.045,03
617,26
112,21
701,27
1.326,69
376,45
164,67
440,16
344,16
226,96
989,68
1.249,74
1.127,39
671,77
1.237,94
1.693,80
289,9
239,91
1.008,84
114,86
782,55
122,65
842,11
728,69
78,82
590,62
Ideb 2011
(ensino mdio)
3,3
2,6
3,4
3,0
3,0
3,4
3,1
3,3
3,6
3,0
3,7
3,5
3,1
2,8
2,9
3,1
2,9
3,7
3,2
2,8
3,3
3,5
3,4
4,0
2,9
3,9
3,5
506,99
3,4
TV per capita
290. A iniquidade na distribuio dos recursos transferidos voluntariamente pela Unio pode ser
demonstrada com auxlio da Figura 12. Se, de um lado, estados como Amap, Rondnia e Esprito Santo,
recebem pouqussimas transferncias voluntrias tanto em termos absolutos quanto per capita, de outro lado,
estados como Bahia, Cear, Par e Pernambuco, revelam-se competentes na captao de recursos de
transferncias voluntrias. Nesse quesito, o Piau o campeo em termos de participao per capita desse
tipo de financiamento, enquanto So Paulo o pior.
53
TC 007.081/2013-8
Figura 12 - Valores per capita e total recebido voluntariamente da Unio, por estado, consolidados para os
exerccios de 2010 a 2012, em R$, nominais
500
Transferncias voluntrias (TV)
450
1800
TV per capita
1600
400
1400
Milhes
350
1200
300
1000
250
800
200
600
150
100
400
50
200
0
Fonte: Siafi
291. Com base na Figura 13 e na Figura 14 pode-se demonstrar tambm que as transferncias
voluntrias no tm beneficiado as redes de menor desempenho de modo que pudessem contribuir para o
incremento do Ideb desses estados. H estados como Alagoas e Rio Grande do Norte que possuem baixo
Ideb, relativamente aos demais, e recebem poucos recursos de transferncias voluntrias.
Figura 13 - TV em 2012 e Ideb da rede estadual de
ensino mdio em 2011, em R$ milhes
500
450
Transferncias voluntrias (TV)
Ideb 2011
4,5
350
TV per capita
Ideb 2011
4,5
1.400
1.200
300
Milhes
1.800
1.600
400
3,5
250
200
3,5
1.000
800
600
150
100
2,5
400
2,5
200
50
0
Figura 14 - TV per capita em 2012 e Ideb da rede

estadual de ensino mdio em 2011, em R$ milhes
Fonte: Siafi
292. No se pode deixar de considerar tambm o fato de que os estados so autnomos para decidir
se tm ou no interesse em captar recursos da Unio, bem como se desejam ou no aderir ao PAR. Os que
optam por elaborar o plano podem faz-lo de forma clere ou morosa e, ainda, selecionar o apoio financeiro
de acordo com suas especificidades, o que impacta diretamente no montante de recursos transferidos
voluntariamente pela Unio.
VI.4.4 Concluso
293. A sistemtica de apoio financeiro vigente baseia-se, por um lado, em transferncias
automticas, preponderantemente orientadas pela quantidade de alunos matriculados na rede, e, por outro
lado, em transferncias voluntrias, que dependem, em grande parte, da aptido das secretarias de educao
em angariar os recursos da Unio. A consequncia que, na prtica, o Ideb no vem sendo utilizado como
parmetro orientador do apoio financeiro da Unio, em desacordo com o art. 75 da LDB e com o art. 8, 2,
do Decreto 6.094/2007.
294. A despeito desse diagnstico, dois fatores podem ser considerados alentadores. O primeiro
que as transferncias totais que consubstanciam o apoio financeiro da Unio para a educao bsica vm
aumentando, enquanto que as transferncias voluntrias perdem participao relativa. O segundo que o
54
TC 007.081/2013-8
PAR, que o plano por meio da qual o MEC organiza e operacionaliza as transferncias voluntrias, como
estabelece a Lei 12.695/2012, vem sendo continuamente aprimorado e tem tornado o processo de captao
de recursos da Unio cada vez mais simples.
295. Recomendar ao MEC que sejam aprofundados mecanismos que permitam maior equidade na
distribuio dos recursos transferidos voluntariamente pela Unio sob pena de inviabilizar a finalidade de
priorizar o apoio financeiro para as redes que mais precisam alavancar seu desempenho, cuja principal
mtrica o Ideb.
10.
Tudo o que foi apurado na presente fiscalizao realizada acerca do ensino mdio no Brasil
levou a unidade tcnica a concluir o seguinte:
VII Concluso
296. A auditoria se props a avaliar os aspectos que afetam a qualidade e a cobertura do ensino
mdio no Brasil, bem como avaliar as aes governamentais que procuram eliminar ou mitigar suas causas.
Nessa linha, foram identificados achados de auditoria relacionados aos seguintes quatro eixos temticos:
cobertura, professores, gesto e financiamento.
297. Da anlise dos achados, verifica-se que a cooperao efetiva entre os entes federados, com a
definio das competncias e responsabilidades de cada ente na oferta de um ensino de qualidade, condio
necessria para a soluo da grande maioria dos problemas identificados.
VII.1 Cobertura
298. H riscos de no atingimento de objetivo previsto na meta 3 do PLPNE que estabelece o
compromisso de universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 a 17 anos.
Existem cerca de 500 municpios no Brasil em que a infraestrutura escolar alocvel ao ensino mdio no
suficiente para atender meta, correspondendo a um dficit de pelo menos 38 mil vagas.
VII.2 Professores
299. A constatao da carncia de pelo menos 32 mil professores do ensino mdio com formao
especfica, a existncia de 46 mil professores sem formao especfica e de cerca de 60 mil professores fora
da sala de aula, acarretam concluses relevantes. A primeira que o quantitativo de professores formado
atualmente no supre o dficit, notadamente em reas como Fsica, Qumica e Sociologia. Em contraponto,
um esforo das redes em capacitao de professores e na alocao de professores em sala de aula em muito
contribuiria para a reduo do dficit.
300. Tendo em vista a constatao de que apenas 73 mil professores das redes estaduais de ensino
mdio participaram de aes de capacitao fomentadas, ou mediadas, pela Capes, entre 2009 e 2012, cerca
de 15% dos docentes dessa etapa de ensino, necessrio aumentar a escala dos programas de formao
conduzidos pela Capes.
301. Constatou-se tambm ausncia de parmetros para balizar as redes de ensino da educao
bsica quanto adequao dos percentuais de aplicao do regime especial de contratao temporria, tendo
em vista os pressupostos de valorizao da carreira docente institudos pela Lei do Piso Nacional do
Magistrio da Educao Bsica.
VII.3 Gesto
302. Verificou-se que no h metas claramente definidas para o ensino mdio no PPA 2012-2015,
principal instrumento de planejamento do Governo Federal.
303. No h indicador de qualidade do ensino mdio que possa individualizar resultados por
escolas ou por municpios, pois o Ideb para essa etapa de ensino avaliado apenas em mbito estadual.
304. H falhas no planejamento, na execuo, no monitoramento e avaliao do plano de aes
articuladas (PAR). O planejamento das aes das escolas no amparado em sistema de gesto escolar
interligado com o PAR e que contemple, de forma integrada, as aes necessrias soluo de seus
55
TC 007.081/2013-8
problemas e que funcione como um documento orientador das aes executivas e viabilizador do controle
social.
VII.4 Financiamento
305. As informaes do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope)
divergem significativamente das informaes de outras fontes de dados de execuo oramentria e assim
podem no refletir os gastos realizados em educao. A segregao dos gastos por etapa de ensino apresenta
distores em decorrncia da utilizao indiscriminada da subfuno 368 - Educao Bsica na classificao
de despesas.
306. O investimento pblico direto do Brasil por estudante do ensino mdio ainda baixo se
comparado com a mdia dos pases integrantes da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE).
307. No h definio de padres mnimos de qualidade de ensino, tal como preconizado no art. 4,
IX da LDB, fato que dificulta a estimativa de valor mnimo por aluno que assegure um ensino de qualidade e
sirva de parmetro orientador da complementao da Unio ao Fundeb de cada estado.
308. As incertezas acerca das informaes contidas no Siope tm reflexo na alocao de recursos
que garantam padres mnimos de qualidade, pois lanam dvidas sobre quanto realmente gasto por aluno;
assim como na apurao do investimento pblico em educao.
309. Finalmente, a sistemtica de transferncias voluntrias realizadas pelo MEC a estados e ao
Distrito Federal no assegura que a assistncia financeira da Unio por essa modalidade beneficie as redes
que mais necessitam de apoio.
11.
Com base nas anlises acima, a SecexEducao formulou proposta de encaminhamento no
sentido de:
311. determinar ao Ministrio da Educao que apresente a esta Corte, em 180 (cento e oitenta)
dias a contar da cincia da deliberao que vier a ser proferida, plano de ao indicando etapas, prazos e
responsveis para:
a) elaborar modelo avaliativo a ser aplicado futuramente e que possibilite exprimir a qualidade do
ensino mdio por escola (item V.2);
b) conjuntamente com o Ministrio da Fazenda, estabelecer sistemtica visando ao incremento da
consistncia e compatibilidade das informaes prestadas por estados e o Distrito Federal no Siope e no
SISTN quanto s despesas alocadas na Funo Educao e consideradas para fins de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino (item VI.1);
c) estabelecer sistemtica visando ao incremento da consistncia das informaes prestadas por
estados e Distrito Federal no Siope quanto ao cumprimento do disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007 (Lei
do Fundeb) (item VI.2);
d) regulamentar os padres mnimos de qualidade de ensino (art. 4, IX da LDB) e definir, a partir
desses padres, valor mnimo por aluno que assegure ensino de qualidade e sirva de parmetro orientador da
complementao da Unio ao Fundeb de cada estado (art. 60, V do ADCT). (item VI.4);
312 recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e ao Ministrio da Educao
que, ao realizarem reviso anual da proposta do PPA, cujo projeto de lei dever ser encaminhado ao
Congresso Nacional at o dia 31/5/2014, promovam a reviso dos indicadores e das metas estipuladas para o
Programa 2030 (item V.1);
313. recomendar ao Ministrio da Educao que (item V,3):
a) crie indicadores por meio dos quais seja possvel avaliar a eficincia do uso dos recursos e os
resultados alcanados com as aes do PAR;
b) crie, no PAR, a possibilidade de registro das etapas de monitoramento e avaliao das
aes/aes prioritrias para a consecuo do Plano;
c) possibilite correlacionar, sempre que possvel, as aes do PAR com as do PDE Interativo;
56
TC 007.081/2013-8
d) no processo de evoluo do PDE Interativo, implemente ferramentas que possibilitem:

i. a obteno de plano de ao composto pelo conjunto de medidas a serem implantadas, com
suas descries, metas, prazos, oramentos, responsveis e os programas a que se vinculam,
sejam de responsabilidade das esferas federal ou estadual, dotando o gestor e a comunidade
escolar de um documento orientador das aes executivas e viabilizador de controle social;
ii. o registro da avaliao e do monitoramento das aes do plano de ao da escola;
iii. o apoio atividade de superviso escolar;
e) desenvolva mecanismos que permitam maior equidade na distribuio dos recursos transferidos
voluntariamente pela Unio (item VI.5);
314. sugerir Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) que modele,
no sentido de identificar as melhores prticas de auditoria e atestao das despesas:
a) relacionadas aplicao de recursos em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (art. 212 da
Constituio Federal) (item VI.1);
b) que podem ser includas no limite previsto no caput do art. 22 da Lei 11.494/2007 (item VI.2);
315. recomendar Secretaria de Oramento Federal que altere o ttulo da subfuno 368 Educao Bsica e oriente as unidades gestoras no sentido de que essa subfuno apenas deva ser utilizada
para classificar despesas que no se limitam a nica etapa ou modalidade de ensino e que, como regra, as
despesas devem ser classificadas nas subfunes relacionadas a cada etapa/modalidade de ensino (item
VI.3);
316. dar conhecimento ao Ministrio da Educao, s secretarias estaduais de educao e aos
titulares do controle externo nos estados e no Distrito Federal, quais sejam, as assembleias legislativas
estaduais e Cmara Legislativa do Distrito Federal para a adoo das providncias cabveis da anlise
relacionada:
a) insuficincia de cobertura da rede escolar de ensino mdio para cumprir a meta 3 prevista no
projeto de lei do Plano Nacional de Educao que tramita no Congresso Nacional (item III);
b) ao dficit de professores nas redes estaduais de ensino mdio (item IV.1);
c) insuficincia de aes de formao inicial e continuada de professores das redes estaduais de
ensino mdio (item IV.2);
d) impossibilidade de atestar que as informaes prestadas pelos entes federados no Siope
refletem os gastos em manuteno e desenvolvimento do ensino (item VI.1);
e) impossibilidade de atestar que a despesa de pessoal informada pelos entes federados no Siope
fidedigna (item VI.2);
317. dar conhecimento da anlise relativa ao cumprimento dos pressupostos de valorizao dos
profissionais da educao escolar pblica ao Conselho Nacional de Educao e aos titulares do controle
Legislativa do Distrito Federal para a adoo das providncias cabveis. (item IV.3);
318. dar conhecimento da deliberao que vier a ser prolatada por esta Corte:
a) Comisso de Educao da Cmara dos Deputados;
b) Comisso de Educao, Cultura e Esporte do Senado Federal;
c) aos tribunais de contas participantes da auditoria coordenada no ensino mdio;
d) ao Tribunal de Contas do Estado de So Paulo e ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima;
e) Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao; ao Movimento Todos pela Educao;
ao Instituto Unibanco, Fundao Lemann; e Campanha Nacional pelo Direito Educao;
319. Encerrar o presente processo.
o Relatrio.
57
TC 007.081/2013-8
VOTO
A educao, essencial para conjugar crescimento econmico com qualidade de vida da
populao, um dos pilares para que o Brasil alcance o to almejado desenvolvimento.
2.
Tambm incontestvel a urgncia de se promover um salto de qualidade capaz de
fomentar no s a igualdade de oportunidades no mbito nacional como tambm de permitir que os
jovens brasileiros tenham condies de competir com os de outras naes desenvolvidas.
3.
Hoje, apresento a vossas excelncias o resultado da auditoria conduzida por esta Corte de
Contas, que tratou especificamente da atuao do Ministrio da Educao (MEC).
4.
No final deste ms, ser apresentado um sumrio executivo que consolida os resultados
desta auditoria e das auditorias conduzidas por mais 28 tribunais de contas do Brasil.
5.
Esta , sem dvida, a maior auditoria coordenada j realizada no Brasil e uma das maiores,
seno a maior, do mundo.
A governana pblica
6.
Republicano, o Estado brasileiro existe para promover o desenvolvimento nacional e
prestar, com qualidade adequada, servios ao cidado e sociedade (arts. 3 e 175 da CF). E a Unio,
os estados, os municpios e o Distrito Federal, por meio de seus diversos rgos e entidades, devem
remar no mesmo sentido, gerando foras sinrgicas para fielmente cumprir os mandamentos
constitucionais.
7.
Remar no mesmo sentido, criando na Administrao ambiente seguro e favorvel
formulao e implementao de polticas em benefcio da ed ucao no pas, exige como premissa a
melhoria da governana pblica, especialmente da governana federativa.
8.
Melhoria a ser obtida com a atuao coordenada e coerente dos sistemas de planejamento e
oramento pblico; de administrao financeira; de controles internos; de gesto de risco; de
monitoramento e avaliao de polticas pblicas; e de prestao de contas.
Os objetivos e o foco da auditoria
9.
Nesse contexto, cuida-se de fiscalizao realizada na modalidade auditoria com o objetivo
de identificar os principais problemas que afetam a qualidade e a cobertura do ensino mdio no Brasil,
bem como avaliar as aes governamentais que procuram eliminar ou mitigar as causas de tais
problemas.
10.
A auditoria focou o ensino mdio regular, sendo a Educao de Jovens e Adultos (EJA) e o
ensino mdio profissional tratados de forma complementar. A questo do currculo pedaggico do
ensino mdio no foi examinada, por ser tema altamente controverso e, portanto, de difcil
estabelecimento de critrios de auditoria minimamente objetivos.
A auditoria coordenada
11.
Em razo da abrangncia e da relevncia do assunto, a presente auditoria foi executada
mediante sistema de colaborao estruturado entre as cortes de contas. Ao Tribunal de Contas da
Unio coube abordar as aes do Ministrio da Educao, e aos outros 28 tribunais de contas
participantes os aspectos diretamente ligados atuao das secretarias de educao que lhes so
jurisdicionadas.
12.
Integraram a fiscalizao: o Tribunal de Contas da Unio; os Tribunais de Contas dos
Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Minas
1
TC 007.081/2013-8
Gerais, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Paran, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Norte, Rondnia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe e Tocantins; o Tribunal
de Contas do Distrito Federal; os Tribunais de Contas dos Municpios da Bahia e do Par; o Tribunal
de Contas do Municpio de So Paulo.
13.
No sistema de colaborao, as auditorias coordenadas so efetuadas simultaneamente por
diferentes instituies, que ajustam um tema, adotam a mesma metodologia e compartilham o
planejamento. Ao final do trabalho, em adio ao relatrio individual de cada tribunal participante,
feito um relatrio comum, consolidando informaes dos trabalhos individuais.
14.
Alm de anlise mais completa e consistente resultante da atividade conjunta, a utilizao
da metodologia de auditorias coordenadas traz outros benefcios para as entidades participantes, entre
eles a construo de capacidade, ao permitir que o conhecimento metodolgico e tcnico sejam
diretamente aplicados a temas concretos.
15.
No caso especfico do acordo de cooperao tcnica firmado pelos tribunais de contas
brasileiros, o plano de trabalho estabeleceu que a articulao institucional das atividades da auditoria
caberia Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), a esta Corte de
Contas (TCU) e ao Instituto Rui Barbosa (IRB). A coordenao das equipes de auditoria dos tribunais
de contas ficou sob a responsabilidade do IRB, por intermdio do Grupo Temtico de Auditoria
Operacional (GAO).
16.
Segundo o aludido plano, seriam elaborados relatrios independentes por tribunal e um
sumrio executivo consolidado ao final dos trabalhos. Assim, a auditoria coordenada dividida em trs
partes: a) relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), que aborda os aspectos sistmicos
nacionais e a atuao do MEC; b) relatrios independentes dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs)
e Tribunais de Contas Municipais (TCMs), que abordam os aspectos estaduais da poltica de ensino
mdio; c) consolidao dos trabalhos.
A fiscalizao realizada por este Tribunal
17.
Na fiscalizao realizada por esta Corte de Contas em relao ao ensino mdio, foram
examinados aspectos relativos cobertura, a professores, gesto e a financiamento. O trabalho foi
executado no mbito do Ministrio da Educao (MEC) e das seguintes entidades vinculadas: Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes).
18.
Dos eventos realizados para a obteno de dados e informaes, destaco neste voto visita
realizada pelo Presidente Augusto Nardes e diversas autoridades ao Centro de Ensino Mdio
Augustinho Brando, em Cocal dos Alves/PI, a 260 km de Teresina, cujos alunos tiveram destacado
desempenho no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), em vestibulares e em olimpadas
brasileiras de matemtica e fsica das escolas pblicas.
19.
Observo, ainda, que vrias tcnicas de diagnsticos de auditoria foram empregadas,
especialmente na fase de planejamento dos trabalhos, com destaque para o Diagrama de Ishikawa, a
matriz SWOT e o Diagrama de Verificao de Riscos (DVR). Alm disso, foram realizados painis
com a valiosa participao de representantes do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), do
Senado Federal, da Cmara dos Deputados, da Controladoria Geral da Unio (CGU), do Conselho
Nacional de Secretrios de Educao (Consed), da Campanha Nacional pelo Direito Educao, do
Movimento Todos pela Educao e do Instituto Unibanco.
20.
Feitas essas consideraes, congratulo- me com todos aqueles que ofereceram valiosa
contribuio para o enriquecimento da presente auditoria coordenada, especialmente a Presidncia
desta Corte, a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), o Instituto Rui
Barbosa e os tribunais de contas brasileiros participantes.
2
TC 007.081/2013-8
21.
E louvando a proficiente anlise realizada pela SecexEducao, com a colaborao da
Seaud e da Adgecex, cujas concluses adoto como razes de decidir, aduzo algumas reflexes acerca
dos achados de auditoria levantados pela equipe tcnica do Tribunal.
O ensino mdio: planos de atuao dos entes governamentais
22.
So cinco os principais planos que orientam a atuao dos entes governamentais em
relao educao bsica, a saber: Plano Plurianual (PPA); Plano Nacional da Educao (PNE); Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE) e Plano de Aes Articuladas (PAR). Em nvel mais
operacional, o PDE Interativo.
23.
Ocorre que a no aprovao do PNE 2011-2020 vem desorganizando a cooperao
federativa e, com isso, comprometendo a estratgica poltica pblica de educao em todos os seus
nveis, modalidades e etapas.
24.
Ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) cabe a participao na
formulao do planejamento estratgico nacional e a coordena o e gesto dos sistemas de
planejamento e oramento federal. Sua misso a de planejar e coordenar as polticas de gesto da
administrao pblica federal, para fortalecer a capacidade do Estado para promoo do
desenvolvimento sustentvel e do aprimoramento da entrega de resultados ao cidado.
25.
Tendo em vista essas competncias, sou de opinio de que seja formulada recomendao
ao MP no sentido de simplificar todo o sistema de planejamento da educao, aprimorando a
coordenao e a coerncia dos diversos planos, estabelecendo em cada plano metas claras e especficas
e facilitando o acesso de todos os agentes da rea de educao ao referido sistema.
A cobertura da rede escolar de ensino mdio
26.
A auditoria apontou risco de o Estado no cumprir o seu compromisso de universalizar, at
2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 a 17 anos, e de garantir uma taxa de
escolarizao lquida de 85% at o trmino da vigncia do Projeto de Lei do Plano Nacional da
Educao (PLPNE - Meta 3), em razo da insuficincia de infraestrutura alocada ao ensino mdio.
27.
Ao tomar por base a Meta 3 do PLPNE, que alcana apenas os jovens que tero 15 a 17
anos em 2016, o clculo efetuado da capacidade da rede escolar de ensino mdio em ter mos de
infraestrutura alocvel leva a concluses relevantes.
28.
parte da preciso das estimativas, dependente das simplificaes e premissas utilizadas
no clculo (no foram considerados, por exemplo, os 6,1 milhes de jovens de 18 a 24 anos que no
concluram o ensino mdio), observo que:
a) a construo de novas escolas deve considerar a existncia de salas de aula disponveis
nas unidades escolares em operao, que ainda podem e devem ser utilizadas;
b) o dficit de vagas potenciais est concentrado em estados do norte e do nordeste;
c) os eventuais supervits esto concentrados em poucos municpios, notadamente em
capitais e grandes cidades;
d) o enfrentamento eficiente da oferta de vagas para o ensino mdio e, consequentemente,
o cumprimento das metas do PLPNE, depender do desenvolvimento de estratgia territorializada e da
capacidade de articulao das secretarias estaduais para equacionar a oferta intermunicipal; e do MEC
com os governos estaduais para solucionar a oferta nos municpios fronteirios dos entes estaduais.
29.
O Decreto 7.301/2010, conferiu ao Ministrio da Fazenda (MF), dentre outras, as
competncias de: administrao financeira e contabilidade pblica e de negociaes econmicas e
financeiras com governos, organismos multilaterais e agncias governamentais.
3
TC 007.081/2013-8
30.
Assim, cabe recomendao aos Ministrios da Educao, do Planejamento, Oramento e
Gesto e da Fazenda, para que, atuando em colaborao com os estados, gerenciem o risco do
cumprimento da Meta 3 do PLPNE, alocando os recursos de infraestrutura necessrios ao ensino
mdio (governana federativa).
Os professores
31.
Em relao aos professores, a auditoria constatou que o quantitativo formado atualmente
no supre o dficit, notadamente em reas como Fsica, Qumica e Sociologia. Para reduzir tal dficit
necessrio um esforo das redes em capacitao de professores e na alocao desses profisssionais em
sala de aula.
32.
Outra medida relevante a fixao de parmetros que balizem as redes de ensino da
educao bsica quanto adequao dos percentuais de aplicao do regime especial de contratao
temporria, tendo em vista os pressupostos de valorizao da carreira docente institudos pela Lei do
Piso Nacional do Magistrio da Educao Bsica.
A gesto
33.
Quanto ao aspecto da Gesto, vejo a necessidade de definio de metas claras para o
ensino mdio no PPA 2012-2015, principal instrumento de planejamento do Governo Federal. Tais
metas tambm devem ser definidas pelos estados e municpios em seus Planos Plurianuais, cuja
implementao deve efetivar-se de forma coordenada e coerente mediante eficiente governana
federativa.
34.
Com respeito s falhas no planejamento, na execuo e no monitoramento, e avaliao do
plano de aes articuladas (PAR), entendo que o sistema de gesto escolar deva ser interligado com o
PAR, contemplando, de forma integrada, as aes necessrias soluo dos problemas e funcionando
como documento orientador das aes executivas e viabilizador do controle social.
O financiamento
35.
Com respeito ao Financiamento do ensino mdio, a auditoria mostrou que as informaes
do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope) divergem
significativamente das de outras fontes de execuo oramentria e assim podem no reflet ir os gastos
realizados em educao. Fato importante que a segregao dos gastos por etapa de ensino apresenta
distores em decorrncia da utilizao indiscriminada da subfuno 368 - Educao Bsica na
classificao de despesas.
36.
Tais incertezas acerca das informaes contidas no Siope tm reflexo na alocao de
recursos que garantam padres mnimos de qualidade, pois lanam dvidas sobre quanto realmente
gasto por aluno; assim como na apurao do investimento pblico em educao. Portanto, creio ser
pertinente formular recomendao Secretaria de Oramento Federal para que adote providncias com
vistas a solucionar o problema, informando-as posteriormente ao Tribunal.
37.
Acerca da sistemtica de transferncias voluntrias realizadas pelo MEC a es tados e ao
Distrito Federal, a fiscalizao apontou que a assistncia financeira da Unio por essa modalidade no
garante benefcios s redes que mais necessitam de apoio. Recomendao ao MEC suficiente para
resolver o problema, a meu ver.
A avaliao do e nsino mdio
38.
A avaliao do ensino mdio merece uma ateno especial. Conforme apontado pela
auditoria, apesar de necessrio, inexiste indicador de qualidade do ensino mdio que possa
individualizar resultados por escolas ou por municpios, pois o ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (Ideb) para essa etapa de ensino avaliado apenas em mbito estadual.
4
TC 007.081/2013-8
39.
Atualmente, existem outros instrumentos de avaliao, como: o Exame Nacional do Ensino
Mdio (Enem), em nvel de Brasil; o Programme for International Student Assessment (Pisa) Programa Internacional de Avaliao de Estudantes, no mbito internacional.
40.
O Enem, criado em 1998, tinha por objetivo diagnosticar a qualidade do ensino mdio no
pas. Todavia, em 2009 o exame ganhou nova funo: selecionar ingressantes nos cursos superiores de
faculdades e universidades federais.
41.
Prova aplicada anualmente pelo MEC, por meio do Inep (Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira), o Enem avalia conhecimentos obtidos at o trmino do
ensino mdio.
42.
De acordo com dados do MEC, o ensino mdio precisa urgentemente dar um salto de
qualidade. Em 2013, dos 784.830 estudantes que realizaram o Enem para obter a certificao do ensino
mdio, apenas 60.320 - 7,6% do total - atingiram a nota mnima exigida para tal finalidade.
43.
Sabe-se, contudo, que a utilizao da nota do Enem como aproximao do desempenho das
escolas, limitada, pois esse exame possui escopo de avaliao destinado a medir o conjunto de
habilidades e cognies de cada estudante ao final do ciclo da educao bsica, e no de proporcionar
uma avaliao sistmica da escola ou da rede escolar.
44.
No mbito internacional, a avaliao aplicada a estudantes na faixa dos 15 anos, idade em
que se pressupe o trmino da escolaridade bsica obrigatria na maioria dos pases, o Programme
for International Student Assessment (Pisa) - Programa Internacional de Avaliao de Estudantes,
desenvolvido e coordenado pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE).
45.
O Pisa, coordenado pelo Inep no Brasil, tem por objetivo produzir indicadores que
contribuam para a discusso da qualidade da educao nos pases participantes, de modo a subsidiar
polticas de melhoria do ensino bsico. A avaliao procura verificar at que ponto as escolas de cada
pas participante esto preparando seus jovens para exercer o papel de cidados na sociedade
contempornea.
46.
Alm de observar as competncias dos estudantes em Leitura, Matemtica e Cincias, o
Pisa coleta informaes para a elaborao de indicadores contextuais, os quais possibilitam relacionar
o desempenho dos alunos a variveis demogrficas, socioeconmicas e educacionais. Essas
informaes so coletadas por meio da aplicao de questionrios especficos para os alunos e para as
escolas.
47.
Os ltimos resultados demonstram que, apesar de ter conseguido uma evoluo
significativa nos itens avaliados pelo Pisa, o Brasil ainda est nas posies mais baixas do ranking.
Entre os 65 pases comparados, o Brasil perdeu quatro posies com relao ltima divulgao, em
2009, ocupando o 58 lugar no ranking geral. No entanto, desde 2003, o Brasil conseguiu os maiores
ganhos no desempenho em matemtica, saindo dos 356 pontos naquele ano e c hegando aos 391 pontos
em 2012.
48.
Abordadas as questes relativas ao planejamento, gesto e aos achados de auditoria
apurados pela SecexEducao, passo a refletir, em apertada sntese, a respeito da avaliao.
49.
Aps detido exame dos autos, sou de opinio de que avaliar o impacto das aes propostas
e a capacidade do setor pblico de implementar os programas na rea da educao, por meio de aes
efetivas e decisivas, uma das principais contribuies que o controle interno do Poder Executivo,
realizado pela Controladoria-Geral da Unio e pelos rgos de controle interno dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios, de forma coordenada e coerente mediante eficiente governana
federativa, pode oferecer em benefcio da sociedade brasileira na rea da educao.
5
TC 007.081/2013-8
50.
Outra questo relevante que consta do plano de trabalho do acordo de cooperao tcnica
assinado pelos tribunais de contas participantes da auditoria coordenada uma etapa de monitoramento
do plano de ao elaborado pelo gestores pblicos para implementao das medidas propostas pelos
tribunais para o aperfeioamento do ensino mdio, em 2015.
51.
Finalmente, manifesto- me no sentido de que este processo seja encerrado, tendo em vista
o disposto no inciso V do art. 169 do Regimento Interno e no inciso V do art. 40 da Resoluo TCU n
191/2006.
52.
Por derradeiro, destaco a relevncia do trabalho para cada jovem cidado e para o
desenvolvimento brasileiro. no ensino mdio que o estudante define o caminho a seguir na vida,
especialmente na rea profissional. O sucesso ou a dificuldade de toda uma existncia depende
dessa relevante deciso.
Ante todo o acima exposto e considerado, Voto no sentido de que o Tribunal adote o
Acrdo que ora submeto este Plenrio.
T.C.U., Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 19 de maro de 2014.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
TC 007.081/2013-8
ACRDO N 618/2014 TCU Plenrio

1. Processo TC-007.081/2013-8
2. Grupo I, Classe de Assunto V - Relatrio de Auditoria (Fiscalizao n 177/2013)
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio (TCU) - Secretaria de Controle Externo da Educao, da
Cultura e do Desporto (SecexEducao)
4. rgo/Entidades: Ministrio da Educao (MEC), Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Te ixeira (INEP) e
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes)
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Controle Externo da Educao, da Cultura e do Desporto
(SecexEducao)
8. Advogado constitudo nos autos: no h
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de fiscalizao realizada na modalidade
auditoria coordenada, com o objetivo de identificar os principais problemas que afetam a qualidade e a
cobertura do ensino mdio no Brasil, bem como avaliar as aes governamentais que procuram
eliminar ou mitigar as causas de tais problemas.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso do
Plenrio, com fundamento no 2 do art. 41 da Lei 8.443/1992 combinado com os incisos II e III do
art. 250 do Regimento Interno, ante as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Ministrio da Educao que apresente a esta Corte, em 90 (noventa)
dias a contar da cincia deste acrdo, plano de ao indicando etapas, prazos e responsveis para:
9.1.1. elaborar modelo avaliativo a ser aplicado futuramente e que possibilite exprimir a
qualidade do ensino mdio por escola;
9.1.2. estabelecer sistemtica visando ao incremento da consistncia das informaes
prestadas por estados e Distrito Federal no Siope quanto ao cumprimento do disposto no art. 22 da Lei
11.494/2007 (Lei do Fundeb);
9.1.3. regulamentar os padres mnimos de qualidade de ensino (art. 4, IX, da LDB) e
definir, a partir desses padres, valor mnimo por aluno que assegure ensino de qualidade e sirva de
parmetro orientador da complementao da Unio ao Fundeb de cada estado (art. 60, V, do ADCT);
9.2. recomendar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e ao Ministrio da
Educao que:
9.2.1. ao realizarem reviso anual da proposta do PPA, cujo projeto de lei dever ser
encaminhado ao Congresso Nacional at o dia 31/5/2014, promovam a reviso dos indicadores e das
metas estipuladas para o Programa 2030;
9.2.2. em conjunto, adotem providncias com vistas a simplificar o sistema de
planejamento da educao, aprimorando a coordenao e a coerncia dos diversos planos,
estabelecendo em cada plano metas claras e especficas e facilitando o acesso de todos os agentes da
rea de educao ao referido sistema;
9.2.3. constituam comisso intergovernamental, sob a Presidncia da Cmara da Educao
Bsica do Conselho Nacional de Educao, com a participao da Confederao Nacional dos
1
TC 007.081/2013-8
Trabalhadores da Educao (CNTE), para monitorar o cumprimento da Lei do piso salarial nacional
para os profissionais de magistrio pblico da educao bsica;
9.3. recomendar aos Ministrios da Educao, do Planejamento, Oramento e Gesto e da
Fazenda que adotem, em colaborao com as respectivas Secretarias Estaduais e Municipais, medidas
para gerenciar o risco do cumprimento da Meta 3 do PLPNE, com a alocao dos recursos de
infraestrutura necessrios ao ensino mdio;
9.4. recomendar Controladoria-Geral da Unio que, em colaborao com os rgos de
controle interno dos estados, do Distrito Federal e dos municpios avalie, de forma coordenada, a
implementao dos programas na rea do ensino mdio;
9.5. recomendar ao Ministrio da Educao que:
9.5.1. crie indicadores por meio dos quais seja possvel avaliar a eficincia do uso dos
recursos e os resultados alcanados com as aes do PAR;
9.5.2. crie, no PAR, a possibilidade de registro das etapas de monitoramento e avaliao
das aes para a consecuo do Plano;
9.5.3. possibilite correlacionar, sempre que possvel, as aes do PAR com as do PDE
Interativo;
9.5.4. no processo de evoluo do PDE Interativo, implemente ferramentas que
possibilitem:
9.5.4.1. a obteno de plano de ao composto pelo conjunto de medidas a serem
implantadas, com suas descries, metas, prazos, oramentos, responsveis e os programas a que se
vinculam, sejam de responsabilidade das esferas federal ou estadual, dotando o gestor e a comunidade
escolar de um documento orientador das aes executivas e viabilizador de controle social;
9.5.4.2. o registro da avaliao e do monitoramento das aes do plano de ao da escola;
9.5.4.3. o apoio atividade de superviso escolar;
9.5.4.4. desenvolva mecanismos que permitam maior equidade na distribuio dos recursos
transferidos voluntariamente pela Unio;
9.6. recomendar Secretaria de Oramento Federal que altere o ttulo da subfuno 368 Educao Bsica e oriente as unidades gestoras no sentido de que essa subfuno apenas deva ser
utilizada para classificar despesas que no se limitam a nica etapa ou modalidade de ensino e que,
como regra, as despesas devem ser classificadas nas subfunes relacionadas a cada etapa/modalidade
de ensino;
9.7. sugerir Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) que
modele, coordene e elabore processo de reviso de pares entre os tribunais de contas dos estados e
do Distrito Federal no sentido de identificar as melhores prticas de auditoria e atestao das despesas:
9.7.1. relacionadas aplicao de recursos em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
(art. 212 da Constituio Federal);
9.7.2. que podem ser includas no limite previsto no caput do art. 22 da Lei 11.494/2007;
9.8. dar cincia deste acrdo, bem como do relatrio e voto que o fundamentam:
9.8.1. Casa Civil da Presidncia da Repblica; aos Ministrios da Educao, do
Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda; Controladoria-Geral da Unio; s secretarias
estaduais de educao; s assembleias legislativas estaduais e Cmara Legislativa do Distrito
Federal, para a adoo das providncias cabveis acerca da anlise relacionada:
2
TC 007.081/2013-8
9.8.1.1. insuficincia de cobertura da rede escolar de ensino mdio para cumprir a meta 3
prevista no projeto de lei do Plano Nacional de Educao que tramita no Congresso Nacional;
9.8.1.2. ao dficit de professores nas redes estaduais de ensino mdio;
9.8.1.3. insuficincia de aes de formao inicial e continuada de professores da s redes
estaduais de ensino mdio;
9.8.1.4. consistente cesso de professores a rgos da Administrao que no tenham
qualquer relao com o exerccio do magistrio, causando perda de servidores qualificados;
9.8.1.5. impossibilidade de atestar que as informaes prestadas pelos entes federados no
Siope refletem os gastos em manuteno e desenvolvimento do ensino;
9.8.1.6. impossibilidade de atestar que a despesa de pessoal informada pelos entes
federados no Siope fidedigna;
9.8.2. especialmente da anlise relativa ao cumprimento dos pressupostos de valorizao
dos profissionais da educao escolar pblica ao Conselho Nacional de Educao e s assembleias
legislativas estaduais e Cmara Legislativa do Distrito Federal para a adoo das providncia s
cabveis;
9.8.3. Comisso de Educao da Cmara dos Deputados; Comisso de Educao,
Cultura e Esporte do Senado Federal;
9.8.4. aos tribunais de contas participantes da auditoria coordenada no ensino mdio; ao
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo e ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima;
9.8.5. Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil e ao Instituto Rui
Barbosa;
9.8.6. ao Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed);
9.8.9. Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao; ao Movimento Todos
pela Educao; ao Instituto Unibanco; Fundao Lemann; Campanha Nacional pelo Direito
Educao;
9.9. Secretaria de Controle Externo da Educao, da Cultura e do Desporto
(SecexEducao);
9.10. encerrar os presentes autos, com fundamento no inciso V do art. 169 do Regimento
Interno e no inciso V do art. 40 da Resoluo TCU n 191/2006.
10. Ata n 8/2014 Plenrio.
11. Data da Sesso: 19/3/2014 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0618-08/14-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidncia), Valmir Campelo (Relator), Walton Alencar
Rodrigues, Raimundo Carreiro, Jos Jorge, Jos Mcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
na Presidncia
VALMIR CAMPELO
Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral
3

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GRUPO I - CLASSE V - Plenrio

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Educao profissional tcnica

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(art. 30, I, da LDB)

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Tabela 1 - Taxas de escolarizao bruta e lquida do ensino mdio, em 2011.

Taxa de escolarizao (%)

Fonte: Inep. Elaborao: TCU/SecexEducao

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II.2 Planos em educao

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aprovao, alm de desorganizar a cooperao federativa, degrada o accoutabilitty da poltica pblica de

0596 - Elevar o atendimento escolar, por meio da promoao

Elevar a taxa de escolarizao lquida no ensino mdio,

0598 - Apoiar o educando, a escola e os entes federados com

Elevar o Ideb do ensino mdio para 4,3.

Fonte: PPA 2012-2015.

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Quadro 3 - Algortmo e presmissas de clculo de dficit de infraestrutura para o ensino mdio

md io, de forma exclusiva ou compartilhada, em todas as dependncias administrat ivas

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Figura 3 - Dficit estimado de infraestrutura escolar em 2016, por unidade da federao.

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deficitrios, em diferentes graus de profundidade.

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83. Posteriormente, com a intermediao dos tribunais de contas estaduais participantes da

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est detalhada no Apndice B.

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Professores fora da sala de aula

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106. Na sequncia, a Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao

IV.2.2 Situao encontrada

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112. O Parfor, na modalidade presencial, um programa institudo para atender o disposto na

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AC, AL, AM,

AC, AP, CE,

AC, AL, AM,

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Tipo de Contratao (% do total de contratados)

Fonte: Censo Escolar 2012.

139. H indicaes de que o cenrio de superutilizao de professores temporrios deve persistir,

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nessa modalidade, tambm no exerccio de 2012, para os estados que inserem os

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V.1.2 Situao encontrada

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165. Sobre a falta de um clculo do Ideb por escola, o Inep justifica:

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