Paulo S Chier

Paulo Ricardo Schier
DENNCIA ANNIMA EM PROCESSO DISCIPLINAR NA

EXPERINCIA DOS TRIBUNAIS SUPERIORES: ENTRE OS
DIREITOS FUNDAMENTAIS E O DEVER DE
INVESTIGAO DA ADMINISTRAO PBLICA
ANONYMOUS COMPLAINT IN DISCIPLINARY PROCEEDINGS IN THE EXPERIENCE OF
SUPERIOR COURT: BETWEEN FUNDAMENTAL RIGHTS AND THE DUTY OF PUBLIC
ADMINISTRATION INVESTIGATION
Paulo Ricardo Schier1
Resumo
O presente estudo analisa a interpretao que o instituto da denncia
annima recebe dos tribunais superiores brasileiros, apontando o dissenso
jurisprudencial existente no mbito do Superior Tribunal de Justia que aceita a
denncia annima em nome da proteo do interesse pblico e do Supremo
Tribunal Federal que oscila entre a aceitao e no aceitao da denncia
annima. Em ambos os casos a jurisprudncia anota, quando discute sobre a
possibilidade de admisso da denncia annima, a existncia de uma tenso entre
direitos fundamentais e interesse pblico, variando as respostas para o problema
conforme o tribunal adote um modelo de aplicao do direito fundado na lgica das
regras ou na lgica dos princpios.
Palavras-chaves: Denncia annima; Direitos Fundamentais; Interesse
pblico.
Abstract
The current study analyses the interpretation that the called institute of
anonymous delation receives from the Brazilian Higher Courts, for their point over
the non-equality of jurisprudential factor existent in the Superior Court of Justice which accepts the anonymous delation in the sake of protection of the Public
Interest a fact also existent in the Supreme Federal Court that waves between
the acceptance and the denial of such possible right; the anonymous delation said.
In both cases, jurisprudence makes notable, when discussing on the possibility of
Doutor em Direito Constitucional pela UFPR. Professor de Direito Constitucional, em nvel de

graduao, especializao e mestrado, da Escola de Direito e Relaes Internacionais das
Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil. Vinculado Linha de Pesquisa "Constituio e
Condies Materiais da Democracia. Trabalho vinculado ao Projeto de Pesquisa
"Constitucionalizao do Direito". Professor do Instituto de Ps-Graduao em Direito Romeu
Felipe Bacellar e da Academia Brasileira de Direito Constitucional. Membro Honorrio da
Academia Brasileira de Direito Constitucional. Membro da Comisso de Ensino Jurdico da
OAB/PR. Advogado militante. E-mail: <pauloschier@uol.com.br>
Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional
224
Denncia annima em processo disciplinar...
this acceptance, the realness of a tension between Fundamental Rights and Public
Interest, working with variation of answers to this case in the accordance of the
decision made on the grounds of the logical rules of law in their application or on the
grounds of the logicality of principles contained.
Keywords: Anonymous Delation. Fundamental Rights. Public Interest.
Autoprotection. Principles and Rules.
Sumrio: I. Introduo. II. Referencial normativo e quadro jurisprudencial. III.
Anlise crtica da jurisprudncia. IV. Concluso.
INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 deflagrou importante momento de
transformao social a partir de sua normatividade se considerada num plano geral

emancipatria2. Dentre as mudanas de fcil percepo deve-se salientar a
consolidao do processo de afirmao da democracia3 e, no mbito da teoria e da
prxis jurisdicional, o fenmeno da constitucionalizao do direito4.
Deveras, muitas so as propostas de estudo que tm como mote central, por
exemplo, a constitucionalizao do Direito Administrativo. preciso reconhecer,
contudo, que embora o dilogo entre Direito Constitucional e Administrativo tenha
trazido importantes avanos ou, no mnimo, reflexes, no raro o que se tem
assistido,
em
verdade,
uma
constitucionalizao
de
fachada
ou
constitucionalizao retrica. No so poucos os textos acadmicos que, sob a

fachada do discurso da constitucionalizao, fazem uma apologia ao dilogo entre
Direito Constitucional e Direito Administrativo nos prlogos dos estudos mas, no
desenvolvimento das anlises, no abordam nenhuma categoria da dogmtica
constitucional. Isso quando no se reduz o processo de constitucionalizao a uma
leitura meramente formal, como se fosse suficiente, para tratar de uma compreenso
constitucionalizada, a simples referncia a alguns poucos dispositivos da Lei
Fundamental5. Tem-se a impresso, assim, que o tema da constitucionalizao
tornou-se um imperativo acadmico que, ao menos formalmente, precisa ser
2
3
4
Neste sentido, dentre outros: Clve (2004, p. 223 e ss.); Barroso (2007, p. 1-4).
Neste sentido, conferir: Barroso, In: Souza Neto; Sarmento; Binenbojm (2009, p. 28).
Para um panorama geral sobre o debate terico e suas aplicaes prticas do processo de
constitucionalizao, conferir: Souza Neto; Sarmento; Binenbojm, (2009, 1009 p.).
Este problema j havamos delatado em outro texto: Schier (1999, introduo).
225
referido. Cumprida a formalidade, parece manifestar-se uma autorizao implcita

para se abordar qualquer tema ou utilizar-se qualquer espcie de fala.
No a proposta do presente estudo analisar as causas deste peculiar
processo de constitucionalizao. Para atingir este fim seria preciso, qui, uma
reflexo mais detida sobre aquilo que Gustavo Binenbojm vem designando como
dficit terico do Direito Administrativo (BINENBOJM, 2006, p. 14-15)6. O que se
pretende, aqui, apenas alertar, preliminarmente, que qualquer processo dialgico
deve ser, antes de tudo, dialtico e, logo, ele incompatvel com o silncio de uma
das partes ou infrutfero quando no pondera os argumentos do outro sujeito da
interlocuo.
O objeto deste ensaio tem como pano de fundo, mais uma vez, a
constitucionalizao do Direito Administrativo. Pretende-se analisar a legitimidade da
denncia annima, no mbito de processos administrativos disciplinares, em face da
ordem constitucional. E neste campo, como ser demonstrado, existe um verdadeiro
abismo entre as jurisprudncias do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal
de Justia. Enquanto o STF vem admitindo a legitimidade da denncia annima com
reservas, determinando a necessidade de sopesamento dos diversos bens
envolvidos nos casos concretos, sem contudo admitir uma resposta definitiva nesta
seara, o STJ, praticamente sem qualquer reserva, admite este tipo de delao de
forma quase que indiscriminada.
Este descompasso de interpretao fruto de uma construo normativa
que no tem levado em considerao a necessria compresso sistemtica que o
processo de constitucionalizao impe. No mbito do STF nota-se a pressuposio
da natureza principiolgica dos direitos fundamentais em jogo (vedao de
anonimato, ampla defesa e contraditrio, dentre outros) em face do poder-dever de
investigao da Administrao Pblica (decorrncia da tutela constitucional do
interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico). No mbito do STJ
nota-se a prevalncia de um entendimento do poder-dever de investigao com
natureza
de
regra,
afastando
totalmente
dispositivos
legais
que
vedam
expressamente a denncia annima.

6
Seguindo a esteira de Binenbojm, este tipo de anlise tambm proposta por Davi, (2008, p. 5962).
226
Neste trabalho, contudo, no ser defendido nenhum dos dois modelos

adotados nos tribunais superiores, pois a concluso ser de que a denncia
annima no meio legtimo para deflagrar processos disciplinares em nosso
sistema. E ainda que fosse legtima, no caso de se admitir como correta a leitura do
STF, o processamento das infraes deveria no mnimo exigir prvia instaurao de
sindicncia.
II
REFERENCIAL NORMATIVO E QUADRO JURISPRUDENCIAL

Levando
em
considerao,
como
partida,
referencial
normativo
constitucional, a instaurao de processo disciplinar com base em denncia annima

incompatvel com o texto da Constituio Federal eis que, prima facie, representa
afronta ao art. 5, IV, que confere especial proteo ao direito honra, ao
contraditrio e a ampla defesa, ao vedar o anonimato.
Alm disso, no plano infraconstitucional, e densificando a dimenso
principiolgica dos referidos direitos fundamentais mediante sopesamento de
valores, a Lei dos Servidores Pblicos Federais - Lei n. 8.112/90, em seu artigo 144,
expressamente exige, para o processamento de denncia contra servidor, a
identificao do denunciante, seu endereo e confirmao de autenticidade. Da
mesma forma o art. 6, da Lei n. 9784/99, traz idnticas exigncias. A Lei de
improbidade Administrativa, por sua vez, em seu art. 14, pargrafo nico, impede o
processamento de denncia annima. E, agora no plano de normatividade infralegal,
a Portaria 4491/057, que regulamenta o processo administrativo realizado no mbito
Art. 8 O servidor que tiver cincia de irregularidade no servio pblico dever, imediatamente,
representar, por escrito e por intermdio de seu chefe imediato, ao titular da Unidade, sob pena de
responsabilidade administrativa, civil e penal..
2 A representao funcional de que trata este artigo dever:
I - conter a identificao do representante e do representado e a indicao precisa do fato que, por
ao ou omisso do representado, em razo do cargo, constitui ilegalidade, omisso ou abuso de
poder;
II - vir acompanhada das provas ou indcios de que o representante dispuser ou da indicao dos
indcios ou provas de que apenas tenha conhecimento; (...)
3 Quando a representao for genrica ou no indicar o nexo de causalidade entre o fato
denunciado e as atribuies do cargo do representado, dever ser devolvida ao representante
para que preste os esclarecimentos adicionais indispensveis para subsidiar o exame e a deciso
da autoridade competente quanto instaurao de procedimento disciplinar.
4 Quando o fato narrado no configurar evidente infrao disciplinar ou ilcito penal, a
representao ser arquivada por falta de objeto.
227
da Receita Federal, e citada aqui apenas exemplificativamente, exige igualmente a

identificao do denunciante.
O quadro normativo, como se nota, parece claro: denncias annimas no
so admitidas em nosso sistema jurdico. Nada obstante, no raro as experincias
administrativa e jurisprudencial desmentem a suposta clareza da norma. Afirma-se
isto pois, ao se analisar a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia no mbito
dos julgamentos que envolvem denncia annima em processos administrativos o
que se encontra exatamente o oposto: a admisso quase que indiscriminada de
denncia annima.
A ttulo exemplificativo observe-se os seguintes julgados:
RECURSO ESPECIAL 2006/0153177-0
DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PBLICO
FEDERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DENNCIA
ANNIMA. NULIDADE. NO-OCORRNCIA. RECURSO CONHECIDO E
IMPROVIDO.
1. Tendo em vista o poder-dever de autotutela imposto Administrao, no
h ilegalidade na instaurao de processo administrativo com fundamento
em denncia annima. Precedentes do STJ.
2. Recurso especial conhecido e improvido (DJe 25/05/2009)
MANDADO DE SEGURANA 2006/0249998-2
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SERVIDOR FEDERAL.
FALTA DE CITAO PESSOAL. PROVA EMPRESTADA. DENNCIA
ANNIMA. NULIDADE. INOCORRNCIA. INDEPENDNCIA DAS
INSTNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVA.
1. vlida a citao feita ao procurador constitudo quando ausente o
servidor acusado e no demonstrado o prejuzo defesa (art. 156 da Lei n.
8.112/1990 e art. 9 da Lei n. 9.784/1999).
2. A jurisprudncia do STJ admite o uso de provas emprestadas.
3. No h ilegalidade na instaurao de processo administrativo com
fundamento em denncia annima, por conta do poder-dever de autotutela
imposto Administrao e, por via de conseqncia, ao administrador
pblico.
4. As instncias administrativa e penal so independentes (Lei n.
8.112/1990, art. 125).
5. Denegao da segurana (DJe 05/09/2008).
No mesmo sentido: Recurso em Mandado de Segurana n. 2005/0044783-5;

Recurso em Mandado de Segurana n. 2004/0162925-0; Mandado de Segurana n.
2000/0063512-0; Mandado de Segurana n. 2000/0125375-1; Recurso Ordinrio em
Mandado de Segurana n. 1991/0018676-7; Recurso Ordinrio em Mandado de
Segurana n. 4.435; Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana n. 1.278 e
Recurso em Habeas Corpus n. 7.329, todos do Superior Tribunal de Justia.
228
Ou seja, de acordo com o entendimento do Superior Tribunal de Justia,

nada obstante a vedao legal expressa da denncia annima, este instituto se
mostraria legtimo no sistema em vista do poder-dever de autotutela ou do poderdever de investigao.
Em suma, o resultado prtico descortinado na experincia do STJ mostra
que a invocao dos princpios (i) da autotutela e (ii) da proteo dos bens e
interesses pblicos autoriza a superao de regras legislativas que expressamente
vedam a denncia annima. Em outras palavras, o STJ trata referidos princpios
como se regras fossem, dando-lhes um carter de definitividade8 para afastar a
aplicao de regras que vedam denncia annima em qualquer situao.
No plano do Supremo Tribunal Federal, contudo, a leitura diversa e
apresenta contornos mais complexos. Isto porque no STF, tanto a vedao de
denncias
annimas
como
os
interesses
vinculados
com
autotutela,
impessoalidade, moralidade etc., vm sendo tratados como se princpios fossem,

demandando, a soluo dos diversos casos concretos, o devido sopesamento 9. A
ttulo exemplificativo, observe-se a seguinte deciso (apresentada de forma
resumida):
MS 24.369-DF
RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO
EMENTA: DELAO ANNIMA. COMUNICAO DE FATOS
GRAVES QUE TERIAM SIDO PRATICADOS NO MBITO DA
ADMINISTRAO PBLICA. SITUAES QUE SE REVESTEM,
EM TESE, DE ILICITUDE (PROCEDIMENTOS LICITATRIOS
SUPOSTAMENTE DIRECIONADOS E ALEGADO PAGAMENTO DE
DIRIAS EXORBITANTES). A QUESTO DA VEDAO
CONSTITUCIONAL DO ANONIMATO (CF, ART. 5, IV, IN FINE),
EM
FACE
DA
NECESSIDADE
TICO-JURDICA
DE
INVESTIGAO DE CONDUTAS FUNCIONAIS DESVIANTES.
OBRIGAO ESTATAL, QUE, IMPOSTA PELO DEVER DE
OBSERVNCIA DOS POSTULADOS DA LEGALIDADE, DA
IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (CF,
ART. 37, CAPUT), TORNA INDERROGVEL O ENCARGO DE
APURAR COMPORTAMENTOS EVENTUALMENTE LESIVOS AO
INTERESSE PBLICO. RAZES DE INTERESSE SOCIAL EM
POSSVEL CONFLITO COM A EXIGNCIA DE PROTEO
8
9
Sobre a aplicao das regras com carter de definitividade, conferir: Alexy (2008, p. 103-106).
Sobre a aplicao dos princpios como mandamentos prima facie, conferir: Alexy (2008, p. 103106).
229
INCOLUMIDADE MORAL DAS PESSOAS (CF, ART. 5, X). O

DIREITO PBLICO SUBJETIVO DO CIDADO AO FIEL
DESEMPENHO, PELOS AGENTES ESTATAIS, DO DEVER DE
PROBIDADE CONSTITUIRIA UMA LIMITAO EXTERNA AOS
DIREITOS
DA
PERSONALIDADE.
LIBERDADES
EM
ANTAGONISMO. SITUAO DE TENSO DIALTICA ENTRE
PRINCPIOS ESTRUTURANTES DA ORDEM CONSTITUCIONAL.
COLISO DE DIREITOS QUE SE RESOLVE, EM CADA CASO
OCORRENTE, MEDIANTE PONDERAO DOS VALORES E
INTERESSES EM CONFLITO. CONSIDERAES DOUTRINRIAS.
LIMINAR INDEFERIDA.
DECISO:
...
O veto constitucional ao anonimato, como se sabe, busca impedir a
consumao de abusos no exerccio da liberdade de manifestao
do pensamento, pois, ao exigir-se a identificao de quem se vale
dessa extraordinria prerrogativa poltico-jurdica, essencial prpria
configurao do Estado democrtico de direito, visa-se, em ltima
anlise, a possibilitar que eventuais excessos, derivados da prtica
do direito livre expresso, sejam tornados passveis de
responsabilizao, a posteriori, tanto na esfera civil, quanto no
mbito penal. Essa clusula de vedao - que jamais dever ser
interpretada como forma de nulificao das liberdades do
pensamento - surgiu, no sistema de direito constitucional positivo
brasileiro, com a primeira Constituio republicana, promulgada em
1891 (art. 72, 12), que objetivava, ao no permitir o anonimato,
inibir os abusos cometidos no exerccio concreto da liberdade de
manifestao do pensamento, viabilizando, desse modo, a adoo
de medidas de responsabilizao daqueles que, no contexto da
publicao de livros, jornais ou panfletos, viessem a ofender o
patrimnio moral das pessoas agravadas pelos excessos praticados,
consoante assinalado por eminentes intrpretes daquele Estatuto
Fundamental.
...
Nisso consiste a ratio subjacente norma, que, inscrita no inciso IV
do art. 5, da Constituio da Repblica, proclama ser livre a
manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato (grifei).
Torna-se evidente, pois, que a clusula que probe o anonimato - ao
viabilizar, a posteriori, a responsabilizao penal e/ou civil do
ofensor - traduz medida constitucional destinada a desestimular
manifestaes abusivas do pensamento, de que possa decorrer
gravame ao patrimnio moral das pessoas injustamente
desrespeitadas em sua esfera de dignidade, qualquer que seja o
meio utilizado na veiculao das imputaes contumeliosas.
...
A manifestao do pensamento no raro atinge situaes jurdicas
de outras pessoas a que corre o direito, tambm fundamental
individual, de resposta. O art. 5, V, o consigna nos termos seguintes:
assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm da
indenizao por dano material, moral ou imagem. Esse direito de
resposta, como visto antes, tambm uma garantia de eficcia do
230
direito privacidade. Esse um tipo de conflito que se verifica com

bastante freqncia no exerccio da liberdade de informao e
comunicao.
A presente impetrao mandamental, nos termos em que deduzida,
sustenta, com apoio na clusula que veda o anonimato, a existncia,
em nosso ordenamento positivo, de impedimento constitucional
formulao de delaes annimas. inquestionvel que a delao
annima pode fazer instaurar situaes de tenso dialtica entre
valores essenciais, igualmente protegidos pelo ordenamento
constitucional, dando causa ao surgimento de verdadeiro estado de
coliso de direitos, caracterizado pelo confronto de liberdades
revestidas de idntica estatura jurdica, a reclamar soluo que, tal
seja o contexto em que se delineie, torne possvel conferir primazia a
uma das prerrogativas bsicas, em relao de antagonismo com
determinado interesse fundado em clusula inscrita na prpria
Constituio. O caso ora exposto pela parte impetrante - que
entidade autrquica federal - pode traduzir, eventualmente, a
ocorrncia, na espcie, de situao de conflituosidade entre direitos
bsicos titularizados por sujeitos diversos. Com efeito, h, de um
lado, a norma constitucional, que, ao vedar o anonimato (CF, art. 5,
IV), objetiva fazer preservar, no processo de livre expresso do
pensamento, a incolumidade dos direitos da personalidade (como a
honra, a vida privada, a imagem e a intimidade), buscando inibir,
desse modo, delaes annimas abusivas. E existem, de outro,
certos postulados bsicos, igualmente consagrados pelo texto da
Constituio, vocacionados a conferir real efetividade exigncia de
que os comportamentos funcionais dos agentes estatais se ajustem
lei (CF, art. 5, II) e se mostrem compatveis com os padres ticojurdicos que decorrem do princpio da moralidade administrativa (CF,
art. 37, caput). Presente esse contexto, resta verificar se o direito
pblico subjetivo do cidado rigorosa observncia do postulado da
legalidade e da moralidade administrativa, por parte do Estado e de
suas instrumentalidades (como as autarquias), constitui, ou no,
limitao externa aos direitos da personalidade (considerados, aqui,
em uma de suas dimenses, precisamente aquela em que se
projetam os direitos integridade moral), em ordem a viabilizar o
conhecimento, pelas instncias governamentais, de delaes
annimas, para, em funo de seu contedo - e uma vez verificada a
idoneidade e a realidade dos dados informativos delas constantes -,
proceder-se, licitamente, apurao da verdade, mediante regular
procedimento investigatrio.
Entendo que a superao dos antagonismos existentes entre
princpios constitucionais h de resultar da utilizao, pelo Supremo
Tribunal Federal, de critrios que lhe permitam ponderar e avaliar,
hic et nunc, em funo de determinado contexto e sob uma
perspectiva axiolgica concreta, qual deva ser o direito a preponderar
no caso, considerada a situao de conflito ocorrente, desde que, no
entanto, a utilizao do mtodo da ponderao de bens e interesses
no importe em esvaziamento do contedo essencial dos direitos
fundamentais, tal como adverte o magistrio da doutrina.
...
231
Parece registrar-se, na espcie em exame, uma situao de

colidncia entre a pretenso mandamental de rejeio absoluta da
delao annima, ainda que esta possa veicular fatos alegadamente
lesivos ao patrimnio estatal, e o interesse primrio da coletividade
em ver apuradas alegaes de graves irregularidades que teriam
sido cometidas na intimidade do aparelho administrativo do Estado.
Isso significa, em um contexto de liberdades em conflito, que a
coliso dele resultante h de ser equacionada, utilizando-se, esta
Corte, do mtodo - que apropriado e racional - da ponderao de
bens e valores, de tal forma que a existncia de interesse pblico na
revelao e no esclarecimento da verdade, em torno de supostas
ilicitudes penais e/ou administrativas que teriam sido praticadas por
entidade autrquica federal, bastaria, por si s, para atribuir,
denncia em causa (embora annima), condio viabilizadora da
ao administrativa adotada pelo E. Tribunal de Contas da Unio, na
defesa do postulado tico-jurdico da moralidade administrativa, em
tudo incompatvel com qualquer conduta desviante do improbus
administrador. Na realidade, o tema pertinente vedao
constitucional do anonimato (CF, art. 5, IV, in fine) posiciona-se, de
modo bastante claro, em face da necessidade tico-jurdica de
investigao de condutas funcionais desviantes, considerada a
obrigao estatal, que, imposta pelo dever de observncia dos
postulados da legalidade, da impessoalidade e da moralidade
administrativa (CF, art. 37, caput), torna imperioso apurar
comportamentos eventualmente lesivos ao interesse pblico. No
por outra razo que o magistrio da doutrina admite, no obstante a
existncia de delao annima, que a Administrao Pblica possa,
ao agir autonomamente, efetuar averiguaes destinadas a apurar a
real concreo de possveis ilicitudes administrativas...
...
Esse entendimento tem o beneplcito da jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal.
...
Sendo assim, e tendo em considerao as razes expostas, indefiro,
em sede de delibao, o pedido de medida liminar, sem prejuzo de
oportuno reexame da questo ora veiculada nesta sede mandamental.
2. Requisitem-se informaes aos rgos ora apontados como
coatores, encaminhando-se-lhes cpia da presente deciso.
Publique-se. Braslia, 10 de outubro de 2002. Ministro CELSO DE
MELLO (deciso publicada no DJU de 16.10.2002).
Referida deciso sintetiza o entendimento do STF que, em alguns casos

concretos, aps sopesamento (admitido ora explicitamente e ora intuitivamente), por
vezes tolera a denncia annima (como no caso do MS 27339/DF) e por vezes a
rechaa (vg. Inqurito n 1.957-PR).
232
Ou seja, no STF a questo pensada no plano principiolgico, aceitando,

sempre, respostas diferentes para cada caso concreto10. Parece no fazer diferena,
alis, para o STF, o fato de a legislao infraconstitucional trazer regras explcitas
vedando a delao annima (como se a prvia existncia de um sopesamento
legislativo, neste campo, no trouxesse qualquer interferncia no resultado dessas
decises).
III
ANLISE CRTICA DA JURISPRUDNCIA

Tanto a jurisprudncia consolidada no mbito do Supremo Tribunal Federal
como a do Superior Tribunal de Justia, com o devido respeito, trazem alguns

problemas de cunho prtico e terico.
Com efeito, no quadro de um Estado Democrtico de Direito, causa certa
estranheza o fato da jurisprudncia dominante dos tribunais superiores, com
fundamentos diferentes, praticamente ignorar a regra do art. 144, da Lei n. 8.112/90
e do art. 6, da Lei n. 9784/99.
No quadro do STJ, como se afirmou, a justificativa do entendimento transita
por dois grandes argumentos: (i) a aplicao da regra contida no art. 143, da prpria
Lei n. 8112/90, segundo a qual a autoridade administrativa, tendo cincia de
irregularidade, obrigada a apur-la; (ii) aplicao direta do chamado poder-dever
de autotutela (em verdade, um princpio com fundamento implcito na Constituio e
com base normativa infraconstitucional, no campo em anlise, no art. 53, da Lei
Federal n. 9784/99 A Administrao deve anular seus prprios atos, quando
eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos).
Em relao ao primeiro argumento que justifica as decises do STJ
cabimento da denncia annima por aplicao da regra do art. 143, da Lei n.
8112/90 -, parece que referido Tribunal olvida uma necessria interpretao
10
Alerta sobre a necessidade de que a ponderao seja realizada apenas em vista de um caso
concreto, devendo-se evitar ponderaes "abstratas", pode-se encontrar em: Sarmento (2003, p.
42-49).
233
sistemtica da legislao constitucional e infraconstitucional11. Deveras, na

realidade, tal raciocnio advm de um mtodo de interpretao rude, qual seja, o
mtodo literal. O art. 143, com efeito, obriga a apurao das irregularidades de que
se tenha cincia; em seguida, o art. 144 determina que no se apure as
irregularidades que tenham chegado ao conhecimento da autoridade por meio de
denncia annima. Lendo com ateno os dois dispositivos a nica concluso
possvel a de que a autoridade no pode deixar de averiguar irregularidades que
tenham chegado ao seu conhecimento da forma preconizado pela lei, ou seja, por
meio de denncia realizada por pessoa identificada, de forma legtima, consoante o
meio lcito previsto em nosso sistema jurdico. O que significa dizer: a regra do art.
143, da Lei n. 8112/90, que impe o dever de investigar, no nega a regra do art.
144, do mesmo diploma legal. Trata-se antes de um reforo. A autoridade
administrativa, quando a denncia estiver revestida de seus requisitos dentre, no
ser annima -, tem o dever de investigar. O Poder Pblico no pode se furtar de
averiguar as delaes de ilicitudes e irregularidade que, na forma da lei, chegam ao
seu conhecimento. Todavia este dever no pode prevalecer se se tratar de denncia
annima.
Esta parece ser a construo adequada da norma, que leva em
considerao o mtodo de interpretao sistemtico e salva a aplicao de ambos
os dispositivos. Neste modelo de interpretao, nem a vedao de denncia
annima retira a validade do dever de investigar e nem o dever de investigar retira a
validade ou a possibilidade de aplicao da vedao de denncia annima. De outro
lado, a interpretao literal suprime qualquer sentido prtico do art. 144, retirando-lhe
completamente os efeitos e restringindo, tambm, os direitos do servidor.
Como se nota, portanto, a interpretao literal e isolada do art. 143 equivale
a uma peculiar declarao de inconstitucionalidade implcita do art. 144, da Lei n.
8.112/90. Ora, uma vez que o art. 144, da Lei 8.112/90, no foi, em momento algum,
declarado inconstitucional (nem em sede abstrata e nem em sede de controle
difuso), a sua no aplicao representa verdadeira violao ao Estado de Direito.
11
Sobre a necessidade de interpretao sistemtica como imposio do princpio da unidade da

Constituio, consultar: Barroso (1996, p. 181-198).
234
Ademais, neste campo, a leitura conjunta dos art. 143 e 144, da Lei
8.112/90, na sequncia como foi colocada, indicia a necessidade de uma leitura
ajustada em que, primeiramente, dever-se-ia considerar a existncia do dever de
investigao e, em seguida, como se criasse verdadeira regra de exceo, desde
que a denncia no seja annima.
A segunda justificativa do STJ para admitir, em suas decises, a denncia
annima, est na invocao da aplicao direta do princpio da autotutela, que tem
por escopo, como j restou adiantado, a tutela do interesse pblico, da moralidade,
finalidade, da eficincia etc.
Neste ponto, uma anlise crtica deve ser desdobrada em dois pontos: (i) o
contido no art. 53, da Lei Federal n. 9.784/99 dever de anulao (autotutela) dos
atos eivados de ilegalidade e (ii) a possibilidade de aplicao direta dos princpios
constitucionais da administrao pblica, sejam explcitos ou implcitos.
Na primeira linha de raciocnio, no que tange com o dever de autotutela,
pode-se imaginar que, embora dotado de fundamentao constitucional, e no que
pertine com a sua aplicao em processos disciplinares, este princpio est
densificado, em nvel infraconstitucional, no art. 53, da Lei Federal n. 9.784/99. A se
considerar, ainda, que a atividade legislativa manifesta uma deciso em relao ao
modo de realizao das normas constitucionais, no se pode olvidar que, de forma
crua, referido dispositivo da Lei 9.784/99 em nenhum momento autoriza a utilizao
da autotutela com a fim de tolerar denncia annima. O referido enunciado
normativo expressa, rememore-se, o seguinte: A Administrao deve anular seus
prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade... . Como se nota, o dever
de anular seus prprios atos s um dever em relao aos atos eivados de vcio de
legalidade.
Considerando o dispositivo preciso, logo, fazer uma distino lgica: uma
coisa o dever de anulao do ato ilegal e outra coisa e a possibilidade de
aplicao de sano disciplinar a quem cometeu o ato ilegal. Com esta distino,
fcil perceber que, uma vez constatada uma ilegalidade, a lei impe o dever de
anulao do ato ilegal. Aqui h autotutela. Mas isso, reitere-se, vale para a
investigao do ato ilegal em sentido prprio. A aplicao de sano disciplinar ao
agente que cometeu a ilegalidade deve se dar mediante processo disciplinar que
235
garanta o contraditrio e a ampla defesa, eis que se trata de imposio de medida

restritiva de direito de liberdade e/ou propriedade. A autotutela encontra, neste
campo, portanto, limite. Autotutela no plano do processo disciplinar ser admitida
apenas quando algum ato do processo administrativo estiver eivado de ilegalidade;
jamais para justificar a abertura do processo disciplinar. Neste aspecto, ilegal seria,
sim, a abertura de processo disciplinar com fundamento no dever de autotutela
insculpido no art. 53, da Lei Federal n. 9.784/99, quando este dispositivo alcana
apenas o ato ilegal, e no a aplicao de sano ao agente que o praticou.
Poder-se-ia, ento, contra-argumentar que o dever de autotutela, neste
caso, no decorre prpria e diretamente da lei mas, antes, decorre diretamente da
principiologia constitucional que protege o interesse pblico, a moralidade, a
eficincia, a isonomia, a finalidade etc. ou, em outras palavras, a supremacia do
interesse pblico contra o interesse privado do particular (revestido de agente
pblico).
Em face deste argumento pode-se opor o debate emergente das reservas
que parte da teoria do Direito Pblico tem levantado contra o discurso absolutizante
da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Aqui, mais uma vez, as
preocupaes manifestadas por esta doutrina se confirmam: de nada adianta
invocar a vedao constitucional do anonimato, mesmo confirmada por regra
inequvoca de legislao infraconstitucional, pois os interesses de um particular no
podem superar a invencvel supremacia do interesse pblico. Algo como que se
afirmasse: o dever de autotutela protege o interesse pblico e a vedao de
denncia annima protege o indivduo, aqui pressupostamente mprobo. Logo,
interesses privados no podem prevalecer sobre os pblicos e, assim, toda vez que
houver este tipo de coliso, a resposta est pronta: que vena o interesse pblico.
No o caso, aqui, novamente, de desenvolver uma linha de argumentao
neste sentido. Fazemos referncia, neste momento, s observaes lanadas em
trabalhos anteriores12.
12
Panorama do debate sobre o mito da supremacia do interesse pblico sobre o privado pode ser
encontrado em: Sarmento (2007, 246 p).
236
De outro lado, independentemente de se superar o problema da questo

da supremacia do interesse pblico, seria possvel levantar, como crtica ao modelo
de interpretao do STJ, a forma como permite a aplicao direta de princpios
constitucionais, revestidos de elevada abertura e indeterminao, para afastar a
aplicao de regras legais muito claras que manifestam juzo de sopesamento do
legislador na aplicao de princpios13. Aqui, portanto, est-se a transitar por outro
problema metodolgico: a aplicao direta de princpios constitucionais para afastar
a aplicao de regras legais14.
Este problema no est revestido de qualquer novidade. A produo terica
do direito constitucional e a teoria do direito, de modo geral, j havia se dado conta
de certos perigos que o processo de constitucionalizao, despido de critrios
racionais, pode ensejar no campo da realizao da justia. A insegurana jurdica, a
eventual incontrolabilidade das decises, o excesso de subjetivismo e abertura para
os juzos morais no preenchimento dos conceitos indeterminados trazidos pelos
princpios, o eventual dficit democrtico que o afastamento das opes legislativas
podem proporcionar, so alguns temas recorrentes que permeiam este debate15.
No se pretende, neste estudo, abrir uma porta metodolgica para a
discusso desses temas relevantes. A presente abordagem assumir, aqui, alguns
pressupostos metodolgicos para no fugir do tema central: (i) a aplicao direta de
princpios constitucionais em detrimento de regras infraconstitucionais revestidas de
presuno de constitucionalidade (ou seja, sobre as quais no recaia um juzo de
inconstitucionalidade evidente) procedimento perigoso16; (ii) h que se conferir
uma certa deferncia s decises expressadas pelo legislador infraconstitucional em
homenagem ao princpio democrtico e segurana jurdica (MARRAFON, p. 362);
(iii) princpios, preferencialmente, devem ser aplicados atravs das regras que lhe
do concretude e expressam as opes da sociedade em relao s concepes
dos conceitos trazidos por aqueles (BARCELLOS, 2005, p. 165-200).; (iv) logo,
13
14
15
16
O problema do afastamento da aplicao de regras no evidentemente inconstitucionais diante de

princpios dotados de elevada carga de indeterminao e abstrao interessantemente apontado
em: Guastini (2008, p. 73-91).
Este tipo de problema j havamos, de forma formar, abordado no seguinte texto: Schier. In: Souza
Neto; Sarmento (p. 251-270).
Neste sentido, conferir: Sarmento. In: Souza Neto; Sarmento (p. 113-148).
Neste sentido, conferir: vila. In: Souza Neto; Sarmento; Binenbojm (2009, p. 187 e ss.).
237
aplicao direta de princpios em detrimento de regras s pode ser levada a efeito

com reservas e mediante a demanda de um nus argumentativo mais custoso
(MARRAFON, p. 362).
Neste quadro o que se nota, por tudo o que j se exps, que os
argumentos que podem justificar a eventual aplicao direta da autotutela contra a
vedao de denncia annima, no que tange com a linha de argumentao do STJ,
no resiste a um processo de debate mais apurado. Apenas a referncia genrica
possibilidade de aplicao direta dos princpios constitucionais da Administrao
Pblica que tem fundado esta prtica.
Conforme resta claro, a no aplicao da regra que veda denncia annima
se baseia, principalmente, na eventual aplicao direta do princpio da moralidade,
da impessoalidade e da supremacia do interesse pblico.
No entanto, como se tem admitido mais recentemente, entende-se que
apesar do reconhecimento da normatividade dos princpios se constituir uma
importante conquista no movimento constitucionalista e ps-positivista que ganha
fora no Brasil a partir da luta pela efetividade da Constituio de 1988, que se
consolida em meados da dcada de 90 do sculo passado (BARROSO, 2007, p.
203-249), isso no implica que as regras de direito possam ser descartadas com
base em certos voluntarismos interpretativos tpicos de novos jusnaturalismos e sua
incessante busca de uma justia ideal e abstrata ou novos realismos, segundo os
quais o fim social se torna um critrio interpretativo superador das fontes formais
estatais.
Recair nessas posturas pode significar, na prtica, a runa do Estado
Democrtico de Direito, uma vez que a falta de densidade semntica dos princpios
jurdicos faz com que eles se tornem verdadeiras chaves-mestras da interpretao
jurdica, permitindo que se diga qualquer coisa acerca da moral, do justo ou ainda do
interesse social.
Ciente das armadilhas ocultas nessas perspectivas de realizao do direito,
Norberto Bobbio lembra que as controvrsias entre o justo e o injusto, a moral e o
imoral so praticamente insuperveis. Como exemplo possvel citar a crena de
Locke na propriedade como direito natural e o repdio dessa ideia por parte de
socialistas utpicos (BOBBIO, 2001, p. 56).
238
Sendo assim, h que se concordar com Antonio Cavalcanti Maia quando

defende que:
...falar de ps-positivismo no significa adotar uma posio radicalmente
anti-positivista, mas sim propugnar por uma superao desta dmarche
terica na busca de uma compreenso mais afinada da vida jurdica
contempornea. Ora, por um lado, no podemos nos recusar a reconhecer
as incontornveis contribuies dadas pelos juristas filiados ao positivismo
jurdico inteligncia da estrutura da norma jurdica, bem como sua
preocupao com a clareza, a certeza e a objetividade no estudo do direito,
tudo isso referenciado preocupao central dos estados de direitos
contemporneos com a segurana jurdica. Por outro lado, advogar um
enfoque ps-positivista no significa defender como , por vezes,
salientado por autores crticos a esse posicionamento um retorno a
posies
jusnaturalistas
devedoras
de
concepes
metafsicas
incompatveis com o atual estgio de compreenso cientfica (MAIA, 2009,
p. 123).
Desta feita, no h que se descuidar de uma anlise apurada e colocar as

questes envolvidas em seus devidos lugares.
Como j indicado anteriormente, a questo da moralidade, do interesse
pblico, da impessoalidade, no so necessariamente incompatveis com a vedao
de denncia annima. Tenha-se em mente que os princpios so pontos de partida e
sua concretizao no pode ser feita s custas de qualquer meio, especialmente
quando, no caso em debate, ela atinge dispositivos constitucionais ainda em vigor
(art. 5, IV), superando claros limites textuais da Constituio e das opes do
legislador ordinrio.
preciso, ento, para evitar arbitrariedades, identificar os parmetros para
uma correta dimenso da aplicabilidade dos princpios.
Princpios e regras jurdicas, enquanto espcies do gnero norma jurdica,
operam funes diferenciadas, mas interligadas no sistema jurdico. Princpios
possuem maior carga axiolgica e funcionam como instituidores de regras.
Estabelecem, os princpios, direitos prima facie. As regras, por sua vez, descrevem
condutas ou estruturas de modo mais objetivo, justamente porque sua finalidade
tornar aplicvel na vida prtica os valores contidos nos princpios atravs de
escolhas e opes normativas indispensveis sua concretizao. As regras, por
desempenharem esta funo, estabelecem direitos definitivos.
239
Assim compreendidos, h de se reconhecer uma relao paradoxal entre

ambos, na medida em que o princpio funda a normatividade e depende de
realizao pela via de regra, as quais, por sua vez, apenas possuem existncia
jurdica porque aferveis por um princpio que tambm lhes serve de fechamento
interpretativo, dando o tom dos valores a serem juridicamente protegidos.
Um demanda o outro, com determinaes recprocas de sentido. Os
princpios permitem a oxigenao do sistema, trazendo para dentro de si os
contedos existencialmente dados em determinado perodo histrico. As regras
especificam a aplicao dos princpios, ao mesmo tempo que existem em funo
deles.
Em decorrncia, postula-se que na soluo imediata dos casos jurdicos,
deve-se dar primazia s regras, vez que os princpios apenas adquirem
aplicabilidade direta em situaes muito especficas, em que se impe uma deciso
que deve suportar o nus argumentativo.
Essa exigncia de priorizar as regras surge como uma tentativa de alcanar
o ideal de segurana jurdica almejado pelo Direito, conforme assinala Maral Justen
Filho:
o reconhecimento da importncia dos princpios conduziu a um certo
desprestgio das regras, o que um equvoco. A existncia de regras
essencial para a segurana jurdica e para a certeza do direito. A regra
traduz as escolhas quanto aos valores e aos fatos sociais. Permitindo a
todos os integrantes da sociedade conhecer a soluo perstigiada pelo
direito (JUSTEN FILHO, 2003, p. 53-54).
A argumentao com base em princpios especialmente relevante nos

chamados casos difceis. Com efeito, Ronald Dworkin diagnostica que,
frequentemente, a argumentao assentada em padres normativos que no se
adequam s caractersticas de regra jurdica, mas sim de princpios, ocorre em
casos polmicos, dotados de alto grau de problematicidade (DWORKIN, 2002, p.
36).
Para determinar quais so esses casos no existe um critrio universal, uma
regra definidora ou um mtodo que seja satisfatrio. No entanto, possvel afirmar
240
que eles possuem carter problemtico porque no se vislumbra uma resposta

jurdica ou ento, do oposto, so detectadas inmeras possibilidades decisrias.
Ocorre, todavia, que no parece ser esta a situao do caso aqui discutido.
A denncia annima vedada expressamente na Constituio e em diversos
dispositivos infraconstitucionais jamais declarados inconstitucionais. O texto
constitucional,
ademais,
no
estabelece
diretamente
qualquer
exceo.
Simplesmente expressa a vedao de anonimato. No h, ainda, uma clusula geral

do tipo vedado o anonimato, salvo se ele for invocado contra o interesse, o poder
ou a moral pblica. Isso no significa, todavia, que o legislador, sopesando bens
constitucionais17, esteja impedido de estabelecer algum tipo de restrio nesta sede.
Ora, a interveno estatal, neste campo sempre restritiva (SILVA, 2009, p. 65-125),
ser
legtima
desde
que
justificada
preserve,
numa
perspectiva
de
proporcionalidade, o ncleo essencial do direito restringido (SILVA, 2009, p. 183208). E, neste aspecto, a vedao do anonimato apenas confirmada pelas regras
infraconstitucionais. Eventuais restries, destarte, poderiam ser colocadas pelo
legislador infraconstitucional. Nada obstante, ao legislar sobre o dever de
investigao (no caso do art. 143, da Lei n. 8112/90) e sobre o dever de autotutela
(art. 53, da Lei n. 9784/99), no legislador ordinrio no colocou tais deveres como
excees vedao de denncia annima.
Tambm no h suporte ftico que autorize a concluso de que a vedao
de denncias annimas, inevitavelmente, criar embaraos ao Poder Pblico no que
tange com a anulao de atos ilegais. Poder criar algum custo, sim, na aplicao
de sanes ao agente pblico que cometeu a ilegalidade, mas isso integra o
chamado nus da democracia, da aplicao do devido processo legal.
A importncia de valorizar as regras estabelecidas pela via da legislao
democraticamente elaborada, destarte, surge como corolrio do Estado Democrtico
de Direito, que tem o princpio da legalidade como seu pilar fundamental,
imprescindvel para que os cidados tenham condies de prever as condutas lcitas
ou no. Na lio de Jos Afonso da Silva:
17
Conferir Virglio Afonso da Silva, ao demonstrar que a atividade de restrio realizada pelo
legislador ordinrio atividade de sopesamento em vista de um caso concreto: (2009, p. 140, nota
de rodap n. 64).
241
a lei efetivamente o ato oficial de maior realce na vida poltica. Ato de

deciso poltica por excelncia, por meio dela, enquanto emanada da
atuao da vontade popular, que o poder estatal propicia ao viver social
modos predeterminados de conduta, de maneira que os membros da
sociedade saibam, de antemo, como guiar-se na realizao de seus
interesses (SILVA, J., 1990, p.107).
Para Jorge Reis Novais o princpio da legalidade consagra, ainda, a ideia da

segurana jurdica, uma vez que sem a possibilidade, juridicamente garantida, de
poder calcular e prever os possveis desenvolvimentos da actuao dos poderes
pblicos susceptveis de repercutirem na sua esfera jurdica, o indivduo converterse-ia, em ltima anlise com violao do princpio fundamental da dignidade da
pessoa humana, em mero objeto do acontecer estatal (NOVAIS, 2004, p. 262).
Com efeito, alm da possibilidade de antever as condutas juridicamente
reguladas, a noo de segurana jurdica implica na faculdade de invocar o aparato
jurdico como garantia de segurana social, atravs do instrumental dogmtico
disponvel, formado pelas normas de direito objetivo integrantes da ordem legal e
tambm por inmeros princpios de cariz constitucional, tais como o princpio
legalidade, princpio ampla defesa, princpio da irretroatividade da norma, princpio
da presuno de constitucionalidade das leis, entre outros.
Esses princpios permitem que se vislumbre na ordem constitucional um
bloco de direitos fundamentais que atentam para a necessria preservao da
segurana jurdica, garantia de cidadania e previsivilidade jurdica, cuja origem
remonta aos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, estabelecidos no art. 5,
incisos XXXVI a LXXIII, da Constituio da Repblica de 1988.
Por certo, a ideia de segurana jurdica no pode servir para justificar
qualquer direito positivo existente, mas sim deve acompanhar a concretizao da
justia, em especial quando se trata de garantia fundamental do cidado, na forma
assentada constitucionalmente.
Na situao aqui desenhada, percebe-se que a aplicao autnoma do
princpio da moralidade e da impessoalidade sem a devida contextualizao e
adequao, contra regras inequvocas que vedam a denncia annima, acaba
promovendo a violao de uma outra srie de princpios constitucionais de igual
relevncia jurdica, como o contraditrio, a ampla defesa, a defesa da honra, da
242
imagem e, dentre eles, tambm, a segurana jurdica, em especial manifestada

atravs do princpio da presuno de constitucionalidade das leis.
Por isso, em caso de se configurar uma aparente coliso, a aplicao de um
princpio deve gerar menos danos ordem constitucional do que os prejuzos
causados pela violao dos outros princpios. Na situao em comento, contata-se
que a aplicao dos princpios da moralidade, da impessoalidade e da supremacia
do interesse pblico, para afastar a aplicao das regras que vedam a denncia
annima, acarreta grave prejuzo aos princpios acima declinados.
Da porque preciso concordar que a constitucionalizao do direito, se
entendida de modo apressado, pode acarretar alguns efeitos indesejveis que
devem ser evitados.
Ciente da problemtica, Luis Roberto Barroso aponta duas consequncias
negativas da m compreenso desse fenmeno terico no direito brasileiro
contemporneo: a primeira de natureza poltica, ocasionada pelo enfraquecimento
do poder democrtico majoritrio e pelo desprestgio da legislao ordinria e a
segunda de natureza metodolgica, pois a textura aberta e vaga de algumas normas
constitucionais podem levar ao decisionismo judicial (BARROSO, 2009, p. 391-392).
Com base nesse diagnstico, citado constitucionalista taxativo ao destacar
a importncia de coibir tais efeitos. Notadamente em relao prtica do chamado
decisionismo, diz ele:
indispensvel que juzes e tribunais adotem certo rigor dogmtico e
assumam o nus argumentativo da aplicao de regras que contenha
conceitos jurdicos indeterminados ou princpios de contedo fluido. O uso
abusivo da discricionariedade judicial na soluo de casos difceis pode ser
extremamente problemtico para a tutela de valores como segurana e
justia, alm de comprometer a legitimidade democrtica da funo judicial
(BARROSO, 2009, p. 392).
Para tanto, nos mesmos termos da linha de raciocnio e da proposta

esboada no presente estudo, Luis Roberto Barroso prope dois parmetros
metodolgicos a serem seguidos pelos intrpretes em geral, quais sejam:
a) preferncia pela lei: onde tiver havido manifestao inequvoca e vlida
do legislador deve ela prevalecer, abstendo-se o juiz ou o tribunal de
produzir soluo diversa que lhe parea mais conveniente;
243
b) preferncia pela regra: onde o constituinte ou o legislador tiver atuado,

mediante a edio de uma regra vlida, descritiva da conduta a ser
seguida, deve ela prevalecer sobre os princpios de igual hierarquia que por
acaso pudessem postular incidncia na matria.
Ora, transpondo essas lies para o caso em tela, verifica-se que as leis
ordinrias federais que tratam da matria (i) contm manifestaes inequvocas e
vlidas do legislador. Da a aplicao do critrio da preferncia da lei em detrimento
da aplicao direta dos princpios na situao aqui analisada, mesmo porque,
reforce-se, ele concretiza os princpios da separao dos poderes, da segurana
jurdica e da isonomia (BARROSO, 2009, p. 393).
Tambm visvel que deve ser aplicado o critrio da preferncia pela regra,
vez que os dispositivos legislativos amplamente citados acima so vlidos e
descrevem condutas especficas a serem seguidas, merecendo o privilgio da
prioridade.
Logo, portanto, pelo que se exps, a interpretao predominante do STJ,
que admite denncia annima, ao no conceber a possibilidade de qualquer
sopesamento ou relativizao da autotutela ou do dever de investigar: (i) tem tratado
princpios como se regras fossem, (ii) tem autorizado a aplicao direta de princpios
constitucionais abertos e indeterminados contra texto de lei e contra regra vlida no
sistema, (iii) tem criado insegurana jurdica, (iv) tem cerceado a ampla defesa, na
medida em que a no identificao do denunciante impede a eventual possibilidade
de provar abuso de poder ou desvio de finalidade.
Todas as crticas lanadas ao modelo de interpretao predominante no
STJ, sob a justificao de aplicao autnoma dos princpios da moralidade,
impessoalidade, interesse pblico etc., servem tambm para o modelo de
interpretao predominante no STF.
Com efeito, e de acordo com o que se demonstrou, as solues
colecionadas na experincia do Supremo Tribunal Federal mostram que nesta Corte
a questo vem sendo trabalhada a partir de uma dogmtica estritamente
principiolgica. As solues apresentadas, normalmente, reportam-se necessidade
de realizao de juzos de ponderao em cada caso concreto. Com efeito, na
deciso acima citada, proferida no MS 24.369-DF, todo o raciocnio construdo a
244
partir de enunciados constitucionais tomados pressupostamente como princpios.

Quanto a isso, de partida, nenhum problema. H relevante produo terica que
defende que direitos fundamentais so princpios18, e nada impede que este
entendimento fique pressuposto no discurso. Na argumentao, perceba-se, o
Ministro relator coloca, de um lado, a vedao do anonimato (art. 5, IV) e, de outro,
legalidade (art. 5, II) e moralidade (art. 37, caput). Toda a construo da deciso leva
em considerao uma abordagem genrica desses princpios e, reiteradas vezes,
refere-se necessidade de resposta com base na ponderao, que seria mtodo
racional de deciso. Ao fim a deciso nega a liminar e admite o processamento de
denncia annima afirmando que, cite-se novamente:
Na realidade, o tema pertinente vedao constitucional do anonimato (CF,
art. 5, IV, in fine) posiciona-se, de modo bastante claro, em face da
necessidade tico-jurdica de investigao de condutas funcionais
desviantes, considerada a obrigao estatal, que, imposta pelo dever de
observncia dos postulados da legalidade, da impessoalidade e da
moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), torna imperioso apurar
comportamentos eventualmente lesivos ao interesse pblico. No por
outra razo que o magistrio da doutrina admite, no obstante a existncia
de delao annima, que a Administrao Pblica possa, ao agir
autonomamente, efetuar averiguaes destinadas a apurar a real concreo
de possveis ilicitudes administrativas...
...
Esse entendimento tem o beneplcito da jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal.
O curioso, com a devida vnia, perceber que toda a fundamentao

construda no voto poderia conduzir, ao final, a uma concluso absolutamente
diferente. Ademais, em nenhum momento o voto tece consideraes s disposies
legais e regras que vedam expressamente o anonimato. Todo o raciocnio se d no
plano da normatividade constitucional, com total abstrao das opes do legislador
ordinrio.
Na deciso proferida no julgamento do Inqurito n 1.957-PR, o STF, atravs
de julgamento levado a efeito no Plenrio, deixou evidente que o anonimato
postura afrontosa ao Estado de Direito, indigna de acolhimento ou defesa,
desprovida inclusive da qualidade jurdica documental que eventualmente pretenda
18
Conferir, exemplificativamente: Figueroa. In: Souza Neto; Sarmento, p. 3-34.

No mesmo sentido: Silva (2009, p. 108-113), ao defender a teoria do suporte ftico amplo.
245
ter (quando escrita ou reduzida a termo). Contudo ela apta a deflagrar

procedimento de mera averiguao da verossimilhana se portadora de informao
dotada de um mnimo de idoneidade. A delao annima, destarte, seria postura
repudiada em nosso direito constitucional pelo simples fato de colocar em risco a
integridade do sistema de direitos fundamentais.
Ou seja, com pequenas nuances entre os Ministros, firmou-se tese no
sentido de que a delao de autoria desconhecida no instrumento dotado de
juridicidade, pois se constitui num desvalor em face do prprio ordenamento jurdico
que o repudia. A despeito de se tratar de um desvalor, caso a denncia annima
releve indcios confiveis dos fatos por ela encaminhados, no pode o aparelho
estatal que recebe a informao simplesmente ignorar a notitia. Assim, um juzo de
ponderao autorizaria a superao desse desvalor para que a investigao da
ilicitude seja eventualmente levada a efeito com discrio e cautela.
Conclui-se, mais uma vez: apesar da lei, apesar da regra, no plano
principiolgico, o juzo de ponderao permite o afastamento das decises do
legislador que, por sua vez, tambm so juzos de sopesamento entre bens
constitucionais, todavia realizados em seara diversa.
Da, ento, o resultado prtico da jurisprudncia do STF supera uma das
crticas antes delineada jurisprudncia do STJ: no STF a autotutela, a moralidade,
a legalidade etc., ao serem tratados como princpios, no so absolutizados.
Contudo o entendimento ainda permite o afastamento de regras e de opes
legislativas que teriam preferncia de incidncia na soluo do caso concreto.
IV
CONCLUSO
Apesar do entendimento fixado no mbito dos tribunais superiores, como se
demonstrou, o presente estudo defende a tese de que a denncia annima, ao

menos no campo de processos disciplinares, vedada em nosso sistema jurdico. A
Constituio, expressamente, veda o anonimato. A legislao infraconstitucional,
revestida de presuno de legitimidade, por sua vez, tambm veda, em mais de um
dispositivo e em mais de um diploma, a denncia annima.
246
Se o problema for tratado no plano de regras, os dispositivos que se

referem autotutela e ao dever de investigar no substanciam excees vedao
de denncia annima.
O dever de investigar subsiste desde que a denncia no seja proveniente
de delao annima. A lei cria, primeiro, o dever de investigar e, em seguida veda a
denncia annima. Assim, at mesmo pela forma como se deu a construo
legislativa no seio da Lei 8112/90, no se trata de vedao de denncia annima
que pode ser excepcionada em vista do dever de investigar, mas o que se tem
dever de investigar, exceto se a denncia for annima.
A previso legislativa de autotutela eventualmente aplicvel aos processos
disciplinares, decorrente de aplicao subsidiria da Lei n. 9.784/99, autorizada
ou imposta, melhor dizendo, pois a lei usa o termo dever para a anulao dos atos
eivados de ilegalidade. A autotutela aplica-se, portanto, para nulificar o produto da
atuao do agente poltico, o ato ilegal. A punio disciplinar do agente que
cometeu a ilegalidade coisa distinta. Este intento possvel, mas se submete a um
regime jurdico em que a autotutela encontra limite em face do devido processo
legal, previsto na Constituio e delineado na legislao infraconstitucional, que no
aceita a denncia annima nesta sede punitiva.
Ainda que se considere a discusso no plano principiolgico, deveras, h
que se reconhecer que vrias solues, de mrito e metodolgicas, seriam
possveis.
Assim, na perspectiva metodolgica, pressupondo os riscos, os perigos
subjacentes a uma exacerbada principiologizao, parece necessrio tomar-se o
cuidado de dar preferncia para a aplicao dos princpios atravs da mediao
legislativa, manifestando, aqui, o estudo, uma clara opo pela primazia da regra,
produto do legislador democrtico, desde que, como sucede no caso em tela, o
sopesamento legislativo no esteja revestido de flagrante inconstitucionalidade e
respeite, portanto, os pressupostos constitucionais exigidos para as medidas de
restrio.
Todavia, ainda no campo metodolgico, nada obstante os riscos que a
anlise pode trazer neste plano dos princpios, no de destitudo de fundamentos
slidos o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, ao conduzir o debate como
247
se o problema fosse, sempre, uma questo de pura coliso entre princpios. Neste
caso, ento, poder-se-ia admitir o sopesamento judicial mesmo contra as regras
legais dotadas de constitucionalidade. Porm este procedimento, sem dvida,
demandar um nus argumentativo maior, principalmente no que tange com a leitura
dos bens concretamente envolvidos na coliso.
A prevalecer esta linha de interpretao, que no a que se defende no
presente texto, seria legtimo sustentar, nas situaes em que restaria autorizada, no
caso concreto, a denncia annima, a abertura do processo disciplinar ficasse
condicionada a uma prvia instaurao de sindicncia com o fim de averiguar alguns
elementos que indiquem um mnimo de seriedade da denncia annima. Ou seja,
em tais hipteses o processamento deveria, sempre, ficar condicionado prvia
instaurao de investigao preliminar.
Afinal, certo que a instaurao de sindicncia no providncia obrigatria
para todos os casos. No entanto, diante de situaes em que no existam elementos
suficientes para a criao da Portaria de instalao do processo disciplinar, impe-se
a instaurao de sindicncia para que sejam reunidos estes elementos bsicos.
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249

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DENNCIA ANNIMA EM PROCESSO DISCIPLINAR NA

Doutor em Direito Constitucional pela UFPR. Professor de Direito Constitucional, em nvel de

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

Denncia annima em processo disciplinar...

transformao social a partir de sua normatividade se considerada num plano geral

constitucionalizao retrica. No so poucos os textos acadmicos que, sob a

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

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referido. Cumprida a formalidade, parece manifestar-se uma autorizao implcita

expressamente a denncia annima.

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

Denncia annima em processo disciplinar...

Neste trabalho, contudo, no ser defendido nenhum dos dois modelos

REFERENCIAL NORMATIVO E QUADRO JURISPRUDENCIAL

constitucional, a instaurao de processo disciplinar com base em denncia annima

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

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da Receita Federal, e citada aqui apenas exemplificativamente, exige igualmente a

No mesmo sentido: Recurso em Mandado de Segurana n. 2005/0044783-5;

Denncia annima em processo disciplinar...

Ou seja, de acordo com o entendimento do Superior Tribunal de Justia,

impessoalidade, moralidade etc., vm sendo tratados como se princpios fossem,

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

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INCOLUMIDADE MORAL DAS PESSOAS (CF, ART. 5, X). O

Denncia annima em processo disciplinar...

direito privacidade. Esse um tipo de conflito que se verifica com

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Parece registrar-se, na espcie em exame, uma situao de

Referida deciso sintetiza o entendimento do STF que, em alguns casos

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

Denncia annima em processo disciplinar...

Ou seja, no STF a questo pensada no plano principiolgico, aceitando,

ANLISE CRTICA DA JURISPRUDNCIA

como a do Superior Tribunal de Justia, com o devido respeito, trazem alguns

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

Paulo Ricardo Schier

sistemtica da legislao constitucional e infraconstitucional11. Deveras, na

Sobre a necessidade de interpretao sistemtica como imposio do princpio da unidade da

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

Denncia annima em processo disciplinar...

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garanta o contraditrio e a ampla defesa, eis que se trata de imposio de medida

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

Denncia annima em processo disciplinar...

De outro lado, independentemente de se superar o problema da questo

O problema do afastamento da aplicao de regras no evidentemente inconstitucionais diante de

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

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aplicao direta de princpios em detrimento de regras s pode ser levada a efeito

Denncia annima em processo disciplinar...

Sendo assim, h que se concordar com Antonio Cavalcanti Maia quando

Desta feita, no h que se descuidar de uma anlise apurada e colocar as

Anais do IX Simpsio Nacional de Direito Constitucional

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Assim compreendidos, h de se reconhecer uma relao paradoxal entre

A argumentao com base em princpios especialmente relevante nos

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Denncia annima em processo disciplinar...

que eles possuem carter problemtico porque no se vislumbra uma resposta

Simplesmente expressa a vedao de anonimato. No h, ainda, uma clusula geral

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