Gestão Ambiental Descentralizada

Gesto Ambiental Descentralizada:
Um Estudo Comparativo de Trs Municpios

da Amaznia
Brasileira
Presidncia da Repblica
Presidente Luiz Incio Lula da Silva
Vice-Presidente Jos Alencar Gomes da Silva
Ministrio do Meio Ambiente
Ministra Marina Silva
Secretrio Executivo Cludio Langone
Secretaria de Coordenao da Amaznia
Secretria Muriel Saragoussi
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Coordenadora Geral Nazar Soares
Secretaria de Coordenao da Amaznia SCA

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA
Esplanada dos Ministrios, Bloco B, 9 andar
70.068-900 Braslia - DF
Tel.: 55 61 4009-1489
Fax: 55 61 322-3727
E-mail: ama@mma.gov.br
Gesto Ambiental Descentralizada:

Um Estudo Comparativo de Trs Municpios
da Amaznia
Brasileira
Fabiano Toni
Pablo Pacheco
Srie
Estudos
Braslia, 2005
Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise do

Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado Secretaria
de Coordenao da Amaznia do Ministrio do Meio Ambiente.
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA

Coordenador: Brent H. Millikan

Estudos

Flvia Pires Nogueira Lima

Fernando Negret Fernandez

Onice Teresinha DallOglio
Monitoramento

Larissa Ho Bech Gaivizzo

Rassa Miriam Guerra
Disseminao

Clia Chaves de Sousa

Kelerson Semerene Costa

Plcido Flaviano Curvo Filho

Sonia Maria de Brito Mota
Cooperao Tcnica Alem GTZ

Petra Ascher
Apoio Administrativo:

Eleusa Zica

Paula Lucatelli
Projeto Grfico: Formato 9
Diagramao: Edies Ibama

Carlos Jos
Capa: Edies Ibama

Denys Mrcio

Ministrio do Meio Ambiente

Distribuio Dirigida: 1.000 exemplares
Este estudo foi realizado com a colaborao

da Cooperao Tcnica Alem - GTZ
orelha da capa: Arte original de Isabella Lara
Normalizao Bibliogrfica: Edies Ibama

Heliondia C. Oliveira
T665g Toni, Fabiano

Gesto ambiental descentralizada : em estudo comparativo de trs municpios da
Amaznia Brasileira / Fabiano Toni, Pablo Pacheco. Braslia : Ministrio do Meio
Ambiente, 2005.

73p. ; 28cm. (Srie Estudos, 6)

Inclui Biblografia

1. Gesto ambiental. 2.Programa ambiental. 3.Amaznia. I.Ministerio do Meio Ambiente.
II. Secretaria de Coordenao da Amaznia - SCA. III. Programa Piloto para Proteo
das Florestas Tropicais do Brasil. IV.Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
AMA. V. Ttulo. VI.Srie.
CDU (2ed.) 502.35
Conceitos emitidos e informaes prestadas nesta publicao so de inteira responsabilidade do autor
Lista
de siglas
Ajopam Associao Rural Juinense Organizao para Ajuda Mtua

AMA Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise
AMAT Associao de Municpios de Araguaia e Tocantins
AMOT Associao dos Mineradores de Ouro do Tapajs
APA rea de Proteo Ambiental
Asfita Associao dos Filhos de Itaituba
CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
Comam Conselho Municipal de Meio Ambiente Marab

Condema Conselho Municipal de Desenvolvimento e Meio Ambiente Juna
Crea Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral
Emater Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

Empaer Empresa Mato-grossense de Pesquisa Agropecuria
FAI Faculdades de Itaituba
Fema Fundao Estadual do Meio Ambiente MT
FMA Fundo Municipal de Meio Ambiente
FMA Fundo Municipal de Meio Ambiente Marab
FNMA Fundo Nacional de Meio Ambiente
GTA Grupo de Trabalho Amaznico
GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit
Ibam Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IEB Instituto Internacional de Educao do Brasil
Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
Indea Instituto de Defesa Agropecuria Mato Grosso
IVC Instituto Centro de Vida

Lasat Laboratrio Scio-ambiental de Araguaia e Tocantins
MDE Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Padis Programa de Apoio ao desenvolvimento Institucional e Sustentvel
PD/A Subprograma Projetos Demonstrativos
PDDS Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel Itaituba
PGAI Projeto de Gesto Ambiental Integrada
Proambiente Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
Samma Secretaria de Agricultura, Minerao e Meio Ambiente Juna

Sectam Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente Par
Semma Secretaria de Minerao e Meio Ambiente Itaituba
Semma Secretaria Municipal de Meio Ambiente Marab
Sisma Sistema Municipal de Meio Ambiente Marab
Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia
SPRN Subprograma de Poltica de Recursos Naturais

STR Sindicato dos Trabalhadores Rurais
UFPA Universidade Federal do Par
Sumrio
RESUMO............................................................................................................... 9
INTRODUO.................................................................................................... 13
1. DESCENTRALIZAO E FORTALECIMENTO DOS SISTEMAS MUNICIPAIS
DE GESTO AMBIENTAL.................................................................................. 19
1.1. Descentralizao Definio........................................................................... 19
1.2. Marco Institucional para a Descentralizao no Brasil......................................... 20
1.3. Implementao e Consolidao de Sistemas Municipais de Gesto Ambiental.............. 22
2. CONTEXTO SCIO-AMBIENTAL DOS MUNICPIOS ESTUDADOS..................... 27
3. A IMPLEMENTAO DOS SISTEMAS MUNICIPAIS DE GESTO AMBIENTAL........ 35
3.1. Estruturao dos rgos Ambientais Municipais.................................................. 35
3.2. Polticas e Programas Municipais de Gesto Ambiental. ......................................... 39
3.3. Desenvolvimento do Marco Jurdico. ................................................................ 43
3.4. Participao Popular....................................................................................... 47
3.5. Articulao e Coordenao Interinstitucional.................................................... 50
4. UM BALANO COMPARATIVO DOS TRS CASOS ESTUDADOS........................ 55
4.1. Estruturao dos rgos Ambientais Municipais.................................................. 56
4.2. Polticas e Programas Municipais de Gesto Ambiental. ......................................... 58
4.3. Desenvolvimento do Marco Jurdico. ................................................................ 59
4.4. Participao Popular....................................................................................... 59
4.5. Articulao e Coordenao Interinstitucional.................................................... 60
4.6. A relao entre o contexto socioeconmico local e a implementao
dos sistemas municipais de gesto ambiental.......................................................... 61
4.7. Estmulos internos e externos consolidao de sistemas municipais

de gesto ambiental. ....................................................................................... 62
CONCLUSES E RECOMENDAES.................................................................. 65
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................... 69
LISTA DE ENTREVISTADOS.................................................................................... 71
Resumo
A descentralizao de polticas pblicas defendida por diversos tericos

com base em argumentos que vo da eficincia administrativa ao aprofundamento
da democracia. No caso do meio ambiente e dos recursos naturais, esses argumentos
so muito relevantes, particularmente na Amaznia, onde o poder central
reconhecidamente ineficiente e onde o uso de recursos naturais afeta diretamente
as vidas de milhes de pessoas. Entretanto, independentemente dos mritos desses
argumentos, e de modo similar ao que ocorre em outras reas de polticas pblicas,
ainda que mais lentamente, trata-se de um processo que j est em curso e que parece
irreversvel. Alguns municpios tm se destacado por sua atuao na rea ambiental.
Uns o fazem em resposta direta s poucas polticas indutoras do governo federal, como
aquelas implementadas por meio do Subprograma de Poltica de Recursos Naturais
(SPRN); outros, por iniciativa prpria.
A velocidade, a intensidade e a maneira como os municpios se envolvem
na gesto ambiental tambm variam muito. Neste estudo, fazemos uma anlise
de experincias de gesto ambiental descentralizada e compartilhada tidas como
inovadoras pelo Ministrio do Meio Ambiente. O objetivo deste trabalho conhecer
os fatores que determinam o maior ou menor envolvimento e sucesso dos governos
municipais com a gesto ambiental. Mais especificamente:
identificar lies aprendidas sobre processos de gesto ambiental
descentralizada e compartilhada nos nveis federal, estadual e municipal,
analisando a coerncia e a efetividade das atribuies e funes no mbito
da legislao vigente;
estudar as formas de integrao da gesto ambiental municipal com
as estratgias de desenvolvimento local, por meio da mobilizao e da
capacitao das comunidades locais;
analisar as condies scio-polticas que permitiram a construo de um pacto
social (se existente); a correlao de foras; e o papel dos diferentes agentes
sociais no processo de consolidao da gesto ambiental participativa;
estudar os elementos e/ou os instrumentos criados ou fortalecidos
para implementar a gesto ambiental municipal, tais como: estruturas
administrativas inovadoras; conselhos ou rgos colegiados de representao
social; normas jurdicas; incentivos econmicos ou financeiros; e iniciativas
como monitoramento, licenciamento e fiscalizao ambiental;
formular recomendaes que possam subsidiar polticas pblicas no mbito
das diretrizes do Ministrio do Meio Ambiente sobre gesto ambiental
descentralizada e compartilhada.
Srie Estudos 6
Para alcanar os objetivos propostos, utilizamos uma metodologia comparativa

por meio da qual estudamos um pequeno nmero casos em que se identificam
contextos crticos de anlise, ou seja, municpios com histrico de sucesso na
implementao de sistemas municipais de gesto ambiental. A escolha dos municpios
includos neste estudo foi, portanto, intencional, e, pela anlise comparativa, tentamos
revelar quais fatores foram determinantes no aparente sucesso de suas iniciativas de
descentralizao.
A escolha dos municpios - Juna, no estado de Mato Grosso, e Itaituba e Marab,
no estado do Par - teve como critrios: a) a existncia de um processo de dilogo e/ou
de um pacto entre agentes sociais em torno de problemas ambientais; b) a existncia de
um sistema de gesto ou elementos integrantes do mesmo; c) a existncia, no territrio
municipal, de Unidades de Conservao ou outras modalidades de reas protegidas
com iniciativas inovadoras; e d) a disponibilidade de acesso a informao e de apoio
institucional no nvel municipal para realizar o estudo de forma eficiente.
A coleta de se deu por meio de entrevistas qualitativas, com informanteschave, pautadas por questionrios semi-estruturados. Alm das informaes obtidas
por meio de entrevistas, os pesquisadores realizaram pesquisa documental junto a
rgos pblicos a fim de obter dados quantitativos e qualitativos relativos ao objetivo
do trabalho.
O trabalho de campo foi realizado nos perodos de 18 a 27/11/2003 e de 27 a
13/02/2004, quando foram entrevistados 45 informantes. A escolha dos informantes se
deu com base em um mapeamento inicial dos atores envolvidos com a gesto ambiental
de cada municpio e foi sendo expandida ou modificada medida que os entrevistados,
implcita ou explicitamente, faziam referncia a outros atores relevantes.
No estudo, utilizamos cinco parmetros de anlise diretamente relacionados ao
desenvolvimento do que aqui chamamos de sistemas municipais de gesto ambiental:
1) estrutura fsica e recursos humanos das secretarias municipais de meio ambiente;
2) polticas, programas e instrumentos de gesto ambiental criados e utilizados nos
municpios; 3) desenvolvimento do marco jurdico ambiental municipal; 4) participao
popular na elaborao das polticas ambientais; e 5) articulao e coordenao entre
os principais rgo governamentais e ONGs envolvidas com a gesto ambiental.
As diferenas entre o quanto cada municpio avanou no processo de
descentralizao, considerando esses cinco critrios, muito grande. Itaituba o
municpio no qual o processo avanou menos, o que se deve, indiscutivelmente, a
mudanas polticas que quase aniquilaram a Secretaria Municipal de Meio Ambiente
e Minerao. O municpio no conseguiu elaborar uma legislao ambiental
consistente e a participao popular inexpressiva. A articulao entre os diversos
10
Gesto Ambiental Descentralizada: Um Estudo Comparativo de Trs Municpios da Amaznia Brasileira
atores envolvidos com a gesto ambiental fraca, mas tem apresentado sinais de
revigoramento.
Juna, ao contrrio de Itaituba, o municpio onde houve maior apoio poltico
aos trabalhos na rea ambiental. O prprio prefeito, cujo mandato terminou em 2004,
havia sido secretrio municipal de meio ambiente na gesto anterior. O municpio
criou vrios projetos e instrumentos de poltica ambiental, dentre os quais se destacam
a iniciativa de criao de uma unidade de conservao municipal, um projeto de
recuperao de reas degradadas e o incio do tratamento de resduos slidos. O
governo municipal tem tido xito em atrair parceiros e financiadores para esses
projetos. O municpio j conta com um cdigo ambiental consolidado. No entanto,
um aspecto negativo observado a falta de um conselho municipal de meio ambiente
ativo.
Em Marab, no h um apoio poltico explcito Secretaria Municipal de Meio
Ambiente, mas tampouco tem havido tentativas de liquid-la. A Secretaria elegeu
como prioridade o licenciamento ambiental e o desenvolveu surpreendentemente
bem, apesar da resistncia do rgo ambiental estadual, a Secretaria Executiva de
Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente - Sectam. Marab tambm conta com um
cdigo ambiental e ainda tm leis complementares especficas que regulamentam
o licenciamento. O Conselho Municipal de Meio Ambiente relativamente forte e
trabalha em cooperao constante com a Secretaria de Meio Ambiente.
Um ponto negativo comum aos trs casos o fato de que os instrumentos
de poltica nem sempre esto claramente relacionados aos principais problemas
ambientais dos municpios. Nos casos estudados, a degradao causada pela
minerao e o desmatamento impulsionado pela pecuria e pela extrao madeireira
so problemas recorrentes, mas as secretarias pouco fazem para lidar com eles. O
que se percebe que houve uma urbanizao da agenda ambiental, ou seja, uma
crescente priorizao de problemas ambientais urbanos, o que pode ser explicado por
dois fatores principais. Em primeiro lugar, os trs municpios tm a maior parte de
sua populao concentrada nas zonas urbanas e, portanto, natural que o governo
municipal privilegie aes que atinjam esta parte da populao. Em segundo lugar,
o poder poltico e econmico dos grupos que se beneficiam das atividades que mais
causam impacto sobre o ambiente muito grande, e prefeitos e secretrios de meio
ambiente no querem ou no podem enfrent-los dentro do marco institucional do
municpio.
O xito, ainda que relativo, na consolidao de sistemas municipais de gesto
ambiental se deve em grande parte a prefeitos e secretrios que decidem priorizar
polticas ambientais e se empenham em criar mecanismos de gesto e estabelecer
11
Srie Estudos 6
parcerias a fim de captar recursos para implement-los. Esse parece ser um fator
necessrio, mas no suficiente para a consolidao dos sistemas municipais de gesto
ambiental. O contexto scio-poltico de cada municpio tem grande influncia sobre
como este processo se desenvolve. O balano de foras entre os que apiam e os que
se opem s polticas de gesto ambiental decisivo para o sucesso ou fracasso destas.
Nos casos estudados, tal correlao de foras bastante varivel. A despeito disso,
preciso ficar claro que em nenhum dos municpios houve qualquer pacto formal
para o estabelecimento de polticas ambientais.
A articulao interinstitucional um ponto crtico do processo de descentralizao
e municipalizao da poltica ambiental, e se mostrou bastante deficiente nos trs casos
analisados. Os governos municipais tm papel primordial nessa articulao. Contudo,
deve-se reconhecer que eles tambm so os atores mais fracos no modelo atual de
gesto ambiental, por disporem de menos recursos e poderes. necessrio, portanto,
trabalhar com os rgos estaduais e federais para que estes estejam abertos ao dilogo,
cooperao e, eventualmente, transferncia de poder aos governos locais.
O argumento de que no h capacidade local, freqentemente usado pelos
governos estaduais e pelo governo federal contra a transferncia de poderes e
responsabilidades para os municpios infundado. A presena fsica das autoridades
locais no cotidiano do municpio muito maior do que a das agncias estaduais e
federais, e nas secretarias h tcnicos com grande conhecimento da realidade local
e capacidade de aprendizado para utilizar ferramentas de gesto mais sofisticadas.
12
Introduo
Este documento o relatrio final do estudo Anlise das experincias

inovadoras de gesto ambiental descentralizada em nvel municipal, realizado para
o Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), do Programa Piloto para
Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, com apoio da Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit(GTZ), agncia alem de cooperao internacional.
Trata-se de uma anlise comparativa das experincias de trs municpios da
Amaznia brasileira - Juna, no estado de Mato Grosso, Itaituba e Marab, no estado do
Par (ver Mapa 1). O objetivo geral do estudo foi sistematizar e analisar experincias
inovadoras de gesto ambiental descentralizada e, a partir delas, extrair lies que
possam subsidiar polticas pblicas voltadas descentralizao da gesto ambiental
e ao fortalecimento de sistemas municipais de gesto ambiental.
Alm desta Introduo, em que apresentamos os objetivos gerais e especficos
e os procedimentos metodolgicos empregados em sua execuo, o estudo se divide
em quatro captulos.
No captulo 1, explicitamos o referencial analtico utilizado - que inclui alguns
conceitos-chave -, fazemos uma breve anlise do marco institucional brasileiro no que
concerne descentralizao e apresentamos os parmetros de anlise utilizados nos
estudos de caso.
No captulo 2, descrevemos e analisamos o contexto scio ambiental de cada
municpio estudado. conferindo especial ateno s atividades econmicas locais,
aos grupos de interesse que delas se beneficiam e sua relao com os principais
problemas ambientais dos municpios.
No captulo 3, iniciamos uma anlise mais detalhada do processo de
implementao dos sistemas municipais de gesto ambiental. Essa parte se subdivide
em cinco outras, nas quais damos especial ateno a cinco parmetros de anlise: 1) a
estruturao dos rgos executivos ambientais; 2) as polticas e programas municipais;
3) o desenvolvimento do marco jurdico local; 4) a participao popular na tomada
de decises; e 5) a articulao poltico-administrativa entre os diversos organismos
governamentais e no-governamentais envolvidos com a gesto ambiental.
O captulo 4 uma anlise comparativa dos trs casos, feita com base nos cinco
parmetros discutidos na seo anterior e no referencial analtico desenvolvido na parte
trs. Finalmente, apresentamos algumas concluses gerais bem como recomendaes
Srie Estudos 6
que possam ser incorporadas em polticas pblicas que visem descentralizao da

gesto ambiental e ao fortalecimento dos sistemas municipais de gesto ambiental.
Ao final do estudo, listamos as referncias documentais utilizadas para a
elaborao do trabalho e apresentamos uma relao das entrevistas realizadas.
Mapa 1 Localizao de Itaituba, Marab e Juna
Objetivos
Apesar de todos os obstculos existentes, lentamente a descentralizao parece
avanar, e alguns municpios tm se destacado por sua atuao na rea ambiental.
Uns o fazem em resposta direta s poucas polticas indutoras existentes, como
aquelas implementadas por meio do Subprograma de Poltica de Recursos Naturais
- SPRN; outros, por iniciativa prpria. A velocidade, a intensidade e a maneira como
os municpios se envolvem na gesto ambiental tambm varia muito. O objetivo
deste estudo sistematizar e analisar experincias inovadoras de gesto ambiental
descentralizada e, a partir delas, extrair lies que possam subsidiar polticas pblicas
voltadas descentralizao da gesto ambiental e ao fortalecimento de sistemas
municipais de gesto ambiental.
14
Objetivos Especficos
Identificar lies aprendidas sobre processos de gesto ambiental
descentralizada e compartilhada nos nveis federal, estadual e municipal,
analisando a coerncia e a efetividade das atribuies e funes no mbito
da legislao vigente.
Estudar as formas de integrao da gesto ambiental municipal com
as estratgias de desenvolvimento local, por meio da mobilizao e da
capacitao das comunidades locais.
Analisar as condies scio-polticas que permitiram a construo de um
pacto social (se existente); a correlao de foras; e o papel dos diferentes
agentes sociais no processo de consolidao da gesto ambiental
participativa.
Estudar os elementos e/ou os instrumentos criados ou fortalecidos
para implementar a gesto ambiental municipal, tais como estruturas
administrativas inovadoras; conselhos ou rgos colegiados de
representao social; normas jurdicas; incentivos econmicos ou
financeiros; e iniciativas como monitoramento, licenciamento e
fiscalizao ambiental.
Formular recomendaes que possam subsidiar polticas pblicas no
mbito das diretrizes do Ministrio do Meio Ambiente sobre gesto
ambiental descentralizada e compartilhada.
Procedimentos
Para alcanar os objetivos propostos, utilizamos uma metodologia comparativa
com um pequeno nmero de casos. A comparao entre os casos permite identificar
quais fatores so determinantes ou ao menos essenciais na dinmica dos processos
estudados. Neste enfoque, um fator causal pode ser relevante em um contexto, mas
no em outros; ou ainda, sua total ausncia pode ser o mais importante para explicar o
fenmeno estudado (Ragin, 1987). O importante no especificar um modelo estatstico
que melhor explique os dados, como nos enfoques quantitativos tradicionais, em que se
usa um grande nmero de casos, mas entender a convergncia e a interao de fatores
que operam em diferentes contextos crticos. Ao contrrio do enfoque quantitativo
por amostragem, no qual a diversidade de explicaes especficas dos casos poderia
ser considerada como uma desvantagem, no enfoque comparativo justamente a
diversidade de casos que fornece a base para que se desenvolvam explicaes que
dem conta da complexa interao de fatores causais.
Um importante aspecto desta metodologia , portanto, o critrio de seleo dos
contextos crticos de anlise. A escolha dos municpios includos neste estudo no
15
Srie Estudos 6
foi aleatria, mas intencional. Foi adotada a metodologia comparativa dos casos mais
semelhantes (Most Similar Cases Methodology -Mekstroh, 1975). O fenmeno estudado
semelhante - no caso, a existncia de iniciativas inovadoras de municipalizao da
gesto ambiental. Uma anlise comparativa dos trs casos pode revelar quais fatores
foram determinantes para que os governos municipais resolvessem agir nesta rea
de polticas pblicas e com que resultados.
A escolha dos municpios Juna, no estado de Mato Grosso, e Itaituba e
Marab, no estado do Par foi feita pelos tcnicos e coordenadores do SPRN, que
identificaram os municpios como os trs exemplos mais bem-sucedidos dentro do
universo de municpios nos quais o programa funcionou. Para tanto, eles utilizaram
os seguintes critrios:
existncia de um pacto, ou ao menos de um processo de dilogo
entre agentes sociais em torno de problemas ambientais e de
conflitos de uso de recursos naturais;
interesses pela gesto ambiental municipal de forma participativa,
descentralizada e democrtica;
existncia de um sistema de gesto ou elementos integrantes do
mesmo, tais como estrutura institucional, colegiados, normas
jurdicas, aes de monitoramento, licenciamento, fiscalizao
etc;
existncia no territrio municipal de Unidades de Conservao
ou de reas protegidas e de iniciativas inovadoras de gesto ou
de estabelecimento destas reas;
disponibilidade de acesso a informao e de apoio institucional
no nvel municipal para realizar o estudo eficientemente.
A coleta de dados teve por base entrevistas qualitativas, com informanteschave, pautadas por questionrios semi-estruturados.1 Os questionrios foram
aplicados a sucessivos informantes-chave at que se obtivesse uma consistente
reiterao das repostas . Alm das informaes obtidas por meio de entrevistas,
foi realizada pesquisa documental junto a rgos pblicos a fim de obter dados
quantitativos e qualitativos pertinentes ao objetivo do trabalho.
O trabalho de campo foi realizado nos perodos de 18 a 27/11/2003 e de 27 a
13/02/2004, quando entrevistaram 45 informantes-chave. A lista inicial de informantes
teve como base um mapeamento dos atores envolvidos com a gesto ambiental em
Na prtica, isso significa realizar o cruzamento de diferentes depoimentos a fim de extrair deles as informaes que so
confiveis e eliminar algumas distores intencionais e no-intencionais dos entrevistados.
16
cada municpio e foi sendo expandida ou modificada medida em que os entrevistados

implcita ou explicitamente faziam referncia a outros atores relevantes. De modo
geral, os informantes foram pessoas que ocupavam ou haviam ocupado cargos
tcnicos e de direo nas secretarias municipais de meio ambiente, prefeitos, lderes
de movimentos populares, tcnicos de ONGs e funcionrios dos rgos estaduais e
federais que direta ou indiretamente trabalham na rea ambiental (ver Anexo I).
Nas entrevistas buscaram-se elementos que ajudassem a: 1) conhecer o contexto
socioeconmico e ecolgico de cada municpio; 2) compor um quadro claro do
contexto poltico local, considerando as relaes de poder entre os diferentes grupos
sociais; 3) entender o processo de implementao dos sistemas municipais de gesto
ambiental.
17
Descentralizao e Fortalecimento dos Sistemas

Municipais de Gesto Ambiental
1.1 Descentralizao: Definio

Descentralizao significa a transferncia de poder do governo central para
atores e instituies em nveis mais baixos da hierarquia poltico-administrativa e
territorial (Mawhood, 1983; Smith, 1985; Agrawal e Ribot,1999) Essa definio
comumente associada a quatro variantes diferentes, que muitas vezes so erroneamente
utilizadas de modo indistinto: 1) desconcentrao ou descentralizao administrativa,
2) descentralizao fiscal; 3) devoluo de direitos; e 4) descentralizao democrtica
(Rondinelli, 1981; Parker, 1995; Manor, 1999). A diferena principal entre essas variantes
est em quem se constitui como receptor das responsabilidades ou poderes repassados
pelo governo central. Tal como se explica abaixo, a descentralizao democrtica
consiste na forma mais legitima de descentralizao (Larson e Ribot, 2004).
Desconcentrao a simples transferncias de recursos e poderes de deciso
para escritrios locais de rgos do governo central ou agncias operando no nvel
estadual ou municipal. Mesmo que a desconcentrao implique em aumento de
eficincia e maior transparncia das aes dos administradores pblicos, em ltima
anlise estes permanecem subordinados s decises e ao escrutnio de seus superiores
no governo central. Tambm pode ocorrer a descentralizao fiscal e a transferncia
do poder de decises financeiras e oramentrias de esferas superiores para esferas
inferiores do governo. Obviamente, esse tipo de descentralizao est sujeito a
problemas similares aos da desconcentrao, ou seja, baixa participao local no
processo decisrio e falta de controle social sobre os agentes pblicos.
A devoluo corresponde transferncia de decises sobre uso de recursos
naturais a organizaes de usurios locais representados por suas autoridades
tradicionais ou eleitas, que desenvolvem normas para regular o uso desses recursos. O
processo de devoluo implica reconhecimento formal da autoridade das organizaes
locais. A devoluo garante que as decises sobre o destino dos recursos sejam tomadas
no mbito das organizaes locais. No entanto, o grau de democratizao dessas
organizaes varivel. Enquanto algumas contam com mecanismos democrticos
de tomada de decises, outras simplesmente representam interesses grupais.
Descentralizao democrtica a transferncia de recursos, poderes e
responsabilidades para autoridades que representam e tm que prestar contas s
populaes locais. Isso se consegue repassando funes e atribuies a rgos do
governo local que so eleitos democraticamente. O objetivo da descentralizao
democrtica no s aumentar a eficincia e a transparncia administrativa, mas
Srie Estudos 6
tambm estimular a participao popular nos processos decisrios. Ao menos em

tese, no Brasil os governos municipais so democraticamente eleitos e devem prestar
contas populao local. Portanto, a devoluo de poderes a eles poderia implicar
a realizao das vantagens discutidas anteriormente. A descentralizao da gesto
ambiental seria particularmente importante em uma regio como a Amaznia, onde
grande parte da populao depende direta ou indiretamente do uso de recursos
naturais e onde os rgos federais tm grande dificuldade de penetrao, em virtude
da extenso do territrio e das difceis condies de acesso.
Obviamente, a descentralizao tambm envolve riscos, como a captura do
poder local por grupos que se beneficiam do uso predatrio e excludente de recursos
naturais, a corrupo de polticos e funcionrios pblicos (o que no exclusivo
desse nvel de governo) e uma possvel paroquializao da agenda poltica local
em detrimento de uma agenda mais ampla e de interesses nacionais. Esse problema
particularmente importante no caso da gesto ambiental, pois os interesses locais
muitas vezes apontam no sentido da promoo de um rpido crescimento econmico
por meio da expanso da agricultura, da pecuria e da extrao de madeira, e
repudiam o estabelecimento de reas protegidas e at mesmo o cumprimento da
legislao ambiental. Outro argumento contrrio descentralizao diz respeito a
uma suposta capacidade tcnica limitada que governos locais tm para lidar com
problemas complexos como os da rea ambiental. Essa baixa capacidade seria
decorrente da falta de recursos para equipar rgos de governo e da ausncia de
recursos humanos preparados para essa tarefa.
1.2 Marco Institucional para a Descentralizao no Brasil

Ao discutirmos polticas ambientais descentralizadas, vital compreender
o papel da Constituio Brasileira de 1988. Em primeiro lugar, a constituio foi
importante por institucionalizar o debate que j vinha se desenvolvendo no pas
sobre a gesto ambiental, at ento praticamente deixado margem do marco
jurdico nacional. Em segundo lugar, a Constituio teve um carter notadamente
descentralizador e procurou abrir maior espao legal para os governos estaduais e
municipais se engajarem na elaborao e na execuo das mais diversas polticas,
inclusive a ambiental. Essas mudanas sem dvida refletiram o momento poltico
que o pas vivia, no qual se buscava equilibrar a distribuio de poder entre os entes
federativos, seriamente distorcida durante o regime militar. Refletiram tambm as
mudanas na pauta poltica do pas e do mundo, ocorridas nas dcadas de 70 e 80, em
que a preocupao com a proteo ao meio ambiente emergiu como tema de grande
importncia, assim como as reformas no Estado para promover maior eficincia
administrativa.
20
Desde 1988, a proteo ambiental se enquadra no mbito das competncias

comuns e concorrentes entre Unio, estados e municpios. Isso quer dizer que
nenhuma das trs esferas tem poder exclusivo de legislar ou executar polticas que
digam respeito ao meio ambiente. Especificamente, a constituio estabelece que o
Estado tem o dever de preservar um meio ambiente ecologicamente equilibrado2, e
diz tambm que a preservao do meio ambiente dever do Poder Pblico, o que
envolve as trs esferas do governo (Benatti et al, 2000).
A Constituio d margem ao dos entes federativos, entretanto, no lhes
atribui responsabilidades de maneira inequvoca. Alm disso, diferentemente de
outras reas (como sade e educao), no h grandes incentivos nem vantagens
oramentrias para os municpios assumirem muitas das tarefas polticoadministrativas ligadas gesto ambiental. Como resultado, a maneira como os estados
e, principalmente, os municpios tm respondido s oportunidades de atuar na gesto
ambiental tem sido muito varivel. De modo geral, os municpios das regies mais
pobres pouco avanaram em direo a uma efetiva descentralizao. Isso bastante
claro na Amaznia, onde a gesto ambiental nas reas urbanas bastante precria
e em muitos aspectos ainda centralizada no governo estadual. Um exemplo disso
o licenciamento ambiental de diversas atividades que poderia ser efetuado pelos
prprios governos municipais. Nas reas rurais, a gesto ainda mais precria e, de
modo geral, centralizada pelos rgos federais, particularmente pelo Instituto Nacional
do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - Ibama, responsvel pelo controle
de atividades madeireiras e extrativistas e pelo gerenciamento e fiscalizao de reas
protegidas. Raros so os municpios que se envolvem nessas atividades, ainda que
tenham prerrogativas para faz-lo, principalmente no que diz respeito criao e ao
gerenciamento de reas protegidas.
O Ministrio do Meio Ambiente tem lanado mo de alguns instrumentos para
estimular a descentralizao na regio, como o Projeto de Gesto Ambiental Integrada
- PGAI3, e o apoio ao fortalecimento de sistemas municipais de gesto ambiental na
Amaznia com recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente - FNMA.
O MMA busca um modelo de descentralizao no qual haja complementaridade
e cooperao entre os trs nveis de governo e ampla participao social. Com isso,
espera-se chegar a uma gesto ambiental compartilhada, na qual sociedade e governos
O artigo 23 lista como deveres do Estado a proteo das paisagens naturais notveis e dos stios arqueolgicos (inciso III);
proteo do meio ambiente e combate poluio (inciso VI); preservao das florestas, da fauna e da flora (inciso VII);
registro, acompanhamento e fiscalizao dos recursos hdricos e minerais (inciso XI). No artigo 24, a Constituio trata do
direito urbanstico (inciso I); florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteo ao meio ambiente e controle da poluio (inciso VII); patrimnio paisagstico (inciso VII); e responsabilidade
por dano ao meio ambiente (inciso VIII).
O PGAI um componente do Subprograma de Poltica de Recursos Naturais - SPRN, do Programa Piloto para Proteo
das Florestas Tropicais do Brasil .
21
Srie Estudos 6
municipais, estaduais e o governo federal trabalhem conjuntamente. Mais importante

ainda, a gesto ambiental deve integrar-se a outras polticas pblicas, particularmente
quelas voltadas ao desenvolvimento, gerando o que recentemente passou a ser
chamado de transversalidade. A transversalidade deve estar presente nas polticas
dos trs nveis de governo que, idealmente, estariam articuladas entre si.
Essa diretriz requer, portanto, que os governos municipais estejam no
apenas aptos a se envolver diretamente com a gesto ambiental, o que j algo
difcil, mas tambm que o faam em conjunto com os rgos estaduais e federais,
de maneira integrada s outras reas de polticas pblicas e com ampla participao
social. A realidade socioeconmica e poltica dos municpios da Amaznia torna a
concretizao desse tipo de gesto compartilhada bastante difcil. As barreiras para
uma efetiva participao das prefeituras na gesto ambiental so inmeras: falta de
recursos, falta de respaldo social, resistncia poltica de grupos com pouco interesse
no uso sustentvel dos recursos naturais, corrupo, entre muitos outros (ver Toni
e Kaimowitz, 2003). vital, portanto, um intenso trabalho de fortalecimento dos
governos locais para que a descentralizao tenha sucesso.
1.3 Implementao e Consolidao de Sistemas Municipais de Gesto

Ambiental
Por sistema municipal de gesto ambiental entende-se o conjunto de
organizaes governamentais locais e instituies voltadas conservao e uso
sustentvel dos recursos naturais e garantia da qualidade ambiental nas reas urbanas
e rurais dos municpios. As organizaes governamentais incluem rgos executivos
- tipicamente, as secretarias municipais de meio ambiente - e deliberativos - em geral,
os conselhos municipais de meio ambiente. As instituies incluem a legislao local,
normas formais ou informais, prticas de consulta e participao popular, mecanismos
de coordenao entre os diversos rgos envolvidos com a gesto ambiental e prticas
de cooperao com rgos de natureza privada.
A figura 1 um modelo simplificado das interaes entre os diferentes atores
que fazem parte do sistema de gesto ambiental municipal e que tm como centro as
secretarias municipais de meio ambiente ou congneres. O mesmo representa uma
situao ideal que deveria ser alcanada,, e foi elaborado com base no referencial
terico anteriormente discutido e nas especificidades da Amaznia brasileira, das
quais fazem parte tanto as polticas federais - como o projeto de descentralizao
implementado pelo SPRN -, quanto as expectativas de atores envolvidos com a gesto
local. Os fatores-chave desse modelo so: 1) o envolvimento da sociedade civil; 2) a
articulao entre rgos federais e estaduais que precisam desenvolver aes explcitas
de apoio aos processos de descentralizao, seja por meio de transferncia de recursos,
pela capacitao de pessoal, ou pela delegao de responsabilidades especficas; e
22
3) o desenvolvimento de parcerias com outros atores com interesse direto na gesto

ambiental, como ONGs, organizaes de base, agncias de cooperao e outros. Os
programas e as reas de atuao apresentados so apenas sugestivos, com base em
aes factveis e muitas vezes existentes em municpios da Amaznia. A inteno,
aqui, contudo, no apresentar uma lista exaustiva de aes que os governos locais
poderiam ou deveriam executar.
Figura 1 Modelo de Funcionamento de um Sistema Municipal de Gesto Ambiental
Para consolidar um sistema municipal de gesto ambiental similar ao modelo

proposto, um municpio necessita, portanto, desenvolver uma srie de aes que,
idealmente, incluem:
O Programa
estruturar Piloto,
o rgopor
ambiental
preferencialmente
deve em
meio do municipal,
SPRN, temque
demonstrado
preocupao
ser uma secretaria de meio ambiente. Isso envolve tanto a montagem
da estrutura fsica - proviso de escritrios, veculos, equipamentos
e material de trabalho -, quanto a contratao e/ou capacitao de
funcionrios tcnicos e administrativos para planejar e executar as tarefas
de rotina da gesto ambiental, a depender das necessidades e prioridades
municipais;
elaborar e implementar polticas ambientais,o que inclui legislao
especfica, projetos, propostas e programas, assim como a elaborao
de uma estratgia para atingir os objetivos da poltica, a qual deve ser
acompanhada pela busca de fontes de financiamento. As principais reas
23
Srie Estudos 6
de interveno dos municpios na gesto ambiental devem ser voltadas ao

controle ambiental, alm de promover aes de conservao e valorizao
dos recursos naturais, e aes de paisagismo na rea urbana;
garantir os recursos financeiros para o funcionamento do rgo
ambiental municipal, e buscar formas para gerar recursos prprios no
intuito de convert-los em rgos auto-sustentveis financeiramente,
o que obviamente no elimina a formao de parcerias com rgos
ambientais estaduais ou organismos de cooperao interessados na
gesto ambiental local; recursos externos so particularmente valiosos
para a capacitao do pessoal local. ONGs podem ser importantes
parceiras, tanto na captao de recursos quanto na a suplementao
de capacidade tcnica;
favorecer e incentivar maior participao popular nas decises, o que
normalmente ocorre por meio da formao de conselhos municipais
de meio ambiente. Estes devem se constituir numa plataforma para
a elaborao de delineamentos estratgicos de poltica, de busca
de consensos sobre temas de conflito e de construo de parcerias
estratgicas; alm da participao da sociedade civil no conselho,
devem-se procurar formas para fazer os diferentes atores sociais e
institucionais participarem da implementao das aes ambientais e
de seu monitoramento, o que serviria de insumo para o constante ajuste
e aperfeioamento da poltica ambiental municipal;
coordenar as aes municipais com o trabalho de rgos estaduais e
federais que, direta ou indiretamente, afetam a gesto ambiental no
municpio; parte dessa coordenao deveria envolver o estabelecimento
de convnios para a transferncia de responsabilidades especificas por
parte de rgos ambientais federais e estaduais aos rgos municipais,
seguindo uma avaliao prvia das possibilidades e oportunidades
fortalecer os sistemas municipais de gesto ambiental, de modo similar ao que foi
apresentado acima. No documento de reviso de meio termo desse subprograma4, foi
definida uma srie de encaminhamentos voltados para a consolidao e a ampliao de
iniciativas inovadoras de gesto ambiental em nvel municipal, como por exemplo:
Na seqncia, veremos como essas diretrizes se refletiram, na prtica, em Juna,
Relatrio Final: Reviso de Meio Termo do Subprograma de Polticas de Recursos Naturais - SPRN/PPG7, maio de
2001.
24
contribuir com a formao de capacidade tcnica em prefeituras e outros

atores municipais para a elaborao e a implementao de polticas e
instrumentos legais necessrios ao exerccio de aes descentralizadas
de gesto ambiental;
estimular um crescente envolvimento de prefeituras em estratgias de
monitoramento, licenciamento e fiscalizao ambiental, contemplando
aes como a reviso de normas legais e responsabilidades institucionais e
a capacitao de recursos humanos envolvidos na execuo compartilhada
das atividades previstas;
incentivar a criao e a efetivao de conselhos municipais de
desenvolvimento sustentvel, bem como fortalecer instncias colegiadas
j existentes (p.ex., Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf,
Fruns Municipais de Desenvolvimento Sustentvel etc.) como espaos
democrticos de negociao entre o governo, sociedade civil e setor
privado, sobre polticas pblicas relacionadas gesto ambiental;
apoiar experincias piloto de implementao de Agendas 21 e Planos
Municipais de Desenvolvimento Sustentvel - de forma articulada com
iniciativas como o Programa Comunidade Ativa e o Pronaf - por meio de
assessoria tcnica e capacitao de atores locais (prefeituras, sindicatos,
associaes, ONGs etc.) em questes estratgicas (p.ex. mtodos de
planejamento participativo, insero da tica ambiental em atividades
de planejamento para o desenvolvimento local);
realizar diagnsticos sobre problemas ambientais em reas urbanas (p.ex.,
poluio de recursos hdricos, destinao de lixo, reciclagem de resduos e
poluio sonora), como base para o planejamento de aes estratgicas;
fortalecer a capacidade de planejamento e execuo de polticas pblicas
relacionadas gesto ambiental em reas urbanas, dentro de rgos
governamentais que atuam nos municpios (Ibama, organismos estaduais
de meio ambiente, prefeituras etc.); e
apoiar as iniciativas municipais de educao ambiental entre a
populao urbana.
Itaituba e Marab, trs municpios beneficirios da principal iniciativa federal de apoio
ao desenvolvimento de capacidade local na Amaznia, o PGAI.
25
Contexto
s o c i a m b i e n ta l
dos
municpios
Neste captulo, fazemos uma breve caracterizao dos trs municpios estudados.
Alm de fornecer alguns dados bsicos - como populao, taxa de urbanizao e rea
-, destacamos as principais atividades econmicas e problemas socioambientais de
cada um. Com isso, tentamos compor um sucinto quadro da economia poltica local,
que tem grande influncia sobre a consolidao de sistemas municipais de gesto
ambiental, principalmente sobre a implementao do marco normativo e de aes de
comando e controle que potencialmente afetam os interesses de elites locais.
Juna
Juna um municpio plo na regio Noroeste de Mato Grosso. Tem uma
populao de 38.026 habitantes (IBGE, 2000), dos quais 73% vivem na zona urbana,
e uma rea de 26.351 km2. A cidade est a 742 Km de Cuiab, com acesso pela
rodovia MT-150, que tem condies precrias de trfego durante o perodo chuvoso.
A ocupao de Juna teve incio em 1972, como parte de um projeto de colonizao
desenvolvido pela Companhia de Desenvolvimento de Mato Grosso (Codemat), dentro
do municpio de Aripuan. A emancipao de Juna ocorreu em 1982.
A economia municipal tem por base a pecuria, a indstria madeireira, o
comrcio, a agricultura familiar e o garimpo de diamantes. Esta ltima atividade foi
extremamente importante na regio e fez com que a populao municipal aumentasse
de 13.000 para 36.000 habitantes entre 1980 e 1991, ano em que a atividade entrou
em rpida decadncia. Ao boom do garimpo correspondeu um abandono da
agricultura familiar, uma vez que grande parte dos colonos se aventurou na procura
de diamantes. A cafeicultura, que era ento uma das atividades mais importantes
do municpio, foi praticamente abandonada e s comeou a ser retomada no final
dos anos 90. Apesar da escala de explorao dos diamantes ter sido drasticamente
reduzida, ainda h operaes no municpio, inclusive algumas ilegais dentro de reas
indgenas. O garimpo de diamantes tem grande impacto sobre o ambiente, pois os
garimpeiros utilizam bicos-jato para desagregar o solo e separar o cascalho da
terra. H pouco controle sobre essa atividade e o envolvimento do governo municipal
com o assunto muito pequeno.
A indstria madeireira hoje a principal fonte de empregos na cidade. As 40
serrarias existentes empregam cerca de 2.000 pessoas, mas o municpio tem uma rea
muito pequena de madeira explorvel. A maior parte da matria prima provm de
Srie Estudos 6
municpios localizados mais ao norte, dentro da fronteira florestal do estado. Apesar

de a indstria madeireira no ter impacto direto sobre a floresta dentro do municpio,
ela uma fonte significativa de poluio devido queima de resduos. Esse um
problema que, em teoria, est sob a alada do governo estadual, cujo rgo ambiental,
a Fundao Estadual do Meio Ambiente - Fema, tem um escritrio instalado na sede
municipal e responsvel pelo licenciamento da atividade.
Onde outrora houve grandes reas de floresta, hoje h pastagens. O rebanho
bovino de Juna o sexto maior do estado. Em 1997, o IBGE estimava um total de
370.000 cabeas de gado no municpio. O desmatamento no territrio municipal s
no atingiu propores alarmantes porque 61% da rea do municpio esto dentro
de terras indgenas: 3.838 Km2 na Terra Indgena Ena-wen-naw, 1.269,60 km2 na
Terra Indgena Aripuan; 9.530 km2 no Parque Indgena Aripuan e 1.480,00 km2 na
Terra Indgena Serra Morena.
A economia municipal tambm impulsionada pelo setor de servios, uma vez
que Juna centraliza estabelecimentos comerciais, empresas e rgos governamentais
que atendem a grande parte da populao de todo o Noroeste de Mato Grosso.
Juna conta com um movimento social de base relativamente bem organizado
e forte. Os pilares desse movimento so os trabalhadores rurais, cujas organizaes
formaram a base do Partido dos Trabalhadores. O PT conseguiu eleger o prefeito
em 1996 e em 2000. Em 2002, o prefeito foi eleito deputado estadual e afastou-se do
cargo, sendo substitudo pelo vice-prefeito - um lder histrico de Mato Grosso e dos
movimentos dos trabalhadores rurais de Juna, que fora secretrio de agricultura e
meio ambiente e responsvel pela coordenao e estruturao da secretaria. Tratavase, at 2004, do nico municpio matogrossense governado por um poltico do PT, e
a base poltica do nico deputado do partido na Assemblia Legislativa.
O contexto poltico de Juna mostra-se favorvel a avanos na atuao do
governo municipal na rea de gesto ambiental, uma vez que o municpio est
em uma rea de fronteira estabilizada, onde a extrao madeireira j no causa
maiores conflitos e onde a competio por terra entre pequenos proprietrios e
grandes pecuaristas no particularmente acirrada. A estrutura fundiria permitiu
a consolidao de um grande grupo de agricultores familiares com interesse em
se fixar em suas propriedades, particularmente por meio da produo de culturas
perenes. As terras indgenas presentes no territrio municipal, por sua vez, tambm
ajudam a conter o avano da fronteira agrcola e o acirramento dos conflitos que
normalmente acompanham esse processo.
28
Itaituba
Itaituba situa-se na regio Sudoeste do estado do Par. A sede municipal
est localizada margem esquerda do rio Tapajs que, por muitos anos, foi a nica
via de acesso cidade. Hoje, o municpio cortado pelas rodovias BR-163 (CuiabSantarm) e BR-230 (Transamaznica), que normalmente ficam intransitveis por
longos perodos durante a estao chuvosa. O territrio municipal tem 62.565 km2,
mas antes do desmembramento dos municpios de Trairo, Jacareacanga e Novo
Progresso, Itaituba tinha 165.578 km2 e era o maior municpio do Brasil em rea.
Dentro do municpio, cerca de 1,5 milhes de hectares esto em reas protegidas:
destas, aproximadamente 900 mil no Parque Nacional da Amaznia, 220 mil na
Floresta Nacional de Itaituba I e 440 mil na Floresta Nacional de Itaituba II. Assim
como ocorreu em Juna, Itaituba tambm teve um boom populacional movido pelo
garimpo. A populao, que era de 12.690 habitantes em 1970, chegou a 38.584
em 1980 e a 116.402 em 1990. Na dcada de 90, a economia garimpeira entrou em
colapso e a populao diminuiu, atingindo 94.750 habitantes em 2000, ano em que
68% da populao viviam na zona urbana (IBGE, 2000).
Apesar do declnio do garimpo, causado pela exausto do ouro aluvionar e
pela queda do preo deste metal, a minerao continua sendo a principal atividade
econmica do municpio. Segundo a Associao dos Mineradores de Ouro do Tapajs
- AMOT, h mais de 2.000 pontos de garimpo na regio, que empregam de 25.000 a
30.000 pessoas em Itaituba e municpios vizinhos. A maior parte do ouro extrado
comercializada em Itaituba, cerca de oito quilos/dia. Alm do ouro, h outros recursos
minerais importantes na regio, como pedras preciosas e calcrio, que enviado
para beneficiamento em Manaus. O garimpo do ouro tem impactos socioambientais
bastante srios no municpio. Por um lado, a atividade gera empregos e renda para
a populao mais pobre. Por outro lado, fonte de contaminao do solo, dos rios e
de humanos por mercrio e cianeto, produtos utilizados na amalgamao do metal.
Tambm so recorrentes os conflitos violentos decorrentes de disputas por reas de
garimpo ou entre garimpeiros e madeireiros.
Recentemente, a extrao madeireira ganhou grande importncia no municpio
devido ao avano da fronteira agrcola e florestal pelo norte do Mato Grosso. No
distrito de Moraes de Almeida, no sul do municpio, h cerca de 40 serrarias instaladas,
que processam matria-prima extrada em Itaituba e em municpios vizinhos, muitas
vezes de forma ilegal e at mesmo dentro de reas protegidas.
A agricultura familiar pouco desenvolvida no municpio pelo fato de que
o garimpo, durante muito tempo, atraiu a maior parte da mo-de-obra disponvel
na regio. Isso, porm, tem mudado rapidamente, pois j h um grande nmero
de famlias vivendo em seis assentamentos do Instituto de Colonizao e Reforma
29
Srie Estudos 6
Agrria - Incra na regio. Segundo o executor do escritrio do rgo em Itaituba, em

cinco desses assentamentos, cerca de 90% dos chefes de famlia so ex-garimpeiros
que se tornaram ou voltaram a ser agricultores. Dos seis assentamentos, trs esto no
territrio de Itaituba e um est na divisa entre Itaituba e Trairo. Juntos, estes quatro
assentamentos tm cerca de 1.100 famlias. A produo agrcola quase exclusivamente
de subsistncia, com predominncia dos plantios de arroz, de mandioca e de milho.
A pecuria ganhou importncia na ltima dcada e, segundo dados da Agncia
de Desenvolvimento do Par, em 2.000 o rebanho bovino do municpio era de 205.000
cabeas. A atividade teve incio na dcada de 1980, segundo alguns informantes,
como um hobby dos donos de garimpos que buscavam ganhar status comprando
e exibindo gado de raa. Pouco a pouco, a atividade se consolidou e o municpio j
envia gado para os mercados consumidores de Manaus e Macap, alm de atender
a demanda local. Muitas fazendas se instalaram no entorno do Parque Nacional da
Amaznia, e h denncias de que existem outras dentro do Parque, inclusive em reas
griladas por um ex-prefeito da cidade.
As organizaes sociais de base em Itaituba so muito fracas e, historicamente,
pouco influenciaram a poltica no municpio. Elites ligadas ao comrcio e minerao
tradicionalmente controlam o poder municipal, e a agenda ambiental, em grande
parte, depende dos seus humores e preferncias.
As perspectivas de pavimentao da BR-163, o avano da fronteira florestal e
a expanso da pecuria tm exacerbado os problemas socioambientais no municpio,
com destaque para a grilagem. Madeireiros, pecuaristas, produtores de soja e
especuladores buscam avidamente se apoderar de enormes extenses de terra o
mais rpido possvel, no s para explorar os recursos existentes como tambm
para realizar lucros com a esperada valorizao das terras aps a pavimentao da
rodovia. A populao mais pobre, em grande parte formada por garimpeiros que
viram frustradas suas expectativas de enriquecer com a minerao, tambm fonte
de grande demanda por terra. Aliados, esses fatores tornam a situao de Itaituba
potencialmente explosiva. So comuns os conflitos armados na regio e a procura por
terras j coloca em risco as reas protegidas do municpio e seu entorno.
Marab
Marab, localizada no sul do Par, assim como Juna, um municpio plo
na regio. Aps vrias divises e emancipaes de distritos, o municpio ficou com
um territrio de 15.157,90 km2. A populao de 167 mil habitantes, dos quais 134
mil vivem na zona urbana. O municpio abriga parte de quatro reas protegidas: 1)
Reserva Biolgica do Tapirap, com uma rea de 103.000 hectares; 2) Flona do Tapirap
- Aquiri, com 190.000 hectares; 3) Flona Itacainas, com 51.000 hectares; e 4) rea de
Proteo Igarap Gelado, com 21.600 hectares.
30
A regio de Marab foi um centro importante de produo de borracha no
incio do sculo passado. O ciclo atingiu seu auge ao redor de 1915, mas entre a
dcada de 20 e a segunda guerra mundial a produo caiu dramaticamente (Petit,
2003). Ao mesmo tempo, emergiu a produo da castanha do Par. A partir da dcada
de 1930, e at finais dos anos 70, o Par tomaria a dianteira na coleta de castanha na
Amaznia e, no seu interior, a regio de Marab contribuiria de forma significativa
para essa produo (Bras, 1984). A expanso da atividade extrativista de castanha
estimulou o crescimento populacional por meio da imigrao e fez prosperar casas
comerciais estabelecidas no centro urbano de Marab (Bras, 1984). O crescimento da
economia da castanha promoveu a concentrao da propriedade da terra - por meio
de licenas de arrendamento outorgadas pelo governo estadual, primeiramente, e,
posteriormente, pela venda de terras pelo estado -, e tambm o surgimento de uma
oligarquia regional encarregada da comercializao do produto, a qual teve grande
influncia na poltica local (Petit, 2003).
O declnio da economia da castanha aconteceu por volta da dcada de 1980.
Em meados dos anos 70, Marab chegou a produzir 40% da castanha na Amaznia
brasileira. Em 1983, essa participao caiu a 20% do total, cedendo lugar aos estados do
Acre e Amazonas. A expanso da pecuria levou diminuio progressiva do nmero
de castanheiras e foi a grande responsvel pela queda da produo. A expanso da
economia pecuria foi produto do crescimento das grandes fazendas e da presso
de pequenos posseiros sobre a terra - a maior parte, procedentes do Maranho e do
Piau (Petit, 2003). Durante esses anos, em interao com a expanso de pecuria, a
explorao madeireira tambm teve um crescimento importante, o que contribuiu
ainda mais para o declnio da economia extrativa de castanha.
Nos anos 90, a economia da pecuria se consolidou. Segundo a Secretaria
Municipal de Meio Ambiente - Semma (2004), em 2003 os rebanhos chegaram a
cerca de 200.000 cabeas. Tal crescimento estimulou a implantao de um frigorfico
de grande porte (mil cabeas/dia), considerado como um dos cinco mais modernos
do Brasil. Muitas fazendas tm sido alvo de presso pelo Movimento dos Sem-Terra
e, em decorrncia, h um grande nmero de assentamentos na regio, tanto em
reas desapropriadas quanto em terras devolutas. No incio de 2004, o nmero de
assentamentos da reforma agrria no sul do Par era pouco superior a 350, em uma
rea de 3,7 milhes de hectares. Em Marab, so 64 os projetos de colonizao do
Incra, sobre uma rea de aproximadamente 436.000 hectares, onde vivem cerca de
4.500 famlias.
A explorao de madeira foi importante no municpio nas dcadas de 1980
e 1990. No entanto, muita madeira serrada em Marab era originria de outros
municpios da regio. Em 1999, aproximadamente 30 indstrias madeireiras estavam
estabelecidas no municpio, produzindo madeiras serradas e mveis, para regio e para
exportao (Semma, 2004). Um setor que recentemente ganhou grande importncia o
31
Srie Estudos 6
das usinas de produo de ferro-gusa. Atualmente, no municpio esto instaladas cinco

guseiras que abastecem seus fornos com lenha produzida localmente. No municpio de
Marab, ainda se desenvolvem atividades de extrativismo mineral. Estas se dividem
em explorao de ouro em pequena escala, pedras preciosas, cristal de rocha e minerais
mais comuns como areia, cascalho, argila e brita. A existncia de fartas jazidas de
argila impulsionou a instalao, no municpio, de 31 fbricas de cermica de diferentes
portes.
O crescimento da cidade tem sido motivado pela instalao de atividades
de comrcio e servios acompanhando a expanso das atividades extrativistas e
agropecurias. A dinmica industrial e de servios no municpio deve-se ao fato
de que Marab, pela sua localizao geogrfica estratgica, se constitui como plo
articulador da expanso econmica do sul do Par.
A sociedade bem organizada em Marab. H diversas organizaes que
representam interesses patronais e de trabalhadores, bem como ONGs ambientalistas
locais e de fora do municpio. Essas organizaes influem na direo das demandas
ambientais municipais desde a dcada de 80, e atuam em reas como a reduo de
queimadas e conservao da fauna. Entretanto,elas no tm tido muitas iniciativas
no que se refere a questes mais urgentes de conservao de recursos ambientais,
tais como o controle do desmatamento ou a fiscalizao da explorao madeireira
ilegal.
Marab um municpio onde coexistem diversos problemas socioambientais.
Alm da concentrao da posse de terra, que causou graves e violentos conflitos durante
as dcadas de 1970 e 1980, o municpio tem problemas com o desmatamento causado
pela expanso da pecuria, particularmente nas reas mais distantes da sede municipal.
No entorno da cidade, o desmatamento tambm severo, mas causado principalmente
pela demanda de carvo pelas guseiras. Outro setor problemtico o cermico, que
emprega um grande nmero de trabalhadores nas indstrias e que conta tambm com
muitos oleiros de pequeno porte instalados s margens dos rios. Os impactos do setor se
do principalmente pela extrao e pela queima de lenha - obtida nas florestas nativas -,e
tambm pela extrao de argila dos barreiros. Como veremos adiante, a prefeitura, por
meio de sua Secretaria de Meio Ambiente, tem sido bastante atuante no licenciamento e
regulao do setor.
Em sntese, o contexto poltico de Marab bastante complexo: ainda persiste
uma dinmica de expanso de fronteira agrcola nas reas mais distantes da sede
municipal, e h presena marcante de grandes pecuaristas, madeireiros e empresas
do setor siderrgico que demandam grandes quantidades de carvo para suas
atividades. Esses atores so poderosos e tentam impor restries s atividades de
gesto ambiental que possam ferir seus interesses. Por outro lado, gradativamente
32
ganham poder as organizaes de base e as ONGs que tendem a apoiar as iniciativas

locais de gesto ambiental.
quadro I, apresentamos
um
resumo da caracterizao dos trs
QuadroNo
I Caracterizao
dos trs municpios
estudados
Municp1io
Territrio Populao
(km2)
(2000)
Pop.
Urbana
/Rural
Base da
economia
Comrcio;
Madeira;
Minerao de
diamantes;
Pecuria.
Queima de
resduos da
Madeira;
Impacto da
minerao.
rea Indgena Ena-wennaw, rea Indgena

Aripuan;
Parque Indgena Aripuan;
rea Indgena Serra Morena.
Garimpo de
ouro;
Madeira.
Contaminao
por mercrio e
cianeto;
Desmatamento
Grilagem;
Conflitos entre
madeireiros e
garimpeiros.
Parque nacional da Amaznia;

Floresta Nacional de Itaituba;
Floresta Nacional de Itaituba
II.
Servios;
Pecuria;
Minerao e
siderurgia.
Desmatamento;
Produo de
Carvo;
Queima de lenha;
Extrao de argila.
Juna
26.351
38.026
73%
Itaituba
62.565
94.750
68%
Marab
15.157
167.873
80%
Problemas
socioambientais
Unidades de
Conservao
Reserva Biolgica do
Tapirap;
Floresta Nacional do Tapirap
- Aquiri;
Flona Itacauinas;
rea de proteo Igarap
Gelado.
33
A Implementao dos Sistemas Municipais

Gesto Ambiental
de
3.1. Estruturao dos rgos Ambientais Municipais

Juna
A Secretaria de Meio Ambiente (formalmente, Secretaria de Agricultura,
Minerao e Meio Ambiente - Samma) foi criada em 1995 e o rgo executor da poltica
municipal de meio ambiente em Juna. Nessa poca, a economia local sentia fortemente
o impacto negativo da decadncia do garimpo de diamantes. Alm da renda gerada pelo
setor ter decrescido rapidamente, muitos dos garimpeiros eram colonos que haviam
abandonado suas atividades agrcolas para se aventurar na busca de diamantes. Isso fez
com que a agricultura tambm passasse por um processo recessivo. A prefeitura criou
a secretaria em resposta a essa crise, para tentar reativar a agricultura familiar.
Apesar da preocupao inicial do prefeito, por dois anos a Samma operou
com apenas seis funcionrios, que trabalhavam em duas salas na sede da prefeitura.
poca, no havia nenhum tcnico de nvel superior na secretaria, que tinha ao
muito tmida. A situao se reverteu em 1997, com a posse do primeiro prefeito eleito
pelo Partido dos Trabalhadores, que indicou um lder de movimentos de base dos
agricultores para o cargo. Com a reeleio do prefeito, em 2000, o secretrio tornou-se
vice-prefeito e em 2002 assumiu a prefeitura.
Atualmente, a secretaria comandada por um engenheiro florestal e tem uma
equipe de 16 pessoas, que inclui outro engenheiro florestal e um veterinrio (ver
Quadro 2). A secretaria est bem instalada em um prdio prprio e seus funcionrios
contam com veculos e bons servios de apoio tcnico-administrativo, como telefonia,
fax e acesso internet, coisa que no trivial na Amaznia.
A estratgia de fortalecimento da secretaria incluiu a contratao de funcionrios
estveis (por concurso) a partir de demandas especficas, como, por exemplo, a
necessidade de a Samma dispor de um veterinrio para coordenar o programa de
sanidade da carne e do leite, ou de tcnicos para administrar o viveiro de mudas e
dar assistncia tcnica aos produtores que implementam cultivos agroflorestais em
suas propriedades. A estabilidade dos funcionrios contribui para a continuidade dos
trabalhos da secretaria ao longo do tempo, mesmo no caso de mudanas de prioridades
quando da troca de prefeitos. O estabelecimento de critrios tcnicos mnimos para
a contratao de pessoal evita que a secretaria se inche ou que haja indefinio de
responsabilidades e atribuies de seus funcionrios.
O incio das atividades do PGAI se deu em 1998, com a discusso de um plano
Srie Estudos 6
regional para o controle ambiental que tivesse participao das entidades locais.
Para viabilizar as aes de gesto ambiental na regio Noroeste do estado, o projeto
financiou a estruturao fsica das Secretarias de Agricultura e Meio Ambiente e do
escritrio regional da FEMA (em Juna). Em seguida, o foco do programa mudou para
a elaborao da legislao ambiental.
Havia uma demanda muito forte dos municpios da regio Noroeste por
recursos para projetos de desenvolvimento de atividades econmicas alternativas.
Isso aconteceu principalmente em funo da visibilidade dos projetos anteriormente
implementados em Juna com outras fontes de apoio. Entretanto, a expectativa das
prefeituras foi em parte frustrada, pois o PGAI s alocou 10% de seus recursos para
essas atividades. Por j dispor de outros recursos, a prefeitura de Juna decidiu
requisitar auxlio para investir no beneficiamento e na comercializao da produo
agroflorestal. Entretanto, os recursos no foram liberados e o avano no se
concretizou. Por outro lado, o governo municipal soube utilizar os recursos do PGAI
para promover avanos institucionais significativos, dentre os quais a elaborao do
cdigo ambiental do municpio. Os recursos materiais e humanos proporcionados pelo
PGAI tambm tm sido intensamente utilizados pela Samma em diversos projetos do
governo municipal relacionados ao meio ambiente e ao desenvolvimento rural, que
sero analisados mais detalhadamente adiante.
Itaituba
A Secretaria de Minerao e Meio Ambiente (Semma) foi criada em 1993, mas
inicialmente com pouca atuao na rea ambiental. Na verdade, a secretaria no tinha
recursos - financeiros ou materiais - e nem responsabilidades poltico-administrativas.
Era apenas uma posio na hierarquia da prefeitura criada para agraciar algum
partido ou liderana poltica de acordo com as necessidades e vontades do prefeito. A
estruturao real comeou com a nomeao de um tcnico experiente como secretrio,
que soube aproveitar os recursos do PGAI que comearam a chegar ao municpio em
1998.
Inicialmente, Itaituba no seria contemplada pelo PGAI, que deveria ser
implementado apenas na regio do Moju-Capim. A regio do Tapajs acabou sendo
includa no Programa, em parte como fruto da iniciativa do titular da Semma em
1997, quando se iniciaram as discusses sobre o PGAI no Par. Tratava-se de um
funcionrio cedido pelo escritrio do Departamento Nacional de Produo Mineral
- DNPM em Belm, com bom trnsito junto a autoridades do governo estadual e que
vislumbrou uma boa oportunidade de conseguir recursos para o municpio estruturar
sua secretaria e iniciar um trabalho de gesto ambiental. Naquele momento, o prefeito
era do mesmo partido do governador Almir Gabriel - o Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB), o que facilitou muito a extenso do Programa para o municpio.
36
Com o incio do PGAI, uma das primeiras iniciativas do secretrio foi contratar
um gelogo para liderar o quadro tcnico que ele pretendia montar. Nos anos
seguintes, quatro profissionais de nvel mdio foram contratados, todos, inicialmente,
em carter temporrio. Devido aos esforos do secretrio, o quadro tcnico submeteuse a concurso pblico e ganhou estabilidade na prefeitura o que, de certa forma, salvou
o Programa de um completo fracasso aps as eleies municipais de 2000, quando
houve uma reviravolta poltica no municpio.
Com recursos do PGAI, a secretaria reformou suas instalaes, que se
encontravam em estado bastante degradado. Em seguida, o PGAI equipou a secretaria
com todos os mveis necessrios ao seu funcionamento, alm de equipamentos
como impressora, condicionadores de ar, televiso, vdeo-cassete, retro-projetor,
GPS e filmadora VHS. A Semma recebeu, tambm, uma caminhonete cabine dupla
e uma lancha com motor de 40 HP. Como contrapartida, foi formado em Itaituba um
Frum Municipal de Meio Ambiente, composto por 26 organizaes signatrias e trs
comisses colegiadas criadas para trabalhar em trs atividades distintas: 1) a educao
ambiental; 2) a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel (PDDS);
e 3) a fiscalizao ambiental.
As eleies de 2000 representaram um revs muito grande para a gesto
ambiental local. Naquele ano, foi eleito um prefeito sem qualquer compromisso com
a gesto ambiental e que, pelo contrrio, tinha interesses econmicos na minerao, na
pecuria e na grilagem. Sua posse colocou a Semma no limbo e paralisou as atividades
do PGAI em Itaituba. O veculo doado secretaria pelo programa foi desviado para
outras atividades e os funcionrios no concursados foram demitidos ou removidos
para outros rgos. Essa situao perdurou at a morte do prefeito e a conseqente
posse do vice-prefeito, em agosto de 2002.
Os esforos do PGAI s no foram totalmente perdidos pelo empenho
dos funcionrios que permaneceram na secretaria, particularmente o diretor do
departamento de meio ambiente que, posteriormente, tornou-se secretrio e que
manteve o arquivo com todo o histrico do PGAI no municpio. Mesmo aps a
retomada do programa, a Semma ainda no voltou ao nvel de atividades que vinha
desempenhando antes da troca de prefeito em janeiro de 2001.
Marab
A Secretaria Municipal de Meio Ambiente - Semma foi criada em 1992.
Posteriormente, ela foi transformada em Departamento para se converter novamente
em Secretaria em dezembro de 1997 (Lei 14.910/97). Em 1998, funcionava nas
dependncias da Secretaria de Agricultura, e no segundo semestre desse mesmo
ano passou a funcionar em instalaes prprias e a contar com uma pequena equipe:
37
Srie Estudos 6
o Coordenador Geral, sete tcnicos em vigilncia sanitria e um motorista. Nesse

perodo, a secretaria assinou um convnio com a Secretaria Executiva de Cincia,
Tecnologia e Meio Ambiente - Sectam para aquisio de equipamento bsico (veculo,
lancha, vdeo e outros) (Rosa, 2004). Em 1999, foi indicado o primeiro secretrio, que
fazia parte do setor madeireiro de Marab. No incio, a secretaria manteve o quadro
reduzido e infra-estrutura inadequada. Suas atividades limitaram-se a algumas poucas
aes de educao ambiental.
Na metade da dcada de 1990, teve lugar no municpio o processo de
elaborao de uma proposta de lei ambiental, apresentada por um vereador do PT,
mas que, embora discutida e aprovada na Cmara Municipal, no foi bem aceita
pelo executivo municipal. No ano de 2000, o secretrio de meio ambiente dedicouse tarefa de implementar o processo de descentralizao da gesto ambiental por
meio da aprovao da poltica ambiental municipal e da constituio do Conselho
Municipal de Meio Ambiente (Comam), motivado pelo interesse em receber apoio
financeiro do governo estadual. Essas iniciativas foram destinadas ao fracasso
pelo limitado envolvimento de organizaes representativas dos grupos sociais
majoritrios no processo. Apenas organizaes de classe participaram. Em 2001,
a remoo do prefeito e a indicao de um novo secretrio mudaram o curso do
processo. Nesse ano, foi iniciada uma consulta para a elaborao de nova proposta
de lei ambiental, o que envolveu a participao de ampla diversidade de atores
sociais locais representando tanto organizaes de classe, como organizaes nogovernamentais, alm de rgos de representao de categorias profissionais. Muitas
dessas organizaes iriam, depois, participar da formao do Comam.
Atualmente a Semma tem uma estrutura organizativa relativamente simples.
Ela se compe de trs departamentos: 1) Departamento de Meio Ambiente; 2)
Departamento de Paisagismo; e 3) Departamento de Controle Ambiental. O
Departamento de Controle Ambiental responsvel pela maior parte das atividades
e da arrecadao da Semma. O Departamento de Meio Ambiente tem a finalidade de
apoiar as aes do Departamento de Controle Ambiental, principalmente por meio
da execuo de programas de educao ambiental dirigidos a pblicos especficos. O
Departamento de Paisagismo foi transferido recentemente Semma pela Secretaria de
Obras e tem sob sua responsabilidade as tarefas de arborizao urbana. Atualmente,
a Semma concentra suas atividades na sede do municpio.
O nmero de funcionrios empregados na Semma pode parecer muito grande
(um total de 70), mas, descontando os trabalhadores braais atuando no Departamento
de Paisagismo (40 pessoas tomando conta do ajardinamento, da poda, da capina e da
arborizao), restam 30 funcionrios ocupados em atividades de licenciamento, de
monitoramento e de educao ambiental. Efetivamente, os departamentos de Controle
Ambiental e de Meio Ambiente so os que contam com o maior nmero de pessoal
38
qualificado, de nvel superior e mdio (16 pessoas). Adicionalmente, o Departamento

de Meio Ambiente conta com nove educadores ambientais de nvel mdio.
A Semma encontra-se relativamente bem equipada, mas a maior parte desse
equipamento no est em boas condies, particularmente os veculos e os motores
de barco, que constituem ferramentas imprescindveis ao trabalho de fiscalizao.
A secretaria no dispe de recursos prprios ou da Prefeitura para destinar
manuteno e/ou renovao de seus equipamentos. Alm dos equipamentos
usados na fiscalizao, a secretaria conta com sete computadores e desenvolveu um
programa para gerenciar o trabalho de cadastramento de estabelecimentos e emisso
das licenas ambientais, com a finalidade de acompanhar os processos administrativos
resultantes do licenciamento.
3.2. Polticas e Programas Municipais de Gesto Ambiental

No resta dvida de que h avanos em Juna, Itaituba e Marab no sentido de
consolidar um sistema municipal de gesto ambiental. A estruturao das secretarias
municipais de meio ambiente uma evidncia inicial disso. H, contudo, grandes
diferenas entre os trs municpios, como veremos a seguir.
Juna
Em Juna, a prefeitura tem se envolvido com um grande nmero de atividades
ligadas gesto ambiental. Uma delas a criao e manuteno do parque municipal
e do viveiro de mudas ornamentais e florestais, que atendem demanda da prpria
secretaria de meio ambiente, para arborizao urbana e recuperao de reas degradadas
e de matas ciliares. O viveiro tem, tambm, capacidade para atender a demandas futuras
de projetos de desenvolvimento agroflorestal. Estabelecer um parque municipal uma
atitude inusitada para governos municipais da Amaznia. No caso de um municpio que
tem mais da metade de suas terras em reas protegidas, a atitude at mesmo audaciosa.
Surpreendentemente, a iniciativa teve amplo apoio popular em Juna, o que se deve, em
parte, habilidade poltica dos dirigentes municipais que conseguem introduzir novos
temas na pauta poltico-administrativa municipal sem imp-los populao local.
Outro projeto muito importante para a prefeitura o de tratamento de
resduos slidos. Para desenvolv-lo, a prefeitura conta com recursos financeiros e
humanos do Ministrio do Meio Ambiente e do Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal - Ibam. muito significativo o fato de a cidade ter coleta de lixo em 100%
dos domiclios e da Samma j contar com o projeto de implementao de um aterro
sanitrio. Mais uma vez, preciso notar que essa uma situao bastante rara nos
municpios da Amaznia.
A prefeitura de Juna, por meio da Samma, tambm tem participao ativa em
um grande nmero de projetos de desenvolvimento rural, com apoio de rgos do
39
Srie Estudos 6
governo federal e ONGs. Um desses projetos (Paca), financiado pelo Programa Piloto
por meio do subprograma de Projetos Demonstrativos - PD/A, coordenado pela
principal associao de produtores rurais do municpio, a Ajopam - Associao Rural
Juinense Organizao para Ajuda Mtua) e foi idealizado pelo prprio prefeito quando
este presidia a Associao. Devido capacidade de organizao dos trabalhadores
rurais locais e ligao quase orgnica destes com o governo municipal, recentemente o
municpio foi includo como plo de implementao do Programa de Desenvolvimento
Socioambiental da Produo Familiar Rural (Proambiente) na regio Noroeste de Mato
Grosso. Nesse programa, a prefeitura, os movimentos sociais, a Embrapa - Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria e o Ministrio do Meio Ambiente comearam a
trabalhar na busca de mecanismos de pagamento por servios ambientais e alternativas
de produo sustentvel para agricultores do municpio.
O licenciamento ambiental no um tema muito importante na pauta da
prefeitura. Isso certamente se deve ao fato de que o rgo ambiental estadual - Fema
- tem representantes na cidade. Assim, no h sobre o governo municipal uma presso
local positiva para que tome para si um servio essencial ao andamento de algumas
atividades produtivas - e que mal conduzido por uma agncia governamental ausente
da vida local, como no caso de Marab. Tampouco h presses negativas a fim de evitar
que o governo municipal execute atividades de comando e controle, pois, de acordo
com o marco normativo vigente, trata-se de um tema de competncia do governo
estadual.
Itaituba
Apesar dos altos e baixos pelos quais passou devido s reviravoltas polticas, a
Semma manteve viva uma das aes escolhidas como prioritrias durante as discusses
preparatrias para a implementao do PGAI, em 1988: a elaborao do Plano de
Diretor de Desenvolvimento Sustentvel - PDDS. A secretaria conseguiu at mesmo
investir em equipamentos, por meio de um convnio com o Sistema de Vigilncia da
Amaznia - SIVAM e com recursos prprios e, com isso, montar uma pequena estao
de processamento de imagens de satlite. Alm de um computador e um plotter
utilizados para produzir mapas, a Semma contratou os servios de um consultor de
Belm e comeou a montar uma base cartogrfica que subsidiar a elaborao do
PDDS. Tambm foi estabelecido um convnio com a Embrapa, que est preparando
um levantamento do potencial erosivo e da aptido agrcola dos solos em uma rea
situada dentro de um raio de 80 km da sede municipal.
A Semma tem capacidade de produzir mapas de boa resoluo e dispe de
equipamentos e programas relativamente sofisticados. Entretanto, no parece haver
clareza sobre o que fazer com esses recursos e essa capacidade. Coisas mais simples
e importantes, como a limpeza urbana e o saneamento bsico, ainda no foram
incorporadas s prioridades municipais.
40
O licenciamento ambiental praticamente inexistente e a secretaria tem a viso

de que a atividade pouco interessante para o municpio, uma vez que a Sectam
mantm para si a competncia sobre o licenciamento das atividades que geram mais
renda, como, por exemplo, a operao de serrarias e postos de gasolina. O exemplo de
Marab, que veremos a seguir, mostra que essa viso demasiadamente pessimista.
Ainda que Marab seja um municpio maior e mais rico que Itaituba, nesta cidade
h um volume considervel de operaes comerciais e industriais com potencial
poluidor, que poderiam e deveriam ser licenciadas e fiscalizadas. Falta ao governo
local o mpeto com o qual a Secretaria de Meio Ambiente de Marab se lanou sobre
o licenciamento, e que rendeu resultados muito positivos. verdade tambm que a
situao poltica em Itaituba muito diferente da de Marab. A presso poltica em
Itaituba parece ser muito maior, e dentro da esfera de influncia direta sobre o poder
municipal h muita gente que no tem interesse algum em que a prefeitura comece
a cobrar taxas e impor regras aos donos de negcios.
Nesse debate, preocupante o fato de a Sectam se apegar ferrenhamente a suas
competncias de licenciamento e no procurar incentivar a prefeitura de Itaituba ou
de outros municpios a realizar tarefas que deveriam ser realizadas por alguma das
esferas do poder pblico e que esto sendo negligenciadas. Outro ponto interessante
sobre o licenciamento a evidente insatisfao dos donos e gerentes das empresas
que necessitam do licenciamento com a ineficincia e com o custo dos procedimentos
centralizados na Sectam e concentrados em seus escritrios na Capital. Esta , sem
dvida, uma rea em que se faz necessrio um programa pactuado de descentralizao,
no qual o governo deveria dar aos municpios atividades geradoras de receitas e,
ao mesmo tempo, exigir deles a execuo de atividades poltica e financeiramente
onerosas.
Marab
Apesar de ter recebido menor aporte de recursos do PGAI, a Secretaria de Meio
Ambiente de Marab conta com um nmero grande de funcionrios que trabalham na
fiscalizao e arborizao, tem razovel infra-estrutura fsica e desenvolveu um sistema
(administrativo e computacional) de acompanhamento de processos muito eficiente.
Os gastos da secretaria com pessoal so bancados pelo oramento municipal, mas
todos os gastos operativos se respaldam em recursos provenientes do licenciamento
ambiental. preciso notar que a Semma tem responsabilidade sobre o licenciamento
de um grande nmero de pequenos negcios, o que encarece a fiscalizao e dificulta
a arrecadao. O governo do estado ainda reserva para seu rgo ambiental, a Sectam,
a parte mais rentvel do processo de licenciamento, alegando que os municpios em
geral no tm capacidade para realizar esse tipo de trabalho. A muito custo, a prefeitura
tem conseguido que a Sectam delegue ao governo municipal responsabilidade sobre
o licenciamento de atividades de setores economicamente mais expressivos, como os
41
Srie Estudos 6
de laticnios, matadouros e cermica.

A secretaria tem trabalhado de maneira bastante madura ao no considerar a
arrecadao proveniente do licenciamento como sua atividade-fim. Pelo contrrio,
o trabalho de fiscalizao busca ajustar as operaes das empresas licenciadas s
normas ambientais municipais, em consonncia com as normas estaduais e federais.
Tais ajustes no so feitos apenas por meio de multas e advertncias, mas tambm
por orientao tcnica aos operadores das atividades passveis de licenciamento (ver
Box 1).
A Semma tem sido bastante ativa em tarefas de paisagismo urbano, assim
como em programas menores de educao ambiental e controle da poluio sonora.
Contudo, fica muito claro que o licenciamento ambiental foi eleito como a grande
prioridade do rgo municipal, escolha bastante racional, pois a atividade, se bem
administrada, pode dar sustentabilidade a um rgo ambiental municipal, ao menos
em um municpio do porte de Marab. Tanto verdade que a prefeitura j trabalha
no sentido de ampliar suas competncias sobre o licenciamento de atividades rurais,
coisa que exigir grandes investimentos em transporte e talvez at na desconcentrao
da estrutura administrativa da Semma, dada a dimenso do territrio municipal.
Box 1: Licenciamento do setor oleiro-cermico em Marab
Uma rea na qual a Semma tem tido atuao bastante expressiva o setor oleiro-cermico,
que tem grande importncia social e econmica no municpio, pois abrange desde pequenos
produtores artesanais at indstrias de mdio porte. Trata-se de uma indstria cujo
processo produtivo tem grandes impactos ambientais, tanto pela extrao de argila quanto
pela queima de lenha nos fornos. Para adequar o setor s normas ambientais, a Semma
estabeleceu convnios com a Sectam e passou a licenciar a extrao e o beneficiamento
da argila. No entanto, a maior parte das olarias operava informalmente. Em setembro
de 2002, a Semma assinou um convenio para o Compartilhamento de Gesto Mineral
com o DNPM no intuito de coordenar as atividades de fiscalizao do pagamento da
CFEM -Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais, cadastrar as
atividades de explorao e aproveitamento de recursos minerais e comunicar ao DNPM
as irregularidades encontradas na arrecadao da CFEM (DNPM, 2002). Esse convnio
facilitou a legalizao das olarias por meio da emisso de Registros de Lavra Mineral e
de Licenas de Operao (Semma, 2003).
O diagnstico realizado para o setor oleiro-cermico identificou alguns dos principais
problemas no abastecimento de matria-prima no processo produtivo, principalmente
combustvel para o aquecimento dos fornos, o qual provem, em sua maioria, de resduos
de madeira de serrarias ou de explorao florestal sem plano de manejo. No intuito de
resolver esses problemas, a Semma, com o apoio de pesquisadores da Universidade
Federal do Par - UFPA, conseguiu introduzir mudanas tecnolgicas no processo de
produo cermica (uso de fornos de secado com p de madeira). Essas mudanas tiveram
repercusses na reduo de custos de produo com matria-prima e trouxeram aumento
de produtividade para o setor.
3.3. Desenvolvimento do Marco Jurdico

42
Juna
Um ponto em que houve importantes avanos em Juna foi a elaborao
de legislao ambiental municipal. Juna aprovou seu Cdigo Municipal de Meio
Ambiente em abril de 2001. A participao do PGAI foi fundamental para subsidiar
as discusses sobre essa legislao e para custear despesas de consultoria jurdica
necessrias elaborao do projeto de lei.
O Cdigo criou o Conselho Municipal de Desenvolvimento e Meio Ambiente
- Condema -, definindo suas funes e sua composio. Criou tambm o Fundo
Municipal de Meio Ambiente, cujas fontes de receita so: dotaes oramentrias (no
especificadas); receitas de multas oriundas de infraes ambientais e financiamentos,
doaes e convnios com entidades nacionais e internacionais. O cdigo bastante
abrangente e prev uma srie de instrumentos de poltica ambiental, como o
zoneamento urbano, um sistema de registro e cadastro de informaes ambientais,
medidas de controle e fiscalizao, saneamento bsico e estabelecimento de unidades
de conservao e educao ambiental. Trata tambm da proteo da fauna e da flora,
do controle da poluio - o que inclui poluio do ar, poluio sonora e tratamento
de resduos slidos - e define infraes, sanes e os procedimentos administrativos
para caracteriz-las e aplic-las. Sem dvida, trata-se de um cdigo ambiental muito
bem elaborado, sobretudo para um municpio pequeno como Juna.
Mais importante ainda o fato de que a legislao est diretamente correlacionada
com as aes da prefeitura e da Semma. certo que o governo municipal ainda no
consegue seguir risca todas as diretrizes do Cdigo, mas muitas de suas prioridades
esto claramente definidas na legislao, como o caso da coleta e tratamento de
resduos slidos, da proteo dos mananciais, do saneamento bsico, do zoneamento
urbano e do estabelecimento de unidades de conservao.
Itaituba
Ao contrrio de Juna, Itaituba ainda no tem uma legislao ambiental
consolidada, na forma de um cdigo ambiental municipal. Algumas leis foram
elaboradas e aprovadas, principalmente no ano de 1999, quando o programa ganhou
grande impulso. Dentre estas, destacamos as seguintes:
Lei Municipal 1607/98 - regulamenta a extrao de substncias
minerais no municpio.
Lei Municipal 1650/99 - disciplina as taxas e tarifas pelo exerccio de
poder de polcia da Semma
Lei Municipal 1599/98 - dispe sobre a limpeza pblica no
municpio.
43
Srie Estudos 6
Lei Municipal 1619/99- probe a sada de madeira em tora do

municpio.
Lei Municipal 1652/99 - cria o Fundo Municipal do Meio Ambiente
Decreto Municipal Eb.0167/99 -- estabelece e regulamenta o
licenciamento ambiental.
Lei Municipal 1742/02 - dispe sobre a criao e funcionamento do
Conselho Municipal de Meio Ambiente.
Lei Municipal 1651/99 - dispe sobre a criao da APA Bom Jardim/
Passa Tudo
Lei Municipal 1653/99 --dispe sobre a criao da APA Praia do
Sapo
Decreto Municipal 0033/03 - nomeia os Membros do Conselho
Municipal do Meio Ambiente
De modo geral, essas leis visavam, em um primeiro momento, estruturar o
setor ambiental, com a criao do Fundo e, posteriormente, do conselho de Meio
Ambiente, e estabelecer um marco regulatrio ambiental mnimo, com a criao de
normas de limpeza pblica, de licenciamento e de extrao de minerais. A rpida
criao de um marco legal, ainda que tmido, representou um avano significativo e
foi induzido pelo PGAI. Contudo, o que se viu em seguida foi que esse avano no se
consolidou como uma efetiva poltica de gesto ambiental. As poucas leis aprovadas
no foram implementadas com a energia necessria para que a gesto ambiental de
fato tivesse incio e vrias foram as razes para que isso ocorresse. Em primeiro lugar,
necessrio lembrar que a descontinuidade administrativa impediu o desenvolvimento
normal dessas atividades. Contudo, parece que a avaliao que a Semma fazia de sua
capacidade de gesto era demasiadamente otimista no momento em que as primeiras
leis foram criadas. Exemplo disso a lei que proibia a sada de madeira em tora do
municpio. Ao considerar a dimenso e o formato peculiar do territrio de Itaituba,
entremeado pelos municpios de Trairo e Jacareacanga ao longo das rodovias BR-230
e BR-163, seria pouco realista supor que o governo municipal conseguiria fiscalizar
o transporte de madeira.
Alm da baixa capacidade ento instalada, outra razo para o fracasso das
leis parece ter sido a baixa participao e envolvimento popular nas discusses sobre
os problemas ambientais do municpio. Se a isto somarmos a resistncia de uma
poderosa elite econmica (madeireira, pecuarista e mineradora), que o executivo
no sobrepujava, o que se obtm um ambiente sociopoltico pouco favorvel ao
desenvolvimento de aes reguladoras e fiscalizadoras na rea ambiental.
Outro exemplo de aes da Semma que ficaram apenas no papel, a criao de
duas reas de Proteo Ambiental municipais: a APA Bom Jardim/ Passa-Tudo e a
44
APA Praia do Sapo, criadas respectivamente pelas leis municipais 1651/00 e 1653/99.
A primeira uma rea rural, prxima sede do municpio, que deveria abranger as
bacias dos dois igaraps que do nome reserva. Aparentemente, trata-se de uma
rea de grande riqueza biolgica e importante para a preservao de mananciais. A
segunda APA uma praia urbana, bastante utilizada para o lazer dos moradores de
Itaituba. Segundo as leis que criaram as APAs, o poder executivo teria 90 dias para
regulament-la e 18 meses para delimitar e demarcar as reas, mas nada disso foi feito..
A descontinuidade administrativa pela qual passou a prefeitura explica o fracasso do
estabelecimento das APAs, mas apenas em parte, uma vez que as leis foram aprovadas
em dezembro de 1999, portanto a um ano do trmino da gesto do prefeito ento no
poder. Havia tempo ao menos para a regulamentao das leis que as criaram e, com
um pouco de boa vontade e recursos, para demarcar as reas.
O Fundo Municipal de Meio Ambiente tambm foi criado em 1999, mas
no chegou a ter alguma fonte de recursos substancial e estvel. As fontes de
recursos do Fundo, de acordo com o decreto que o estabeleceu, so as receitas
de multas e licenciamento ambiental, recursos provenientes de cooperao
internacional ou bilateral, recursos de doaes, dotaes oramentrias prprias
do municpio, recursos advindos de cotas condominiais de empresas instaladas
em distritos industriais, compensao financeira pela explorao e uso industrial
de recursos extrativistas (dependendo de criao de leis complementares) e parcela
da compensao financeira a que o municpio j tem direito pela explorao de
recursos hdricos e minerais. Em tese, esta ltima (CFEM) poderia ser uma fonte
significativa de dinheiro para o Fundo, uma vez que Itaituba um municpio com
grande produo mineral, particularmente de ouro. A alquota de imposto sobre
este minrio de 1% sobre o valor de venda, e a arrecadao deve ser repartida
entre Unio,estado e municpio nas propores de 12%, 23% e 65%, respectivamente.
Entretanto, os valores repassados no chegam a R$ 2 mil/ms, devido evaso fiscal
causada pelo contrabando e pelas dvidas acumuladas pelos vendedores de ouro,
que chegam a R$ 20 milhes, segundo o Diretor de Meio Ambiente da Semma.
Marab
Na metade da dcada de 1990, uma proposta de lei ambiental elaborada por
um vereador do PT foi discutida e aprovada na Cmara Municipal, mas no foi bem
aceita pelo executivo municipal. No ano de 2000, o secretrio do meio ambiente
dedicou-se tarefa de implementar o processo de descentralizao da gesto
ambiental municipal por meio da aprovao da poltica ambiental municipal e da
constituio do Conselho de Meio Ambiente (Comam), motivado pelo interesse em
receber apoio financeiro do governo estadual. Essas iniciativas no tiveram sucesso
devido ao limitado envolvimento de organizaes representativas dos grupos sociais
45
Srie Estudos 6
majoritrios no municpio.
Em 2001, com a mudana de prefeito e a nomeao de um novo secretrio para
a Semma, teve incio um processo mais amplo de discusso com vistas elaborao
de uma nova proposta de lei de meio ambiente, o que envolveu a participao de uma
ampla diversidade de atores sociais locais representando tanto organizaes de classe
como organizaes no governamentais. Entre outras, participaram o Sindicato dos
Trabalhadores Rurais, o Sindicato Rural de Marab, a Fundao Casa da Cultura, a
Fundao Zoobotnica, a Sociedade de Orquidfilos, o Grupo de Trabalho Amaznico
- GTA e a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. Muitas dessas organizaes iriam
depois participar na conformao do Comam. O envolvimento desses grupos e o
apoio recebido pela Cmara Municipal na gesto 2002 levaram aprovao da Lei
Ambiental do Municpio de Marab (Lei 16.885) em abril de 2002.
A lei municipal do meio ambiente criou o Sistema Municipal de Meio Ambiente
(Sisma) conformado pelo Comam como rgo normativo, consultivo e deliberativo;
a Semma, como rgo executor da poltica ambiental e o Fundo Municipal de Meio
Ambiente - FMA como rgo arrecadador e financiador. O Comam composto por
15 membros entre as entidades acima mencionadas, alm de outras secretarias da
Prefeitura. O conselho constitui um rgo com composio bastante representativa
dos grupos sociais locais. Qualquer membro pode ser eleito presidente, mas o
presidente eleito na primeira gesto foi o secretario da Semma, o que tem limitado um
desempenho mais autnomo do conselho. O Comam tem atribuies relacionadas com
a formulao de normas e critrios para o licenciamento ambiental, a fiscalizao do
FMA, e para manifestar-se sobre convnios com outras entidades (Semma, 2002).
O FMA tem o objetivo de financiar programas, projetos e pesquisas que visem a
melhoria das condies ambientais no municpio de Marab, e o controle, a fiscalizao
e a recuperao do meio ambiente, constituindo uma unidade oramentria vinculada
Semma. Os recursos do FMA esto constitudos por pelo menos um por cento da
receita lquida do municpio, recursos provenientes de parcerias ou convnios de
cooperao, da aplicao de multas cobradas por infraes s normas ambientais,
da arrecadao de taxas de servios pela utilizao de recursos ambientais e taxas de
licenciamento ambiental (Semma, 2002).
Juntamente com a lei ambiental municipal, foi aprovada a lei 16.886 que
regulamenta as taxas de fiscalizao ambiental a serem aplicadas pela Semma. Essas
duas leis so bastante elaboradas e cobrem um grande nmero de atividades passveis
de licenciamento e fiscalizao pelo municpio. A legislao classifica as atividades
de acordo com seu potencial de poluio/ degradao e estabelece as taxas de acordo
com o porte do empreendimento. Alm de a lei ser objetiva e transparente, as taxas
estabelecidas pelo governo municipal so inferiores s que eram anteriormente
46
cobradas pela Sectam e o processo de licenciamento mais rpido e transparente.
3.4. Participao Popular

Juna
Em Juna, o Conselho Municipal de Desenvolvimento e Meio Ambiente
- Condema criado com a aprovao do Cdigo Ambiental, evoluiu a partir do
Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural CMDR. Apesar de contar com
membros que efetivamente representam segmentos importantes da populao local
e que esto habituados a participar de discusses polticas, as reunies do Conselho
so pouco freqentes5. poca do estudo, j haviam se passado quatro meses desde
a ltima reunio.
As dificuldades de atuao do Conselho tm duas causas distintas. A primeira
mais geral e se aplica a outros conselhos populares: a dificuldade de encontrar
representantes capacitados, dispostos e que dispem de tempo suficiente para
participar de reunies e acompanhar a execuo das polticas pertinentes sua rea
de atuao. A escassez de representantes preparados faz com que muitas pessoas, em
geral membros de algumas poucas organizaes de base, sejam indicadas para vrios
conselhos, o que dificulta uma participao mais intensa.
A segunda razo para o arrefecimento das atividades do Condema est na
mudana que progressivamente vem ocorrendo na agenda ambiental do municpio.
As polticas e aes municipais tm se voltado cada vez mais para problemas urbanos,
como coleta de lixo, arborizao e controle do abate animal. Ainda que as mais
diversas organizaes apiem essas atividades, grande parte das lideranas atuantes
no municpio vem do movimento de trabalhadores rurais e, naturalmente, sente-se
menos estimulada a participar das discusses sobre estes temas. Como agravante, os
recursos do PGAI foram direcionados para atividades de comando e controle, como
a elaborao da legislao ambiental e estruturao fsica da secretaria, o que teve
fundamental importncia para o municpio, mas frustrou as expectativas daqueles
So oito representantes de rgos governamentais (Semma, Secretaria Municipal de Obras, Fundao Estadual do Meio
Ambiente - Fema, Empresa Mato-grossense de Pesquisa Agropecuria Empaer, Instituto de Defesa Agropecuria - Indea,
Cmara Municipal de Juna, Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia Crea e Instituto Brasileiro de
Meio Ambiente e Recursos Naturais - Ibama) e oito representantes da sociedade civil (um do Sindicato Rural de Juna,
um das associaes de produtores rurais, dois de associaes de moradores de bairros, um do Sindicato de Madeireiros
do Noroeste de Mato Grosso, um da Associao Comercial, um das associaes ambientalistas do municpio e um do
Sindicato dos Trabalhadoras Rurais).
47
Srie Estudos 6
que esperavam investimentos em atividades de fomento produo agroflorestal.
Itaituba
O Conselho Municipal de Meio Ambiente de Itaituba composto por seis
representantes do governo municipal e seis representantes de organizaes da
sociedade civil que, de modo geral, tm um perfil bastante conservador6. Nenhum
dos organismos que tm assento no Conselho pode ser considerado representante
dos interesses de parcela significativa da populao de Itaituba. Alm de uma
empresa privada, participam duas associaes patronais que representam interesses
de mineradores e madeireiros. A nica ONG presente tem um envolvimento muito
recente e tnue com a temtica ambiental. No bastasse essa composio um tanto
inslita para um conselho de meio ambiente, o mesmo raramente se rene e no tem
influncia sobre a agenda ambiental do municpio.
A composio do conselho deixa transparecer duas caractersticas do ambiente
sociopoltico de Itaituba: por um lado, h um setor empresarial -- ligado principalmente
ao setor de minerao forte, organizado e com boa representao poltica. Por outro
lado, o setor popular fraco, desarticulado e que, como conseqncia, tem pouco poder.
Isto se evidencia pelo fato de que em Itaituba no h nenhum ONG local expressiva
nem tampouco representaes de organizaes de fora do municpio. Alm disso, o
debate ambiental ainda no atingiu a sociedade local com o impacto necessrio para
incentivar diversos grupos a ter maior participao poltica. No surpresa, portanto,
que o conselho tenha se reunido apenas uma vez desde sua criao, em maio de 2003.
Tambm muito significativo o fato de que o conselho apenas foi instalado cinco anos
aps o incio das atividades do PGAI em Itaituba. verdade que o municpio tinha
um Frum Municipal de Meio Ambiente, mas este perdeu fora desde sua criao e
praticamente se extinguiu aps a mudana de prefeito, em janeiro de 2001.
Apesar de Juna tambm no ter um conselho muito ativo, a sociedade local
bem mais organizada do que a de Itaituba, tanto que o atual prefeito oriundo
do movimento dos trabalhadores rurais. Uma diferena muito grande entre os dois
municpios, no que diz respeito mobilizao social, est no trabalho de formao de
lideranas de base, que foi muito forte em Juna e praticamente inexiste em Itaituba.
Pelo lado do governo esto representadas a Cmara Municipal e as secretarias de Meio Ambiente, Turismo, Educao,
Agricultura, e Planejamento. As organizaes civis so o Rotary Clube, as Centrais Eltricas do Par, a Associao dos
Mineradores de Ouro do Tapajs (Amot, cujo representante o presidente do conselho), a Associao dos Filhos de
Itaituba (Asfita), a Cmara dos Dirigentes Lojistas (CDL) e a Associao de Madeireiros de Moraes de Almeida (distrito
ao sul da sede, que concentra a maior parte das serrarias presentes no territrio municipal).
48
Em Juna, alguns padres de orientao progressista realizaram um trabalho intenso

de formao de Comunidades Eclesiais de Base nos anos 80 e, posteriormente, a CPT
foi muito ativa na organizao dos trabalhadores rurais. Em Itaituba, os padres que
estiveram frente da parquia local durante a maior parte dos anos 80 e 90 tinham
uma orientao mais conservadora e no priorizaram a organizao social, fato que
contrasta com outras regies do Par, notadamente com os municpios vizinhos
de Santarm e da Transamaznica, onde a Igreja desempenhou um papel vital na
formao poltica da comunidade catlica.
Um segundo fator que afetou negativamente a organizao social em Itaituba
est relacionado histria econmica do municpio, que teve um rpido crescimento
devido ao desenvolvimento dos garimpos na dcada de 80. A abertura da rodovia
Transamaznica permitiu a migrao de dezenas de milhares de aventureiros para a
regio, que tentaram a sorte no garimpo. No auge do ciclo do ouro, acredita-se que a
populao do municpio tenha ultrapassado a casa dos 200 mil habitantes. A cidade
tambm inchou e as relaes sociais foram profundamente afetadas pela economia do
ouro, uma vez que grande parte da populao de Itaituba nos anos 80 era composta
de imigrantes sem qualquer vnculo com a cidade e que tinham expectativas de
enriquecer rapidamente e retornar s suas regies de origem.
Os garimpeiros trabalhavam de maneira isolada, em uma atividade extenuante
e insalubre, em um meio pouco frtil para o desenvolvimento da solidariedade e
confiana mtua. Em geral, os garimpos eram controlados de maneira autoritria e
violenta por seus donos, que fiscalizavam toda a entrada e sada de ouro, mercadorias
e garimpeiros de sua rea. Em outras palavras, a economia garimpeira, permeada
pelo individualismo, expectativas de enriquecimento em curto prazo e relaes sociais
assimtricas e verticalizadas, representou um grande obstculo para a organizao
de movimentos de base no municpio. Apesar de Juna tambm ter vivido um ciclo
de garimpo, as propores foram muito menores neste caso e grande parte dos
garimpeiros era residente no municpio, onde j trabalhavam como agricultores.
Se, por um, lado Juna e, particularmente, Marab se beneficiam por serem
municpios-plo, Itaituba sofre, de certa forma, pela relativa proximidade de Santarm.
l que se concentram os servios pblicos e um grande nmero de escritrios de
ONGs. notvel, alis, a ausncia de ONGs de expresso internacional ou mesmo
regional em Itaituba, a despeito de o municpio ter diversos atrativos para organizaes
ligadas a questes de meio ambiente e desenvolvimento, como suas reas protegidas,
projetos de colonizao e problemas scio-ambientais ligados ao garimpo.
Marab
Sem dvida, o conselho de Marab o mais ativo entre os trs, apesar de
49
Srie Estudos 6
tambm apresentar problemas. O conselho de Marab se rene freqentemente e

composto por pessoas que tm boa experincia de trabalho e militncia em causas
ligadas ao meio ambiente e ao desenvolvimento. A maior parte dos conselheiros
provm de ONGs locais ou de escritrios de ONGs maiores com expresso regional
ou at mesmo nacional. Certamente, o fato de Marab ser uma cidade relativamente
grande e importante plo no Sul do Par contribui para a presena de capital
humano no municpio. Apesar disso, as organizaes tm diferentes agendas e sua
preocupao com o meio ambiente varia muito. Tambm h acentuada variedade
no preparo e capacidade dos conselheiros.
Ainda que constituio do Comam tenha institucionalizado a participao
da sociedade civil na gesto ambiental municipal, isso no tem sido suficiente para
promover uma participao ativa das organizaes da sociedade na definio da
agenda ambiental e em sua implementao. Grande parte das responsabilidades ainda
fica com a Semma que, ademais, ocupa a Presidncia do Conselho. Vrios membros
expressaram que o Comam no estabeleceu uma agenda prpria e tampouco definiu
posio sobre alguns temas ambientais importantes, tais como a criao de reas de
reserva municipal, a criao de reservas extrativistas no municpio e sua participao
nos comits de gesto das unidades de conservao federais.
Muitos membros do Conselho manifestaram sua preocupao pelo futuro,
particularmente ante a possibilidade de eleio de um novo prefeito em 2004. Na
atual administrao7, a Semma apoiou a constituio do Comam, oferecendo espao
e recursos para ele operar em condies mnimas, mas no h garantias de que isso
continue acontecendo em uma nova gesto. possvel que a majoritria participao
da sociedade civil no conselho impea que ele seja manipulado politicamente, mas isso
vai implicar um compromisso maior de seus membros para definir uma agenda mais
clara em relao a temas ambientais e de manejo de recursos naturais. Possivelmente,
a prioridade que a Semma deu ao licenciamento a fez perder de vista as oportunidades
para a implementao conjunta de outras atividades.
3.5. Articulao e Coordenao Interinstitucional

Juna
Juna tem uma secretaria nica de agricultura e meio ambiente. Isso faz com
que haja um fundo de preocupao ambiental nas atividades desenvolvidas nas
reas rurais, caso, por exemplo, dos projetos de sistemas agroflorestais, apoiados
O autor refere-se administrao que concluiu seu mandato em dezembro de 2004.(Nota do Editor)
50
pelo governo municipal. preciso tambm salientar que nesse municpio o prefeito
j foi secretrio de agricultura e meio ambiente e que tem conhecimento e interesse
direto nessa rea.
Pode-se dizer que, em Juna, h uma boa articulao entre diferentes reas
da administrao municipal. Entretanto, a articulao entre os diferentes rgos
municipais presentes no municpio bastante fraca. O escritrio local da Fema, que
cuida, entre outras coisas, do licenciamento ambiental, tem pouco contato com a
prefeitura. Esta, por outro lado, se articula melhor com tcnicos da Fema lotados
em Cuiab e que lidam com outros temas, como o tratamento de resduos slidos e
o PGAI. O Ibama outro rgo distante da administrao municipal. Apesar de ter
um escritrio na cidade, seus poucos tcnicos cuidam de toda a regio Noroeste do
estado, onde h uma demanda muito grande, principalmente por servios ligados
atividade madeireira, assunto no qual a prefeitura no tem envolvimento direto.
Juna certamente se diferencia pela boa articulao entre prefeitura e ONGs, que
l desenvolvem diversas atividades. Um importante programa o Fogo - Emergncia
Crnica, financiado pelo governo italiano e elaborado em resposta ao impacto ambiental
das queimadas. Juna um dos municpios escolhidos para a implementao do projeto,
executado pelo Instituto Centro de Vida - ICV8. O objetivo do projeto integrar aes
emergenciais de controle do fogo com aes preventivas em cada municpio onde
implementado. Os executores do programa buscam promover um pacto entre os
diversos atores - governamentais e no-governamentais - envolvidos com o problema
do fogo. Em Juna, o primeiro protocolo de combate ao fogo foi assinado em 2001. No
estado de Mato Grosso a assinatura desses protocolos municipais esteve a cargo da
ONG Amigos da Terra at o ano de 2002 e, a partir de 2003, passou para o ICV.
Outra ONG com presena marcante no municpio o Instituto Internacional
de Educao do Brasil - IEB. Em Juna, o Instituto desenvolve um componente de
seu Programa de Apoio ao Desenvolvimento Institucional e Sustentvel - Padis, que
tem a misso de contribuir para o desenvolvimento institucional na rea ambiental
por meio da articulao entre organizaes governamentais, no-governamentais e
organizaes do setor privado. O programa tem financiamento da Embaixada dos
Pases Baixos e enfatiza a capacitao dos atores envolvidos com problemas ambientais.
Em Juna, foi feita uma grande reunio para que os interessados expressassem suas
O Instituto Centro de Vida ICV uma instituio civil de direito privado, carter cientfico/cultural, de interesse
pblico, autnoma, apartidria, sem fins lucrativos e decretada de utilidade pblica em Mato Grosso, pela lei estadual
n 6.752/96. Fundada em 14 de abril de 1991, tem como objetivo desenvolver estudos e aes para preservao do meio
ambiente, buscando o respeito pela vida, a melhoria da qualidade de vida para todos e o fortalecimento da cidadania.
51
Srie Estudos 6
demandas coletivas e individuais. As aes pactuadas foram: a realizao de um

Frum de Mulheres Trabalhadoras Rurais de Juna e um Frum de Sade Pblica;
a proposio e o desenvolvimento do Plano Diretor do municpio; a promoo de
sistemas agroflorestais e da agricultura orgnica; a formao de lideranas; a ampliao
das capacidades tcnicas e gerenciais das organizaes parceiras e a ampliao da
capacidade de comunicao interna e externa dos parceiros. Os coordenadores do
Padis identificam consultores com experincias nas reas priorizadas e os contratam
para coordenar eventos de capacitao no municpio. A prefeitura participou das
discusses e apia as atividades do programa.
Juna foi tambm escolhida como nico municpio do Plo Noroeste de Mato
Grosso para implementao da primeira fase do Proambiente. Isso ocorreu em grande
parte graas capacidade tcnica instalada na Samma e s condies sociopolticas
peculiares do municpio. Tais critrios de escolha so significativos, uma vez que se
trata de um programa bastante ambicioso, que tem por objetivo promover e financiar
sistemas de produo que atendam critrios ambientais e proporcionar o pagamento
de servios ambientais aos agricultores.
Itaituba
Itaituba um municpio maior e politicamente muito mais complexo do que
Juna. Como vimos no Captulo 2, uma elite ligada extrao madeireira, pecuria e
minerao tem grande poder de influncia sobre o governo municipal, o que afasta a
prefeitura de atividades ambientais, principalmente daquelas de comando e controle.
O governo de Itaituba tem secretarias de Meio Ambiente e Agricultura separadas e elas
no fazem uma efetiva coordenao de seus trabalhos. A secretaria de Agricultura tem
suas atividades voltadas principalmente para infraestrutura, transporte e assistncia
s famlias de pequenos agricultores, que so numerosas, principalmente devido
presena dos vrios projetos de assentamento no municpio.
A Semma tem uma articulao melhor com a Secretaria de Educao, com a
qual desenvolve algumas aes de educao ambiental, como pequenas campanhas
de conscientizao e visitas de campo. Atividades de educao ambiental suscitam
pouca resistncia entre as elites, pois no parecem ameaar seu domnio sobre certos
recursos naturais. Alm disso, na Secretaria de Educao h parceiros interessados
em implementar inovaes didticas e curriculares, que incluem atividades de
educao ambiental.
Apesar das dificuldades que a Semma enfrenta, ela logrou estabelecer
parcerias importantes, em grande parte graas aos esforos pessoais de alguns de seus
funcionrios. A Secretaria estabeleceu, por exemplo, convnios com o Sivam e com a
Embrapa para montar a base cartogrfica do municpio e fazer um mapeamento dos
52
solos. Outro projeto importante coordenado pela secretaria e que envolveu diversas
organizaes locais foi a construo da proposta de elaborao da Agenda 21, como
resposta a um edital do Fundo Nacional do Meio Ambiente (Edital 02/2003). Itaituba
submeteu seu projeto e o teve aprovado9. No incio de 2004, a Semma fez uma bem
sucedida parceria com a prefeitura de Trairo, para elaborar uma proposta de fortalecimento
conjunto das secretarias municipais de meio ambiente, tambm com recursos do Fundo
Nacional do Meio Ambiente (edital 05/2003), que tambm foi aprovada.
O projeto de implementao da Agenda 21 foi elaborado conjuntamente por
um grupo que se rene na Comisso Municipal de Desenvolvimento - um frum
informal de discusso dos problemas municipais. Essa articulao reflete um avano
recente no processo de organizao social no municpio. Foi fruto tambm de uma
ampla articulao entre tcnicos de reas correlatas ao meio ambiente, em parte
possvel graas aos esforos do Diretor de Meio Ambiente da Semma. Tiveram papel
importante na elaborao do projeto o Ibama, o Incra, a Emater, o STR, uma faculdade
privada local (FAI) e as ONGs Asfita e Mo Cooperadora, ligada Igreja de Deus
no Brasil. O trabalho conjunto deu novo nimo a um pequeno grupo interessado na
gesto ambiental e na criao de um modelo de desenvolvimento para o municpio
que no seja somente baseado no extrativismo madeireiro e mineral e na pecuria. A
perspectiva de receber recursos representou um alento para profissionais acostumados
a trabalhar em ambientes organizacionais empobrecidos. Mais do que isso, porm, a
natureza da construo da Agenda - um processo de discusso dos problemas locais,
aprofundado e participativo, ao menos em teoria - parece ter estimulado alguns setores
sociais e governamentais e abrir novos canais de dilogo.
preciso lembrar que, at ento, a coordenao entre os rgos governamentais
presentes no municpio era bastante fraca, seno conflituosa, como no caso do Ibama
e do Incra, que nunca conseguiram coordenar suas atividades para ordenar o uso
da terra na regio. Um bom exemplo desse desencontro a presena de colonos
legalmente assentados pelo Incra em uma rea que formalmente pertence ao Parque
Nacional da Amaznia. A despeito dos erros do Incra ao promover tal assentamento,
o Ibama tambm no demarcou o parque (estabelecido em 1974) e at recentemente,
quando os moradores da rea comearam a pressionar este rgo para ter sua situao
regularizada, tampouco havia envolvimento da prefeitura com o problema. Os recentes
embates sobre a demarcao e ocupao da rea, apesar de estarem claramente
Em setembro de 2003 o prefeito assinou um decreto constituindo o Frum para construo da Agenda 21, que no dia
seguinte j se reuniu para iniciar a elaborao do projeto que seria enviado ao FNMA. O grupo organizou reunies
com a comunidade e com representantes do MMA para discutir o projeto,identificar os principais problemas e desafios
para o desenvolvimento sustentvel de Itaituba e estabelecer os objetivos e metas da Agenda 21 local. O plano foi
sistematizado por um grupo de tcnicos e submetido ao FNMA, que o aprovou, de modo que Itaituba receber R$ 200
mil para a elaborao de sua Agenda.
53
Srie Estudos 6
distorcidos por interesses esprios de fazendeiros e grileiros j instalados ou que

pretendem se instalar no parque, proporcionou uma oportunidade de discusso entre
os diversos atores locais.
Marab
Marab tem uma caracterstica socioeconmica e poltica muito semelhante
de Itaituba: elites muito influentes que dependem dos setores de minerao, pecuria
e madeira. Isso dificulta a atuao independente da secretaria. O municpio tambm
tem parte grande de suas terras sob controle direto da Unio, fato que historicamente
tem gerado atritos entre governo central e local.
De modo geral, a Semma tem desenvolvido parcerias institucionais estratgicas,
movida pela necessidade de solucionar demandas locais especficas. Sem duvida, o
convnio mais importante foi aquele assinado com a Sectam e com o DNPM para
municipalizar o licenciamento ambiental e a regularizao do setor oleiro-cermico. No
entanto, um fator que chama a ateno o pouco apoio recebido por parte da Sectam e
a tenso permanente em torno da alocao de prerrogativas relativas ao licenciamento
ambiental. O Secretrio de Meio Ambiente faz um importante trabalho de articulao
54
Um
balano comparativo dos trs casos
Neste Captulo, fazemos uma anlise comparativa dos trs casos e os contrastamos
com a situao ideal do sistema de gesto municipal ambiental apresentada no Captulo
3. A figura 2 uma representao esquemtica dessa realidade. V-se que os trs
municpios conseguiram estruturar suas secretarias municipais de meio ambiente,
mas que h diferenas importantes em relao s prioridades da agenda ambiental
municipal - que se traduzem em aes especificas de interveno das secretarias.
Tambm se percebe que varia a participao das organizaes da sociedade civil
na priorizao dessa agenda, sendo que Marab e, em menor grau, Juna tm um
Conselho Municipal de Meio Ambiente atuante. Alm disso, existe uma diversidade
muito grande no tipo de aes que essas secretarias implementam. O mais importante
a considerar, apesar das diferenas entre as municipalidades - sendo Marab a
municipalidade com maiores avanos e Itaituba a mais atrasada - que todas elas
esto no meio do caminho para a estruturao de seu sistema de gesto ambiental.
O PGAI teve importante papel na estruturao dos sistemas municipais, mas
com diferenas significativas entre os municpios. Sua influncia sobre os cinco
aspectos dos sistemas municipais de gesto ambiental aqui analisados tambm se
mostrou bastante varivel. Por razes bvias, o PGAI teve maior impacto sobre a
estruturao dos rgos ambientais do que sobre a capacidade de articulao dos
governos locais e a participao social na poltica ambiental.
Figura 2. O sistema municipal de gesto ambiental na realidade dos municpios estudados
Trs so os elementos mais importantes a destacar na figura 2. O primeiro

que existe uma desconexo muito grande entre as iniciativas ambientais dos rgos
Srie Estudos 6
federais e estaduais e entre estas e as iniciativas desenvolvidas no nvel municipal.

Poucos recursos so destinados a reforar essas iniciativas no nvel local, ou a
estabelecer parcerias ou convnios especficos que possam melhorar a eficcia das
aes de fiscalizao, planejamento, e conservao. O segundo que, a despeito
dos esforos que os governos municipais fazem para favorecer a participao da
sociedade civil por meio da criao dos conselhos, o controle das aes municipais
pela sociedade ainda quase inexistente e sua influencia na definio da agenda
ambiental muito pequena. Maior esforo deve ser empregado em envolver a
sociedade na implementao dessas aes por meio de parcerias pblico - privadas,
e na avaliao dos resultados obtidos. Finalmente, as municipalidades precisam
ser mais ativas na procura por recursos financeiros externos e oportunidades de
capacitao para seus funcionrios, por meio de organismos de cooperao.
4.1. Estruturao dos rgos Ambientais Municipais

A criao dos rgos ambientais nos municpios estudados, no incio dos anos
90, faz supor que as preocupaes ambientais j faziam parte da agenda poltica
local nesse perodo. No entanto, as aes ambientais municipais nasceram dentro de
outras secretarias, como a de agricultura, em Juna, e de minerao em Itaituba. Em
Marab, por um tempo a rea ambiental esteve restrita a um nico departamento.
A diferenciao e especializao da estrutura burocrtica, que resulta na criao de
secretarias de meio ambiente com agendas prprias da rea e com pessoal devidamente
qualificado, tem sido lenta. A vontade poltica de determinados prefeitos tem sido
uma contribuio fundamental nesse processo, assim como a presena de tcnicos
com alguma experincia anterior na rea ambiental.
A institucionalizao das secretarias de meio ambiente por meio da contratao,
por concurso, de pessoal mais qualificado tem sido importante para as secretarias
enfrentarem momentos de vicissitude poltica, como no caso de Itaituba, o que tem
garantido certa continuidade no trabalho. Um fator critico consiste na falta de recursos
para os rgos executivos operarem. Nesse contexto, os recursos do PGAI foram
imprescindveis s secretarias de Juna e Itaituba, principalmente por possibilitarem
a compra de equipamentos. Em Marab, o PGAI teve mais um efeito indireto, pois
mobilizou o pessoal da prefeitura para conseguir esses recursos, que acabaram
chegando, mas em valores inferiores aos que receberam os outros dois municpios.
importante destacar o fato de que a Secretaria Municipal de Meio Ambiente
de Marab, apesar de ter tido apoio externo limitado, montou trs diferentes
programas e contribuiu para a gesto ambiental municipal com recursos de operao
prprios, gerados por meio de suas atividades de fiscalizao. Em Juna e em Itaituba,
algumas carncias foram superadas com apoio do PGAI, mas isso coloca em dvida
56
a sustentabilidade financeira das secretarias de meio ambiente, principalmente

num contexto no qual, como j foi dito, a vontade poltica dos prefeitos um fator
decisivo.
Quadro 2: Informaes bsicas sobre a situao dos sistemas municipais de gesto ambiental
4.2. Polticas e Programas Municipais de Gesto Ambiental

rgo executor
Ano de criao
Recursos humanos
Estrutura fsica
Utilizao principal da
estrutura fsica
Principais atividades
e instrumentos do
sistema de gesto
ambiental criados e
implementados
Legislao
Nvel de participao
popular por meio de
conselhos municipais
Juna
Itaituba
Marab
SAMMA Secretaria de
Agricultura, Minerao e
Meio Ambiente - SAMMA
SAMA Secretaria
Municipal de Meio
Ambiente e Minerao
Semma Secretaria Municipal

de Meio Ambiente
1995
1993
2 Engenheiros Florestais
1 Veterinrio
1 Engenheiro Agrcola
04 Tcnicos Agropecurios
02 Auxiliares administrativos
05 trabalhadores de campo
1 Gelogo
1 Pedagoga
4 tcnicos nvel mdio
9 funcionrios
administrativos
8 Tcnicos de nvel superior

8 tcnicos de nvel mdio
9 auxiliares administrativos
(nvel mdio)
45 trabalhadores servios
gerais
Sede prpria reformada

com auxlio do PGAI
Veculo adquirido pelo
PGAI
Instalaes provisrias
2 veculos em pssimo estado
(doados pelo gov. est.)
1 caminho toco
2 barcos a motor
Administrao
Produo de mapas
Administrao
Sistema de cadastramento
Fiscalizao e licenciamento
Viveiro para arborizao
Sede prpria reformada

construda com auxlio do
PGAI
Administrao
Viveiro de mudas
Recuperao de reas
degradadas e mananciais
Fomento agricultura
familiar e SAFs
Controle sanitrio da carne e
do leite
Coleta e tratamento de
resduos slidos
Criao de UC municipal
1992
Licenciamento ambiental
Fiscalizao
Planejamento (elaborao Arborizao e ajardinamento
do Plano Diretor de
urbano
Desenvolvimento
Sustentvel)
Cdigo Ambiental
consolidado
Poucas leis ambientais

e com baixa efetividade
Cdigo Ambiental
consolidado
Normatizao do
licenciamento
Mdio (conselho representa

setores populares mas
pouco ativo)
Baixo (conselho inativo

e pouco representativo)
Relativamente alto (conselho

ativo, com representantes de
organizaes civis envolvidas
com temas ambientais)
57
Srie Estudos 6
Em sntese, v-se que os municpios contam com uma infra-estrutura

minimamente necessria para intensificar a atuao na gesto ambiental, mas as
diferenas entre o volume e o alcance das polticas e programas dos trs municpios
so grandes. Em Juna, h maior equilbrio entre atividades de comando e controle
e interveno direta no ambiente, o que feito por programas de arborizao, coleta
de lixo, recuperao de reas degradadas e proteo de mananciais, entre outras. Em
Itaituba, as aes ainda so muito tmidas e limitadas. Um montante significativo de
recursos tem sido investido em atividades de planejamento, como a produo de uma
base de dados geo-referenciados e confeco de mapas. As atividades de comando e
controle, por outro lado, so praticamente inexistentes. Em Marab, por outro lado,
as aes da Secretaria de Meio Ambiente se concentram no licenciamento ambiental,
talvez at de maneira excessiva, em detrimento de atividades de planejamento e de
desenvolvimento territorial na rea rural do municpio.
difcil determinar quais os fatores que influenciam a seleo dos programas
e aes prioritrias dentro das secretarias de meio ambiente. No entanto,
possvel assumir que elas responderam a contextos em que as necessidades so
diferentes. O caso de Itaituba mostra a importante influncia da agenda poltica
dos prefeitos na escolha das prioridades, contrabalanada dentro de certos limites
pelas preferncias dos diretores e tcnicos dos rgos ambientais. O PGAI parece
ter tido pouca influencia em conduzir essas agendas, apesar de ter contribudo
para que as prioridades ambientais das secretarias ficassem mais explcitas, como
conseqncia da prpria estruturao destas. Marab constitui um caso em que a
definio das prioridades tem tido alguma participao social por meio da consulta
permanente com os membros do Conselho de Meio Ambiente. Um outro fator
relevante parece ser o comportamento oportunista dos rgos ambientais no sentido
de desenvolver aes em reas nas quais existem oportunidades de obter recursos
financeiros dos governos estaduais e federal. No entanto, o caso de Juna mostra
que essas oportunidades podem efetivamente contribuir para o desenvolvimento
de iniciativas locais j em andamento e que fazem parte da agenda local, como o
caso do projeto de tratamento de resduos slidos do municpio.
preciso ficar claro que o fato de o PGAI no ter grande impacto direto sobre
a construo das agendas ambientais dos municpios no se constitui em uma falha
ou fraqueza do programa. Pelo contrrio: por se tratar de um projeto de apoio ao
fortalecimento institucional descentralizado, necessrio que se deixe espao para
que a definio dessas agendas se d no mbito municipal, coisa que, bem ou mal,
ocorre nos municpios estudados.
4.3. Desenvolvimento do Marco Jurdico

58
Contar com normas e regulamentaes ambientais claras constitui um requisito

para o trabalho das secretarias municipais de meio ambiente. O PGAI tem tido
influncia positiva sobre a aprovao desses instrumentos legais nos municpios
estudados. Enquanto Juna e Marab tm marcos normativos aprovados - cdigos
municipais de meio ambiente e normas para o funcionamento dos fundos ambientais
municipais -, o municpio de Itaituba tem um conjunto de leis municipais que abordam
problemas ambientais e de manejo de recursos naturais de prioridade no municpio,
mas que no so cumpridas ou regulamentadas. Em outras palavras, as leis precisam
se expressar nos programas de ao das secretarias de meio ambiente, coisa que
tem acontecido nos municpios de Juna e Marab, que venceram com sucesso esse
desafio.
Podemos identificar dois caminhos diferentes para a elaborao das leis
ambientais nos municpios estudados. O primeiro tem relao com a presena do PGAI
para subsidiar as discusses sobre legislao e para custear as despesas de consultoria
jurdica para a elaborao de projetos de lei, como no caso de Juna. O segundo -- caso
de Marab - ilustra uma situao diferente, na qual houve processo mais longo de
debate da legislao ambiental dentro da Cmara de Vereadores, e que necessitou
de alianas polticas e de consultas mais amplas com a sociedade civil para montar
consensos sobre o contedo da referida legislao. O segundo caminho tem um custo
maior, tanto pelo tempo investido no debate quanto pelas dificuldades para atingir
consensos. Entretanto, neste caso, o resultado final da legislao ambiental tem maior
legitimidade por ser afianada pelas instituies da sociedade civil. Essas experincias
representam avanos importantes no contedo das leis ambientais municipais, os
quais poderiam se replicar em outras realidades municipais, reduzindo o custo desse
processo.
4.4. Participao Popular

A legislao ambiental dos trs municpios reflete a importncia que os
conselhos municipais de meio ambiente tm assumido, ao menos formalmente, na
poltica ambiental. Onde os conselhos so mais ativos e representativos, houve maior
discusso da legislao (Marab); onde so fracos, h pouca motivao para isso
(Itaituba), ou ento a legislao implementada como conseqncia de estmulos
externos (Juna). Em teoria, os membros dos conselhos determinam os rumos das
polticas municipais e para eles que os executores dessas polticas devem prestar
contas. Para tanto, os conselheiros necessitam de ampla autonomia em relao ao
poder executivo e de condies materiais mnimas para desenvolver seu trabalho.
Mais importante ainda a necessidade de capital humano para compor os conselhos.
A expectativa de que eles funcionem assim na prtica pouco realista e, de fato, isso
no ocorre em nenhum dos trs municpios estudados.
59
Srie Estudos 6
A representao da sociedade civil por meio dos conselhos enfrenta diversas

dificuldades. Entre elas, est a de encontrar representantes capacitados e que
representem legitimamente seu segmento social. Ademais, o fato de um conselho ser
bem estruturado e representativo tem relao com a historia poltica dos movimentos
sociais locais e o capital social desenvolvido pelas instituies na rea ambiental.
Onde os setores sociais no apresentam tal maturidade, ocorre uma rpida captura
dos mecanismos de representao social pelas elites locais, como aconteceu no caso
de Itaituba. Um problema comum nos conselhos manter a sua continuidade, o
que tem sido possvel em Marab pela liderana exercida por algumas instituies
ambientalistas no municpio, que tm tradio de atuao nessa rea.
4.5. Articulao e Coordenao Interinstitucional

Um importante atributo de um sistema municipal de gesto ambiental voltado
ao desenvolvimento sustentvel a articulao entre as diversas organizaes cuja
atuao, direta ou indiretamente, afeta o ambiente poltico-administrativo no nvel
municipal. Falamos aqui de rgos das trs esferas de governo, ONGs e organismos
de cooperao bilateral e internacional. A cooperao entre rgos governamentais,
entretanto, parece bastante difcil. No nvel federal, as incongruncias e contradies
entre polticas e programas dos diversos ministrios so notrias e desnecessrio
discuti-las aqui. Era de se esperar, entretanto, um nvel de coordenao maior
entre os rgos das esferas mais baixas do poder executivo, em virtude da a maior
proximidade entre estes e a menor complexidade da poltica e da burocracia
municipais. Na realidade, isso no ocorre. notvel, por exemplo, o crescente
distanciamento entre as secretarias de meio ambiente e de agricultura nos municpios
estudados, que tm uma base territorial rural muito grande e com muitos problemas
ambientais. A exceo certamente Juna, municpio no qual agricultura e meio
ambiente esto sob a mesma secretaria. preciso tambm salientar, novamente, que
nesse municpio o prefeito j foi secretrio de agricultura e meio ambiente e ainda
tem interesse direto nessas duas reas.
Itaituba e Marab so municpios maiores e com maior complexidade
administrativa e, principalmente, poltica. As elites rurais - ligadas pecuria,
minerao e extrao madeireira - tm grande poder e pouco interesse em que
o governo municipal se envolva mais ativamente no ordenamento territorial e no
combate a problemas ambientais mais srios como o desmatamento. As diferenas
entre os dois municpios so grandes, mas em ambos as secretarias de meio ambiente
vivem praticamente parte do restante do governo municipal e sobrevivem graas
aos esforos de tcnicos e secretrios. Os nicos projetos que parecem se beneficiar
de uma articulao sistemtica entre secretarias o da educao ambiental.
60
Nos trs municpios, as secretarias de meio ambiente trabalham em conjunto

com as secretarias de educao para estabelecer programas modestos de educao
ambiental. Essa articulao se explica pelo fato de que as atividades tm baixo custo
financeiro e no entram em conflito com os interesses de nenhum grupo de poder
nos municpios. A boa vontade e a criatividade de professores e tcnicos tambm
contribuem para a execuo dos projetos de educao ambiental.
As secretarias municipais de meio ambiente procuram estabelecer mecanismos
de cooperao e parceira com os rgos de outras esferas de governo e com ONGs
para captar recursos, obter apoio tcnico e atrair novos projetos para os municpios.
A natureza e o nmero de parcerias que cada municpio estabelece bastante
varivel. Dos trs municpios estudados, Juna o que tem participado do maior
nmero de projetos, com os mais variados parceiros. Isso se explica, em parte, pelo
fato de o municpio ter uma agenda ambiental mais abrangente, com projetos de
desenvolvimento rural atrativos para alguns rgos governamentais e agncias de
cooperao. Contribui tambm para o bom desempenho o histrico de envolvimento
direto e apoio do prefeito a esse tipo de iniciativa.
4.6. A relao entre o contexto socioeconmico local e a implementao dos sistemas

municipais de gesto ambiental
Vale ressaltar que, apesar dos avanos detectados nos municpios, as aes
das secretarias de meio ambiente e das prefeituras como um todo nem sempre
dizem respeito aos principais problemas ambientais, como o desmatamento e a
perda de biodiversidade a ele associada. Isso se explica, em parte, pelas dimenses
poltico-econmicas e complexidade de tais problemas. As secretarias parecem
impotentes para lidar com interesses de certos atores que diretamente se beneficiam
da explorao madeireira, do corte da floresta para a implementao de pastagens e
da degradao e poluio causadas pela minerao. para citar apenas alguns exemplos
que encontramos nos municpios analisados. Enfrentar abertamente pecuaristas,
mineradores e madeireiros poderia significar o suicdio poltico de secretrios, seno
dos prprios prefeitos, bem como o abortamento precoce do processo de constituio
de sistemas municipais de gesto ambiental. Em outras palavras, o contexto poltico
local tem grande impacto sobre o processo de desenvolvimento de sistemas municipais
de gesto ambiental. A disparidade de interesses e a assimetria de poder tornam
difcil a construo de pactos mais abrangentes entre os diversos atores sociais e
governamentais para implementar agendas que abordem os grandes problemas
ambientais.
Nesse sentido, Juna tem um grande diferencial a seu favor, pois houve um
movimento mais amplo e uma articulao poltica que permitiu a ascenso de um
61
Srie Estudos 6
prefeito progressista ao governo municipal. Ainda que no tenha havido nada que
lembre um pacto, houve alianas que permitiram, posteriormente, a chegada ao poder
de um representante dos trabalhadores rurais comprometido com um modelo de
desenvolvimento menos agressivo ao ambiente. Tais alianas foram costuradas por
dirigentes moderados do Partido dos Trabalhadores e incluram trabalhadores rurais,
parte da elite urbana e grupos catlicos. Tendo em vista sua natureza e o fato de que
a maior parte da populao municipal urbana, no de se admirar que a agenda
ambiental tambm tenha se urbanizado.
Em Itaituba, nunca houve condies favorveis construo de alianas
parecidas como a que ocorreu em Juna, pois os setores populares so extremamente
desorganizados e frgeis, ao contrrio das elites ligadas ao setor extrativista e da
pecuria, que h muito controlam o poder municipal. Em Marab, a situao no
to grave quanto em Itaituba. Apesar das elites tambm serem muito poderosas,
nesse municpio h um setor popular mais vigoroso do que em Itaituba. Ainda
assim, preciso deixar claro que o prefeito pessoalmente nunca tomou a iniciativa
de estruturar e fortalecer a secretaria de meio ambiente, ainda que tambm no tenha
criado obstculos para que isso ocorresse. Sem dvida, os esforos do secretrio de
meio ambiente foram muito importantes para o sucesso que a secretaria vem obtendo.
O apoio de um conselho relativamente forte tambm contribuiu muito. Contudo, a
fora real do conselho ainda uma incgnita e seus prprios membros temem pelo
futuro do rgo caso seja eleito um prefeito sem compromisso algum com a gesto
ambiental.
4.7. Estmulos internos e externos consolidao de sistemas municipais de gesto

ambiental
A comparao entre os trs casos mostra que tanto fatores internos quanto
externos afetam a consolidao de sistemas municipais de gesto ambiental. Entre
os fatores internos, particularmente importantes so o contexto socioeconmico e
poltico municipal, bem como as preferncias e iniciativas de prefeitos e secretrios
municipais. Os fatores externos so principalmente os projetos de cooperao e as
polticas indutoras, como o PGAI. No Quadro 3 apresentamos uma pequena matriz
com a interao entre os fatores externos e internos aos municpios que afetam o
estabelecimento das estruturas municipais de meio ambiente. Como se pode ver, os
trs municpios encontram-se em situaes bastante diferentes. Vale ressaltar que
62
muitos municpios da Amaznia no contam nem com os estmulos externos e nem

com os internos, o que torna a descentralizao muito difcil.
Quadro 3: Interao entre
fatores
internos
e externos no
estabelecimento
de estruturas municipais
Apoio
Externo
(financeiro,
humano
e material)
de meio ambiente.
Motivao e apoio

poltico Interno
Escasso
Fraco
Municpios sem
Forte
descentralizao
Marab
Presentes
Itaituba
Juna
O papel que o PGAI desempenhou na estruturao e no fortalecimento dos

sistemas municipais de gesto ambiental difere de caso para caso. Em Juna, houve
uma evidente sinergia entre alguns lderes particularmente o atual prefeito10 a
poltica do PGAI e funcionrios da Fema. Com isso, o municpio conseguiu utilizar
recursos do programa para estruturar sua secretaria e elaborar o cdigo ambiental
municipal. A idia de consolidao de um sistema municipal de gesto ambiental foi
internalizada pela prefeitura e por lideranas de organizaes de base. Nesse sentido,
Juna parece ser um exemplo bastante claro de eficcia do PGAI.
O caso de Itaituba teve menos xito do que o de Juna. Entretanto, o PGAI
exerceu impacto sobre a poltica ambiental do municpio. Sem o programa, talvez
ainda no houvesse nenhuma iniciativa mais consistente para implementar a gesto
ambiental local. O repasse de cerca de R$ 80 mil para a prefeitura foi fundamental
para que se estabelecesse a infraestrutura da Secretaria Municipal de Meio Ambiente
e Minerao. Entretanto, o municpio no conseguiu desenvolver muito mais do que
aquilo que lhe foi dado pelo PGAI. Os que estiveram frente da prefeitura desde
que o PGAI foi implementado no demonstraram grande entusiasmo pela secretaria,
cujos trabalhos s se desenvolveram por iniciativa de alguns de seus secretrios e
tcnicos.
Marab um caso bastante peculiar, pois os recursos repassados diretamente
10
O autor se refere gesto encerrada em dezembro de 2004. (Nota do Editor)
63
Srie Estudos 6
secretaria foram poucos. Muito do que se implementou de gesto ambiental se deve

iniciativa e habilidade poltica do secretrio de meio ambiente e ao suporte que ele
recebe de alguns grupos organizados da sociedade local. A secretaria recebeu cerca
de R$ 18.000,00 do Programa para compra de equipamentos e capacitao, e recebeu
tambm alguns equipamentos usados do governo do estado. Segundo a interpretao
de alguns dos entrevistados, isso est muito aqum daquilo que outros municpios do
64
Concluses
e recomendaes
Vimos, neste estudo, que h experincias at certo ponto inovadoras de gesto

ambiental nos trs municpios estudados. Isso, de certa forma, ajuda a derrubar alguns
mitos sobre a gesto ambiental. Um deles o de que no h capacidade local para
trabalhar com equipamentos e tcnicas sofisticadas e que muito difcil desenvolve-la.
Outro mito o de que o licenciamento ambiental municipal de pequenas atividades no
financeiramente vivel. Combinadas, essas duas crenas levam municpios a no se
interessarem pelo licenciamento e fornecem uma boa desculpa - a falta de capacidade
local - para os governos estaduais e federal no transferirem competncias. Igualmente,
o caso de Juna serve de exemplo para outros municpios nos quais a discusso sobre
o estabelecimento de reas protegidas municipais desqualificada sob o peso da
argumentao que j h restries demasiadas ao uso da terra na Amaznia. A rpida
urbanizao e a degradao das condies de vida tornam a criao de unidades de
conservao cada vez mais importante e so os governos municipais que tm maior
legitimidade para discutir esse tema.
A anlise comparativa nos fornece algumas lies mais especficas sobre
o processo de implementao e consolidao de sistemas municipais de gesto
Os principais incentivos das prefeituras para intervir na gesto ambiental
respondem a motivaes polticas dos prefeitos, ou a possibilidades de
conseguir recursos financeiros provenientes do governo estadual ou federal
por meio de programas especficos para os municpios.
Os prefeitos tratam de intervir com aes que no tm um custo poltico
muito alto para sua sobrevivncia, ou nas reas nas quais h potencial apoio
de sua base eleitoral. Os temas mais sensveis geralmente so deixados de
lado pela sua complexidade poltica.
Entre as principais relutncias das prefeituras para intervir na questo
ambiental esto os custos financeiros para criar novas secretarias. Em
muitos casos, as prefeituras criam tais secretarias, mas no fornecem
os recursos para mant-las funcionando em condies apropriadas.
Entretanto, as secretarias podem gerar recursos para serem autosustentveis financeiramente, por meio da arrecadao de taxas de
licenciamento ambiental.
Os governos estaduais e federal no esto dispostos a descentralizar
atividades geradoras de recursos, como o licenciamento de atividades
de grande porte, ou outras atividades sensveis ao nvel local, tais como
o licenciamento rural de estabelecimentos agrcolas e o controle do
desmatamento, usualmente com argumentos mais polticos que tcnicos.
Srie Estudos 6
Alguns municpios esto aumentando seu interesse em disputar essas

competncias.
Os contatos polticos dos prefeitos com rgos do governo estadual ou
federal ajudam na captao de recursos financeiros, bem como o fato de
funcionrios da prefeitura terem bons contatos dentro desses rgos e
conheceram suas dinmicas.
Em alguns casos, no existe uma boa separao entre as aes ambientais
da secretaria de meio ambiente e as aes de outras secretarias (agricultura
e minerao). No entanto, quando essa separao se produz, geralmente
as secretarias de meio ambiente ficam somente com aes divorciadas
de temas de manejo de recursos naturais, como arborizao e educao
ambiental.
A diferenciao e a especializao das secretarias criam tambm problemas
de coordenao dentro das prefeituras, o que limita suas oportunidades
de implementar programas conjuntos em temas de proteo de recursos
naturais, manejo de florestas, pagamento de servios ambientais, entre
alguns outros.
Existem casos em que apoios externos so necessrios para determinar a
agenda ambiental dentro dos governos municipais, mas em outros isso no
necessrio, dependendo dos incentivos ou motivaes das prefeituras
para gerar essa agenda.
Em municpios com capital social desenvolvido, voltado questo ambiental
(preveno de fogo, desmatamento, poluio urbana, proteo de bacias
etc.), existe maior disponibilidade dessas organizaes da sociedade civil
para se envolverem em espaos criados para debater e definir as polticas
municipais ambientais.
Em municpios onde no se tem esse tipo de redes sociais ambientais
articuladas, fica mais fcil para as elites locais capturar os espaos de
deciso e manter o status quo.
Em geral, as prefeituras tentam se conformar com a criao dos conselhos
de meio ambiente como instrumentos de participao social; porm,
poucos esforos so empregados para que ocorra participao de fato no
ambiental:
Em primeiro lugar, parece absolutamente prioritrio que se disseminem as

experincias positivas de gesto ambiental. Esse um passo fundamental
para derrubar alguns dos mitos citados anteriormente sobre os limites da
participao dos governos locais na gesto ambiental.
Mesmo aqueles municpios que j adotaram medidas inovadoras na gesto
ambiental podem se beneficiar das experincias de outros municpios,
dada a diversidade de experincias.
Concretamente, o PGAI poderia promover seminrios com a participao
de secretrios de meio ambiente, ou ainda visitas a municpios nos quais
h iniciativas de sucesso que podem ser adotadas por outros governos
66
municipais. exemplar o fato de que, a partir do caso de Marab, municpios

vizinhos comearam a se interessar pelo licenciamento ambiental, que se
provou poltica e financeiramente vivel.
A disseminao pode ser feita tambm por meio de cartilhas que
sistematizem as experincias bem sucedidas e que sejam distribudas a
secretrios municipais de meio ambiente e outros interessados.
preciso procurar mecanismos para melhorar os recursos financeiros
dos rgos ambientais municipais, avaliando a possibilidade de tornlos auto-sustentveis; isso em negociao com governos estaduais. Os
municpios vizinhos a Marab se interessaram por sua experincia de
gesto ambiental particularmente porque ela se demonstrou capaz de
gerar receitas, o que um ponto-chave para o sucesso da gesto local.
Projetos como o PGAI poderiam subsidiar a produo de guias de
estabelecimento de sistemas de licenciamento ambiental municipal que
possam ser distribudos aos governos municipais e que destaquem os
limites e oportunidades legais para a municipalizao do licenciamento
de acordo com a realidade de cada estado.
Para amparar tal guia seria conveniente comissionar um estudo mais
aprofundado da viabilidade financeira do licenciamento, fazendo
simulaes que incluam diferentes atividades, valores de taxas de
licenciamento e tamanho da economia do municpio. Isso parece vital para
que se combata a crena de que a atividade deficitria para municpios
pequenos.
O sistema de acompanhamento de processos criado pela Semma/
Marab pode facilmente ser adotado e adaptado por inmeros outros
municpios e, medida que mais governos municipais se interessarem
pela atividade, mais fcil ser a negociao com os rgos ambientais
estaduais por uma maior descentralizao.
O financiamento da estrutura dos rgos executivos de meio ambiente
fundamental para a consolidao da gesto ambiental, mas deve ser
acompanhado de um investimento intensivo em recursos humanos com
contrapartida das prefeituras.
Tais contrapartidas devem incluir a contratao de pessoal qualificado
de nvel superior, preferencialmente por concurso pblico, para dar
estabilidade e continuidade s atividades da secretaria.
preciso procurar maiores espaos de participao da sociedade civil, no
s atravs de mecanismos institucionalizados nos conselhos, mas tambm
ao longo do processo de planejamento, implementao e avaliao das
aes municipais ambientais.
E preciso ampliar as aes ambientais das secretarias segundo o
processo de formao de capacidades institucionais municipais. Os
governos estaduais e federais precisam avaliar essas capacidades,
envolver gradualmente como parceiros as municipalidades e repassar
gradualmente novas funes ao nvel local.
preciso que se promova a articulao entre os rgos ambientais das
trs esferas de governo, o que possvel por meio de financiamento de
67
Srie Estudos 6
projetos interinstitucionais, como, por exemplo, as oportunidades criadas

pelo FNMA para elaborao da Agenda 21 e para o fortalecimento dos
rgos ambientais municipais. Tais iniciativas aproximaram diversos atores
e fizeram com que trabalhassem em torno de objetivos comuns.
68
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TONI, F.; KAIMOWITZ, D. (Ed.). Municpios e gesto florestal na Amaznia. Natal:
AS Editores, 2003.
70
Lista
de Entrevistados
Juna
Almeirjovita Fey Gerente da Unidade Regional da Fema
Altir Peruzzo Prefeito
Antnio Salton Ajopam
Aurlio Vianna Projeto GEF
Carlos Sria Secretrio Municipal de Agricultura e Meio Ambiente
Ceclio PGAI/Fema
Sguas Moraes Deputado estadual, ex-prefeito de Juna (1997-2002)
Elaine PGAI/ Fema
Gabriella Leonhart Engenheira Florestal, Ibama
Gina Valmrbida SPRN/MT
Incio Programa Gesto Urbana Ambiental para a Amaznia
Jean Carlo Corra ICV
Joaquim Alexandre de Oliveira Secretrio Municipal de Finanas
Luciano Matos Proambiente
Mrcio Cavalcante Tcnico de Atividades Ambientais, Fema Juna
Nelcir Luis Parnisi Coordenador regional Empaer
Paulo Srgio Ferreira Neto Consultor tcnico projeto Padis (sistemas
agroextrativistas)
Ramiro Juliano da Silva Gerente do escritrio do Ibama
Itaituba
Elias Leo Diretor de Meio Ambiente, Semma
Ftima do Socorro Gomes Costa Asfita
Francisco Fonseca Representante do SPRN em Belm
Ins da Silva Guahyba Santos Chefe do Escritrio de Itaituba, Emater
Joo Paulo Meiter Diretor de Defesa Animal da Secretaria Municipal de Agricultura,
Responsvel Tcnico da ONG Mo Cooperadora
Jos Sales de Sousa Chefe de Unidade do Parque Nacional da Amaznia, Ibama
Luis Ivan Alves de Oliveira Executor do Incra em Itatiuba, ex presidente e fundador
do STR
Maria do Socorro Almada Secretria do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de
Itaituba
Srie Estudos 6
Raimundo Batista de Sousa - Secretrio Municipal de Meio Ambiente
Marab
Ademir Martinez Gerente Regional de Ibama, Sul do Par
Antonio Lopez Neto Representante do GTA
Antonio Pipira Secretrio do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Marab
Antonio Rosa de Macedo Secretrio Municipal de Meio Ambiente
Cleber Silva Dias Responsvel de Gesto Ambiental, Incra SR27
Fernando Micheloti Professor da UFPA e pesquisador do Lasat
Jorge Bizarra Neto Membro fundador da Fundao de Zoobotnica
Jovaina Albuquerque de Lima Sociedade Paraense de Direitos Humanos e OAB
Noe von Matsinger Diretor da Fundao Casa da Cultura de Marab
Raimundo Gmez Vereador
Roberto Domingos Escritrio Tcnico do Plano Estratgico de Marab
Rubens Borges Sampaio Secretrio Municipal de Agricultura
Rui Sidarta de Rosa Reis Coordenador do Departamento Controle Ambiental,
72
Os Autores
Fabiano Toni
Professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, Engenheiro Agrnomo pela Universidade de
So Paulo, mestre em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela Unicamp e doutor em
Cincia Poltica pela Universidade da Flrida. Seu trabalho se concentra em polticas
de desenvolvimento rural e de uso de recursos naturais, com destaque para a
descentralizao e a criao de mecanismos de governana local. Entre suas principais
publicaes est o livro Municpios e gesto florestal na Amaznia (2003), elaborado
em parceria com Cifor, Ipam, Laet, e Pesacre.
Pablo Pacheco
Doutor em Geografia pela Universidade de Clark, Mestre em economia
agrcola e graduado em sociologia, pesquisador do Centro para Pesquisa Florestal
Internacional (CIFOR), Bogor, Indonsia, e pesquisador associado do Instituto de
Pesquisa Ambiental da Amaznia (IPAM), Belm. Suas principais reas de pesquisas
abragem os temas de polticas e florestas, dinamicas do uso do solo e do desmatamento,
alm de descentralizao, manejo de recursos naturais e desenvolvimento rural. Entre
outros trabalhos, co-autor de um livro sobre as implicaes da descentralizao e a
gesto do manejo florestal nos trpicos bolivianos e de vrios trabalhos sobre pblicas
e florestas, descentralizao e manejo de recursos naturais.
Srie Estudos
Os documentos reunidos na Srie Estudos abordam grande diversidade de

temas relacionados a fenmenos e processos envolvidos na construo de caminhos
para o uso sustentvel da Amaznia e da Mata Atlntica. So produzidos no mbito
do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), a partir da experincia do
Programa Piloto, bem como por colaboradores eventuais. Com a Srie Estudos, o
Projeto AMA pretende divulgar conhecimentos, fundamentar a elaborao de polticas
pblicas especficas e convidar ao debate o leitor interessado pela conservao das
florestas tropicais do Brasil
Ttulos Publicados
1 Preveno de Incndios Florestais na Amaznia: Lies Aprendidas no Projeto Proteger
Srgio Sauer
2 Projetos Demonstrativos - PDA e sua Influncia na Construo do Proambiente - Paul E.

Little
3 Influncia do Promanejo sobre Polticas de Manejo Florestal Sustentvel na Amaznia Adalberto Verssimo
4 Aprendizados do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea - ProVrzea
Marli Teresinha dos Santos

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Gesto Ambiental Descentralizada:

Um Estudo Comparativo de Trs Municpios

Secretaria de Coordenao da Amaznia SCA

Gesto Ambiental Descentralizada:

Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise do

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA

Ministrio do Meio Ambiente

Este estudo foi realizado com a colaborao

orelha da capa: Arte original de Isabella Lara

Normalizao Bibliogrfica: Edies Ibama

Ajopam Associao Rural Juinense Organizao para Ajuda Mtua

AMAT Associao de Municpios de Araguaia e Tocantins

AMOT Associao dos Mineradores de Ouro do Tapajs

APA rea de Proteo Ambiental

Asfita Associao dos Filhos de Itaituba

CFEM Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais

Comam Conselho Municipal de Meio Ambiente Marab

DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral

Emater Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

FMA Fundo Municipal de Meio Ambiente

FMA Fundo Municipal de Meio Ambiente Marab

FNMA Fundo Nacional de Meio Ambiente

GTA Grupo de Trabalho Amaznico

GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit

Ibam Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

Indea Instituto de Defesa Agropecuria Mato Grosso

IVC Instituto Centro de Vida

Padis Programa de Apoio ao desenvolvimento Institucional e Sustentvel

PD/A Subprograma Projetos Demonstrativos

PDDS Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentvel Itaituba

PGAI Projeto de Gesto Ambiental Integrada

Proambiente Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural

Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira

PT Partido dos Trabalhadores

Samma Secretaria de Agricultura, Minerao e Meio Ambiente Juna

Sectam Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente Par

Semma Secretaria de Minerao e Meio Ambiente Itaituba

Semma Secretaria Municipal de Meio Ambiente Marab

Sisma Sistema Municipal de Meio Ambiente Marab

Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia

SPRN Subprograma de Poltica de Recursos Naturais

4.7. Estmulos internos e externos consolidao de sistemas municipais

A descentralizao de polticas pblicas defendida por diversos tericos

Para alcanar os objetivos propostos, utilizamos uma metodologia comparativa

Gesto Ambiental Descentralizada: Um Estudo Comparativo de Trs Municpios da Amaznia Brasileira

Este documento o relatrio final do estudo Anlise das experincias

que possam ser incorporadas em polticas pblicas que visem descentralizao da

Mapa 1 Localizao de Itaituba, Marab e Juna

Gesto Ambiental Descentralizada: Um Estudo Comparativo de Trs Municpios da Amaznia Brasileira

Gesto Ambiental Descentralizada: Um Estudo Comparativo de Trs Municpios da Amaznia Brasileira

cada municpio e foi sendo expandida ou modificada medida em que os entrevistados

Descentralizao e Fortalecimento dos Sistemas

1.1 Descentralizao: Definio

tambm estimular a participao popular nos processos decisrios. Ao menos em

1.2 Marco Institucional para a Descentralizao no Brasil

Gesto Ambiental Descentralizada: Um Estudo Comparativo de Trs Municpios da Amaznia Brasileira

Desde 1988, a proteo ambiental se enquadra no mbito das competncias

municipais, estaduais e o governo federal trabalhem conjuntamente. Mais importante

1.3 Implementao e Consolidao de Sistemas Municipais de Gesto

Gesto Ambiental Descentralizada: Um Estudo Comparativo de Trs Municpios da Amaznia Brasileira

3) o desenvolvimento de parcerias com outros atores com interesse direto na gesto