Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro

Responsabilidade Civil do Estado por Atos Omissivos de seus Agentes: Anlise da

Divergncia Doutrinria e Jurisprudencial

Monique Penna Leite

Rio de Janeiro
2013

MONIQUE PENNA LEITE

Responsabilidade Civil do Estado por Atos Omissivos de seus Agentes: Anlise da

Divergncia Doutrinria e Jurisprudencial

Artigo Cientfico apresentado como exigncia

de concluso de Curso de Ps-Graduao Lato
Sensu da Escola de Magistratura do Estado do
Rio de Janeiro.
Professores Orientadores:
Mnica Areal
Nli Luiza C. Fetzner
Nelson C. Tavares Junior

Rio de Janeiro
2013

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS OMISSIVOS DE SEUS

AGENTES: ANLISE DA DIVERNCIA DOUTRINRIA E JURISPRUDENCIAL

Monique Penna Leite

Graduada pela Universidade Cndido Mendes
Campus Centro. Analista Judicirio do Tribunal de
Justia do Estado do Rio de Janeiro.

Resumo: A essncia do presente trabalho abordar a divergncia doutrinria e

jurisprudencial existente acerca da natureza jurdica da responsabilidade civil estatal nas
condutas omissivas, ou seja, quando o Estado possua o dever legal de agir, de prestar o
servio pblico, mas no o fez. Pretende ainda analisar a necessidade de comprovao dos
elementos subjetivos e objetivos, sempre correlacionando aos direitos e s garantias da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, alm de analisar os principais
entendimentos jurisprudenciais e doutrinrios em torno do tema.

Palavras-chaves: Responsabilidade. Civil. Estado. Subjetiva. Objetiva. Omisso.

Constituio Federal. Direito Administrativo. Direito Constitucional. Responsabilidade Civil.

Sumrio: Introduo. 1. Breve Evoluo Histrica. 2. Responsabilidade Extracontratual do

Estado. 3. Responsabilidade Civil do Estado por Atos Omissivos. 3.1. Teoria da
Responsabilidade Subjetiva para os Atos Omissivos. 3.2. Teoria da Responsabilidade Objetiva
para os Atos Omissivos. 4. Anlise Jurisprudencial. Concluso. Referncias.

INTRODUO

O trabalho apresentado aborda o tema da responsabilizao civil do Estado

decorrente dos danos provocados em razo da omisso de seus agentes, ou seja, quando o
Estado possua o dever legal de agir e no o fez, concretizando-se pela ausncia da prestao
do servio pblico, ou sua m prestao e ainda pela prestao tardia.
A divergncia referente ao assunto est longe de ser pacificada, uma vez que a
doutrina e jurisprudncia travam questionamentos quanto aplicabilidade da natureza
subjetiva ou objetiva, diante das condutas omissivas do Estado, no havendo harmonizao
no mundo jurdico a respeito do assunto.

O tema apresentado possui intensa relevncia acadmica e pragmtica, uma vez que
engloba trs ramos do direito, a destacar: a) Constitucional, tendo em vista a interligao do
tema com os princpios constitucionais da inafastabilidade do controle jurisdicional, da
legalidade e da igualdade; das garantias constitucionais da indenizao pela omisso danosa
do Estado e da ampla reparao, alm de apontamentos essenciais em torno do artigo 37,
pargrafo 6 da CRFB/1988; b) Administrativo, haja vista que o tema gira em torno das
condutas omissivas do Estado, pessoa jurdica de Direito Pblico; c) Civil, atravs do instituto
da responsabilidade civil, uma vez que aborda qual a natureza jurdica da responsabilidade
civil a ser aplicada nas condutas omissivas do Estado, quando delas derivarem danos a
indivduo ou at mesmo coletividade.
H de se avaliar ao longo deste trabalho os argumentos da corrente que defende a
teoria da responsabilidade civil subjetiva do Estado apenas com relao a condutas omissivas,
e a natureza objetiva apenas para a responsabilidade por condutas comissivas do Estado.
Em sentido contrrio, sero apresentados os argumentos dos doutrinadores e da
jurisprudncia dominantes no pas, que sustentam a aplicabilidade da teoria da
responsabilidade civil objetiva do Estado tanto para as condutas comissivas quanto para as
omissivas.
O trabalho tem ainda por objetivo apontar pesquisa clara e especfica e analisar as
diversas interpretaes acerca do tema em questo, a fim de que as divergncias no gerem
injustias e/ou inseguranas, em busca da pacificao social, da segurana jurdica e da
solidificao das relaes sociais.

1. BREVE EVOLUO HISTRICA

O instituto da responsabilidade civil possui vrios marcos histricos ao longo da

evoluo da sociedade.
Nos primrdios da civilizao humana, a ofensa a um dos indivduos acarretava na
responsabilidade do agressor perante toda a coletividade. Com o passar do tempo, a defesa
coletiva se tornou individual, e a vtima defendia-se com as prprias mos, configurando a
famosa lei de Talio "olho por olho, dente por dente". At este momento, inexistia qualquer
interveno estatal protetiva dos direitos dos cidados.
Foi quando ento se percebeu a necessidade da incluso do Estado para intervir na
relao entre ofendido e ofensor.
No que se refere responsabilidade civil estatal, prevaleceu na metade do sculo
XIX a teoria da irresponsabilidade do Estado, segundo a qual o ente estatal no possua
qualquer responsabilidade pelos atos praticados por seus agentes.
Era o chamado Estado Liberal, que raramente intervia nas relaes entre particulares,
e que tem como fundamento para justificar a ausncia de toda e qualquer responsabilidade o
princpio da soberania, j que o monarca dispunha de autoridade absoluta e incontestvel
perante qualquer indivduo por ser o guardio da legislao e por exercer a tutela do direito,
no podendo agir contra seus prprios atos, dando origem clebre frase the king can do no
wrong (o rei no pode errar).
A noo da insuscetibilidade do soberano de causar danos e de por eles responder foi
aos poucos substituda pela noo do Estado de Direito, segundo o qual at mesmo o Estado
deve ser submetido aos direitos e deveres comuns aos integrantes da sociedade.
Com o abandono da teoria da irresponsabilidade estatal, viu-se a necessidade de
impor responsabilidade ao Estado pelos atos culposos de seus agentes, surgindo assim a
chamada teoria civilista da culpa ou teoria da responsabilidade com culpa.
Traz essa teoria a importncia da distino entre os atos de imprio e os atos de
gesto estatais.

Os atos de imprio so aqueles praticados pela Administrao com prerrogativas e

privilgios de autoridade e so impostos coercitivamente aos particulares, independentemente
de autorizao judicial, logo, no incidindo nenhum tipo de responsabilidade perante o
indivduo lesado.
J os atos de gesto so tambm chamados de jure gestionis, e so os atos
administrativos editados pela Administrao para tratar de assuntos referentes a seu
patrimnio, bem como a gesto de seus servios, em situao anloga a dos particulares,
razo pela qual incidiria responsabilidade civil estatal apenas nestes casos.
A responsabilidade do Estado seria ento subjetiva, segundo a qual necessria a
comprovao de culpa na conduta do agente e que posteriormente foi adotada pelo Cdigo
Civil de 19161.
A dificuldade em estabelecer na prtica a distino entre essas duas atividades
estatais, bem como por refletir apenas uma mitigao da teoria da irresponsabilidade, trouxe
grande inconformismo e crticas das vtimas dos atos danosos.
O prximo estgio evolutivo constituiu a chamada Teoria da Culpa Administrativa,
segundo a qual a distino acima referida no era mais necessria. Para ela, bastava a
comprovao do atraso, da inexistncia ou do mau funcionamento do servio pblico, sendo
prescindvel a identificao do autor do fato, havendo presuno da culpa administrativa.
Configurava-se, assim, a culpa annima, tambm conhecida como falta do servio.
Posteriormente, adotou-se o entendimento da Teoria da Responsabilidade Objetiva
do Estado, segundo a qual ele civilmente responsvel por prejuzos causados a terceiros em
decorrncia de ao danosa de seus agentes, independentemente da verificao da existncia
de culpa.
Essa forma de responsabilidade incide para os casos de danos decorrentes de fatos
1

Dizia o art. 15 do Cdigo Civil de 1916: As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por
atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrrio ao
direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

lcitos ou ilcitos, bastando a comprovao do nexo de causalidade entre o fato gerador e o

dano causado.
A partir de ento, tornou-se notrio que a relao entre o Estado e os particulares no
uma relao jurdica de igualdade, uma vez que o primeiro goza de privilgios e
prerrogativas que o segundo no tem, sendo aquele, portanto sujeito jurdica, poltica e
economicamente mais poderoso2.
Por ocupar posio de subordinao, o indivduo possui extrema desvantagem em
eventual busca de reparao indenizatria, razo pela qual se considerou que o Estado tem o
dever de arcar com o risco natural decorrente da prtica das suas atividades.
Surge ento a denominada Teoria do Risco Administrativo3, que serviu para
fundamentar a responsabilidade objetiva do Estado.
Entende essa teoria que basta a comprovao da ocorrncia do dano causado por ato
lesivo por um dos agentes estatais para ensejar a responsabilidade do Estado, independente de
qualquer culpa deles.
Justifica-se no princpio da solidariedade social e no princpio da repartio dos
encargos, na medida em que os valores pagos pelo Estado a ttulo de indenizao so retirados
do montante resultante da contribuio feita por cada indivduo, constituindo dever de todos a
reparao dos danos causados pela atividade administrativa.
A teoria da responsabilidade objetiva4, fundada na teoria do risco administrativo,
admite excludentes. Uma vez demonstrada a culpa exclusiva da vtima, o dever estatal de
reparar o dano no mais subsistir.
Difere, neste ponto da Teoria do Risco Integral5, segundo a qual o Estado obrigado
a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, mesmo que originado de culpa ou
2

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008, p. 496.
3
Ibidem, p. 423.
4
Ibidem.
5
Ibidem, p. 424.

dolo da vtima, no admitindo qualquer tipo de excludente. Essa teoria no aplicada na

prtica, uma vez que se demonstra incompatvel com o ordenamento jurdico vigente.
Desde a Constituio de 1946, adotada no Brasil a teoria da responsabilidade
objetiva do Estado, com base na teoria do risco administrativo, onde no se cogita de dolo ou
culpa, mas, to-somente, da relao de causalidade.
Dizia o artigo 194 da Constituio Federal de 1946:
Art 194 - As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis
pelos danos que os seus funcionrios, nessa qualidade, causem a terceiros.
Pargrafo nico - Caber-lhes- ao regressiva contra os funcionrios causadores do
dano, quando tiver havido culpa destes.

Atualmente, vigora o art. 37, 6 da CRFB/88 que colocou fim divergncia acerca
do tipo de responsabilidade adotada para as pessoas de direito privado prestadoras de servios
pblicos, estabelecendo que elas tambm se sujeitam responsabilidade objetiva.

2. RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO

A responsabilidade do Estado pode ser classificada em contratual ou extracontratual.

A responsabilidade contratual a relacionada aos fatos decorrentes dos contratos celebrados
pela Administrao Pblica. J a responsabilidade extracontratual aquela relacionada aos
fatos decorrentes de todas as outras atividades estatais que no sejam contratuais.
Enquanto pessoa jurdica de direito pblico, o Estado possui o dever de ressarcir as
vtimas atingidas por suas eventuais condutas danosas, uma vez que ele tambm se sujeita ao
ordenamento jurdico vigente.
Assim, a leso aos bens jurdicos de terceiros enseja ao Estado, quando autor do
dano, a obrigao de repar-lo, sendo irrelevante perquirir a regularidade ou no de sua
atuao.
A responsabilidade civil do Estado possui sede constitucional, conforme disposto no

artigo 37, 6 da CRFB/88, acima transcrito.

Ainda que na maioria das vezes o Estado responda por danos causados a terceiros em
razo da sua atuao administrativa, por atos da Administrao Pblica enquanto Poder
Executivo, casos h em que haver sua responsabilizao por atos judiciais e legislativos.
A norma constitucional faz referncia a duas categorias de pessoas jurdicas sujeitas
responsabilidade objetiva: 1) a pessoas jurdicas de direito pblico (Unio, Estados, Distrito
Federal, Municpios, autarquias e fundaes pblicas) e 2) a pessoas jurdicas de direito
privado prestadoras de servios pblicos.
Essa segunda categoria formada por pessoas jurdicas que, embora sejam de direito
privado, exercem funes que caberiam em princpio ao Poder Pblico executar diretamente.
So elas as pessoas privadas da Administrao Pblica Indireta dedicadas prestao
de servios pblicos (empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas
com personalidade de direito privado), bem como as concessionrias e as permissionrias dos
servios pblicos.
Para pequena parte da jurisprudncia, a responsabilidade civil das pessoas privadas
prestadoras de servios pblicos ser objetiva nica e exclusivamente na hiptese em que o
dano experimentado pelos usurios dos referidos servios, porque so estes os titulares do
direito adequada prestao do servio. Por este raciocnio, a responsabilidade civil no seria
objetiva perante os terceiros no usurios e igualmente atingidos pela conduta danosa.
O STF6 inclusive j decidiu nesse sentido:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO: RESPONSABILIDADE OBJETIVA. PESSOAS JURDICAS
DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIO PBLICO.
CONCESSIONRIO OU PERMISSIONRIO DO SERVIO DE TRANSPORTE
COLETIVO. C.F., art. 37, 6. I. - A responsabilidade civil das pessoas jurdicas de
direito privado prestadoras de servio pblico objetiva relativamente aos usurios
do servio, no se estendendo a pessoas outras que no ostentem a condio de
usurio. Exegese do art. 37, 6, da C.F. II. - R.E. conhecido e provido.
6

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 262.651 - SP. Relator Ministro Carlos Velloso,
2 Turma. Braslia, DF, 16 nov. 2004. Publicado no DJ de 6/5/2005. Disponvel em http://www.stf.jus.br/, Acesso
em 5 abr. 2013.

Entretanto, o entendimento majoritrio na jurisprudncia no sentido de que esse

entendimento no deve prevalecer, uma vez que a Constituio no fez qualquer distino
entre os tipos de vtimas da conduta do agente estatal quanto incidncia da
responsabilizao objetiva, no cabendo ao intrprete faz-lo.
Ademais, tais pessoas privadas prestam servios pblicos e assim atuam como se
fossem o prprio Estado, de quem receberam a devida delegao, no sendo cabvel qualquer
tipo de distino.
Assim, entende-se que para essa categoria tambm se aplica a responsabilidade civil
objetiva, pois no seria justo e nem correto que a mera delegao a terceiros tivesse o efeito
de afastar a responsabilidade objetiva estatal e dificultar a reparao dos prejuzos causados.
Para a configurao da incidncia da responsabilizao objetiva, necessria a
existncia de delegao dos servios pblicos para essas pessoas, bem como a existncia de
vnculo jurdico de direito pblico entre o Estado e seus delegatrios.
Tal entendimento no se aplica, portanto, a pessoas privadas que aparentemente
prestam servios pblicos, mas o fazem sob regime de direito privado sem qualquer vnculo
jurdico tpico com o Estado, porque inexiste qualquer relao de direito pblico entre elas e o
Poder Pblico.
Trata-se do caso das sociedades religiosas, das associaes de moradores, de
fundaes criadas por particulares (dedicadas assistncia social, educao, ao atendimento
das comunidades, etc.) e das pessoas privadas que exercem atividades comerciais e
industriais.
Por outro lado, as pessoas de cooperao governamental (ou servios sociais
autnomos) exercem atividade eminentemente social, podendo ser consideradas como servio
pblico, razo pela qual esto sujeitas responsabilidade objetiva atribuda ao Estado.
Alm disso, essas pessoas tm vnculo jurdico pblico com o Estado, uma vez que

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este quem edita as respectivas leis autorizadoras da criao daquelas, bem como vincula os
seus objetivos institucionais, obrigando-as inclusive prestao de contas em razo dos
recursos que auferem decorrentes de contribuies compulsrias.
Da anlise do artigo 37, 6 da CRFB/88, verifica-se que a responsabilidade civil do
Estado prescinde da anlise do elemento subjetivo, ou seja, prescinde da anlise da existncia
de dolo ou culpa na atuao de seus agentes.
Necessrio se faz, portanto, apenas a identificao dos trs pressupostos da
responsabilidade civil: conduta administrativa (comissiva ou omissiva), evento danoso e o
nexo causal entre os dois primeiros.
O primeiro pressuposto da responsabilidade civil a conduta administrativa, que se
traduz em qualquer conduta, seja omissiva ou comissiva, legtima ou ilegtima, atribuda ao
Poder Pblico.
O segundo pressuposto o dano, independentemente da sua natureza patrimonial ou
moral. Entretanto, imprescindvel que a pessoa que se sinta lesada pelo fato administrativo
comprove a efetiva ocorrncia do dano sofrido.
O ltimo pressuposto o nexo de causalidade entre o fato administrativo e o dano
experimentado. Assim, podemos dizer que basta a demonstrao de que o prejuzo
experimentado decorreu da conduta do agente estatal para que incida a responsabilidade
objetiva do Estado e o consequente dever em reparar o dano.
O nexo causal constitui pressuposto de fundamental importncia na anlise da
existncia de dever de responsabilizao objetiva. Significa dizer que a causa deve ser idnea
para o dano produzido. E isso porque a lei brasileira adotou a teoria da causalidade adequada.
Assim, somente o fato idneo ou adequado para produzir o dano de ser levado em
considerao para o estabelecimento de incidncia de responsabilidade civil estatal.

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3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS OMISSIVOS

Como visto acima, sendo o fato administrativo decorrente de uma conduta

comissiva, o dever de reparar do Estado se dar uma vez verificada a existncia do referido
fato administrativo, do dano experimento pelo prejudicado e do nexo causal existente entre os
dois primeiros.
Em se tratando de conduta omissiva, ser necessria a realizao de uma anlise da
omisso, uma vez que nem toda conduta omissiva reflete um desleixo por parte do Estado no
cumprimento dos seus deveres legais.
Assim, possvel afirmar que a omisso do Estado acarretar a ele responsabilizao
civil somente nos casos em que estivermos diante de uma omisso em relao a um dever
legal para impedir a ocorrncia de determinado dano.
O tipo de responsabilidade decorrente da omisso do Estado, se objetiva ou
subjetiva, trata de tema polmico tanto na doutrina como na jurisprudncia, havendo
entendimento nos dois sentidos.
A responsabilidade civil objetiva do Estado em relao aos danos decorrentes da sua
conduta omissiva toma como base a teoria do risco administrativo, bastando para tanto a
comprovao do nexo de causalidade entre a conduta e o dano, independentemente da
comprovao de culpa do agente estatal, na forma do que dispe o art. 37, 6 da CRFB.
J a responsabilidade subjetiva do Estado em relao aos danos decorrentes da sua
conduta omissiva, requer a comprovao do dolo ou da culpa na conduta do agente estatal,
bem como a necessidade de estarmos diante de omisso em relao a um dever legal de agir
para evitar aquele determinado dano.
Tendo em vista a importncia da referida divergncia doutrinria, necessria se faz a
anlise de cada uma delas, apresentando as suas principais caractersticas e distines.

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3.1. TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA PARA OS ATOS OMISSIVOS

A responsabilidade ser considerada subjetiva quando o dever de indenizar em razo

da ocorrncia de um dano decorrer da prtica de um ato comissivo ou omissivo de forma
culposa ou dolosa, necessariamente.
Assim, essa teoria defende que a responsabilidade civil do Estado ser objetiva
somente em relao aos atos comissivos, sendo subjetiva para os atos omissivos.
Possui como base legal o art. 15 do Cdigo Civil de 1916, j revogado, o qual
dispunha:

Art. 15. As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por atos
dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo
de modo contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito
regressivo contra os causadores do dano.

O referido artigo legal no era incompatvel com a norma constitucional, uma vez
que esta dizia respeito to somente responsabilizao pela prtica de atos comissivos,
enquanto que aquele se referia prtica de atos omissivos.
Contudo, cumpre ressaltar que o art. 15 do Cdigo Civil de 1916 foi revogado pelo
atual art. 43 do Cdigo Civil de 2002, que no possui a mesma previso:

Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis

por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado
direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou
dolo.

Em sede doutrinria, Celso Antnio Bandeira de Mello7 defende a natureza subjetiva

da responsabilidade civil do Estado por atos omissivos, ao argumento de que somente haver
possibilidade de responsabilizao por parte do Estado nos casos de ato ilcito.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2009,
p.994.

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Alm da necessidade da comprovao de dolo ou culpa no atuar do agente estatal,

para gerar o dever de reparao, a omisso da Administrao Pblica deve estar descumprindo
um dever legal a ela imposto para impedir o evento danoso ocorrido.
Ento, em se tratando de hiptese em que o servio funcionou tardia ou
ineficientemente, ou simplesmente no funcionou, aplicar-se- a teoria da responsabilidade
subjetiva.
Verifica-se, portanto, que nos casos em que inexista dever legal para o Estado
impedir a ocorrncia do dano e por isso no agiu, inexistir responsabilizao estatal, por no
poder ser ele considerado como autor do evento lesivo.
No mesmo sentido, o entendimento firmado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro8, ao
argumento de que nos casos de danos decorrentes dos atos omissivos do Estado dever ser
aplicada a teoria da responsabilidade subjetiva, bastando para tanto que haja dever de agir por
parte do Estado, bem como a possibilidade de agir a fim de evitar o dano.
Para a doutrinadora9, aplica-se para os casos de atos omissivos a teoria da culpa do
servio pblico, tambm chamada de teoria da culpa annima do servio pblico. Segundo
essa teoria, independe saber quem causou o dano, uma vez que o Estado estar obrigado a
repar-lo desde que estejam presentes os elementos dolo ou culpa no atuar do agente pblico.
Cabe mencionar o entendimento de Yussef Said Cahali10, para quem os casos de
sinistros ou violncia lesiva causados por fatores estranhos ao atuar do Estado, normalmente
no configuram hipteses de responsabilizao civil do Estado por omisso, como ocorre, por
exemplo, nos casos de incndio, enchentes, danos multitudinrios, alm de assaltos ou
agresses que algum sofra em locais e logradouros pblicos.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009, p. 640.
Ibidem, p. 640-641.
10
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 284.
9

14

Ainda em sede doutrinria, podemos mencionar a lio de Jos Cretella Jnior11, que
entende que a omisso presume a existncia de culpa no atuar estatal. Omitindo-se o agente
pblico, os danos podem ser experimentados tanto pelos administrados como pela prpria
Administrao Pblica e a no conduta pode decorrer de negligncia, de imprudncia e de
impercia.
Assim, o dever de reparar do Estado em razo de danos decorrentes de atos
omissivos somente existir com a configurao de culpa, o que ocorre com a comprovao da
existncia da omisso diante de um dever legal, alm da demonstrao de que seu atuar se deu
com imprudncia, impercia ou negligncia. Caso contrrio, a responsabilidade civil do
Estado restar afastada.
J para Renan Miguel Saad12 a adoo da teoria do risco administrativo nos casos de
atos omissivos geraria uma grandiosa e descomedida responsabilidade do Estado, uma vez
que abarcaria responsabilizao por inmeras situaes danosas.
Nesse sentido, deve ser adotada a teoria da responsabilidade subjetiva, que pressupe
a comprovao de dolo ou culpa na conduta do agente pblico, restringindo as hipteses de
responsabilizao estatal.
Entende este doutrinador13 que embora seja desnecessria a comprovao da conduta
culposa do agente pblico, imprescindvel vtima demonstrar e comprovar que o prejuzo
sofrido decorreu da falta impessoal do servio. Neste caso, a culpa do Estado restar
comprovada, gerando o dever de indenizar.
Exemplifica a existncia de culpa em conduta omissiva quando estamos diante do
descumprimento por parte do Estado de ordem judicial. O mesmo doutrinador analisa tambm

11

CRETELLA, apud CAHALI, IBIDEM, p. 284.

SAAD, Renan Miguel. O Ato Ilcito e a Responsabilidade Civil do Estado. 6. ed. Rio de Janeiro: Lmen Juris,
1994, p. 69-70.
13
Ibidem.
12

15

a dificuldade de configurar a responsabilizao do Estado, em razo de omisses tidas por

genricas. So os casos, por exemplo, dos setores dos direitos sociais que apresentam
carncias de atuao por parte da Administrao, como a educao, sade e a segurana,
dentre outros.
Estes casos refletem a necessidade de implementao de polticas pblicas, mas
como nem sempre o Estado possui recursos financeiros suficientes, escolhe o setor mais
carente para aplica-los. Sendo assim, se houver erro quanto ao emprego de polticas pblicas
ou ao investimento dos recursos, a responsabilizao deve ser do dirigente, isentando o
Estado.
Importante ressaltar que nos casos de responsabilidade civil subjetiva para os atos
omissivos possvel fazer distino entre os atos omissivos genricos e os atos omissivos
especficos.
Para Srgio Cavalieri Filho14, o art. 37, pargrafo 6 da CRFB abrange to somente
os atos comissivos, mas nunca os atos omissivos que no sejam ligados a um dever especfico
de agir. Sustenta, dessa forma, a aplicao da teoria da responsabilidade subjetiva quando a
omisso for genrica.
A omisso especfica, ento, configura-se atravs de inrcia administrativa, e deve
ser esta a causa direta e imediata da ocorrncia do evento lesivo. Nestes casos, a
responsabilizao ser de forma objetiva, como ocorre nos casos de morte de detendo dentro
da penitenciria.

3.2. TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA PARA OS ATOS OMISSIVOS

A responsabilidade ser considerada objetiva quando o dever de indenizar em razo

14

CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Responsabilidade Civil. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2008, p.169.

16

da ocorrncia de um dano decorra da prtica de um ato comissivo ou omissivo,

independentemente de dolo ou culpa, bastando a comprovao de nexo de causalidade entre
eles. Ou seja, independe da anlise de elementos subjetivos.
Na doutrina, defendendo a natureza objetiva da responsabilizao civil pelos danos
decorrentes dos atos omissivos estatais, temos Hely Lopes Meirelles15, que tece crticas
natureza subjetivista. Para ele errado dizer que o art. 15 do Cdigo Civil de 1916 consagrava
a teoria da culpa para fundamento da responsabilidade civil do Estado, que exige em todos os
casos a comprovao da presena dos elementos subjetivos (dolo ou culpa).
Para o doutrinador, tal natureza no mais poderia subsistir desde o advento da CRFB
de 1946, que em seu art. 194 acolheu a teoria objetiva, com fundamento na teoria do risco
administrativo, como visto no incio do presente trabalho, revogando em parte o disposto no
referido artigo legal.
A Constituio vigente adotou tambm a natureza objetiva da responsabilidade
estatal, com fundamento na teoria do risco administrativo (art. 37, pargrafo 6), tendo sido
acompanhada pelo art. 43 do atual Cdigo Civil de 2002, superando o entendimento da
natureza subjetiva, seja para os atos comissivos, seja para os atos omissivos do Estado.
Para Hely Lopes Meirelles16, para existir o dever de indenizar, essencial que o ato
omissivo tenha sido praticado por um agente da Administrao Pblica na qualidade de
agente pblico.
Por esse entendimento, independe se o ato praticado ou a omisso decorreram do
direito de imprio ou do direito de gesto, uma vez que ambas so formas de atuao estatal,
sendo suficiente para a responsabilizao estatal a presena do fato administrativo.
O doutrinador Gustavo Tepedino17 segue entendimento do administrativista Hely
Lopes Meirelles, apresentando alguns enfoques, haja vista apontar que a Constituio Federal
15

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35. ed. Brasil: Malheiros, 2009, p. 659-660.
Ibidem, p. 661
17
TEPEDINO, Gustavo Mendes. Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p.192-193.
16

17

de 1988 ao adotar a natureza objetiva quanto responsabilidade do Estado, assim o procedeu

para todos os atos da administrao, no se fazendo nenhuma ressalva ou distino entre atos
omissivos ou comissivos, no devendo ento, o intrprete faz-lo.
Como a prpria Constituio no distinguiu entre atos omissivos e comissivos a
natureza da responsabilidade do Estado, como tambm no existe nenhum diploma
infraconstitucional assim disciplinando, h de se convir que a natureza ser objetiva.

4. ANLISE JURISPRUDENCIAL

A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sempre adotou a teoria da natureza

subjetiva para os casos de responsabilidade civil por atos omissivos estatais, at o final da
dcada de 80. Entretanto, a partir do incio da dcada de 90, a suprema Corte passou a aplicar
para estes casos a teoria objetiva:

Responsabilidade objetiva do Estado. Ocorrncia de culpa exclusiva da vtima. - Esta

Corte tem admitido que a responsabilidade objetiva da pessoa jurdica de direito
pblico seja reduzida ou excluda conforme haja culpa concorrente do particular ou
tenha sido este o exclusivo culpado (Ag. 113.722-3-AgRg e RE 113.587). - No caso,
tendo o acrdo recorrido, com base na anlise dos elementos probatrios cujo
reexame no e admissvel em recurso extraordinrio, decidido que ocorreu culpa
exclusiva da vtima, inexistente a responsabilidade civil da pessoa jurdica de direito
pblico, pois foi a vtima que deu causa ao infortnio, o que afasta, sem duvida, o
nexo de causalidade entre a ao e a omisso e o dano, no tocante ao ora recorrido.
Recurso extraordinrio no conhecido. 18

No mesmo sentido, foi proferido acrdo pelo ento relator Ministro Luiz Fux, ainda
como integrante do Superior Tribunal de Justia, no qual se entendeu pela condenao do
Hospital Municipal para indenizar por danos materiais e morais a famlia de determinada
vtima que faleceu em razo de uma infeco generalizada, decorrente de um diagnstico
equivocado:
18

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 209.137 - SP. Relator Ministro Moreira Alves,
1 Turma. Braslia, DF, 25 mai. 1993. Publicado no DJ de 27/8/1993. Disponvel em http://www.stf.jus.br/.
Acesso em 5 de abr. 2013.

18

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. VIOLAO DO ART. 535, I e II,

DO CPC. NO CONFIGURADA. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA.
PLEITO DE DANOS MATERIAIS E MORAIS. MORTE DE MENOR EM
DECORRNCIA DE INFECO GENERALIZADA. ATUAO DOS
PROFISSIONAIS DA ENTIDADE HOSPITALAR MUNICIPAL. ONUS
PROBANDI.
(...)
2. Ao de indenizao por danos materiais e morais ajuizada em face de Hospital
Municipal, em decorrncia de falecimento de filha, menor, que diagnosticada por
mdico plantonista, foi encaminhada para casa, sendo certo que, dois dias aps,
constatou-se erro na avaliao anteriormente realizada, vindo a menor a falecer em
decorrncia de Infeco generalizada (Septicemia).
(...)
4. Consoante cedio, a responsabilidade objetiva do Estado em indenizar, decorrente
do nexo causal entre o ato administrativo e o prejuzo causado ao particular,
prescinde da apreciao dos elementos subjetivos (dolo e culpa estatal), posto que
referidos vcios na manifestao da vontade dizem respeito, apenas, ao eventual
direito de regresso, incabvel no caso concreto.
5. In casu, as razes expendidas no voto condutor do acrdo hostilizado revelam o
descompasso entre o entendimento esposado pelo Tribunal local e a jurisprudncia
desta Corte, no sentido de que nos casos de dano causado pelo Estado, no se aplica
o art. 159 do Cdigo Civil, mas o art. 37, 6 da Constituio Federal, que trata da
responsabilidade objetiva do Estado.
(...)
8. Assim, caracterizada a hiptese de responsabilidade objetiva do estado, impe-se
ao lesado demonstrar a ocorrncia do fato administrativo (diagnstico errneo), do
dano (morte da filha da autora) e nexo causal (que a morte da criana decorreu de
errneo diagnstico realizado por mdico de hospital municipal).
9. Consectariamente, os pressupostos da responsabilidade objetiva impem ao
Estado provar a inexistncia do fato administrativo, de dano ou ausncia de nexo de
causalidade entre o fato e o dano, o que atenua sobremaneira o princpio de que o
nus da prova incumbe a quem alega.
(...)
13. Recurso especial provido para a) determinar que a penso mensal seja paga
desde o falecimento da vtima, razo de 2/3 do salrio mnimo, at a data em que
completaria 25 anos de idade; a partir da, base de 1/3 do salrio mnimo, at a data
em que a vtima completaria 65 anos de idade; b) fixar a indenizao por danos
19
morais em 300 salrios mnimos. Invertidos os nus de sucumbncia.

No caso acima, o Supremo Tribunal afirmou a aplicabilidade do artigo 37, pargrafo

6 da CRFB para os casos de danos causados pelo Estado, e a incidncia da responsabilidade
objetiva estatal.
No julgamento do caso do aluno matriculado em rede pblica de ensino que perdeu o
globo ocular por agresso de outro aluno da mesma escola, o Supremo reforou o
entendimento de aplicabilidade da responsabilidade civil objetiva em razo da omisso dos
seus agentes que deveriam ter agido para evitar o dano e no o fizeram.
19

BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 674.586 - SC. Relator Ministro Luiz Fux, 1
Turma. Braslia, DF, 06 abr. 2006. Publicado no DJ de 2/5/2006. Disponvel em http://www.stj.jus.br/. Acesso
em 5 abr. 2013.

19

Responsabilidade civil do Estado, por dano causado por terceiro, em razo de

negligncia culposa de agente pblico: recurso extraordinrio: descabimento:
questo de natureza infraconstitucional ou que demanda reexame de fatos e provas.
Acertado, definitivamente, nas instncias de mrito, a existncia de omisso ou de
negligncia culposa do agente pblico, nas circunstncias do caso e o nexo de
causalidade entre a sua culpa e a ao do terceiro, a questo ou de ser resolvida
luz do regime da responsabilidade subjetiva, de natureza infraconstitucional, ou
demanda o reexame de toda a matria de fato e das provas dos autos, inviveis no
extraordinrio.20

Por estas razes, a responsabilidade civil do Estado tambm ser objetiva quando a
Administrao Pblica assumir o compromisso de zelar pela integridade fsica da pessoa e
esta vier a sofrer qualquer leso decorrente da omisso do Estado, conforme se depreende dos
julgamentos acima citados, referentes aos casos de alunos da rede oficial de ensino, pessoas
internadas em hospital pblico e dos detentos.
A crtica teoria objetiva da responsabilidade civil estatal por atos omissivos reside
na ideia de que o Estado estaria na condio de segurador universal, ou seja, estaria ele
obrigado a indenizar todo e qualquer dano proveniente de uma omisso que causasse dano a
determinada pessoa.
Entretanto, tal argumento no deve prosperar, tendo em vista que o legislador
constituinte apenas previu a natureza objetiva, atravs do risco administrativo tanto para
atuao quanto para a inao do Estado, no responsabilizando este objetivamente por atos
predatrios de terceiros, fenmenos naturais que causam danos aos particulares21, alm de
admitir hipteses excludentes da responsabilizao estatal.
Uma vez caracterizada a hiptese de incidncia de responsabilidade civil objetiva do
Estado, impem-se ao lesado apenas demonstrar a existncia do fato administrativo, do dano
experimentado e do nexo causal entre eles, independentemente de qualquer juzo de valor
quanto a existncia de dolo ou culpa do agente estatal.
20

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 235.524 - AC. Relator Ministro Seplveda
Pertence, 1 Turma. Braslia, DF, 30 jun. 2004. Publicado no DJ de 20/8/2004. Disponvel em
http://www.stf.jus.br/. Acesso em 5 abr. 2013.
21
MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 663.

20

Entretanto, no havendo a devida comprovao pela parte do vnculo de causalidade,

entre a conduta omissiva e o dano proveniente, afastada estar a responsabilizao civil do
Estado, como se v do acrdo que resolveu o Recurso Extraordinrio 481.11022 de relatoria
do Ministro Celso de Mello:

RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PBLICO - PRESSUPOSTOS

PRIMRIOS QUE DETERMINAM A RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA
DO ESTADO - O NEXO DE CAUSALIDADE MATERIAL COMO REQUISITO
INDISPENSVEL CONFIGURAO DO DEVER ESTATAL DE REPARAR O
DANO - NO-COMPROVAO, PELA PARTE RECORRENTE, DO VNCULO
CAUSAL - RECONHECIMENTO DE SUA INEXISTNCIA, NA ESPCIE,
PELAS
INSTNCIAS
ORDINRIAS
SOBERANIA
DESSE
PRONUNCIAMENTO JURISDICIONAL EM MATRIA FTICO-PROBATRIA
INVIABILIDADE
DA
DISCUSSO,
EM
SEDE
RECURSAL
EXTRAORDINRIA,
DA EXISTNCIA DO
NEXO
CAUSAL IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE MATRIA FTICO-PROBATRIA
(SMULA 279/STF) - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Os elementos que
compem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder
Pblico compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o
"eventus damni" e o comportamento positivo (ao) ou negativo (omisso) do agente
pblico, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputvel a agente do Poder
Pblico que tenha, nessa especfica condio, incidido em conduta comissiva ou
omissiva, independentemente da licitude, ou no, do comportamento funcional e (d)
a ausncia de causa excludente da responsabilidade estatal. Precedentes. - O dever de
indenizar, mesmo nas hipteses de responsabilidade civil objetiva do Poder Pblico,
supe, dentre outros elementos (RTJ 163/1107-1109, v.g.), a comprovada existncia
do nexo de causalidade material entre o comportamento do agente e o "eventus
damni", sem o que se torna invivel, no plano jurdico, o reconhecimento da
obrigao de recompor o prejuzo sofrido pelo ofendido. - A comprovao da relao
de causalidade - qualquer que seja a teoria que lhe d suporte doutrinrio (teoria da
equivalncia das condies, teoria da causalidade necessria ou teoria da causalidade
adequada) - revela-se essencial ao reconhecimento do dever de indenizar, pois, sem
tal demonstrao, no h como imputar, ao causador do dano, a responsabilidade
civil pelos prejuzos sofridos pelo ofendido. Doutrina. Precedentes. - No se revela
processualmente lcito reexaminar matria ftico-probatria em sede de recurso
extraordinrio (RTJ 161/992 - RTJ 186/703 - Smula 279/STF), prevalecendo, nesse
domnio, o carter soberano do pronunciamento jurisdicional dos Tribunais
ordinrios sobre matria de fato e de prova. Precedentes. - Ausncia, na espcie, de
demonstrao inequvoca, mediante prova idnea, da efetiva ocorrncia dos
prejuzos alegadamente sofridos pela parte recorrente. No-comprovao do vnculo
causal registrada pelas instncias ordinrias.

Todos os julgamentos acima transcritos tm como base a teoria do risco

administrativo, para a qual, repita-se, basta a comprovao da ocorrncia de dano causado por
ato de qualquer agente estatal para fazer incidir a responsabilizao civil objetiva do Estado.
22

BRASIL. Superior Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 481.110 AgR/PE. Relator Ministro Celso de
Mello. 1 Turma. Braslia, DF, 13 out. 2009. Publicado no DJ de 12/11/2009. Disponvel em
http://www.stf.gov.br/. Acesso em: 6 abr. 2013.

21

Ainda neste sentido, possvel citar acrdo do Tribunal de Justia do Distrito

Federal proferido no processo n. 2001 01 1 000116-0 que condenou o Distrito Federal a pagar
indenizao famlia de ex-presidirio morto durante uma rebelio:

MORTE DE PRESIDIRIO SOB A CUSTDIA DO ESTADO - AO DE

INDENIZAO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS PROPOSTA PELA
FAMLIA DO FALECIDO CONTRA O DISTRITO FEDERAL CARACTERIZAO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO PELO MAU
FUNCIONAMENTO DO SERVIO - PENSO MENSAL POR DANOS
MATERIAIS - MAJORAO DO PERCENTUAL DE JUROS LEGAL.
I - o marido e pai dos autores se encontrava cumprindo pena em estabelecimento
penitencirio, sob a custdia do distrito federal, quando foi assassinado. o no
cumprimento do dever de zelar pela integridade fsica do detento, nos termos do
artigo 5, xlix da cf, gera obrigao de indenizar os danos morais e materiais
suportados pela famlia.
II - a cf/88 impede a vinculao da penso mensal por danos materiais ao salrio
mnimo (art. 7, inc.iv). substituio do parmetro, mediante fixao de valor certo, a
ser corrigido monetariamente pelo inpc, anualmente, na data do aniversrio do
evento morte
III - uma vez atingida a maioridade civil, extinguir-se- a obrigao do distrito
federal em relao aos filhos do falecido, permanecendo, contudo, a obrigao
relativa viva do mesmo at a data em que o falecido completaria 65 (sessenta e
cinco) anos de idade, ou at o falecimento da beneficiria, o que primeiro ocorrer. o
casamento de quaisquer dos pensionistas faz cessar o dever do apelante distrito
federal de pagar a penso mensal.
IV - tratando-se de dbito de ndole alimentar, os juros de mora incidem no
percentual de 1% (um por cento) ao ms, conforme entendimento firmado na
jurisprudncia do egrgio stj.
V - no tocante indenizao por danos morais, o percentual dos juros legais, a partir
da vigncia do novo cdigo civil (12 de janeiro de 2003), deixa de ser de 0,5% para
ser se 1% (ctn 161, 1).
VI - apelao e remessa oficial conhecidas e parcialmente providas23.

Neste julgamento, o magistrado entendeu que a obrigao de reparar o dano decorre

da aplicao da teoria do risco administrativo, uma vez que se trata de hiptese em que o
Estado obrigado a zelar pela integridade fsica do detento.
Gustavo Tepedino24 afirma que a adoo da responsabilidade objetiva, sob a
modalidade risco administrativo, no conduz a uma generalizao quanto responsabilidade
do Estado, sob pena de torn-lo um segurador universal por todos os danos ocorridos. Para
ele, deve-se atentar para o fato de que o risco administrativo comporta excludentes de
23

BRASIL. Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios. APC 0000116-03.2001.8.07.0001 - res.65

CNJ, DF 7 jun. 2004, 1 turma cvel, Rel. Des. Srgio Rocha, publicado no DJU Secao 3 5 out. 2004. pg.: 78.
Disponvel em http://www.tjdft.jus.br/. Acesso em: 7 abr. 2013.
24
TEPEDINO, op. cit., p 192.

22

ilicitude, as quais so aptas a romper o nexo de causalidade entre a conduta praticada e a leso
experimentada.
Um bom exemplo para ilustrar tal entendimento consiste nos casos dos danos
sofridos por particulares decorrentes de enchentes em vias pblicas.
Adotando-se o risco administrativo, caberia ao julgador no caso concreto especfico,
verificar se houve excludente de ilicitude, ao invs de atribuir este encargo a vtima, que alm
do dano j sofrido ter que suportar o nus de comprovar os elementos subjetivos para obter a
devida indenizao.
O Supremo adotou a responsabilidade objetiva para atos omissivos do Estado
tambm para o caso de morte de detento por colega de cela, conforme se v do julgamento do
Recurso Extraordinrio 272.839-0/MT, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes:

Recurso extraordinrio. 2. Morte de detento por colegas de carceragem. Indenizao

por danos morais e materiais. 3. Detento sob a custdia do Estado. Responsabilidade
objetiva. 4. Teoria do Risco Administrativo. Configurao do nexo de causalidade
em funo do dever constitucional de guarda (art. 5, XLX). Responsabilidade de
reparar o dano que prevalece ainda que demonstrada a ausncia de culpa dos agentes
pblicos. 5. Recurso extraordinrio a que se nega provimento 25

Importante ressaltar o julgamento da Apelao Cvel 2006.110785790, relator Des.

Srgio Bittencourt, no Tribunal de Justia do Distrito Federal. Trata-se de hiptese na qual
restou afirmado o dever indenizatrio por parte do Estado, por furto no interior de empresa
privada prestadora de servio pblico, aplicando-se a teoria da culpa do servio e no a teoria
do risco administrativo:

DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO

ESTADO. ATO OMISSIVO. FURTO NO INTERIOR DE EMPRESA PRIVADA
PRESTADORA DE SERVIO PBLICO. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA.
IMPRESCINDIBILIDADE DA PROVA DA CULPA DO SERVIO
DEMONSTRAO PELO AUTOR. DEVER INDENIZATRIO.
1. A responsabilidade civil do estado, nos termos do artigo 37, 6, cf/88, decorrente
de atos omissivos subjetiva e no objetiva, aplicando-se a teoria da culpa do
25

BRASIL. Superior Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 272.839 MT. Relator Ministro Gilmar
Mendes. 2 Turma. Braslia, DF, 01 fev. 2005. Publicado no DJ de 8/4/2005. Disponvel em
http://www.stf.gov.br/. Acesso em: 7 abr. 2013.

23

servio e no a teoria do risco administrativo.

2. Pressuposto necessrio responsabilidade a demonstrao do dano e do nexo de
causalidade com conduta omissa do estado.
3. Havendo o autor logrado demonstrar que a conduta negligente em relao
segurana do local foi o fator decisivo para a ocorrncia do dano, impe-se o
acolhimento do pedido reparatrio.
4. Recurso no provido. maioria.26

Este acrdo aponta a responsabilizao civil do Estado em razo de ato omissivo

em empresas privadas prestadoras de servios pblicos, ao entendimento de que elas tambm
possuem dever legal de agir e se assim no o fizeram, gerando danos a terceiros, devero ser
responsabilizadas objetivamente.
Em sentido contrrio, merece destaque no presente estudo o julgamento da Ao
Rescisria 2003.014879-5/SC27 de relatoria do Desembargador Jos Volpato de Souza.
Trata-se de hiptese na qual a parte autora requereu a reverso do julgado, com base
legal no artigo 485 VII do CPC, invocando a incidncia da responsabilidade civil objetiva do
Estado, pela queda de indivduo no interior da Companhia Catarinense de gua e Saneamento
CASAN.
Entretanto, o referido Tribunal entendeu ser predominante a tese da responsabilidade
civil subjetiva, com necessidade de comprovao dos elementos dolo e culpa da
concessionria, prestadora do servio pblico:

Apelaes Cveis - ao indenizatria - danos material, moral e esttico - acidente

de moto - obra em via pblica - abastecimento de gua e coleta de esgoto - ausncia
de sinalizao. Recurso do municpio - preliminar - ilegitimidade - responsabilidade
exclusiva da concessionria - contrato especificando responsabilidade solidria preliminar afastada mrito responsabilidade civil caracterizada - buraco na pista de
rolamento - ausncia de sinalizao - nexo causal e culpa evidenciados - provas dos
autos corroborando com a negligncia da prefeitura - culpa exclusiva da vtima no
caracterizada - prudncia e ateno na conduo de motocicleta - dano moral
evidente - necessidade de extrao de rgo interno em virtude da queda - reduo
do quantum arbitrado - critrio subjetivo - proporcionalidade e razoabilidade
observadas - carter pedaggico - recurso no provido.
26

BRASIL. Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios. Recurso de Apelao n 2006.110785790 DF.
Relator Des. Srgio Bittencourt, 4 Turma, DJ de 15/10/2008. Disponvel em http://www.tjdft.jus.br/. Acesso em:
5 abr. 2013.
27
BRASIL. Tribunal de Justia do Estado de Santa Catarina. Ao Rescisria n 2003.014879-5 - SC. Relator
Des. Jos Volpato de Souza, 3 Turma. DJ 5/2/2008. Disponvel em http://www.tj.sc.gov.br/. Acesso em: 7 abr. de
2013.

24

recurso da companhia catarinense de guas e saneamento - inocorrncia de

responsabilidade civil - dano, ato ilcito e nexo causal devidamente configurados culpa exclusiva da vtima - provas que indicam o contrrio - dano moral configurado
- reduo do quantum arbitrado para danos morais e esttico - proporcionalidade e
razoabilidade devidamente observadas - carter pedaggico - recurso no provido.28

Este julgamento reflete o entendimento de que para os casos de omisso estatal,

dever se aplicar a responsabilidade subjetiva.
Por fim, importante mencionar o entendimento da civilista Maria Helena Diniz, para
quem no caso de atos omissivos a responsabilidade do Estado subjetiva, porquanto supe
dolo ou culpa em suas modalidades de negligncia, imprudncia ou impercia29

CONCLUSO

Com base nos entendimentos acima expostos, podemos observar que a teoria da
responsabilidade civil objetiva do Estado derivou da evoluo do Estado de Direito,
considerando a evoluo dos direitos individuais e a limitao da atuao da Administrao
Pblica para a defesa do interesse pblico.
possvel concluir, portanto, que a responsabilidade civil do Estado em razo de
danos provocados por condutas omissivas, ou seja, quando o Estado deixa de prestar
determinado servio pblico, ou o presta de forma ineficaz ou tardia, trata de tema que est
longe de ser pacificado, tanto na doutrina quanto na jurisprudncia.
Entretanto, a tendncia a jurisprudncia seguir a corrente majoritria para pacificar
o entendimento da objetivao da responsabilizao estatal no s nos casos de danos
provocados por condutas comissivas, mas tambm para os danos causados pelas suas
omisses.

28

BRASIL. Tribunal de Justia de Santa Catarina. Apelao Cvel n 2010.004784-1. Relator Des. Wilson
Augusto do Nascimento, So Miguel do Oeste, Terceira Cmara de Direito Pblico, DJ de 25 mai. 2010.
Disponvel em http://www.tj.sc.gov.br/. Acesso em: 5 abr. 2013.
29
DINIZ, Maria Helena. Direito Civil Brasileiro. 18. ed. Rio de Janeiro: Saraiva, 2002, p.243.

25

A corrente subjetivista encontra fundamento no argumento de que o Estado somente

estar obrigado a indenizar quando a omisso decorrer de conduta a que esteja obrigado por
lei a praticar, ou seja, nos casos de omisso especfica.
Defende, ainda, a necessidade de comprovao da presena dos requisitos subjetivos,
dolo ou culpa, ou seja, deve-se comprovar que o agente estatal agiu com imprudncia,
negligncia ou impercia; ou que por sua deliberao no quis executar a prestao do servio.
Entretanto, na prtica a demonstrao de tais elementos subjetivos muito difcil de
ser realizada, inviabilizando muitas vezes a efetiva prestao jurisdicional a qual tem direito o
particular.
Assim, adotar a natureza subjetiva consiste em transferir para a vtima, a qual j
suportou todo dano gerado pela no prestao, ou m prestao ou ainda pela prestao tardia
do servio pblico, o encargo de ter que comprovar tais elementos subjetivos, diante a
Administrao Pblica, que pelo manto da supremacia, obtm diversos privilgios.
Aceitar tal natureza consiste em romper inteiramente com o disposto no artigo 37,
pargrafo 6, o qual assegura a responsabilidade objetiva por atos tanto comissivos quanto
omissivos.
A aplicabilidade da natureza objetiva perante atos omissivos do Estado no
condiciona a Administrao Pblica como garantidora universal, haja vista que cabe
demonstrao das excludentes de ilicitude por parte desta, para elidir o seu dever de indenizar.
Entretanto, verifica-se tambm que a natureza subjetiva da responsabilidade estatal
por atos omissivos apresenta grande aceitabilidade dentre vrios doutrinadores brasileiros,
bem como pela jurisprudncia de todo o pas.

REFERNCIAS
BAHIA, Saulo Jos Cahali. Responsabilidade Civil do Estado. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1997.

26

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 02 fev.
2013.
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01
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jan.
1916.
Disponvel
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<http://www.tjmt.jus.br>. Acesso em 5 abr. 2013.
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<http://www.tjrj.jus.br>. Acesso em 7 abr. 2013.
BRASIL. Tribunal de Justia do Estado de
<http://www.tj.sc.gov.br>. Acesso em 7 abr. 2013.
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