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revista eletrnica

e-metropolis
ISSN 2177-2312
Publicao trimestral dos alunos de ps-graduao de programas
vinculados ao Observatrio das Metrpoles.

A revista eletrnica e-metropolis uma publicao trimestral que tem


como objetivo principal suscitar o debate e incentivar a divulgao de
trabalhos, ensaios, resenhas, resultados parciais de pesquisas e propostas
terico-metodolgicas relacionados dinmica da vida urbana contempornea e reas afins.
direcionada a alunos de ps-graduao de forma a priorizar trabalhos
que garantam o carter multidisciplinar e que proporcionem um meio
democrtico e gil de acesso ao conhecimento, estimulando a discusso
sobre os mltiplos aspectos na vida nas grandes cidades.
A e-metropolis editada por alunos de ps-graduao de programas vinculados ao Observatrio das Metrpoles e conta com a colaborao de pesquisadores, estudiosos e interessados de diversas reas que contribuam com a
discusso sobre o espao urbano de forma cada vez mais vasta e inclusiva.
A revista apresentada atravs de uma pgina na internet e tambm
disponibilizada em formato pdf, visando facilitar a impresso e leitura.
Uma outra possibilidade folhear a revista.

Observatrio das Metrpoles


Prdio da Reitoria, sala 522
Cidade Universitria Ilha do Fundo
21941-590 Rio de Janeiro RJ
Tel: (21) 2598-1932
Fax: (21) 2598-1950
E-mail:
emetropolis@bservatoriodasmetropoles.net
Website:
www.emetropolis.net

As edies so estruturadas atravs de uma composio que abrange um


tema principal - tratado por um especialista convidado a abordar um tema
especfico da atualidade -, artigos que podem ser de cunho cientfico ou
opinativo e que sero selecionados pelo nosso comit editorial, entrevistas
com profissionais que tratem da governana urbana, bem como resenhas de
publicaes que abordem os diversos aspectos do estudo das metrpoles e
que possam representar material de interesse ao nosso pblico leitor.
A partir da segunda edio da revista inclumos a seo ensaio fotogrfico,
uma tentativa de captar atravs de imagens a dinmica da vida urbana.
Nessa mesma direo, a seo especial - incorporada na quarta edio -
uma proposta de dilogo com o que acontece nas grandes cidades feita de
forma mais livre e de maneira a explorar o cotidiano nas metrpoles.
Os editores da revista e-metropolis acreditam que a produo acadmica
deve circular de forma mais ampla possvel e estar ao alcance do maior
nmero de pessoas, transcendendo os muros da universidade.

editor-chefe
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

editores
Ana Carolina Christvo
Carolina Zuccarelli
Eliana Kuster
Fernando Pinho
Juciano Martins Rodrigues
Patrcia Ramos Novaes
Pedro Paulo Machado Bastos
Renata Brauner Ferreira
Samuel Thomas Jaenisch

assistente
Daphne Besen

conselho editorial
Prof Dr. Ana Lcia Rodrigues (DCS/UEM)
Prof Dr. Aristides Moyss (MDPT/PUC-Gois)
Prof Dr. Carlos de Mattos (IEU/PUC-Chile)
Prof Dr. Carlos Vainer (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Claudia Ribeiro Pfeiffer (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Emilio Pradilla Cobos (UAM do Mxico)
Prof Dr. Fania Fridman (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Frederico Araujo (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Hlne Rivire dArc (IHEAL)
Prof Dr. Henri Acserald (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Hermes MagalhesTavares (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Inai Maria Moreira Carvalho (UFB)
Prof Dr. Joo Seixas (ICS)
Prof Dr. Jorge Natal (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Jose Luis Coraggio (UNGS/Argentina)
Prof Dr. Lcia Maria Machado Bgus (FAU/USP)
Prof Dr. Luciana Corra do Lago (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Luciana Teixeira Andrade (PUC-Minas)
Prof Dr. Luciano Fedozzi (IFCH/UFRGS)
Prof Dr. Luiz Antonio Machado (IUPERJ)
Prof Dr. Manuel Villaverde Cabral (ICS)
Prof Dr. Marcelo Baumann Burgos (PUC-Rio/CEDES)
Prof Dr. Mrcia Leite (PPCIS/UERJ)
Prof Dr.Maria Julieta Nunes (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Maria Ligia de Oliveira Barbosa (IFCS/UFRJ)
Prof Dr. Mauro Kleiman (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Robert Pechman (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Robert H. Wilson (University of Texas)
Prof Dr. Rosa Moura (IPARDES)
Ms. Rosetta Mammarella (NERU/FEE)
Prof Dr. Sergio de Azevedo (LESCE/UENF)
Prof Dr. Simaia do Socorro Sales das Mercs (NAEA/UFPA)
Prof Dr Sol Garson (PPED/IE/UFRJ)
Prof Dr. Suzana Pasternak (FAU/USP)

Editorial

n 21 ano 6 | junho de 2015

inverno chegou e trouxe


com ele a 21 edio da Revista E-metropolis. O que os
leitores tm em suas mos ou em
suas telas resultado do esforo de
editores, mas no s isso. Com a participao imprescindvel dos autores
e demais colaboradores, este nmero
rene contribuies sobre questes
relevantes e atuais para a rea do
planejamento urbano e regional: a
neoliberalizao e seus reflexos territoriais, a relao entre meio ambiente e expanso imobiliria, conflito e
identidade e os impactos de grandes
projetos. Um bom inverno deve ser
acompanhado de uma caneca de ch
ou uma taa de vinho, e compondo
com esse cenrio, nosso nmero 21
tambm mostra-se bastante inspirador. Basta olhar nossa seo especial,
o ensaio fotogrfico e a resenha.
No artigo de capa, Marcos Barcellos de Souza apresenta os principais vetores de penetrao e difuso
do neoliberalismo no Brasil e discute
seus efeitos sobre os projetos de reescalonamento do Estado. No texto, o
autor procura destacar as complexas
relaes entre neoliberalizao, descentralizao, devoluo, reescalonamento e financeirizao, em uma
abordagem sobre a neoliberalizao
que se assenta numa abordagem multiescalar e relacional.
Partindo da constatao de uma
maior incidncia da legislao ambiental sobre o territrio urbano,
combinado com um quadro de expanso do capital imobilirio impulsionado por polticas habitacionais,
Clarissa Freitas e Naggila Frota lanam seus olhares sobre o bairro da

Maraponga em Fortaleza. Utilizando


ferramentas de Geoprocessamento,
as autoras investigam o avano dos
tecidos urbanos formais e informais
sobre espaos inadequados do ponto
de vista da estruturao de um sistema de espaos livres.
No artigo seguinte, Roney Gusmo do Carmo parte das narrativas
dos moradores da cidade de Vitria
da Conquista na Bahia para investigar as representaes sobre o espao
urbano e relaes sociais, decorrentes dos impactos do novo capitalismo
transnacional e flexvel que emergiu
no incio do sculo XXI.
Partindo da premissa de que polticas pblicas e grandes projetos urbanos contemporneos enquadram-se
no modelo internacional de requalificao e reconstruo das cidades,
resultante das transformaes do capitalismo mundial, Elizabeth Borelli,
apoiada nos conceitos de vulnerabilidade social e desigualdade ambiental, analisa o traado do trecho Norte
do Rodoanel, que abrange reas da
Serra da Cantareira, na regio metropolitana de So Paulo.
Ao reunir imagens que exploram
a viso do pedestre acerca do espao
urbano, o ensaio fotogrfico produzido pelo Laboratrio de Estudos sobre
Cidades, Culturas Contemporneas e
Urbanidades da UFPB oferece uma
instigante reflexo sobre a importncia da experincia urbana e dos novos modos de apreenso da cidade
contempornea.
Na seo especial dessa edio
apresentamos o resultado de um formato criativo e inovador de ensinar
mtodos e tcnicas de pesquisa para

elaborao de tese. O professor da


disciplina, Robert Pechman, inspirado nos ensaios escritos por talo Calvino para falar da arte de escrever,
desafia seus alunos a usar a criatividade para pensar e elaborar de outra
forma o trabalho de tese. Para isso,
sugere o exerccio de escrever sobre
a leveza da pedra e a dureza da ptala.
Por fim, completamos essa edio
com a resenha do livro A bicicleta
no Brasil 2015. Resenhado por Juciano Martins Rodrigues, o livro,
que rene contribuies de diversas
organizaes de luta pela promoo
da bicicleta como meio de transporte, sintetiza o resultado da polticacicloviria no pas e traz informaes
e reflexes que refletem o estado do
cicloativismo no Brasil.
Boa leitura a todos!

editorial

ndice

n 21 ano 6 | junho de 2015

Capa
06

Neoliberalizao do
Estado no Brasil: uma
interpretao multiescalar
Neoliberalization state
in Brazil: a multiscale
interpretation

Por Marcos Barcellos


de Souza

Artigos
21

Poltica ambiental urbana


no cenrio de expanso do
capital imobilirio: o caso
da Maraponga em Fortaleza
Urban environmental policy
in the expansion scenario of
real estate capital: the case
of Maraponga in Fortaleza

Por Clarissa Freitas


e Naggila Frota

32

Identidades transitrias:
o espao urbano como
campo de disputa
Transitory identities: the
urban space as a playing field

Especial
40

O Trecho Norte do
Rodoanel Metropolitano
de So Paulo: um olhar
socioambiental sobre a
espetacularizao urbana
The Northern Section of
the So Paulo Metropolitan
Ring Road: a social and
environmental look on the
urban spectacle

55

Plumas, ptalas & pedras


Feathers, petals & stones

Por Robert Pechman

Resenha
56

Por Elizabeth Borelli

A luta por um Brasil que


quer pedalar mais e melhor
The struggle for a Brazil
that wants to cycle more
and better

Por Juciano Martins


Rodrigues

Ensaio
50 Fotografando a experincia
na cidade: Cotidiano e
narrativas visuais
de pedestres

Shooting the experience


in the city: daily life of
pedestrian visual narratives

Por Laboratrio de Estudos


sobre Cidades, Culturas
Contemporneas e
Urbanidades (LECCUR/UFPB.
Coordenao de Marcela
Dimenstein

Por Roney Gusmo do Carmo

ficha tcnica

Reviso
Aline Castilho

A Ilustrao de capa foi feita por


Flvia Arajo, arquiteta e urbanista, doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo
IPPUR-UFRJ. Leciona Expresso Grfica e
Fundamentos da Linguagem Visual, desenvolvendo a atividade de extenso MACEIZINES: perspectivas urbanas em publicaes
independentes pelo CESMAC.

alinecastilho1@hotmail.com

flavisoara@gmail.com | cafeinaazul.blogspot.com.br

Projeto grfico
e editorao eletrnica
Paula Sobrino
paulasobrino@gmail.com

capa

Marcos Barcellos de Souza

Neoliberalizao
do Estado no Brasil
Resumo
Este artigo apresenta os principais vetores de penetrao e difuso do neoliberalismo no
Brasil e discute seus efeitos sobre os projetos de reescalonamento do Estado levados a
cabo no pas. Nesse sentido, tentaremos apresentar as complexas relaes entre neoliberalizao, descentralizao, devoluo, reescalonamento e financeirizao. Utilizando
argumentos inspirados na Abordagem da Regulao e na Abordagem Estratgica-Relacional do Estado, adotamos uma perspectiva evolucionria e contraditria do neoliberalismo. Essa concepo processual sobre a neoliberalizao se assenta numa abordagem
multiescalar e relacional, na qual o neoliberalismo no se resume a ajustes macroeconmicos na escala nacional. Ademais, evita consideraes simplistas sobre a morte do
neoliberalismo e desloca o debate para os complexos efeitos de conservao-dissoluo
durante a neoliberalizao do Estado Desenvolvimentista no Brasil.

uma interpretao
multiescalar

Palavras-chave: Neoliberalizao; Financeirizao; Estado Desenvolvimentista;


Reescalonamento; Brasil.

Abstract
This article presents the main vectors of penetration and diffusion of neoliberalism in
Brazil and discusses its effects on the rescaling of State projects carried out in the country. In this sense, we will discuss the complex relationships between neoliberalization,
decentralization, devolution, rescaling and financialization. Using arguments inspired by
the Regulation Approach and Strategic-Relational Approach to the State (SRA), we adopt
an evolutionary perspective of neoliberalism. This procedural conception of neoliberalization is based on a multiscalar and relational approach in which neoliberalism cannot
be reduced to macroeconomic adjustments on the national scale. In addition, it avoids
simplistic consideration of the death of neoliberalism and shifts the debate to the
complex effects of conservation-dissolution during the neoliberalization of the Developmental State in Brazil.

Marcos Barcellos
de Souza

Keywords: Neoliberalization; Financialization; Developmental State; Rescaling; Brazil.

barcellos.marcos@hotmail.com

doutor em Desenvolvimento Econmico


pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Professor Substituto no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional (IPPUR/UFRJ).

capa
INTRODUO
Neste artigo apresentaremos os principais vetores de
penetrao e difuso do neoliberalismo no Brasil e
discutiremos seus efeitos sobre os projetos de reescalonamento do Estado levados a cabo no pas. Nesse
sentido, tentaremos apresentar as complexas relaes
entre neoliberalizao, descentralizao, devoluo,
financeirizao e reescalonamento.
Como veremos, a dcada de 1980, longe de ser
uma dcada perdida, foi marcada por intenso aprendizado institucional e democrtico e por lutas entre
projetos concorrentes de desenvolvimento. O desenrolar dessas lutas, em que diversos segmentos tentaro preservar e institucionalizar elementos do desenvolvimentismo enquanto outros atores tentaro a
imposio de uma ordem neoliberal, determinar o
timing e moldar a trajetria da neoliberalizao e
do reescalonamento do Estado. Nesse momento de
intensa experimentao e de relaes entre agentes
com estratgias multiescalares, o reescalonamento
no deve ser entendido com base numa ordem escalar que estabilizaria um novo regime de acumulao,
mas sob a tica dos processos mais instveis e contraditrios de roll back e roll out (Peck, 2010).1Alm
da alterao nas relaes de poder da federao, o
Estado desenvolvimentista foi atacado em diversas
direes durante os anos 1980. Nesse sentido, preciso entender a reestruturao do Estado como um
fenmeno poltico relacionado ao neoliberalismo,
ou seja, como um projeto poltico destinado a naturalizar algumas condies tais como o livre comrcio, flexibilizao do trabalho, austeridade do setor
pblico e baixa inflao (Peck, 2001). Certamente,
h polticas e transformaes legtimas e h tambm
resistncias instaurao de uma governana pr-mercado em determinadas reas. No obstante, a
partir do momento em que se instaura uma crise de
hegemonia, polticas e discursos neoliberais se infiltraram no aparelho do Estado promovendo uma
srie de reformas e influenciando o rumo de processos como a democratizao, a descentralizao e a
abertura externa. Essas reformas no foram lineares,
sendo mais adequado entend-las como um processo
em zigue-zague, de tentativa e erro, que encontrava obstculos, sobretudo, nos defensores da antiga
ordem desenvolvimentista e resultavam de alianas
particulares entre grupos de interesse domsticos e
estrangeiros e da hibridizao com instituies lo1 Como pretendemos deixar ntido adiante, a dialtica entre
roll back e roll out no se assemelha aos movimentos descritos
de fuga para frente do Estado desenvolvimentista. No primeiro caso, est em questo um momento destrutivo, enquanto o
roll out um momento proativo de (re)regulamentao.

cais. No seria possvel, a priori, aplicar uma teoria


do neoliberalismo ao caso brasileiro e comentar resultados provveis. Na verdade, essa teoria no existe, dado que o neoliberalismo s pode ser entendido
por experincias concretas, que o reformatam. Nesse
sentido, a anlise do prprio processo de neoliberalizao no Brasil tem muito a informar sobre a evoluo multiescalar e as genealogias do neoliberalismo,
dada a sua natureza relacional. Ademais, s atravs
do estudo do neoliberalismo realmente existente
(Brenner e Theodore, 2002) que as contradies em
relao ao que seria um utpico e irreal neoliberalismo puro vm tona.
Este artigo, alm da introduo, est organizado
da seguinte forma: na segunda e terceira sees, discutimos as formas de penetrao do neoliberalismo
no Brasil, ao longo dos anos 1980. Na quarta e quinta sees analisamos os momentos de roll back e roll
out, e finalmente discutimos um possvel retorno ao
desenvolvimentismo.

A SEGUNDA ONDA
DE DESCENTRALIZAO
(1982-1994)
A segunda onda de descentralizao no Brasil (19821994) tem uma natureza bottom up, sendo provocada
pelo fortalecimento de centros de poder subnacionais que passaram a enfrentar o ajuste espao-temporal imposto pelo que podemos caracterizar como
Estado nacional de welfare Cepalino2 (ENwC).
A emergncia de novos centros de poder subnacionais no interior do Estado sobretudo os governadores dos Estados mais fortes e os prefeitos das
capitais, num primeiro momento resultou num
quadro de multipolaridade, ou seja, na existncia de
vrios centros de poder soberanos competitivos e desiguais que viriam a ameaar o ENwC (ver Abrucio
e Costa, 1998). Se, a partir de 1982 os governadores
cumpriram papel de sujeitos polticos em prol da democratizao, o poder de barganha que acumularam
converteu-se tambm num poder de veto que travava as reformas do Estado, sendo que a rolagem das
dvidas estaduais reforava o carter predatrio das
relaes entre os governadores e o governo federal. O
novo ajuste espao-temporal promovido pelos gover2 Utilizamos uma tipologia inspirada em Jessop (2002,
2005), que destaca as quatro reas de interveno do Estado:
econmica, social, escalar e de governana. O w refere-se
incompletude da funo de welfare nos Estados latino-americanos. Dessa forma, o ENwC seria a forma latino-americana
do Estado nacional de Bem- Estar Keynesiano (KNWS), com
suas tendncias prprias crise na regulao espacial (ver Barcellos de Souza, 2013).

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

capa

nadores se baseava tambm na descrena em relao


correo dos desequilbrios regionais, o que facilitava
o jogo no cooperativo. Essa situao abria o leque
para que os Estados mdios modificassem o destino
dos investimentos (algo improvvel durante a ISI), s
que atravs de uma competio selvagem cuja maior
expresso a guerra fiscal (Abrucio e Costa, 1998).
Embora a Constituio Federal de 1988 tenha
equacionado a questo dos recursos para os Estados,
no equacionou a questo das dvidas, tampouco a
da definio clara das competncias dos entes federativos. O colapso das finanas estaduais desencadeado no incio dos anos 1990 e as melhores condies
econmicas e polticas possibilitadas pelo Plano Real
forneceram a oportunidade para o governo federal
reformar institucionalmente o modelo federativo.
Alm da crise fiscal, essa reforma teria que ser feita
num contexto de internacionalizao da economia e
maior aceitao de polticas neoliberais. Com base no
que foi exposto, podemos avanar as seguintes proposies:
i) ao contrrio da primeira onda de descentralizao (1974-82), comandada pelo governo, a partir
de 1982 tem incio um processo de devoluo, entendido como transferncia efetiva de poder para a
escala estadual. Esse processo, de forma semelhante
ao que ocorreu em diversos pases, foi uma resposta a
presses de baixo e de cima (MacKinnon, 2009).
No entanto, as presses locais no se originaram prioritariamente de fraes de capital regionais em busca
de maior flexibilidade ou liberalizao produtiva; e
as presses de cima no foram provocadas por blocos
econmicos supranacionais ou de um capital internacional em busca de maior mobilidade. No Brasil, essas presses foram consequncias indiretas do
ajuste imposto pelo FMI aps a crise da dvida, cujo
resultado foi a restrio financeira do governo federal aos Estados e municpios. A crise poltica entre o
governo federal e os nveis subnacionais culminou no
aumento das transferncias dos Fundos Constitucionais estaduais e municipais em 1983 e em progressiva
melhora do poder de barganha estadual (Sallum Jr.,
1996);
ii) o processo de devoluo se fortaleceria com a
Constituio de 1988, mas no foi caracterizado pela
tendncia neoliberal de diminuio do welfare atravs
do repasse das funes para escalas subnacionais. Na
verdade, verificou-se um aumento do gasto com welfare depois dessa mudana, apesar de espacialmente
desigual (Abrucio, 2005). A adoo de funes desenvolvimentistas pelos Estados locais foi um mero
paliativo que ocorreu mais por iniciativa prpria
desses governos diante da crise do Estado desenvolvimentista. A devoluo s seria completa, no entanto,

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

com a descentralizao de recursos e clara atribuio


de competncias, mas a ltima no ocorreu, sobretudo no que tange ao nvel estadual;
iii) no perodo de devoluo at 1988, as presses
descentralizadoras, dada a natureza das alianas polticas, eram mais no sentido democratizante do que da
modernizao gerencial do Estado. Havia uma cultura poltica, inclusive dos movimentos sociais, depois
de mais de duas dcadas de ditadura, fortemente municipalista na dcada de 1980, com inovaes participativas e de gesto, que colocaram o neolocalismo
em segundo plano at a dcada de 1990, quando esse
foi potencializado pela abertura econmica (Melo,
1996);
iv) ao contrrio do que aconteceu em outros pases, no Brasil a devoluo no privilegiou nem as regies, nem o nvel de governo estadual, que foram
esvaziados por uma poltica econmica que no reconhecia seus papis estratgicos;
v) a devoluo de poder efetiva (com efeitos econmicos e sociais positivos e reduo de desequilbrios espaciais) para nveis de governo subnacionais
dependeria do fortalecimento e criao de outras
escalas de governana, como macro e mesorregies,
regies metropolitanas, consrcios intermunicipais,
regies fronteirias etc;
Para entender como ocorreram esses processos
retomaremos a seguir a discusso sobre a neoliberalizao no Brasil.

ANOS 1980: INRCIA


OU EXPERIMENTAO?
A neoliberalizao do Estado no Brasil depende do
entendimento das transformaes envolvendo a democratizao, o avano do mercado, a descentralizao, a financeirizao e o reescalonamento espacial
do Estado. Conforme argumentaremos, a dcada de
1980 foi marcada por intensas experimentaes, resistncias e formas de hibridizao do neoliberalismo
com estruturas institucionais existentes.
Embora tenha surgido de um amplo e legtimo
movimento popular, a forma como se desenvolveu
o processo de democratizao no Brasil denota uma
articulao com o neoliberalismo. A herana institucional brasileira, baseada em relaes frgeis entre
o Estado e a sociedade civil acarretava maiores dificuldades em construir consensos distributivos. Em
outras palavras, optou-se pela preservao da economia e transformao da poltica (Marques Pereira e
Thret, 1997). Nos anos 1980, o Brasil priorizou a
democratizao e o ajuste externo em detrimento da
liberalizao econmica e do ajuste interno. Entre-

capa

tanto, a democratizao foi limitada liberalizao


poltica e no logrou redefinir os estatutos sociais e
privilgios inscritos na estrutura de poder. Tampouco enfrentou a necessidade de uma reforma fiscal, o
que redundou na converso da dvida externa em
interna, em hiperinflao e financeirizao, atingindo severamente os mais pobres. Como argumentam
Marques Pereira e Thret (1997), a administrao da
inflao atravs de indexaes (e dos mecanismos assimtricos implcitos) marcou uma opo pelo confronto entre o financeiro e o social e evitou que esse
confronto ocorresse entre o financeiro e o produtivo.
O Estado buscava manter um equilbrio entre industrializao e financeirizao, e ia pendendo cada vez
mais para o lado desta. Em suma, durante a (suave)
transio poltica sob os auspcios da elite e dos militares, a redistribuio de poder econmico foi excluda da agenda em troca da liberdade poltica (Saad
Filho, 2010).
No que tange liberalizao econmica e proeminncia do mercado, quase um consenso que a
crise do Estado desenvolvimentista est diretamente
relacionada s contradies e exausto do modelo
ISI, uma vez que este era seu suporte (Diniz, 1992;
Sallum Jr., 1994; Saad Filho, 2010; Medeiros, 2011;
Bresser Pereira, 2006). Essas contradies manifestavam-se pelo aumento da dependncia externa; piora
dos padres de concentrao de renda; diminuio
da relao produto-capital; distoro produtiva em
direo aos bens de consumo de luxo; limitao da
criao de empregos e elevado custo fiscal relacionado expanso do Estado. Embora essas contradies
j ocorressem em incios dos anos 1960, denotando
a crise da ISI, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974) representou uma tentativa de avanar
nesse modelo, baseado em mudanas na estratgia
de acumulao. No entanto, o desajuste estrutural e
espacial entre a estratgia de acumulao e o projeto
hegemnico culminaria numa crise de hegemonia
alguns anos depois (Barcellos de Souza, 2013). Essa
crise ocorreu em 19833 e representou a convergncia
de trs processos distintos: a eleio de governadores
da oposio, em 1982, que pressionaram por maior
abertura do regime e tentaram promover novos
ajustes espao-temporais nas escalas subnacionais;
a crise da dvida mexicana, tambm em 1982, que
escancarou a dependncia financeira assumida desde
o governo Geisel e cuja resoluo marcou conflitos
3 Sallum Jr. (1994) assinala 1983 como o ano de ruptura do
bloco histrico que sustentava o desenvolvimentismo, devido
ao incio da campanha dos governadores pelas eleies diretas
e a dissoluo da maioria poltica que sustentava o governo
no Congresso.

com o empresariado e os governadores e prefeituras;


e a fragmentao do antigo corporativismo, dada a
incapacidade do modelo anterior de regular uma sociedade mais complexa.
O acordo com o FMI para negociao da crise
da dvida provocou cises entre o empresariado e o
governo e entre a tecnoburocracia e o governo, criando rachaduras no pacto desenvolvimentista. Cises
ideolgicas entre o empresariado tambm surgiam,
sendo possvel distinguir uma corrente identificada
com o neoliberalismo (setor financeiro, produtores agrcolas modernos e empresariado comercial) e
outra nacional-desenvolvimentista (maior parte da
indstria privada nacional e burocracia empresarial
do Estado), que defendia a reforma do sistema financeiro, incorporao dos assalariados e prosseguir
na integrao produtiva autrquica, avanando em
setores mais intensivos em tecnologia (Sallum Jr.,
1994). Essa polarizao ideolgica marcaria a dcada
de 1980 e seria administrada pelo Estado como parte
da busca de um equilbrio entre industrializao e
financeirizao.
Nesse perodo, a velha aliana desenvolvimentista oscilou entre o retorno ao desenvolvimentismo
e a adeso ao neoliberalismo. Passa, no entanto, a
assumir uma postura cada vez mais desestatizante
e internacionalista. Se esta mudana de postura do
empresariado no foi suficiente para solucionar a
crise de hegemonia, representou um ajuste de rumo
no que tange s relaes entre capital privado nacional, capital privado estrangeiro, Estado e mercado. A
improvvel convivncia de prticas corporativas com
a ideologia neoliberal uma das caractersticas da
transio poltica e crise do Estado brasileiro. Nesse
contexto, ao mesmo tempo em que defendia maior
abertura da economia e criticava o peso excessivo do
Estado, o empresariado demandava a manuteno
de subsdios, tarifas, incentivos e permanncia da
reserva de mercado. Assim sendo, sua adeso ao neoliberalismo no foi resultado de um projeto definido
para a reestruturao produtiva, mudana do papel
do Estado e internacionalizao nem consequncia
de alguma imposio externa, mas da ausncia de capacidade interna para formular respostas alternativas
diante do necessrio processo de ajustamento (Diniz,
1992).
Apesar da reorganizao da classe empresarial
abertamente contra o Estado desenvolvimentista, ela
no logrou converter seu crescimento sociopoltico
em fora poltico-institucional (Sallum Jr., 1999).
Em outras palavras, sofreu algumas derrotas na constituinte, como a ampliao das limitaes ao capital
estrangeiro, o aumento do controle estatal sobre o
mercado em geral e com a multiplicao dos meca-

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

capa

nismos de proteo social aos funcionrios, trabalhadores, aposentados e assim por diante (idem, p. 27).
Duas questes estavam pendentes de solues
para os proponentes do modelo neoliberal: i) a forma
como se daria a articulao do capital nacional com o
capital estrangeiro; e ii) a necessidade de penetrar no
aparelho do Estado, rearticulando o bloco histrico e
solucionando a crise de hegemonia.
No primeiro caso, a ambiguidade do empresariado em manter prticas corporativistas e adeso ao neoliberalismo durante a Nova Repblica adiou o avano da desregulamentao do mercado e da proposta
de mobilidade internacional do capital. Com efeito, a questo da internacionalizao tornou-se mais
complexa do que um simples embate entre ISI e industrializao orientada para a exportao (Marques
Pereira e Thret, 1997). Esse avano s seria possvel
com uma rearticulao das finanas, indstria e setores exportadores no bloco no poder, que resolvesse a
crise de hegemonia. Para tal, seria necessrio tambm
uma reforma do Estado.
Guardando algumas semelhanas ao que ocorreu
durante a crise do fordismo, quando alguns pases
tentaram enfrent-la atravs do aprofundamento do
compromisso social negociado, a constitucionalizao de alguns elementos da Era Vargas buscou evitar
a desintegrao do ENwC. Neste sentido, destacam-se a tentativa de manter um complexo industrial internamente integrado, a melhoria da proteo social
e da legislao trabalhista e o controle estatal sobre a
economia. Buscou-se tambm contornar a mais poderosa linha de ataque ao Estado (o fortalecimento
de centros de poder subnacionais) atravs da descentralizao fiscal e das polticas sociais.
No entanto, ao contrrio do que ocorreu em pases como a Alemanha, Japo e na Escandinvia, a
sustentao do compromisso desenvolvimentista no
poderia ocorrer pela via da competitividade internacional nem pela fcil incorporao das tecnologias
flexveis, haja vista a baixa produtividade e o grau de
desconfiana histrico entre capital e trabalho, que
impedia a implicao (ver Faria e Winckler, 1995).
Ademais, o paradigma societrio do desenvolvimentismo baseava-se no rpido crescimento, que estava
obstrudo pela crise fiscal do Estado e exausto da
ISI. Em outras palavras, o Estado no teve a capacidade para estabelecer novos compromissos para a
redistribuio da riqueza.
Assim, elementos como a soberania econmica e
a consolidao do mercado interno foram essenciais
ao permitirem um tipo de ajuste externo menos traumtico e que postergava o ajuste interno. Alm disso,
as instituies apresentavam particular resistncia ao
enfrentarem presses financeiras internacionais, e as-

10

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

sim adiaram a adeso ao monetarismo, a liberalizao


e a aceitao do Consenso de Washington, sendo o
ajuste estrutural no plano industrial e comercial mais
leve no Brasil em comparao com outros pases da
Amrica Latina (Marque Pereira e Thert, 1997).
A soluo para a crise de hegemonia iniciada em
1983 dada a correlao de foras e considerando
os canais de penetrao do neoliberalismo - s seria
alcanada pelo ataque sistemtico Era Vargas. Esse
ataque (ou roll back) ao ENwC se apoiaria nas formas
de fixao prvias, parasitrias, do neoliberalismo ao
Estado e instituies socioeconmicas desenvolvimentistas, expressas na convivncia do neoliberalismo com o modelo corporativista; no apelo discursivo
da modernizao; no processo de democratizao
que no alterou as estruturas de poder econmico;
no comportamento predatrio dos governadores;
na inexistncia de um projeto alternativo do empresariado, que preferia o ajuste passivo nova ordem
internacional; na difuso das ideias neoliberais entre
o empresariado, mdia, segmentos polticos e consultores/academia.

O ROLL BACK DO ESTADO


DESENVOLVIMENTISTA
Depois da tentativa fracassada do governo Collor de
Mello (1990-1992), uma reorganizao das lideranas polticas se articulou para pr fim Era Vargas e
resolver a crise de hegemonia. A eleio de Cardoso
envolveu algumas condies econmicas, polticas
e fiscais favorveis que possibilitaram o roll back do
ENwC. Com efeito, o ataque Era Vargas, consubstanciado nas reformas constitucionais, foi, juntamente com o plano de estabilizao, a prioridade do
primeiro mandato de Cardoso. Como parte do projeto de quebrar alguns dos alicerces legais do Estado nacional-desenvolvimentista, parte dos quais fora
constitucionalizado em 1988 (Sallum Jr., 1999),
destaca-se a reorganizao institucional das relaes
entre o Estado e o mercado, expressa pelo fim da discriminao constitucional em relao a empresa de
capital estrangeiro e a transferncia para a Unio do
monoplio da explorao, refino e transporte de petrleo e gs, antes detido pela Petrobras.
Em suma, apesar de suas diferenas contextuais,
a partir de 1995, o roll back se manifestava em suas
formas clssicas: um ataque s estruturas desenvolvimentistas herdadas, associado desregulao
primitiva dos mercados. Esse ataque era baseado na
administrao macroeconmica monetarista, na desregulamentao dogmtica e na privatizao (Peck,
2010). No Brasil, isso se manifestava nos juros altos,

capa

abertura comercial ampliada, ajuste fiscal progressivo, cmbio sobrevalorizado e rejeio da poltica industrial, com vistas a aumentar a competio e evitar
distores.
O roll back do ENwC envolvia uma disciplina
fiscal que dependia do controle das dvidas estaduais.
A tentativa de institucionalizao do federalismo no
representava, nesta etapa, um momento criativo e
proativo do neoliberalismo (roll out). Pelo contrrio,
foi parte ainda do seu momento destrutivo uma vez
que, embora os governadores j viessem adotando
prticas neoliberais, como a guerra fiscal, o modelo
de federalismo predatrio ainda continha caractersticas remanescentes da Era Vargas, e as prticas de endividamento dos bancos estaduais eram uma ameaa
ao programa de estabilizao monetria, at porque
a dinmica governadores/bancos estaduais/empresas
estaduais inviabilizaria programas essenciais, como a
privatizao.
O Plano Real representou o golpe definitivo nas
finanas estaduais, debilitando-as pelo aumento dos
juros e pelo fim da inflao e dos ganhos com o floating. Crucial seria a privatizao dos bancos estaduais e de empresas estatais estaduais, sobretudo no
setor eltrico. No entanto, certos elementos do federalismo necessitavam de uma (re)regulamentao:
a questo das relaes intergovernamentais, a guerra
fiscal e a multiplicao de municpios facilitada pela
Constituio de 1988.
Quanto ao primeiro ponto, cabe lembrar que
o repasse de receitas para nveis de governos subnacionais sacramentado na Constituio de 1988
no garantiu as normas para a cooperao entre estes. A sobreposio de competncias fez com que a
descentralizao de recursos sem responsabilidades
definidas implicasse um jogo de repasses, no qual
os municpios residualmente acabassem assumindo
responsabilidades demasiadas (sem terem necessariamente a capacidade administrativa e fiscal requerida)
e adotassem um comportamento autrquico, competitivo e no propriamente empoderador e democrtico (Abrucio e Franzese, 2007). O novo federalismo
carecia de uma institucionalizao mais efetiva das
regies metropolitanas, de arranjos intermunicipais,
como consrcios, e das relaes intergovernamentais
em geral. Tambm seria preciso um modelo que fornecesse um arcabouo para a necessria relao entre Estado local e setor privado (Abrucio e Couto,
1996). Dito isso, cabe ressaltar que a escala local, no
modelo federativo brasileiro, no tem como alcanar
uma governana efetiva sem a articulao com diversas escalas supralocais, que no so dadas e precisam
ser continuamente negociadas, institucionalizadas e
territorializadas. A incapacidade na promoo dessa

governana ser um estmulo a prticas neoliberais


de competio associadas ao clientelismo e localismo.
O ataque ao federalismo predatrio e a elementos da Constituio de 1988 no conseguiu eliminar
todos seus traos desenvolvimentistas tampouco implementar um neoliberalismo puro, mesmo diante
do predomnio dos fundamentalistas de mercado na
equipe econmica. Como discutimos, isso se deve
resistncia da sociedade e necessidade do neoliberalismo conviver com formas extramercado.
Outro processo espacial essencial foi o reescalonamento para cima em direo ao Mercosul. A
estratgia em direo ao Mercosul complementava a
desregulamentao, abertura comercial e desestatizao durante o roll back com o retorno ao alinhamento
com os EUA depois do pragmatismo responsvel
dos anos 1970. Diferentemente daquela poltica externa associada ao fordismo perifrico, o realinhamento com os EUA indicava um aprofundamento da
neoliberalizao no sentido de buscar uma coerncia
entre a poltica externa e a potncia neoliberal hegemnica. Esperava-se que o Mercosul provocasse a articulao da liberalizao com maior produtividade e
conquista de mercados externos, que possibilitariam
um crescimento com manuteno da desigualdade
interna (Faria, 1996). No entanto, presses norte-americanas no sentido da criao da rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA) indicavam a imposio externa de estratgias neoliberais, enfraquecendo
o Mercosul e sinalizando o avano do momento de
roll back (ver Peck, 2010a). Alm disso, a ausncia de
reformas nas polticas tecnolgicas dos pases levaram
a uma perda de dinamismo do Mercosul, aps um
perodo inicial de crescimento no comrcio.
No que tange poltica regional, o ataque ao
ENwC tambm teve graves repercusses. As polticas
monetria e fiscal restritivas tiveram forte impacto
sobre os instrumentos de crdito pblico ao investimento que apoiavam as regies atrasadas, alm da
capacidade de investimento e de gasto pblico do
Estado. Destaca-se o efeito das privatizaes sobre a
perda do poder de coordenao estatal sobre os investimentos e a perda de um importante brao do
Estado na desconcentrao industrial. No obstante,
o maior ataque poltica regional desenvolvimentista
foi simbolizado na extino dos fundos e superintendncias regionais (FINOR e FINAM e da SUDENE
e SUDAM), em 2001.
A necessidade de uma re-regulamentao em diversas reas ou de uma correo dos desequilbrios
e falhas de governana criadas pela rodada anterior
de roll back j se mostrava evidente perto do fim do
primeiro mandato do governo. Esse problema jogou
luz sobre desavenas antigas ou uma dualidade

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capa

ideolgica que persistiam no interior do governo


e sobre a rearticulao de poder na burocracia pblica para possibilitar o roll out. Com efeito, apesar
da predominncia dos neoliberais mais doutrinrios,
a presena embora pouco efetiva dos liberais-desenvolvimentistas foi uma constante no primeiro
mandato. Embora muito diferentes dos nacionais-desenvolvimentistas sobretudo no que diz respeito
necessidade de fortalecimento do capital industrial
nacional num sistema produtivo nacional integrado
os liberais-desenvolvimentistas tambm tinham aspiraes industrializantes, apesar de apoiarem a modernizao dos servios e agricultura. No entanto, a
estratgia de estabilizao foi o cerne da poltica macroeconmica e privilegiou a esfera financeira.
Assim, as reformas adotadas no segundo mandato de Cardoso, em vez de recuperarem elementos
industrializantes e desenvolvimentistas, foram no
sentido de aperfeioar para intensificar a neoliberalizao, o que inclua criao de novas instituies e
reestruturao do Estado. Em outras palavras, em direo a um momento de roll out (Peck, 2010).

O ROLL OUT
DO ESTADO NEOLIBERAL
A estabilizao monetria atingida no primeiro governo Cardoso provocou srios desequilbrios macroeconmicos, sobretudo no que tange dvida pblica
e ao passivo externo. Desta forma, a administrao
da crise implicava aprimorar a governana macroeconmica e a regulao pr-mercado. A reorientao da
poltica econmica deu-se em 1999 com uma trplice mudana nas polticas cambial, monetria e fiscal
por meio da adoo da flutuao cambial suja, do sistema de metas inflacionrias e das metas de supervit
primrio (Oliveira e Turolla, 2003). Sacramentada
pelo aval do FMI, a mudana possibilitou melhoras
na conta corrente e uma maior liberdade da poltica
monetria em relao ao cmbio com as metas de inflao, o que permitiu baixar o nvel e a volatilidade
das taxas de juros. No plano fiscal, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi o principal arcabouo institucional
e operacional do segundo mandato. Sem embargo,
a trplice mudana permitiu uma melhora relativa
no crescimento da economia, mas a economia continuava vulnervel aos choques externos e sofria com
um crescimento hesitante e baixas taxas de investimento. O esforo de roll out no logrou superar os
efeitos limitadores (como o tempo excessivo atrelado
ancoragem cambial) sobre a economia presentes na
rodada anterior de roll back. O desgaste provocado
pelo acmulo de desequilbrios anteriores dificultou
a continuao das reformas, que foram incompletas

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em vrios segmentos importantes, como no que tange aprovao de um novo marco regulatrio (Oliveira e Turolla, 2003).
O roll out executado no segundo mandato de
FHC foi marcado tambm pelo auge na regulao
econmica tecnocrtica, caracterizado pelo insulamento do Ministrio da Fazenda e do Banco Central.
Nesse contexto, os liberais-desenvolvimentistas perdem fora no governo e alguns rgos pblicos so
esvaziados, com funes transferidas para a Fazenda
(como ocorreu com o Itamaraty e as atribuies econmicas do Ministrio das Relaes Exteriores) ou
no chegam a sair do papel (como o Ministrio da
Produo, que representaria um retorno da poltica industrial). O insulamento da equipe econmica
funcionou como uma autonomia imersa com sinal
trocado, sendo que a rede de decises e informaes
conectou o Estado ao mercado financeiro, em vez
de favorecer a poltica industrial (Couto e Abrucio,
2003). Nesse sentido, o poder de uma burocracia
educada em centros conservadores estrangeiros ajuda
a ilustrar as relaes entre o neoliberalismo e a internacionalizao do Estado (Peck, 2001).
O predomnio da agenda conservadora permitiu
a institucionalizao de um regime de polticas que,
no entanto, acabou refm do fiscalismo. As divises
na coalizo poltica que sustentaram o governo se
intensificaram aps o fraco crescimento e a falha no
modelo regulatrio (principalmente no setor eltrico) e expuseram o fato de que o governo no tinha
um projeto de Estado definido aps o ataque Era
Vargas (Couto e Abrucio, 2003).
No obstante os entraves do fiscalismo, avanos
significativos foram obtidos no que tange coordenao intergovernamental no momento de roll out
(tambm das polticas sociais), sobretudo devido Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) e s experincias na
rea de sade (SUS) e educao (FUNDEF). A LRF
contribuiu por prever punies em todos os nveis de
governo. As formas de coordenao adotaram uma
institucionalidade simples, mas eficiente: a vinculao dos recursos repassados a um acompanhamento mais rigoroso ou ao estabelecimento de padres
nacionais e a existncia de convnios possibilitando
um canal de comunicao direto entre os municpios
(que teriam autonomia na implementao dos recursos) e a Unio. Apesar dos avanos, a participao
dos Estados nas polticas pblicas intergovernamentais ainda era pouco efetiva, assim como a coordenao regional intraestadual, geralmente a cargo dos
consrcios intermunicipais, que ainda no haviam
sido regulamentados (Abrucio e Franzese, 2003).
Ademais, o modelo federativo proposto falhou pela:
i) deteriorao das polticas urbanas e regionais; ii)
acirramento da guerra fiscal (facilitada pelo elemento

capa

anterior e pela irresoluo da coordenao tributria


sobre o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Servios); iii) desmonte das burocracias federais e estaduais; iv) a ausncia de discusso e realizao de
fruns no que tange gesto fiscal, dado o predomnio tecnocrtico da equipe econmica; v) a falta
de polticas para gesto metropolitana e formao de
consrcios; vi) a ausncia de fora poltica para articular a criao do Ministrio da Cidade. Em suma,
faltaram reformas institucionais que melhorassem
as relaes Estado/sociedade e faltou um modelo de
desenvolvimento que formulasse uma poltica regional nacional e combatesse a guerra fiscal (Abrucio,
2005).
O roll out se estendeu tambm s polticas regionais, praticamente abandonadas desde a adoo da
crena de que a estabilizao monetria, a liberalizao comercial, a entrada do capital estrangeiro e
o jogo do mercado seriam suficientes para garantir
uma alocao produtiva mais eficiente e menos desequilibrada. A poltica dos eixos de desenvolvimento
que integrava os programas Brasil em Ao (19961999) e Avana Brasil (2000-2003) sinaliza um retorno, ainda que problemtico, da temtica das polticas regionais na agenda. A dependncia do capital
estrangeiro (alm do capital privado nacional) para
os investimentos configurava um reescalonamento
para cima da poltica que ao mesmo tempo renovava
a presena estatal (Klink et al., 2012). A estratgia
privilegiava reas que j tinham potencial de competitividade global atravs de investimentos em logstica, sem uma compensao efetiva para reas e regies
que no tinham o mesmo potencial.
A integrao produtiva deu-se atravs de uma
mudana na estratgia industrial, baseada na integrao microeconmica da produo e finanas em
cadeias de valor transnacionais atravs de parcerias,
fuses e aquisies (Saad Filho, 2010; Medeiros,
2011). Apesar do aumento de produtividade industrial num primeiro momento, a exploso de importaes enfraqueceu a demanda intraindustrial e
destruiu cadeias produtivas. Como resultado, alguns
dos principais grupos econmicos se deslocaram para
setores baseados em recursos naturais ou construo
civil e servios de apoio, evidenciando a vulnerabilidade do capital industrial nacional frente competio chinesa e ausncia de polticas industriais
ativas (Medeiros, 2011). Em outras palavras, faltou
uma poltica industrial nacional que selecionasse
o Investimento Direto Estrangeiro e que superasse
problemas como o rentismo, a forte competio estrangeira e o comportamento passivo dos empresrios (Cypher, 2011).

O RETORNO DO
DESENVOLVIMENTISMO?
Alguns trabalhos recentes tm discutido se houve uma reverso de trajetria do neoliberalismo ao
longo do governo Lula4 (Bresser Pereira, 2012),
ocorreu-se uma mera continuidade de polticas anteriores (Gonalves, 2012), ou se houve mudanas
significativas, ainda que num contexto neoliberalizante, com as alteraes no bloco no poder5 (Boito
Jr., 2007). Antes de desenvolver essas interpretaes,
conveniente destacar que partimos da noo de que
o Plano Real representou um momento de path shaping, de modo que o retorno a prticas desenvolvimentistas, a resilincia de instituies daquele perodo e inovaes institucionais ocorrem num contexto
em que predominam elementos de continuidade
na descontinuidade. Existe uma dialtica entre esse
momento de path shaping e elementos de path dependency que se manifesta e se refora nas estruturas espaciais mas argumentamos que a mudana
dissolveu importantes relaes antigas em elementos
que foram seletivamente articulados em novas relaes, instituies ou discursos (Jessop, 2008), entre
os quais o novo desenvolvimentismo o mais destacado.
Em todo caso, parece ser ntida uma mudana
de rumos do governo Lula a partir de 2005, aps
um forte ajuste fiscal e monetrio. A anlise de suas
polticas territoriais pode fornecer algumas informaes sobre essa mudana.
um consenso que o incio do governo veio
acompanhado de novidades promissoras nas polticas regional e urbana (Abrucio, 2005; Karam, 2012;
Klink et al 2012). A criao do Ministrio das Cidades (2003) veio a consolidar o Estatuto das Cidades aprovado em 2001, sendo essa uma antiga luta
dos proponentes da Reforma Urbana. No plano da
poltica regional, o lanamento da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR, em 2003)
apresentou importantes inovaes, como a concepo de uma abordagem multiescalar para o desenvolvimento e o foco em territrios menos atraentes ao
mercado, porm tentando alguma articulao com
polticas urbanas e sociais. Essa nova agenda lanada
com a PNDR em 2003 apresentou alguns avanos,
4 Embora nessa concepo a relao entre o novo desenvolvimentismo e o neoliberalismo realmente existente no adequadamente problematizada.
5 Na qual o capital financeiro finalmente se torna hegemnico, atravs da aceitao das fraes industrial e do agronegcio.

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capa

destacando-se a tentativa de melhorar a governana


multiescalar na implementao dos projetos, incluindo os governos estaduais que haviam recebido pouca
importncia nos programas iniciais, dado seu carter
top down. De forma complementar, buscava-se adequao aos princpios do federalismo cooperativo,
com participao de todos os nveis de governo e da
sociedade civil nas consultas.
Outra poltica com dimenso territorial que desde
os anos 1990 tem ocupado certo destaque na agenda
pblica, privada, estatal e acadmica a poltica de
apoio aos Sistemas Produtivos Locais. No entanto,
apesar dos aprimoramentos, cabe lembrar as limitaes de uma estratgia de desenvolvimento baseada
em Arranjos Produtivos Locais6, dada a dificuldade
6 Conforme lembra Karam (2012), o termo Arranjo Produtivo Local (APL) surgiu numa tentativa de unificar as diversas nomenclaturas que recebiam os sistemas produtivos locais
(clusters, distritos industriais, aglomeraes etc) j com o ob-

de generalizao de experincias bem sucedidas e a


necessidade de articulao dessa estratgia com polticas industriais e regionais mais amplas.
Klink et al. (2012) observam problemas nas tentativas de promover um regime espacial mais equilibrado, apesar de avanos sobretudo quanto a formas
de gesto territorial mais participativas includas em
vrias polticas. Alm dos obstculos organizacionais
(principalmente a sobreposio e falta de coordenao entre os programas) e polticos para executar os
projetos formulados, os autores indicam o reforo de
padres espaciais concentradores nas regies Sudeste,
Sul e Centro-Oeste, decorrentes da insero competitiva de regies intensivas em recursos e energia e o
aumento das desigualdades interurbanas. Os autores
observam um reforo da escala nacional na poltica
escalar, atravs do lanamento de vultosos programas
com impactos espaciais, como o Programa de Acelerao do Investimento (PAC) e Minha Casa Minha
Vida. Mas alm da falta de insero dentro de uma

Tabela 1

Instituies Supranacionais

Banco Mundial
BIRD

BRICS; G20;

Neoliberalizao
Primitiva

Roll Back

Crises

Roll Out

Roll Out

Abertura
comercial;
financeirizao
dual
(inflacionria)

Liberalizao;
abertura
comercial e
financeira;
privatizaes;
ncora cambial;
poupana externa

Desequilbrios
Externos,
aumento da
dvida pblica

Flutuao Suja;
metas inflacionrias;
supervit primrio

Poltica de demanda
efetiva; Retorno da
Poltica Industrial;
PAC

Poltica Regional

Criao
de Fundos
Constitucionais
(FNO, FCO, FNE)

Fim da SUDENE e
SUDAM.
Privatizao dos
bancos e Sistemas
Produtivos Estatais
estaduais

Crena no
equilbrio
regional segundo
alocao do
mercado

Eixos de
Desenvolvimento e
Integrao; Agncias
de Desenvolvimento
Regional

PNDR; territrios da
cidadania;
Governana
multiescalar;
Arranjos produtivos
localizados

Polticas Urbanas

Ajuste estrutural;
Recuperao
plena de custos

Governana
corporativa

Crise do
financiamento
habitacional

Sistema Financeiro
Imobilirio,
financeirizao
truncada

Grandes Eventos
Esportivos;
MCMV;

Relaes Federativas

Federalismo
Predatrio;
Devoluo;
Metropolizao

Guerra fiscal;
ausncia de
cooperao
entre os
municpios

Recentralizao;
polticas pblicas
para cooperao
intergovernament.

Comit de
Articulao e
Pactuao

Proposta de
Reforma da
Previdncia Social

Desemprego;
informalidade

Focalizao

Universalizao com
focalizao; Bolsa
Famlia

Mercosul

Esgotamento do
modelo

IIRSA

Reescalonamento
para Amrica do Sul;
COSIPLAN

Polticas Macroeconmicas

Polticas Sociais

Integrao Regional

Instrumentos/
agentes

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FMI

Tentativa de
revitalizao
do ISI

Federalismo
financeiro;
renegociao das
dvidas;

Emendas
Constitucionais;
BNDES

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Ministrio
das Cidades;
regulamentao
do saneamento
ambiental,
consrcios pblicos
jetivo de propor uma coordenao das aes. e PPPs
Lei de
Responsabilidade
Fiscal; SUS, FUNDEB;
insulamento do
Ministrio da Fazenda

capa

poltica territorial mais ampla, os programas so criticados por no escaparem da tradicional poltica escalar de repasses de recursos e seus vnculos clientelstico, que seriam um obstculo a um regime espacial
redistributivo.
Entre as polticas novas com potenciais impactos territoriais importantes, destaca-se tambm a
Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Regional
Sul-Americana (IIRSA), que, de certa forma, pode
ser entendida com um escalonamento para cima ou
como uma rplica em escala subcontinental dos
eixos de integrao concebidos no governo Cardoso
(Senhoras e Vitte, 2007).
Analisando as principais polticas do governo,
possvel notar certa ambiguidade. De um lado,
as tentativas, aps 2006, de reativar as polticas industriais e sociais e a maior integrao destas com as
polticas urbanas poderiam representar a anttese do
neoliberalismo, associada novidade do crescimento
com distribuio de renda. De outro, a dificuldade
(ou desinteresse) em alterar relaes estruturais de
poder que reproduzem os latifndios oligrquicos,
a concentrao dos negcios, as desigualdades educacionais e regionais e os ganhos extraordinrios do
capital financeiro garantem as condies para a sobrevivncia do neoliberalismo (Cypher, 2011).
De certa forma, o neoliberalismo de Lula se sustentou num Estado ambidestro7, que conjuga uma
forte tradio intervencionista dominncia do capital financeiro.
Conforme destacamos na Tabela 1, o governo
Lula apresentou mudanas qualitativas importantes
no que tange ao reescalonamento do Estado. Nesse sentido, as novas relaes e polticas interescalares
tm muito a informar sobre a evoluo do neoliberalismo. Apesar dos elementos potencialmente progressistas no retorno das polticas regionais e urbanas
j mencionados, possvel apontar polticas espaciais
que reforam a seletividade de espaos especficos
no territrio, que adotam formas regulatrias customizadas a esses espaos e utilizam modos de governana excludentes, autoritrios e sem transparncia.
Ademais, verifica-se tambm o incentivo competitividade urbana e novas (e velhas) formas de mercantilizao da terra. Algumas dessas polticas, como
mencionado, sustentam-se no reforo de infraestrutura competitiva em reas selecionadas, na promoo
de grandes eventos esportivos ou na reestruturao
metropolitana. Nestes casos, as estratgias espaciais
7 Fazemos um paralelo aqui com a simbiose no aparelho do
Estado entre um brao esquerdo voltado para a assistncia social e seu brao direito tecnocrtico, autoritrio e voltado para
a austeridade, desregulamentao e reformas pr-mercado
(Peck, 2010).

do Estado no so necessariamente (ou unicamente)


nacionais, embora uma articulao com a escala nacional seja frequente para viabiliz-las e na maioria
das vezes haja interesses convergentes. Esses novos
espaos do espao do Estado dependero das estratgias de reescalonamento e reestruturao empregadas
pelas foras modernizadoras e sero restringidos pela
paisagem institucional local (Brenner, 2004).
Outro trao do aprofundamento do momento de
roll out do neoliberalismo sob o governo Lula pode
ser apreendido pela relao entre as polticas urbanas
de atrao de grandes eventos esportivos e as redes de
transferncia, aprendizado e emulao interlocais de
polticas rpidas (Peck, 2010) como parte da internacionalizao do regime de polticas. Essas polticas, que contam com forte apoio do governo federal,
envolvem um dilogo permanente entre vendedores e compradores e uma comunidade de experts
e intermedirios que se descortina numa mirade
de empresas de consultoria, agncias de marketing,
polticos e planejadores numa intricada rede de atores domsticos e estrangeiros na qual a apropriao
privada da terra pblica, um regime de exceo
legal e urbanstico, o favorecimentos a empreiteiras,
incentivos fiscais extraordinrios para determinadas
empresas e falta de transparncia e responsabilizao
parecem ser a regra.
O regime de polticas internacionais marca um
momento importante no roll out da neoliberalizao, no qual a transferncia de polticas no segue
mais apenas a lgica de imposio de organizaes
multilaterais como o Banco Mundial, mas tambm a
forma de redes interurbanas, acompanhadas da disseminao de uma governana descentralizada (Peck
e Theodore, 2010) e da participao de organizaes
privadas, como a FIFA e o Comit Olmpico Internacional, por exemplo.
Como argumenta Neil Brenner (2004), essas estratgias e projetos espaciais do Estado que visam
competitividade so implementados em vrias escalas
com a premissa de que poderiam solucionar o dficit
regulatrio (presente atravs de formas particulares
no desenvolvimentismo espacial) e promover novas
formas de dinamizar as economias subnacionais. No
entanto, geralmente acabam engendrando novas crises, pois muitas delas so estratgias de curta durao, levam ineficincia do gasto pblico, corte de
despesas sociais, problemas de coordenao interescalar e dficit democrtico. Em outras palavras, acabam legitimando e promovendo o desenvolvimento
desigual, entendido como condio inevitvel e no
mais como ameaa reproduo social.
Como vimos, o neoliberalismo seguiu sua trajetria evolutiva no governo Lula e, apesar de enfrentar
obstculos em algumas frentes, tornou-se at mesn 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

15

capa

Fonte: Elaborao Prpria com base em Brenner (2004, p.214-216)

mo mais plstico, poroso e promscuo (Peck, 2010,


p.31). Se havia certo otimismo de que a eleio de diversos lderes de esquerda na Amrica Latina somada
decadncia do poder americano representaria uma
via para o ps-neoliberalismo no continente (Sader,
2009), essa alternativa no se concretizou. No entanto, podemos sugerir que a intensa experimentao
neoliberal nos governos Cardoso e Lula foi facilitada
pela ausncia de uma forma de Estado que sucedesse
o ENwC.

corporasse e irradiasse o progresso tcnico, reduzindo


as desigualdades sociais e logrando maior competitividade internacional, evidenciaram a crise da interveno estatal na rea econmica. A democratizao e
o baixo crescimento da economia nos anos 1980 contriburam para que a demanda por melhores servios
e por uma reforma do welfare de diversos segmentos
sociais excludos se consolidasse na Constituio de
1988. Apesar de no contemplar uma mudana radical no sistema, diversas melhoras qualitativas e inovaes ocorreram, como a maior participao popular,
a universalizao dos servios e a descentralizao
CONCLUSO: UMA NOVA
(Draibe, 1993).
FORMA DE ESTADO
A primazia da matriz nacional de regulao foi
O ENwC, assim como o KWNS (Keynesian Welfare desafiada a partir dos anos 1980 por interesses cresNational State) e o LWNS (Listian Workfare National centes na promoo de investimentos diretos estranState) do Leste Asitico, tinha suas prprias vulnera- geiros e pela abertura dos mercados de bens e capibilidades e tendncias a crise em cada uma das suas tais. A forte centralizao decisria na escala nacional
quatro dimenses (ver Jessop, 2005). Comeando tambm foi contestada pela emergncia de centros
pela interveno econmica (o aspecto Cepalino), a de poder subnacionais. Por fim, o aparato do Estado
crise do modelo de ISI e a dificuldade em evoluir para desenvolvimentista foi desmontado aps as privatiQuadro 1:
Estratgias
um novo modelo de industrializao que melhor in- zaes, desregulamentaes e o ataque burocracia
Espaciais
pblica. A dimenso regime
do Estado.
diz respeito a mudana na hierarquia top down do governo
Cidades e cidades regies entendidas como motores estratgicos do
desenvolvimento econmico dentro de hierarquias interescalares cada vez
Linhas gerais:
em direo ao maior incentivo
mais volteis.
a parcerias, redes, consultas,
Crescente localizao de ativos socioeconmicos em espaos urbanos
negociao e outras formas
Dimenso escalar:
estratgicos.
de organizao autorreflexiCrescente diferenciao do espao poltico-econmico nacional e competio
vas, nas quais os regimes inpara canalizar grandes investimentos em infraestrutura avanada nas reas
Dimenso
ternacionais de polticas vm
mais competitivas, aumentando a divergncia de trajetrias entre economias
territorial:
ganhando relevncia. A crise
locais num territrio nacional.
dos modelos administrativos
Reconhecimento das regies metropolitanas, arranjos urbano-regionais
burocrtico (com sua rigidez
ou cidades-regio na dinmica econmica e da necessidade de polticas
e nfase em procedimentos) e
multiescalares de fortalecimento e institucionalizao. Chama a ateno no
Polticas de
caso brasileiro a promoo da macrometrpole paulista, em rea que abrange
planejamento
gerencial (que enfatiza a parti72% da populao do Estado de So Paulo e quase 30% do PIB nacional. Apesar
espacial
cipao popular restrita prodo enfoque na mobilidade urbana, no se pode descartar o discurso da
metropolitanas
moo de melhores resultados
competitividade em relao a outras macrometrpoles mundiais, o uso de
reescalonadas:
ativos ambientais como recursos diferenciais e o potencial concentrador
na administrao pblica) dede recursos econmicos no territrio.
notava a ausncia de melhoria
Aqui, separamos os grandes eventos esportivos e a prioridade dada a
dos processos democrticos,
infraestrutura para dinamizar regies competitivas (principalmente urbanas).
contribuindo para o desgaste
No primeiro caso, destacam-se as Olimpadas e a Copa do Mundo como
Mega projetos
do aspecto estatista da goestratgias de desenvolvimento urbano atravs da gerao de empregos,
financiados
melhoria dos transportes e infraestrutura turstica. No segundo caso,
vernana.
pelo Estado e
destacamos o conceito de eixos de integrao, ora adotado na IIRSA, e o
A crise do ENwC deixou
investimentos em
projeto do Trem Bala ligando o Rio de Janeiro Campinas, que reforaria uma
infraestrutura:
em
aberto a procura por uma
centralidade urbana existente. No caso da IIRSA, a concentrao espacial
fica mais ntida ao considerarmos a importncia do abastecimento energtico
nova forma de Estado, o que
para os grandes centros industriais urbanos.
envolve novas estratgias de
Abordagens
acumulao e projetos hegeDesde os anos 1990 verifica-se a proliferao desordenada de clusters, distritos
descentralizadas
mnicos concorrentes articuindustriais e aglomeraes produtivas. No Governo Lula, h uma estratgia de
para a poltica
dar maior coerncia aos APLs aumentando a coordenao central.
lando-se em diversas escalas
industrial:
espaciais.
Operaes urbanas; revitalizao urbana de reas porturias e/ou reas
Iniciativas
De incio, estratgias como
centrais com o objetivo de gerir (facilitar) a concesso de terras pblicas
econmicas
e incentivos iniciativa privada. Como exemplo, destacamos o Porto
o novo desenvolvimentismo
localizadas:
Maravilha, no Rio de Janeiro.

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capa

Quadro 2: Projetos Espaciais do Estado.


Linhas gerais:

Promover as polticas locacionais urbanas.

Dimenso escalar:

Descentralizao de arranjos administrativos do Estado em direo a nveis


subnacionais de autoridade poltica. Novas responsabilidades adquiridas por
instituies do Estado regionais e locais no desenvolvimento, financiamento e
implementao de polticas de desenvolvimento econmico.

Dimenso
territorial:

Crescente customizao dos arranjos administrativos estatais de acordo com


condies especficas e prioridades do lugar e/ou jurisdio, aumentando
a diferenciao de formas institucionais locais e regionais num territrio
nacional.

Devoluo
intergovernamental:

Devoluo de responsabilidades regulatrias para vrias escalas subnacionais


e incentivo para que estas se envolvam em atividades de promoo do
desenvolvimento econmico, culminando na customizao regulatria e
surgimento de novos arranjos. No caso brasileiro, destaca-se a assuno de
polticas de welfare e desenvolvimentistas pelos municpios, cuja eficcia foi
determinada pelas desigualdades de capacidade arrecadatria.

Reorganizao do
governo local:

Privatizao de diversos servios administrativos e pblicos dos governos


locais, que adotaram novas abordagens guiadas pelo mercado para a
administrao pblica, como a realizao de Parcerias Pblico Privadas (PPPs)
e uma governana mais flexvel, incluindo tambm organizaes do Terceiro
Setor e comunidades locais. Nesse contexto de experimentao e customizao
dos servios pblicos, surgem novos arranjos institucionais como consrcios
intermunicipais, comits de bacias e agncias e cmaras de desenvolvimento.
Os consrcios intermunicipais foram finalmente regulamentados em 2005.

Reforma
institucional
metropolitana:

A partir de meados da dcada de 1990 verifica-se um dinamismo dos arranjos


metropolitanos estadualizados no Brasil. Segundo Klink (2009) duas tendncias
so ntidas: a vertente estadualista, na qual a responsabilidade de atribuio
das RMs do Estado e onde aquelas se voltam mais para funes administrativas
do que para a execuo de servios comuns. Nesse caso, h uma noo de
cooperao compulsria que estimularia um municipalismo autrquico. A
segunda vertente, o municipalismo regionalizado decorre do conjunto de
arranjos horizontais relacionados ao associativismo intermunicipal. Nesse
caso, a customizao mais ntida. No geral, embora aparentem ser projetos
concorrentes, uma gesto metropolitana efetiva depende da pactuao
entre os trs nveis de governo, que combine colaborao, planejamento
e financiamento. A reforma metropolitana faz parte da estratgia de
escalonamento para cima de constituio da macrometrpole, dado que
o Estado de So Paulo oficializou suas regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies de modo a pressionar o Governo Federal, que possui o
poder exclusivo de institucionalizao.

A Construo de
formas institucionais
especficas ao local
e escala:

Dizem respeito a introduo de novas formas institucionais especficas rea


ou escala para dinamizar espaos considerados estratgicos. So instituies
dominadas por elites polticas com pouco grau de accountability, e geralmente
autnomas ao controle do Estado local. Como exemplo, podemos citar a
constituio da Autoridade Pblica Olmpica. Nesse caso, consiste na criao de
um verdadeiro espao de exceo com poderes regulatrios extraordinrios
sobre a circulao de bens e pessoas e sobre concesso de benefcios fiscais.
Processo semelhante se verifica em relao a Copa do Mundo e os poderes de
planejamento urbano concedidos FIFA. Outro exemplo a constituio da
Companhia de Desenvolvimento Urbano da Regio do Porto do Rio de Janeiro
(CDURP), responsvel pela gesto e administrao das obras e projetos do Porto
Maravilha. Mais uma vez, importante poder decisrio sobre terras pblicas
conferido a um corpo de membros no eleitos e com estreitas relaes com o
setor privado.
O dficit democrtico est presente tambm na governana dos megaprojetos
de infraestrutura, como fica ntido no planejamento tecnocrtico e top down
dos investimentos da IIRSA. Nesse caso, a Cpula dos Chefes de Estado da
Amrica Latina, com o auxlio do BID e participao do BNDES, assume a
coordenao regulatria dos investimentos na escala subcontinental. Esses
investimentos pretendem promover uma aproximao estratgica entre o
Mercosul e a Comunidade Andina de Naes. No obstante, os investimentos
representam na prtica uma nova poltica escalar que rene lobbies de grandes
grupos privados nacionais e multinacionais da construo civil, da indstria
automobilstica e do setor energtico e cujo desenvolvimento aprofunda a
excluso social e a segregao espacial em regies ou municpios cortados por
estas redes, mas pouco relacionados ou beneficiados pelas mesmas (Senhoras
e Vitte, 2007, p.15-16).

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

17

Fonte: Elaborao Prpria com base em Brenner (2004, p.214-216)

ou o social desenvolvimentismo precisam considerar


tendncias e contratendncias
relacionadas a transformao
estrutural da forma do Estado
no estgio atual do capitalismo. Relembrando de forma
sinttica, as tendncias so:
i) um reescalonamento complexo do Estado nacional,
com novas e antigas capacidades sendo deslocadas para
cima, abaixo e entre Estados
nacionais; ii) uma tambm
complexa mudana de um governo hierrquico para formas
heterrquicas de governana;
e iii) uma crescente internacionalizao dos regimes de
poltica. As trs tendncias parecem desafiar a vitalidade
dos Estados Nacionais e apresentam novas oportunidades
para cidades e regies (Jessop,
s.n). Ademais, juntam-se s
mencionadas tendncias a
mudana de polticas de administrao da demanda agregada de inspirao keynesiana
para polticas voltadas para
interveno no lado da oferta,
priorizando competitividade,
inovao e flexibilidade, de
influncia shumpeteriana.
A estas tendncias correspondem contra tendncias: i)
a crescente importncia dos
Estados, especialmente o Estado nacional, na articulao
interescalar; ii) um crescente
papel do Estado, especialmente o Estado nacional, na metagovernana; iii) um crescente
papel do Estado, especialmente o Estado nacional, em tentar influenciar o desenho de
regimes internacionais e controlar a sua implementao.
A transio do KWNS
para o SWPR (Shumpeterian
Workfare Post National Regime) nos pases do Fordismo
Atlntico, ou do LWNS para
o SWPR no desenvolvimen-

capa

tismo do Leste Asitico, correspondeu s crises especficas dos modos de regulao, processos de neoliberalizao, lutas sociais e projetos polticos que
no poderiam ser replicados no caso do ENwC. No
entanto, observando as tendncias crise do Estado
no atual momento do capitalismo, e suas necessrias
contratendncias, podemos elencar algumas hipteses/processos em andamento:
Comeando mais uma vez pela interveno econmica, parece claro que uma nova estratgia desenvolvimentista deve conferir destaque especial inovao, como ocorreu no desenvolvimentismo do Leste
asitico. Segundo Medeiros (2011, p.54), o foco deve
ser menos centrado no setor produtivo, como ocorria
no passado, e mais voltado para processos de inovao em novas tecnologias, atravs de diversas polticas e instrumentos. A presena de um pensamento
estruturalista consolidado contribuiu para que a
proposta de transio para um modelo inovador no
tenha sido acompanhada acriticamente de um modelo de Industrializao Orientado para Exportaes,
a instaurao de um sistema de workfare e a transnacionalizao da economia (essas so as principais
premissas do novo desenvolvimentismo) (Cypher,
2011). No entanto, apesar de esforos recentes no governo Lula, como a Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior (2004) e a aprovao da Lei do
Bem (2005), os sinais de uma estratgia baseada na
inovao so ambguos (restries fiscais, dificuldades poltico-institucionais relacionadas com a frgil
coordenao entre ministrios, agncias e falta de
sintonia com o BNDES) (Arbix, 2010).
Embora haja vrios experimentos com polticas de
workfare no pas em diversos nveis de governo desde
a dcada de 1990 (Rocha, 2001), seria equivocado
defini-las como um novo modelo hegemnico de poltica social. Como vimos, a Constituio de 1988
contribuiu para consolidar e aperfeioar o precrio
sistema de welfare da Era Desenvolvimentista, ainda
que contivesse diversos problemas. A implementao
do Bolsa Famlia veio a contornar uma deficincia
histrica do welfare brasileiro: a ausncia de garantias
de renda mnima. No obstante, seria um equvoco
restringir a poltica social recente ao Bolsa Famlia.
Um dos mritos do governo Lula foi ampliar essa poltica focalizada (e barata) e articul-la com polticas
sociais universais e com polticas econmicas distributivas, como o aumento real do salrio mnimo (em
torno de 50%), do nvel de emprego e formalizao
do trabalho (decorrentes do crescimento econmico). Como lembra Paulani (2012), a complementaridade entre as polticas sociais focalizadas e as universais no direta, existindo um conflito no interior do
governo entre aqueles que defendem aquelas como

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n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

substituio de direitos adquiridos e como a grande


responsvel pela reduo das desigualdades, e outros
economistas mais em linha com a proposta desenvolvimentista de universalizao e administrao da
demanda efetiva atravs de aumentos salariais, direitos previdencirios etc.
No que tange dimenso Estado, a forma complexa da federao brasileira, que abriga grande diversidade regional e possui o municpio como ente
federativo demanda formas de coordenao mais
sofisticadas do que a hierarquia. Abrucio e Costa
(1998) j atentavam para essa questo quando defendiam a existncia de um Estado-rede. Esse tipo de governana estatal decorria da necessidade de um aparelho do Estado capaz de orientar e coordenar a ao
coletiva, alm de fornecer uma abertura sociedade
que possibilitaria a modernizao dos governos subnacionais (p.105). Segundo os autores, era necessrio
fortalecer as capacidades estatais e montar redes que
guiassem o funcionamento da federao. Essas redes
interescalares deveriam promover formas cooperativas em vrias escalas, como no caso dos consrcios
intermunicipais, e tambm incluir a escala estadual
mais ativamente na regulao federativa. Em linha
com esse argumento, Abrucio (2005) ressalta a necessidade de que os debates sobre federalismo superem a
dualidade entre centralizao versus descentralizao
e comecem a dar mais destaque cooperao intergovernamental, essencial para a implementao de
um regime de polticas pblicas. H tambm espao
para atuao do Estado nacional na coordenao dessas redes federativas atravs da metagovernana, por
meio do estabelecimento de marcos institucionais
(consrcios intermunicipais, regies metropolitanas),
mecanismo de superviso, financiamento conjunto,
troca de informao, incentivo e atuando como corte de apelao. A metagovernana deve aproveitar
a criatividade de arranjos institucionais nas escalas
subnacionais em muitos casos do tipo bottom up
(Klink, 2009) e fornecer alguma direo para
que esses desenvolvam formas cooperativas ou um
tipo de competio que no seja predatria.
O Estado brasileiro tambm pode resistir aos regimes de polticas internacionais promovendo um reescalonamento para cima em direo a grupos emergentes no cenrio de poder global, como os BRICs
(Jessop, 2005).
Por fim, no que tange mais problemtica dimenso do Estado, o ps-nacional, convm ponderar
que, em meio aos processos de devoluo, descentralizao, reescalonamentos e mobilidade de polticas
analisados, o papel da escala nacional tende a continuar particularmente importante em Estados que
j foram considerados desenvolvimentistas, como o

capa

ENwC e o LWNS. Nesse caso, seu papel na coordenao interescalar tende a ser reforado. No entanto,
esse reconhecimento no deve ser confundido com
o nacionalismo metodolgico. A globalizao pode
criar novas oportunidades estratgicas para os Estados Nacionais, mas estas decorrem da sua capacidade
de ativar (ou ser ativados por) outras escalas e redes
e de promover processos de des-territorializao e re-territorializao.
Alm do aprofundamento da neoliberalizao,
o novo desenvolvimentismo e o social desenvovimentismo apresentam-se como projetos concorrentes. Se o social desenvolvimentismo apresenta elementos mais progressistas (Bastos, 2012), possvel
indagar se esse modelo capaz de estabilizar uma forma de Estado que suceda o Estado desenvolvimentista. Para tal objetivo necessrio que esse projeto
fornea uma viso (Chang, 1994) que oriente as
expectativas e escolhas dos agentes sociais e econmicos. Conforme j argumentamos, essa viso deve ser
construda pela articulao de um projeto hegemnico com as estratgias de acumulao em disputa.
Se tais estratgias no so arbitrrias, racionalistas e
voluntaristas, esto de alguma forma articuladas ao
processo de acumulao global.
Inspirado em Gramsci, Bob Jessop fornece algumas observaes importantes sobre a ascenso e
queda do fordismo, que so vlidas tambm para
o desenvolvimentismo. Segundo Gramsci, a consolidao de um novo regime no pode ser garantida
unicamente por meio de inovaes tecnolgicas, mudanas especficas na forma do trabalho, formas empresariais e formas da competio: On the contrary,
Gramsci indicates that the rise and consolidation of a
new economic regime depends critically on the exercise
of political, intellectual, and moral leadership and its
translation into the reorganization of an entire social
formation (Jessop, s.n). Dessa forma, Jessop destaca a importncia de construir um novo imaginrio
econmico, com suas prprias foras constitutivas e
narrativas escalares correspondentes. Embora o papel
da economia baseada no conhecimento na transio
do KWNS e do LWNS para o SWPR no possa ser
ignorado, cabe lembrar que essa no a nica alternativa possvel, sendo que formas renovadas de
financeirizao e reivindicaes populares podem
impor projetos diferentes.

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artigos

Clarissa Freitas e Naggila Frota

Poltica ambiental urbana no cenrio


de expanso do capital imobilirio
o caso da Maraponga em Fortaleza
Resumo
Nos ltimos anos, constata-se maior incidncia da legislao ambiental sobre o territrio
urbano brasileiro, combinado com um quadro de expanso do capital imobilirio impulsionado por polticas habitacionais. A fim de investigar os efeitos desses novos processos
sobre a dinmica urbana, examinou-se a evoluo do bairro da Maraponga em Fortaleza,
tendo como suporte um Sistema de Informaes Geogrficas. Constata-se um avano
dos tecidos urbanos formais e informais sobre espaos inadequados do ponto de vista da
estruturao de um sistema de espaos livres. Atravs deste estudo de caso, pretende-se
contribuir para as reflexes acerca dos efeitos territoriais do atual modelo de urbanizao brasileiro.
Palavras-chave: Sistema de espaos livres pblicos; Maraponga; Mercado imobilirio;
Regulao ambiental; Sistemas de Informao Geogrfica (SIG).

Abstract
In recent years we notice a greater incidence of environmental regulations at the urban
development process, combined with the expansion of real estate, backed by Federal
Housing Policies. In order to investigate the effect of these new processes over urban
dynamics, the article conducts a spatial-temporal analysis of urban development of Maraponga Neighborhood in Fortaleza using GIS techniques. The major findings are the expansion of the urban settlements toward inadequate sites considering the possibility of
structuring an open public space system. Through this case study we intend to contribute
to our knowledge about the territorial effects of the current urban development pattern
in Brazil.

Clarissa Freitas
professora do mestrado de Arquitetura,
Urbanismo e Design da UFC.
urbcla@gmail.com

Keywords: Open public space systems; Maraponga; Real estate market; Environmental
regulation; Geographic Information System (GIS).

Naggila Frota

____________________

naggilafrota@gmail.com

Artigo recebido em 16/01/2015

professora substituta do Departamento


de Arquitetura e Urbanismo da UFC.

artigos

INTRODUO
Desde meados dos anos 2000, observa-se no Brasil
um aumento de recursos para financiamentos habitacionais relacionado a transformaes estruturais
no setor da produo imobiliria e estabilizao da
economia. Em conjunto com iniciativas pblicas em
infraestrutura urbana, tais transformaes resultam
num significativo incremento de investimentos no
territrio urbano. A conjuntura macroeconmica favorvel tem sido acompanhada por um movimento
iniciado anteriormente de avano da legislao
ambiental sobre o espao urbano. de se esperar que
tanto o maior volume de recursos como o aprimoramento da regulao ambiental urbana constituam
fatores capazes de qualificar o ambiente urbano.
Entretanto, no se percebe, nesse perodo, grandes alteraes no continuado processo de degradao
e deteriorao dos espaos urbanos em geral, e em
particular do sistema de espaos livres. Embora se reconhea que o processo de desvalorizao dos espaos
pblicos est relacionado a problemas sociais e culturais mais amplos, pretende-se aqui estudar o papel da
gesto do territrio nessa tendncia. Neste sentido,
o avano da legislao ambiental sobre o espao urbano brasileiro poderia constituir uma oportunidade
para dotar o territrio de um sistema de espaos livres
coeso.
Apesar de investigar diversos aspectos do problema, a literatura brasileira converge para a necessidade
de diferenciar instrumentos legais de proteo ambiental urbana daqueles incidentes sobre o territrio
rural (Ancona, 2007, Mello, 2005, Bezerra e Chaer,
2012). Para Bezerra e Chaer (2012), por exemplo,
a reviso do Cdigo Florestal Brasileiro em 2012
constituiu uma oportunidade perdida de construir
um arcabouo legal que considere as especificidades
do ambiente urbano. Apoiando este crescente campo de pesquisa, prope-se refletir sobre a capacidade
dos instrumentos regulatrios vigentes em contribuir
para qualificar o sistema de espaos livres. A nfase no
presente cenrio de investimentos no territrio urbano permite considerar processos de intensificao da
valorizao imobiliria, intimamente relacionados
excluso urbana e consequente ocupao de reas
ambientalmente protegidas pela populao de baixa
renda (Freitas, 2014).
Apresenta-se a dinmica de urbanizao recente
do bairro da Maraponga, em Fortaleza, cujas transformaes foram, em grande medida, impulsionadas
pelo aumento de financiamentos imobilirios. Tendo
como foco um perodo de quase duas dcadas, o estudo relaciona a intensificao da valorizao imobiliria com as dificuldades em fomentar um processo

22

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

de urbanizao democrtico e qualificado. No perodo analisado, os espaos adequados para a ocupao


urbana permanecem vazios, enquanto leitos virios
e margens de recursos hdricos so ocupados, o que
impe uma importante perda para a constituio de
um sistema coerente de espaos livres. A incidncia
de regulaes ambientais (APPs e Unidades de Conservao) no territrio estudado mostra-se incapaz de
contribuir para a reverso do processo de continuada
perda de qualidade ambiental urbana. Antes de apresentar o caso estudado, a prxima seo desenvolve
um referencial terico de alguns trabalhos que discutem a introduo da dimenso ambiental no planejamento urbano.

REGULAO AMBIENTAL
URBANA NO BRASIL
A crescente influncia de preocupaes ambientais
no processo de regulao do territrio urbano brasileiro inicia-se ainda no princpio da dcada de 1990,
a partir da ECO-92 e da popularizao do conceito
de sustentabilidade urbana. A incidncia do Cdigo
Florestal sobre as reas urbanas (Lei 7.803/1989) e
a criao de um Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (SNUC) Lei 9.985/2000 foram
passos importantes para o movimento de aproximao entre a poltica urbana e a poltica ambiental.
Entretanto o processo de incorporao dos instrumentos ambientais em reas urbanas no ocorre sem
conflitos, sendo o principal deles a constante presena de ocupaes irregulares em reas de Preservao
Permanente (APPs) localizadas em zona urbana.
Costa (2008) explica tais conflitos ao identificar
distines entre as lgicas e os princpios que informam a poltica ambiental das lgicas e princpios que
informam a poltica urbana. Para a autora existem
duas racionalidades que seriam simultaneamente
convergentes e conflitantes. No trecho a seguir ela
destaca em particular o conflito relacionado s origens de cada uma delas:
As trajetrias do planejamento ambiental e do planejamento urbano se formaram a partir de matrizes de pensamentos diferentes, com percursos temporais e polticos distintos. A regulao urbanstica
acompanha o processo de modernizao do espao
urbano, necessrio ao estabelecimento das condies gerais de produo capitalista em sua fase industrial, enquanto o debate ambiental emerge exatamente do questionamento dos rumos tomados
por esta modernidade, no bojo de um conjunto de
movimentos sociais e culturais que marcaram os
anos 1970 e 1960.(Costa, 2008, p. 85)

artigos

Se, por um lado, as polticas ambientais e urbanas possuem razes opostas, por outro, no se pode
imputar poltica ambiental uma capacidade necessariamente questionadora do modo de produo do
espao vigente, assim como a recproca tambm no
verdadeira. A poltica urbana brasileira a partir da
Constituio de 1988 sofre influncia de movimentos questionadores, em particular da luta pelo direito
cidade e por mecanismos de participao popular.
Por outro lado, a poltica ambiental incorpora mecanismos de valorao econmica, numa perspectiva
pouco transformadora. O fato que a incidncia da
questo ambiental sobre o territrio urbano trouxe
novas racionalidades, entre elas a proteo aos direitos difusos, aqueles cujos beneficirios no so facilmente identificados, como as futuras geraes. Introduz ainda um reconhecimento crescente de que o
processo de urbanizao no domina os ecossistemas
naturais, mas os metaboliza.
Dessa discusso a respeito das matrizes tericas
da poltica ambiental brasileira, interessa-nos, em
particular, o pensamento preservacionista, pois o
mesmo tem influenciado medidas regulatrias que
constituem obstculo para uma possvel qualificao do ambiente construdo. A crena no mito da
natureza intocada, que possui como consequncia
o estabelecimento de uma relao de oposio entre
natureza e cidade, tem informado medidas de restrio total urbanizao como, as reas de Proteo Permanente (APPs). Reconhecendo o problema
da desconsiderao de dinmicas urbanas pela poltica ambiental, Costa et al. (2011) destacam como
os planos diretores brasileiros, em geral, referem-se
ao meio ambiente como algo no urbano, como se
a atividade de parcelar, construir e ocupar o espao
urbano fossem atividades no ambientais (Monte-Mr,1994 apud Costa et al., 2011).
A oposio entre natureza e cidade tem contribudo para justificar prticas projetuais incapazes de
estabelecer uma relao de convivncia entre o espao edificado e a rea no edificvel na qual incidem
as restries. Mello (2005) sistematiza essa questo
ao estudar a integrao entre as margens dos corpos
dgua e a malha urbana. Ela destaca a existncia
de duas funes importantes das margens dos corpos dgua: a funo de manuteno ecolgica e a
de urbanidade1. Esta ltima incluiria no apenas os
padres espaciais encontrados nas cidades, mas tambm padres de vida social e comportamento, como
a facilidade de encontros entre pessoas e o exerccio
1 O conceito de urbanidade [utilizado pela autora] refere-se
promoo da interao entre os cidados no espao coletivo
e interao harmnica e de proximidade entre os cidados e
os corpos dgua. (Mello, 2008, p. 55).

da cultura citadina. A funo de urbanidade estaria,


portanto, ligada s atividades de lazer desenvolvidas
nos espaos livres. Enquanto a primeira funo (da
manuteno ecolgica) est contemplada pelos instrumentos da poltica ambiental, a da urbanidade
absolutamente desconsiderada.
Que a mera preservao das funes ecolgicas
das margens de corpos dgua no suficiente para
qualificar o ambiente urbano tambm destacado
por Silva e Benfatti (2013). A preocupao destes
autores com a distribuio socioespacial do meio
ambiente urbano muito prxima da perspectiva do
movimento de Justia Ambiental (Acselrad, 2002) e
do conceito de ecologismo dos pobres (Alier, 2007).
Para todos esses autores, o problema da qualificao
do ambiente urbano no deve ser desconectado da
questo da distribuio social do ambiente qualificado. Benfatti e Silva (2013) defendem essa tese ao
descrever como a constituio de um sistema de espaos livres margeando os cursos dgua urbanos da
Regio Metropolitana de Campinas no beneficiaria
a todos os grupos sociais igualmente. Enquanto determinados grupos de proprietrios ganhariam com
a valorizao imobiliria advinda dos investimentos
no entorno de suas propriedades, grupos excludos,
concentrados nos assentamentos informais nas APPs,
sofreriam remoo compulsria.
Nesta mesma direo, Martins (2006) argumenta
que um tema frequentemente desconsiderado pelos
atores ligados problemtica ambiental brasileira a
questo habitacional e, em particular, sua dimenso
fundiria. A autora enfatiza o problema da informalidade urbana, com frequncia associado ocupao
de reas indevidas. Para a autora, a restrio ocupao urbana, presente em grande parte da legislao
ambiental brasileira, um dos fatores que perpetuam
a condio de precariedade, na medida em que impede projetos de urbanizao de assentamento precrios e seu atendimento pelas redes de infraestrutura.
Isso, em ltima instncia, potencializa os impactos
ambientais urbanos, particularmente pela impossibilidade de obteno do licenciamento ambiental de
obras de urbanizao de assentamentos precrios em
reas com restries ambientais. Assim, deste ponto
em diante, iremos nos referir ao status informal/formal dos assentamentos urbanos significando seu
acolhimento pelas regulaes territoriais devido a
sua importncia para a anlise aqui pretendida.2
2 Reconhece-se aqui os limites da classificao dos assentamentos urbanos entre formais e informais, tendo em vista que
a mesma no se revela de forma to clara numa anlise emprica da realidade, conforme alerta Shimbo (2010, p. 48-49).
Entretanto, as nuances entre o formal e o informal no invalidam a necessidade de construo dessa categoria analtica pois
ela possibilita uma avaliao de dois modos de produo do

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

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artigos

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2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Maraponga

Figura 1:
Evoluo do
preo do metro
quadrado em
Fortaleza e na
Maraponga.

A discusso abordada aqui leva em considerao o


atual contexto de incremento de investimentos imobilirios que no tem sido acompanhado pela implementao de mecanismos de controle do processo
de valorizao imobiliria de fundo especulativo,
previstos no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
Dessa forma os programas governamentais de habitao, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), tm produzido efeitos reversos aos objetivos de incluso anunciados: eles alimentam um
processo de aumento do valor do solo urbanizado e
a consequente excluso socioespacial de uma poro
representativa da populao urbana, que tem os assentamentos precrios e informais como nica alternativa.
Em Fortaleza, a acentuao da valorizao imobiliria de cunho especulativo iniciado em meados
dos anos 2000 estudada por Rufino (2013). A autora identifica um anel semiperifrico que expande a
tradicional rea da atuao do mercado imobilirio,
historicamente concentrado nos bairros a leste do
Centro. Para a autora, a introduo de investimentos imobilirios em bairros no tradicionais deve-se a
dois fatores: o aumento dos preos da terra nos bairros tradicionais e a oferta de financiamentos imobilirios para a classe de renda mdia e mdia baixa,
conhecida como classe C. Assim, esse movimento de
espao opostos no que se refere aos graus de legitimidade perante a sociedade, e, em particular, no seu acolhimento pelas
regulaes territoriais.

24

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

2010
Fortaleza

deselitizao da produo imobiliria formal em


Fortaleza (Freitas e Pequeno, 2015) introduz nesses
bairros uma nova lgica de produo do espao, baseada na confluncia entre estado, empresas construtoras e capital financeiro descrita tambm em outros
contextos urbanos (i.e. Shimbo,2010). Tal lgica
difere-se do tradicional processo de produo de residncias unifamiliares em loteamentos com variados
graus de informalidade, em que a autoconstruo
frequente. A partir de meados dos anos 2000, tais
bairros recebem empreendimentos multifamiliares,
com unidades habitacionais financiadas. Esta alterao no processo de produo do espao acompanhada do incremento de preo do solo e da ocupao
de reas livres por assentamentos informais. O bairro
da Maraponga ilustra esse processo.

MARAPONGA E O NOVO
CENRIO DE INVESTIMENTOS
Apesar da sua localizao perifrica, cerca de 12 quilmetros de distncia do Centro, a Maraponga apresenta uma rede viria consolidada que, combinada a
outros modais como o metr, proporcionam acesso
facilitado a toda a cidade. Essas caractersticas, somadas proximidade de grandes equipamentos, como
aeroporto, estdio e shopping, explicam, em parte, a
participao da Maraponga na Coroa de Valorizao
Imobiliria delimitada por Rufino (2013).
O processo de intensificao da valorizao imobiliria no bairro pode ser captado com a organiza-

Fonte: Organizado pelas autoras a partir de dados IVV/Sinduscon-CE


do ms de junho 2000-2010.

3500

o dos dados do relatrio


do ndice de Velocidade
de Vendas (IVV) dos produtos imobilirios ofertados e sistematizados pelo
Sindicato das Empresas de
Construo Civil do Cear
(Sinduscon-CE). Segundo
as informaes a Maraponga
no contabiliza transaes
comerciais da amostra de
empresas afiliadas no incio
do perodo estudado, entre
1996 e 2004, o que indica
uma atuao do mercado
formal pouco significativa. A
partir de 2005, verificamos a
introduo do bairro nesse
circuito, na maioria dos casos com empreendimentos
voltados para a classe C.
Somente do ano 2000
em diante, o Sinduscon-CE
passa a registrar do valor
mdio do metro quadrado,
demonstrado no grfico reproduzido na Figura 1. Nele
percebe-se um movimento
crescente de incremento do
preo do metro quadrado
dos imveis tipo apartamento na cidade como um todo.
O preo mdio do metro
quadrado das unidades ofertadas na Maraponga acompanha o processo de valorizao da cidade de Fortaleza,
passando de cerca de mil reais em 2005 para quase 2 mil reais em 2010.
No mesmo perodo a Maraponga tambm apresenta significativo crescimento demogrfico. Enquanto em 2000 o nmero total de moradores do
bairro correspondia a 8.572, em 2010 de 10.148
habitantes (IBGE, 2000 e 2010). O incremento
de 18% da populao tem sido acompanhado por
um maior adensamento construtivo, de certa forma
pressionando a ocupao dos espaos livres (pblicos e privados). O mapeamento dos cheios e vazios
ilustra a evoluo da ocupao do bairro por meio
do contraste entre o espao edificado em 1995 e em
2010. Temos em 1995 uma rea construda correspondente a 25.000 m e, em 2010, esta mesma rea
aumentou para 34.000 m, o que corresponde ocupao de 6% dos 171 ha total do bairro, percentual

Fonte: Elaborado pelas autoras a partir da base da dados da Prefeitura


Municipal de Fortaleza entre os anos de 1995 e 2010.

artigos

que anteriormente constitua rea livre. (Figura 2).


A partir de meados dos anos 2000, a crescente
atuao do mercado imobilirio altera a paisagem da
Maraponga inserindo novas tipologias arquitetnicas. Este fenmeno intensificado pelo PMCMV em
2009, que amplia a possibilidade de explorao de
um novo nicho de consumidores, o segmento econmico. Ao analisar as mudanas no bairro identifica-se
a substituio de antigos stios por edifcios multifamiliares verticais e/ou condomnios fechados (Figura
3).
Alm dos casos de transformao pela ao do
mercado imobilirio formal, parte da ocupao do
territrio tambm se d via informalidade urbana.
Apesar da favelizao no ser um fenmeno novo
dentro do bairro, nos ltimos anos, observa-se um

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

Figura 2:
Mapa de cheios
e vazios.

25

Fonte: Acervo Nggila Frota.

artigos

Figura 3:
Insero de
novas tipologias
habitacionais.

26

aumento da densidade dos assentamentos precrios


j consolidados e o surgimento de novos assentamentos em reas ambientalmente frgeis.
O bairro est dentro da Bacia Hidrogrfica do Rio
Coc e do Rio Maranguapinho, portanto seu territrio possui cota elevada e abriga algumas nascentes.
O conjunto formado pela lagoa da Maraponga e as
margens de seu afluente a principal rea verde do
bairro, correspondendo tambm aos espaos ambientalmente sensveis. Ele ocupa aproximadamente 43%
da rea de estudo, estabelecendo conexo ambiental
com os corpos dgua existentes no entorno prximo, influenciando a morfologia urbana, medida
que a ocupao da regio obrigada a se adequar s
suas margens. Tais caractersticas acentuam as funes ambientais, urbanas e paisagsticas da lagoa e a
convertem em um elemento definidor da dinmica
urbana.
O mapeamento dos sistemas ambientais permitiu delimitar pores de terra mais frgeis (Fortaleza,
2009). O sistema de Tabuleiro Pr-Litorneo ocupa
maior rea e tambm o mais estvel, por isso se torna prioritrio do ponto de vista de uso e ocupao.
Os outros sistemas identificados, Plancies Fluviais,
Plancies Lacustres e reas de Inundao Sazonal, so
encontrados nas proximidades dos cursos dgua e
apresentam instabilidade quanto a alagamentos, por
este motivo no podem receber edificaes e devem
ser preservados e recuperados (Fortaleza, 2009). Ao
sobrepor os sistemas ambientais com o adensamento
construtivo, percebe-se o avano da ocupao urbana
sobre os espaos frgeis, assim como uma srie de assentamentos em reas inadequadas do ponto de vista
do sistema de reas livres pblicas, como os leitos virios e as reas destinadas a praas.
Nesse contexto de avano da urbanizao sobre
reas inadequadas e perpetuao da informalidade e
precariedade urbana, a prxima seo apresenta as re-

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

gulaes de uso e ocupao do solo incidentes sobre


o territrio, de forma a verificar sua capacidade em
contribuir para a construo de um tecido urbano
mais democrtico e qualificado.

REGULAO AMBIENTAL
E URBANA NA MARAPONGA
No que se refere legislao ambiental, verifica-se a
incidncia do Cdigo Florestal e do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) no bairro.
O Cdigo Florestal define como APPs uma faixa no
entorno do recurso hdrico com 30 metros de largura e tem por objetivo proteger a integridade da zona
ripria, portanto no permitida a construo de
nenhuma edificao. Na Maraponga, as APPs dessa
categoria foram traadas a partir da cota de cheia da
lagoa e de seus afluentes. A delimitao das APPS vigentes se deu na ocasio da elaborao do Plano Diretor atual, aprovado em 2009. Este define como Zona
de Preservao Ambiental as reas correspondentes s
APPs, embora com frequncia reduza os limites legais
estabelecidos na Legislao Federal. Embora existam
nascentes no bairro, por se tratar de uma regio de
divisor de guas, no encontramos nenhuma espcie
de controle legal da ocupao sobre esse tipo especfico de APP. Quanto ao grau de conservao das
APPs identificadas, observamos que aquela formada a
partir do espelho dgua da lagoa no foi urbanizada,
porm as APPs provenientes dos braos dgua que
alimentam a lagoa esto ameaadas por ocupaes
que se aproximam cada vez mais do seu permetro,
com casos inclusive de invaso dessa rea protegida.
O SNUC tambm incide sobre o territrio estudado. Destaca-se a Lei Municipal 6.833, em 18 de
abril de 1991, que criou a rea de Proteo Ambiental (APA) da lagoa da Maraponga. Embora trate-se

artigos

de uma UC de Uso Sustentvel, que objetiva compatibilizar as necessidades sociais com a proteo
ambiental, de acordo com a classificao do SNUC,
percebe-se no texto da lei um esforo por parte da
administrao pblica municipal em estabelecer
normas de ocupao restritivas. Apesar deste passo
inicial, o zoneamento da APA no foi elaborado e,
com o passar do tempo e a atualizao da legislao
ambiental federal, a lei foi revogada.
Em 03 de maio de 1991, o Governo estadual
emitiu o Decreto 21.349 que declara de utilidade
pblica para fins de desapropriao um trecho no
entorno da lagoa. Ainda que o decreto acima demonstre inteno de implantar uma UC de carter
restritivo, no foi identificada nenhuma outra ao
no sentido de efetiv-la. Apesar disso, Lira (2006),
defende a existncia de um Parque Ecolgico da
Maraponga.
Quanto ao Decreto Estadual [Decreto 21.349],
(...) no teve outro efeito legal seno o de sua
ementa. Porm, h que se dizer que poca no
havia nenhum diploma legal que determinasse a
forma de criao de unidades de conservao (...).
E, no Estado do Cear, muitas unidades de conservao foram criadas dessa forma, ou seja, apenas
com o Decreto de desapropriao. (...)Em vrios
estudos, dentre os quais pode-se citar a publicao
Questo Fundiria - da Reserva da Biosfera da
Mata Atlntica, e em endereos eletrnicos como
da Assembleia Legislativa do Cear, e outros sobre
unidades de conservao, encontra-se referncia a
esta unidade de conservao como parque ecolgico (...). (Lira, 2006, p. 58 e 59)

Percebe-se a sobreposio de UC com diferentes


nveis de restrio ao uso do solo, demonstrando a
ausncia de integrao entre as esferas de poder municipal e estadual.
No que se refere s regulaes territoriais de carter urbano, Fortaleza atualizou seu Macrozoneamento em 2009, como parte do processo de reviso
do Plano Diretor municipal. Definiu a maior parte
do bairro como Zona de Requalificao Urbana-02
(ZRU2), cuja diretriz inclui dotar a rea de infraestrutura, e em particular de saneamento bsico, visto
que a Maraponga, assim como toda a poro sudoeste de Fortaleza, ainda no possui rede de esgoto.
No territrio da lagoa da Maraponga, alm da Zona
de Preservao Ambiental (ZPA) correspondentes
s APPs, incide a Zona de Recuperao Ambiental
(ZRA). Esta possui ndices de baixa ocupao e funciona como transio entre a rea ocupada e a rea
protegida. A delimitao da ZRA faz um recorte no
terreno de forma a retirar um empreendimento pri-

vado dos seus limites. Isso acontece tambm com edificaes de alta renda localizadas na margem oposta
ao condomnio citado.
O Zoneamento do Plano diminui a dimenso das
APPs estabelecidas no Cdigo Florestal, retirando de
seus limites parte da rea ocupada por assentamento
informal. Alm disso boa parte do limites das ZPAs
foi suprimida por se tratar de vias previstas nos assentamentos formais, com origem em loteamentos
aprovados anteriormente vigncia da legislao ambiental no espao urbano. Uma dessas reas provavelmente era o percurso de um brao da lagoa que se
ligava ao corpo dgua dentro do terreno do Detran e
hoje se encontra canalizado ou inexistente.
Alm do zoneamento urbano, incidem ainda sobre o processo de urbanizao a legislao referente
ao parcelamento do solo. Esta reservou aproximadamente 3 hectares de rea pblica para espaos destinados exclusivamente a praas, excluindo-se aqueles
referente ao sistema virio e aos equipamentos. A
maioria dessas praas no foi implantada pelo poder
pblico e sua destinao original se converteu em diversos tipos de ocupao, desde assentamentos precrios at igrejas.
Para alm do problema de ocupao indevida de
espaos livres, cabe ressaltar a existncia de inmeros espaos privados desocupados, propcios a compor um Sistema de Espaos Livres (SEL) dentro do
bairro, porm sua distribuio espacial no facilita a
criao de uma relao de complementariedade entre
si, e entre eles e a maior mancha verde da Maraponga. O fato de no haver nenhum controle do poder
pblico quanto localizao das reas livres dentro
de um parcelamento produz um tecido urbano incoerente do ponto de vista dos espaos livres, e de
pouca qualidade ambiental, que tem sido agravado
pela incidncia de ocupaes informais.

OS LIMITES DAS
REGULAES TERRITORIAIS
Um componente importante para a desarticulao
dos espaos livres dentro do bairro a tendncia de
ocupao de reas ambientalmente frgeis ou suas
bordas, reas mais propcias para compor o SEL.
Destacamos em particular dois casos. O primeiro
apresentado do Residencial Parque Maraponga,
construdo por volta dos anos 1990, portanto anterior ao processo recente de intensificao da valorizao imobiliria no bairro. O empreendimento gerou
revolta nos moradores da regio, que organizaram
um abaixo-assinado para impedir o andamento das
obras e evitar a derrubada de rvores. A reao dos

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

27

artigos

Figura 4:
Mapa de restries
ambientais legais
destacando a
legislao urbana
e legislao
ambiental.

28

esto sendo construdos em


terrenos anteriormente cobertos por densa massa verde. Sua rea edificada ainda
no aparece no Mapa de
Cheios e Vazios (Figura 2),
pois os empreendimentos
foram inaugurados a partir
de 2012.
Em ambos os casos percebe-se a desvalorizao do
recurso ambiental do bairro,
acompanhado pela degradao do mesmo, a partir de
poluio por lixo e esgoto.
Embora eles no estejam
localizados dentro de reas
ambientalmente frgeis, eles
contribuem para a desarticulao de um SEL na regio,
pois todos os terrenos possuam atributos relevantes que
os caracterizavam como propcios para compor um SEL.
Baseado na metodologia estabelecida por Tardin
(2008), todas as reas em
questo se destacavam pela
presena de atributos de
suporte biofsico, devido
sua cobertura vegetal preservada; atributos perceptivos,
pois se convertiam em representativo elemento cnico,
com composio de fundo
cnico e reas de emergncia
visual; e, por fim, possuam
Fonte: Organizado pelas autoras a partir do Plano Diretor Participativo de Fortaleza,
fortes atributos de acessibi2009 e dados da Superintendncia Estadual do Meio Ambiente do Cear.
lidade, com nfase na sua
moradores evitou que a obra fosse concluda em sua localizao lindeira ou prxima a maior via de cirtotalidade, devastando ainda mais a rea verde do culao do bairro. Esses assentamentos poderiam ter
entorno da lagoa. Apenas uma parte do empreen- sido direcionados para terrenos livres mais propcios
dimento originalmente concebido foi finalizada, e a a receberem ocupao urbana. Atualmente, observadelimitao da APA e do Parque, descrita anterior- -se a existncia de uma quantidade suficiente de termente, ocorre como resposta do Estado presso renos capazes de absorver a demanda populacional.
poltica desse movimento. Posteriormente observa- Entretanto no foi aplicado nenhum mecanismo do
-se o surgimento de um assentamento precrio no plano diretor para canalizar a demanda construtiva
terreno vizinho ao empreendimento, em uma rea para esses espaos.
alagvel, devido sua proximidade com o leito do
Percebe-se assim que a urbanizao recente na
rio. Nos ltimos anos, observamos o crescimento do Maraponga caracteriza-se mais pela continuidade
assentamento, atingindo inclusive a faixa de domnio do que pela ruptura de um modelo de ocupao
da linha frrea. (Figura 5)
do territrio prejudicial tanto do ponto de vista da
O segundo caso mais recente e rene dois pro- urbanidade na medida em que novos empreenjetos que utilizam recursos do PMCMV faixa 2 que dimentos habitacionais densamente construdos so

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

artigos

instalados nas margens do


recurso ambiental sem a preocupao de estabelecer uma
relao espacial entre a rea
urbanizada e o espao livre
como do ponto de vista
do quadro natural. Pode-se
at mesmo falar em acentuao da desqualificao do
processo de urbanizao, na
medida em que os investimentos imobilirios tm
contribudo para a elevao
do preo da terra, impulsionando o adensamento e expanso de ocupaes informais de baixa renda.
Embora inseridos em
diferentes conjunturas temporais, econmicas e legislativas, ambos os casos produzem solues questionveis
acerca da relao entre cidade e espaos frgeis. O Residencial Parque Maraponga,
localizado a jusante da lagoa,
data do ano de 1991, e portanto anterior ao SNUC. O
fenmeno repete-se 20 anos
depois, a montante da Lagoa, onde so construdos
dois empreendimentos com
recursos do PMCMV. Assim como no caso anterior,
aqui tambm observamos o
crescimento de uma ocupao informal. Essa era preFonte: Sistematizado pelas autoras a partir de Fortaleza (2009)
viamente existente ocupava
e observaes in loco.
uma faixa do leito virio.
Com o avano do empreendimento imobilirio,
melhante ao identificado em Campinas por Benfatti
ocorre a expanso do assentamento informal em die Silva (2013).
reo ao leito do rio. (Figura 6)
No incio de 2014 a administrao municipal
CONSIDERAES FINAIS
tomou a iniciativa de criar 21 parques na cidade.
Embora se perceba, por parte da atual administrao
municipal, um movimento na direo de compatiO processo de urbanizao recente do bairro da
bilizar a soluo para a degradao ambiental com a
Maraponga revela que a nova conjuntura na qual
demanda por reas livres de usos urbanos, o probleo bairro est inserido no implica a qualificao de
ma da especulao imobiliria, da informalidade e da
sua rea livre pblica. Pelo contrrio, a despeito do
ausncia de saneamento permanece fora da agenda
influxo de investimentos no territrio, permanecepoltica de Fortaleza. Particularmente grave so a fal-se a dinmica de ocupao urbana caracterizada pela
ta de preocupao com a valorizao imobiliria das
expanso da urbanizao sobre reas inadequadas. As
aes de qualificao dos espaos frgeis e os efeitos
construes formais, fruto de investimentos imobilide excluso social que estas acarretam, processo serios pblicos e privados e aprovadas pelas regulaes

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

Figura 5:
Estudos de caso
das ocupaes
prximas
aos Sistemas
Ambientais da
Maraponga.

29

artigos

Figura 6:
Imagens areas
que mostram
as ocupaes
a montante
(esquerda) e a
jusante (direita)
da lagoa. Fonte:
organizado pelas
autoras a partir do
Google Earth.

urbansticas e ambientais vigentes, avanam sobre as


reas de valor ambiental e paisagstico sem fomentar
o desenvolvimento dos atributos inerentes a estas,
que contribuiriam para a formao de um SEL. Ao
fazer isso, acabam por justificar a expanso das ocupaes irregulares no seu entorno.
Apesar de o poder pblico lanar mo de alguns
dos mecanismos da poltica ambiental, estas vm
a reboque de um processo de ocupao em reas
inadequadas e se mostram incapazes de induzir uma
ocupao mais coerente com o interesse pblico. A
ZRA definida no entorno da lagoa da Maraponga,
por exemplo, recorta o Residencial Parque
Maraponga, mas inclui o assentamento precrio,
impondo dificuldades legais para sua permanncia,

30

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

o que aponta para um processo de aplicao seletiva


da lei. A sobreposio de UCs evidencia, ainda,
a ausncia de dilogo entre as diversas esferas de
poder e a ineficincia em concretizar as aes
iniciadas acerca da regulamentao das UCs. Tanto
os investimentos que negligenciam os sistemas de
espaos livres pblicos quanto a regulao restritiva
acentuam a dinmica urbana pr-existente de
negao dos espaos de valor ambiental dentro do
processo de urbanizao.
O crnico cenrio de descontrole da urbanizao persiste, a despeito do influxo de investimentos
urbanos e da adoo de regulaes restritivas como
as APPs ou de medidas extremas, como a desapropriao. Em ltima anlise, o caso estudado apenas

artigos

refora o argumento que a simples restrio no soluciona o problema da degradao ambiental urbana,
argumento esse que tem sido desenvolvido pela literatura em estudos ambientais urbanos brasileiros (i.e.
Martins, 2006; Mello, 2005; Freitas, 2014). Restrio nas regulaes e tolerncia na gesto do territrio tem se mostrado uma combinao perversa que
resulta no apenas na degradao dos ecossistemas
naturais, mas na desqualificao do ambiente urbano
como um todo, cujo sistema de espaos livres uma
dimenso importante.

REFERNCIAS
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n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

31

artigos

Roney Gusmo do Carmo

Identidades transitrias
o espao urbano como campo de disputa

Resumo
O presente artigo se empenha em compreender a forma como as transformaes ntidas
no atual contexto socioeconmico impactaram a subjetividade dos sujeitos. Com isso,
partimos da premissa de que cada trajetria de vida est inscrita numa totalidade dialtica cambiante e em perptuo movimento. Como substncia investigativa deste texto,
realamos com nossa experincia de pesquisa no decorrer do doutoramento, quando
debruamos sobre representaes e narrativas esboadas pelos moradores de Vitria da
Conquista (Bahia) acerca dos impactos do novo capitalismo flexvel sobre o desenho
espacial urbano e sobre as relaes sociais no recorte emprico que tratamos. Como
resultado, constatamos que a forma como as pessoas interpretam o dinamismo do atual
contexto muito se relaciona s experincias pessoais de vida e tambm s representaes
arrastadas pela memria social.
Palavras-chave: Capitalismo; Identidade; Espao urbano.

Abstract
This article strives to understand how the sharp changes in the current socioeconomic
context impacted the subjectivity of the subjects. Thus, we comprehend that each life
path is entered in all changing dialectic and in perpetual motion. As investigative substance of this text, we emphasize to our research experience during the doctorate, when
worked with representations and narratives constructed by Vitria da Conquistas residents about the impacts of the new flexible capitalism on urban space design and on
social relations in empirical cut. As a result, we understood that the way people interpret
the dynamism of the current context relates to personal life experiences and also to representations swept away by social memory.
Keywords: Capitalism; Identity; Urban space.

____________________
Artigo recebido em 22/09/2014

Roney Gusmo
do Carmo
Doutor em Memria: Linguagem e
Sociedade pela Universidade Estadual do
Sudoeste da Bahia - UESB. professor
adjunto do Centro de Cultura, Linguagens e Tecnologias Aplicadas CECULT da
Universidade Federal do Recncavo da
Bahia UFRB.
roney@ufrb.edu.br

artigos

INTRODUO
O uso do conceito identidade frequentemente
pode deixar uma sensao de rigidez e uniformizao imputada a um determinado recorte. Falar de
identidade, portanto, implica tratar de interseces
entre um grupo de sujeitos que, na tima de alguns,
negaria as dissonncias existentes em qualquer grupo, por mais coeso que parea. Entretanto, a forma
como abordamos a ideia de identidade transcende
essa viso homogeneizadora de grupos sociais, compreendida, sobretudo, como um elemento cambiante
e totalmente transitrio.
Com isso, poderamos pensar identidade como
um senso de filiao dinamizado no curso das relaes que atomizam trajetrias dos sujeitos e, ao mesmo tempo, so impelidas, tragadas ou extinguidas no
transcurso da prtica social de cada pessoa. Este fato
ainda mais marcante num contexto histrico to
trincado por mltiplos apelos simblicos, mediados
pelos instrumentos de tecnologias e hibridismos culturais que chegaram a nveis epidmicos (Canclini,
1997). Sobre o tema, Hall (1992, p. 13), analisa:
Argumenta-se, entretanto, que so exatamente essas coisas que agora esto mudando. O sujeito,
previamente vivido como tendo uma identidade
unificada e estvel, est se tornando fragmentado;
composto no de uma nica, mas de vrias identidades, algumas vezes contraditrias ou no resolvidas. Correspondentemente, as identidades, que
compunham as paisagens sociais l fora e que
asseguravam nossa conformidade subjetiva com as
necessidades objetivas da cultura, esto entrando
em colapso, como resultado de mudanas estruturais e institucionais. O prprio processo de identificao, atravs do qual nos projetamos em nossas
identidades culturais, tornou-se mais provisrio,
varivel e problemtico.

To logo, o intercruzamento entre muitas filiaes culturais, acelerado pelos instrumentos de tecnologias, invade a vida cotidiana das pessoas no tempo atual, seduzindo e negociando novas formas de
percepo de mundo. Evidentemente, tal dinamismo
se mostra assustador para muitos e certamente por
este motivo que parecem insistir na ideia de ignor-lo, como se fosse possvel. Nessa dbil tentativa,
muitos se tornam alheios, privando-se, inclusive, de
posicionarem-se mediante a arquitetura ideolgica
que se monta nas entrelinhas dos textos culturais que
trafegam no atual cenrio. De igual modo, na outra
extremidade, tambm seria ingnuo saudar incondicionalmente a globalizao, como se sua estrutura apenas favorecesse o trfego dos vnculos sociais,

sem sustentao autoritria do nexo hegemnico.


importante considerar que, embora haja disseminao de signos, que afeta identidades e filiaes, tal
fato no ocorre de modo harmnico, mas de forma
essencialmente contraditria, dissimulada e, frequentemente, opressora.
Assim, as identidades que mencionamos no incio
do texto so cambiantes, na medida em que interagem com diversas formas de interpretao do mundo,
apoiadas nas relaes e na transitoriedade dos valores,
signos e vnculos materializados na existncia social.
Com isso afirmamos que o dinamismo dos vnculos
sociais ocorre tanto no campo da subjetividade das
pessoas (no mais ntimo dos sujeitos) como tambm
na concretude da vida social (no espao exterior aos
sujeitos), requerendo, ento, analisar as muitas interfaces da existncia social em sua transitoriedade
contnua.
No presente artigo, pretendemos compreender
as formas pelas quais a subjetividade e a concretude das relaes sociais dialogam entre si e impactam
a vida mais elementar das pessoas. Assim sendo, o
permanente movimento da dialtica poro essencial da abordagem que desenvolvemos, entendendo
que toda (re)montagem do espao, bem como toda
insinuao subjetividade das pessoas, est inscrita
numa totalidade histrica em pleno movimento.
Dessa forma, debates em torno do espao geogrfico frequentemente negligenciam o fato de que,
embora fenmenos se materializem na exterioridade
dos homens, as suas metamorfoses traam uma relao dialgica com a existncia pessoal dos sujeitos.
Com isso insistimos na prerrogativa de que no concebemos o dinamismo dos espaos como fenmenos
alheios e externos aos sujeitos, no consideramos apenas como um produto arbitrrio da organicidade social; mais que isso: o espao tambm subjetivao,
composto por concretude, mas revestido de representaes, discursos e memrias.
O espao deve ser considerado como uma totalidade, a exemplo da prpria sociedade que lhe d vida
(...). O espao deve ser considerado como um conjunto de funes e formas que se apresentam por
processos do passado e do presente (...). O espao
se define como um conjunto de formas representativas de relaes sociais do passado e do presente e
por uma estrutura representada por relaes sociais
que se manifestam atravs de processos e funes
(Santos, 1978, p. 122).

As palavras do autor so muito precisas ao retratarem o espao em sua articulao complexa com o
tempo e, especialmente, em seu movimento vivo,
no por existir como entidade autnoma, mas por

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33

artigos

carregar caractersticas de perptuo movimento como


extenso de um organismo vivo que nomeamos sociedade.
O espao reproduz a totalidade atravs das transformaes determinadas pela sociedade, modos de
produo, distribuio da populao, entre outras
necessidades, desempenham funes evolutivas na
formao econmica e social, influencia na sua
construo e tambm influenciado nas demais
estruturas de modo que torna um componente
fundamental da totalidade social e de seus movimentos (Santos, 1979, p.10).

Com isso, concordamos com a ideia de que o movimento condio sine qua non do espao geogrfico, pois toda imobilidade no passa de aparncia aos
olhos. To logo, o carter metamrfico das cidades
efeito da prpria transitoriedade da existncia social,
cuja dialtica as inscreve no dinamismo ininterrupto
da histria. Ademais, essa complexidade torna o espao geogrfico indissocivel da existncia humana,
uma vez que est carregado dos prprios discursos e
significados que trafegam nas sociedades. Assim sendo, o espao, como parte do metabolismo social e
poltico, remontado permanentemente segundo as
caractersticas histricas de sociedades cambiantes.
As cidades, nesse contexto, desnudam a sociedade
na medida em que escancaram os efeitos mais ambivalentes das formas de apropriao do espao, que
aqui no so interpretadas como mero concreto enrijecido, mas, sobretudo, como empiria de caracteres
sociais, cuja transitoriedade se articula ao tempo histrico e totalidade dialtica.
Logicamente, esse processo no definido por
uma espontaneidade harmnica e aleatria, pelo
contrrio, a forma como a mundializao da economia move a esfera subjetiva tem escancarado toda a
conflituosidade do capital em seu poder perpassante
na esfera simblica sob intencionalidades muito precisas. Os espaos urbanos, ento, mais do que nunca,
tornaram-se campos de harmonia instvel, nos quais
grupos esgrimam e tentam se estabelecer hegemonicamente, imprimindo significados e insistindo na
massificao de valores muito associados ao nexo da
acumulao.

PERCURSO DA PESQUISA
O presente texto se empenha em compreender a
atual realidade econmica da cidade de Vitria da
Conquista na primeira dcada do sculo XXI, perodo marcado pelo aporte de novos modelos de
configurao econmica, muito mais sincronizados

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com os moldes da flexibilizao da economia e com a


avassaladora transnacionalizao do capital. Tambm
foi importante compreender como a dinmica econmica impactou no desenho espacial urbano, agudizando conflitos inerentes s formas de apropriao
do espao, tornando-o invlucro de sensaes, filiaes e desfiliaes. Acrescenta-se a isso o fato de que
este texto se relaciona ao trabalho que desenvolvemos no curso do doutoramento, cujo enfoque foi a
percepo dos resultados da acumulao flexvel no
cotidiano das relaes sociais e econmicas da cidade
de Vitria da Conquista, na Bahia.
Para proceder tal anlise, foram investigadas fontes documentais como recortes de jornais e revistas,
alm de registros fotogrficos recentes e antigos que
retratam o espao da referida cidade. Tambm foram
aplicados cinquenta questionrios a trabalhadores
de diversos ramos do comrcio local. Destes, doze,
escolhidos aleatoriamente a partir dos questionrios
respondidos anteriormente, foram entrevistados.
Alm disso, realizamos entrevistas com quatro ex-comerciantes e quatro comerciantes que atuam na
economia local.
O objetivo desses procedimentos foi interpretar a
forma como as transformaes vivenciadas no cenrio econmico global e, consequentemente, local. Os
instrumentos de pesquisa buscaram adentrar o campo da continuidade dos sujeitos, tentando extrair memrias, discursos e narrativas capazes de demonstrar
a reverberao das profundas mudanas socioeconmicas que, em alguma medida, impactaram vnculos
identitrios.
Com isso, partimos da premissa de que as mudanas locais se articulam dialeticamente ao contexto
econmico global do incio do sculo XX, estruturadas, no exclusivamente como alteraes estruturais
externas vida cotidiana, mas, sobretudo, capazes de
adentrar a vida comum, mobilizando representaes
e sugestionando novas prerrogativas sobre o que
estar inserido na engrenagem do capital.

IDENTIDADES TRANSITRIAS
Harvey (1993) define por acumulao flexvel diversas transformaes histricas do sistema capitalista no contexto de instabilidade macroeconmica,
contrapondo a qualquer forma de rigidez, que tanto
marcou a estrutura do capital no incio do sculo XX.
Tais transformaes so estratgicas, na medida em
que respondem aos desafios postos hegemonia do
capital e mostram-se hbeis em transpor a crise estrutural que afeta o sistema desde ento. Com toda
sua estrutura ideolgica, o novo capitalismo flexvel

artigos

encontra terreno frtil em diversos setores da sociedade, operando tambm no campo da subjetivao.
Nesse sentido, diferente dos modelos tayloristas
de dominao, a ideologia da flexibilizao adentra
a alma dos sujeitos, adestra pelo deslumbre e molda
valores que se convertem em atitude e representao.
To logo, a aparelhagem disponvel ao nexo do capital sugestiona um padro de homem moderno
muito mais subsumido volpia do capital, mas sob
a mscara de uma cidadania voluntariamente convencida de um individualismo embrutecedor.
nesse tom que insistimos na ideia de que a
organicidade da economia tambm subjetivao,
especialmente num perodo marcado por um avassalador o mercado simblico, com invaso de grandes
cones transnacionais nos mais remotos espaos.
atravs dessa interface subjetiva da economia que o
carter massificador da empreitada do capital pode
gerar profundas fissuras no senso de identidade dos
sujeitos, ocasionando peridicas crises de identidade
e conflitos na esfera simblica (Hall, 2003).
Discutido no campo da psicologia social, Moscovici (2010), ao tratar do campo interdisciplinar
das representaes, entende que a primeira reao
de uma pessoa ao ser confrontada com o diferente
a repulsa. Tal fato ocorre porque o diferente parece
ameaar o senso de continuidade e de pertencimento, ento a atitude inicial estereotipar o sujeito estranho, negando-o para que se retorne ao conforto
da permanncia da identidade.

nalidades muito claras, essas empresas estrangeiras


vo adquirindo contornos locais com o objetivo de
suavizar qualquer ruptura advinda do seu ingresso.
To logo, as simbologias artificialmente dissimuladas
servem de possibilidade para uma ao predatria no
campo socioeconmico, cuja engenharia ocorre sob
os artifcios da identidade.
Para acrescentar substncia a esta investigao,
preciso lembrar que as representaes s quais nos
referimos adquirem mobilidade no curso das relaes
sociais. A memria, ento, arrasta representaes do
passado, empirizada nos lugares, tornando o espao
das cidades um misto de transformao e permanncia que atraem olhares e insinuam significaes.
Com isso, no queremos afirmar que a coexistncia de muitas representaes e memrias ocorram de modo harmnico; ao contrrio, esgrimam-se continuamente, pois nessa relao que grupos
poderosos tentam se estabelecer hegemonicamente
e outros grupos tantos disputam por visibilidade e
existncia no campo simblico. tambm nessa dimenso pblica das relaes sociais que afinidades e
dessemelhanas so atomizadas, na qual colidem interesses antagnicos e so estabelecidas disputas por
significados, com frequente perpetuao da estrutura
hegemnica.

O medo do que estranho (ou dos estranhos)


profundamente arraigado (...) Fenmenos de pnico de multides muitas vezes proveem da mesma causa e so expressos nos mesmos movimentos
dramticos de fuga e mal-estar. Isso se deve ao fato
de que a ameaa de perder os marcos referenciais,
de perder contato com o que propicia um sentido de continuidade, de compreenso mtua
uma ameaa insuportvel. E quando a alteridade
jogada sobre ns na forma de algo que no
exatamente como deveria ser, ns instintivamente
a rejeitamos, porque ela ameaa a ordem estabelecida (Moscovici, 2010, p. 56).

A revista Veja, editada em 01 de setembro de 2010,


publicou reportagem especial intitulada O Brasil
em dez vocaes com nfase ao seguinte slogan: Cidade mdia Aonde o futuro j chegou. A matria
assinada por Jlia Medeiros abordava as cidades de
porte mediano no Brasil que mais tm apresentado
ndices satisfatrios de crescimento econmico, tornando-se, ento, promissoras para investimentos externos. Em listagem enfatizada na matria, a cidade
de Vitria da Conquista se situa em stima posio
em crescimento anual do PIB, o que totaliza 8,6%
ao ano. Intitulando essa lista, que destaca Vitria da
Conquista em negrito, a matria indica: O comrcio a principal fonte de renda de 25% das cidades
mdias brasileiras, que se tornaram polos regionais
com grandes redes varejistas e atacadistas (p.126).
No incio da reportagem posta em nfase uma
fotografia atrativa da cidade com um empreendedor
local bem-sucedido que traz o seguinte relato: Nossa cidade ainda mais lucrativa porque as pessoas
que vm aqui em busca de mdico e hospital tambm aproveitam para fazer compras (p.126). Mrio
Srgio Caracas, lojista de 34 anos, refere-se rotati-

Mas se o estranho se esconder sob o senso de


pertena? tocando essa reflexo que podemos interpretar a massificao da sociedade de consumo
globalizada como fenmeno movido pelo falseamento das identidades. Por essa razo to comum ver
grandes empresas de capital estrangeiro fazer uso de
simbologias locais: a bandeira hasteada frente do
hipermercado, ornamentao com festejos juninos,
uso das cores da bandeira em perodos que antecedem Copa do Mundo, entre outros. Com intencio-

O CAMPO EMPRICO:
ESPAOS DE CONFLITOS

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artigos

vidade de consumidores advindos dos pequenos municpios da circunvizinhana, que contribuem consideravelmente para rotatividade do comrcio regional.
A realidade expansionista do capital nesses potenciais polos de consumo no um fato apenas da
cidade que estudamos, mas uma tendncia global e
alastramento das redes comerciais pelo rastreio predatrio do consumo. Os nmeros podem encantar
numa primeira vista superficial, podem at servir de
alavanca partidria, todavia a fetichizao dos ndices
precisa ser superada, para que haja uma anlise mais
precisa. Para tal, basta confrontar os dados anteriores
com estes que oportunamente trazemos: Em matria publicada pela revista Exame em 02 de setembro
de 2013, foram elencadas as cidades brasileiras com
melhores e piores indicadores de qualidade de vida.
Segundo o contedo da reportagem redigida por Patrick Cruz (2013), Vitria da Conquista tem se situado em posies caticas dentro de vrios critrios.
Entre as cem maiores cidades brasileiras pesquisadas,
Vitria da Conquista se destaca nas piores colocaes
dentro dos critrios investigados: sade (98), segurana (97), educao (98).
Por outro lado, essa precariedade tem sido omitida pelos ndices de crescimento econmico da
cidade, to arduamente divulgados pela administrao local. Os valores so absolutos e, por efeito,
no retratam fidedignamente a realidade vivenciada
pela totalidade da populao. Por este motivo, concordamos com Druck (2011, p. 40), quando afirma
que toda produo de estatsticas, de informaes e
dados, assim como o seu uso por estudiosos, fruto de escolhas. E essas escolhas revelam uma postura
cientfica e ideolgica que influencia decisivamente
as modalidades qualitativas e quantitativas de pesquisas. Desse modo, a divulgao do crescimento
econmico conquistense contribui para a fetichizao das representaes sociais de homens e mulheres,
progressivamente cooptados com a ideia de estamos
no caminho certo, desconsiderando as assimetrias
desse crescimento e as ambiguidades por eles agudizadas.
Essa ideia se estende a grande parte dos ndices
que montam o cenrio econmico brasileiro nessa
segunda dcada dos anos 2000, cujos valores escamoteiam os efeitos mais nefastos decorrentes do acirramento da desigualdade social. Os nmeros absolutos,
portanto, negam o fato de que o crescimento pode,
sim, ocorrer com pauperizao de uma parcela significativa da populao ou, ainda, com o aviltamento acentuado do trabalho. Todavia, a superfcie do
crescimento econmico que se mostra mais visvel,
conseguindo, portanto, mascarar os resultados mais
perniciosos do fenmeno econmico ntido nestes

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ltimos anos.
Tal fenmeno pode ser justificado pela necessidade de perpetuar a hegemonia do capital, movido
pela necessidade de rastreio de condies favorveis
para o lucro extremo. Assim, medida que determinados nichos do consumo so esgotados, surge a necessidade de buscar por locais onde as condies de
atratividade e fetichizao da mercadoria sejam ainda
possveis. Noutras palavras, o processo expansionista do capital que tem reconfigurado a realidade econmica de muitas cidades de porte mdio no Brasil,
levando a elas caractersticas que, at pouco tempo,
eram exclusivas de metrpoles de maior porte. A
ressalva que frequentemente esquecida se refere ao
nus resultante do modelo concentrador da urbanidade subjugada volpia capitalista, quando amplas
privatizaes de espaos so engendradas por foras
hegemnicas que materializam na cidade uma gentrificao sob o slogan da modernizao.
Assim, rapidamente os centros urbanos medianos
vo adquirindo uma atmosfera metropolitana, infestada de megaempreendimentos imobilirios, erigindo
ilhas de prosperidade que facilmente convencem a
populao, com a ideia de que estamos no caminho
certo. Com isso, entendemos que o expansionismo
capitalista e a atrao de capitais, que tanto atingem
cidades de porte mediano no Brasil, nem sempre correspondem aos reais interesses da populao local,
pois se apropriam autoritariamente do espao urbano, instituindo ali um esvaziamento de identidades
pela edificao de estruturas equalizadas a tendncias
arquitetnicas e cones de consumo internacionais.
Assim, o argumento de que estamos crescendo nega
o carter individualista dessa empreitada e tenta impor a ideia de que todos sero beneficiados pelas prerrogativas da gentrificao, que demole e erige sob o
nico pretexto de entronizar o capital.
A pujana econmica brasileira, usada com tanto
afinco em plataforma de campanha poltica, mostra-se de modo austero no espao urbano, movendo a
silhueta da cidade e traando-a com um cosmopolitismo esvaziado por sua interface do consumo. O
nexo expansionista fenmeno espacial e histrico,
mas tambm cultural e subjetivo, na medida em
que invade o mais profundo interior de pessoas que
sonham com uma vida semelhante quela dissimulada nas campanhas publicitrias em painis de LED.
Esse fato foi marcante no municpio de Vitria da
Conquista (Bahia) neste incio de sculo XXI, pois
adentraram aqui, quase simultaneamente, lojas franquiadas ao capital externo, fast-foods, shopping centers,
lojas de departamento e eletroeletrnico, provocando
alteraes substanciais na aparncia da cidade e, por
efeito, sequestrando a subjetividade das pessoas que

artigos

compe o espao estudado.


Aquela cidade composta por modestos
microcomerciantes, agora passou a ter um ar
metropolitano, com edificaes de grande magnitude
que exalam representaes e geram uma sensao de
prosperidade. No h como ignorar a construo
de um imenso shopping center que ocupa cinco
quarteires, no h como ser indiferente demolio
de prdios para instalao de estacionamentos de
hipermercados, pois essas mudanas se impem aos
olhos e exigem ateno, pois ocupam os espaos de
maior circulao.

MEMRIAS E REPRESENTAES
O gigantismo da macroestrutura que se erige nos
medianos centros urbanos frequentemente gera
um constrangimento sobre quaisquer olhares que
discordem dos padres de apropriao empregados
pelos modelos de gentrificao. A modernizao,
portanto, adquire um status de darwinismo social
que rejeita qualquer outra forma de existncia que
no seja instituda pelos padres comportamentais
capitalistas, escamoteando o carter higienizador da
empreitada neoliberal no atual contexto.
Na cidade de Vitria da Conquista, um acanhamento tem acometido os micronegociantes locais
medida que se visualizam a amplido das novas tendncias de insero no cenrio econmico. Desse
modo, avizinhar-se de uma grande loja de departamento, franqueada a uma rede internacional, constrange tanto pela extravagncia de sua fachada como
pela difuso dos conceitos que impregnam suas mercadorias e o estilo sincronizado a tendncias fugidias
globais. Esse o maior motivo que justifica o desnimo presenciado entre todos os comerciantes locais
entrevistados.
Sendo assim, eram muito recorrentes colocaes
do tipo eu deveria ter feito um concurso quando
mais jovem, comrcio hoje? No recomendo a ningum ou melhor seria se o comrcio conquistense
voltasse a ser administrado por empresrios daqui.
Narrativas saudosistas foram muito comuns, sempre
recordando os anos 1970 e 1980, apontados como
perodos mais favorveis aos microempreendedores no cenrio local. Por isso, muito raramente experincias traumticas so apontadas; ao contrrio,
sempre so lembrados episdios que caracterizavam
uma vida mais confortvel e segura para o pequeno
burgus local.
Na percepo dos comercirios entrevistados, a
realidade distinta. Para eles, impera um deslumbre
em relao variedade de servios oferecidos hoje na

cidade, gerando um encantamento com as possibilidades de consumo hoje disponveis. As narrativas


desses trabalhadores revelam um desdm para com
experincias descritas por pessoas mais velhas, uma
vez que a novidade implcita nos instrumentos de
tecnologias, hoje mais acessveis, bem como no fetichismo de mercadorias mais facilmente adquiridas,
convence da qualidade de vida subjugada aos padres
de vida metropolitanos.
Observemos alguns fragmentos da entrevista que
confirmam tal afirmao:
Antigamente a vida podia ser mais tranquila, mas
no podiam comprar uma TV moderna como a
minha, no tinham treinamentos como os que eu
fao e tambm no conheciam tecnologias como
este iPhone aqui [...] Muita coisa melhorou nessa
vida.
Lembro que minha av tinha s uma TV velha
para a famlia toda [...] Hoje eu tenho uma TV
de LED no meu quarto e vou comprar outra para
meu filho. Isso melhoria para todos.
Minha me sempre pegava nibus para trabalhar
[...] Agora eu sempre dou carona, ajudo na feira
mensal, temos um carro que deixa tudo mais fcil.
Essa loja aqui popular, mas as coisas que se vende
so muito boas. So coisas de luxo com preo barato para o povo. Antes s rico que podia comprar
essas coisas todas.
Nunca que meus pais podiam ter um desse aqui
[aponta o veculo]. Tinham de vir trabalhar andando ou de bicicleta. Hoje, eu posso ir ao shopping
de carro, no pego chuva, no chego suado no
trabalho, ouo msica no conforto e o carro fica
aqui... minha disposio. Se posso comprar um
carrinho hoje financiado porque os trabalhadores lutaram para isso.

Obviamente, no queremos ignorar o poder fetichizante das mercadorias, que exercem um deslumbre coercitivo ao invadirem o cotidiano desses trabalhadores. O que nos compete sublinhar o quanto
a popularizao de cones de consumo, outrora distantes de centros urbanos medianos, arrebata a alma,
acentua cises e promove uma sntese nefasta sobre
uma existncia social subsumida ideia de ter.
Dessa forma, todos os sentidos fsicos e espirituais
do homem parecem ter se reduzido a um nico:
o sentido de ter. Em consequncia disso [...] ele
diminui absoluta pobreza no somente os seus
sentidos, como tambm as qualidades de humano. assim, por conseguinte, que vai surgindo o

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37

artigos

homem carente de um conjunto de exteriorizao.


(Dias, 2011, p. 40).

Imagine que, quase simultaneamente, obras grandiosas foram erigidas em Vitria da Conquista, com
pedreiros, arquitetos, engenheiros em trabalho eufrico para erguer a empreitada que lhes foi designada.
De repente, aquele silncio espacial foi rompido
por transformaes profundas, especialmente porque
a pequenez do espao local era confrontada pelo gigantismo do novo erguido por gruas, caminhes e
guindastes.
De igual forma, assim eram vistas as mudanas
espaciais: como resultado do interesse de todos os
conquistenses. Vitria da Conquista, invadida por
estrangeirismos, finalmente tinha chegado l. Este
slogan se pe nos meandros da ideologia capitalista na
atualidade, calcada na disseminao de mercadorias e
valores-fetiche que exalam representaes e impem
significados no vis simblico. nesse teor que a acumulao flexvel dissimula a identidade, acionando-a
no momento em que precisa convocar as massas para
abraarem a causa capitalista, mas tambm opondo-se a ela, no momento em que transfere um iderio
massificador e higienizador.
Desse modo, tais mudanas, concatenadas s
experincias pessoais de vida, remontam formas diferentes de interpretao da atual configurao econmica e social da cidade, seja despertando repulsa
ao atual cenrio, seja motivando fascnio mediante o
poder arrebatador da arquitetura capitalista.
nesse teor que salientamos o quanto os discursos se vinculam experincia diria e ao lugar que
cada pessoa ocupa, fato evidente nas narrativas experienciadas pelos comerciantes e comercirios que,
ao acionarem diferentes trajetrias, posicionam-se
segundo expectativas e discursos que permeiam suas
prticas sociais. Consequentemente, todo senso de
identidade se torna instvel, ou seja, totalmente malevel diante de trajetrias diludas em itinerrios de
vidas.
Lembremos que o pequeno burgus v as transformaes da economia com grande pesar, ao passo
que os trabalhadores j sadam a nova configurao
comercial da cidade. De todo modo, interessante
transcender binarismos do tipo alienante x alienados,
erudito x superficial, profundo x superficial... No h
ponto de vista certo ou errado, existem, na verdade,
discursos advindos de locais diametralmente opostos.

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CONCLUSO
O incio do sculo XX foi marcado por um
avassalador processo expansionista do capital, que
impactou, no somente o desenho do espao urbano
de diversas cidades com a edificao de uma arrojada
estrutura predial, como tambm as representaes
sociais que cada pessoa retrata em seus discursos.
Fundamentados nisso, concordamos com a ideia que
a reestrutura do novo capitalismo flexvel captura
a subjetividade de pessoas no momento que possui
um forte componente simblico e ideolgico (Alves,
2011).
Evidentemente, os discursos aos quais nos referimos so elaborados na experincia cotidiana dos
indivduos, estando ancorados no lcus social ocupado por eles e nas trajetrias pessoais de vida. Logicamente, cada discurso permevel pelas insinuaes
ideolgicas embutidas na reestrutura produtiva do
capital, mas tambm possui contedos articulados
memria vivida ou herdada capaz de inspirar diferentes representaes sobre as transformaes a que nos
referimos.
Entendemos, ento, que as identidades, bem
como toda conflituosidade dela oriunda, especializam-se medida que empirizam as formas de existncia e interpretao da vida humana metamorfizada
no curso da histria. Existir, portanto, significar a
vida e dialogar com as muitas existncias empirizadas no espao onde ela acontece.

REFERNCIAS
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toyotismo na era do capitalismo manipulatrio.
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39

artigos

Elizabeth Borelli

O trecho norte do Rodoanel


Metropolitano de So Paulo

um olhar socioambiental sobre a espetacularizao urbana


Resumo
Polticas pblicas e grandes projetos urbanos contemporneos enquadram-se no modelo
internacional de requalificao e reconstruo das cidades, resultante das transformaes do capitalismo mundial. O traado do trecho Norte do Rodoanel, que abrange reas
da Serra da Cantareira, na regio metropolitana de So Paulo, exemplifica essa situao,
agravada por uma viso de interveno urbana voltada implantao de vias expressas
e complexos virios, priorizando o transporte individual. Este artigo visa contribuir para
a compreenso desse processo, com base nos conceitos de vulnerabilidade social, desigualdade ambiental e transformaes urbanas, bem como na anlise da documentao
institucional pertinente, incluindo relatrios ambientais e pareceres tcnicos relacionados a esse empreendimento. Concluiu-se que o Rodoanel Metropolitano apresenta o perfil
tpico dos grandes projetos urbanos, como expresso do pensamento neoliberal no modo
de pensar e planejar a cidade-espetculo.
Palavras-chave: Espetacularizao urbana; Grande projeto urbano; Desigualdade
ambiental; Planejamento estratgico urbano; Ocupao urbana.

Abstract
Public policy and great contemporary urban projects fall under the international model
of rehabilitation and reconstruction of cities, derived from changes in world capitalism.
The route of the northern section of the Ring Road, which covers areas of the Serra da
Cantareira, in the metropolitan region of So Paulo, exemplifies this situation, aggravated by a vision of urban intervention aimed at the implementation of express roads and
road complex, prioritizing individual transport. This article aims to contribute to the
understanding of this process, based on the concepts of social vulnerability, environmental inequality and urban transformations, as well as the analysis of relevant institutional documentation, including environmental reports and expert opinions related to
this venture. It was concluded that the Metropolitan Ring Road has the typical profile of
large urban projects as an expression of neo-liberal thinking in thinking and planning the
city-spectacle.
Keywords: Urban spectacle; Great urban design; Environmental inequality; Urban
strategic planning; Urban occupation.

____________________
Artigo recebido em 05/01/2015

Elizabeth Borelli
professora do Programa de Estudos
Ps-Graduados em Economia da PUC-SP,
doutora em Sociologia com Ps-Doutorado
em Cincias Sociais.
eborelli@pucsp.br

artigos

INTRODUO
O Rodoanel Mrio Covas um megaprojeto de interveno urbana que tem por proposta oficial desviar do permetro urbano da Regio Metropolitana
de So Paulo RMSP os veculos de passageiros e de
cargas. Iniciado em 1998, sua implantao foi dividida em quatro etapas: o trecho Oeste, que est em
operao desde 2002, contando com 32 km; o trecho Sul, com 61 km e aberto ao trfego desde 2010;
o trecho Leste, que se encontra em funcionamento
parcial desde 2014, com concluso prevista para
2015, totalizando 44 km; e o trecho Norte, que ter
43 km, cuja inaugurao estava inicialmente prevista para janeiro de 2016, mas foi adiada para 2017.
(Dersa, 2015).
O projeto referente ao trecho Norte comeou a
ser discutido em 2004, em meio a protestos por parte da sociedade e de ambientalistas, sob a alegao
de oferecer perigo aos reservatrios que abastecem
parcialmente a cidade de So Paulo. Grandes mobilizaes populares, poca, conseguiram paralis-lo,
voltando a ser discutido somente em 2009, aps a
implantao dos trechos Oeste e Sul, e da aprovao
da construo no trecho Leste.
O trecho Norte do Rodoanel Metropolitano de
So Paulo contar com sete tneis e mais de vinte
viadutos, passando pelos municpios de So Paulo,
Guarulhos e Aruj. O anel rodovirio ir cortar a
regio da Serra da Cantareira, considerada uma das
maiores florestas urbanas nativas do mundo, com
inmeras nascentes e diversos cursos dgua, exercendo papel fundamental na histria do abastecimento
de gua em So Paulo. Conta com uma rea de 64,8
mil hectares, constituindo importante remanescente
da Mata Atlntica; elemento de extrema relevncia
ecolgica, foi declarada Reserva da Biosfera do Cinturo Verde da cidade de So Paulo, pela Unesco, em
1994. Trata-se de uma regio onde o trabalho de preservao comeou h mais de cem anos, com a desapropriao de fazendas de caf, ch e cana-de-acar,
com o estrito objetivo de recuperar a mata, proteger
mananciais e garantir o fornecimento de gua da cidade de So Paulo. (Labverde, 2014).
O traado aprovado est localizado ao sul da
Serra da Cantareira, por ser considerado de menor
impacto ambiental, com menor movimentao de
terra e rea desmatada. (EIA/Rima, 2010). Por outro
lado, oferece grande impacto social, j que se trata
de uma zona de transio entre reas urbanas e reas de importncia ambiental regies estas que j
sofrem com a expanso urbana irregular. Para a sua
implantao, ser necessria a remoo de cerca de
4.200 edificaes, incluindo moradias irregulares,

regulares, comrcios e equipamentos. Os projetos


no garantem a permanncia dessas comunidades na
regio.
Nesse sentido, repete-se a lgica de ao do poder
pblico, referente aos megaprojetos de interveno
urbana, nas cidades globais. As grandes obras, realizadas em relao ao sistema virio ou visando uma
melhoria ambiental para a cidade, tm implicado a
desocupao forada de moradores de baixa renda,
muitas vezes acompanhada de violncia e criminalizao de lideranas populares. (Instituto Plis, 2011).
Este artigo pretende evidenciar a espetacularizao que envolve os grandes projetos urbanos, numa
perspectiva socioambiental, a partir de um levantamento da literatura pertinente, a ttulo de fundamentao terica, bem como de uma caracterizao
da estrutura do projeto do Rodoanel, em seu trecho
Norte, tendo como objetivo bsico avaliar at que
ponto a implantao dessa obra viria poder provocar danos socioambientais nas escalas regional e
local. Essa preocupao justifica-se por ser a construo desse trecho a parte mais polmica do projeto,
considerando-se, ainda, a questo social envolvida,
uma vez que sua construo margear a costa sul da
Serra da Cantareira e promover a remoo de cerca
de quatro mil famlias; destas, pelo menos duas mil
sero despejadas. A Dersa Desenvolvimento Rodovirio S.A. , responsvel pela obra, firmou um
contrato prevendo a construo de apenas seiscentas
residncias, o que representa cerca de um tero do
que seria necessrio. (Dersa, 2012).
A metodologia adotada nesta anlise pautou-se
na pesquisa qualitativa, constando de levantamentos
bibliogrficos e documentais, em sua fase exploratria. Foram analisados documentos institucionais,
como o primeiro Plano de Manejo do Parque Estadual da Cantareira (1974), o novo Plano de Manejo
do Parque Estadual da Cantareira (2009) e os Indicadores Ambientais e Gesto Urbana: desafios para a
construo da sustentabilidade na cidade de So Paulo, da Secretaria do Verde e Meio Ambiente (2008).
O material reunido foi analisado sob a tica da
pesquisa social dos conflitos ambientais gerados
pela espetacularizao que caracteriza os grandes
projetos urbanos, visando fundamentao de elementos explicativos problemtica socioambiental
configurada.

ESPETACULARIZAO E
GRANDES PROJETOS URBANOS
A dcada de 1970 representou um ponto de inflexo
e reestruturao da economia mundial, evidenciando

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artigos

a relao entre as novas formas de produo e gesto


das cidades capitalistas, como momento de transio
de um modelo fordista-keynesiano para um processo
de acumulao flexvel, sob a influncia do pensamento neoliberal (Harvey, 2000).
Por outro lado, a partir das duas ltimas dcadas
do sculo XX, a questo ambiental passou a ser interpretada sob a tica da globalizao, mobilizando
amplos setores da sociedade civil e do Estado, iniciando-se, ento, o seu processo de institucionalizao atravs de polticas pblicas.
Nesse enfoque, os temas ambientais passam a se
sujeitar viso administrativa, incluindo solues
aceitveis do ponto de vista poltico e econmico,
ficando as questes ambientais condicionadas aos
interesses organizados nos setores pblico e privado
da economia. Contudo, no Estado democrtico moderno no h consenso entre as diferentes vises de
mundo, o que torna os conflitos elementos de caracterizao da nossa prpria sociedade. Nos processos
de licenciamento de obras estatais, essa ampla gama
de interesses em disputa confronta-se com diferentes
lgicas para a gesto dos bens pblicos de uso comum. (Alonso e Costa, 2000).
A partir da dcada de 1990, ocorre uma progressiva especializao na rea, observando-se uma ntida segmentao em subreas de conhecimento e um
aprofundamento terico e metodolgico. Assim, se
por um lado, tem-se uma literatura voltada perspectiva do desenvolvimento sustentvel, da gesto
ambiental e das polticas pblicas, por outro, emerge
a preocupao com estratgias de ao do movimento
ambientalista, com novas percepes acerca do meio
ambiente e, mais recentemente, com a questo dos
conflitos ambientais. (Vieira, 1992).
Quando se tem em pauta processos de licenciamento de grandes obras estatais, surge a questo da
disputa de interesses, com base nas diferentes vises
de gesto da coisa pblica, com conceituaes importantes sob a tica da Ecologia Poltica e da Economia
Ecolgica. (Ferraz, 2012).
A Ecologia Poltica estuda conflitos ecolgicos
distributivos; constitui um campo criado por gegrafos, antroplogos e socilogos ambientais. O
enfrentamento constante entre meio ambiente e
economia, com suas vicissitudes, suas novas fronteiras, suas urgncias e incertezas, analisado pela
Economia Ecolgica (Martinez-Alier, 2007, p. 15).

Litlle (2006) conceitua trs tipos de conflitos ecolgicos distributivos, quais sejam: conflitos em torno
da disputa pelo controle sobre os recursos naturais,
tais como disputas sobre a explorao ou no desses

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recursos; conflitos em torno dos impactos sociais ou


ambientais, gerados pela ao humana, tais como a
construo de grandes obras de infraestrutura urbana; conflitos em torno de valores culturais e modo de
vida, isto , conflitos envolvendo o uso e os servios
ambientais. Afirma, ainda, que:
Um olhar antropolgico pode enxergar conflitos
latentes que ainda no se manifestaram politicamente no espao pblico formal, porque os grupos
sociais envolvidos so politicamente marginalizados ou mesmo invisveis ao olhar do Estado. (Litlle, 2006, p.92).

Para Santos (2007), o Estado faz a distino central entre o legal e o ilegal, dentro da lgica do pensamento abissal, que consiste num sistema de distines
visveis e invisveis, sendo estas ltimas estabelecidas
atravs de linhas radicais que dividem a realidade
social em dois universos distintos: o universo deste
lado da linha e o do outro lado da linha. A diviso
tal que o outro lado da linha desaparece enquanto
realidade, tornando-se inexistente, incompreensvel e
excludo de forma radical porque permanece exterior ao universo.
A modernidade ocidental, em vez de significar o
abandono do estado de natureza e a passagem
sociedade civil, significa a coexistncia de sociedade civil e estado de natureza, separados por uma
linha abissal com base na qual o olhar hegemnico,
localizado na sociedade civil, deixa de ver e declara
efetivamente como no existente o estado de natureza. O presente que vai sendo criado do outro
lado da linha tornado invisvel ao ser reconceitualizado como o passado irreversvel deste lado da
linha. (Santos, 2007, p.74).

O traado do trecho Norte do Rodoanel Mrio


Covas, na Regio Metropolitana de So Paulo, um
caso concreto que ilustra essa condio, cuja alternativa escolhida foi a interveno do projeto em regies
ocupadas por favelas, em reas de proteo ambiental
e de grande vulnerabilidade socioambiental, ou seja,
onde se evidencia a situao dos dois lados da linha. Ao se escolher um traado atravessando toda
a zona de amortecimento ao sul do Parque Estadual da Cantareira, incluindo diversos bairros de baixa
renda, precria infraestrutura urbana e reas verdes,
optou-se por interferir em regies ocupadas por favelas, em reas de proteo ambiental, afetando, na
maior parte, cidados pobres, pequenos proprietrios
em situao imobiliria irregular e com menor capacidade de representao jurdica diante de conflitos
dessa natureza.

artigos

As aes de reestruturao urbana, envolvendo


operaes para reconverso de territrios e grandes
projetos urbanos, inserem-se no bojo das polticas
urbanas neoliberais, formuladas no mbito de uma
economia internacional que valoriza projetos de cidade competitivos. Num contexto de fragmentao,
essas aes urbanas procuram integrar simbolicamente a cidade e envolv-la em uma poltica-espetculo. (Acselrad, 2009).
O espetculo se apresenta como um instrumento
de unificao (Debord, 1967), implicando a valorizao da imagem da cidade a partir de modelos internacionalmente aceitos, atribuindo a determinados
espaos urbanos um protagonismo especial no processo de renovao urbana.
Os processos e projetos de urbanizao das cidades seguem uma lgica orientada pela concorrncia
de mercado e pela globalizao homogeneizadora,
provocando mudanas na produo do espao urbano, dentro de uma perspectiva de renovao, na
qual a cidade reinventada e recebe nova identidade:
a transformao do espao urbano atravs da espetacularizao das cidades. Essa poltica se embasa
no planejamento urbano estratgico, com origem na
contextualizao do neoliberalismo dos anos 1990 e
no novo conceito de urbano decorrente.
Os grandes projetos urbanos como o Rodoanel
Metropolitano fazem parte do chamado neourbanismo, que prope novas formas de requalificao
e reestruturao da cidade, instrumentalizado pelo
planejamento estratgico urbano, sob a influncia do
pensamento neoliberal, em detrimento dos planos
diretores e estatutos das cidades. (Ascher, 2004).
O modelo do neourbanismo caracteriza-se pela
promoo de empreendimentos que tm por meta
atender aos interesses do mercado os grandes projetos urbanos que exercem um papel central na reconstruo da dinmica das malhas urbanas.
Algumas anlises (Bienenstein et alii, 2011) destacam a importncia dos impactos socioespaciais
decorrentes da implantao dos grandes projetos
urbanos; questionam, tambm, a transformao da
cidade em mercadoria, levantando a preocupao
com os danos causados s populaes atingidas pela
interveno dos interesses do capital em determinadas regies das cidades.
Constata-se que o espao urbano vem sendo progressivamente transformado em mercadoria, assumindo contornos estratgicos e polticos ao mesmo
tempo, j que o espao locus e meio de poder.
Como o valor de troca se impe ao uso do espao,
as formas de apropriao passam a ser determinadas,
cada vez mais, pelo mercado. Assim, o acesso ao espao realiza-se pela intermediao do mercado, o que

impe profundas mudanas aos modos de uso e de


consumo, com o aprofundamento da separao entre
espao pblico e espao privado e o fortalecimento
do processo de especulao. (Lefbvre, 2000).
Castells e Borja (1996) entendem que uma cidade que exclui ou marginaliza uma parte importante
da sua populao, ou, mais precisamente, oferece-lhe
condies de vida dificilmente suportveis, torna-se
invivel. A insegurana pblica, o tempo consumido
na mobilizao cotidiana e a degradao dos espaos pblicos e, em geral, do meio ambiente urbano,
envolvem, tambm, custos econmicos. Assim, um
modelo que pressupe uma cidade competitiva, deveria valorizar a capacidade de integrao sociocultural da grande maioria da sua populao.
Contudo, a implantao das novas prticas de
gesto urbana no vem ampliando os canais de debate com a sociedade, nem incluindo, tampouco,
a preocupao com a problemtica socioambiental.
Esta anlise pretende, de forma suplementar, abordar essas questes inerentes aos grandes projetos no
caso, ao Rodoanel Metropolitano.

DESIGUALDADE AMBIENTAL,
VULNERABILIDADE
SOCIOAMBIENTAL E
TRANSFORMAES URBANAS
Julga-se oportuno que a anlise das questes socioambientais seja tecida luz das transformaes urbanas.
A desigualdade ambiental pode ser definida
como a exposio diferenciada de grupos sociais a
situaes de risco ambiental. Alves (2007) parte da
hiptese de que os riscos ambientais so distribudos
de forma desigual entre os diferentes grupos sociais,
assim como a renda e o acesso a servios pblicos.
Assim sendo, a desigualdade ambiental tem origem
na desigualdade social, com acesso diferenciado dos
indivduos qualidade ambiental.
No caso da cidade de So Paulo, a progressiva
ocupao do espao urbano ocorre a partir da expanso da cidade em direo periferia e aos municpios
vizinhos, tendo-se delegado ao capital privado as
providncias relacionadas ocupao do solo urbano, particularmente no que se refere habitao e
ao transporte.
Bonduki (2011) considera o modelo de crescimento predominante h dcadas na cidade insustentvel, baseado na expanso ilimitada da mancha
urbana, na prioridade para o automvel, na excessiva
impermeabilizao do solo, na formao de periferias carentes de infraestrutura, servios e empregos,

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artigos

denotando sinais claros de colapso na gesto urbana.


A prioridade ao automvel, que marcou a viso
de progresso do sculo XX, caracterizada pela implantao de vias expressas e de complexos virios,
agravou o problema da mobilidade urbana, j que
os investimentos pblicos foram canalizados para a
ampliao do virio em detrimento do transporte coletivo. Isso vem ocorrendo desde o Plano de Avenidas, atravs de uma proposta de abertura de avenidas
radiais e anis perimetrais que, dos anos 1930 ao final
dos anos 1960, norteou as insuficientes obras pblicas na cidade. (Bonduki, 2011).
Desde a dcada de 1970, vem se intensificando,
em So Paulo, o fenmeno da periferizaco, com incorporao de uma vasta rea mancha urbana da
megalpole, muitas vezes pela ocupao de terras por
loteamentos clandestinos e favelas, num modelo de
ocupao urbana nitidamente polarizada e desigual,
que reflete a lgica socioespacial da cidade.
A literatura sobre a questo urbana no Brasil indica que a expanso das reas perifricas est relacionada procura por habitao em reas com baixo preo
da terra, provocando um aumento das ocupaes
precrias, como favelas e loteamentos irregulares, em
reas sem infraestrutura e expostas a risco e degradao ambiental (Bonduki; Rolnik, 1982; Smilka,
1993; Maricato, 1996).
Os bairros que surgiram acompanharam o padro
perifrico de expanso urbana que caracterizou o
crescimento de So Paulo, particularmente nos anos
de 1970. Os arruamentos penetraram em reas onde
o solo mais vulnervel eroso e com altas declividades o que as tornam inadequadas urbanizao.
Sem dispor de infraestrutura urbana, de equipamentos sociais e distantes do transporte coletivo, grande
nmero de trabalhadores autoconstruram suas casas
em lotes, na maioria das vezes ilegais, adquiridos atravs de longos financiamentos.
A dinmica de urbanizao nas regies perifricas faz com que grande parte das reas urbanas de
risco e proteo ambiental esteja ameaada pelas ocupaes precrias de uso habitacional de baixa renda,
por absoluta falta de alternativas habitacionais, seja
via mercado privado, seja via polticas pblicas sociais
(Maricato, 2003).
A partir de 1975, a ocupao passou a ser legalmente subordinada Lei de Proteo dos Mananciais
e legislao de zoneamento industrial. Contudo,
a legislao relativa aos mananciais foi insuficiente
para conter o avano da urbanizao e a degradao
ambiental dessas reas, uma vez que os preos dos
terrenos praticamente excludos do mercado imobilirio formal tornaram-se extremamente baixos.
A depreciao do valor da terra, aliada a outros fatores, como uma inadequada poltica habitacional,

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teve como efeito a expanso desenfreada de favelas e


loteamentos clandestinos.
Os grupos de mais baixa renda tendem a residir
nessas reas pelo fato de elas se constiturem nas nicas opes acessveis a essa populao, seja porque so
pblicas e/ou de preservao, seja porque so muito
desvalorizadas no mercado de terras, devido s caractersticas de risco e falta de infraestrutura urbana.
(Alves, 2007). O expressivo crescimento demogrfico e a expanso horizontal das reas perifricas mais
distantes, na metrpole paulistana, tm contribudo
para o aumento da heterogeneidade das periferias e
para o crescimento da pobreza e vulnerabilidade social e ambiental.
Assim, at o incio da dcada de 1980, as camadas
sociais de baixa renda da populao tinham, como
alternativa, moradias em loteamentos localizados nas
regies perifricas, geralmente, desprovidos de infraestrutura urbana, predominando a autoconstruo.
A partir da, a expanso metropolitana de So Paulo
vem acontecendo com base na incorporao de reas at ento consideradas perifricas, caracterizando
uma reverso do padro de crescimento perifrico da
cidade.
Na dcada de 1990, houve um aumento da ocupao ilegal de terras e a compra de terrenos em loteamentos irregulares, sem ttulo de propriedade, localizados em reas de baixo custo, sem atendimento
s exigncias legais, em reas irregulares e imprprias,
encostas, vrzeas, crregos e, principalmente, reas de
proteo ambiental como reservas da Mata Atlntica
e reas de mananciais, provocando a degradao do
meio ambiente. (Jacobi, 1998).
Apesar da reverso do crescimento demogrfico,
no perodo de 1991 a 2000, registrou-se um aumento populacional da ordem de 23% nas reas limtrofes do municpio de So Paulo, numa configurao
de urbanizao pobre, com aglomeraes amontoadas em traados irregulares, fundindo favelas e loteamentos em encostas e vales. (Kowarick, 2009).
De acordo com a Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados Seade , os padres de expanso populacional observados nos ltimos anos
tm causado uma crescente presso sobre as reas de
preservao ambiental e de proteo de mananciais.
Observa-se um progressivo processo de expanso e
periferizao das favelas na cidade de So Paulo, muitas vezes localizadas em fundos de vale e beira de crregos, com risco de enchentes, ou, ainda, em encostas
com acentuada declividade e grande propenso eroso, configurando situaes de desigualdade ambiental. (Torres; Marques, 2001).
Em alguns espaos da periferia, verifica-se intensa
concentrao de indicadores negativos, sugerindo a
presena de pontos crticos de vulnerabilidade social

artigos

e ambiental, revelando a existncia de uma espcie de


periferia da periferia. (Torres; Marques, 2005).
Pesquisa realizada por meio de metodologias de
geoprocessamento, a partir de dados divulgados pela
Fundao IBGE, mostrou que as reas onde a populao de So Paulo cresceu mais significativamente,
entre 1991 e 2010, foram, simultaneamente, reas
de risco ambiental ou seja, prximas de cursos
dgua ou com altas declividades e reas pobres e
perifricas, revelando um aumento da desigualdade
ambiental na cidade o que confirma a existncia
de correlao positiva entre maior exposio a risco
ambiental e piores condies socioeconmicas. (Alves, 2007).
O risco ambiental no se distribui de forma aleatria entre os diversos grupos sociais, mas segue
os padres de desigualdade e segregao social que
marcam a estruturao das cidades. So exatamente
as populaes menos favorecidas, por caractersticas
de renda, escolaridade, cor, gnero, que residem ou
utilizam os territrios de maior vulnerabilidade ambiental que se superpe vulnerabilidade social.
Para fins metodolgicos e analticos, Alves (2006)
define a vulnerabilidade socioambiental como a sobreposio espacial entre grupos populacionais muito pobres e com alta privao (vulnerabilidade social)
e reas de risco ou degradao ambiental (vulnerabilidade ambiental), sendo a combinao dessas duas
dimenses considerada uma situao de vulnerabilidade socioambiental.
Para Jacobi (2004), os riscos e as vulnerabilidades
decorrem da complexidade do processo de transformao do cenrio urbano, progressivamente ameaado e afetado por riscos e agravos socioambientais.
Dada a estreita relao entre riscos urbanos e uso e
ocupao do solo, os impactos socioambientais constituem, efetivamente, situaes de risco ambiental
urbano na medida em que, num determinado momento e em determinadas circunstncias, teriam a
capacidade de causar danos diretos sade, ao conforto e qualidade de vida, podendo comprometer
seriamente o exerccio das funes urbanas, alm de
concorrer para a degradao da base fsica da cidade,
dada a relao direta entre exposio a riscos ambientais e precariedade de acesso a servios pblicos.
A prpria ausncia de infraestrutura urbana (gua,
esgoto, coleta de lixo, canalizao de crregos etc.)
expe as populaes residentes nessas reas a riscos
ambientais.
Na Regio Metropolitana de So Paulo, no obstante a melhoria dos indicadores sociais relativos s
periferias, nas duas ltimas dcadas, constata-se a
existncia de grandes diferenciais de condies de
vida e de acesso a servios pblicos, com a presena
de reas extremamente pobres e carentes de equi-

pamentos e servios espalhadas por toda a periferia


metropolitana.
Vale ainda destacar que boa parte da literatura
brasileira sobre segregao socioambiental tende a
considerar como dado que os riscos sociais, em geral,
concentram-se, espacialmente, no anel externo das
regies metropolitanas. Essa viso associa-se caracterizao das periferias urbanas como locais com falta
de investimentos pblicos e de acesso a bens e servios essenciais, alm de indicadores socioeconmicos
frgeis.
Pesquisas indicam que reas com alta vulnerabilidade ambiental apresentam condies socioeconmicas significativamente piores, o que revela a
existncia de reas crticas, onde ocorre uma forte
concentrao de problemas e riscos sociais e ambientais. Portanto, os grupos sociais com maiores nveis
de pobreza e privao social (e, portanto, com menor
capacidade de reao s situaes de risco) vo residir
nas reas com maior exposio ao risco e degradao ambiental, configurando-se situaes de alta
vulnerabilidade socioambiental.

O TRAADO DO TRECHO
NORTE DO RODOANEL
No cenrio da nova organizao global, fundamentada nos princpios do neoliberalismo, cidades na
busca do status de cidades globais valorizam a necessidade de se mostrar competitivas e de apresentar
elementos inovadores que atestem sua modernidade
(Deboulet, 2010).
No Brasil, essa questo adquire capital importncia, mais precisamente na Regio Metropolitana de
So Paulo, onde diversas intervenes de grande amplitude vm sendo instaladas desde o final do sculo
XX. (Ferreira, 2010). Exemplos disso so os projetos
de interveno urbanstica no municpio de So Paulo, chamados Operaes Urbanas, que vm sendo
realizados em diversos pontos da cidade. seguindo essa lgica neoliberal, na qual o Estado se une
ao capital privado para solucionar problemas consequentes de uma urbanizao descontrolada, que se
realizam os grandes projetos urbanos na metrpole
paulista, como o Rodoanel Mrio Covas.
O projeto vem sendo implantado desde o final
da dcada de 1990, sendo apresentado pelo governo do Estado de So Paulo como uma soluo capaz
de enfrentar os problemas logsticos de transporte
de mercadorias e circulao. Trata-se de uma grande infraestrutura urbana que, quando concluda, ir
interligar na sua totalidade as rodovias que chegam
metrpole, dada a sua forma de anel virio.
O complexo urbano virio denominado Rodon 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

45

artigos

anel Mrio Covas foi elaborado a partir de experincias j realizadas com projetos similares em outras
metrpoles mundiais. Trata-se de uma rodovia urbana, em forma de anel, instalada em reas fortemente
urbanizadas da periferia, abrangendo, tambm, reas
protegidas legalmente pela legislao ambiental.
O traado do Rodoanel passa por algumas das cidades que compem a Regio Metropolitana de So
Paulo, cortando setores considerados perifricos do
territrio metropolitano, numa distncia entre 20 e
40 km do centro da cidade de So Paulo, evitando
que caminhes e automveis que atravessam a metrpole paulistana sejam desviados da regio central,
aliviando a circulao interna. (Guaiati, 2013).
O projeto apresenta pontos relevantes, como a
grande quantidade de atores envolvidos nas negociaes, os impactos externos que esto contribuindo
para a transformao urbana da metrpole, as formas
de gesto e de governana estabelecidas, o grande volume de capital financeiro necessrio para a construo, envolvendo interao entre os setores pblico e
privado. (Lungo, 2007).
Algumas caractersticas do projeto chamam a
ateno, so estas: o Rodoanel um complexo virio
pagante, atravs de pedgios aos usurios; os transportes coletivos urbanos so proibidos de circular no
complexo; trata-se de um sistema fechado, no qual
apenas nos pontos de interconexo com as rodovias
possvel a entrada no complexo virio; os trechos
Norte e Sul cortam grandes reas de proteo ambiental. Tais caractersticas vm acentuar o processo
de reproduo da segregao socioespacial da metrpole. (Guaiati, 2013).
O limite sul do Parque da Cantareira sofre a
presso do avano da urbanizao metropolitana,
predominantemente com baixa qualidade urbana
e ambiental, enquanto ao norte ocorrem reas com
ocupao antrpica menos densa, entremeada de remanescentes com cobertura florestal conservada, em
uma matriz ainda importante do ponto de vista de
suporte biodiversidade.
O trecho Norte do Rodoanel considerado
por muitos como o mais controverso, por estar no
contexto de uma srie de unidades de conservao
de importncia maior: o Parque Estadual da Cantareira e, dependendo da macrodiretriz de traados
que se considera, o Parque Estadual Alberto Lfgren
(Horto Florestal), a APA Cabuu-Tanque Grande,
os parques estaduais do Juqueri, de Itapetinga e de
Itaberaba, parques lineares e potenciais unidades de
conservao municipais paulistanas. (Sabbag, 2011).
A macrodiretriz escolhida, a interna, ao sul do
Parque Estadual da Cantareira, evita o cruzamento
de reas ambientalmente mais sensveis, localizadas

46

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

ao norte do parque. Por outro lado, essa macrodiretriz adentra mais o tecido urbano, gerando maiores
impactos de natureza social.
No obstante, os impactos da obra vo alm desses impactos diretos. Causa preocupao o papel do
Rodoanel, em quaisquer de seus trechos, como indutor de novas ocupaes territoriais, devido ao extraordinrio aumento de acessibilidade por ele gerado.
Esse potencial indutor tem sido amplamente discutido em todas as etapas anteriores de licenciamento da
obra e especialmente preocupante nas proximidades dos entroncamentos que do acesso rodovia. O
aumento da urbanizao, mais que o impacto direto
da faixa de domnio da rodovia, o maior fator deteriorador dos servios ecossistmicos.
Por outro lado, no h como desvincular a rodovia dessa realidade instalada, de disputa do espao
urbano, em que os equipamentos e obras pblicas
podem mitigar ou agravar determinadas situaes. O
Rodoanel, enquanto obra setorial, e suas medidas mitigadoras possuem limitaes para solucionar futuros
impactos adversos de sua instalao, considerando-se
que esto desconectados de uma gesto metropolitana agregada.
Uma interveno de tal porte em zonas urbanas
ou periurbanas deveria estar estruturada numa ao
governamental de amplo escopo, com instrumentos efetivos de controle territorial, responsabilidades
compartilhadas, criao e integrao de sistemas, estruturao dos poderes pblicos municipais para gesto dos impactos gerados pela obra, enfim, algo mais
prximo do conceito de governana territorial.
Analisando o Relatrio de Impacto Ambiental do
projeto, observa-se que no foi abordada a questo
dos impactos de intervenes pblicas nas ltimas
dcadas na regio da fronteira sul da Serra da Cantareira, bem como a identificao dos principais agentes indutores do crescimento desordenado, especialmente mecanismos de compra e venda de lotes ou
moradias, em um processo com regras prprias, sem
registros ou documentos.
Se os planos diretores no estabeleceram expanso
urbana e as ocupaes ocorreram de forma desordenada sem a rodovia, o processo de gesto do territrio falhou e se faz necessria uma identificao dos
agentes para adoo de estratgias integradas. So
anlises que podem levar a aes mais especficas de
monitoramento da mancha urbana, bem como de
reposicionamento quanto qualificao dessa obra
como elemento de conteno do espraiamento irregular urbano.
De acordo com estudos realizados pelo LabCidade/NEP, as ocupaes na ltima dcada na regio
de fronteira foram diretamente fortalecidas pela im-

artigos

plantao de obras pblicas em regies de fragilidade ambiental, associadas a polticas habitacionais


municipais de carter indenizatrio mnimo, transformando essas regies em um grande estoque de
terras para um mercado imobilirio informal. Tais
processos j ocorrem na regio e, adicionando-se o
grande nmero de remoes previstas no projeto e
as formas de indenizao, importante que sejam
planejados em conjunto com os municpios, com
definies de responsabilidades claras entre o empreendedor e o governo local. Alm disso, o mecanismo
de mercado imobilirio informal deve ser combatido
atravs de esclarecimentos populao e efetiva fiscalizao integrada entre gestores municipais, rgos
de controle e a gesto ambiental das rodovias. (Instituto Florestal, 2012).
Segundo a avaliao constante do parecer mais
recente emitido pelo Conselho Gestor da Reserva da
Biosfera do Cinturo Verde de So Paulo RBCV ,
para o processo de licenciamento do trecho Rodoanel Norte, ainda subsistem vrias lacunas de informaes tcnicocientficas e de gesto que impedem
uma apreciao mais adequada sobre os impactos
da obra. (CN-RBMA, 2013). Assim sendo, torna-se preocupante a execuo plena do projeto, face
constatao de restries.

CONSIDERAES FINAIS
Dada a magnitude de um projeto da dimenso do
Rodoanel, cabe uma reflexo em termos de suas implicaes no plano urbano e ambiental metropolitano, passando por espaos da periferia, no sentido
de se avaliar reaes aos impactos da interveno urbana. Com a instalao de um acesso ao Rodoanel,
ocorrer, inevitavelmente, uma maior valorizao
das terras prximas, aumentando a sua atratividade.
O Rodoanel um instrumento poderoso para a reproduo do capital imobilirio e, no trecho Oeste,
j densamente ocupado, os poucos terrenos vazios,
ou aqueles antes ocupados por pequenas favelas, tm
cedido lugar a condomnios fechados verticais, para
a classe mdia, o que exemplifica que h um deslocamento populacional dentro da metrpole promovido pela instalao do Rodoanel.
Cabe tambm destacar que o acesso rodovia s
pode ser realizado em poucos pontos, sendo que, em
sua maioria, ocorrem nos entroncamentos com as
rodovias que chegam metrpole. Assim, se antes
do Rodoanel, os espaos considerados de difcil acesso j eram alvo de intensa ocupao e especulao
imobiliria, depois dele, redundar na intensificao
do processo; observa-se, inclusive, que, em vrios

pontos, a populao local criou acessos clandestinos.


Esse movimento parece sinalizar que o processo de
segregao socioespacial est se reproduzindo na metrpole, pois populaes com maior renda passam a
ocupar espaos anteriormente ocupados por populaes de baixa renda que, abandonando esses espaos valorizados, iro se deslocar para reas de valor
mais acessvel, cada vez mais distantes, na hiperperiferia da metrpole.
Por outro lado, ao longo dos dois trechos, polos
logsticos de mercadorias, e mesmo algumas indstrias, j se instalaram nos pontos de acesso ao Rodoanel, dotando essa parte do territrio da periferia de
novas funes urbanas. As indstrias que atendem
aos interesses do capital privado , ainda que restritas s proximidades dos pontos de conexo do complexo, so suficientes para provocar um adensamento
urbano e uma mudana no padro de ocupao do
solo.
Embora no projeto inicial do Rodoanel no
constasse o pagamento de pedgios para utilizao
do sistema, a deciso poltica de transformar o projeto em parceria pblico-privada, com o objetivo de
captar recursos no sistema privado e permitir que o
setor privado participe da gesto do complexo, os
pedgios foram implantados. Embora para o transporte de cargas ainda seja compensador utilizar os
pedgios, para a populao em geral, os pedgios,
alm de aumentarem os custos de transporte, impedem que as populaes de baixa renda se beneficiem
do sistema.
Assim, as populaes pobres acabam sendo duplamente excludas do sistema, em funo da quase
inexistncia de transporte pblico no complexo, que
se torna, portanto, mais um fator de reproduo do
processo de segregao socioambiental na cidade.
Nessas condies, pode-se dizer que, em linhas
gerais, o traado do trecho Norte do Rodoanel no
cumpre o papel de promover ganhos socioambientais
em termos urbanos regionais, com base nos seguintes pontos: a real contribuio da obra em termos
de transporte pblico, face ao alto investimento que
representa; a quantidade de desapropriaes inerentes ao empreendimento; o potencial de explorao
imobiliria na Serra da Cantareira, bem como de novas ocupaes irregulares pela populao pobre desapropriada; desmatamento e impactos ambientais
provocados sobre os mananciais; riscos ambientais e
acidentes, dada a natureza das cargas transportadas.
Constata-se que, apesar das transformaes no
entorno da malha urbana, as intervenes promovidas pelo Rodoanel no atendem integrao como
um todo e no favorecem a reduo das desigualdades socioambientais.

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

47

artigos

Em resposta questo inicial da pesquisa, a partir


da anlise dos embates mencionados, pode-se concluir que o Rodoanel Metropolitano apresenta o perfil tpico dos grandes projetos urbanos, como expresso do pensamento neoliberal do modo de pensar e
planejar a cidade-espetculo..

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n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

49

Insegurana: Travessia fora da faixa de pedestres em rua movimentada Centro


Por Nara de Ferrer. Foto em filme 35 mm.

ensaio

Laboratrio de Estudos sobre


Cidades, Culturas Contemporneas
e Urbanidades (LECCUR/UFPB)

Fotografando

a experincia na cidade

sse ensaio fotogrfico foi produzido especialmente para a


revista e-metropolis a partir
da seleo de fotografias feitas por
pedestres em 2014 em diversos bairros da cidade de Joo PessoaPB. Tais
imagens fazem parte de um trabalho
colaborativo desenvolvido entre o Laboratrio de Estudos sobre Cidades,
Culturas Contemporneas e Urbanidades (LECCUR/UFPB) e participantes voluntrios que realizam seus trajetos cotidianos a p ou com auxlio do
transporte pblico.
A realidade da cidade contempornea nos coloca diante de questes cada
vez mais complexas e mostra a necessidade de apreender novas formas de
sentir e entender a multiplicidade dos
seus espaos. Logo, o caminhar, alm
de ser uma parte inevitvel da nossa
vida, tambm um modo de experimentar a cidade, de vivenci-la, sentir
seus ritmos, cheiros, permitindo uma
outra percepo do entorno cotidiano.
Este ensaio busca contribuir com
a reflexo sobre a importncia da experincia urbana e dos novos modos
de apreenso da cidade contempornea, uma vez que explora a viso do
pedestre acerca do espao urbano que
vem sendo produzido pelas atuais gestes pblicas. Atravs do recurso foto-

50

grfico, buscamos articular o uso de


imagens com narrativas visuais com
o intuito de compreender os sentidos
produzidos pelos pedestres acerca das
suas experincias cotidianas. Para tanto, os participantes receberam uma
cmera fotogrfica descartvel e foi
solicitado que tirassem fotos que retratassem suas experincias e registrassem
seus percursos dirios.
As imagens desse ensaio foram
orientadas pelas seguintes categorias:
insegurana, desconforto, proteo,
convvio e surpresa.
Tais imagens so fragmentos que
revelam problemas importantes observados no cotidiano da cidade, bem
como o descaso do poder pblico
frente s exigncias qualitativas condizentes com um espao bem equipado,
acessvel e confortvel, colocando o
pedestre em situao de desvantagem.
Contudo, as imagens tambm descortinam um pedestre em constante adaptao ao mundo contemporneo, que
em meio aos obstculos do dia a dia
consegue buscar alternativas de superao e expressar, atravs da fotografia, aspectos que passam muitas vezes
despercebidos, mas que so indispensveis no entendimento dos acontecimentosinerentes vida e ao convvio
na cidade.

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

Cotidiano e
narrativas visuais
de pedestres

Laboratrio de Estudos
sobre Cidades, Culturas
Contemporneas
e Urbanidades
(LECCUR/UFPB)
Coordenao de Marcela Dimenstein.

Insegurana: Ruas desertas Bairro de Tambauzinho


Por Surama Batista. Foto em filme 35 mm.

ensaio
ensaio

Desconforto: Moradores de rua Bairro de Manara


Por Maiara Assuno. Foto em filme 35 mm.

Desconforto: Verticalizao acentuada


Bairro de Brisamar
Por Anne Camila Cesar. Foto em filme 35 mm.

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

51

ensaio

Desconforto: Sujeiras
nas ruas e paradas de
nibus Bairro de
Expedicionrios
Por Marcela Zuchelli.
Foto em filme 35 mm.

Desconforto: Parada de
nibus lotada e
caladas em pssimo estado
Bairro de Tamba
Por Nara de Ferrer.
Foto em filme 35 mm.

Proteo: Presena de
policiais no Ponto
de Cem Ris - Centro
Por Marcelo Freire.
Foto em filme 35 mm.

(acima)

Proteo: Travessia
na faixa de pedestre
Bairro de Tamba.
Por Nara de Ferrer.
Foto em filme 35 mm.
(abaixo)

52

Convvio: Parada de
nibus Bairro Jardim
Cidade Universitria.
Por Beto Pessoa.
Foto em filme 35 mm.

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

ensaio

Convvio: Conversas nos


bancos do Ponto
de Cem Ris - Centro
Por Marcelo Freire.
Foto em filme 35 mm.

Convvio: Atividades dirias


na orla martima
Bairro de Manara
Por Maiara Assuno.
Foto em filme 35 mm.

Convvio: Viagem
diria de nibus
Bairro dos Bancrios
Por Marcela Zuchelli.
Foto em filme 35 mm.

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

53

ensaio

Surpresa: Montagem de palco para


eventos no Ponto de Cem Ris - Centro
Por Marcelo Freire. Foto em filme 35 mm.

Surpresa: Rapidez da construo civil


Bairro de Manara
Por Maiara Assuno. Foto em filme 35 mm.

Surpresa: Esttua viva em meio ao grande


movimento de pessoas Centro
Por Beto Pessoa. Foto em filme 35 mm.

54

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

especial

Robert Pechman

Plumas, ptalas & pedras

orria o ano de 2014. O prdio


da Reitoria resfolegava no esforo do alunato de aprender
e apreender os saberes que evolavam de
salas de aula plenas de racionalidades.
Manh. Sala do Doutorado no
IPPUR... Um curso pra l de abstrato
(Mtodos e tcnicas de Pesquisa) cuja
inteno instrumentalizar o aluno na
elaborao de seu trabalho de tese. Por
onde comear? Vislumbro que por ali
onde o aluno menos espera que v ser
demandado: pela criatividade.
O exerccio em questo escrever,
pensar, elaborar. Mas de outra forma,
trabalhar no impossvel, no que ser,
que ser?.
O estmulo vem do livro Seis propostas para o prximo milnio, de talo
Calvino. So cinco ensaios escritos por
Calvino para falar da arte de escrever.
Diz Calvino: Para se alcanar a impreciso desejada preciso muita preciso. E eu quero que os imprecisos
alunos, correndo atrs do prejuzo da
tese, ousem a impreciso, a errncia,
para chegar a preciso? No sei. O importante desafi-los com demandas
inesperadas e com isso arrancar das
suas vsceras alguma imagem da tese. E
a partir disso ajud-los a soprar o vento
de suas caravelas.

Entre ais e uis tento explicar o


exerccio, o impossvel.
Pensar e escrever. Duas questes a
que ningum escapa quando se trata
de tese.
O exerccio tirado de um dos ensaios de Calvino: a leveza. Escrever/
pensar com leveza.
O exerccio: escrever sobre a leveza
da pedra e a dureza da ptala.
Na aula seguinte, alunos alvoroados, instigados, trazem seus escritos.
Deu de tudo: poemas, memrias
afetivas, declaraes de amor sua cidade, reflexes sobre escultura, descrio de cenas de invaso da favela, observaes do cotidiano na rua etc.
A compreenso do que foi pedido
foi bastante dspara, mas, de alguma
maneira, os textos moveram e comoveram os alunos (e a mim) e produziram
estupor com aquilo que cada um pariu
de suas entranhas e, que, no limite visava equacionar os modos de se fazer
pesquisa.
Paro essa apresentao por aqui, na
expectativa de que os textos falem por
si mesmos. Acesse em:
http://www.observatoriodasmetropoles.net/download/anexo_secao_especial_n21_AC.pdf

Robert Pechman
professor do Instituto de Pesquisa
e Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR/UFRJ).
betuspechman@hotmail.com

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

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resenha

Juciano Martins Rodrigues

A luta por um Brasil que quer


pedalar mais e melhor

m um pas onde a frota de automveis e motos vem crescendo


dez vezes mais do que a populao, muito bem-vinda qualquer iniciativa que promova e difunda meios
de locomoo mais sustentveis e um
trnsito mais humano. Sendo a iniciativa um livro feito por quem de fato
veste a camisa do cicloativismo no Brasil ainda mais louvvel.
Vivemos em um pas onde ciclistas,
e da mesma maneira os pedestres, so
historicamente ignorados nas suas demandas por deslocamento e raramente so alvos das polticas pblicas de
transporte.
Publicado pelas organizaes Aliana Bike, Unio dos Ciclistas do Brasil,
Bicicleta para Todos e Bike Anjo, A bicicleta no Brasil 2015 uma reunio
de vozes em forma de livro. Vozes que
clamam por opes que possam ir alm
das tradicionais solues para o trnsi-

56

to e o transporte, que sempre privilegiaram a circulao do automvel sem


considerar seus enormes custos sociais.
O livro rene duas contribuies
principais, que so essenciais para o debate sobre a incluso da bicicleta como
meio de transporte, principalmente em
grandes cidades.
Em primeiro lugar, o livro contribui com o que se poderia considerar
um balano da poltica cicloviria no
pas e com o resultado de tal poltica
(ou de sua ausncia) em dez capitais:
Aracaju (SE), Belo Horizonte (MG),
Braslia (DF), Curitiba (PR), Florianpolis (SC), Fortaleza (CE), Manaus
(AM), Recife (PE), Rio de Janeiro (RJ)
e So Paulo (SP). Revelados os dados
sintticos apresentados para cada cidade, no se tem muito o que comemorar, apesar de avanos importantes,
como aqueles que tm ocorrido em
So Paulo. H muito a fazer. A come-

n 21 ano 6 | junho de 2015 e-metropolis

Juciano Martins
Rodrigues
doutor em Urbanismo, pesquisador
do Observatrio das Metrpoles e ps-doutorando no Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR/UFRJ).
juciano@observatoriodasmetropoles.net

________
ALIANA BIKE, BICICLETA PARA TODOS,
BIKE ANJO, UCB. A bicicleta no Brasil
2015.

resenha

ar pela soluo do enorme descompasso entre o que


est previsto em lei e o que de fato tem sido executado em termos de poltica cicloviria. Mas no s
isso. A viso dos autores que a bicicleta, com tantos benefcios inatos que carrega, deve transcender os
papis e leis, os discursos, a euforia e os modismos,
para assumir um papel de maior destaque no dia a
dia das estruturas de poder (p. 18).
Alm disso, em segundo lugar, por ser um
produto do esforo de ciclistas organizados,
como, em certo momento, eles se autodenominam,
pode se interpretar que o livro tambm reflete o
estado do cicloativismo no Brasil. Assim, pode ser
considerado o carto de visita de uma parcela da
sociedade civil organizada qual se deve boa parte
dos avanos alcanados at o momento. Agora, esses
mesmo indivduos conectados apenas por ideais
(p.8) proporcionam, para os leitores, 65 pginas de
resultados de sua militncia e de desafios a serem
enfrentados.

A bicicleta no Brasil 2015 , acima de tudo, o


produto do esforo coletivo para produzir conhecimento sobre o uso da bicicleta, mas no s isso, , ao
mesmo tempo, inspirao e agenda para a luta por
cidades mais justas e mais humanas. O livro explicita
muito bem os sentidos dessa luta e, por isso, constitui um marco para o cicloativismo no pas.
Por sua concepo e o seu cuidado conceitual, o
livro tambm colabora com as reflexes acadmicas
sobre o uso da bicicleta nas grandes cidades brasileiras e, alm disso, rene informaes e ideias que
podem muito bem ser incorporadas no processo de
planejamento.
Estamos, portanto, diante de uma obra que empodera a sociedade para discutir seriamente novos
caminhos para a mobilidade urbana. Afinal, j passou da hora de a poltica cicloviria ser levada srio
no Brasil.
Se a bicicleta o meio de transporte mais silencioso, muito barulho ainda h de ser feito por ela.

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