Pagamentos Por Serviços Ambientais Perspectivas para A Amazônia Legal

PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS
PERSPECTIVAS PARA A AMAZNIA LEGAL
Repblica Federativa do Brasil

Presidente - Luiz Incio Lula da Silva
Vice-Presidente - Jos Alencar Gomes da Silva
Ministrio do Meio Ambiente
Ministro Carlos Minc Baumfeld
Secretaria Executiva
Secretria Izabella Mnica Vieira Teixeira
Departamento de Articulao de Aes da Amaznia
Diretor Mauro Oliveira Pires
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Coordenadora Nazar Lima Soares
Secretaria Executiva SECEX
Departamento de Articulao de Aes da Amaznia DAAM
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA
SEPN 505 bloco B Edifcio Marie Prendi Cruz 2 andar Asa Norte
70.730542 Braslia - DF
Tel.: 55 61 3105-2093
Fax: 55 61 3105-2094
E-mail: ama@mma.gov.br
PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS

PERSPECTIVAS PARA A AMAZNIA LEGAL
Sven Wunder (Coord.)

Jan Brner
Marcos Rgnitz Tito
Lgia Pereira
10
S
Srie
Estud
Estudos
Ministrio
rio do
Meio Ambiente
Braslia, 2008
Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil, vinculado ao
Departamento de Articulao de Aes da Amaznia, da Secretaria Executiva do Ministrio
do Meio Ambiente.
Conceitos emitidos e informaes prestadas nesta publicao so de inteira
responsabilidade dos autores, e no refletem, necessariamente, a posio do
Ministrio do Meio Ambiente.
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise AMA
Coordenadora: Onice DallOglio
Cooperao Tcnica Alem GTZ
Monika Rper
Estudos
Egaz Ramirez de Arruda
Kelerson Semerene Costa
Apoio administrativo
Deise da Silva Damio
Francisco da C. Rodrigues Araujo
Marilza Ferreira
Monitoramento
Rosiane de Jesus Pinto
Sonia Maria de Brito Mota
Responsveis por esta edio

Larissa Ribeiro Barbosa
Onice DallOglio
Disseminao
Clia Chaves de Sousa
Larissa Ribeiro Barbosa
Reviso Tcnica
Kelerson Semerene Costa
Monika Rper
Onice DallOglio
Projeto Grfico: Formato 9
Diagramao: Cidart
Ribamar Teixeira e Marcos Viana Tlio
Capa: Edies Ibama
Denys Mrcio
Orelha da capa (arte original): Isabela Lara
Normalizao Bibliogrfica:
Edies Ibama
Heliondia Carvalho de Oliveira

Distribuio Dirigida: 2.000 exemplares
Venda proibida
Catalogao na Fonte
Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
P128
Pagamentos por servios ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal / Sven
Wunder, Coordenador; Jan Brner, Marcos Rgnitz Tito e Lgia Pereira. Braslia: MMA, 2008.
136 p. : il. color.; 28 cm + 11 lms. (Srie Estudos, 10)
Bibliografia
ISBN 978-85-77381. Poltica ambiental. 2. Planejamento ambiental. 3. Amaznia Legal. I. Wunder, Sven. II. Brner,
Jan. III. Tito, Marcos Rgnitz. IV. Pereira, Lgia. V. Ttulo. VI. Srie.
CDU(2.ed.)502.33
LISTA
DE SIGLAS
AMA
APP
CCX
CF
CGPG
CIAT
CIFOR
CIM
CONAB
COP
CRP
EMBRAPA
ESPA-AA
Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

rea de Preservao Permanente
Chicago Climate Exchange (Bolsa do Clima de Chicago)
Constituio Federal
Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
Centro Internacional de Agricultura Tropical
Center for International Forestry Research (Centro Internacional de Pesquisa
Florestal)
Centro de Migrao Internacional
Companhia Nacional de Abastecimento
Conferncia das Partes
Conservation Reserve Program
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
Ecosystems Sustainably for Poverty Alleviation - Andes / Amazon
FMAM
Fundo para o Meio Ambiente
FNMA
Fundo Nacional do Meio Ambiente
FUNAI
Fundao Nacional do ndio
FUNBIO
Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
FNP
FNP Consultoria
GEF
Global Environment Facility (Fundo para o Meio Ambiente Global)
GHG
GTZ
IBAMA
IBGE
Greenhouse Gas (Gases de efeito estufa)

Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Cooperao Tcnica Alem)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ICRAF
International Centre for Research in Agroforestry (Centro Internacional de

Pesquisa Agroflorestal)
IMAZON
Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia
Incra
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INPE
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPTU
Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ISA
ITERPA
ITR
IVVC
KfW
MBRE
MDL
MMA
Instituto Socioambiental
Instituto de Terras do Par
Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural
Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos
Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Cooperao Financeira Alem)
Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MP
ONG
PA
Projeto de Assentamento
PAE
Projeto de Assentamento Agroextrativista
PAF
Projeto de Assentamento Agroflorestal
PAM
Produo Agrcola Municipal
PDS
Projeto de Desenvolvimento Sustentvel
PEV
Produo da Extrao Vegetal e da Silviculura
PICD
PL
PLANTAR
PLP
PNMA
PPM
PROAMBIENTE
l
Medida Provisria
Organizao No-Governamental
PRODES
PROFAFOR
Projeto Integrado de Conservao e Desenvolvimento

Projeto de Lei
Empresa Plantar S.A.
Projeto de Lei Complementar
Poltica Nacional do Meio Ambiente
Produo Pecuria Municipal
Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural
Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia
Programa Face de Forestacin
PSA
Pagamentos por Servios Ambientais
RCE
Reduo Certificada de Emisso
RED
Reduo de Emisses Provenientes do Desmatamento
REDD
RISEMP
SAF
SNUC
SEMMA
SHIFT
TI
Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation (Reduo de

Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal)
Regional Integrated Silvopastoral Ecosystem Management Project
Sistemas Agroflorestais
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Belm-PA
Studies on Human Impact on Forest and Floodplains in the Tropics
Terra Indgena
TQ
Terra Quilombola
UC
Unidade de Conservao
VPL
Valor Presente Lquido
WWF
World Wildlife Fund
LISTA
DE TABELAS!
Tabela 1: Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil

Tabela 2: Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA
Tabela 3: Caractersticas principais de mercados de carbono
Tabela 4: Categorias fundirias na Amaznia e implicaes para PSA
Tabela 5: Distribuio das categorias fundirias na amaznia legal
Tabela 6: Infraestrutura de meio ambiente nos municpios da Amaznia Legal
Tabela 7: Custos totais de oportunidade
Tabela 8: Fontes de dados espaciais utilizados neste estudo
LISTA
DE FIGURAS
Figura 1: Modalidades genricas de PSA

Figura 2: Representao esquemtica do potencial de captao de benefcios num mercado de
servios ambientais.
Figura 3: Contribuio dos principais usos da terra na expanso da agropecuria na Amaznia Legal
(20002006) com base em dados da PAMIBGE e do Censo Agropecurio 1996.
Figura 4: Principais fontes para o clculo do custo de oportunidade por hectare desmatamento
evitado na Amaznia Legal
Figura 5: Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade de desmatamento evitado em
mbito municipal.
Figura 6: Oferta (quantidade e preos correspondentes) do desmatamento evitado na Amaznia Legal.
LISTA
DE MAPAS
Mapa 1: Plos pioneiros do Proambiente no seu desenho original.

Mapa 2: Contedo de carbono na vegetao florestal presente na Amaznia Legal
Mapa 3: Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de conservao da
biodiversidade
Mapa 4: Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento ente 2007 e 2050, segundo Soares
Filho et al. (2006)
Mapa 5: Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da degradao
(redd) na Amaznia Brasileira (20072050).
Mapa 6: reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre perdidas em
funo do desmatamento previsto at 2050.
Mapa 7: Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da Amaznia Legal.
Mapa 8: Localizao de UC e TI na Amaznia Legal.
Mapa 9: Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato
Mapa 10: Competitividade e reas de prioridade para PSA
Mapa 11: Competitividade e reas de prioridades para PSA de conservao
Agradecimentos
Pelos valiosos comentrios e sugestes para o
aprimoramento deste estudo, especialmente Dra.
Monika Rper e Johannes Scholl GTZ, Dr. Shigeo
Shiki, Dra. Onice DallOglio e Egaz Arruda MMA.
Pelo apoio tcnico, a Maren Hohnwald, Dr. Roberto
Porro, Flavia Cunha, Zingara Azevedo, Sandra Velarde
e Fabricio Boaventura Iniciativa Amaznica.
Pelo apoio logstico, ao Dr. Adriano Venturieri e
a Nathalia Nascimento (estagiria) Laboratrio
de Sensoriamento Remoto da Embrapa Amaznia
Oriental, e ao Marcos Bauch Ibama.
Pela contribuio de informaes valiosas, ao Dr.
Girolamo Treccani Iterpa e Dra. Ana Cludia Cruz
da Silva Semma/Belm.
SUMRIO
RESUMO...........................................................................................11
INTRODUO......................................................................................19
1 TEORIA E EXPERINCIAS......................................................................29
1.1 MARCO TERICO E CONCEITUAL ..................................................................29
1.1.1 DEFINIES E CONCEITOS ...................................................................29
1.1.2 DIFERENTES MODALIDADES POTENCIAIS DE PSA COM E SEM BENEFCIOS
PARA MORADORES LOCAIS.....................................................................30
1.2 EXPERINCIAS DE PSA NO BRASIL E NO EXTERIOR ..................................................33

1.2.1 ESCOPO DE PSA PIONEIROS: ABRANGNCIA E DEFINIO DO SERVIO AMBIENTAL ...34
1.2.2 EFETIVIDADE DE PSA PIONEIROS ..............................................................36
1.2.3 CUSTOS DE PSA PIONEIROS ...................................................................38
1.3 LIES APRENDIDAS DE PSA PIONEIROS: CONDIES NECESSRIAS ............................38
1.3.1 PRECONDIES ECONMICAS ...............................................................39
1.3.2 PRECONDIES COMPETITIVAS ..............................................................39
1.3.3 PRECONDIES CULTURAIS ...................................................................39
1.3.4 PRECONDIES INSTITUCIONAIS .............................................................40
1.3.5 PRECONDIES INFORMACIONAIS E TCNICAS .............................................41
1.4 RESUMO E CONCLUSES PRELIMINARES.............................................................42
1.4.1 IMPLICAES PARA INICIATIVAS DE PSA NA AMAZNIA BRASILEIRA ........................43
1.4.2 IMPLICAES PARA O DESENHO DE CONTRATOS DE PSA ..................................44
2 ANLISE DO POTENCIAL DE PSA NA FLORESTA AMAZNICA............................47

2.1 DEMANDA: MECANISMOS E OPORTUNIDADES .....................................................47
2.1.1 TIPOS DE FONTES E MECANISMOS DE CAPTAO E GESTO DE RECURSOS .............48
2.1.2 OPORTUNIDADES NACIONAIS E INTERNACIONAIS PARA PSA NA AMAZNIA ............49
2.1.3 SNTESE E IMPLICAES ......................................................................54
2.2 OFERTA: SERVIOS AMBIENTAIS E AMEAAS ........................................................55
2.2.1 CUSTOS DE OPORTUNIDADE ..................................................................59

2.2.2 CUSTOS DE TRANSAO .....................................................................65
2.3 SITUAO FUNDIRIA ................................................................................66
2.3.1 DIREITOS DE PROPRIEDADE E PSA .............................................................66
2.3.2 PSA E A SITUAO FUNDIRIA NA AMAZNIA LEGAL .....................................68
2.3.3 RESUMO E IMPLICAES .....................................................................72
2.4 LIMITAES PARA PSA: LEGISLAO, ESTRUTURA INSTITUCIONAL E ECONOMIA LOCAL ...........73
2.4.1 LIMITAES LEGAIS ............................................................................73
2.4.2 LIMITAES INSTITUCIONAIS ..................................................................76
2.4.3 IMPLICAES DA ESTRUTURA DA ECONOMIA RURAL PARA PSA ...........................77
2.5 PRINCIPAIS RESULTADOS: REAS PRIORITRIAS PARA PSA NA AMAZNIA LEGAL,
CUSTOS E IMPLICAES PARA MORADORES LOCAIS
................................................79
2.5.1 REAS PRIORITRIAS PARA PSA E SEUS MORADORES LOCAIS ................................80

2.5.2 CUSTO
TOTAL DE CENRIOS DE PSA E POTENCIAIS BENEFCIOS PARA
MORADORES LOCAIS........................................................................81
CONCLUSES E PERSPECTIVAS............ .......................................................83

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................91
ANEXOS
I MODELOS DE CONTRATO PARA PSA PRIVADOS E PBLICOS .........................................103
II FONTES DE DADOS ESPACIAIS UTILIZADOS ...........................................................105
III ANLISE DE SENSITIVIDADE DE DIFERENTES PONTOS NA CURVA DE
OFERTA DE EMISSES REDUZIDAS... ..................................................................107
IV QUADRO-RESUMO DA LEGISLAO BRASILEIRA COM RELEVNCIA

PARA PSA NA REA FLORESTAL. .......................................................................108
MAPAS ..........................................................................................................109
RESUMO!
A Amaznia abrange a maior floresta tropical e uma das ltimas grandes fronteiras de
colonizao do mundo. A expanso agrcola traz benefcios substanciais a moradores locais e contribui
para o desenvolvimento da regio. Por outro lado, o avano da fronteira agrcola compromete os
processos e as funes intrnsecos ao bioma Amaznia que contribuem para a sustentao da vida no
planeta. O valor destes servios ambientais providos pela floresta consideravelmente alto, tendo em
vista os grandes riscos ambientais associados sua perda. Por exemplo, a floresta amaznica contm
em quantidade de carbono armazenada o equivalente a uma dcada e meia de emisses antropognicas
globais e, portanto, apresenta um papel fundamental na regularizao do clima global. A Amaznia
tambm representa prioridade mundial para a conservao de biodiversidade.
A Amaznia Legal registrou os mais altos ndices de desmatamento nas duas ltimas
dcadas. Desde a dcada de noventa, o governo brasileiro passou a reconhecer a necessidade de
conservao dos servios ambientais providos pela floresta amaznica e vem implementando
ambiciosos programas de conservao da floresta na regio. Atualmente, em terras pblicas, as reas
protegidas representadas por Unidades de Conservao UC e Terras Indgenas TI ocupam mais
de 40% do territrio da Amaznia Legal. Em terras privadas, a legislao ambiental estabelece como
reas de preservao ambiental as Reservas Legais, que na regio amaznica devem equivaler a 80%
da superfcie total de propriedades particulares, e as reas de Preservao Permanente APP.
Recentemente, a crescente preocupao com o aquecimento global veio reacender a temtica
do desmatamento em arenas de debate internacional como a 13 Conferncia das Partes COP 13
sobre as Mudanas Climticas, em 2007. Paralelamente, observa-se que vrios pases no mundo
j vm experimentando novas abordagens de gesto ambiental. A Costa Rica foi um dos primeiros
pases a implementar esquema de Pagamentos por Servios Ambientais PSA para conservao
de florestas. No Brasil, o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar
Rural Proambiente realizou experincias pioneiras, mas ainda incipientes, com compensaes
comunitrias pela prestao de um conjunto de servios ambientais para pequenos produtores na
Amaznia. Mais recentemente, foi institudo o programa Bolsa Floresta no estado do Amazonas,
com enfoque na reduo do desmatamento em unidades de conservao.
A literatura estabelece o conceito de PSA como:
1. Uma transao voluntria, na qual,
2. um servio ambiental bem definido ou um uso da terra que possa assegurar este
servio
3. comprado por, pelo menos, um comprador
Srie Estudos 10
4. de, pelo menos, um provedor

5. sob a condio de que o provedor garanta a proviso deste servio.
Quase todos os PSA existentes compreendem servios ambientais associados a uma das
quatro categorias distintas representadas pela:
1. reteno ou captao de carbono;
2. conservao da biodiversidade;
3. conservao de servios hdricos e
4. conservao de beleza cnica.
Por representarem as oportunidades mais freqentemente discutidas no contexto da
Amaznia, este trabalho limita-se a analisar PSA relacionados a carbono e biodiversidade.
De maneira local, PSA so definidos como pagamentos diretos aos provedores de servios, em
contraposio a PSA internacional, em que um pas ou entidade administrativa receberia
pagamentos para implementar polticas voltadas proviso de servios ambientais sob seu domnio.
Os PSA internacionais esto sendo discutidos como medidas para o desmatamento evitado ou
Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao Florestal REDD. Recursos internacionais
que viabilizam REDD poderiam, tambm, financiar pagamentos diretos em mbito local, mas uma
grande parte seria aplicada pelos governos para reforar mecanismos de comando e controle, de
forma a assegurar a conservao ambiental em reas com baixa governana.
Por que pensar em PSA na Amaznia brasileira?

A poltica ambiental na Amaznia brasileira tem se apoiado sobretudo em instrumentos
de comando e controle. Apesar da rgida legislao, os ndices de desmatamento continuam altos.
As redues detectadas nos anos de 2005 e 2006 parecem estar associadas mais aos baixos preos
internacionais de commodities, como soja e carne bovina, do que a uma fiscalizao mais eficiente
do cumprimento da legislao ambiental. Em 2007, com a elevao dos preos dessas commodities, a
taxa de desmatamento tambm voltou a subir. Diante da perspectiva da crescente demanda mundial
por produtos agropecurios, pouco provvel que essa tendncia possa ser revertida em um futuro
prximo e meramente por meio dos instrumentos da poltica ambiental existentes.
A Amaznia brasileira abrange mais de cinco milhes de quilmetros quadrados em reas
muitas vezes de difcil acesso. Isso faz com que uma poltica ambiental que se ampare, principalmente,
em controle e fiscalizao, implique em altos custos de implementao. Alm disso, muitos dos
mais de 500 mil pequenos agricultores na Amaznia Legal no poderiam cumprir com a legislao
ambiental sem comprometer, em muitos casos, sua baixa qualidade de vida.
12
Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal
Nesse contexto, a proposta de PSA traz duas inovaes em relao poltica de conservao e
uso sustentvel da floresta amaznica. Primeiramente, os esquemas de PSA tm um alto potencial de
se auto-fiscalizarem. A participao voluntria e os pagamentos podem ser simplesmente reduzidos
ou dispensados, caso seja detectado o no cumprimento do contrato por parte do provedor. Segundo,
os PSA no diminuem, ao contrrio, podem resultar em provvel aumento de renda dos provedores
de servios ambientais. Ao cumprir com a legislao ambiental, o provedor geralmente enfrenta
custos de oportunidade, isto , os valores que correspondem ao lucro perdido por no converter
a floresta em outros tipos de uso do solo. Sendo voluntria, a participao em esquemas de PSA
s interessante se houver perspectiva de que os benefcios excedam os custos de oportunidade,
aumentando assim a renda do provedor. Dessa forma, os PSA no funcionariam em situaes nas
quais os custos de oportunidade da proviso de servios ambientais so muito altos.
Condies necessrias para o funcionamento de PSA

Experincias de PSA em vrias partes do mundo tm mostrado que existe uma srie de
condies necessrias para sua implementao. A precondio econmica para PSA refere-se
existncia de uma externalidade (um benefcio externo ao provedor de servios ambientais) que vale
a pena ser compensada. Ou seja, PSA s se estabelecem caso exista disposio para o pagamento
de um valor maior do que o custo da proviso da externalidade. Os nossos clculos indicam que
para cerca da metade da rea de floresta ameaada pelo desmatamento na Amaznia Legal, essa
precondio seria satisfeita.
A precondio cultural consiste em que os provedores de servios ambientais respondam
positivamente a incentivos econmicos. Se os atores principais sentirem-se pouco motivados em
receber pagamentos para mudar sua conduta em relao ao tipo de uso da terra, ou os considerarem
socialmente inapropriados, os PSA no funcionaro. Na maioria dos contextos sociais, entretanto,
PSA so atualmente aceitos o que provavelmente incluiria tambm a maioria dos contextos
amaznicos.
Uma precondio institucional para PSA refere-se perspectiva de que se estabelea
uma condio de confiana mnima entre usurios e provedores de servios apontando para uma
expectativa de cumprimento mtuo de contrato e excluindo motivos mpios. Usurios e provedores
tm interesses conflitantes e, em poucas vezes, a confiana se desenvolve naturalmente. Dessa forma,
um intermediador honesto poderia se mostrar necessrio. Associada a essa condio, encontra-se a
necessidade de uma infra-estrutura institucional capaz de administrar a transferncia condicional
do PSA de forma eficiente e transparente fator que poderia constituir um entrave em partes da
regio amaznica. Porm, a precondio mais crtica na Amaznia, como em outras regies de
fronteira agrcola, que exista ou possa ser estabelecida alguma forma de direito de uso da terra que
assegure, de fato, direitos efetivos de excluso de uso por terceiros. Se os direitos de propriedade,
uso e excluso se mostrarem inconsistentes e frgeis, em decorrncia da indefinio de domnio,
13
Srie Estudos 10
sobreposio e conflitos da terra ou, na pior das hipteses, constiturem de fato um cenrio de
livre acesso simplesmente no haver condies para a implementao de esquemas de PSA.
Finalmente, existem precondies informacionais relacionadas necessidade de definio
(e mensurao) dos servios ambientais pelos quais os provedores seriam compensados, bem como
monitoramento de sua proviso e negociao de contratos. Os custos de transao associados a essas
tarefas podem, em alguns casos, representar verdadeiros pontos de estrangulamento para PSA,
dependendo do servio ambiental em questo, da infra-estrutura tcnica e institucional e do nmero
de provedores e compradores envolvidos. Porm, no caso de pagamentos por desmatamento evitado,
por exemplo, no h indicao de que os custos de transao seriam necessariamente proibitivos.
Barreiras a superar
A relao de condies necessrias pode, primeira vista, parecer assustadora, mas em
muitos casos apenas torna explcitas algumas complexidades que tambm se aplicam a outras
ferramentas de conservao. No contexto de desmatamento evitado na Amaznia, conclui-se
seriam as precondies institucionais, sobretudo as referentes propriedade da terra, aquelas que
representariam os impedimentos mais crticos. No existem barreiras que tornem impossvel a
aplicao de esquemas de PSA em toda a Amaznia Legal, embora existam barreiras que possam
limitar a escala de sua aplicao, sobretudo no curto prazo.
Esquemas de PSA pblico aqueles nos quais o governo atua como comprador ou
intermedirio dependem de uma base legal que institua e regulamente a prtica de pagamentos
compensatrios, bem como a destinao de recursos oramentrios a serem alocados para esse fim.
Poucos estados, como o Amazonas e o Acre, dispem de uma legislao que estabelea PSA como
instrumento de gesto. A falta de uma base legal em mbito federal tem sido o principal entrave
para o Proambiente. Contudo, no existem limitaes legais significativas para PSA privados
aqueles liderados por fundos ou outros intermedirios, que transferem recursos de compradores
como empresas privadas, doadores ou agncias de cooperao internacional para o pagamento de
servios. A atual discusso sobre a aprovao de Projetos de Lei, como o PL 792/2007, para instituir
servios ambientais e sua compensao em mbito federal, torna possvel acreditar que essa barreira
para PSA pblicos possa vir a ser superada em um futuro prximo.
Outra barreira legal que limitaria a escala espacial de PSA pblicos refere-se legislao
que estabelece a Reserva Legal em propriedades rurais. Sob esse aspecto, pagamentos pblicos
para proprietrios com passivos florestais seriam difceis de justificar, considerando que estes j se
encontrariam no campo da ilegalidade. Tabela privados no seriam afetados por esta limitao.
Embora o Brasil j venha desenvolvendo experincias promissoras com o maior programa
social de transferncias condicionais do mundo, o Bolsa Famlia, a proposta de PSA apresenta
novos desafios para administraes pblicas na regio amaznica. Poucos municpios na Amaznia
14
dispem de rgos ambientais com capacidade institucional suficiente para administrar

pagamentos diretos e condicionados em grande escala. Alm disso, os processos de contratao,
monitoramento e sanes demandam esforos adicionais de coordenao interinstitucional.
Finalmente, coloca-se a questo dos impactos de PSA na economia local. Em alguns
contextos econmicos, PSA por desmatamento evitado poderiam ter efeitos negativos nos
casos em que o desmatamento e as atividades a ele associadas representem as principais fontes de
emprego, por exemplo, em plos madeireiros e a sua reduo no for acompanhada de um aumento
da demanda de mo-de-obra propiciado por outras atividades produtivas. Anlises da estrutura
da economia local devem preceder a implantao de um PSA, de modo a avaliar seus possveis
impactos e polticas a eles associadas.
Potencial para PSA na Amaznia Legal

A Amaznia brasileira apresenta um grande potencial de oferta de servios ambientais
relacionados biodiversidade e reteno de carbono em florestas naturais. Esta anlise indica que
apenas os PSA de conservao (desmatamento evitado) seriam economicamente competitivos. No
que se refere a preos considerados plausveis de serem pagos por compradores de servios ambientais
em um futuro prximo, PSA voltados conservao poderiam cobrir os custos de oportunidade
em uma rea entre 8,3 e 13 milhes de hectares na Amaznia Legal. Estas reas se caracterizam
pelo predomnio da pecuria extensiva e sistemas de produo itinerantes. A agricultura comercial
em larga escala (por exemplo, produo de soja) geralmente apresenta custos de oportunidade
demasiadamente altos.
Devido situao fundiria, entretanto, pagamentos no sero possveis na totalidade
dessas reas. De acordo com os dados espaciais disponveis para este estudo, 17% das reas
potencialmente aptas para implantao de PSA encontram-se em UC de proteo integral que,
pelo fato de j constiturem reas de proteo, no deveriam ter que recorrer a PSA para existirem.
No entanto, nada impede pagamentos a moradores locais que apiam o manejo e a proteo dessas
UC. Das reas aptas para PSA, 16% esto localizadas em UC de uso sustentvel e TI, onde PSA
so possveis desde que orientados por planos de manejo ou licenciamentos ambientais que essas
categorias fundirias geralmente exigem. Mais de 10% da oferta para PSA se origina em terras de
projetos de assentamento do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra que, por
terem sua situao fundiria relativamente bem estabelecida, poderiam representar as oportunidades
mais tangveis para PSA num futuro prximo.
Finalmente, a maior parte da rea competitiva para PSA (53%) est localizada em terras
com pouca ou nenhuma informao confivel a respeito de sua situao fundiria. Estas reas
abrangem propriedades privadas (teoricamente os principais alvos de PSA) e terras devolutas (onde
PSA no so recomendveis). PSA nessas reas dependero da regularizao da situao fundiria
e do recadastramento efetivo das propriedades privadas.
15
Srie Estudos 10
A falta desses dois importantes pr-requisitos para o funcionamento efetivo de PSA,

portanto, faz com que pagamentos para muitos dos grandes produtores, na Amaznia Legal, no
sejam recomendados pelo menos, at que o processo de recadastramento seja concludo.
Benefcios para moradores locais e modalidades de PSA

Os PSA no podem substituir uma poltica social ou investimentos em servios pblicos
bsicos, cuja falta ou deficincia muitas vezes a causa central das situaes de pobreza existentes
na Amaznia. Observado isso, os benefcios para moradores locais que participariam de PSA
como provedores seriam, de certa forma, assegurados, porque os PSA so voluntrios. A proporo
dos benefcios que podem ser captados pelos provedores depende da forma de pagamento de um
esquema de PSA. Preos fixos implicariam em mais benefcios para os provedores do que pagamentos
de forma diferenciada (de acordo com os custos da proviso). Porm, preos fixos tambm tornariam
o esquema de PSA mais caro, isto , menos custo-eficiente do ponto de vista do comprador. Por
exemplo, supondo que existisse uma demanda correspondentemente grande, PSA poderiam
reduzir de 8,3 milhes de hectares (estimativa conservadora) a 13 milhes de hectares (estimativa
otimista) a rea de desmatamento na Amaznia Legal at 2016 (baseado em taxas histricas de
desmatamento). O valor total dos custos de oportunidade, no caso de pagamentos diferenciados,
giraria em torno de R$ 11 a 16 bilhes, respectivamente. Entretanto, o custo total do esquema de
PSA poderia atingir entre R$ 18 e 36 bilhes, caso fossem pagas taxas uniformes por cada hectare
de floresta protegida.
Pagamentos diferenciados pelo custo de oportunidade dos provedores podem, portanto,
aumentar o custo-efetividade do PSA. Em contrapartida, pagamentos diferenciados diminuiriam
os benefcios captados pelos provedores. Os provedores poderiam captar um lucro entre R$ 670
(estimativa conservadora) e R$ 1450 (estimativa otimista) por hectare de desmatamento evitado, num
cenrio de pagamentos uniformes. Os benefcios num cenrio de pagamentos diferenciados seriam
menores e dependeriam da capacidade de determinar os custos de oportunidade dos provedores.
Um critrio-chave de impacto ambiental dos PSA a ser considerado a adicionalidade,
que corresponde ao grau de sucesso de um programa de PSA em aumentar a proviso de servios
ambientais em comparao com um cenrio sem PSA. Para obter adicionalidade, um programa de
PSA deve focar, primeiro, em reas verdadeiramente ameaadas, ao invs de reas mais remotas
que no sofrem presso real de desmate. Por outro lado, estas reas devem cobrir uma superfcie
suficiente para impedir o vazamento de presses para outras reas. Em segundo lugar, necessrio
escolher reas com alto valor do(s) servio(s) enfocado(s), quer dizer, com alto contedo de carbono
florestal ou alto grau de endemismo de espcies. Finalmente, para a implementao de PSA,
importante haver alta condicionalidade do esquema, a qual assegurada por uma combinao de
monitoramento eficiente (detectando o seu no-cumprimento) e sanes estritas (reduo ou dispensa
de pagamentos) queles provedores que no cumprirem com o estipulado em seus contratos.
16
Do ponto de vista conceitual, os PSA so mais apropriados para proprietrios privados da

terras e para moradores em terras pblicas com direitos de fato de uso e excluso sobre as terras que
ocupam. Devido alta concentrao da terras na Amaznia Legal, provvel que isto se aplique de
maneira desproporcional a grandes proprietrios. Porm, a incerteza sobre a situao fundiria na
maioria das reas sob risco de desmatamento dificulta uma definio detalhada, por no existirem
dados acurados que permitam estimar a rea total da terras que cumpririam essa precondio.
No entanto, TI e UC de uso sustentvel tambm esto ameaadas pelo desmatamento.
Estas, tanto quanto os projetos de assentamentos do Incra e alguns dos mais antigos projetos de
colonizao encontram-se com sua situao fundiria relativamente bem definida. Portanto, com
uma poltica pblica que privilegie a recompensa de pequenos agricultores e povos tradicionais, os
PSA para moradores locais nestas categorias fundirias poderiam ser factveis. Tambm necessrio
estabelecer claramente quais os servios adicionais de proteo que esto sendo pagos e identificar
melhoramentos sobre uma linha de base bem definida.
H que se reconhecer, porm, que ainda no existe uma demanda estabelecida em mbito
internacional suficiente para aportar esquemas de PSA em escala regional na Amaznia brasileira.
Por exemplo, o mercado voluntrio atual de carbono no comportaria nem 10% dos crditos da
Amaznia brasileira sem produzir um colapso total nos preos. irrealista pensar num sistema
de PSA em larga escala, financiado predominantemente com recursos domsticos. Por outro
lado, desdobramentos recentes indicam que futuras oportunidades de maior escala surgiro
principalmente para PSA do tipo REDD. Quase todos os PSA existentes se construram a partir
de uma demanda especfica, como aquela decorrente da preocupao sobre mudanas climticas
em mbito mundial.
importante, portanto, valer-se da experincia do Proambiente para evitar construir servios
e regras de oferta de forma independente da demanda (por exemplo, por REDD), inviabilizando,
assim, o uso de novas fontes de financiamento. Para que seja possvel tirar proveito das oportunidades
que surgem da crescente demanda por servios ambientais prestados pela Amaznia, duas precondies
mostram-se essenciais: a regularizao do caos fundirio e a instituio de um sistema de licenciamento
de propriedades rurais. No atender a estes requisitos de boa governana inviabilizaria investimentos
em PSA em grande parte da regio. A planificao de uma poltica nacional de servios ambientais
deveria estar orientada para atingir estes dois objetivos no sentido de poder demonstrar capacidade
de implementar PSA do tipo REDD, por exemplo, com os recursos internacionais do Forest Carbon
Partnership Fund e a partir da perspectiva de novos acordos bilaterais. Assim, os PSA no devem ser
considerados como puras alternativas de substituio dos sistemas de comando e controle existentes,
mas apresentam uma interdependncia que deve ser considerada.
17
INTRODUO
Pagamentos por Servios Ambientais PSA esto sendo discutidos em mbito
global, tendo sido apontados como promissores instrumentos para gesto ambiental em
diferentes escalas. Experincias pioneiras como, por exemplo, o esquema nacional de
PSA na Costa Rica ou mecanismos locais em vrias microbacias hidrogrficas na regio
andina apontam que PSA podem ser uma alternativa efetiva e economicamente eficaz
para complementar tradicionais instrumentos de comando e controle que ainda dominam
a poltica ambiental da regio (Sera da Motta et al., 1996; Southgate e Wunder, 2007).
Atualmente, uma nova modalidade de PSA est sendo discutida como medida para o
desmatamento evitado ou REDD, que poderiam financiar PSA diretos a moradores locais
e, tambm, o fortalecimento de outras polticas ambientais.
Alm da suposta eficcia de PSA em atingir objetivos de conservao, vrios autores
defendem a idia de que esquemas de PSA podem trazer benefcios substanciais para a
melhoria da qualidade de vida dos potenciais provedores de servios (Landell Mills e
Porras, 2002). Contudo, evidncias empricas que comprovem estas duas hipteses ainda
so escassas. Prevalece, em muitos casos, o desconhecimento sobre quais servios podem
ser negociados e como poderiam vir a ter acesso a mercados.
A partir de 2000, iniciou-se no Brasil uma discusso mais intensa sobre o potencial
de PSA com o lanamento do programa Proambiente1, cuja experincia pioneira em vrias
localidades da regio amaznica mostrou uma srie de barreiras a serem superadas na
implementao de esquemas de PSA na Amaznia (Hall, 2007). Desde ento, vrios
projetos de lei foram propostos2 visando incluso de PSA no portfolio de instrumentos
de poltica ambiental do pas. Esse portfolio atualmente tem como principal componente
instrumentos de comando e controle e a criao de reas protegidas, que vm a contribuir
direta ou indiretamente para a manuteno de servios ambientais na Amaznia.
Superar a principal barreira legal, que o estabelecimento de uma base legislativa
para a insero de PSA no oramento federal, apenas o primeiro passo. Alm disso, h
muitas peculiaridades, numa regio to grande e diversa como a Amaznia brasileira, que
precisam ser levadas em considerao no desenho de mecanismos pblicos de transferncia
de recursos em prol do meio ambiente. Muitas destas peculiaridades continuam sendo
1
O Proambiente ou Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural surgiu a partir

de reivindicaes de setores da sociedade civil (mais especificamente ligados produo familiar rural), que
culminaram com o evento Grito da Amaznia, em 2000. Transformado em poltica pblica nacional, atrelada
ao MMA, o programa tem como objetivo conciliar conservao e desenvolvimento com base no incentivo
produo rural sustentvel, por meio da compensao pela proviso de servios ambientais. O Proambiente,
em andamento em 11 Plos Pioneiros de Agricultura Familiar distribudos por todos os estados da Amaznia
Legal, ser abordado mais adiante (seo 1.2) em nossa reviso de experincias de PSA.
Os projetos de lei, seus proponentes e sua situao atual esto documentados em: www2.camara.gov.br/
proposies
Srie Estudos 10
relevantes quando se trata de acordos privados entre fornecedores de servios ambientais

e potenciais compradores, dentro ou fora do Brasil.
Este estudo tem como objetivo caracterizar, contextualizar e, onde for possvel,
quantificar os fatores que delimitam o potencial para PSA, tanto para manter ou aumentar
a proviso de servios ambientais relacionados a carbono e biodiversidade, quanto para
melhorar as condies de vida da populao rural na Amaznia brasileira. Com base nisso,
pretende-se delinear as perspectivas para uma aplicao de PSA na regio, como medida
complementar poltica ambiental atual, alm de identificar ingredientes essenciais para
o desenho dessa aplicao.
Os servios ambientais das florestas tropicais na Amaznia brasileira
Na literatura cientfica que trata dos benefcios obtidos pelo homem mediante os
ecossistemas, h duas correntes relevantes para um estudo sobre PSA. Com a publicao da
Avaliao dos Ecossistemas do Milnio (2005) , grande parte da literatura passou a adotar
o termo servio ecossistmico para referir-se quilo que, de acordo com Daily (1997),
abrange as condies e os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana.
Enquanto Daily distingue produtos de servios dos ecossistemas, o marco conceitual da
Avaliao dos Ecossistemas inclui produtos dos ecossistemas na sua categoria de servios
de proviso. Produtos dos ecossistemas incluem, por exemplo, produtos madeireiros e
no-madeireiros das florestas ou frutos do mar.
3
A literatura sobre pagamentos e compensaes ambientais, no entanto, segue

empregando o termo servio ambiental. Alguns autores adotam o conceito de servio
ambiental como uma atividade humana que contribui para manter ou aumentar a
proviso de benefcios por meio do ambiente (Chomitz et al., 1999). Outros usam conceitos
equivalentes definio de Daily mencionada acima (Smil, 2002; Wunder, 2005). Daqui
em diante, o estudo emprega o termo servios ambientais segundo a definio de Daily
por duas razes. Primeiro, porque nem todos os servios so igualmente sistmicos; a
captura de carbono, por exemplo, depende mais de condies ambientais gerais do que
de caractersticas especficas dos ecossistemas, como o caso da funo de habitat natural
para uma alta diversidade de espcies. Segundo, porque o termo servio ambiental
mais comumente empregado tanto na literatura em lngua portuguesa como espanhola
sobre o tema, como tambm em arenas de debate poltico na Amrica Latina.
Os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana so mltiplos
e seu detalhamento situa-se alm do escopo deste estudo. Com relevncia para PSA
so apenas os servios ambientais afetados por externalidades, ou seja, servios cujos
benefcios so capturados fora do domnio dos atores que modificam sua proviso (veja
tambm seo 2.1).
3
20
Os PL, seus proponentes e sua situao esto documentados em: www2.camara.gov.br/proposicoes
Os esquemas de PSA florestais documentados at hoje, na maioria das vezes, se

encaixam em uma ou vrias das seguintes categorias (veja, por exemplo, Landell-Mills
e Porras, 2002):
1. Captura e reteno de carbono
Exemplos: captura de carbono por vegetao em crescimento, ou a condio
de reteno de carbono no solo e na vegetao.
Benefcio pelo qual se paga: efeito potencial de mitigao das mudanas
climticas causadas por emisses antropognicas;
2. Biodiversidade
Exemplos: regulao e estrutura do ecossistema, diversidade gentica e de
espcies.
Benefcios pelos quais se paga: valor de opo (uso futuro) e existncia
(conhecimento da existncia e importncia);
3. Proteo hdrica
Exemplos: purificao da gua, regulao de fluxo e sedimentao.
Benefcios pelos quais se paga: qualidade e quantidade de gua;
4. Beleza cnica
Exemplos: paisagens naturais (e, em alguns casos, culturais).
Benefcio pelo qual se paga: recreao e opes para turismo.
Por representarem as oportunidades mais freqentemente discutidas no contexto
da Amaznia, este estudo limita-se aos primeiros dois itens desta lista captura e reteno
de carbono; biodiversidade. Esquemas de pagamento por proteo hdrica e beleza cnica
tm surgido principalmente em regies montanhosas, como nos Andes. Alm dessas
quatro categorias, outros servios prestados por florestas tropicais (veja tambm Myers,
1997) como, por exemplo, o controle de riscos (inundaes e deslizamentos) e a regulao
de clima (local e regional) so geralmente afetados por externalidades ambientais, uma
precondio importante para PSA. Estudos recentes indicam, ainda, que a floresta
amaznica tem um papel importante tambm na regulao da precipitao em outras
regies, podendo afetar, por exemplo, a produtividade da agricultura no Sul do pas.
Servios ambientais como a regularizao do clima so difceis de localizar espacialmente
(ESPA-AA, 2008). Sua anlise baseiase geralmente em abordagens de modelagem
complexa que fogem do escopo deste estudo. Da mesma forma, no existe uma base de
dados suficientemente refinada para avaliar o potencial da beleza cnica de atrair PSA.
A maior floresta tropical do mundo, a floresta amaznica, sem dvida, assume
papel importante na prestao de todos esses servios. SoaresFilho et al. (2006), por
21
Srie Estudos 10
exemplo, estimam que a quantidade de carbono armazenada na vegetao da floresta

amaznica equivale a uma dcada e meia de emisses antropognicas. Alm disso, estudo
global recente (Turner et al., 2007) situa na Amaznia a maior rea contnua prioritria para
conservao de biodiversidade do mundo. Estudos de valorao de servios ambientais
so, em geral, altamente questionados, mas ao mesmo tempo julgados necessrios como
insumos para o desenho de estratgias visando conservao. Costanza et al. (1997),
numa tentativa de valorar os servios ambientais globais, sugerem que o seu valor em
grande parte da floresta amaznica seja cinco vezes maior do que a mdia das florestas
tropicais no mundo. Fearnside (1997), enfocando principalmente servios relacionados
gua, mitigao de mudanas climticas e biodiversidade, argumenta que o custo de
manuteno desses servios muitas vezes menor do que a potencial disposio dos seus
beneficirios a pagar por esses servios. Isso leva a contemplar as principais ameaas
proviso de servios ambientais na Amaznia brasileira e s potenciais oportunidades
para a sua gesto, relacionadas a seguir.
Servios ambientais: ameaas e oportunidades

Recursos naturais da floresta representam a principal fonte provedora de servios
ambientais na Amaznia. O desmatamento acelerado da floresta natural em favor de
atividades pecurias, agrcolas e de extrao madeireira tem sido, portanto, a tnica de
trabalhos cientficos, como os de Cattaneo, 2002; Fearnside, 2005; Ferreira et al., 2005;
Margulis, 2004; Vosti et al., 2003. A extrao de madeira e converso de floresta para
outros fins tm, indiscutivelmente, gerado benefcios substanciais para a economia
local e nacional (Andersen et al., 2002). Contudo, SoaresFilho et al. (2006) postulam que
at 40% da floresta amaznica poder ser desmatada nos prximos 42 anos. Alm do
desmatamento, outras atividades como, por exemplo, grandes projetos para gerao de
energia hidroeltrica, tambm representam ameaas proviso de servios ambientais
pela floresta Amaznica (Fearnside, 1989).
Vrios estudos recentes identificam a mudana climtica como uma das grandes
ameaas atuais para a manuteno dos servios ambientais na Amaznia (Betts et al., 2004;
Oyama e Nobre, 2003). Segundo esses autores, vastas reas da Amaznia Oriental podem
estar sujeitas savanizao at o final do sculo em funo de mudanas no regime de
precipitao e temperatura da regio. Alm da perda de habitat natural da flora e fauna
nativas relacionada a esse cenrio, Alencar et al. (2005) apontam que a intensificao de
perodos de seca na Amaznia vir associada a altas taxas de emisso de carbono em
decorrncia de incndios acidentais.
Existem, portanto, duas ameaas principais aos servios ambientais florestais na
Amaznia:
22
1. a modificao e degradao da base da sua proviso (vegetao natural) para fins

de gerao de benefcios econmicos locais, regionais e nacionais;
2. impactos da mudana climtica global.
Oportunidades existem tanto para aumentar a proviso de servios ambientais
em face de um cenrio de perda perpetuada em forma de estratgias de conservao
(por exemplo, desmatamento evitado) e uso de tecnologias e prticas de impacto reduzido
(por exemplo, sistemas de produo mais intensivos ou sistemas agroflorestais); como
tambm em forma de recuperao de reas j alteradas, revitalizando sua potencial funo
na proviso de servios ambientais (reflorestamento) (Perz, 2003; Brner et al., 2007a). No
entanto, observase que a disseminao dessas tecnologias ainda relativamente baixa
(Mercer, 2004). O desafio para o desenvolvimento sustentvel consiste, portanto, na
criao de condies favorveis conservao e uso de tecnologias e prticas sustentveis,
dentro de uma estratgia de conciliao entre desenvolvimento econmico e conservao
ambiental.
Necessidade de internalizar externalidades ambientais para o manejo sustentvel

de servios ambientais na Amaznia
Uma estratgia de integrao de objetivos de conservao ao crescimento
econmico, sem dvida, deve reconhecer que desenvolvimento muitas vezes implica no
comprometimento de estoques de recursos naturais e seus servios (Lee e Barrett, 2001).
Porm, alguns servios ambientais vm sendo comprometidos em excesso, ao passo
que a manuteno desses servios poderia trazer benefcios adicionais tanto em mbito
nacional como global. Embora longe de ser resolvido, esse fenmeno bastante conhecido e
estudado pela economia ambiental (Pearce e Turner, 1990). Tratase geralmente de servios
ambientais afetados por externalidades. Ou seja, os benefcios da proviso desses servios,
ou os custos relacionados reduo da proviso, esto sendo captados externamente ao
meio do modificador. Agricultores, por exemplo, se preocupam pouco com os benefcios
potenciais da reteno de carbono na floresta para o clima global ou o valor da fauna e
flora ainda desconhecidas para os fins das indstrias cosmtica e farmacutica.
Para o produtor, individualmente, tende a prevalecer o benefcio direto do uso
de recursos naturais pelos meios acessveis a ele. Isso pode ser verificado, no mbito da
Amaznia brasileira, pela comparao entre os preos da terras nos mercados fundirios.
Os preos da terras com floresta em p encontram-se geralmente abaixo do valor da terras
desmatadas com caractersticas semelhantes. Por exemplo, no ano de 2005, os preos
da terras no estado do Amazonas variavam entre R$ 39/ha e R$ 102/ha para terras com
cobertura florestal, enquanto que reas com pastagens valiam entre R$ 204/ha e R$ 918/
ha. No mesmo ano, em Mato Grosso, terras florestadas eram cotadas entre R$ 208/ha e
23
Srie Estudos 10
R$ 1441/ha, em contraste com a cotao de R$ 689/ha a R$ 3793/ha para pastagens4. Isso

implica que grande parte dos compradores da terras atribuem um valor negativo floresta
em p (dependendo do custo da sua converso para outros usos).
Numa regio to extensa e pouco acessvel como a Amaznia, esta situao sempre
representar um desafio para polticas ambientais, cuja efetividade depende do controle
e da fiscalizao de medidas reguladoras e/ou desincentivos fiscais. No caso de haver
disposio ao pagamento pela manuteno de um determinado servio ambiental florestal,
o valor deste servio poderia ser internalizado na avaliao custo/benefcio de algum que
contempla aes com impactos negativos para a sua proviso. Da mesma forma, esperase
que a atratividade de tecnologias e prticas alternativas que permitam elevar ou restituir
a proviso de servios ambientais em reas degradadas aumente na medida em que estes
servios possam trazer benefcios reais a quem investir neles. Em contraste com polticas
ambientais de comando e controle e taxas de uso ou impostos ambientais, esquemas de
PSA incentivam a proviso (ou no degradao) dos servios ambientais remunerados e,
portanto, podem contribuir para o aumento da renda de moradores rurais. Estas noes
tm levado a uma srie de expectativas e constataes associadas proposta de PSA:
...os pagamentos por servios ambientais constituem uma das

medidas mais apropriadas que devem adotar e aplicar os pases da
Amrica Latina e Caribe, em carter prioritrio, como forma de
mitigar, controlar e reverter os acelerados processos de deteriorao
do meio ambiente... (Espinoza et al., 1999, p. 50)
...apesar das barreiras ao desenvolvimento de um sistema de contratos

de conservao em pases de baixa renda, minha anlise sugere que
pagamentos de desempenho tm o potencial de melhorar a forma em
que ecossistemas esto sendo manejados nestas naes. (Ferraro,
2001, p. 1)
Por outro lado, h crticas:

...o uso do chamado menor custo de conservao nos pases mais
pobres, [...] permite a rentabilidade de operaes de grande escala
para os investidores ecolgicos, [...] e levanta tambm questes ticas,
j que esta prtica implica o pagamento de indenizaes aos grupos
24
Consultora FNP: Anlise do mercado de terra. Ano 2005. Disponvel em: http://www.fnp.com.br/terras.
Acessado 17.04.08
interessados [mantendoos] em seu nvel atual de pobreza. (Karsenty,

2007, p.1)
Essa estratgia [pagamentos pelo desmatamento evitado] para reduzir

a emisso de carbono no vai beneficiar o desenvolvimento regional da
Amaznia nem ajudar a incorporar a Amaznia economia nacional,
se for usada apenas como forma de compensao econmica voltada
s para um agente econmico, os produtores rurais. (Costa, apud
Fioravanti, 2007)5
Como Wunder (2006b) nota, as principais preocupaes de crticos consistem em que
pagamentos diretos (por exemplo, para produtores rurais) possam desatrelar conservao
de desenvolvimento, no sentido de consolidar o estado atual de desenvolvimento em
que se encontram os moradores locais; que uma assimetria na distribuio de poder
de negociao na elaborao de contratos de conservao comprometer os direitos de
uso dos recursos naturais pelas comunidades locais; que os esforos na rea de manejo
florestal sustentvel tenham sido em vo; e que uma estratgia comercial de conservao
corrompa valores tradicionais de conservao sem fins lucrativos.
Essas crticas no se dirigem ao instrumento de PSA em geral, mas a aspectos do
seu desenho e contextos de aplicao que precisam ser avaliados e discutidos em cada
caso. Sugerem-se, portanto, as seguintes hipteses opostas como pontos norteadores para
o presente estudo:
1. Por terem a vantagem de uma interveno direta, esquemas de PSA se tornaro
cada vez mais instrumentos de preferncia para conservao de florestas na maioria dos
pases tropicais. Alm de serem mais eficientes do que os instrumentos tradicionais, eles
traro benefcios considerveis para usurios e provedores de servios ambientais.
2. Esquemas de PSA so apenas um conceito terico com pouco potencial para
gerar impactos significativos nos trpicos. Sua aplicao severamente limitada por
prrequisitos especficos, custos de transao subestimados e pela limitada disposio
a pagar por servios ambientais.
Este estudo pretende delimitar, no contexto da Amaznia brasileira, o campo
aberto entre esses dois tipos de discurso e assim contribuir para desmistificar o conceito
de PSA que vem sendo discutido h anos, em vrios contextos, enquanto a sua aplicao
na maioria dos pases tropicais ainda incipiente (Wunder, 2007a). Tratase, porm, de
uma avaliao ex ante e com base em informaes muitas vezes incompletas. Desde j
se registra a necessidade de dar continuidade a experincias pioneiras, incorporando
Pesquisa Fapesp 139, 2007 Ventos Verdes
25
Srie Estudos 10
lies aprendidas a fim de entender melhor as possveis implicaes da introduo desse

instrumento para o desenvolvimento regional.
Objetivos do estudo
O objetivo geral deste estudo identificar as oportunidades e as limitaes para
o desenvolvimento de mecanismos de pagamentos por servios ambientais prestados
pela populao na Amaznia brasileira. Para considerar os aspectos mais relevantes que
determinam estas oportunidades e limitaes, o Projeto de Apoio ao Monitoramento e
Anlise AMA do Ministrio do Meio Ambiente MMA definiu os seguintes objetivos
especficos:
a) Identificar o potencial de ofertas de servios ambientais pelos moradores locais
da floresta Amaznica, com enfoque em seqestro de carbono, desmatamento evitado (e
emisses evitadas) e proteo da biodiversidade;
b) avaliao crtica das metodologias existentes de avaliao e monitoramento dos
servios ambientais prestados pelos moradores locais, destacando os procedimentos de
medio e verificao baseados nas experincias nacionais e internacionais;
c) identificar obstculos como fatores tcnicos, institucionais e legais, para
implantao de esquemas de remunerao por servios ambientais no Brasil e apontar
as possveis solues;
d) avaliar implicaes de custos de transao e oportunidade para a viabilidade
de esquemas de compensao por servios ambientais;
e) avaliar a situao de demanda por estes servios amaznicos e identificar os
requerimentos para sua insero nos mercados existentes e futuros;
f) avaliar modelos de mecanismos financeiros para disponibilizar recursos para
remunerao por servios ambientais e para realizar a transferncia desses recursos aos
moradores locais.
Para atender ao objetivo a, foram utilizados como instrumentos principais a

visualizao de indicadores para servios ambientais em forma de mapas e uma anlise
da situao fundiria na Amaznia Legal (sees 2.2, 2.3 e 2.5).
Para o objetivo b, foram avaliados estudos em vrios contextos com base em uma
reviso de casos existentes de esquemas de PSA (sees 1.2 e 1.3). Foram analisados dados
secundrios e informaes da literatura para atender ao objetivo c (sees 1.3 e 2.4).
26
Quanto ao objetivo d, por falta de dados, este estudo se concentra na questo

dos custos de oportunidade e avalia as implicaes potenciais de custos de transao
quando possvel (subsees 1.2.3, 1.3.5 e 2.2.2).
O trabalho revisa a situao da demanda por servios ambientais objetivo e
juntamente com os mecanismos financeiros objetivo f que podem ser utilizados
para viabilizar PSA na Amaznia (seo 2.1).
Estrutura do livro
A parte analtica do livro est dividida em dois captulos. O primeiro se dedica
aos fundamentos tericos e conceituais de PSA (seo 1.1) e extrai lies aprendidas a
partir de uma reviso de casos de PSA existentes (sees 1.2 e 1.3). a seo 1.4 apresenta
concluses preliminares para PSA na Amaznia e para o desenho de contratos de PSA.
O segundo captulo est dividido em cinco sees. A seo 2.1 trata das fontes e
dos mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA e identifica as oportunidades
de demanda para viabilizar PSA. As sees 2.2 e 2.3 caracterizam a oferta potencial
de PSA e as implicaes da situao fundiria para o aproveitamento dessa oferta. A
seo 2.4 revisa potenciais limitaes para PSA na Amaznia Legal. A seo 2.5 conclui
o segundo captulo do estudo destacando os resultados mais relevantes.
As recomendaes, perspectivas e lacunas de conhecimento para PSA na Amaznia
Legal so apresentadas na ltima parte do livro, intitulada Concluses e perspectivas.
27
TEORIA
E EXPERINCIAS
Este captulo do livro est dividido em quatro sees. A seo 1.1 define e explica
os termos e conceitos utilizados neste relatrio e serve como base para a interpretao
e discusso dos resultados. A seo 1.2 apresenta uma reviso de experincias com
caractersticas de PSA, realizadas dentro e fora do Brasil, destacando pontos crticos para
o desenho de esquemas de PSA. A seo 1.3 aborda lies extradas dessas experincias,
apontando condies necessrias para o funcionamento de PSA, como referencial para
possveis cenrios de PSA na Amaznia.
1.1 Marco terico e conceitual
Alm da definio de PSA (subseo 1.1.1), tratamos aqui das potenciais modalidades
em que moradores locais podem se beneficiar de esquemas de PSA (subseo 1.1.2).
1.1.1 Definies e conceitos
Segundo Wunder (2005), um pagamento por servios ambientais :
Uma transao voluntria na qual um servio ambiental bem definido ou uma
forma de uso da terra que possa segurar este servio comprado por pelo menos um
comprador de pelo menos um provedor sob a condio de que o provedor garanta a
proviso deste servio.
Foi adotada esta definio neste estudo por ser a mais aceita e atualmente
empregada na literatura.
Em princpio, pode ser comprador de um servio ambiental qualquer pessoa fsica
ou jurdica que tenha disposio a pagar pelo mesmo. Isto inclui empresas privadas, setor
pblico e Organizaes NoGovernamentais ONG nacionais ou internacionais, entre
outros. Uma distino bsica relacionada ao tipo de comprador pode ser feita, por um
lado, entre PSA privados (aqueles financiados diretamente pelos usurios dos servios)
e, por outro lado, por PSA pblicos (onde o Estado atua como comprador, representando
os usurios de servios ambientais). Existem vrias fontes e mecanismos distintos de
captao, gesto e transferncia de recursos para PSA, de que ser tradado mais adiante
(seo 2.1), na discusso sobre a potencial demanda por servios ambientais na Amaznia
brasileira.
Srie Estudos 10
Provedor de servios ambientais pode ser apenas quem demonstra domnio sobre
o servio ambiental, no sentido de poder garantir sua proviso durante o perodo definido
no contrato de transferncia. Isto faz com que o grupo de potenciais provedores se limite
a pessoas ou entidades com capacidade e direito de excluir terceiros do acesso e/ou uso
da terra que prov o servio ambiental em questo.
Segundo a definio acima, um esquema de PSA deve ser uma transao
voluntria e o objeto da transao deve ser bem definido. Nisso ele difere da maioria dos
instrumentos tradicionais de gesto ambiental. Principalmente no que se refere segunda
exigncia, a definio do servio representa um desafio para sua operacionalizao, pois
quanto menos tangvel mais difcil tornase a atribuio de unidades mensurveis a
um determinado servio. Por exemplo, a captura de carbono pode ser satisfatoriamente
medida por toneladas de biomassa, sendo que duas toneladas valem mais do que uma.
Porm, tornase mais difcil estipular um ndice que capte as diversas formas em que a
conservao da biodiversidade pode gerar benefcios ao homem. Por isso, observase que
muitos PSA j existentes definem unidades da terras sob determinados tipos de uso ou
caractersticas especficas como unidade de transao.
Uma transao do tipo PSA apenas faz sentido se ela aumenta a proviso de um
servio ambiental em comparao com um cenrio hipottico sem o PSA (adicionalidade).
Este cenrio de referncia geralmente chamado cenrio linha de base e representa o
segundo desafio na elaborao de propostas de PSA (Sathaye e Andrasko, 2007; Wunder,
2005). A necessidade de estabelecer uma linha de base implica em pressuposies que
ser feitas sobre a proviso do servio em questo no futuro. Especificamente, para serem
elegveis junto ao Mecanismo de Desenvolvimento MDL6, projetos de reflorestamento
devem demonstrar no apenas que o projeto proposto ir aumentar a captura de carbono,
em comparao com usos alternativos da terra que possam surgir na ausncia do projeto
durante o perodo previsto, mas necessrio comprovar tambm que o investimento do
projeto no seria rentvel sem a contribuio do MDL.
A discusso sobre a linha de base est tambm relacionada ao conceito de vazamento, ou
seja, o fenmeno em que os fatores responsveis pela perda de servios ambientais (por exemplo,
o desmatamento) podem ser deslocados para fora da rea de abrangncia de esquemas de PSA.
O estabelecimento de uma linha de base deve levar este fenmeno em conta.
1.1.2 Diferentes modalidades potenciais de PSA com e sem benefcios para
moradores locais
Adotase o termo moradores locais de forma genrica para designar a populao
rural, sendo estes potenciais provedores de servios ambientais ou no, incluindo
agricultores, pecuaristas, populaes tradicionais e outros grupos ou indivduos com
algum papel na manuteno ou modificao destes servios na regio amaznica. Ser
feita referncia, porm, a grupos especficos quando for oportuno.
30
Como mostrado na figura 1, num esquema de PSA os compradores podem

ser os prprios beneficirios ou intermedirios (por exemplo, governo, organizaes
nogovernamentais ou agncias internacionais). Como notam Pagiola e Platais (2007), a
compra de servios ambientais por governos e outras fontes financiadoras freqentemente
ocorre quando se trata de servios ambientais com carter de bem pblico (por exemplo,
captao de carbono), que se caracterizam por trazerem
benefcios a serem usufrudos pela sociedade como um
todo, sem possibilidade de excluso de determinados
grupos. Os beneficirios desses servios geralmente no
tm informao suficiente para a sua valorao, nem
podem controlar sua proviso. Teoricamente existem
trs modalidades de PSA compatveis com a definio
mencionada na seo anterior (ver figura 1). Estas se
referem compra direta e sem intermediao; compra
direta com intermediao e compra indireta de servios
Figura 1: Modalidades genricas de PSA
ambientais. Na realidade, no entanto, a modalidade em
que os compradores pagam diretamente aos provedores
praticamente ainda no se estabeleceu.
Tomando como exemplo o caso do esquema nacional de PSA na Costa Rica (Rojas
e Aylward, 2003), o governo pode ser visto como comprador principal, ainda que parte dos
recursos provenha de fontes externas. Neste esquema, a transao de servios ambientais
entre comprador (governo) e provedor (moradores locais com domnio sobre terras que
provem servios ambientais) ocorre via intermediao de um fundo nacional.
Na terceira modalidade, os servios ambientais no so comprados diretamente do
provedor, mas de uma entidade (por exemplo, o governo local) com poder de implementar
medidas e polticas que aumentem a proviso de servios na regio sob seu domnio. Neste
ltimo caso, os moradores locais no se beneficiam diretamente da transao e o efeito
lquido do PSA no bem-estar local depende da forma por meio da qual o governo local
investe os recursos recebidos. Alguns moradores podem se beneficiar indiretamente de
investimentos na melhoria da qualidade ambiental (por exemplo, com saneamento bsico
e tratamento de guas residuais), enquanto outros (principalmente provedores) podem
perder frente a uma implementao rgida de regulamentaes ambientais que restrinjam
atividades com impactos negativos na proviso de servios ambientais.
Dentre estas modalidades, ento, h duas formas pelas quais moradores locais
podem se beneficiar de PSA:
1. mediante a venda de servios ambientais (benefcios diretos);
2. mediante impactos positivos de um PSA no meio ambiente ou na economia local
(benefcios indiretos).
Nos esquemas de PSA com benefcios diretos, a captao destes benefcios pelos
31
Srie Estudos 10
provedores depende da diferena entre o preo pago por determinado servio e o custo
de oportunidade decorrente da sua proviso, ou seja, o lucro que o provedor deixa de
ter por adotar atividade alternativa que no seja prejudicial manuteno do servio
ambiental em questo. Para ilustrar este aspecto, oportuno aqui uma breve incurso
terminolgica (figura 2).
Suponha-se por um momento que o
PSA funcione como um mercado em que se
estabelea um preo de equilbrio (p) pelo
qual compradores adquirem um servio
ambiental, cuja quantidade comercializada
seja (q). Numa situao como esta, geralmente
h provedores que conseguem proporcionar
o servio a um custo mais baixo do que
o preo nico pago (p) captando, assim,
um excedente econmico como benefcio
da transao. O total desse excedente est
simbolizado pela rea B na figura 2. O termo
pagamento abrange essa forma de captao
de benefcios por parte dos provedores.
Figura 2: Representao esquemtica do

potencial de captao de benefcios num
mercado de servios ambientais. Onde p =
preo de mercado, q = quantidade de servio
proporcionado no nvel de p.
O termo compensao, entretanto, implica que os provedores apenas sejam

ressarcidos pelo custo da proviso do servio (custo de oportunidade) representado
pela rea A na figura 2. Neste caso, admitidamente terico, a renda dos provedores no
sofreria alterao em relao ao status quo (as implicaes prticas disso sero discutidas
na seo 2.5).
Do ponto de vista do comprador, a mera compensao se tornaria mais atrativa se
fosse possvel eliciar o custo de oportunidade individual de todos os provedores, pois os
compradores, alm de captar o seu respectivo excedente (rea C na figura 2), captariam
tambm o potencial excedente do provedor (rea B na figura 2). Do ponto de vista de
uma poltica pblica direcionada a PSA, portanto, seria desejvel estipular pagamentos
diferenciados, de acordo com os custos de oportunidade dos provedores, j que a adoo de
um preo fixo poderia implicar em perda de recursos potenciais para a gerao de servios
ambientais adicionais.
Quais seriam os possveis benefcios para terceiros (no participantes no PSA)?
No h resposta definitiva para esta pergunta, uma vez que estes benefcios geralmente
dependem do encadeamento econmico do PSA. Provedores de servios (por exemplo,
proprietrios da terras) podem investir os recursos obtidos via PSA em tecnologias mais
intensivas no que se refere modeobra, gerando assim novos empregos. Porm, nada
impede que a maioria dos recursos seja investida fora do local de aplicao do PSA.
Portanto, crticos de pagamentos pelo desmatamento evitado temem que, sem medidas
32
colaterais para o fortalecimento da economia local, esta forma de PSA possa comprometer
o crescimento da economia local, com efeitos desfavorveis para moradores locais.
Entendemse os fatores aqui apresentados como base conceitual para elucidar
a forma como PSA podem ou no gerar benefcios para moradores locais. Na prtica,
entretanto, existe uma srie de outros fatores que determinam a captao de fato
destes benefcios. Vrios estudos trataram de identificar condies necessrias para a
incorporao de benefcios, principalmente para a populao de baixa renda (veja, por
exemplo, Bracer et al., 2007; Pagiola et al., 2005; Wunder, 2007b). Os principais resultados
desses estudos enfatizam os seguintes fatores como tendo um papel importante de
repartio de benefcios de PSA:
1. garantia de direitos de propriedade;
2. plataformas e instituies adequadas assegurando a participao de atores
locais;
3. reduo dos custos de transao para participao efetiva desses atores;
4. medidas colaterais de reduo de pobreza.
Sem entrar em detalhe, ressaltase que esses pontos estaro considerados na
anlise realizada no restante deste estudo, quando for oportuno. Apenas cabe mencionar
de antemo que uma das principais concluses obtidas pela maioria dos estudos que
avaliaram o potencial de PSA para a reduo de pobreza foi a constatao de que PSA
consiste principalmente em um instrumento de gesto ambiental. Ele no um substituto
para polticas bsicas de reduo de pobreza e a atribuio desse objetivo a PSA pode
comprometer a eficcia em atingir seu objetivo principal.
1.2 Experincias de PSA no Brasil e no exterior
Apesar de ser relativamente inovadora a idia de realizar pagamentos condicionais
pela proviso de servios ambientais, o conceito de transferncias financeiras condicionais
j foi implementado em vrios pases. O Brasil, inclusive, reconhecido em mbito global
por manter um dos maiores programas de transferncias condicionais (Hall, 2006). O
Programa Bolsa Famlia segue a tendncia de outros pases da Amrica Latina de destinar
transferncias financeiras de assistncia social condicionais, por exemplo, ao atendimento
escolar e de servios pblicos de sade. Obviamente, esta poltica apenas funciona quando as
condies de famlias de baixa renda permitem o cumprimento das exigncias do programa.
Em princpio, a introduo de PSA no Brasil implicaria apenas na substituio das condies
s quais se encontram atrelados os pagamentos nos programas de cunho social. Na prtica,
entretanto, existe uma srie de condies necessrias para que isto possa ser realizado.
O objetivo principal da presente e da prxima seo a identificao dessas condies
necessrias (econmicas, institucionais, culturais, informacionais e tcnicas) para que PSA
possam emergir e funcionar. H uma srie de experincias de PSA e do tipo PSA dentro
33
Srie Estudos 10
e fora do Brasil. A tabela 1 resume uma seleo dessas experincias, destacando algumas
das suas caractersticas bsicas. Ainda que nem todas elas se enquadrem perfeitamente na
definio de PSA adotada acima, decidiuse inclulas por ilustrarem aspectos relevantes
para a anlise subseqente.
1.2.1 Escopo de PSA pioneiros: Abrangncia e definio do servio
ambiental
A maioria de esquemas pioneiros de PSA estabelecida em mbito local, embora
experincias com esquemas nacionais j estejam sendo implementados desde 1985, nos
Estados Unidos (CRP), e em 1996, na Costa Rica. O projeto Risemp o primeiro esquema
de PSA incluindo trs pases na Amrica Latina (ver tabela 1).
A rea de abrangncia da maioria dos esquemas de PSA existentes relativamente
pequena, especialmente quando se trata de esquemas em bacias hidrogrficas, como
no caso do esquema Pimampiro, que abrange uma rea menor do que 500 ha. Porm,
experincias de PSA tambm existem em escala maior. Os programas de PSA da Costa
Rica e o CRP nos Estados Unidos, em escalas nacionais, abrangem 0,27 e 14,5 milhes de
hectares respectivamente, sendo que este ltimo valor corresponde aproximadamente
rea desmatada na Amaznia brasileira em 2006.
Tabela 1: Experincias tipo PSA dentro e fora do Brasil
34
Alm da rea de abrangncia, observase que muitos esquemas contemplam

vrios servios ambientais. Como foi discutido na seo 1.1, o PSA requer uma definio
explcita do servio ambiental remunerado, o que geralmente implica na necessidade de
desenvolver medidas e indicadores para os mesmos. Os projetos resumidos (tabela 1)
adotaram diferentes metodologias de quantificao de servios, sendo que metodologias
padronizadas apenas existem para projetos florestais de captura de carbono no mbito
do MDL.
No projeto Risemp, por exemplo, desenvolveuse um sistema de pontuao (para
biodiversidade e contedo de carbono) para os atuais e potenciais tipos de uso da terra nas
regies abrangidas. Com base nesse sistema, construiuse um ndice de servios ambientais
segundo o qual os pagamentos so efetuados. A atribuio de pontuao de servios
ambientais associados a determinados usos da terra (tambm praticada no programa CRP)
em vez da medio direta dos servios tem se tornado uma prtica comum por permitir
um monitoramento a custos razoveis. Porm, esta prtica no igualmente adequada
para todos os servios ambientais. Em programas de proteo hdrica (por exemplo,
Vittel e Pimampiro), a atribuio de servios ambientais a usos da terra geralmente mais
complicada. A conseqncia um custo maior de monitoramento e avaliao de servios,
como mostra principalmente a experincia do programa Vittel.
De maior relevncia para a Amaznia brasileira so os programas Proambiente
e Bolsa Floresta. Por ser um programa ainda incipiente, pouca informao sobre a
metodologia de medio e monitoramento de servios ambientais existe no caso do
Bolsa Floresta. Fica claro, no entanto, que o objetivo principal do programa, no mbito da
poltica de mudanas climticas do estado do Amazonas, consiste na reduo de emisses
causadas pelo desmatamento. O Proambiente, por outro lado, no estabelece uma clara
distino entre os servios ambientais abrangidos pelo programa. Enquanto os objetivos
de reduo do desmatamento, captura de carbono, restabelecimento de funes hdricas e
conservao de biodiversidade apresentam potencial para serem abordados por esquemas
de PSA (por constiturem servios tipicamente afetados por externalidades), a conservao
dos solos geralmente produz apenas benefcios internalizados6.
Como medida de verificao da proviso de servios, o Proambiente desenvolveu
uma abordagem ambiciosa de certificao de servios ambientais que envolve, alm da
certificao por instituio externa, processos de autocertificao com a participao das
famlias provedoras de servios ambientais. O sistema de certificao, documentado por
Medeiros et al. (2007), abrange um total de 29 critrios em diferentes categorias. Este sistema,
embora vlido como instrumento de avaliao da qualidade de vida e sustentabilidade
junto a comunidades rurais, tornase problemtico quando relacionado a esquemas
6
O fato de se observar preocupante degradao dos solos na regio amaznica deve-se, em muitos dos
casos, a condies como a falta de definio de direitos de propriedade ou de acesso a tcnicas de menor
impacto, condies sob as quais a aplicao de PSA muitas vezes no indicada ou no pode atacar a raiz
do problema.
35
Srie Estudos 10
de PSA. Compradores de servios ambientais, sejam eles governos ou beneficirios

individuais, precisam de informao especfica sobre a qualidade e quantidade dos
servios ambientais a serem comprados. pouco provvel que o sistema de certificao
do Proambiente seja capaz de convencer potenciais compradores da sua capacidade de
garantir a proviso de servios ambientais pelas seguintes razes:
1. contrria maioria dos esquemas de PSA existentes, a abordagem de certificao
do Proambiente mescla critrios internalizados, como a otimizao da produo
e uso de recursos, com indicadores potencialmente relevantes para PSA (mas
difceis de monitorar), como controle do uso de fogo, agregandoos ainda por
meio de coeficientes de ponderao, o que dificulta sua interpretao;
2. a abordagem de autocertificao, embora possa ser til para outros fins, contradiz
o princpio comumente adotado em casos de transaes de servios pouco
tangveis, que geralmente requerem uma certificao independente (como o
caso, por exemplo, dos inmeros esquemas de certificao de produtos orgnicos
em diferentes partes do mundo). Arranjos do tipo lobo guardando cordeiros,
portanto, parecem problemticos tambm no contexto de PSA.
1.2.2 Efetividade de PSA pioneiros
Para a maioria dos casos apresentados na tabela 1, ainda no possvel tecer
concluses definitivas a respeito da sua efetividade no que se refere s expectativas
de conservao. Um dos casos melhor estudados corresponde ao Programa de PSA na
Costa Rica. Pagiola (2007), numa reviso de vrios estudos que avaliam a efetividade
deste programa em aumentar a cobertura de floresta do pas, conclui que o esquema de
PSA representa apenas um dos fatores no conjunto das mudanas definidas pela poltica
nacional de meio ambiente, que tem contribudo para atingir este objetivo.
Porm, a adoo de esquemas de PSA em maior escala sempre depender de
evidncias empricas que comprovem sua efetividade e, portanto, sua superioridade em
relao a intervenes alternativas. O conceito de adicionalidade crucial neste contexto.
O ponto de partida para avaliar a adicionalidade potencial de um esquema de PSA a
linha de base. Atualmente existem metodologias criadas para estabelecer linhas de base,
principalmente para projetos relacionados captura de carbono. Com a perspectiva de
incluir o desmatamento evitado como instrumento da poltica internacional de combate
mudana climtica, o debate mais recente se concentra no estabelecimento de linhas
de base para projetos e programas de conservao de carbono armazenado em florestas
naturais.
Existem mtodos estabelecidos para medir e monitorar estoques de carbono
associados a diferentes usos da terra como, por exemplo, por meio da combinao de
imagens de sensoriamento remoto com verificaes e medies no campo. Sathaye e
Andrasko (2007) recomendam empregar a abordagem de estratificao na construo
36
de linhas de base em mbito regional para considerar heterogeneidades de vegetao e

armazenamento de carbono.
Para serem teis na construo de uma linha de base, projees de desmatamento
evitado teriam que indicar onde e quando o desmatamento possivelmente acontecer.
A preciso espacial e temporal da metodologia utilizada determinar a efetividade da
interveno planejada. Por exemplo, se a linha de base superestima a taxa de desmatamento
num determinado local, apenas uma parte da interveno seria de fato verdadeiramente
adicional e o comprador do servio ambiental pagaria por uma reduo de desmatamento
no constatada efetivamente.
O desmatamento incentivado por interesses econmicos que continuam existindo a
despeito de projetos de pagamentos por desmatamento evitado. Uma grande preocupao,
portanto, a de que PSA apenas provoquem um deslocamento do desmatamento (vazamento)
para regies no atingidas por ele. Sohngen e Brown (2004) mostram para o caso do projeto
de desmatamento evitado no Parque Noel Kemp (Bolvia), que este vazamento pode ser
estimado em modelos utilizados para estabelecer linhas de base. Isto permitiria computar
eventual perda no clculo da adicionalidade do esquema de PSA.
Alm disso, possvel que os fatores externos que determinam a definio da linha
de base mudem de forma inesperada ao longo da execuo do projeto. Metodologias que
consideram estes fatores (taxa de cmbio e mudanas no sistema de fiscalizao, entre
outros) permitem ajustes na linha de base, por exemplo, em perodos pr-estabelecidos.
Finalmente, colocase a questo do clculo da adicionalidade de PSA. Uma vez
estabelecida a linha de base, a adicionalidade da interveno pode ser verificada com
exatido apenas ex post. Uma comprovao ex ante da adicionalidade apenas garante o
potencial de efetividade de PSA. Tanto o programa Bolsa Floresta quanto o Proambiente
no tm demonstrado seu potencial de adicionalidade de forma explcita. Realizado, na
sua fase inicial, em unidades de conservao, o programa Bolsa Floresta ainda precisa
demonstrar que os servios ambientais remunerados so adicionais sob restries
decorrentes da regulamentao de uso dos recursos naturais dessas unidades.
O Proambiente estabeleceu seus plos pioneiros inicialmente em 12 localidades com
diferentes situaes fundirias (mapa 1). Considerando que a maioria dessas localidades
se encontra em regies ameaadas pelo desmatamento (veja tambm mapa 4 na seo
2.2), constata-se um potencial de adicionalidade nessas reas, com exceo daquelas em
que o programa remunere por servios ambientais j protegidos pela categoria fundiria
em que um determinado plo est localizado.
Por fim, a condicionalidade de pagamentos, atravs do monitoramento peridico
e a opo de sancionar o no cumprimento de contratos de proviso de servios ambientais,
que determinar a efetividade do resultado esperado do PSA.
A maioria dos esquemas de PSA da tabela 1 prev pagamentos condicionados
proviso de servios ambientais. Por exemplo, no caso do CRP, o pagamento est
37
Srie Estudos 10
condicionado entrega, enquanto o Bolsa Floresta prev sanes, com a excluso de

famlias do programa em caso de repetida violao de contrato. No Proambiente,
considerase que os critrios para aplicar sanes sejam elaborados de forma participativa.
Pelas mesmas razes expostas no caso da autocertificao (seo anterior) consideramos
esta abordagem pouco indicada a PSA de maior escala.
1.2.3 Custos de PSA pioneiros
O custo total de um esquema de PSA composto pelo valor repassado como
pagamento e pelos custos de transao relacionados implantao e manuteno do
esquema. Estes ltimos incluem, por exemplo, custos de informao, procura, negociao
e certificao anteriores ao incio do projeto, como tambm os custos de negociao entre
vendedores e compradores, monitoramento, controle, fiscalizao e validao dos servios
providos durante o perodo de execuo do projeto (Cacho et al., 2005; Milne, 1999).
No caso do projeto Plantar, por exemplo, a contribuio do Prototype Carbon Fund
de R$ 9,8 milhes7 (May, 2003). Os dados documentados por May indicam ainda que o
valor total dos crditos emitidos pelo projeto suficientemente alto para cobrir os custos
totais. No caso do Proambiente e do Bolsa Floresta, no garantido que os pagamentos
previstos de cerca de R$ 600 por famlia ao ano possam cobrir os custos de oportunidade
da conservao que as regras dos programas estabelecem. Como foi mostrado em Brner
et al. (2007b), por exemplo, o requerimento do Proambiente de no utilizar fertilizantes
qumicos implica em custos de oportunidade exorbitantes para estabelecimentos tpicos
na regio em que se encontra o plo do Rio Capim (mapa 1).
Em relao aos custos de transao, h dados preliminares referentes a vrios
esquemas de PSA. No CRP nos Estados Unidos, por exemplo, estes custos foram estimados
abaixo de 1% das transferncias de PSA. No caso do programa Pimampiro (Equador),
estimase valores ao redor de R$ 141/ha, no incio, e R$ 13/ha, anualmente, durante o perodo
de execuo do programa. Custos de transao no projeto Vittel tm sido consideravelmente
altos (R$ 428/ha/ano) devido ao controle e acompanhamento necessrios para garantir a
qualidade da gua mineral produzida pela companhia e tambm em decorrncia de um
patamar de custos gerais mais elevado num pas industrializado como a Frana.
1.3 Lies aprendidas de PSA pioneiros: condies necessrias
Neste captulo, definimos precondies para que PSA possam funcionar, com
base nas teorias e reviso de experincias de PSA expostas nas duas sees anteriores. Os
resultados e informaes acerca do potencial de PSA com benefcios para moradores locais
na Amaznia brasileira, apresentados no segundo captulo deste livro, sero avaliados
de acordo com essas condies.
7
38
Utilizou-se um fator de 0.54 para converso de US$ a Reais.
1.3.1 Precondies econmicas

O fundamento econmico chave para PSA que exista uma externalidade, um
servio ambiental que a terra (e seu proprietrio) potencialmente ou de fato presta a beneficirios
externos. PSA reconhece assim difceis impasses relacionados conservao: o proprietrio e os
beneficirios externos (usurios de gua, compradores globais de carbono etc.) tm interesses
divergentes e, a menos que o ltimo compense o primeiro, o servio ser perdido.
Em segundo lugar, o valor dos servios disponveis deve exceder os custos de
oportunidade de provedores de servios ambientais, isto , o lucro perdido por abandonar
uma opo lucrativa de uso do solo, mais os custos de transao. O valor dos servios
ambientais est associado disposio dos usurios de servios ambientais a pagar por
eles, enquanto que os custos de oportunidade esto atrelados disposio dos provedores
para aceitar PSA. Em algumas situaes, os lucros sobre determinados usos da terra
podem ser demasiadamente altos para competir com a disposio dos usurios a pagar
pelos servios afetados por estes usos; ou ainda os custos de transao para realizar
PSA podem ser proibitivos. Nestas situaes, o esquema de PSA no o instrumento de
conservao adequado.
1.3.2 Precondies competitivas
Um mal-entendido freqente o de que PSA requerem mercados para funcionar.
Apenas para servios relacionados ao carbono, um servio ambiental homogneo sendo
provido universalmente, alguns mercados (como por exemplo, Bolsa do Clima de Chicago)
se desenvolveram. Os outros trs servios ambientais comumente abordados em PSA
(biodiversidade, gua, beleza cnica) so, na maioria dos casos, localmente especficos.
Isto dificulta o surgimento de condies competitivas sob as quais os beneficirios possam
interagir com os provedores que ocupam a terra onde se originam os servios ambientais
alvos. A maioria dos PSA autoorganizados so, assim, monopsnios (transaes com um
nico comprador, em geral, o Estado ou uma usina hidroeltrica) ou oligopsnios (poucos
compradores). Sob condies de mercado com mltiplos provedores e compradores
espacialmente dispersos, a maioria dos esquemas de PSA no iria surgir, pois os custos de
transao de acordos de negociao de PSA seriam extremamente altos. Nestas situaes, as
chamadas ferramentas baseadas em mercado (direitos comerciveis de desenvolvimento)
podem s vezes ajudar a atingir a meta ambiental. Contudo, mercados e competio no
so precondies necessrias ou suficientes para PSA. Portanto, desenhos de PSA precisam
basearse muito mais na teoria de contratos do que em literatura sobre marketing.
1.3.3 Precondies culturais
Incentivos econmicos constituem o ponto central de esquemas de PSA. Se provedores
de servios ambientais sentemse pouco motivados em receber pagamentos, ou os consideram
39
Srie Estudos 10
socialmente inapropriados, ento os PSA no funcionaro. Quando sistemas de valores no

econmicos so importantes e funcionam, pode haver forte resistncia introduo de PSA. Em
nenhum outro aspecto isso to aparente quanto aquele relacionado ao acesso gua, sendo
este freqentemente considerado um direito humano ameaado pela monetarizao de PSA.
A chamada Viso de gua Andina, construda sobre sistemas indgenas de reciprocidade
rio-acima-rio-abaixo, tem particularmente provado ser conflitante com PSA de gua,
sendo localmente considerada um Cavalo de Tria neoliberal. De acordo com experimentos
psicolgicos, introduzir (pequenos) pagamentos monetrios sobre (fortes) valores intrnsecos
pr-existentes (pagando pessoas para proteger suas prprias florestas sagradas) pode, na pior
das hipteses minar, ao invs de fortalecer, a conservao.
Na maioria dos contextos sociais, PSA so atualmente aceitos. Onde sistemas
tradicionais tornamse disfuncionais (devido ao aumento de presses por recursos),
PSA podem tambm gradualmente adquirir aceitao. Usar pagamentos nomonetrios
por servios ambientais pode, em algumas circunstncias culturais, ser prefervel. O
mecanismo de PSA pode assim ser desenhado adaptativamente, de forma a complementar
valores prexistentes e sistemas de manejo de recursos naturais.
1.3.4 Precondies institucionais
Apesar de externalidades do uso de recursos naturais serem onipresentes,
em poucos lugares PSA tm sido desenvolvidos localmente de forma independente.
Esquemas de PSA requerem confiana entre usurios e provedores de servios na
expectativa de cumprimento mtuo de contrato, e excluindo motivos mpios (por exemplo,
usurios incorporando terras de provedores). J que usurios e provedores tm inerentes
interesses conflitantes, confiana raramente se desenvolve naturalmente entre eles; e um
intermedirio honesto tornase necessrio. De fato, a idia de implementar PSA na maioria
dos casos parte de intermedirios externos. Entretanto, em situao de intenso conflito,
e quando direitos ligados terra que provem esse servio no so e nem podem se
tornar exclusivos, PSA no podem ser aplicados. Dada a freqncia dessas situaes no
Hemisfrio Sul, limitaes institucionais de PSA so geralmente inevitveis.
Por outro lado, o desenho dos PSA freqentemente permite responder a
deficincias institucionais, sob dificuldades particulares para aplicar polticas de comando
e controle em pases em desenvolvimento. Em pases desenvolvidos, muita proteo de
mananciais tem ocorrido mediante efetiva proteo legal da terra. Em outras palavras,
onde ferramentas de comando e controle esto funcionando bem, PSA pode ser menos
necessrio como incentivo para uma mudana voluntria. Contudo, PSA pode ainda
ser usado aqui como compensao para mudanas obrigatrias, assegurando justia e
igualdade, ou condicionalmente, pode ser introduzido por meio de subsdios produtivos
dependentes de conformidade com comando e controle ambiental, como o caso de
muitos esquemas agroambientais no Hemisfrio Norte.
40
Em pases em desenvolvimento, a eficincia de mecanismos de comando e controle

freqentemente restringida por instituies frgeis e pouca governana, especialmente
em fronteiras agrcolas. H ainda o imperativo moral de no prejudicar agricultores
pobres por meio de proibies estritas, tradicionalmente ocupando terras produtivamente
marginais e ambientalmente frgeis. Terra geralmente considerada mais abundante, e
sua ocupao e transformao so comumente aceitas como uma estratgia de vida para
os pobres, tornando a fiscalizao de comando e controle politicamente invivel. PSA
pode, portanto, ser uma proposta mais efetiva e igualitria de conservao frente a essas
limitaes institucionais.
Como se daria, ento, a fiscalizao efetiva de PSA? Em princpio, contratos podem
ser associados ao sistema jurdico existente, de forma que provedores nocumpridores
de determinaes estabelecidas possam ser legalmente punidos. Servides ambientais8
uma das ferramentas com caractersticas de PSA, satisfazendo os cinco critrios da
sua definio (subseo 1.1.1). Entretanto, sua efetividade depende da condio de o
sistema judicial estar disposto e apto a assumir os custos de transao para implementar
efetivamente o contrato de PSA. Em pases em desenvolvimento, servides ambientais
podem assim esbarrar em alguns dos mesmos obstculos de implementao como os
sistemas de comando e controle. Pela mesma razo, servides ambientais tm sido
aplicadas muito mais freqentemente em pases desenvolvidos do que em pases em
desenvolvimento. Nesses ltimos, geralmente prefervel ter contratos independentes,
ou ao menos no completamente dependentes do sistema judicial. O principal ponto
crtico aqui seria a existncia de um sistema de pagamentos contingentes recorrentes, que
so interrompidos/ reduzidos/ suspensos no caso de nocumprimento (dependendo da
severidade da infrao). Esse sistema pode ser bastante eficiente, mas pode incorrer em
problemas quando os custos iniciais de implementao so altos (em geral, no caso de
plantao de rvores): pagamentos recorrentes no sero, ento, suficientemente atrativos
para o vendedor de servios ambientais, ao mesmo tempo em que pagamentos altos faro
o comprador perder poder de influncia.
1.3.5 Precondies informacionais e tcnicas
PSA so relativamente intensivos em informaes, o que desencadeia custos de
transao. Entretanto, custos de transao tendem a ser comparativamente mais altos no
incio, anteriormente ao primeiro pagamento (devido negociao de custos, avaliao de
linha de base do servio ambiental, desenho do sistema etc.) do que na fase operacional
(monitoramento, implementao, aprovao, administrao), quando a implementao
de esquemas de PSA normalmente eleva o custoefetividade. Por exemplo, nos dois casos
equatorianos de Pimampiro (gua) e Profafor (carbono), custos iniciais eram de R$ 141/
8
Traduzido do ingls conservation easements, o termo utilizado para designar a transferncia de direitos
de uso do proprietrio de terra aos beneficirios de servios ambientais
41
Srie Estudos 10
ha e R$ 342/ha, respectivamente, ao passo que os custos de transao recorrentes na fase

operacional eram de R$/ha 13 e R$ 6/ha (Wunder e Albn, 2008).
Custos de transao podem representar um ponto real de estrangulamento
para PSA dirigido conservao, especialmente quando h mltiplos compradores
e vendedores de servios ambientais, com composio social diversificada, e quando
o servio alvo biofisicamente complexo. Por exemplo, a medio e comprovao de
relaes entre usos da terra e propriedades hdricas em padres cientficos pode implicar
em custos que excedam exageradamente os prprios pagamentos necessrios, o que na
maioria dos casos ir constituir uma quebra de contrato.
Embora existam metodologias relativamente consolidadas9 para quantificar e
monitorar o contedo de carbono na vegetao em diferentes usos do solo, a medio de
carbono subterrneo apresenta-se mais complicada e sua associao com usos da terra
deve considerar no apenas a cobertura atual, mas tambm tecnologias anteriormente
empregadas em determinados usos do solo (Wiesenmller, 1999). Indicadores que podem
ser monitorados por meio de sistemas de informao geogrfica e com base em imagens
de satlite ou fotografias areas (com poucas intervenes no campo) so geralmente
preferveis, em funo do seu cust-efetividade (Brown, 1996).
A medio de servios relacionados biodiversidade requer uma definio
especfica do servio a ser conservado para permitir o desenvolvimento de indicadores
adequados. Quando se trata de valores referentes fauna endmica, por exemplo,
necessrio caracterizar condies mnimas de habitat, o que pode implicar no uso
de indicadores como a fragmentao da floresta ou caractersticas dos usos da terra
que asseguram esta funo de habitat (Debinski e Holt, 2000). A conseqncia que,
especialmente, esquemas em pequena escala sofrem os efeitos de altos custos iniciais para
demonstrar que a interveno proposta pode, de fato, aumentar a proviso de servios
ambientais.
1.4 Resumo e concluses preliminares
primeira vista, os obstculos para implementao de PSA podem parecer
desalentadores. Porm, em muitos casos, PSA apenas tornam transparentes as contradies
que, implicitamente, se aplicam a outras ferramentas de conservao. Por exemplo,
se potenciais provedores de servios se recusam a mudar para atividades produtivas
ambientalmente benignas porque seus custos de oportunidades no so cobertos obstculo
econmico , isso ser claramente caracterizado durante as negociaes de PSA; em muitas
outras aes de conservao, isso pode permanecer uma razo subjacente real de fracasso,
que no abertamente reconhecida. Direitos de excluso e de acesso terra obstculo
institucional constituem condio sine qua non para PSA, mas tambm o so indiretamente
para outras aes. Por exemplo, os chamados Projetos Integrados de Conservao e
9
42
http://cdm.unfccc.int/methodologies/index.html
Desenvolvimento PICD podem ser bastante efetivos em engajar uma comunidade na

mudana de seu meio de vida para uma direo mais ambientalmente amigvel. Mas, se
uma ocupao local mais frgil da terra destinada conservao induzir estranhos a tomar
controle sobre ela, a linha PICD de ao ir falhar, devido mesma limitao original.
Finalmente, linhas de base de proviso de servio so fundamentais para PSA, e podem
ser difceis e custosas de implantar obstculos informacionais. Contudo, como tem sido
corretamente frisado, qualquer conservao de fato deve cuidadosamente definir e monitorar
o que aconteceria na ausncia da interveno almejada (Ferraro e Pattanayak 2006).
Quais campos e cenrios em que PSA provavelmente iro enfrentar ento obstculos
de implementao, que so genuinamente superiores queles de outras ferramentas de
conservao?
Como mencionado, provavelmente alguns custos iniciais so mais altos e alguns
obstculos mais evidentes, simplesmente porque PSA requer um maior grau de
explicitao. Aqueles casos acima de tudo reafirmam que conservao per se uma tomada
de trajetria com obstculos. Entretanto, um campo onde PSA verdadeiramente deixa a
desejar em relao a outras ferramentas so os altos custos de negociao de contratos,
ao menos em esquemas autofinanciados pelos usurios, com completa voluntariedade
de ambas as partes. Onde muitos compradores e vendedores (de talvez vrios servios
de uma mesma parcela da terra) esto presentes, esquemas de PSA so improvveis de
emergir, a menos que as partes da negociao sejam extremamente bem organizadas
desde o incio. Contudo, o prprio processo de negociao de PSA poderia, por sua vez,
tambm prover benefcios adicionais em termos de plataformas para democratizao e
melhor governana, que constitui um dos motivos pelos quais doadores tendem a estar
interessados em PSA. Portanto, alguns custos de transao no so piores, na verdade,
por tambm serem positivos em algum aspecto.
1.4.1 Implicaes para iniciativas de PSA na Amaznia brasileira
Grande parte da preocupao em relao ao desmatamento da floresta surge das
externalidades dessa atividade na proviso de servios ambientais do bioma amaznico,
cujos benefcios so usufrudos fora da regio e do Brasil. Na medida em que esta
preocupao aparece cada vez mais justificada por resultados cientficos, ela se manifesta
tambm em compromissos financeiros para a conservao da floresta nativa, numa
disposio maior a pagar pela conservao.
Em situaes como essas, as experincias de PSA revisadas aqui, e muitas outras,
mostram que a atratividade de PSA para potenciais compradores/beneficirios de servios
ambientais depende criticamente da transparncia e clareza na definio dos servios
ambientais abordados e da capacidade de comprovar adicionalidade na sua proviso em
face de uma linha de base. Da mesma forma, cabe ressaltar que a credibilidade de um
esquema de PSA funo da sua capacidade de garantir a condicionalidade da proviso de
43
Srie Estudos 10
servios, mediante regras bem estabelecidas e da perspectiva real de sanes (por exemplo,
em forma da suspenso de pagamentos) em casos de nocumprimento de contrato.
Devese ainda evitar tentativas de vender pacotes de servios ambientais (mesmo
que bem definidos) que incluam servios cujos benefcios geralmente so internalizados
pelos provedores (por exemplo, fertilidade de solo). Primeiramente, porque no h motivos
para que atores externos demonstrem disposio a pagar pelos mesmos. Segundo, porque
a falha em manter a proviso desses servios est freqentemente associada a fatores
que PSA podem ou no influenciar ou que fazem com que PSA no possam trazer os
benefcios esperados (por exemplo, a ausncia de servios pblicos bsicos e a falta de
direitos assegurados de uso e acesso s terras que do origem aos servios ambientais).
1.4.2 Implicaes para o desenho de contratos de PSA
O carter da maioria dos servios ambientais, hoje abrangidos por esquemas de PSA
(intangveis, difceis de medir) diretos aos provedores, geralmente exige o estabelecimento
de acordos formais entre compradores e provedores para instituir regras sobre assuntos
como:
1. a definio do servio ambiental ou o uso da terra e tecnologia necessrios para
assegurar o servio;
2. condicionalidade da proviso monitorada e sanes, em caso de diferentes graus
de no cumprimento (e da atribuio de responsabilidades);
3. a durao da transao que envolve assuntos de permanncia na proviso dos
servios ambientais e nos usos da terra;
4. as modalidades de pagamento (forma, freqncia, momento de entrega,
receptores etc.).
Brner et al. (2007b) sugerem, no caso de pequenos agricultores na Amaznia,
que se conceda ao provedor a deciso de como fornecer um determinado servio para
atingir um mais alto nvel de eficincia econmica. Esta recomendao teve como
contexto o plano do Programa Proambiente de atrelar os benefcios do programa ao
uso de determinadas tecnologias de preparao da terra. H vrias formas e tecnologias
disponveis para utilizao de uma determinada unidade da terra. Contudo, programas
de PSA que pressupem o pagamento por tipos de uso da terra devem avaliar at que
ponto agricultores tm acesso ao conhecimento e tecnologia necessria para adotar
determinado procedimento de uso do solo. Neste sentido, a proposta do Proambiente
pode servir como um bom exemplo para o acompanhamento de transferncias do tipo
PSA com atividades de extenso rural.
Segundo a definio de PSA aqui adotada, imprescindvel que pagamentos sejam
condicionais proviso de servios. A regulao da condicionalidade no contrato e sua
44
realizao, na prtica, pode ser um dos maiores desafios para esquemas de PSA (Gouyon,
2002). Principalmente quando se trata de provedores de baixa renda, o adiantamento
de recursos tornase necessrio nos casos em que investimentos iniciais sejam exigidos
para garantir a proviso de servios. Neste caso, a dificuldade consiste em desenhar o
acordo de uma forma que viabilize o investimento inicial sem comprometer o incentivo
proviso do servio ambiental no futuro. A previso inicial do Proambiente de resolver
esta questo por meio de um esquema de crditos subsidiados ainda representa uma
sada atrativa.
A regulamentao da condicionalidade envolve geralmente a definio de medidas
a serem tomadas como forma de sanes, caso uma das partes no cumpra com o que foi
estipulado em contrato. Sanes representam um tema delicado, especialmente quando
afetam pagamentos j feitos para grupos ou pessoas de baixa renda. De forma ideal, no
caso de esquemas de PSA, a sano se efetiva mediante o no pagamento do valor ou
parcelas do total, se assim for estipulado, quando se observa que o servio no est sendo
devidamente provido. A atratividade deste mecanismo de sano que ele no requer os
mecanismos de fiscalizao necessrios para garantir a efetividade de instrumentos de
comando e controle. O incentivo para cumprir o contrato a perspectiva de no receber
a remunerao pelo servio ambiental. Bastaria, ento, monitorar a proviso do servio
e cancelar o pagamento quando ele deixa de ser provido.
Como mencionado acima, a proviso de servios ambientais na maioria dos
esquemas de PSA existentes garantida apenas pelo perodo de durao do prprio
contrato. Excees seriam, por exemplo, PSA para o estabelecimento de novas unidades
de conservao ou a construo da terraos para cultivos em regies montanhosas, desde
que, aps instalao, os servios ambientais se autofinanciem. Portanto, acordos sobre
PSA devem definir principalmente a durao do perodo em que provedores recebero
pagamentos pela proviso de servios ambientais. Os desafios relacionados a este ponto,
porm, esto mais intimamente relacionados ao ponto anterior condicionalidade e ao
prximo ponto a ser abordado forma de pagamento. Acordos de longa durao so mais
vulnerveis a alteraes decorrentes de fatores externos como, por exemplo, o surgimento
de novas tecnologias, polticas ou mudanas nas condies econmicas em geral. Estes
tipos de mudanas podem tornar necessria uma renegociao das condies do contrato se
elas implicarem em prejuzos para, pelo menos, uma das partes. Nas experincias revisadas
aqui, um perodo de cinco anos tem mostrado ser, tipicamente, uma boa soluo prtica,
considerandose o compromisso inevitvel relacionado flexibilidade, estabilidade e aos
custos de transao envolvidos no desenvolvimento dos contratos.
Finalmente, o contrato deve especificar a forma de pagamento, se ele ser
realizado ex ante ou ex post a verificao da proviso de servios, de forma parcelada ou
integral, com que periodicidade e para quem (o Bolsa Floresta, por exemplo, prev que
os pagamentos sejam feitos para a esposa da famlia). Wunder (2005) ainda nota que
45
Srie Estudos 10
existem casos excepcionais em que o pagamento em mercadoria poderia ser mais eficaz
do que em dinheiro, embora na prtica essa forma de pagamento apresente problemas
de flexibilidade reduzida por parte do receptor.
Cabe ressaltar que contratos podem ser feitos com provedores de forma individual
ou coletiva. A opo coletiva pode se tornar interessante no caso, por exemplo, de
comunidades quilombolas, onde a posse da terra coletiva, como se ver adiante, ou
em casos de recursos comumente manejados por comunidades em assentamentos
diferenciados, como Projetos de Desenvolvimento Sustentvel ou em UC de uso
sustentvel.
Neste sentido, o Programa Bolsa Floresta no estado do Amazonas tem criado
modalidades interessantes que envolvem pagamentos a comunidades e associaes,
incentivando a participao coletiva. O Programa Bolsa Floresta Associao, por exemplo,
transfere 10% do valor total pago por cada famlia associao comunitria local para
o Programa, de forma que o valor dessa contribuio aumenta de forma diretamente
proporcional ao nmero de famlias participantes.
Em sntese, no existe um padro nico de contrato para todos os casos.
Elaboradores e negociadores de contratos devem levar em conta os cinco critrios da
definio de PSA (seo Concluses e perspectivas) e se ater, especialmente, maneira
como regulada a questo da condicionalidade, de forma a viabilizar o cumprimento do
contrato pelo provedor. No anexo I, so apresentados dois modelos de contratos (privados
e pblicos) sobre transaes de servios ambientais que apresentam esses componentes. O
modelo para contratos pblicos chama ateno especial necessidade de implementao
de polticas pblicas que prevejam a participao do poder pblico como comprador ou
intermediador em acordos de PSA.
46
ANLISE
DO POTENCIAL DE PSA NA FLORESTA
AMAZNICA
Neste segundo captulo do livro so analisadas informaes existentes na literatura,

estatsticas oficiais e dados espaciais, com o objetivo de avaliar o potencial de PSA,
principalmente como instrumento de conservao da floresta na Amaznia brasileira. Essa
questo abordada com um enfoque especfico nas possveis implicaes da aplicao
deste instrumento no bemestar dos moradores locais em propriedades rurais na regio
amaznica. As principais fontes de dados esto documentadas no anexo II. Conforme
mencionado na introduo, limitase, aqui, aos servios ambientais relacionados a carbono
e biodiversidade.
Este captulo est dividido em cinco sees. A primeira (2.1) trata da demanda
por servios ambientais oriunda da Amaznia, destacando as diferentes modalidades e
combinaes de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos com relevncia para
a viabilidade de PSA na regio. A segunda seo (2.2) apresenta uma avaliao quantitativa
do potencial de oferta de servios ambientais, relacionados a carbono e biodiversidade,
para PSA. Uma questo de fundamental importncia para o funcionamento de PSA
foi contemplada na terceira seo (2.3). Tratase da situao fundiria nas reas com
adicionalidade de servios ambientais da Amaznia brasileira, bem como suas implicaes
para a aplicao de esquemas de PSA na regio. A quarta seo (2.4) aborda as condies
institucionais e legais enfrentadas por iniciativas voltadas introduo de PSA na
Amaznia e identifica possveis barreiras para sua implementao. A ltima seo (2.5)
destaca os resultados principais deste segundo captulo, delineando reas prioritrias a
serem consideradas, com base nas oportunidades de PSA na Amaznia Legal identificadas
por esse estudo.
2.1 Demanda: mecanismos e oportunidades

PSA geralmente se iniciam pela manifestao de uma demanda por servios
ambientais afetados por externalidades. Uma discusso sobre a situao da demanda por
servios ambientais deve, portanto, preceder a avaliao da oferta de servios ambientais
na Amaznia. Esta discusso iniciada com uma breve reviso dos diferentes tipos de
Srie Estudos 10
fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA (subseo 2.1.1), seguida
por uma caracterizao das atuais oportunidades para a realizao de PSA na Amaznia
brasileira (2.1.2).
2.1.1 Tipos de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos
De forma simplificada, um esquema de PSA representa o pagamento em dinheiro
em troca de um servio ambiental prestado. Para viabilizar esta troca, necessrio criar
mecanismos que permitam que os benefcios obtidos por esses servios se transformem
em uma demanda real. As caractersticas de oferta e demanda dos servios ambientais
relacionados ao carbono e biodiversidade (por exemplo, mltiplos provedores e
beneficirios, veja tambm subseo 1.3.2) fazem com que PSA geralmente dependam de
intermediao para concretizar-se. Excees seriam usos diretos da biodiversidade como, por
exemplo, a bioprospeco e o ecoturismo, que dependem de uma interao mais direta entre
usurios especficos e provedores. Ambas podem vir a ter relevncia em contextos locais e
especficos, mas a grande maioria dos esquemas de PSA para conservao de biodiversidade
tem sido implementada em funo de benefcios indiretos como, por exemplo, valores de
existncia. Caso os benefcios da biodiversidade para turismo ou bioprospeco no possam
ser captados e, portanto, internalizados por proprietrios da terras privadas, eles podem
ainda adquirir relevncia, como acontece com mecanismos de financiamento para a criao
de reas protegidas em terras pblicas (veja tambm Wunder et al., 2008).
Quais as principais fontes de recursos e modalidades de gesto com potencial para
a construo de esquemas com caractersticas de PSA?
Distinguem-se aqui, por um lado, fontes e mecanismos de captao de recursos por
meio dos quais podem ser gerados recursos financeiros para fins ambientais e, por outro
lado, mecanismos de gesto de recursos utilizados para administrar a aplicao de recursos.
A - resume as principais categorias de fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos
que podem ter relevncia para esquemas com caractersticas de PSA.
Tributos (impostos, taxas e cobranas) so os mecanismos mais comuns de captao de
recursos em esquemas de PSA pblicos. Impostos representam o clssico mecanismo de captao
de recursos utilizados por governos, enquanto taxas (sobre servios prestados) e cobranas (sobre
usos diretos de servios e produtos ambientais) podem tambm ser utilizadas por entidades
privadas, provedoras de servios ou com domnio sobre recursos naturais. Impostos podem
ainda ser empregados para corrigir externalidades quando for possvel atribu-los s mesmas
como, por exemplo, no caso de impostos sobre poluio e uso da gua.
Acordos representam um importante e flexvel mecanismo de captao de recursos
financeiros para fins ambientais e podem se consumar por meio de mecanismos como
doaes, acordos de cooperao internacional, parcerias pblicas e privadas e troca de
ttulos de dvidas, entre outros.
48
Mercados podem ter caractersticas de PSA caso os bens comercializados

representem servios ambientais bem definidos como, por exemplo, mercados que
comercializam certificados de carbono. Nestes mercados, a participao dos provedores
e compradores voluntria10 e a proviso condicionada ao pagamento, preenchendo
assim os requisitos intrnsecos definio de PSA.
A gesto de recursos para fins ambientais muitas vezes organizada por entidades
especficas, na esfera da administrao pblica, como ministrios e secretarias de meio
ambiente em diferentes nveis de administrao estadual ou municipal. Em princpio,
estas administraes podem tambm assumir responsabilidade ou participao na gesto
de recursos financeiros em esquemas de PSA. Porm, uma prtica freqente consiste em
delegar a gesto de recursos financeiros a fundos dependentes ou independentes , tanto
no mbito nacional como no internacional. Desde que comearam a ser estabelecidos, no
incio da dcada de 90 principalmente a partir da criao do Global Environment Facility
GEF (Fundo para o Meio Ambiente Global) , os grandes fundos ambientais internacionais
vm alocando recursos a programas e projetos de preservao e conservao ambiental e
promoo do desenvolvimento sustentvel. Tais fundos usualmente recebem doaes
do setor pblico e privado, agncias de cooperao e ONG. Entretanto, atualmente, os
fundos ambientais so constitudos por complexas instituies de gesto ambiental, com
atribuies que extrapolam a de captao e gesto de fundos.
rgos e agncias internacionais, alguns com caractersticas de fundos, tambm
assumem um papel importante na gesto de recursos para fins ambientais, com alta
relevncia para experincias pioneiras de PSA.
Finalmente, existem arranjos pioneiros com carter de PSA administrados por
ONG, principalmente internacionais, indicando que a gesto de recursos por ONG
representa uma alternativa vivel em esquemas de PSA privados.
2.1.2 Oportunidades nacionais e internacionais para PSA na Amaznia

As principais limitaes e potencialidades dos mecanismos de gesto de recursos
esto documentadas na tabela 2. A seguir, algumas dessas questes sero abordadas, com
enfoque na identificao de potenciais fontes de recursos nacionais e internacionais para
PSA, tendo como referncia os mecanismos de gesto relacionados.
O uso de tributos como fontes e mecanismos de captao de recursos para fins
ambientais no uma novidade no Brasil. O instrumento conhecido como ICMS Ecolgico, que
se baseia no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios, h anos vem
sendo empregado como forma de incentivo a investimentos ambientais em vrios municpios
10
Mesmo que a deciso do comprador esteja vinculada metas obrigatrias de reduo de emisses (atravs
da compra certificados de reduo), esta pode ser considerada voluntria sempre que existir a opo de
no comprar certificados e reduzir as prprias emisses.
49
Srie Estudos 10
Tabela 2: Fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos para PSA
do pas. Na Amaznia, o ICMS Ecolgico tem sido utilizado como medida compensatria
para municpios afetados pela criao de reas protegidas (Loureiro, 2002).
O j extinto Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos
IVVC, de mbito municipal , por sua vez, constitui um exemplo estrito de imposto
ambiental (relacionado fonte poluidora), estratgia utilizada pela Costa Rica para cofinanciar o programa nacional de PSA. Tanto taxas (por exemplo, cobradas pelo acesso a
reas protegidas), como cobranas (uso da gua12 ou concesses florestais ) so mecanismos
11
13
11
12
13
50
Art.156, III, da Constituio Federal. O IVVC foi extinto pela Emenda Constitucional n 3, de 1993.
Atualmente se encontra arquivado o Projeto de Lei Complementar (PLP) 304/2002, que dispe sobre
normas gerais aplicveis ao Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos (exceto
o leo diesel) de competncia dos municpios.
Com a aprovao da Lei de Recursos Hdricos (no. 9433/97), foi introduzida legislao especfica prevendo
a cobrana pelo uso da gua..
A Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei 11.284 /2006) estabelece que as florestas pblicas devem ser
conservadas e utilizadas de forma sustentvel. Entre os instrumentos institudos para garantir a cobrana
comuns de captao de recursos em mbito nacional. Porm, a deciso de utilizar recursos

pblicos, captados pelo governo em mbito nacional, depende de debates e arenas de
decises em esferas polticas, e precisa tambm ser justificada diante do pagador de
impostos ou outros tributos. Os servios ambientais localmente no internalizados e
relacionados a carbono e biodiversidade geram, em sua maioria, benefcios fora do Brasil.
Portanto, o uso de tributos nacionais para financiar pagamentos por estes servios desponta
apenas como uma medida complementar no contexto de PSA.
A experincia do estado do Amazonas (seo 1.2) demonstra que a estratgia de
comprometer recursos pblicos como contrapartida para atrair recursos de terceiros,
por meio de acordos, apresenta alto potencial para captao de recursos internacionais
e do setor privado em mbito nacional (Governo do Amazonas, 2007). A maioria das
contribuies destinadas pelo setor privado, porm, ainda assume carter de doao. Isto
decorre do fato de inexistirem mecanismos nacionais de incentivo a investimentos privados
que revertam em benefcios ambientais. So excees as compensaes obrigatrias por
danos ambientais, que assumem caracterstica de multa. Entretanto, mesmo na ausncia
de incentivos explcitos, como impostos, isenes fiscais ou medidas para regulamentao
da produo, uma maior insero em determinados nichos de mercados pode vir a se
tornar uma fonte de recursos para PSA. Por exemplo, uma imagem verde pode trazer
vantagens a alguns segmentos de mercado, o que faz com que algumas empresas se
interessem em investir na conservao de ecossistemas naturais. Dessa forma, acordos
nacionais e internacionais entre provedores pblicos ou privados e compradores (setor
privado) podem se tornar uma fonte significativa para transaes com carter de PSA,
como demonstram alguns exemplos de atuao de empresas privadas e outras entidades
na Amaznia brasileira.
Com a deciso assumida na 13 Conferncia das Partes (COP 13) sobre o clima,
em dezembro de 2007, de incluir a opo de REDD em futuras negociaes envolvendo
instrumentos de poltica internacional para mitigao de mudanas climticas, novas
oportunidades para PSA baseados em carbono esto surgindo. Estas oportunidades
se verificam, por exemplo, em forma de novos acordos bilaterais que podem surgir do
comprometimento de recursos significativos por governos de pases industrializados,
como Noruega, para incentivar a conservao de florestas naturais. Na COP 13, foi tambm
lanado um novo fundo de carbono, o Forest Carbon Partnership Facility, constitudo por
recursos provenientes de ONG e vrios paises industrializados, destinado conservao
de florestas.
A criao de mercados um mecanismo potencialmente eficiente de captao de
recursos. Mas para funcionar como mecanismo de financiamento direcionado conservao
e proviso de servios ambientais, ele depende de polticas de incentivo demanda
pelo uso ou explorao de recursos naturais, figuram tambm os contratos de concesso florestal, de at
40 anos, com empresas brasileiras por meio de processo de licitao pblica..
51
Srie Estudos 10
como no caso do mercado de carbono, que surgiu em funo de metas de reduo de

emisses adotadas por vrios pases industrializados no mbito da poltica internacional
do clima. Porm, na medida em que a criao de um mercado pode oferecer incentivos
para conservao, ele tambm depender do cumprimento, por parte dos compradores,
das metas estabelecidas. Considerando que a fiscalizao representa o maior ponto
de estrangulamento para as polticas de comando e controle para conservao de
florestas no Brasil, este requerimento representa uma limitao para o funcionamento
dos esquemas de cotas de arrendamento de reserva florestal no Brasil que vem sendo
discutidas por diferentes autores h alguns anos (por exemplo, Chomitz, 2006; Sera
da Motta, 2006).
Com o cumprimento das regras estabelecidas para o mercado podendo ser
controlado de forma efetiva, ou com mercados que surgem em decorrncia de acordos
multilaterais, as experincias mostram que a criao de mercados pode funcionar. A tabela
3 ilustra as principais caractersticas de trs dos maiores mercados que comercializam
crditos de carbono. Alm desses mercados, vrios pases tm estabelecido plataformas
para comercializao de redues de emisses com carter de mercado, como o caso do
Mercado Brasileiro de Redues de Emisses MBRE .
14
Com 1101 Mt de CO2eq, volume de carbono comercializado em 2006, o mercado

europeu superou as transaes realizadas em projetos no mbito dos instrumentos do
Protocolo de Kyoto (492 Mt CO2eq).
Tabela 3: Caractersticas principais de mercados de carbono
Porm, a experincia do mercado europeu tambm demonstra uma das desvantagens

da abordagem de mercado. Devido instvel oferta e demanda, ocasionada pela situao de
indefinio do futuro da poltica internacional sobre o clima, o preo de carbono encontra-se
sujeito a altas flutuaes e no representa, portanto, uma boa base de planejamento para
investidores privados15. Em geral, grandes diferenas nos preos de carbono so observadas
entre os mercados, o que se deve apenas em parte aos diferentes padres na certificao dos
crditos comercializados nestes mercados. No mercado Chicago Climate Exchange CCX, o
fato de que a participao no seja induzida por metas obrigatrias de reduo de emisses
contribui para a manuteno de preos em nveis mais baixos.
14
15
52
www.bmf.com.br/portal/pages/MBRE/conheca.asp
The Economist: Doffing the Cap. 14.06.07
A comercializao de certificados de carbono gerados pelo desmatamento evitado

ainda praticamente inexistente nos mercados de carbono e mercados semelhantes, para
valores de existncia da biodiversidade que, atualmente, tambm inexistem. Porm, os
atuais e futuros mercados de carbono tm o potencial de se tornar as oportunidades mais
tangveis para a comercializao de certificados de carbono oriundos de PSA do tipo
REDD, se esta modalidade for institucionalizada em mbito internacional.
Alm de serem relevantes para a gesto de recursos, fundos independentes tambm
podem representar fontes de financiamento para preparao e execuo de projetos de
PSA. Exemplos em mbito nacional so o Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA,
criado em 1989 com o objetivo de contribuir para o financiamento da implementao da
Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA e o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
Funbio. Em 2006, o Funbio criou a Carteira Fauna Brasil, voltada para projetos de
conservao da fauna e de recursos pesqueiros, que promove a captao permanente de
recursos necessrios para o financiamento desses projetos. Com esse objetivo, foi criado
pelo Ibama, Ministrio Pblico Federal e Funbio o Fundo Fauna Brasil, com um aporte
inicial de R$ 2,7 milhes. Este fundo receber recursos oriundos de multas e sanes
aplicadas por crimes ambientais contra a fauna. Os recursos devero ser aplicados na
recuperao de espcies ameaadas e na proteo da fauna.
Dentre os fundos internacionais destaca-se o Fundo para o Meio Ambiente Mundial
FMAM16. Desde 1991, este Fundo alocou cerca de R$ 13,7 bilhes em doaes e mais de
US$ 52 bilhes em co-financiamento com outras fontes para apoiar mais de 1.950 projetos
que produzem benefcios ambientais globais em 160 pases em desenvolvimento17.
Alm dos fundos especiais da Conveno sobre Mudana Climtica, que assumem
funes de apoio, por exemplo, a projetos de adaptao e mitigao de mudanas climticas,
existe uma srie de fundos que representam uma oportunidade para projetos florestais de
MDL na regio da Amrica Latina. Entre eles, esto o Bio Carbon Fund, o European Carbon
Fund, o Japan Carbon Finance e o KfW Carbon Fund, totalizando um montante superior a
US$ 400 milhes (Rugnitz e Coto, 2006). Contudo, o MDL tem se mostrado extremamente
limitado no que se refere promoo de projetos florestais18 para mitigao de mudanas
climticas. Isto no decorre necessariamente do teto estabelecido no Protocolo de Kyoto
para certificados de emisses reduzidas provenientes de projetos florestais . Mas so os
altos custos de transao, resultantes em grande parte de requerimentos administrativos
necessrios aprovao de projetos florestais que, por sua vez, representam a principal
barreira para a implantao especialmente de projetos de menor escala.
16
17
18
Do ingls: Global Environment Facility (GEF)

http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=44
Este teto foi estabelecido em 1% das redues de emisses totais no ano base (1990), o que equivale a
137.283.060 tCO2 (Pedroni, 2004).
53
Srie Estudos 10
2.1.3 Sntese e implicaes

Vrias fontes e mecanismos de captao e gesto so potencialmente aptos para
viabilizar PSA. Porm, em funo da atual demanda e discusso em mbito pblico, fica
claro que a maioria das oportunidades para PSA atualmente est voltada para servios
ambientais relacionados ao carbono. Considerando que o MDL, com seus mecanismos de
apoio, tem sido pouco efetivo em promover projetos de mitigao de mudanas climticas
na rea florestal, espera-se que as lies aprendidas contribuam para um desenho mais
atrativo de novos mecanismos como REDD, mas tambm para a reestruturao dos
existentes, em funo de futuras negociaes internacionais.
Contudo, experincias pioneiras, como aquela do programa Bolsa Floresta,
demonstram que no necessrio esperar para que mudanas na poltica internacional
aconteam. Opes existentes e recentes desdobramentos (por exemplo, Forest
Carbon Partnership Facility, que tem comprometimento de recursos por vrios pases
industrializados) oferecem amplas oportunidades para experincias de carter pioneiro,
como tambm para investimentos com objetivo de criar condies necessrias (veja tambm
subsees 1.3.4 e1.3.5) ao funcionamento de PSA j existentes. O aproveitamento destas
oportunidades pode ser visto como forma de demonstrar, a investidores e tomadores
de deciso poltica, que PSA podem de fato ser opes custo-efetivas para proviso de
servios ambientais, principalmente por meio da conservao, como sugerido na seo
seguinte.
A escolha das fontes e mecanismos de captao e gesto de recursos depende
do contexto local em que se aplica o PSA. Por exemplo, a criao de fundos ambientais
pode representar, em mbito nacional ou estadual, uma opo atrativa para garantir e
institucionalizar o fluxo financeiro de PSA na Amaznia. Porm, um fundo nacional para
implementar PSA em larga escala demandar um financiamento inicial extremamente alto.
Mecanismos de PSA em grande escala podem, alternativamente, vir a ter seus custos iniciais
parcialmente cobertos por fontes externas como os grandes fundos internacionais.
No entanto, no cenrio atual, parece ser mais promissora uma estratgia que
integre:
1. a criao de fundos de escala menor para definidos servios ambientais e
contextos de proviso;
2. com a participao em mercados internacionais voluntrios e formais (o
que inclui a competio por recursos disponibilizados por fontes internacionais de
financiamento); e
3. o estabelecimento de parcerias nacionais e internacionais com o setor privado,
por intermdio de convnios bilaterais em prol da conservao ambiental.
54
Esta estratgia e o seu componente de fundos podem (e devem) ser alimentados

e co-financiados por mecanismos tributrios nacionais ou estaduais, como o caso da
poltica estadual contra a mudana climtica do estado do Amazonas.
2.2 Oferta: servios ambientais e ameaas
Esta seo pretende responder a duas perguntas-chave para o desenho de esquemas
de PSA na Amaznia brasileira:
1. quais as reas que mais contribuem para a proviso de servios ambientais na
Amaznia Legal?
2. onde PSA teria o maior potencial de gerar servios ambientais adicionais?
Apesar do enfoque maior em PSA para conservao de florestas, trata-se aqui,
tambm, do potencial para proviso de servios ambientais adicionais em reas j
desmatadas.
Com base em dados publicados por Saatchi et al. (2007), a mapa 2 apresenta a
distribuio do contedo de carbono na vegetao florestal na Amaznia Legal.
O mapa sugere que as reas com densidade de biomassa bastante alta e,
portanto, alto teor de carbono (at cerca de 200 toneladas por hectare) concentram-se na
parte ocidental da Amaznia Legal, no estado do Amazonas. Algumas reas com esta
caracterstica tambm podem ser encontradas na ilha de Maraj e no noroeste paraense.
O mapa mostra tambm que, em funo de intervenes no passado, no chamado Arco
de Desmatamento e ao redor de aglomeraes de centros urbanos identificados pelas
sedes municipais no mapa , o contedo mdio de carbono na vegetao geralmente
menor que 100 toneladas por hectare.
Com relao biodiversidade, no existem dados concretos para realizar um
mapeamento da diversidade gentica na Amaznia. Porm, um trabalho recentemente
realizado pelo World Wildlife Fund WWF (Rodrigues et al., 2008), utiliza tcnicas
de modelagem e simulao espacial com dados considerados aproximados para
biodiversidade terrestre e aqutica (por exemplo, vegetao, bioclima, geomorfologia etc.)
e indicadores de vulnerabilidade para identificar reas prioritrias para conservao da
biodiversidade, principalmente de espcies, na Amaznia. Na figura 3, estas reas esto
sobrepostas com dados sobre nmeros de espcies endmicas de mamferos e pssaros19.
Observa-se que reas com muito alta concentrao de espcies endmicas se encontram
geralmente afastadas de centros urbanos, no sudoeste da Amaznia Legal e ao Norte, na
fronteira entre Par e Amap, mas tambm na regio central, entre os estados do Par,
Amazonas, Mato Grosso e Rondnia.
19
www.worldwildlife.org/wildfinder
55
Srie Estudos 10
Pode-se, ento, entender todas essas reas como possibilidade real de oferta de
servios ambientais com potencial para PSA? Economistas geralmente definem oferta
como a quantidade e qualidade de produtos e servios que um produtor (provedor) est
disposto a fornecer por um determinado preo. Em outras palavras, para gerar oferta so
necessrios agentes econmicos e, no mbito de PSA, a oferta se torna dependente da
existncia de uma externalidade.
No contexto da Amaznia, as reas com potencial para PSA no so a totalidade
daquelas que mostram um alto ndice de carbono armazenado, indicadores de
biodiversidade ou reas com potencial para captura de carbono. So principalmente as
reas em que estes servios ambientais so ameaados pelo desmatamento (ou reas
j desmatadas nas quais poderiam ser gerados servios ambientais adicionais com
externalidades positivas) sob domnio de potenciais provedores.
A disponibilidade de dados sobre o desmatamento na Amaznia possibilita
uma identificao relativamente acurada, em escala regional, das ameaas histricas
relacionadas ao armazenamento de carbono em florestas nativas. No mapa 4, esto
sobrepostos os dados de desmatamento no perodo entre 2000 e 2006, segundo InpeProdes20, aos do cenrio de desmatamento chamado Business as usual (sem mudanas no
regime de governana e planejamento do desenvolvimento de infra-estrutura), publicado
por Soares-Filho et al. (2006), para o ano 2050.
A simulao de Soares-Filho et al. sugere que se perderia uma rea de
aproximadamente 1,5 milhes km2 entre 2007 e 2050 em toda Amaznia Legal (mais de 60%
disso apenas nos estados do Amazonas e Par). Segundo este cenrio, o desmatamento se
estender a outras regies alm daquelas ao redor de reas
recentemente desmatadas. A abertura de novas estradas e
a consolidao da agricultura nas atuais margens florestais
permitiro ainda a chegada de agentes do desmatamento
em novas fronteiras agrcolas.
A figura 3 indica os principais tipos de usos da
terra que vm ocupando reas desmatadas na Amaznia
Legal entre 2000 e 2006.21
Figura 3: Contribuio dos principais usos

da terra na expanso da agropecuria na
Amaznia Legal (2000-2006) com base
em dados da PAM-IBGE 22 e do Censo
Agropecurio 1996
20
21
56
Estes dados confirmam observaes anteriores

de que as pastagens ocupam a maior parte das terras
desmatadas na Amaznia (Chomitz e Thomas, 2001).
Entretanto, dados fornecidos pelo IBGE para o perodo de
O Instituto Nacional de Pesquisa Espacial (INPE) publica estimativas do desmatamento da Amaznia no

seu Programa de Clculo do Desflorestamento da Amaznia (PRODES).
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) publica anualmente os dados das pesquisas Produo
Agrcola Municipal (PAM), Pesquisa Pecuria Municipal (PPM) e Produo Extrativa Vegetal (PEV).
2000 a 2006 apontam para aceleradas taxas de crescimento de reas destinadas a culturas
anuais. Estudos de imagens de satlites confirmaram que, no caso de MT, estas taxas se
devem ao aumento da soja em reas recm-desmatadas (Morton et al., 2006).
De acordo com duas importantes condies necessrias para PSA (existncia de
uma externalidade e potencial de adicionalidade, ver seo 1.1), pode-se considerar a
totalidade dessas reas sob risco de desmatamento como potencialmente aptas para PSA.
Porm, verifica-se adiante, na seo 2.3, que a aplicabilidade de PSA depende tambm da
situao fundiria dessas reas.
Box 1: Potencial de captura de carbono adicional em reas j desmatadas

A identificao de reas com potencial para captura adicional de carbono (sem
gerao de externalidades negativas) mais complexa. Ela se daria pela identificao
de reas em que as condies biofsicas e socioeconmicas fossem favorveis para
proviso destes servios por meio de PSA. Na Amaznia brasileira, vrios estudos
isolados e extensos programas de pesquisa foram realizados e forneceram informaes
teis para esta identificao. Nepstad et al. (1994), por exemplo, demonstraram que
existem vastas reas, principalmente na Amaznia Oriental, cuja vegetao primria
e secundria apresenta razes profundas e, por esse motivo, representam um papel
fundamental na fixao subterrnea de carbono.
O projeto de cooperao cientfica Studies on Human Impact on Forests and
Floodplains in the Tropics (Shift) confirmou a importncia dessa vegetao para a
sustentabilidade de sistemas de produo baseados na agricultura familiar, em
reas desmatadas desde a metade do sculo passado, no nordeste paraense. Brner
et al. (2007b) demonstram que PSA podem fazer parte de uma estratgia integrada
para aumentar a proviso de servios ambientais nessa regio e trazer benefcios
econmicos para pequenos agricultores. Antes ainda, Carpentier et al. (2002) chegaram
a concluses semelhantes analisando reas semi-abertas na Amaznia Ocidental.
Estima-se, com base nos dados do Censo Agropecurio de 1996, que
aproximadamente 13 milhes de hectares (11% da rea no universo censitrio)
estejam ocupados por estabelecimentos agrcolas menores que 100 ha. Em grande
parte dessas reas, predominam sistemas de produo itinerante caracterizados pelo
uso de tcnicas tradicionais de corte-e-queima. Estudos pontuais sugerem que um
melhor manejo destes sistemas (por meio do uso controlado do fogo, por exemplo)
pode resultar em ganhos significativos de carbono fixado em florestas secundrias
(capoeiras), o que tornaria estas reas particularmente interessantes para um estudo
de viabilidade de PSA.
57
Srie Estudos 10
Os mapas 5 e 6 indicam a potencial adicionalidade de medidas de conservao

nessas reas com risco de serem desmatadas at 2050, apontando o contedo de carbono
na vegetao florestal e a distribuio de espcies endmicas nas reas prioritrias a
serem atingidas.
O mapa 6 sugere que haja adicionalidade de REDD, principalmente na regio
do norte paraense e nordeste amazonense, mas tambm no sul do Amazonas, em reas
de fronteira com Rondnia e Mato Grosso, onde as emisses por hectare de floresta
desmatada podem ser muito altas. Porm, o fato de que a maioria das terras desmatadas
acaba sendo convertida em pastagens, implica que as emisses do desmatamento em reas
com baixo contedo de carbono na vegetao (50 - 100 toneladas por hectare) tambm
sero considerveis. Um alto contedo de carbono da vegetao implica em um alto valor
monetrio, de acordo com a cotao de preos nos mercados de carbono. Isto pode indicar
uma oportunidade para conservar estas reas por meio de esquemas de PSA.
O mapa 6 mostra que uma proporo significativa das reas prioritrias (mais
de 42 milhes de hectares, reas verdes no mapa) para conservao de biodiversidade
encontra-se ameaada pelo desmatamento futuro. Grande parte das reas com alto ndice
de espcies endmicas, especialmente no sudoeste do Amazonas e no Acre, mas tambm no
noroeste do Par, na fronteira com Amap, desapareceriam em funo do desmatamento
projetado at 2050. reas prioritrias para conservao da biodiversidade tambm
diminuiriam no centro do Par e Amazonas, onde a sua maior parte encontra-se legalmente
sob proteo. Como tambm no caso do carbono, a manuteno da biodiversidade em
paisagens alteradas depende dos tipos de uso da terra que se seguem ao desmatamento.
Mosaicos que tipicamente se originam em funo de atividades agrcolas tradicionais,
como a agricultura familiar, geralmente registram nveis mais altos de manuteno da
biodiversidade do que aqueles associados pecuria extensiva e monocultura de soja,
atividades dominantes na expanso da fronteira agrcola.
Finalmente, o mapa 6 considera apenas as reas com alta biodiversidade em
florestas com contedo de carbono na vegetao acima de 50 t/ha. Isto implica que um
esquema de pagamentos pelo desmatamento evitado (tipo REDD) poderia gerar cobenefcios substanciais em termos de biodiversidade conservada, caso seja possvel
priorizar as reas aqui destacadas.
A sobreposio de cenrios espaciais de desmatamento com indicadores de
servios ambientais til para a identificao de reas prioritrias para conservao
em geral. Entretanto, no suficiente detectar onde servios ambientais de alto valor se
encontram ameaados por externalidades para poder concluir que, neste caso, PSA seja
efetivamente a soluo do problema. necessrio caracterizar as condies da oferta para
fazer concluses mais definitivas. Neste sentido, so analisados, como primeiro passo, os
custos de oportunidade da reduo do desmatamento na subseo seguinte.
58
2.2.1 Custos de oportunidade

Existem vrias abordagens metodolgicas para estimar os custos de oportunidade,
isto , o valor perdido por no se optar por atividade econmica considerada lucrativa,
em prol da conservao de florestas. Cattaneo (2002) utiliza um sistema de modelagem de
equilbrio geral em mbito local, enquanto Brner et al. (2007b) e Carpentier et al. (2002)
utilizam modelos econmicos. Outros estudos estimam os custos de oportunidade com
base em preos da terra (Micol et al., 2008). Nepstad et al. (2007), por sua vez, calcularam
os custos de oportunidade de conservao na regio amaznica utilizando retornos
econmicos simulados, provenientes de atividades como o cultivo de soja, extrao de
madeira e pecuria.
Atualmente, no existem modelos econmicos ou de simulao, que permitam
analisar os custos de oportunidade em mbito regional incluindo sistemas de produo
com relevncia para a agricultura familiar (por exemplo, corte e queima). Portanto, o
clculo de custos est embasado em dados municipais fornecidos pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica IBGE, nas suas bases de dados sobre produo agrcola,
pecuria e vegetal por municpio (PAM, PPM e PEV). Estes dados no so medidos em
campo, mas representam estimativas feitas por profissionais e tcnicos geralmente alocados
em sedes municipais. Uma comparao com dados do Censo Agropecurio do IBGE de
1996, proporciona a segurana de que estes dados, pelo menos historicamente, tm sido
razoavelmente realsticos no que se refere a preos e produtividade mdia das culturas
agrcolas. H menos confiana, no entanto, nos dados sobre expanso das pastagens e
culturas anuais e perenes, uma vez que as taxas de desmatamento publicadas pelo Inpe
e calculadas com base em imagens de satlite so
geralmente mais altas do que aquelas sugeridas nos
bancos de dados do IBGE. A figura 4 esquematiza
os principais passos e fontes de dados utilizados no
clculo do custo de oportunidade.
A distribuio dos usos da terra por municpio
foi calculada com base nos dados da PAM e PPM
do IBGE. Pressupe-se que o nmero de cabeas
de gado por hectare de pastagem no ano de 1996,
segundo o Censo Agropecurio conduzido neste ano
pelo IBGE, se aplica da mesma forma no perodo de
2000 a 2006. Com base nesse dados, so calculadas
as taxas de expanso das culturas perenes e anuais
em mbito estadual para identificar as culturas que
mais se expandiram no perodo entre 2000 a 2006.
Definem-se, a partir disso, categorias de uso da terra
Figura 4: Principais fontes para o clculo do custo

de oportunidade por hectare de desmatamento
evitado na Amaznia Legal
59
Srie Estudos 10
como, por exemplo, culturas anuais de subsistncia, culturas anuais comerciais, culturas
perenes e pastagens extensivas representadas pelas atividades dominantes na expanso
total das reas agrcolas. Uma projeo linear do desmatamento anual entre 2001 e 2006
serve como linha de base para um perodo de 10 anos (2007-2016), no qual estas categorias
de uso da terra se repetiriam anualmente em propores histricas nas reas anualmente
desmatadas.
Devido falta de informao sobre os custos de produo, tem-se como base
estatsticas oficiais publicadas anualmente pela Conab22 e FNP (2007), no caso de culturas
anuais e perenes; em clculos de custos publicados por Margulis (2004), para pecuria; e
Barreto et al. (1998) e Holmes et al. (2004) para extrao madeireira. Tendo em vista que
estas informaes correspondem a estudos de caso que no podem ser considerados
representativos para toda a Amaznia brasileira, uma maior acuracidade dos clculos
de custo depender de estudos futuros com maior representatividade de levantamentos
de campo.
Os principais passos do clculo de custos de oportunidade anual por hectare de
desmatamento evitado consistem, ento, em:
1. identificao dos usos da terra que mais se expandiram historicamente em cada
estado (IBGE);
2. clculo da linha de base de desmatamento por municpio (Inpe) e a pressuposio
de que os usos da terra, identificados no passo 1, se repitam nas suas propores
atuais nas reas a serem desmatadas no futuro (perodo 2007 a 2016);
3. clculo do retorno bruto por hectare em relao aos usos da terra, identificados no
passo 1 (IBGE), multiplicado posteriormente pelo valor da taxa de lucro, obtido
por meio das vrias fontes mencionadas acima, de forma a estimar o retorno
lquido23 (lucro) associado a cada uso da terra.
O objetivo do PSA a manuteno ou recuperao de servios ambientais durante
um perodo prolongado. Para poder calcular o custo de oportunidade, este perodo precisa
antes ser definido. Supe-se aqui um contrato de PSA por um perodo de 10 anos24.
A figura 5 ilustra o clculo do custo de oportunidade total durante este perodo
para um determinado municpio, de forma esquemtica.
Supe-se que, anualmente, sero desmatadas reas com o mesmo tamanho total, de
22
23
24
60
Companhia Nacional de Abastecimento

O retorno lquido ajustado por um ndice de custos de transporte, que, de forma simplificada, adota
valores altos (max. 20% do retorno lquido) quando dados do Departamento Nacional de Trnsito apontam
para pequenas frotas municipais de veculos.
Do ponto de vista da conservao, seria favorvel definir um perodo mais longo. Porm, a possibilidade
de mudanas estruturais e de mercado pode tornar contratos mais prorrogados pouco atrativos tanto para
compradores como para provedores de servios ambientais.
acordo com a taxa histrica municipal. Este processo se repete dez vezes, sendo que a cada
ano se iniciam nas reas recm-desmatadas as mesmas trajetrias de usos da terra, de acordo
com as propores histricas destes usos no municpio. Assume-se que todas as categorias
de uso da terra se iniciam pela extrao de madeira, seguidas por um ciclo de culturas
anuais (veja Vosti et al., 2002 para uma descrio das trajetrias tpicas do uso da terra na
Amaznia). Aps esse ciclo inicial, seria introduzida (dependendo das propores histricas
dos usos da terra em cada municpio) a pecuria extensiva (1), ciclos de produo de culturas
de subsistncia intercalados por perodos de pousio (2), culturas anuais comerciais (3) como
a soja, ou culturas permanentes (no ilustrado). O custo de oportunidade da conservao
das reas anualmente desmatadas estimado em funo do Valor Presente Lquido VPL25
total dos usos da terra que ocupam estas reas (VPLt na figura 5), enquanto que o custo de
oportunidade para o municpio representado pelo VPL de todas as novas trajetrias de
usos da terra estabelecidas durante o perodo de 10 anos (VPLT na figura 5).
Figura 5: Ilustrao esquemtica do clculo de custos de oportunidade do desmatamento evitado em

mbito municipal
Com base nesta metodologia e considerando a totalidade das reas do universo

censitrio do Censo Agropecurio 2006 (dados preliminares do IBGE), apresentado a
seguir um clculo aproximado dos custos de oportunidade do desmatamento evitado em
escala municipal. O clculo se concentra na reduo de emisses de carbono, sendo que no
existem preos estabelecidos para servios relacionados biodiversidade. O mapa 7 mostra
a distribuio dos custos de oportunidade em mbito municipal na Amaznia Legal.
25
O VPL a soma de um fluxo de lucros futuros multiplicados por uma taxa de desconto, reconhecendo que
lucros atuais tenham geralmente mais alto valor do que o mesmo lucro no futuro. Aplicamos aqui uma
taxa de desconto de 10%, reconhecendo que as taxas de juro no Brasil so tradicionalmente altas.
61
Srie Estudos 10
Os custos mdios de oportunidade por tonelada de dixido de carbono nos

municpios so altamente variveis (entre R$ 0,22 a R$ 123). Porm, o mapa 7 destaca
apenas os municpios com custos mdios de oportunidade entre 0 e R$ 30/tCO2, uma
vez que valores acima de R$ 30/tCO2 so, na maioria, causados por um baixo contedo
mdio de carbono na vegetao florestal (reas em cor cinza). O mapa 7 mostra claramente
que, considerando o atual nvel do preo da bolsa de carbono CCX, a maioria das reas
competitivas para esse mercado se encontra na parte ocidental do Par e nos estados do
Amazonas, Roraima e Acre. No Mato Grosso, bem como no sul e leste do Par e leste de
Rondnia, os custos de oportunidade estimados so geralmente mais altos. Altos custos de
oportunidade se devem, por um lado, a contedos mais baixos de carbono na vegetao
florestal e, por outro lado, a retornos econmicos maiores do que aqueles provenientes
da extrao de madeira e agricultura intensiva (por exemplo, soja). Alm disso, custos de
oportunidade so tambm determinados em funo da proximidade de infra-estrutura como
rodovias e centros urbanos. Da mesma forma, observa-se que baixos custos de oportunidade
se verificam em reas com alto contedo de carbono na vegetao, porm, com acesso limitado
a rodovias (transporte) ou preponderncia de pastagens e agricultura de corte e queima.
26
A figura 6 apresenta a oferta do desmatamento evitado no universo censitrio da

Amaznia Legal.
A figura 6 a representao emprica do esquema de oferta e demanda para
PSA introduzido na subseo 1.1.2 do primeiro captulo deste livro. O eixo horizontal
representa a quantidade (rea/hectares) de desmatamento evitado, e o eixo vertical, os
preos por tonelada de dixido de carbono (unidade tipicamente comercializada no
mercado de carbono). A linha
preta representa a curva
de oferta de carbono,
indicando o preo de dixido
de carbono necessrio para
compensar a conservao
de uma determinada rea
(quantidade em hectares).
Figura 6: Oferta quantidade e preos correspondentes do desmatamento

evitado na Amaznia
26
62
Destaca-se como
primeira observao que
os lucros obtidos por mais
de 40% do desmatamento
previsto no universo
Para estimar a quantidade de dixido de carbono emitida atravs do desmatamento, calculamos o contedo
mdio de carbono por hectare presente na biomassa florestal de cada municpio com base em Saatchi et al.
(2007). Seguindo Nepstad et al. (2007), supomos ainda que, em funo do desmatamento, se perca tambm
a biomassa existente no solo (21% da biomassa area) e a biomassa em decomposio (9% da biomassa
area).
Box 2: Custo de oportunidade da captura de carbono adicional

Com base no estudo publicado por Brner et al. (2007b), foram calculados os custos
de oportunidade da captura de carbono e conservao da biodiversidade nas florestas
secundrias de sistemas de produo da agricultura familiar, no nordeste paraense. Em
funo da alta dependncia desses sistemas de produo em relao ao uso das florestas
secundrias como acumuladoras de nutrientes para a agricultura itinerante, o custo de
oportunidade por tonelada de CO2 nestes sistemas elevado. Em sistemas sem acesso a
tecnologias modernas (por exemplo, mecanizao no preparo de solo), um mnimo de R$
10/tCO2 capturada necessrio para compensar um estabelecimento tpico da agricultura
familiar, de forma a permitir que uma maior poro das suas florestas secundrias atinja
um estgio mais avanado de crescimento e, portanto, mais altos contedos de carbono
seqestrado (veja figura abaixo).
O acesso a tecnologias modernas reduz a dependncia em relao vegetao

secundria e permite nveis baixos de conservao da mesma e preos menores. Porm,
estabelecimentos com acesso a tecnologias modernas tendem a aumentar sua escala
de produo, o que faz com que o nvel total de carbono fixado na vegetao e no solo
destes estabelecimentos seja geralmente menor em comparao com estabelecimentos
tradicionais.
63
Srie Estudos 10
censitrio, durante os prximos 10 anos, estariam compensados por pagamentos abaixo

de R$ 4,21 por tonelada de dixido de carbono. Este valor representa uma base de clculo
extremamente conservadora, assumindo o preo mais baixo atualmente existente nos
mercados de carbono e aplicando ainda uma taxa de desconto devido natureza no
permanente da reduo de emisses pelo desmatamento evitado, segundo proposto por
Dutschke e Schlamadinger (2003). Como visto na subseo 2.1.2, o preo de carbono pode
atingir valores bem mais altos em mercados obrigatrios. Como a curva de oferta apenas
sobe em flecha quando atinge altos nveis de preos, pequenos acrscimos causam aumentos
significativos na rea total competitiva no incio da curva. Por exemplo, supondo preos
mdios da bolsa CCX para crditos permanentes (R$ 7,05) de carbono, a rea competitiva
aumentaria ainda para 64% do total de desmatamento esperado no universo censitrio at
2016.
Uma anlise de sensitividade (veja tambm anexo III) revela os fatores que
influenciam a variabilidade dos custos de oportunidade (rea cinza na figura 6). O
contedo de carbono na vegetao florestal tem a maior influncia na variabilidade dos
custos em todos os nveis de preos, indicando que a margem de erro em funo desse
fator pode ser relativamente grande. Da mesma forma, mantm-se a taxa de desconto
como fator de influncia mdia em todos os nveis da curva. O valor da taxa de desconto
uma pressuposio necessria para este tipo de clculo e este resultado mostra que a
escolha da mesma um fator importante. Uma taxa de desconto maior diminuiria os
custos de oportunidade estimados e vice versa. Alm desses dois fatores, analisado o efeito
de variaes no lucro das atividades que promovem o desmatamento. Este lucro pode variar,
por exemplo, em funo de mudanas de preos para insumos ou produtos e est, portanto,
sujeito a incertezas. No incio da curva de oferta, os custos de oportunidade so influenciados
principalmente por variaes no lucro da pecuria e da cultura de arroz. O lucro do sistema de
produo do tipo corte e queima tem ainda uma influncia razovel nos custos de oportunidade
at que estes atinjam o patamar de preo CCX (permanente). Neste nvel, os fatores que mais
determinam o custo mdio de oportunidade so os lucros da extrao de madeira e da pecuria
e, cada vez mais, o lucro de culturas permanentes e da soja.
Estes resultados so geralmente consistentes com valores calculados por outros
estudos recentes da viabilidade de PSA do tipo REDD na Amaznia (veja, por exemplo,
Nepstad et al. 2007; Swallow et al. 2007).
Os clculos de custos de oportunidade apresentados aqui abrangem na sua maioria
terras privadas, mas tambm terras cuja situao fundiria no est regularizada. Embora
no se espere que os lucros obtidos pelo desmatamento ilegal em terras pblicas sejam
muito diferentes dos lucros em terras privadas, no foi possvel incluir, por exemplo,
terras devolutas em nossos clculos por falta de informao.
O clculo dos custos de oportunidade para captura de carbono em terras j
64
desmatadas tambm requer informao adicional e no disponvel para ser realizado

em mbito regional.
2.2.2 Custos de transao

Os custos de transao relacionados ao desenho e execuo de um PSA na Amaznia
dependem de fatores que fogem do escopo da anlise deste livro (veja tambm subsees
1.2.3 e 1.3.5). Porm, as experincias de outros programas dentro e fora do Brasil que
envolvem o repasse de recursos condicional ou incondicionalmente indicam que esses
custos no so insuperveis, especialmente para esquemas de PSA em larga escala. Por
exemplo, a tecnologia de monitoramento na Amaznia encontra-se em estgio bastante
avanado. Alguns estados, como o Mato Grosso e Rondnia, por exemplo, j dispem de
sistemas de licenciamento ambiental que poderiam permitir o monitoramento anual do
desmatamento em mbito estadual, com investimentos adicionais relativamente baixos
(por exemplo, compra de imagens de satlite e anlise mais freqente). Altos custos surgem
em funo da necessidade do recadastramento e licenciamento de propriedades rurais
ainda no incorporados por estes sistemas. Estes investimentos, no entanto, so tambm
necessrios para viabilizar qualquer outra forma de poltica ambiental, inclusive a atual.
Alm dos custos da gesto, os custos de transao a serem arcados pelos provedores
podem ser significativos para moradores locais em reas remotas. Viagens de um dia
ou mais apenas para chegar sede municipal representam a realidade de uma parte
significativa da populao rural na Amaznia. Nestes casos, os custos de transao podem
aumentar o valor necessrio para estimular uma mudana de comportamento em prol da
proviso de servios ambientais. Neste contexto, apresenta-se como desafio, em mbito
local, a criao de um mecanismo flexvel, ao mesmo tempo eficiente e pouco vulnervel
corrupo, para viabilizar o repasse (condicional) de PSA. Especialmente no caso de
esquemas de PSA de carter pblico, as administraes locais assumiriam, assim, um
papel crucial para a superao deste desafio, como mostram as experincias do Programa
Bolsa Famlia (Hall, 2006) (veja tambm subseo 2.4.2).

Segundo estimativas atuais, o desmatamento de florestas naturais continuar sendo
a maior causa de emisses e perda de biodiversidade na Amaznia Legal. Isto no se deve
apenas ao fato de que o desmatamento tem avanado rapidamente, mas tambm porque
o contedo de carbono por hectare (e os valores de existncia e opo da biodiversidade)
em florestas naturais maior do que na maioria das terras destinadas a outros tipos de
cobertura do solo na regio.
65
Srie Estudos 10
A estimativa mais conservadora dos custos de oportunidade da conservao de

florestas na Amaznia Legal sugere que os mais baixos preos nos atuais mercados de
carbono poderiam compensar mais do que 40% do desmatamento esperado em terras
privadas at 2016. Custos de transao implicam em uma reduo desse potencial, mas
pouco provvel que o comprometam completamente. Pagamentos para reduzir emisses do
desmatamento de florestas naturais, alm de enfrentar custos de oportunidade claramente
mais competitivos do que os custos da captura de carbono em reas j abertas, ainda
podem trazer o benefcio adicional da conservao da biodiversidade (com endemismos
em muitas regies), cuja recuperao em terras j desmatadas se torna pouco vivel tanto
ecolgica quanto economicamente.
2.3 Situao fundiria

Conforme assinalado acima, a identificao de reas prioritrias para a
implementao de esquemas de PSA na Amaznia Legal, bem como a anlise de potencial
participao dos moradores locais nestes esquemas demanda considerao sobre a estrutura
fundiria na regio. Isto porque um dos pontos cruciais relacionados viabilidade de
esquemas de PSA refere-se garantia que o provedor tem que dar ao comprador sobre
a proviso de servios ambientais (condicionalidade, ver subseo 1.1.1). Esta garantia
envolve condies diretamente relacionadas ao tipo de ocupao da terra e ao direito de
propriedade dos moradores locais sobre a rea que d origem a estes servios.
Esses aspectos sero abordados nas duas subsees seguintes. A primeira (2.3.1)
revisa brevemente as principais categorias de direitos de propriedade de moradores
em diferentes categorias fundirias existentes na Amaznia Legal. A segunda subseo
(2.3.2) analisa a distribuio das categorias fundirias na regio e suas implicaes para
a aplicao de PSA nas reas ameaadas pelo desmatamento.
2.3.1 Direitos de propriedade e PSA

Quais seriam, ento, os critrios especficos atrelados a aspectos de direitos de
propriedade que condicionariam a implementao de esquemas de PSA e a participao
de potenciais provedores entre os moradores locais?
Em primeiro lugar, para um esquema de PSA com carter privado, normalmente so
apenas os direitos de fato de propriedade aqueles que se verificam na prtica, em detrimento
dos direitos de propriedade de jure adquiridos por lei , que so considerados decisivos para
que potenciais provedores sejam elegveis a participar nesses esquemas. Porm, para um
programa financiado ou co-financiado com verbas pblicas, alm dos direitos de fato, tambm
devem ser considerados os direitos de jure. Isto porque difcil de imaginar que governos, seja
66
em esfera federal, estadual ou municipal, faam pagamentos para moradores que ocupam
terra sem a devida legitimao (ttulo de propriedade ou permisso de uso).
Schlager e Ostrom (1992) identificam cinco nveis distintos de direito de propriedade
com relevncia para PSA:
1. acesso: direito de entrar em uma determinada propriedade e apenas usufruir e
no extrair benefcios (por exemplo, reas destinadas a atividades recreativas
etc);
2. extrao: direito de extrair recursos naturais (madeira, plantas medicinais etc);
3. manejo: direito ao uso e transformao de recursos;
4. excluso: direito de determinar quem ter direito de acesso e extrao de recursos
e a forma como estes podem ser transferidos a terceiros;
5. alienao: direito de transferir um ou vrios direitos de propriedade
Em princpio, estes diferentes nveis de direitos de propriedade podem ser entendidos
como dimenses cumulativas. Assim, quem apresenta direito de manejo (3)tambm deve
possuir, ao menos, o direito de extrao (2), assim como direito de acesso (1). Porm, h
excees. Por exemplo, moradores de UC podem ter o direito de acesso (1) e de excluso
(4), mas terem limitados os direitos de extrao (2), manejo (3) e alienao (5).
Essas dimenses devem ser cuidadosamente analisadas antes da elaborao de
qualquer proposta de PSA em terras amaznicas. Afinal, ser o direito de excluso (4)
que determinar a efetividade da proviso de servios ambientais (Wunder, 2005). Assim,
aqueles que no possuem algum tipo de direito (de jure e de fato) de excluir terceiros sejam
madeireiros, grileiros, pequenos agricultores ou populaes tradicionais tambm no
sero capazes de garantir a manuteno ou acrscimo de estoques de carbono ou valores
de biodiversidade. Restries aos direitos de acesso, extrao e manejo, como no caso
de moradores locais de UC de uso sustentvel e algumas categorias de assentamentos,
podem tambm reduzir a adicionalidade de jure27 da proviso de servios ambientais,
embora no representem um impedimento para PSA. Isso, da mesma forma, tambm
vale para o direito de alienao.
Em terras pblicas na Amaznia Legal, os moradores locais (por exemplo, em
UC, Projetos de Assentamentos PA e TI) no possuem o direito de alienao das terras
que ocupam, por estas constiturem reas de patrimnio pblico de domnio do Estado,
seja em esfera federal, estadual ou municipal. Entretanto, em algumas dessas categorias
fundirias, moradores locais podem, teoricamente, alienar os direitos de manejo e excluso
27
Por exemplo, o desmatamento numa unidade de conservao integral pode ser alto, implicando em uma
alta adicionalidade de fato de medidas de conservao como PSA. Porm, se o desmatamento nesta UC for
ilegal, no haver adicionalidade de jure, uma vez que esse desmatamento, segundo a lei ele no deveria
acontecer.
67
Srie Estudos 10
adquiridos, como tambm gozar dos demais direitos relacionados acima: acesso, manejo,
uso e excluso nos limites estabelecidos para cada categoria fundiria.
Em terras privadas, comunidades locais (por exemplo, quilombolas) e proprietrios
particulares tambm partilham de todas as formas de direito especificadas anteriormente.
A diferena com relao s populaes em terras pblicas refere-se ao fato de que
proprietrios com ttulo definitivo individual tm o direito adicional de transferncia
dominial de suas terras. No caso das Terras Quilombolas TQ, onde a titulao coletiva,
a alienao de parcelas da terras deve reverter em favor da coletividade, caso algum
decida retirar-se da comunidade.
Os direitos inerentes ocupao legtima tanto da terras pblicas como privadas
esto sujeitos, contudo, a normas e restries legais definidas pelo poder pblico, devendo
o uso do solo obedecer a planos de utilizao e manejo, bem como licenciamento ambiental.
Em terras devolutas ou de domnio indefinido, embora inexistam direitos de propriedade
de jure, estes podem vigorar de fato, sendo exercidos na prtica de forma menos restrita
do que previsto por lei.
2.3.2 PSA e a situao fundiria na Amaznia Legal

A tabela 4 resume as principais categorias fundirias existentes na Amaznia,
indicando as implicaes dos direitos de jure de propriedade de moradores locais sobre
as respectivas categorias da terras para a aplicabilidade de PSA.
Tabela 4: Categorias fundirias na Amaznia e implicaes para PSA
68
A primeira coluna da tabela 4 distingue trs grandes categorias fundirias (terras

pblicas, terras privadas e terras devolutas) dentro das quais se identifica diferentes
categorias de ocupao por moradores locais (segunda coluna) e seus respectivos domnio
e titulao (colunas trs a cinco). A coluna seis indica restries relacionadas gesto e
manejo em cada uma dessas categorias fundirias e a coluna sete, implicaes para a
aplicabilidade de PSA.
De acordo com a tabela 4, conclui-se que, tabela so possveis nas trs grandes
categorias fundirias (coluna 1). Porm, existem limitaes que dependem das
situaes fundirias dentro de cada uma delas. difcil justificar PSA pblicos para
moradores locais com situao fundiria no regularizada (sem ttulo juridicamente
legitimado e, portanto, desprovidos de direito de propriedade de jure). Isso
desqualificaria, praticamente, todos os moradores locais em terras devolutas e
tambm alguns moradores em terras pblicas e privadas, com exceo eventualmente
daqueles cujo direito de propriedade possa reconhecidamente vir a ser juridicamente
legitimado pelo Estado (por exemplo, quilombolas em TQ j aprovadas e em vias de
titulao pelo Incra). Por outro lado, ainda que em situao de posse sujeita efetiva
regularizao, alguns moradores locais posseiros em terras devolutas, assentados
em projetos de assentamentos ainda no homologados etc. tambm seriam elegveis
para participar de PSA de origem privada, desde que capazes de demonstrar de fato
direitos de excluso. Em contrapartida, PSA pblicos e privados para grileiros ou
para conservao em terras devolutas no permanentemente ocupadas no seriam
desejveis, pois poderiam gerar incentivos perversos para a titulao irregular e o
desmatamento ilegal da terras.
Dentro das limitaes fundirias, distinguem-se, ento, trs diferentes modalidades
de PSA, de acordo com os diferentes nveis de direitos de propriedade e de uso inerentes
s categorias fundirias acima descritas:
1. PSA sem restries de direito de uso: por conservao ou recuperao de servios
ambientais por moradores locais em terras privadas (no protegidas) e para
posseiros em terras devolutas com direitos de excluso de fato;
2. PSA com restries de direito de uso: por conservao ou recuperao de servios
ambientais por moradores locais em terras pblicas com direitos de excluso
de fato. Com a restrio de que apenas servios com adicionalidade de jure
(dependendo da categoria fundiria, por exemplo, usos permitidos em UC de
uso sustentvel) podem ser remunerados;
3. pagamentos/compensaes para atividades de apoio: por manejo e proteo
ambiental, para moradores em diversas situaes fundirias em terras
pblicas.
69
Srie Estudos 10
Dados sobre o tamanho e distribuio das terras privadas fornecidos pelas duas
fontes oficiais disponveis (em escala regional) no permitem uma concluso definitiva e
de grande utilidade para o desenho de esquemas de PSA na Amaznia Legal. Na tabela
5, as terras privadas fazem, portanto, parte da categoria reas Restantes que tambm
inclui terras devolutas. Os dados preliminares do Censo Agropecurio do IBGE sugerem
que a totalidade das reas de estabelecimentos rurais no seu universo censitrio (cerca
de 800 mil estabelecimentos), teria aumentado de 121 para 130 milhes de hectares entre
1996 e 2006. Estes valores incluem terras com diferentes tipos de ocupao, mas no
permitem uma comparao com dados oficiais do Incra, por se basearem em conceitos
diferentes para definio de categorias fundirias. Em sua pgina na internet, o Incra
disponibiliza um cadastro rural apenas declaratrio 28 e, segundo a verso oficial divulgada
para o ano de 2005, a rea total das terras cadastradas como imveis rurais somaria 330
milhes de hectares um valor superior ao dobro daquele estimado pelo IBGE , com
aproximadamente 650 mil imveis. Estes dados do Incra, porm, no so consistentes
com os limites municipais em alguns casos, especialmente no estado do Mato Grosso,
onde, segundo o cadastro rural declaratrio, a rea dos imveis rurais excede a rea total
do estado.
Tabela 5: Distribuio das categorias fundirias na Amaznia Legal
O recadastramento e conseqente regularizao de grande parte dessas reas

passaram assim a exigir, a partir de 200429, alm de outros aspectos, a planta e o memorial
28
29
70
Cadastro elaborado pelo INCRA com base em dados declarados pelo respectivo proprietrio do imvel.
Segundo a diretoria do Dpto. de Estatsticas Cadastrais em Braslia, apenas cerca de 10% dos imveis
chegaram a ser vistoriados, at o presente, para comparao entre rea declarada e a rea real do
imvel
Aps instituio da Portaria Conjunta N10 do MDA e INCRA
descritivo georreferenciado dos imveis pelo Incra, suspendendo o cadastro de imveis

rurais irregulares e definindo novos parmetros para titulao da terras pblicas em 352
municpios da Amaznia30. Estudo mais recente (Barreto et al., 2008) estima, no entanto,
que a rea total de propriedades privadas regularizadas at o presente na Amaznia Legal
totaliza apenas 4%, enquanto que 31% (o equivalente rea do estado do Amazonas)
no dispem ainda de cadastro vlido. Devido a esses entraves tcnicos e institucionais,
a associao espacial entre reas privadas e reas ameaadas pelo desmatamento
constitui, portanto, tarefa para estudos futuros. Informaes mais acuradas sobre terras
privadas, no entanto, existem a respeito de TQ federais e estaduais. Localizadas em sua
maioria no estado do Par, TQ atualmente tituladas pelo Incra contemplam um total de
aproximadamente 5000 famlias, distribudas sobre uma superfcie total de 580 mil hectares
(>1% da Amaznia Legal). Outras TQ encontram-se ainda em vias de titulao.
Com relao s terras pblicas, grande parte (cerca de 40%) encontra-se sob
proteo em diferentes categorias de conservao, atualmente eqitativamente distribudas
entre UC e TI na Amaznia Legal (tabela 5). 46% das TI e 74% das UC, no entanto, esto
concentradas nos estados do Acre, Par, Amazonas e, especialmente, no Amap, onde
mais de 70% do territrio estadual foi declarado sob a forma de reas protegidas em UC
ou TI. Com relao aos dados populacionais, estimativas baseadas em fontes de dados do
Instituto Socioambiental ISA indicavam, em 2007, um total de aproximadamente 173 mil
pessoas em TI oficiais na Amaznia Legal. Dados populacionais referentes a UC federais e
estaduais no se encontram oficialmente disponveis. Segundo dados do Incra do mesmo
ano, PA ocupavam aproximadamente uma rea de 65 milhes de hectares, abrigando uma
populao total de mais de meio milho de habitantes. A maioria dos PA foram criados
em moldes convencionais (sem algum apelo ecolgico), embora aproximadamente cerca
de 12% do total atual tenha sido posteriormente estabelecido em projetos diferenciados,
como os Projetos de Desenvolvimento Sustentvel PDS, Projetos de Assentamentos
Agroextrativistas PAE ou Projetos de Assentamentos Agroflorestais PAF, que pressupem
a elaborao de planos de manejo alm do cumprimento da Reserva Legal.
A primeira coluna da distingue trs grandes categorias fundirias (terras pblicas,
terras privadas e terras devolutas) dentro das quais se identifica diferentes categorias de
ocupao por moradores locais (segunda coluna) e seus respectivos domnio e titulao
(colunas trs a cinco). A coluna seis indica restries relacionadas gesto e manejo em
cada uma dessas categorias fundirias e a coluna sete, implicaes para a aplicabilidade
de PSA.
O mapa 8 ilustra a distribuio de TI, UC e PA na regio amaznica. Por falta
de dados espaciais mais atualizados, entretanto, no inclui, em nmeros absolutos, a
30
Estabeleceu-se ainda que o INCRA s deve emitir Certificados de Cadastro de Imveis Rurais mediante
documentao comprobatria de propriedade efetiva da rea, de acordo com normas especficas estipuladas
pelo rgo.
71
Srie Estudos 10
totalidade das terras atualmente existentes nestas diferentes categorias fundirias. A

comparao com o desmatamento histrico, indica que, entre 2000 e 2006, perdas de
florestas ocorreram principalmente em reas de assentamentos, terras sobre as quais no
h informaes fundirias consistentes disponveis, e em UC e TI no centro-sul do Par,
em Mato Grosso e Rondnia.
Supondo-se que haja adicionalidade, PSA sem restries de uso seriam
teoricamente possveis em projetos convencionais de assentamento (8% da Amaznia
Legal), TQ (>1%) e nas reas Restantes indicadas na tabela 5, em que proprietrios
ou posseiros da terra pudessem demonstrar direitos de excluso de fato. No entanto, a
dificuldade de identificar estes proprietrios, em contraposio a grileiros, na maior parte
dos cerca de 50% da Amaznia Legal apontados na tabela 5, limitaria esta ltima opo
em um futuro prximo.
Tanto em UC de uso sustentvel, quanto em TI e assentamentos diferenciados,
que ocupam 9,3%, 21,6% e 1,6%, respectivamente, da Amaznia Legal, seria possvel
implementar PSA com restries de direito de uso. Nesta modalidade de PSA, seriam
apenas adicionais os servios ambientais no sujeitos proteo, de acordo com os
dispositivos estabelecidos em planos de manejo ou licenciamento ambiental que estas
categorias da terras pblicas geralmente exigem. Aproximadamente 26 milhes de hectares
em UC, que permitem o uso sustentvel de recursos naturais e TI na Amaznia Legal,
encontram-se ameaados pelo desmatamento no cenrio previsto at 2050.
A terceira modalidade de PSA para o apoio a manejo e proteo ambiental se
aplicaria s UC de proteo integral (7% da Amaznia Legal), rea que quase em sua
totalidade se encontra em zonas sob risco de desmatamento.
2.3.3 Resumo e implicaes

O funcionamento efetivo de PSA depende da capacidade do provedor em garantir a
proviso dos servios ambientais. Portanto, PSA para moradores locais so factveis apenas
quando estes so capazes de assegurar direitos de excluso de fato sobre a terra que d
origem aos servios em questo. Alm disso, possvel pagar moradores locais pelo apoio
ao manejo e proteo de reas fora de seu domnio ou posse, como UC, por exemplo.
A indefinio da situao fundiria em grande parte da Amaznia Legal, resultando
na sobreposio de ttulos e entre diferentes categorias da terras pblicas e privadas,
no entanto, representa um verdadeiro entrave para PSA. No caso de provedores com
propriedades em situao fundiria no regularizada, por exemplo, PSA de carter pblico
no seriam viveis. Por outro lado, desde que provedores possam demonstrar direitos de
excluso de fato, PSA privados, financiados por fontes externas, ainda seriam possveis.
Em quase metade da Amaznia Legal, PSA enfrentariam dificuldade de implementao,
72
pelo fato de que propriedades particulares no podem ser facilmente identificadas em

decorrncia da inconsistncia de informaes cadastrais.
Assentamentos, UC de uso sustentvel, TI e tambm TQ, em terras privadas,
emergem como oportunidades mais tangveis a curto prazo para experincias pioneiras de
PSA na Amaznia Legal. No entanto, em UC e TI e tambm em projetos de assentamentos
diferenciados (com restrio de uso), planos de manejo e o requerimento do licenciamento
ambiental podem limitar a adicionalidade de jure para PSA. Assim, alm da questo fundiria,
o desenho de PSA deve considerar tambm restries ambientais determinadas pelo tipo de
uso do solo permitido em diferentes reas, de forma a viabilizar sua efetiva implementao.
A longo prazo, porm, parece impossvel dissociar a ameaa de desmatamento
da necessidade de um efetivo ordenamento territorial na Amaznia Legal. Assim,
considera-se que o potencial de PSA como contribuio significativa para a reduo do
desmatamento depender, entre outros aspectos, de esforos adicionais direcionados
regularizao fundiria na regio. Primeiramente, estes esforos deveriam ser orientados
ao recadastramento das propriedades rurais com domnio ou posse passveis de serem
legitimados, mas cujas extenses no podem ser definidas com exatido. Posteriormente,
necessrio regularizar a situao fundiria em situaes de sobreposio ou conflito.
2.4 Limitaes para PSA: legislao, estrutura institucional e economia local

O mero potencial de demanda e oferta no suficiente para concluir onde e de
que forma PSA podem contribuir para aumentar a proviso de servios ambientais e, ao
mesmo tempo, trazer benefcios para moradores locais. Nesta seo, as implicaes do
contexto legal (2.4.1), institucional (2.4.2) e da economia local (2.4.3) so avaliadas em
relao ao funcionamento de PSA na Amaznia brasileira.
2.4.1 Limitaes legais

Uma anlise exaustiva do contexto legal para PSA no Brasil no o objetivo
principal deste estudo. So avaliados, no entanto, os seguintes pontos como potenciais
limitaes para o desenho, abrangncia e funcionamento de PSA na Amaznia, alm
daqueles j discutidos anteriormente:
1. ausncia de base legal para PSA em mbito nacional, instituindo mecanismos para
insero de PSA no oramento da Unio (limitao para PSA pblicos);
2. deficincia na implementao de legislao ambiental existente. Por exemplo:
dificuldade de fiscalizao e cumprimento de legislao vigente, ocasionando
73
Srie Estudos 10
uma discrepncia entre adicionalidade de fato e de jure em reas de proteo

ambiental, dentro de propriedades rurais, como Reservas Legais e reas de
Preservao Permanente (limitao principalmente para PSA pblicos);
3. sobreposio de mecanismos legais e adicionalidade de reas protegidas por lei
limitao, mas no impedimento para PSA;
4. tratamento de propriedades improdutivas pela reforma agrria (limitao geral
para PSA nestas terras).
Um resumo da legislao com potencial relevncia para PSA se encontra no anexo IV.
(1) A inexistncia de uma base legal para PSA em mbito nacional, que permitisse
PSA no oramento da Unio, representa notadamente o principal ponto de estrangulamento
do programa Proambiente. Em mbito estadual, o Amazonas veio a criar sua prpria
base legal para viabilizar PSA dentro das diretrizes de sua poltica estadual de mudana
climtica e, no estado do Acre, foi institudo instrumento legal semelhante. Segundo
Viana et al. (2006), a aprovao de lei que institua PSA em mbito federal, estabelecendo
a alocao de verbas pblicas para tal, representa uma precondio para a viabilidade de
um programa nacional de servios ambientais e de PSA pblicos. Cabe ressaltar que PSA
privados, financiados por outras fontes, no requerem bases legais em mbito nacional
para a sua implementao.
(2) O Cdigo Florestal prev a conservao de 80% da floresta em todas as
propriedades rurais na Amaznia Legal, como Reserva Legal, e a proteo de florestas
nas margens de rios e igaraps como rea de Proteo Permanente. A deficincia
na implementao efetiva da legislao ambiental no pas e da fiscalizao para o
cumprimento da lei representa um outro entrave para PSA pblicos. Em princpio, esta
limitao no se aplicaria a PSA privados no integrados poltica ambiental do pas, uma
vez que PSA privados voltados conservao de florestas legalmente protegidas poderiam
minar esforos federais de fiscalizao para o cumprimento do Cdigo Florestal. Porm,
necessrio reconhecer que, diante da atual ausncia de um sistema de fiscalizao eficiente,
PSA para conservao de remanescentes de Reserva Legal poderiam aumentar a rea
efetivamente conservada. Nesse sentido, valeria a pena considerar solues que combinem
elementos de PSA com esforos adicionais de fiscalizao. Por exemplo, proprietrios com
passivos florestais poderiam receber incentivos menores (em vez de no receber) do que
proprietrios com ativos florestais ou PSA poderiam ser estabelecidos, como incentivo
para legalizao de propriedades mediante reflorestamento etc.
A legislao ainda prev que, teoricamente, a Reserva Legal pode ser diminuda
para 50% havendo zoneamento ecolgico-econmico e agrcola, mas no especifica sob
quais condies31. Esse fato e a constante presso para uma reduo da Reserva Legal
31
74
Lei n 4.771/65-Cdigo Florestal e Medida provisria n 2.166-67, de 2001
indicam que poder haver futuros incrementos na potencial adicionalidade de jure para
REDD nas propriedades rurais da Amaznia Legal.
(3) Estabelecer um programa de PSA em reas protegidas ou atingidas por
outros mecanismos da poltica ambiental pode ser vista como sobreposio de
instrumentos jurdicos nacionais ou internacionais. Um bom exemplo disto a discusso
sobre elegibilidade de reas protegidas, tema de intenso debate no mbito da poltica
internacional de mudanas climticas. Desde a retirada da premissa de que: projetos
florestais somente seriam adicionais se fossem alm dos requerimentos institucionais e legais do pas
hospedeiro do projeto do documento oficial que institui as regras do MDL, reas protegidas
(tanto privadas como pblicas), que cumpram outros critrios de MDL e que permitam
o reflorestamento, passaram a ser elegveis para a implementao de projetos florestais
MDL. Como foi esclarecido em parecer jurdico elaborado por Frangetto e Lima (2003):
Desde que no haja uma lei especfica que proba a implantao de projetos de MDL florestais
em reas protegidas, uma lei que obriga o proprietrio a recompor reas degradadas no elimina
a adicionalidade do ponto de vista do MDL. Ou seja, reas protegidas so potencialmente
elegveis para implementao desta modalidade de PSA. Neste sentido, levando em
considerao o prazo de mximo 30 anos para recomposio da Reserva Legal, o
reflorestamento em um perodo mais curto poderia ser considerado adicional. A mesma
lgica que possibilita a elegibilidade de projetos MDL florestais em reas protegidas
poder ser utilizada para viabilizar tambm projetos de desmatamento evitado em reas
protegidas, uma vez definidas as regras para este tipo de mecanismo.
No caso de Florestas Pblicas em UC, as legislaes relacionadas no apresentam
carter restritivo, dispondo que a explorao de produtos, subprodutos ou servios nessas
reas deve ser compatvel com os objetivos de cada categoria de UC estabelecidos em plano
de manejo. Entretanto, a legislao referente concesso de reas para gesto de florestas
pblicas, em seu artigo 16, veda a outorga dos direitos bioprospeco e comercializao
de crditos decorrentes da emisso evitada de carbono nestas reas, limitando assim a
negociao de tais servios em UC sob concesso. O direito de comercializar crditos
de carbono de reflorestamento nas reas degradadas poder ser includo no objeto da
concesso, dentro dos termos estabelecidos em regulamento.
(4) Em funo do artigo 185 da Constituio Federal, produtores que negociem
servios ambientais em propriedades consideradas improdutivas, por exemplo, por
terem caractersticas de abandono ou uso inadequado, podem sofrer constante presso
da reforma agrria. Esta situao pode abranger pequenos e mdios produtores com
mais de uma propriedade e grandes produtores em geral. Embora esta prtica possa
fazer sentido do ponto de vista da reforma agrria, ela pode limitar a predisposio de
proprietrios para destinar suas terras a proviso de servios ambientais. Numa poltica
nacional de servios ambientais deve-se assegurar que terras no utilizadas no possam
ser consideradas improdutivas pela reforma agrria.
75
Srie Estudos 10
2.4.2 Limitaes institucionais

Servios pblicos relacionados sade, educao e rea ambiental, esto cada
vez mais sujeitos a um processo de descentralizao, por meio do qual a responsabilidade
administrativa de rgos federais passa a ser alocada em esferas estaduais e municipais
do poder pblico (Philippi Junior et al., 1999; Souza, 1998). Porm, esta descentralizao
nem sempre acompanhada pelas devidas atividades de fortalecimento da capacidade
institucional dos governos locais. Toni e Kaimowitz (2003) mostraram, por meio de
uma srie de estudos de caso em municpios da Amaznia brasileira, a importncia da
capacidade institucional e administrativa dos municpios para a efetividade da gesto
ambiental. Na tabela 6, so indicados alguns ndices referentes estrutura administrativa
dos municpios nos respectivos estados da regio amaznica.
Tabela 6: Infra-estrutura de meio ambiente nos municpios da Amaznia Legal
A porcentagem de municpios que dispem de Secretaria de Meio Ambiente varia

entre 41% em Tocantins e 100% no Amap, entre os estados da Amaznia brasileira. A
probabilidade de se encontrar uma Secretaria de Meio Ambiente nos municpios da regio
aumenta em proporo direta com o nmero de habitantes. O nmero de servidores
ambientais por rea desmatada (terceira coluna da tabela 6) indica que a maioria
dos municpios nos estados da Amaznia conta com uma capacidade administrativa
relativamente pequena e provavelmente insuficiente para atender a demanda
administrativa de um esquema pblico de PSA. Mesmo com um nvel relativamente alto
de participao de moradores locais, apenas entre 10 e 33% dos municpios lograram
instalar um conselho municipal de meio ambiente para a gesto ambiental participativa.
A porcentagem de municpios com fontes de recursos financeiros especficos altamente
varivel (5-43%) e mostra que as estruturas municipais de meio ambiente ainda dependem,
na maioria dos casos, de recursos provenientes do oramento geral administrado pelos
governos estaduais. Apenas 34 municpios na regio contam com convnios, por exemplo,
de cooperao tcnica internacional, e s dois relataram ter recebido recursos do ICMS
76
ecolgico. No Par, h ainda 13 municpios que arrecadaram verbas mediante multas

ambientais.
Condies necessrias para o funcionamento efetivo de pagamentos condicionados
proviso de servios ambientais num esquema de PSA pblico, envolvem mecanismos
de comunicao direta entre os rgos locais que efetuam os pagamentos e os rgos
estaduais ou federais responsveis pelo seu monitoramento. A capacidade de processar o
fluxo de informao de acordo com a periodicidade dos pagamentos que, especialmente
no caso de contratos com famlias de baixa renda, seria relativamente alta, tambm
depende de comunicao interinstitucional eficiente. Manter os custos de transao em
nveis tolerveis tambm implica na necessidade de maiores esforos colaborativos entre
rgos locais, no sentido de coordenar visitas de campo de agentes do servio de sade
pblico ou de representaes institucionais dos moradores locais, com as atividades
relacionadas execuo de PSA.
2.4.3 Implicaes da estrutura da economia rural para PSA

A estrutura e o funcionamento da economia rural, em princpio, no representam
limitaes para o funcionamento efetivo de PSA. Porm, ela tem implicaes importantes
para a captao de benefcios por moradores locais como pequenos produtores e
trabalhadores rurais. Destaca-se aqui a distribuio da propriedade da terras e os potenciais
efeitos de encadeamento econmico em funo de diferentes contextos econmicos locais
como pontos importantes a serem considerados no desenho de PSA.
Devido ao contexto histrico de ocupao, a estrutura da economia rural na
Amaznia Legal se caracteriza por uma alta concentrao da terras. Chomitz (2006)
demonstra que apenas 19% do desmatamento observado entre 2000 e 2003 ocorreu em
parcelas com rea total inferior a 20 hectares, ou seja, em pequenas propriedades. Estas
propriedades so tipicamente caracterizadas por estabelecimentos onde predomina
a atividade agrcola baseada na mo-de-obra familiar e poderiam ser consideradas
potencialmente acessveis maioria da populao rural da Amaznia. O restante do
desmatamento no perodo 2000-2003, mais de 45 mil km2, ocorreu em maior escala em reas
entre 20 e 200 hectares. Isto faz suspeitar que a maior parte da potencial adicionalidade
de servios ambientais, proporcionados pela reduo do desmatamento, caracterizariase efetivamente como principal oferta junto a agropecuaristas, isto , produtores em
escala comercial. O fato de que estes potenciais provedores de servios ambientais
muitas vezes se encontram melhor organizados e estabelecidos em reas de mais
fcil acesso, em comparao com pequenos agricultores individuais ou famlias
estabelecidas em assentamentos, pode ainda contribuir para a captao da maioria
dos benefcios relacionados a programas de PSA na Amaznia. Isto no representa
necessariamente um argumento contra PSA como instrumento efetivo de incentivo
77
Srie Estudos 10
proviso de servios ambientais, especialmente se os recursos utilizados provem

de fontes exteriores. Com isso, vlido questionar a prioridade da destinao de
verbas pblicas, para compensao pela proviso de servios ambientais em grandes
propriedades rurais, em detrimento de outras prioridades de investimento de recursos
arrecadados por meio de impostos nacionais.
Crticos de pagamentos diretos a provedores de servios ambientais tm levantado
a questo do impacto destes pagamentos nas economias locais e regionais encadeamento
econmico de PSA. Na realidade, estes impactos podem se dar de formas distintas, tanto
positivas como negativas. O efeito lquido da interveno depender, contudo, da estrutura
da economia local e concluses mais definitivas requerem estudos de caso especficos.
Aqui resume-se, brevemente, os impactos potenciais no contexto dos servios ambientais
considerados neste estudo.
1. Pagamentos pelo desmatamento evitado
Este tipo de pagamento implica em uma reduo da expanso espacial das
atividades de potenciais provedores, mas no necessariamente em uma reduo da escala
de produo atual. Os provedores do desmatamento evitado podem decidir investir
o pagamento recebido na intensificao da produo em sua rea e, dependendo da
tecnologia adotada, isto pode gerar efeitos positivos em mercados de trabalho locais e,
de forma mais ampla, em outros setores. Em contrapartida, se a expanso da atividade
em questo for a principal demanda de mo-de-obra (por exemplo, plos madeireiros),
devem ser esperados impactos negativos na economia local. Da mesma forma, impactos
locais negativos devem ser previstos, se o receptor de PSA decidir investir esses recursos
fora da regio em que os servios ambientais so gerados.
2. Pagamentos pela captura adicional de carbono
A captura de carbono adicional pode ser estabelecida por meio da implantao de
formas alternativas de uso do solo, seja pela introduo de culturas com maior capacidade
de captao de carbono do que as atuais ou pelo aumento do tempo de pousio em sistemas
de agricultura itinerante. No primeiro caso, Sistemas Agroflorestais SAF ou plantaes
florestais seriam exemplos de atividades que captariam carbono adicional em comparao
com a maioria dos sistemas de produo agropecuria na regio. Os SAF, entretanto, em
comparao com as plantaes apenas de espcies florestais, geralmente exigem um maior
volume de mo-de-obra e apresentam menor potencial de captao de carbono por hectare.
A simulao da introduo de PSA em sistemas de produo itinerante sugere
uma pequena reduo da mo-de-obra contratada, como conseqncia da diminuio
da demanda por trabalhadores no perodo de corte e queima. Por outro lado, boa parte
da demanda por mo-de-obra mantida, em funo do aumento da rea cultivada, em
culturas perenes, viabilizadas pela aplicao de recursos do PSA. Quando esta forma de
78
intensificao do uso da terra no for possvel, efeitos sobre o mercado local de mo-deobra podem vir a ser negativos.
Se os efeitos de encadeamento econmico dependem de contextos especficos,
concluses gerais sobre o impacto de PSA no bem-estar de moradores locais noprovedores de servios ambientais na Amaznia seriam antecipadas. Portanto, sugere-se
tal abordagem para futuros estudos de viabilidade de PSA.

Em algumas limitaes legais para PSA relacionados a carbono e biodiversidade,
mas nenhuma dessas limitaes deve ser considerada inteiramente proibitiva. Enquanto a
falta de base legal para PSA com verbas pblicas limita as modalidades de PSA a transaes
de carter privado, as outras limitaes legais podem apenas afetar a proporo da oferta
de servios ambientais, a ser efetivamente disponvel para PSA. Por exemplo, a preservao
efetiva da Reserva Legal diminui a adicionalidade de jure de servios ambientais prestados
pela floresta em p, em comparao com a adicionalidade de fato, isto , na ausncia de
fiscalizao que garanta o cumprimento efetivo da legislao.
Limitaes na capacidade institucional so identificadas, principalmente em mbito
municipal, e podem vir a ter relevncia para esquemas de PSA com pagamentos diretos a
moradores locais. Estes esquemas dependem de mecanismos flexveis e eficientes para o repasse de
pagamentos a moradores em localidades remotas, o que representa um desafio para administraes
locais com pouca ou sem infra-estrutura para a implementao de polticas ambientais.
Finalmente, deve ser considerado o fato de que PSA podem ter efeitos negativos ou
positivos na economia local, dependendo da sua estrutura e principalmente da atividade
que gera a externalidade que o PSA pretende internalizar. Estudos ex ante de viabilidade
de PSA deveriam, portanto, incluir a anlise dos contextos em que as externalidades-alvo
emergem, de forma a evitar que efeitos negativos venham a prevalecer.
2.5 Principais resultados: reas prioritrias para PSA na Amaznia Legal, custos
e implicaes para moradores locais
Conforme apresentado, dentro das limitaes fundirias, institucionais e legais,
existe um potencial considervel e economicamente competitivo de adicionalidade para
PSA voltados conservao (desmatamento evitado). Esta seo caracteriza esse potencial
mais detalhadamente (subseo 2.5.1) e ilustra as implicaes de diferentes cenrios de
PSA para a captao de benefcios pelos moradores locais (subseo 2.5.2).
79
Srie Estudos 10
2.5.1 reas prioritrias para PSA e seus moradores locais

reas prioritrias para PSA so todas aquelas sob risco de desmatamento at
2050 e com custos de oportunidade competitivos no atual nvel de preos do mercado
de carbono CCX. Esta definio exclui, portanto, terras j desmatadas, uma vez que os
custos da proviso de servios ambientais nessas reas so geralmente mais altos. As reas
prioritrias incluem, por outro lado, locais em que PSA no sero viveis, na maioria dos
casos, por se encontrarem situaes fundirias no recomendveis para implementao
de PSA (como terras griladas, reas com sobreposio de categorias fundirias etc. veja
subseo 2.3.2). Em outros casos podem existir limitaes legais para PSA ou restries
determinadas pela estrutura da economia local, situaes em que sua aplicao tambm
no seria recomendvel (subsees 2.4.1 e 2.4.3). No se dispe de informaes conclusivas
para definir onde cada uma dessas limitaes possa ser relevante ou no. Como, porm,
nem todos esses entraves so insuperveis a longo prazo, baseia-se aqui na totalidade das
reas com potencial de adicionalidade de fato. O mapa 9 caracteriza a situao fundiria
nas reas sob risco de desmatamento (153 milhes de hectares at 2050).
A cor laranja no mapa 9 representa os 88 milhes de hectares da terras sob risco de
desmatamento (53% do total) para os quais no h informao precisa sobre sua situao
fundiria. Isso no permite determinar qual proporo dessas reas seria de domnio
pblico (terra devoluta) ou particular. Supe-se, no entanto, que o desmatamento nestas
reas futuramente ser causado principalmente por grandes proprietrios da terra,
grileiros e posseiros promovendo a pecuria e atividades agrcolas em diferentes escalas.
Os estados do Amazonas, Par e Mato Grosso concentram 85% dessas reas em seus
territrios (26,7; 26,3 e 16,1 milhes de hectares, respectivamente).
Mais que 10% (15,9 milhes de hectares) das reas sob risco de desmatamento
encontram-se em projetos de assentamentos do Incra e, na sua maioria, nos estados do
Par e Amazonas. Finalmente, segundo o cenrio de desmatamento futuro, TI e UC de
uso sustentvel contribuiriam cada qual com cerca de 9% da rea total desmatada no
perodo de 2007 a 2050. Muitas TI esto situadas em regies afastadas e distantes das
principais vias de transporte. As oportunidades para PSA em TI, portanto, recaem sobre
reas mais esparsas e localizadas principalmente no Par e no Amazonas (6 e 2,5 milhes
de hectares, respectivamente).
O mapa 10 destaca as reas sob risco de desmatamento at 2050, nas quais PSA
para REDD e conservao de biodiversidade poderiam ser competitivos (cor verde).
Estas reas correspondem a 122 milhes de hectares, sendo que 37 milhes de hectares se
encontram em terras desprovidas de informaes acuradas sobre sua situao fundiria.
Os custos de oportunidade so competitivos tambm em 43 milhes de hectares de
floresta ameaada, sob proteo em UC e TI, e em 13 milhes de hectares em projetos
de assentamento. Cerca de 25% (38,7 milhes de hectares) das florestas ameaadas que
80
apresentam baixos custos de oportunidade encontram-se em reas de prioridade para

conservao de biodiversidade (83% disso no Amazonas e no Par). Isto poderia ainda
aumentar seu valor de conservao do ponto de vista de potenciais investidores.
Conforme indicado no mapa 10, reas especialmente competitivas para PSA (cor
verde escuro) esto localizadas, na sua maioria, no centro, norte e nordeste do Amazonas.
H tambm oportunidades extremamente competitivas no centro-leste do Par e na
fronteira entre Acre e Amazonas. reas no competitivas (cerca de 15 milhes de hectares
no cenrio at 2050) encontram-se predominantemente no Mato Grosso, em Rondnia e no
leste do Par, representadas pelo atual arco de desmatamento.
2.5.2 Custo total de cenrios de PSA e potenciais benefcios para moradores

locais
Os resultados seguintes se baseiam no clculo dos custos de oportunidade da proviso de
servios ambientais relacionados ao desmatamento evitado no perodo 2007-2016, apresentado
na subseo 2.2.1. Como demonstrado, o tamanho total da rea florestal passvel de conservao
neste perodo depender do preo pago pelos servios ambientais; no caso, o preo de certificados
de reduo de emisses de dixido de carbono no mercado voluntrio CCX. Aqui, calculam-se os
custos totais em dois cenrios distintos de PSA, que envolveriam potenciais provedores localizados
em terras privadas, assentamentos e terras devolutas (reas de cor laranja e rosa no mapa 9).
Um fator importante para captao de benefcios por moradores locais consiste
na determinao do valor do pagamento. Caso este pagamento se estabelecesse como
compensao apenas capaz de cobrir os custos de oportunidade pagamento de valores
acima da curva de oferta , os moradores locais (provedores) no captariam o excedente
econmico de produo, como seria observado em um mercado ideal (veja subseo 1.1.2).
Porm, se o valor do pagamento fosse estabelecido, por exemplo, com base no preo CCX
temporrio (tabela 7), os ganhos poderiam ser significativos para provedores, cujos custos
de oportunidade encontram-se na parte inicial da curva de oferta. Na tabela 7, encontramse resumidas as implicaes dessas duas formas de pagamento, tanto em relao aos
benefcios potenciais para os provedores de servios ambientais, quanto para o custo
total de um esquema de PSA no universo censitrio do Censo Agropecurio de 2006.
Tabela 7: Custos totais de oportunidade
81
Srie Estudos 10
Se todas as reas de florestas, incluindo Reservas Legais, nos estabelecimentos do

universo censitrio fossem contempladas por esquemas de PSA, um preo de carbono de
R$ 4,21/tCO2 poderia cobrir os custos de oportunidade em uma rea total equivalente a 8,3
hectares. Os custos totais variariam entre R$ 10,6 e 16,2 bilhes, e os benefcios captados
pelos provedores, entre 0 e R$ 671/ha, dependendo da forma de pagamento (compensao
ou preo fixo). Se o preo de carbono correspondesse ao preo mdio no mercado CCX
em 2006, os benefcios para provedores poderiam chegar at R$ 1.452/ha, com um custo
total de quase R$ 37 bilhes.
Este clculo preliminar mostra os dois lados extremos do tradeo32 entre custoefetividade e benefcios sociais enfrentado por tomadores de deciso. Do ponto de vista do
comprador, Wnscher et al. (2008) confirmam esta observao para o caso do PSA nacional
da Costa Rica. Segundo os autores o programa poderia atingir nveis de conservao mais
altos utilizando abordagens que diferenciam espacialmente o valor do PSA, de acordo
com os custos de oportunidade dos provedores.
Finalmente, h de se reconhecer que os clculos de custo de oportunidade
baseiam-se em pressuposies que tm implicaes na validade dos resultados:
1. valoriza-se a quantidade produzida pela agricultura de corte e queima, por meio
da utilizao de preos de venda. Porm, os agricultores que empregam este
sistema de cultivo agrcola muitas vezes consomem grande parte da produo, de
forma que estes custos adicionais deveriam ser valorizados em preos de compra,
o que no possvel em todos os municpios da Amaznia Legal (potencial
subestimao dos custos de oportunidade do desmatamento, causado pela
agricultura itinerante);
2. pressupe-se tambm que os benefcios das florestas em p, compatveis com
REDD (por exemplo, extrao de produtos florestais no-madeireiros) seriam
equivalentes a zero (potencial superestimao dos custos de oportunidade, onde
provedores dependem do extrativismo);
3. assume-se que a atual distribuio municipal de diferentes tipos de usos da
terra e respectivos lucros obtidos se repetiria integralmente em reas futuramente
desmatadas o que pode resultar tanto em uma subestimao, quanto em uma
superestimao dos custos de oportunidade, dependendo de fatores como
fertilidade do solo, oscilaes de preos, restries de liquidez monetria e
mudanas nas polticas pblicas.
32
82
Termo utilizado em ingls para caracterizar uma deciso que implica o comprometimento de um objetivo
em favor de um outro.
CONCLUSES
E PERSPECTIVAS
Estabeleceu-se, neste estudo, um marco conceitual para a anlise do potencial

de PSA na Amaznia. Com base nesse marco, o estado atual do potencial de demanda
por servios ambientais do bioma amaznico foi verificado dentro e fora do Brasil e a
legislao em relao a estes servios. Foram abordadas tambm as condies necessrias
para sua proviso, com base em uma sntese de estudos de caso realizados em diferentes
contextos, e a situao fundiria foi contextualizada. Com o objetivo de caracterizar a oferta
destes servios ambientais, foram mapeados dados espaciais que indicam sua existncia
e possveis ameaas para a sua conservao. Alm disso, foi elaborada uma estimativa
preliminar do potencial custo de oportunidade da proviso dos servios ambientais
relacionados floresta em p (e da proviso adicional de servios de captao de carbono
por florestas em regenerao) e determinaram-se os fatores que mais influenciam o custo de
proviso. A seguir, foram apresentados e analisados os principais resultados deste estudo
que apontaram para concluses a respeito do potencial e perspectivas de introduo de
PSA na Amaznia brasileira.
Ao retomar as duas hipteses levantadas no final da introduo desse estudo,
conclui-se que, de forma geral, PSA para conservao de servios ambientais prestados
por florestas so viveis na Amaznia brasileira. Alm de factveis, PSA representam
um mecanismo inovador, complementar aos atuais instrumentos da poltica ambiental
existentes nessa regio. Experincias com PSA e outros programas de pagamentos
condicionais (por exemplo, Bolsa Floresta) mostram que custos de transao constituem
obstculos superveis. Da mesma forma, a maioria das condies necessrias para o
funcionamento de PSA na regio amaznica brasileira favorvel, ainda que isso no se
aplique a toda a Amaznia Legal, mas ao menos a dimenses relevantes para lograr uma
reduo significante do desmatamento.
Janelas de oportunidade para PSA na Amaznia e implicaes para moradores

locais
1. Demanda: Atualmente, no h demanda internacional suficiente para implementar

PSA em larga escala na Amaznia. Mercados atuais entrariam em colapso diante
do potencial de oferta da regio. Ao mesmo tempo, difcil acreditar que o Brasil
possa arcar com toda a responsabilidade (embora deva assumi-la em parte) e
custos associados conservao dos servios ambientais da floresta na Amaznia
Legal, de forma a corresponder a nveis desejveis do ponto de vista da sociedade
Srie Estudos 10
global. A conservao de servios ambientais neste patamar implicaria no apenas

em custos administrativos, mas tambm em custos de oportunidade, tanto em
mbito nacional como localmente, para as populaes que mais dependem dos
recursos naturais da regio. A demanda por proteo de servios ambientais
relacionados biodiversidade muitas vezes citada, embora, na prtica, ainda
no tenha se manifestado em maior escala. A deciso da COP 13, em Bali, de
incluir a opo da reduo de emisses de desmatamento e degradao (REDD)
em futuras negociaes, envolvendo instrumentos da poltica internacional de
clima, representa, portanto, uma das oportunidades mais prximas e tangveis
para pagamentos pelo desmatamento evitado no Brasil. Esta deciso induziu
investimentos considerveis na infra-estrutura financeira existente (veja seo 2.1)
e na criao de novos mecanismos de financiamento para proviso de servios
ambientais. Compatibilizar o aproveitamento desta infra-estrutura financeira
com uma estratgia e poltica nacional de conservao ambiental representa,
assim, uma janela de oportunidade que merece ser considerada. Os passos
iniciais podem e devem ser dados apenas em pequena escala, na medida em que
atuais e novas experincias pioneiras venha gradualmente a revelar informaes
valiosas para afinar o desenho de uma estratgia de PSA na Amaznia brasileira
e demonstrar sua efetividade.
2. Oferta: A Amaznia brasileira a maior floresta tropical e com a menor densidade

populacional do mundo. Este e outros estudos do retorno econmico resultante
da converso de florestas indicam que o custo de oportunidade da conservao,
em grande parte das zonas rurais na regio amaznica, seja inferior disposio
a pagar por emisses reduzidas nos atuais mercados de carbono. Com base em
cenrios de desmatamento futuro at 2050, o total das reas competitivas e sob
risco de desmatamento seria de 122 milhes de hectares. Este potencial abrange
grandes reas prioritrias para conservao de biodiversidade, o que contribuiria
ainda mais para o aumento do valor da sua conservao, sob o ponto de vista de
potenciais compradores de servios ambientais. Clculos sugerem que os mais
baixos preos de crditos de carbono no mercado voluntrio poderiam compensar
quase 40% (8,3 milhes de hectares) do desmatamento projetado (com base em
taxas histricas de desmatamento) para o perodo de dez anos, entre 2007 e 2016,
em estabelecimentos do universo censitrio definido pelo IBGE. Neste perodo,
a ameaa de desmatamento atingiria predominantemente zonas de expanso de
pastagens extensivas e sistemas agrcolas de corte e queima, cujo potencial para
extrao madeireira seria baixo ou j teria se exaurido. Num cenrio mais otimista
(que pressuponha preos superiores pagos por emisses reduzidas), 64% das
reas sob risco de desmatamento at 2016 (13 milhes de hectares) poderiam ser
84
compensadas. O custo total para compensar a conservao dessas reas em mbito

local variaria ente R$ 11 e 16 (baixos preos de dixido de carbono) ou 18 e 37
bilhes (mais altos preos), dependendo da eficincia do PSA em cobrir apenas
os custos de oportunidade dos provedores. O retorno da explorao madeireira
constitui um dos principais fatores que determinam a oferta. Considerando que
muitas vezes so diferentes os atores que se beneficiam da extrao madeireira
e aqueles que se beneficiam do corte raso das florestas para outros usos, tornase oportuno enfatizar pagamentos que incentivem uma menor degradao.
Este incentivo se efetivaria por meio da compensao de prticas de manejo
sustentvel em florestas que contm madeira de alto valor para pagamentos pelo
desmatamento evitado. Alternativamente, seria possvel pensar em promover
uma estratgia do tipo extrair e proteger, isto , aquela em que os custos
de oportunidade da preservao seriam muito mais baixos (enquanto que os
ganhos advindos do carbono armazenado ainda seriam considerveis) aps a
retirada das espcies de maior valor comercial, mediante o emprego de tcnicas
de impacto reduzido.
3. Benefcios para moradores locais: Em concordncia com outros analistas, o
objetivo principal de PSA deve ser a proviso adicional de servios ambientais.
Um PSA no pode substituir uma poltica social ou investimentos em servios
pblicos bsicos, cuja ausncia ou deficincia representa, muitas vezes, a causa
central das situaes de pobreza encontradas na Amaznia. Contudo, moradores
locais que provem servios ambientais num esquema de PSA podem captar
excedentes econmicos significativos, sendo que um PSA deve ser de carter
voluntrio e que o valor exato do custo de oportunidade nem sempre pode ser
determinado individualmente. No cenrio de PSA para o perodo de 2007 a
2016, os benefcios alm da compensao dos custos de oportunidade para
moradores locais variam entre 0 e R$ 670/ha (preos baixos de dixido de carbono)
e 0 e R$ 1470/ha (maiores preos). Sendo assim, quais os moradores locais que
poderiam se beneficiar de PSA e em quais dimenses?
a. Em princpio, PSA sem restries de direitos de uso seriam possveis
em uma rea de aproximadamente 10 milhes de hectares, sob risco de
desmatamento at 2050, localizada em projetos de assentamentos e em
Terras Quilombolas. Moradores locais com direitos de fato de excluso
nos 81 milhes de hectares ameaados, porm desprovidos de informao
fundiria consistente, tambm poderiam participar dessa modalidade de
PSA; diferentemente daqueles que no dispem deste direito adquirido. A
alta concentrao da terras fora de assentamentos, faria com que a maioria
dos benefcios fosse prioritariamente captada por grandes proprietrios. A
exigncia relacionada a reas protegidas de Reservas Legais e APP limita
85
Srie Estudos 10
o potencial de PSA onde o governo assumiria a funo de comprador

principal, mas no em reas com ativos florestais;
b. PSA com restries de direitos de uso seriam possveis em UC de uso
sustentvel, TI e projetos de assentamentos diferenciados, onde o
requerimento de planos de manejo ou licenciamento ambiental restringiria
os direitos de uso de recursos naturais por moradores locais. Nestas
categorias fundirias, as reas sob risco de desmatamento totalizam mais
de 26 milhes de hectares;
c. Finalmente, existe tambm a possibilidade de remunerar o apoio de
moradores locais em UC de proteo integral no manejo e na proteo
dessas reas. Considerando as inevitveis ameaas de desmatamento nesta
categoria fundiria, esperam-se benefcios significativos para a conservao
dessa modalidade de pagamento.
Barreiras a superar para PSA em larga escala

Existem barreiras que limitam o tamanho real das janelas de oportunidade
sugeridas acima. Aqui, destacam-se aquelas essenciais, segundo anlise sobre as condies
necessrias para viabilizar PSA.
1. Situao (e incerteza) fundiria: PSA no devem servir para consolidar a posse
ilegal da terra por grileiros ou para compensar o desmatamento ilegal em terras
pblicas. A falta de um sistema de cadastramento rural que permita a localizao
exata e a identificao do estado legal de ttulos de grande parte dos imveis
rurais na Amaznia representa um ponto crtico para PSA em grande escala.
Nesta situao, PSA se limitariam a estados ou regies cobertas por sistemas mais
sofisticados de licenciamento de propriedades rurais ou a assentamentos regulares,
cujas extenses seriam bem delimitadas. Porm, quanto menor a cobertura de
um esquema de PSA, maior o risco do deslocamento do desmatamento para
outras reas vazamento. Neste sentido, seria prefervel adotar a maior rea de
abrangncia possvel e utilizar parte de recursos disponveis para fortalecer os
instrumentos de comando e controle ao redor da terras abrangidas pelo PSA.
2. Questes legais e governana: Espera-se que a insero de PSA como instrumento
opcional de poltica ambiental em mbito federal venha a ocorrer a curto ou mdio
prazo. As disposies estabelecidas no Cdigo Florestal com relao conservao
de reas florestadas limitam a rea em que PSA pblicos podem efetivamente ser
aplicados sem sobreposio com a legislao ambiental. Propostas visando uma
remunerao do proprietrio pela rea instituda como Reserva Legal, de forma
a permitir que proprietrios com ativos florestais possam vir a se beneficiarem
86
por meio da cesso destes ativos para compensar passivos florestais em outras
propriedades, num sistema de quota e comrcio, parecem interessantes neste
contexto. Existe ainda a opo de empregar estes sistemas como veculo para
PSA. Alm disso, o Cdigo Florestal permite uma flexibilizao da Reserva Legal
em reas indicadas pelo zoneamento econmico-ecolgico e agrcola. Para que
esquemas pblicos de PSA possam abranger tambm o desmatamento que ocorre
de fato, estas e outras formas de tornar a Reserva Legal como ativo econmico
(sem comprometer seu objetivo principal) parecem inevitveis. Contudo, alm da
necessidade de uma fiscalizao mais rgida da legislao ambiental na Amaznia,
para reduzir o potencial de vazamento, PSA em maior escala dependero tambm
do fortalecimento institucional em mbito municipal, uma vez que mecanismos
flexveis e pouco vulnerveis corrupo so necessrios para o funcionamento
efetivo de PSA.
3. Alternativas de produo sustentvel: A viabilidade de PSA para reduzir a perda
de servios ambientais relacionados floresta depende tambm da disponibilidade
de alternativas tecnolgicas para a substituio de prticas agropecurias que
requerem a converso peridica de florestas nativas (e secundrias). PSA podem
ajudar a financiar o acesso a essas tecnologias quando elas no se mostram
rentveis diante dos lucros esperados advindos do emprego de tecnologias
de produo extensiva. Porm, poucas alternativas tecnolgicas adequadas
existem para a agricultura familiar. Nestes casos, estudos feitos em outros
contextos sugerem que os efeitos de encadeamento econmico de PSA podem ser
negativos e a efetividade do PSA comprometida. Pesquisa e desenvolvimento na
Amaznia tm gerado uma gama de tecnologias potencialmente mais amigveis
ao meio ambiente do que as prticas atuais. Porm, a realizao desses benefcios
depende das condies socioeconmicas de cada local, que so geralmente menos
estudadas.
Perspectivas
Se quisermos fazer desabrochar PSA de seu atual estado incipiente, o que poderia
ser feito para contornar as limitaes e aproveitar as oportunidades que se apresentam?
A maioria dos aspectos tcnicos, relacionados medio e monitoramento de
servios ambientais, ou s deficincias de desenvolvimento e adaptao ou disseminao
de tecnologias alternativas, por terem se mostrado superveis, no devem ser consideradas
limitaes estruturais para PSA. Visto que as precondies econmicas e competitivas
(seo 1.3), referentes aos servios ambientais aqui analisados, se cumprem na maioria das
situaes, parecem ser as precondies informacionais relacionadas a custos de transao
87
Srie Estudos 10
e institucionais em primeiro lugar, a situao fundiria aquelas que potencialmente

representam as principais limitaes para PSA na Amaznia brasileira.
Estas limitaes apenas podem ser superadas se o poder pblico federal e
estadual assumir o papel de facilitador e intermediador nesse processo, propiciando
assim um clima favorvel para investimentos de terceiros. Os desdobramentos recentes
por exemplo, perspectivas de convnios bilaterais para REDD e a possvel incluso
desse mecanismo como instrumento da poltica internacional de mudanas climticas
representam oportunidades de financiamento que merecem ser consideradas para este
fim. Uma regularizao da situao fundiria, sem dvida representaria esforos e custos
adicionais de colaborao interinstitucional entre entidades governamentais e setores da
sociedade civil brasileira. Isto se aplicaria tambm a esforos com objetivo de aprimorar
a governana na implementao efetiva das polticas ambientais atuais (Cdigo Florestal,
SNUC), condio que se demonstra necessria para fazer PSA florescer. Estes esforos
potencialmente resultariam em uma srie de benefcios associados no apenas para PSA
como, por exemplo, a melhoria do bem-estar de moradores locais, que atualmente se
encontram sujeitos aos mltiplos conflitos relacionados insegurana fundiria.
Experincias realizadas no contexto do Proambiente precisam ser consideradas.
Deve-se evitar construir servios e regras de oferta de forma independente da demanda,
comprometendo em ltima instncia o uso de novas fontes de financiamento. O mesmo perigo
paira sobre experincias-piloto implementadas em reas que no atendem as precondies
necessrias para PSA como, por exemplo, aquelas que no preenchem as exigncias de
adicionalidade e competitividade da oferta de servios. Alguns dos plos pioneiros do
Proambiente (Rio do Capim, Imperatriz e Bico do Papagaio) foram estabelecidos em regies
identificadas aqui como no competitivas para PSA de conservao (compare os mapas 1 e 11).
Outros plos (Transamaznica, Juna, Ouro Preto DOeste, Xapuri, Manaus e Vale do Apia)
parecem estar localizados em reas com condies econmicas favorveis para PSA.
Resumidamente, PSA para conservao em larga escala na Amaznia no
ir funcionar sem essas condies mnimas. Dadas essas condies, as perspectivas
parecem promissoras. Porm, ainda antes de embarcar em esquemas de PSA de grande
porte, h que se considerar algumas lacunas de conhecimento que necessitam ser
abordadas em experincias-piloto em menor escala.
Lacunas de conhecimento
Alm do conhecimento insuficiente a respeito da situao fundiria da maioria
dos potenciais provedores de servios ambientais, existem lacunas de conhecimento em
relao a aspectos de PSA, que podem ou no se tornar barreiras significativas para sua
implementao na Amaznia.
88
1. Custos de transao: Os custos de transao de um PSA podem ser considerveis

e, em alguns casos, at inviabilizar sua operacionalizao. Especialmente no caso
de programas pblicos, faltam ainda anlises mais detalhadas do componente de
custo de transao dessas intervenes. Avalia-se, portanto, ser necessria uma
anlise dos potencias custos de transao de uma interveno pblica com base
em PSA. Esta anlise deve levar em considerao as estruturas de administrao
existentes e contemplar potenciais efeitos de sinergia da colaborao entre
diferentes entidades administrativas em todos os nveis. Ressalta-se mais uma vez,
que as experincias realizadas em programas de transferncias condicionais de
assistncia social representam um bom ponto de partida para avaliar potenciais
custos de transao de PSA. Porm, experincias-piloto de PSA na Amaznia
ainda precisam ser conduzidas para que seja possvel entender melhor os fatoreschave que determinm os custos de transao.
2. Custos de oportunidade: O clculo de custos de oportunidade se baseia numa
srie de pressuposies que implicam em altas margens de erro, tanto positivas
como negativas. Por exemplo, as taxas de desmatamento em reas privadas so
geralmente maiores do que as taxas mdias oficiais, dados dos quais a anlise
na falta de informaes disponveis mais refinadas (o que implicaria em custos
totais maiores do que estipulados aqui). Mudanas nos preos de commodities
agrcolas podem modificar a composio dos usos da terra e, com isso, tambm
os custos de oportunidade. Alm disso, no possvel considerar as relaes de
custo/benefcio adotadas como representativas para toda Amaznia o que pode
implicar maiores ou menores custos. Contudo, observa-se que as experincias com
leiles, como mecanismo que permite a revelao dos custos de oportunidade
por parte dos provedores, tm demonstrado tanto a utilidade em determinar os
custos verdadeiros, quanto o potencial para aumentar a eficincia de esquemas
de PSA (Ferraro, 2004). Acredita-se, portanto, que experimentos com base em
leiles deveriam fazer parte de metodologias empregadas para estabelecer os
custos reais e individuais para a implementao de futuros esquemas de PSA
na Amaznia.
3. Efeitos de encadeamento: Finalmente, poucos estudos analisaram os efeitos de
encadeamento de PSA existentes de forma sistematizada. No planejamento de
PSA em grande escala, coloca-se ainda a necessidade de executar este tipo de
anlise ex ante na forma de um estudo de viabilidade. Ferramentas existentes de
anlise e novos dados gerados pelo Censo Agropecurio do IBGE para o ano de
2006 podem se mostrar teis neste contexto e ajudar num desenho de PSA que
permita compatibilizar objetivos de desenvolvimento econmico com objetivos
de conservao ambiental.
89
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100
Anexos
Srie Estudos 10
ANEXO I - Modelos de contratos para PSA privados e pblicos
A - MODELO DE CONTRATO PARA PSA ENTRE PESSOAS FSICAS OU

JURDICAS DE DIREITO PRIVADO
Entre os abaixo-assinados a saber, de um lado o senhor ________________, maior
de idade, identificado com o registro de identidade __________ de__________ domiciliado
na cidade de _________, que atua na qualidade de proprietrio ou possuidor do terreno
localizado em ____________________ e que para efeitos deste contrato se denominar
PROVEDOR DO SERVIO, de uma parte, e da outra __________________________, maior
de idade, identificado com o registro de identidade ____________ de __________, atuando
por conta prpria* e que para efeitos deste contrato se denominar COMPRADOR DO
SERVIO, celebra-se o seguinte contrato que ser regido pelas seguintes clusulas:
PRIMEIRA. OBJETO. O COMPRADOR DO SERVIO, mediante a celebrao deste
contrato, realiza um reconhecimento econmico do servio ambiental ao PROVEDOR
DO SERVIO, pelo desenvolvimento das atividades necessrias para o mantimento,
conservao, ou incremento do servio ambiental selecionado ou para prover um novo.
SEGUNDA: VALOR E FORMA DE PAGAMENTO. O valor deste contrato de (valor
este associado diretamente com a utilidade da atividade produtiva que se deixar de realizar e
do qual derivam-se as obrigaes de fazer ou no fazer, s quais se compromete o provedor para
garantir a prestao do servio) TERCEIRA: PRAZO. o tempo fixado para o cumprimento.
O prazo estipulado dever ser razovel, isto , que permita o cumprimento do objeto do projeto
ou desenho que se props para tal fim. QUARTA: OBRIGAES DAS PARTES. DO
PROVEDOR DO SERVIO. A de fazer ou no fazer algo que garanta o mantimento ou
incremento do servio. DO COMPRADOR DO SERVIO a) Estabelecer a concordncia
entre o programa ou projeto e as polticas ou planos ambientais relevantes na rea onde se situa;
b) Registrar o programa ou projeto perante a Autoridade Ambiental; c) Reportar Autoridade
Ambiental as informaes relacionadas com a execuo com base em um formato pr-estabelecido.
d) Verificar que por efeito e de conformidade com a metodologia estabelecida que a ao ou inao
esteja diretamente relacionada com a prestao do servio ambiental para poder ser efetuado o
pagamento ou reconhecimento econmico correspondente. e) Realizar o reconhecimento econmico
correspondente. QUINTA. CLASULA COMPROMISSRIA. Este contrato dever contar
com clusulas compromissrias, que assegurem no somente o cumprimento das obrigaes mas
tambm que em caso de no se cumprirem, possa a parte cumpridora exigir a indenizao pelos
prejuzos causados.
Para vigncia se assina em _________ aos ______________ ( __ ) dias do ms de ____________

de dois mil _____ (20__ ).
* ou que atua na qualidade de representante legal e escrever qual.
102
B - MODELO DE CONTRATO PARA O PSA PBLICOS OU MISTOS
CONTRATO No._____________ de ____________

CONTRATANTE: ____________________________
CONTRATADO: _______________________________
OBJETO: Reconhecimento econmico do servio ambiental.
VALOR: _______________
DURAO: _____________
Entre os abaixo-assinados a saber _______________ maior e morador da cidade ___________,
identificada com o registro de identidade nmero ___________de_____________,
trabalhando em sua qualidade de representante legal da Corporao Autnoma Regional
__________, quem daqui em diante e para os efeitos do presente Convnio se chamar
COMPRADOR DO SERVIO, ou a CORPORAO e de outro lado, e _______________
identificado o registro de identidade No.____________ de________________, que trabalha
em representao de____________ identificado com Nit.*____________e que daqui em
diante se denominar simplesmente O PROVEDOR DO SERVIO, por outra parte,
celebra-se o presente contrato, descrito e contido nas seguintes clusulas, prvias as
consideraes que a seguir se assinalam: A) Que em desenvolvimento dos programas
de poltica nacional ambiental e as obrigaes que em virtude da Lei 99/93 encontramse atribudas Corporao, vivel a participao conjunta entre entidades pblicas
e privadas para alcanar os objetivos e metas ambientais, B) Que a Corporao uma
Entidade Estatal de Ordem Nacional, criada pela lei 99 de 1993 e portanto sujeita a
aplicar em seus processos contratuais o Decreto no 2170 de 2002. C) Que de acordo com o
estabelecido no Decreto 2170 de 2002, as Entidades Pblicas devem cumprir com o princpio
de publicidade em matria contratual mediante a divulgao das etapas pr-contratual,
contratual e ps-contratual na pgina eletrnica da entidade ou em um meio de divulgao
que faa as suas vezes. D) Que dada a natureza jurdica, poder contratar-se diretamente
a uma pessoa Fsica ou Jurdica, para desenvolver o projeto de pagamento por servios
ambientais, de acordo com os delineamentos tcnicos definidos no projeto formulado pela
mesma Corporao. Feitas as anteriores consideraes as partes acordam as seguintes
CLUSULAS: PRIMEIRA: OBJETO: O objeto do presente contrato o reconhecimento
econmico do servio ambiental de _______________. PARGRAFO PRIMEIRO:
O PROVEDOR DO SERVIO se sujeitar totalmente aos termos estabelecidos pela
Corporao e ao projeto formulado para tal fim que fazem parte integrante do presente
contrato. SEGUNDA: OBRIGAES DAS PARTES: OBRIGAES DO PROVEDOR
DO SERVIO. de fazer ou no fazer algo que garanta o mantimento ou incremento do servio.
OBRIGAES DO COMPRADOR DO SERVIO. a) realizar o reconhecimento econmico
do servio ambiental ao provedor. b).Verificar que por efeito e de conformidade com a metodologia
estabelecida, que a ao ou inao esteja diretamente relacionada com o servio ambiental para poder
efetuar o pagamento ou reconhecimento econmico correspondente. TERCEIRA PRAZO DO
103
Srie Estudos 10
CONTRATO: O prazo do contrato se define como o tempo estabelecido para o cumprimento do

contrato. O dito prazo dever ser razovel, isto , que permita o cumprimento do objeto do projeto
ou desenho que se props para tal fim. QUARTA. VALOR DO CONTRATO: Para efeitos do
presente contrato, o valor deste contrato estaria associado diretamente com a utilidade da atividade
produtiva que se deixar de realizar e do qual derivam-se as obrigaes de fazer ou no fazer, s
quais se compromete o provedor para garantir a prestao do servio QUINTA: FORMA DE
PAGAMENTO. Esta dever estar estipulada no contrato e as metodologias que se utilizaro
para monitorar o uso do solo, que o suporte tcnico do valor a pagar SEXTA: SUPERVISO E
CONTROLE. A Corporao supervisionar e controlar a correta execuo do presente
contrato, por meio do ________________ dependncia da Corporao Autnoma
Regional de _______________, que ter alm das funes que pela ndole e natureza do
contrato lhe sejam prprias , as seguintes: a) Certificar a prestao do servio contratado
dentro das condies exigidas; b) Revisar os relatrios de trabalhos que deva render o
PROVEDOR DO SERVIO CORPORAO; c) Levantar e firmar as atas respectivas
STIMA. TERMINAO, MODIFICAO E INTERPRETAO UNILATERAIS
DO CONTRATO. Em conformidade com o disposto no Artigo 14 da Lei 80 de 1993, o
presente contrato poder ser Terminado unilateralmente.
Em vigncia, se assina na cidade de __________, aos_______________
O COMPRADOR
O PROVEDOR DO SERVIO.
*Nit: Nmero de Inscrio do Trabalhador
104
ANEXO II - Fontes de dados espaciais utilizados

Informaes a respeito da localizao e distribuio espacial de servios ambientais
ou de seus indicadores e os fatores que determinam sua proviso so cruciais para o
desenvolvimento de esquemas de PSA. Neste sentido, de forma a facilitar a visualizao
desses dados foi adotadas como metodologia o mapeamento do potencial de oferta para
este instrumento de gesto ambiental. As fontes esto documentadas abaixo.
Tabela 8: Fontes de dados espaciais utilizados neste estudo
Para o mapeamento foram utilizados os programas ArcView, ArcGis e SPRING.

Os dados disponveis em forma de tabela foram analisados e os resultados transformados
em formato shape para visualizao espacial. Em alguns casos, os dados espaciais foram
quantificados (clculo da rea de polgonos) para apresentao em tabelas.
105
ANEXO III - Anlise de sensitividade de diferentes pontos na curva de oferta de

emisses reduzidas
Temp: Temporary
Perm: Permanent
ANEXO IV - Quadro resumo da legislao brasileira com relevncia para PSA na

rea florestal
107
Mapas
Mapa 1 Plos pioneiros do Proambiente no seu desenho original
Mapa 2 Contedo de carbono na vegetao florestal presente na Amaznia Legal
Mapa 3 Espcies endmicas de mamferos e pssaros nas reas de prioridade de conservao da biodiversidade
Mapa 4 Desmatamento histrico e cenrio de desmatamento entre 2007 e 2050, segundo Soares-Filho et al.(2006)
Mapa 5 Potencial de adicionalidade para reduo de emisses do desmatamento e da degradao (REDD) na Amaznia
brasileira (2007-2050)
Mapa 6 reas prioritrias para conservao da biodiversidade aqutica e terrestre perdidas em funo
do desmatamento previsto at 2050
Mapa 7 Custo mdio de oportunidade do desmatamento evitado nos municpios da Amaznia Legal
Mapa 8 Localizao de UC e TI na Amaznia Legal
Mapa 9 Situao fundiria nas reas com adicionalidade de fato
Mapa 10 Competitividade e reas de prioridades para PSA
Mapa 11 Competitividade e reas de prioridades para PSA de conservao
OS
AUTORES
Sven Wunder
Doutor em Macro-economia e em Economia de Meio Ambiente, pela Universidade
de Copenhague, Dinamarca. Atua como economista principal do CIFOR. autor de vrios
livros e artigos cientficos a respeito de temticas que envolvem florestas da Amrica do
Sul, frica e sia, como pagamento por servios ambientais, desmatamento, turismo,
desenvolvimento e polticas macro-econmicas.
Jan Brner
Doutor em Economia Agrcola, pela Universidade de Bonn, Alemanha. Economista
de Recursos Naturais e Agrcola, com experincia de pesquisa e trabalho na Amrica
do Sul e Central, frica e Europa. Atua como Pesquisador em Servios Ambientais do
Centro Internacional de Agricultura Tropical CIAT e como perito integrado ao CIM/
GTZ, no Consrcio Iniciativa Amaznica. Contato: j.borner@cgiar.org
Marcos Rgnitz Tito
Mestre em Agrofloresteria Tropical, pelo CATIE Centro Agronmico Tropical
de Investigacin y Enseanza, em Turrialba, Costa Rica. Engenheiro Florestal, pela USP/
ESALQ, em Piracicaba, SP. Pesquisador em Polticas Pblicas, no consrcio ICRAF/
Iniciativa Amaznica. Apresenta experincia em aspectos metodolgicos relacionados
com estimaes de gases de efeito estufa e mercados de carbono florestal.
Lgia Pereira
Mestra em Cincias Florestais e Ambientais pela Universidade de Freiburg,
Alemanha. Biloga com experincia em temas relacionados a polticas pblicas,
conservao de florestas e manejo de recursos naturais em pases da Amrica do Sul,
sia e Europa. Antes de atuar no Centro Internacional de Pesquisa Florestal CIFOR,
trabalhou junto ao Ministrio de Cincias e Tecnologia - MCT e Instituto de Pesquisa
Ambiental da Amaznia IPAM.
SRIE ESTUDOS
Os documentos reunidos na Srie Estudos abordam grande diversidade de temas
relacionados a fenmenos e processos envolvidos na construo de caminhos para o uso
sustentvel da Amaznia e da Mata Atlntica. So produzidos no mbito do Projeto de
Apoio ao Monitoramento e Anlise (AMA), a partir da experincia do Programa Piloto, bem
como por colaboradores eventuais. Com a Srie Estudos, o Projeto AMA pretende divulgar
conhecimentos, fundamentar a elaborao de polticas pblicas especficas e convidar ao
debate o leitor interessado pela conservao das florestas tropicais do Brasil
TTULOS
PUBLICADOS
1. Preveno de incndios florestais na Amaznia: lies aprendidas no Projeto Proteger

Srgio Sauer
2. Projetos Demonstrativos - PDA e sua influncia na construo do Proambiente
Paul E. Little
3. Influncia do Promanejo sobre polticas de manejo florestal sustentvel na Amaznia
Adalberto Verssimo
4. Aprendizados do Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Vrzea - ProVrzea
Marli Teresinha dos Santos
5. Polticas de desenvolvimento sustentvel no Acre: contribuies do SPRN
Olympio Barbanti Jr.
6. Gesto ambiental descentralizada: um estudo comparativo de trs municpios da Amaznia
brasileira
Fabiano Toni e Pablo Pacheco
7. Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais do estado de Mato Grosso: anlise de
sua implementao
Instituto Socioambiental, Instituto Centro de Vida
8. A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira
Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia
9. Experincias inovadoras em preveno e controle de queimadas na Amaznia brasileira
Srgio Sauer, Luciana Miranda Costa, Soraya Fernandes Martins e Arthur Oscar Guimares.

Pagamentos Por Serviços Ambientais Perspectivas para A Amazônia Legal

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PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS

PERSPECTIVAS PARA A AMAZNIA LEGAL

Repblica Federativa do Brasil

PAGAMENTOS POR SERVIOS AMBIENTAIS

Sven Wunder (Coord.)

Srie Estudos uma publicao do Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

Responsveis por esta edio

Ministrio do Meio Ambiente

Projeto de Apoio ao Monitoramento e Anlise

Fundo para o Meio Ambiente

Fundo Nacional do Meio Ambiente

Fundao Nacional do ndio

Fundo Brasileiro para a Biodiversidade

Global Environment Facility (Fundo para o Meio Ambiente Global)

Greenhouse Gas (Gases de efeito estufa)

Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios

International Centre for Research in Agroforestry (Centro Internacional de

Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia

Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

Projeto de Assentamento Agroextrativista

Projeto de Assentamento Agroflorestal

Produo Agrcola Municipal

Projeto de Desenvolvimento Sustentvel

Produo da Extrao Vegetal e da Silviculura

Projeto Integrado de Conservao e Desenvolvimento

Pagamentos por Servios Ambientais

Reduo Certificada de Emisso

Reduo de Emisses Provenientes do Desmatamento

Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation (Reduo de

Valor Presente Lquido

World Wildlife Fund

Tabela 1: Experincias nos moldes de PSA dentro e fora do Brasil

Figura 1: Modalidades genricas de PSA

Mapa 1: Plos pioneiros do Proambiente no seu desenho original.

1.2 EXPERINCIAS DE PSA NO BRASIL E NO EXTERIOR ..................................................33

2 ANLISE DO POTENCIAL DE PSA NA FLORESTA AMAZNICA............................47

2.2.1 CUSTOS DE OPORTUNIDADE ..................................................................59

2.5.1 REAS PRIORITRIAS PARA PSA E SEUS MORADORES LOCAIS ................................80

TOTAL DE CENRIOS DE PSA E POTENCIAIS BENEFCIOS PARA

CONCLUSES E PERSPECTIVAS............ .......................................................83

IV QUADRO-RESUMO DA LEGISLAO BRASILEIRA COM RELEVNCIA

4. de, pelo menos, um provedor

Por que pensar em PSA na Amaznia brasileira?

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Condies necessrias para o funcionamento de PSA

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

dispem de rgos ambientais com capacidade institucional suficiente para administrar

Potencial para PSA na Amaznia Legal

A falta desses dois importantes pr-requisitos para o funcionamento efetivo de PSA,

Benefcios para moradores locais e modalidades de PSA

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Do ponto de vista conceitual, os PSA so mais apropriados para proprietrios privados da

O Proambiente ou Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produo Familiar Rural surgiu a partir

relevantes quando se trata de acordos privados entre fornecedores de servios ambientais

A literatura sobre pagamentos e compensaes ambientais, no entanto, segue

Os PL, seus proponentes e sua situao esto documentados em: www2.camara.gov.br/proposicoes

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal

Os esquemas de PSA florestais documentados at hoje, na maioria das vezes, se

exemplo, estimam que a quantidade de carbono armazenada na vegetao da floresta

Servios ambientais: ameaas e oportunidades

Pagamentos por Servios Ambientais: perspectivas para a Amaznia Legal