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No existe uma autoridade central nem mecanismo formal que assegure a coerncia das
decises com uma meta colectiva. Temos como exemplo o sistema de mercado com
propriedade privada.
Na realidade as economias no integram estas formas de organizao em estado puro, antes
encontramos situaes hbridas, como a descentralizao plena de decises de mercado e a
centralizao total da planificao.
O sistema econmico engloba organizaes que combinam relaes de autoridade ou
hierarquia com a autonomia de decises dos seus membros, em graus distintos. Deste modo,
encontramos negcios unipessoais (em que no existe hierarquia); as empresas de propriedade
privada (existe um certo grau de centralizao das decises entre a propriedade, a gerncia e os
participantes no processo de produo); as empresas pblicas (a prpria empresa integra-se na
hierarquia estatal) e os organismos administrativos do Estado (hierarquia pura).
Cabe-nos, porm, formular a seguinte questo: o Estado uma organizao diferente?
Se uma empresa pode ser uma forma de organizao alternativa ao mercado puro de
propriedade privada, pelas vantangens que oferece num mundo que se caracteriza pela necessidade de
usar determinados activos ou estabelecer contratos incompletos, quais so ento os atractivos
especficos do Estado como organizao?
De facto, a organizao estatal possui determinadas caractersticas distintivas, materializadas
nos poderes e possibilidades, que resultam essenciais para estabelecer o seu papel econmico. O
Estado tem o poder de lanar impostos, o poder de legislar, o poder de proibir e o poder de castigar.
Sendo usados adequadamente, estes poderes permitem uma reduo dos custos de transaco, situao
que pode ser muito apreciada, corrigindo falhas de mercado e distribuindo direitos de propriedade. Por
vezes os mercados falham e, no seu conjunto, a sociedade perde.
2. A GESTO PBLICA
Uma boa gesto em geral uma arte que exige ponderao e equilbrio entre fins e meios,
mais do que receitas milagrosas de validade universal, podendo, algumas vezes, socorrer-se de
determinadas tcnicas complementares. (Emilio Albi, 1997, pg. 238). , em grande parte, o caso da
gesto dos servios pblicos, onde os gestores pblicos contam com um alto grau de subjectividade na
interpretao dos critrios, e onde, muitas vezes, se confunde a discricionaridade com a arbitrariedade,
ou se privilegiam os outputs intermdios (actividade realizada) em vez dos resultados (melhoria do
bem estar social). Nesta medida, a gesto pblica deve ter em considerao todos os outputs
intermdios, em funo dos objectivos finais.
Como exemplos podem referir-se as universidades, os hospitais, os departamentos de polcia,
os tribunais de justia, etc. que respondem na sua gesto a outputs concretos, a saber: alunos
aprovados, doentes tratados, priso de suspeitos, sentenas proferidas, etc., embora as suas metas
sejam claramente outras: ensinar, investigar, curar, suprimir o delito da sociedade, impor a justia, etc.
Todavia, o facto de haver dificuldades na identificao dos outputs com os resultados, no
podem de modo algum ser o pretexto para a irresponsabilidade dos gestores pblicos quanto
eficincia da actividade realizada.
2.1 Da administrao gesto
Pode dizer-se que a Administrao Pblica em geral se encontra neste momento numa fase de
viragem sobre a sua actuao, ou seja, os permanentes desafios a que est sujeita obrigam a que
disponha, cada vez mais, de sistemas de informao capazes de responder s crescentes exigncias da
sociedade. Esta situao obriga a que se reformulem os processos de gesto, destinados a suportar uma
mudana organizacional esperada e urgente.
Colocam-se, todavia, algumas dificuldades na introduo de elementos de gesto na actividade
das organizaes pblicas, onde os aspectos polticos impedem, por vezes, uma ntida distino entre a
gesto dos servios propriamente dita e os aspectos polticos. Por outro lado, na vida destas
organizaes existe um peso excessivo de legislao sobre a actividade, que determina a existncia de
certas garantias jurdicas e procedimentos administrativos rigorosos no funcionamento interno da
Administrao, cujo cumprimento dever ser assegurado.
Desta forma, as diferentes organizaes estatais desenvolvem uma actividade regulada, dirigida
no s aos administrados, mas tambm aos demais rgos da Administrao de que dependem e com
os que se relacionam. O sistema de hierarquia fundamental nestes casos e a actividade desenrola-se
na base do cumprimento de leis, decretos-leis, regulamentos, portarias, etc.
Uma Administrao que pretenda adoptar uma gesto dos servios pblicos deve proceder a
uma mudana cultural, com enfoque nos circuitos de tomada de decises, na gesto dos recursos
humanos, flexibilizao das configuraes jurdicas que adoptam, redefinio dos centros de
responsabilidade, etc.
A mudana necessria se se pretende passar de um conceito de administrao a um
verdadeiro conceito de gesto pblica. Um modo de alterar o modelo implementado sem o afastar da
realidade ser selectivo em determinadas actuaes ou actuar de forma gradual, seguindo esquemas
participativos e pouco dirigistas, mas inequvocos.
Acresce o facto de se ter de considerar o grande desafio que se coloca neste momento
Administrao, que a necessidade de preparar a mudana para o novo sistema de Contabilidade
Pblica, o que por si constitui, sem dvida, um importante desafio no domnio da evoluo para novas
formas de gesto.
2.2 A eficincia na gesto
O quadro seguinte apresenta-nos uma gesto globalmente eficiente no Sector Pblico:
Quadro 1: gesto globalmente eficiente
Economia: Compra de inputs ao menor custo
Eficincia: Relao ptima entre inputs e outputs
Efectividade: impacto dos outputs ou grau em que estes alcanam os objectivos sociais fixados
Vale o que custa = Input fsico * Otput fsico * Valor output
Custo input
O que pode traduzir-se como o servio vale o que custa, quer dizer, custo mnimo, output mximo.
preocupa-se em minimizar os meios ou maximizar os resultados. A valorizao social destes sobrepese esfera de autonomia de que deve dispor um gestor; fundamental que se separem ambos os
componentes.
Para ilustrar a melhoria da eficincia na gesto pblica, referem-se alguns exemplos, como
sejam:
Quadro 2 : melhoria da eficincia na gesto pblica
- Um aumento na despesa produz um aumento proprocionalmente maior no output
- A mesma quantidade e padro de qualidade do servio produz-se a um menor custo
- Maiores quantidades, ou as mesmas, mas com padres de qualidade superiores, so produzidas a
custo igual ou inferior
- Uma actividade mais til substitui outra menos til, a custos iguais
- Actividades desnecessrias so eliminadas
- A melhoria na poltica de compra diminui o custo dos inputs para qualquer nvel de output
- Uma produo conjunta resulta mais barata que a soma do custo de duas produes obtidas
separadamente
Quadro 2. Fonte: Emilio Albi, 1997, pg. 239
alternativas disponveis. Emilio Albi (1997, pg. 241) refere que deve conjugar-se o reino dos
benefcios (da actividade), com o reino dos custos (o oramento).
Tradicionalmente, a Contabilidade Pblica orientou a sua actividade para o controlo
oramental, ao longo das suas distintas fases: autorizao, processamento, liquidao e pagamento4
Trata-se de uma contabilidade de fluxos, afastada das convenes seguidas pela contabilidade privada.
Tm sido escassos os esforos efectuados no sentido de se promover uma anlise da situao
financeira e patrimonial das Administraes, o que dificulta o conhecimento do capital pblico e
respectivo valor.
Esta situao tende contudo a inverter-se em Portugal, dada a aprovao em 1997, do Plano
Oficial de Contabilidade Pblica5, que perspectiva para a Contabilidade Pblica uma aproximao das
definies, relaes e terminologia contabilstica de uso geral, ainda que de forma progressiva.
Pretende-se complementar e no substituir a contabilidade oramental com a contabilidade
patrimonial, com o intuito de captar toda a informao que a contabilidade deva recolher.
Mostra-se igualmente importante que se estabeleam determinados instrumentos de controlo,
destinados a assegurar que as distintas reas operativas da organizao actuam de acordo com os
objectivos. Porm, o controlo de gesto no deve confundir-se com auditoria interna, dado que esta
ltima tem como meta informar a direco, com um grau razovel de segurana, de que as tcnicas e
procedimentos de controlo interno esto a ser aplicados de acordo com as normas e os activos esto
salvaguardados.
3. A gesto pblica na Administrao Central
3.1 Situao em Portugal
O Sector Pblico Portugus encontra-se dividido em duas grandes reas: Estado, em sentido
lato (Administrao Pblica) e Empresas Pblicas (Sector Empresarial do Estado).
O Estado (Administrao Pblica) engloba quatro subsectores financeiros, a saber:
Administrao Central, Segurana Social, Administrao Regional (Regies Autnomas) e
Administrao Local.
No subsector Administrao Central destacam-se os Servios Integrados ou Simples6 (quando
existam) e a Administrao Central Autnoma, na qual encontramos os Fundos Autnomos e os
Servios Autnomos.
Por Fundos Autnomos entendem-se todos os Servios destinados movimentao de meios
financeiros (monetrios ou creditcios) e por Servios Autnomos aqueles que prestam toda uma gama
de utilidades materiais, utilizando para o efeito os meios financeiros.
A reforma administrativa at meados dos anos setenta era vista apenas como mudana das
estruturas. Os funcionrios eram tidos como apndices da mquina existente, cabendo aos burocratas
conceber o como fazer (segundo tcnicas racionais) e o que fazer seria definido politicamente.
Em Portugal, todos os governos tentaram fazer uma reforma administrativa, sem o terem
conseguido; porm, na dcada de setenta o Estado pressionado para aumentar a sua eficincia.
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Delegao de poderes.
Total quality management.
Para ajudar a Administrao a melhorar a sua performance, podem utilizar-se alguns mtodos,
como o Benchmarking, o Balanced Scorecard, etc.
Uma poltica de Benchmarking9 pode ser utilizada a partir da determinao dos custos que se
considera legtimo reembolsar, obtidos a partir de amostras, calculados com diferentes tcnicas de
estimativas. Outra possibilidade consiste em centrar o Benchmarking na anlise dos custos necessrios
(legtimos), pela medio da eficincia da actividade pblica, aceitando que o nvel da actividade
real, no podendo ser manipulada, nem pelo financiador, nem pelo gestor.
O Balanced Scorecard uma metodologia criada por Robert Kaplan e David Norton, em
Harvard, que permite pr em prtica as iniciativas que conduzem melhoria da performance. Vai
permitir que a misso e as estratgias definidas para as organizaes se mantenham vivas, ao mesmo
tempo que permite identificar e estabelecer prioridades nas melhorias dos processos, bem como
identificar e adoptar as melhores prticas utilizadas por outros.
4. CONCLUSES
O Estado uma organizao diferente, com objectivos especficos, que lhe conferem vantagens
para colmatar as falhas de mercado e para redistribuir: tem poderes de imprio e de coaco.
A eficincia da gesto pblica resulta da qualidade do desenho das instituies, bem como da
actuao da administrao, ao nvel da delegao de poderes, das regras de financiamento, dos
incentivos, etc.
Passar da administrao gesto pblica pressupe prestar ateno aos circuitos de tomada de
decises. A nova gesto pblica consiste em adequar os meios de interveno pblica aos fins
previstos. Gerir implica a prossecuo da eficincia na afectao de recursos pblicos.
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