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DURHAM,

Eunice
Ribeiro. Rev.
A educao
no USP,
Governo
Fernando
Henrique
Cardoso.
Tempo
Sociol. USP, S. Paulo,
FHC
Tempo
Social;
Sociol.
S.dePaulo,
11(2):
231-254,
out.
1999Social; Rev. DOSSI
11(2): 231-254, out. 1999 (editado (editado
em fev. 2000).
o
em fev. 2000).

1 GOVERNO

A educao no Governo de
Fernando Henrique Cardoso
EUNICE RIBEIRO DURHAM

RESUMO: O presente trabalho apresenta a evoluo do sistema educacional


durante o governo Fernando Henrique Cardoso, no contexto das transformaes ocorridas na ltima dcada. Os dados demonstram o ntido progresso
ocorrido na educao bsica; o artigo analisa as polticas educacionais
implementadas e as transformaes ocorridas no sistema neste perodo. Parte
especial dedicada ao ensino superior, na qual se mostra a permanncia da
crise que afeta as instituies pblicas, particularmente as federais, e os avanos registrados nos processos de avaliao do sistema.

UNITERMOS:
educao,
governo FHC.

Consideraes gerais

alguns parmetros que precisam ser observados quando se trata


de avaliar a evoluo do sistema educacional num perodo bastante
curto e recente, isto , os ltimos 5 anos, que correspondem gesto
do Presidente Fernando Henrique.
Em primeiro lugar, preciso, freqentemente, observar as modificaes recentes dentro de um perodo mais extenso. A evoluo de um sistema
no depende apenas de polticas educacionais tpicas, mas obedece a foras
sociais mais amplas e complexas que se manifestam a mdio e longo prazo.
Devemos tambm considerar que uma avaliao ampla deve levar
em conta os diferentes nveis de ensino, uma vez que eles no se transformam
no mesmo ritmo e, muitas vezes, sequer na mesma direo.
Finalmente, precisamos reconhecer que o sistema educacional brasileiro extremamente descentralizado e, por isso mesmo, a atuao da Unio limi-

Professora do Departamento de Antropologia da FFLCH - USP


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DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

tada. De fato, a organizao poltica da nao, estabelecida pela Constituio de


1988, muito original. Somos, simultaneamente, uma federao de Estados e de
Municpios. No que diz respeito educao, tanto a Unio quanto Estados e Municpios so autnomos no estabelecimento e gesto de seus prprios sistemas de
ensino. Disto resulta um conjunto de cerca de 5.500 sistemas municipais, 27 estaduais (incluindo o Distrito Federal) e um federal, todos independentes entre si. A
Constituio tambm consagra uma longa tradio educacional brasileira: o ensino bsico, isto , o infantil, o fundamental e o mdio, no so de responsabilidade
direta da Unio, mas dos Estados e Municpios. Cabe Unio prestar assistncia
tcnica e financeira a esses sistemas, coordenar as polticas e manter a sua prpria
rede que inclui as Instituies Federais de Ensino Superior (IFES) e escolas tcnicas. Alm disso, responsabilidade do Governo Federal o controle das instituies privadas de ensino superior. Em virtude desta descentralizao extremada, a
evoluo do sistema, tanto em seus aspectos positivos quanto negativos, no pode
ser atribuda exclusivamente ao Governo Federal, mas depende muito de outras
instncias do poder pblico. Disto resulta tambm uma excessiva heterogeneidade
regional e local na oferta e na qualidade da educao bsica.
A tarefa de coordenao deste sistema fragmentado, que o Governo Federal tenta exercer, depende de trs instrumentos bsicos. Em primeiro lugar, a legislao. Em segundo, o estmulo ao de Estados e Municpios, atravs de auxlio
financeiro e tcnico. O terceiro instrumento permeia os demais consiste na constante interlocuo com os secretrios estaduais e municipais de educao, atravs
das organizaes que os congregam: o Conselho dos Secretrios Estaduais de Educao (CONSED) e a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME).
Dentro desses limites, a poltica educacional do Governo Fernando
Henrique Cardoso se distinguiu pelo fato de se fundamentar num diagnstico
prvio e compreensivo da situao e dos principais problemas do sistema educacional. O diagnstico permitiu o estabelecimento de prioridades e a definio dos instrumentos de atuao a serem utilizados.
O projeto do Plano Nacional da Educao, apresentado pelo Presidente ao Congresso, expressa bastante bem essas prioridades:
A primeira consiste na garantia de oferta de Ensino Fundamental
obrigatrio de oito sries, assegurando o ingresso e a permanncia de todas as
crianas de 7 a 14 anos na escola.
Esta prioridade se desdobra em trs outras:
o esforo para assegurar que todas as crianas concluam as oito
sries do ensino fundamental, adquirindo a formao escolar mnima para o
exerccio da cidadania, para o usufruto do patrimnio cultural da sociedade
moderna e para a empregabilidade;
a adequao do processo pedaggico s necessidades e carncias
da populao escolar;
a promoo de formao inicial e continuada de professores em
conformidade com as necessidades do ensino.
A segunda prioridade consiste no resgate da dvida social acumulada, garantindo a educao fundamental a todos que no tiveram acesso a ela na
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idade adequada ou que no lograram conclu-la. Essa meta incorpora, de forma


ampliada, a determinao constitucional de erradicao do analfabetismo, entendendo que a alfabetizao deve ser interpretada no seu sentido amplo, isto ,
como domnio de instrumentos bsicos da cultura letrada, das operaes matemticas elementares, da evoluo histrica da sociedade humana, da diversidade do espao fsico e poltico mundial e da constituio da sociedade brasileira.
Envolve ainda a formao do cidado responsvel e consciente de seus direitos.
Essa prioridade est incorporada na questo da Educao de Jovens e Adultos,
que merece uma ateno especial neste Plano Nacional de Educao....
A terceira prioridade reside na ampliao do acesso aos nveis educacionais anteriores e posteriores ao Ensino Fundamental, envolvendo, desta
forma, a Educao Infantil, o Ensino Mdio e a Educao Superior.
Por acesso no se deve entender apenas a garantia de vagas nas
redes de ensino, mas a oportunidade de uma formao adequada aos interesses e necessidades das diferentes faixas etrias, assim como, nos nveis mais
elevados, s necessidades da prpria sociedade complexa. Incluem-se, nesta
concepo, tanto as demandas do mercado de trabalho como as necessidades
de formao de lideranas cientficas e tecnolgicas, artsticas e culturais,
polticas e intelectuais, empresariais e sindicais (Durham, 1997, Introduo).
Colocou-se tambm como prioridade, por constituir instrumento
indispensvel para a gesto do sistema educacional, o desenvolvimento e aperfeioamento de sistemas de informaes e de avaliao em todos os nveis e
modalidades do ensino.
Permeando tudo isto, coloca-se a questo do montante e da distribuio dos recursos para a educao.
Temas mais especficos foram tambm includos na poltica de atuao do Governo Federal, tais como educao indgena, a educao especial e
formao para a o trabalho.
Para atender as prioridades, a poltica se orientou no sentido de
definir as principais reas de atuao, organizadas em programas:
ampliao do acesso para garantir a democratizao do ensino;
formao de professores, associada a uma poltica salarial e a planos de carreira de forma a assegurar a melhoria da qualidade do ensino;
utilizao de novas tecnologias educacionais para suprir deficincias na formao dos professores e para enriquecer o currculo escolar;
racionalizao na gesto dos sistemas escolares;
priorizao de investimentos para as reas onde se concentram os
maiores dficits educacionais.
Analisaremos mais adiante as polticas e os programas. Antes, entretanto, convm apresentar os nmeros que fornecem dados objetivos para
avaliar a evoluo do sistema1.
Quando se examinam esses dados, verifica-se que houve uma evoluo muito positiva no que se refere educao bsica e, mais especialmente,
ao ensino fundamental. O ensino superior , entretanto, uma rea onde se
acumulam problemas.

Utilizamos sempre as
estatsticas mais recentes. Contudo, como
elas se encontram em
fontes diversas, nem
sempre esto organizadas do mesmo modo
nem englobam os mesmos anos. Foi por isso
impossvel uniformizar
as tabelas que elaboramos, tanto em termos
de intervalos de tempo
como de variveis.
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Analisaremos separadamente o Ensino Bsico e o Ensino Superior. Dentro dos limites de um artigo, precisamos nos restringir ao ensino regular abandonando as demais modalidades como educao tcnica, educao indgena e educao especial. Faremos apenas uma ligeira meno educao de jovens e adultos.
Ensino Bsico

Ensino Pblico x Ensino Privado

1. Educao Infantil
Matrcula Inicial na Prescola
Total e Porcentagem no
ensino particular Brasil
1987-1997
Fonte: MEC/INEP/SEEC
(1)
Incluindo 2.147
matrculas no discriminadas por dependncia
administrativa

No nvel do ensino bsico, o que se nota uma constante diminuio da


participao do setor privado e ampliao do atendimento pblico. Esta tendncia
no se iniciou no atual governo, mas continuou nesta gesto e no h, nem nas
estatsticas, nem nas polticas, nenhuma indicao de privatizao crescente do
sistema. O contrrio verdadeiro. As tabelas seguintes indicam a evoluo da
participao relativa do setor privado nos trs nveis do ensino bsico.
Particular

Ano
1987 (1)
1988
1991
1993
1996
1997

Total Geral
N
3.296.010
3.375.834
3.628.285
4.196.419
4.270.376
4.292.208

N
1.121.781
1.041.294
1.029.465
1.018.299
1.019.487
987.432

2. Ensino Fundamental
Matrcula Inicial
Total e Porcentagem no
Ensino Particular Brasil
1975-1997
Fonte: MEC/INEP/SEEC
(1)
4.441 matrculas sem
informao de dependncia administrativa

Ano
1975
1980
1985 (1)
1989
1991
1996
1997

Total Geral
N
19.549.249
22.598.254
24.769.359
27.557.542
29.203.724
33.131.270
34.229.388

N
2.522.099
2.898.074
2.989.266
3.442.984
3.618.012
3.707.897
3.663.747

3. Ensino Mdio
Matricula Inicial
Total e Porcentagem no
Ensino Particular Brasil
1971-1997
Fonte: MEC/INEP/SEEC

Ano
1971
1975
1980
1985
1989
1991
1996
1997

Total Geral
N
1.119.421
1.935.903
2.189.182
3.016.138
3.477.859
3.770.230
5.739.077
6.405.057

N
487.048
877.036
1.310.921
1.004.228
1.056.469
1.017.612
1.176.519
1.267.065

%
34,0
30,8
28,4
24,3
23,9
23,0

Particular
%
12,9
12,8
12,1
12,5
12,4
11,2
10,7

Particular
%
43,5
45,3
46,5
33,3
30,4
27,0
20,5
19,8

As tabelas indicam tambm um crescimento muito positivo das matrculas nos trs nveis do ensino bsico, o que mostra o sucesso das polticas
de democratizao do acesso escola.
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A Pr-Escola
A pr-escola uma instituio importante no sistema educacional. Para
as crianas de famlias pouco escolarizadas, como o caso de grande parte da
populao brasileira, facilita a integrao na cultura escolar e a aquisio de competncias sociais e intelectuais que o ambiente familiar nem sempre prov.
Tratando-se, entretanto, de um nvel de ensino que de responsabilidade
dos municpios, uma rea de difcil atuao do Governo Federal, dada sua extrema
fragmentao. Programas de incentivo e apoio precisam ser conveniados independentemente com mais de 5.500 sistemas autnomos. Por isso, o Governo Central
tende a um atendimento seletivo, organizado em torno de alguns projetos de alto
interesse social. A poltica tende portanto a ser mais fragmentada e menos eficaz.
Em 1996, isto , logo aps o incio do Governo Fernando Henrique, a
taxa de Matrcula Bruta, calculada em funo da Contagem da Populao realizada naquele ano, indicava um percentual de 45,64% da faixa etria de 4 a 6 anos
atendida na pr-escola. Isto constitua um aumento muito significativo em relao
a 1991, quando o Censo Populacional indicava uma Taxa Bruta de 35,38%.
A Tabela 4, que utiliza os
Ano
Matrculas
Censos Educacionais, mostra a evo1991
3.628.285
1996
4.270.376
luo da matrcula nesta dcada.
1997
4.292.208
O dado preocupante diz
1998
4.111.120
respeito ao ligeiro declnio da matrcula que se observa em 1998, aps toda uma dcada de contnua expanso. A
razo provvel deste declnio reside na relao entre o Fundo de Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, o qual analisaremos mais
adiante, e a distoro srie-idade. H realmente uma tendncia no Brasil, especialmente nas regies mais pobres, de matricular na pr-escola crianas com mais de
6 anos, que no tiveram acesso a esse nvel de ensino, como forma de facilitar o
trabalho posterior de alfabetizao. Com a criao do FUNDEF, que aumenta os
recursos dos municpios para a educao em funo do nmero de alunos matriculados no ensino fundamental, a tendncia dos municpios foi a de transferir para
esse nvel de ensino todas as crianas de 7 anos ou mesmo menos. O enorme
aumento da matrcula que se verificou no ensino fundamental no mesmo ano justifica esta hiptese. Trata-se, provavelmente, antes de um ajuste entre os diferentes
nveis do que de um decrscimo de atendimento populao.
Por outro lado, parece existir hoje, em funo mesma do FUNDEF,
uma tendncia das prefeituras a privilegiar o ensino fundamental em detrimento da pr-escola. Se esta tendncia se confirmar, haver necessidade de
uma poltica para reverter esta distoro. Entretanto, os dados preliminares
do Censo Escolar de 1999, recm publicado, demonstram um novo crescimento das matrculas que, dos 4.111.120 de 1998, passaram para 4.230.243
neste ano. A hiptese do ajuste parece assim ser a mais provvel.
Se o Governo Federal no desenvolveu um programa especfico
para o aumento das matrculas na pr-escola, tomou entretanto uma iniciativa
importante que foi a elaborao de Referncias Curriculares para este nvel de

4. Evoluo da matrcula
inicial na Pr-Escola
Brasil 1991-1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC

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ensino, o que deve contribuir muito para a diminuio da improvisao que


comum nos estabelecimentos que atendem esta faixa etria.
Ensino Fundamental
O ensino fundamental, que constituiu a prioridade deste governo,
aquele no qual se nota o maior desenvolvimento. Todos os indicadores educacionais referentes a este nvel de ensino demonstram uma evoluo muito positiva.
A Tabela 5 apresenta um panorama temporal mais amplo dentro do
qual se localizam as transformaes recentes. Verifica-se, por esta tabela, que
o crescimento bruto foi contnuo e o percentual de crescimento manteve-se
elevado desde a dcada de 70.
5. Evoluo da matrcula
no Ensino Fundamental
Brasil 1970-1998
(em mil)
Fonte: MEC/INEP/SEEC

Ano
1970
1980
1991
1998
Crescimento Total

Total
15.895
22.598
29.204
35.488

% de crescimento
42,2
29,2
21,5
123,3

A diminuio da taxa de crescimento natural pois, medida que


diminui o nmero de crianas fora da escola, menor se torna o nmero daquelas
que deve ser absorvido. Alm disto, o declnio da taxa de crescimento da populao contribui para uma desacelerao do aumento do nmero de matrculas.
O Governo atual atuou de modo muito vigoroso nesta rea, tanto
atravs de campanhas, como mobilizando e prestando auxlio financeiro a
Estados e Municpios para ampliar as vagas existentes. A mobilizao inclui
o ativo recrutamento das crianas que estavam fora da escola.
Vejamos agora o que significa isto em termos de atendimento da
faixa etria de 7 a 14 anos, que se expressa atravs das taxas de escolarizao,
explicitando a evoluo ocorrida no ltimo governo.
6. Ensino Fundamental
Taxa de escolarizao
bruta e lquida
Brasil 1970-1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
* Taxas calculadas sobre
estimativas da populao
de respectiva faixa etria
no ano considerado.

Ano
1970
1980
1991
1994
1996*
1997*
1998*

Bruta (%)
81
98
106
111
116
119
122

Lquida (%)
67
80
86
89
91
93
95

Calculando-se os decimais para 1998, verifica-se que, no Brasil, 95,8%


das crianas de 7 a 14 anos esto matriculadas no ensino fundamental. Para se
avaliar o atendimento desta faixa etria, deve-se acrescentar a este percentual as
crianas de 7 anos que ainda esto na pr-escola. Podemos considerar que h
ainda um outro pequeno percentual de crianas de 7 a 8 anos, que ingressaro
tardiamente. Isto significa que a universalizao do ensino fundamental est
quase concluda. Por outro lado, a taxa bruta, isto , o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental em relao ao nmero de crianas da faixa etria
de 7 a 14 anos, que de 138%, indica que as crianas ingressam tardiamente e,
em funo da repetncia, tendem a permanecerem nesse nvel de ensino um
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DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
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tempo maior do que os 8 anos. De fato, 23,6% das crianas matriculadas no


ensino fundamental so maiores de 14 anos. O aumento da taxa bruta, por outro
lado, parece indicar que est havendo um retorno escola por parte dos jovens
que haviam abandonado sem concluir o curso.
Isto confirmado pela Tabela 7, onde se discrimina a matrcula no
ensino fundamental por faixa etria.
Unidade de
Federao
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Total
No
35.792.554
3.207.880
12.210.131
13.249.814
4.558.892
2.565.837

%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Matrcula por faixa etria e localizao


De 7 a 14 anos De 15 a 19 anos
Menos de
7 anos
No
%
No
%
No
%
449.279 1,3 26.870.018 75,1 7.097.448 19,8
36.561 1,1 2.377.59 74,1 664.080 20,7
182.830 1,5 8.407.429 68,9 2.918.530 23,9
71.441 5,4 10.431.785 78,7 2.369.062 17,9
117.483 2,6 3.777.447 82,9 614.192 13,5
40.964 1,6 1.876.303 73,1 116.986 20,7

Mais de
19 anos
No
%
1.375.809 3,8
130.185 4,1
701.342 5,7
377.526 2,8
49.770 1,1
116.986 4,6

A enorme taxa de repetncia que estes dados indicam tem caracterizado o ensino brasileiro desde seus primrdios e demonstra uma ao
discriminadora da escola em relao s crianas com maiores dificuldades de
aprendizagem e de adaptao ao sistema escolar (que tendem a ser as mais pobres). Demonstra tambm a ausncia de um ensino adequado realidade cultural dessas crianas. De fato, as maiores distores srie-idade ocorrem justamente nas regies caracterizadas pelas maiores deficincias educacionais.
A diminuio da taxa de repetncia foi objeto de uma ao explcita do
Governo Federal, em colaborao com os Estados, desde o incio desta gesto.
De fato, houve, no
Ano
Promoo
Repetncia
Evaso
perodo deste governo, um
1981
58%
36%
6%
progresso acentuado na redu1985
58%
36%
6%
o das taxas de repetncia e
1990
60%
34%
6%
1995*
65%
31%
4%
no aumento correspondente
1998*
67%
29%
4%
das taxas de aprovao, conforme mostra a Tabela 8.
A anlise da Tabela 9 permite, por outro lado, explicitar um dos problemas mais graves do sistema educacional brasileiro, que reside na desigualdade
regional. A Tabela 9 indica com mais clareza a magnitude desta desigualdade.
A diminuio da
1997
1996
desigualdade regional consBrasil
93,0
90,5
titui, de fato, uma poltica exNorte
89,3
86,1
Nordeste
plcita deste governo, imple89,1
84,3
Sudeste
95,9
94,7
mentada atravs do Projeto
Sul
96,1
94,7
Nordeste e do FUNDESCentro-Oeste
94,4
94,6
COLA (que mencionaremos
posteriormente) e de toda uma srie de diferenciao de incentivos nos programas regulares, orientados no sentido de privilegiar as regies com maiores dficits
educacionais. De fato, os Censos Educacionais indicam, nos ltimos dois anos,
um visvel progresso nas taxas de escolarizao dessas regies2.

7. Matrcula no Ensino
Fundamental por faixa
etria
Brasil e regies 1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC

8. Ensino Fundamental
Taxas agregadas de
transio
Brasil 1981-2000
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
* Dados estimados.

9. Taxa de escolarizao
lquida no Ensino
Fundamental
Brasil e regies 1996-1997
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
IBGE Contagem da
Populao 1996
Dados estimados por
Carlos Amrico Pacheco
(NESUR/IE/UNICAMP) e
Jos Marcos Cunha
(NEPO/UNICAMP).

Para uma anlise mais


detalhada desta questo cf. Castro, 1998.
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DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
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Analfabetismo e taxa de escolarizao da populao

10. Pessoas analfabetas


na populao de 15 anos
ou mais/Nmeros
absolutos e distribuio
percentual
Brasil 1920-1996
Fonte: Censos Demogrficos IBGE: 1920,
1940, 1950, 1960, 1970,
1980, 1991.
PNAD (IBGE) 1996 e
Contagem Populacional
1996.

11. Taxa de Analfabetismo


na faixa etria de 15 anos
ou mais por grupos de
idade
Brasil 1970-1996
Fonte: IBGE PNAD
1996.
Exclusive a populao
rural de Rondnia, Acre,
Amazonas, Roraima, Par
e Amap em 1995 e 1996.

A democratizao do acesso ao ensino fundamental est associada a


dois outros indicadores para os quais, entretanto, os dados mais recentes, retirados
dos Censos Populacionais e da Contagem da Populao, no cobrem o perodo do
atual Governo, mas referem-se apenas aos anos de 1991 e 1996. Trata-se da taxa
de analfabetismo e da taxa de escolaridade mdia da populao. Embora os dados
sejam mais antigos, e no cubram o perodo aqui considerado, eles so fundamentais para uma compreenso mais ampla da situao educacional.
Ano
1920
1940
1950
1960
1970
1980
1991
1996

Nmero Absoluto
11.401.715
13.269.381
15.272.632
15.964.852
18.146.977
18.651.762
19.233.239
15.560.260

Percentual
64,9%
56,0%
50,5%
39,6%
33,6%
25,4%
20,1%
14,7%

Apesar do nmero absoluto e relativo de analfabetos ser ainda muito elevado, o declnio tem sido bastante rpido nesta ltima dcada, e vem se
acelerando. Em 1996, pela primeira vez na histria brasileira, houve no apenas uma reduo no percentual mas, inclusive, uma diminuio do nmero
absoluto de analfabetos. Alm do mais, o problema est hoje localizado nas
faixas etrias mais elevadas, que so mais dificilmente atingidas e nas localidades mais pobres do Norte e Nordeste. Por isso mesmo a poltica de reduo
do analfabetismo precisa ser diferenciada e localizada. Uma iniciativa nesta
direo a do Programa Comunidade Solidria, cuja atuao vem se concentrando nos municpios mais pobres do pas de maior incidncia de analfabetismo. Alm da atuao do Programa Comunidade Solidria que est subordinado Presidncia da Repblica, o MEC agiu nesta rea atravs de parcerias
com governos Municipais, Estaduais, e ONGs, fornecendo material didtico,
financiamento e treinamento para alfabetizadores.

Ano
1970
1980
1991
1995
1996

15 anos ou
menos
33,6
25,4
20,1
15,6
14,7

15 a 19
anos
24,3
16,5
12,1
6,8
6,0

20 a 24
anos
26,5
15,6
12,2
7,5
7,1

Taxa de Analfabetismo (%)


25 a 29
30 a 39
40 a 49
anos
anos
anos
29,9
32,9
38,5
18,0
24,0
30,8
12,7
15,3
23,8
9,3
11,0
16,7
8,1
10,2
15,5

50 ou mais
anos
48,4
43,9
38,3
32,7
31,5

O declnio do analfabetismo, logicamente, est fortemente associado


expanso da escolaridade obrigatria. De fato, o analfabetismo dificilmente se
resolve atravs de campanhas, como tantas que j tivemos. A soluo depende
muito mais de estancar a produo de novos analfabetos. Os pases que hoje
possuem elevadas taxas de alfabetizao j haviam universalizado o acesso
educao primria de 4 anos j no incio do sculo. Ns, s agora estamos che238

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

gando perto disso. Convm lembrar que, em 1970, a taxa lquida de escolarizao
era de apenas 67%, conforme j mostramos na Tabela 6.
Os dados referentes ao nmero mdio de anos de estudo confirmam
um crescimento significativo da taxa de escolarizao.
Os dados da Tabela 12 mostram no s a evoluo positiva, mas
tambm confirmam a persistncia da desigualdade regional.
Regies
Norte/Centro-Oeste
Centro-Oeste
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul

1960

1970

1980

1990

1995

1996

2,7
1,1
2,7
2,4

1,3
3,2
2,7

4,0
2,2
4,4
3,9

3,3
5,7
5,1

5,7
5,5
4,1
6,2
6,0

6,0
5,8
4,4
6,6
6,3

12. Nmero Mdio de


anos de estudos por
regies
Brasil 1960-1996
Fonte: Relatrio Sobre o
Desenvolvimento Humano
no Brasil, 1996; PNUD/
IPEA, 1996.
Dados de 1995 e 1996
calculados pelo MEC/
INEP/SEEC com base na
PNAD de 1995 e 1996
Exclusive a populao
rural da Regio Norte

A desigualdade regional efetivamente muito importante e se manifesta de forma consistente em todos os indicadores.
Ensino Mdio
Conviria agora analisar sumariamente o que ocorreu no ensino mdio: foi uma verdadeira exploso de matrculas. O percentual de aumento de
matrculas que ocorreu entre 1994 e 1999 foi de 57,3%.
Por outro lado, como se
Ano
Total
pode verificar na Tabela 14, a taxa
1994*
4.936.211
1995*
5.374.831
de escolarizao lquida ainda mui1996
5.739.077
to baixa no Brasil apenas 32,6%
1997
6.405.057
quando, em pases desenvolvidos,
1998
6.968.531
fica ao redor de 80 ou 90%. O pro1999**
7.767.091
blema reside na questo da repeTx. Cresc. 94/99
57,3%
tncia, que promove a reteno dos
jovens dessa faixa etria no ensino fundamental. De fato, como mostramos na
Tabela 7, 23,6% dos matriculados no ensino fundamental tm mais de 14
anos de idade e 20,7% tm entre 14 e 19 anos. Pode-se portanto, deduzir que
o atendimento dos jovens desta faixa etria est perto de 52%.
Ano
1994
1995
1996
1998
1999

Taxa de escolarizao lquida


(15 a 17 anos)
22,7
23,5
24,4
30,8
32,6

Taxa de escolarizao bruta


(15 a 17 anos) 1997
51,6
53,5
55,3
68,1
74,8

13. Matrcula Inicial


Brasil
1994-1999
Fonte: INEP/MEC
* dados estimados
** dados preliminares

14. Ensino Mdio


Taxas de escolarizao
lquida e bruta (%)
Brasil
1994-1999
Fonte: MEC/INEP/SEEC.

De fato, desde a dcada passada at a grande expanso que ocorreu


nos ltimos trs anos, o nmero de vagas no ensino mdio foi sempre superior
ao nmero de egressos do ensino fundamental. Isto demonstra que a ampliao do atendimento no ensino mdio esteve sempre limitada pelas deficincias do nvel anterior. O aumento da taxa lquida de escolarizao no nvel mdio no pode ser realizada sem a regularizao do fluxo nas sries anteriores,
239

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

o que demonstra o acerto da poltica de priorizar o ensino fundamental.


A capacidade de atendimento do sistema elevada e a melhoria do
fluxo do ensino fundamental permitir a continuidade da acelerao do atendimento no ensino mdio, sem que isto signifique, necessariamente, um aumento correspondente do nmero de matrculas no conjunto do sistema.
Verifica-se entretanto, na Tabela 15, que no houve, no ensino mdio, a mesma melhoria de fluxo que ocorreu no ensino fundamental: a taxa de
repetncia vem aumentando, embora tenha diminudo um pouco a evaso.
Entretanto, pode-se considerar que a melhoria do fluxo quase impossvel de
ser atingida quando a expanso das matrculas muito elevada.
15. Ensino Mdio
Taxas agregadas de
transio
Brasil
1985-1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC.

Ano
1985
1990
1995
1998

Promoo (%)
60
60
61
60

Repetncia (%)
31
32
34
36

Evaso (%)
9,0
8,0
5,0
4,0

Outro dado muito importante diz respeito enorme distoro srieidade que se manifesta no ensino mdio, bem maior que a do ensino fundamental, conforme se verifica na Tabela 16, na qual se nota tambm, mais uma
vez, a desigualdade regional.

16. Taxa de Distoro


srie-idade no Ensino
Mdio
Brasil e regies
1998 em %
Fonte: MEC/INEP/SEEC.

Brasil e
regies

Total

1a

2a

Srie %
3a

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

53,9
73,2
69,5
48,4
39,1
57,7

56,4
75,6
72,3
49,7
41,6
60,8

52,8
71,9
68,4
48,0
36,6
55,9

51,3
70,0
66,0
47,1
36,2
53,9

4a

(habilitaes)

49,6
75,3
58,1
46,5
47,8
64,8

H aspectos negativos e positivos nesta distoro. O negativo bvio: demonstra o ingresso tardio e o longo nmero de anos necessrios para
completar o 1o grau, em virtude da repetncia. Mas h tambm um lado positivo, especialmente quando se verifica um aumento na idade mdia dos alunos,
que j apontamos no caso do ensino fundamental: a tendncia de muitos jovens e mesmo adultos, que haviam abandonado os estudos aps o ensino fundamental, de retornarem aos estudos. Nestes casos, a exigncia crescente de qualificao no mercado de trabalho provavelmente pressiona nesta direo, o que
promover a elevao do nvel mdio de escolarizao da populao.
Qualificao de professores
Se bem que tenha havido progressos inegveis na ampliao do acesso e regularizao do fluxo escolar, as avaliaes referentes ao nvel de proficincia dos alunos (SAEB) so preocupantes, pois indicam a permanncia de desempenhos muito insatisfatrios, especialmente, em Matemtica (cf. SAEB,
1997). Por outro lado, esta mesma avaliao mostra uma associao bastante
elevada entre desempenho dos alunos e nvel de escolarizao do docente.
Estes dados apontam para problemas de qualidade do ensino que
240

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

remetem quela que talvez seja a questo mais importante do sistema educacional brasileiro hoje: a qualificao dos professores. Neste item tambm se
registrou uma evoluo positiva durante o governo Fernando Henrique, mas o
problema continua sendo muito srio.
Os dados indicam um aumento do nvel de escolarizao dos docentes. Est havendo, portanto, algum progresso. Entretanto, pesquisas qualitativas mostram que a preparao dos professores, mesmo os que possuem o
ensino superior, no ainda adequada s necessidades de aprendizagem dos
alunos. preciso, portanto, melhorar a qualidade da formao inicial e continuada dos docentes brasileiros.
Vejamos, em primeiro lugar, os dados referentes ao nvel de qualificao docente, em sua evoluo recente.
1o grau incompleto
1o grau completo
2o grau completo
3o grau completo
Total

Ano
1975
1980
1985
1991
1996
1998

Ano
1975
1980
1988
1996
1998

No total =
100%
896.652
884.257
1.040.553
1.295.965
1.388.247
1.460.455

1991
9.734
21.851
106.843
28.489
166.917

Valor Absoluto
1996
16.198
19.069
144.189
40.061
219.517

1o Grau
incompleto
12,1
12,8
8,3
5,6
4,6
3,1

Nmero
130.070
198.087
230.639
326.827
365.874

1998
23.115
22.720
167.421
45.285
258.541

1o Grau
completo
13,2
9,9
6,1
5,2
4,4
3,8

1991
5,8
13,1
64
17,1
100

(%)
1996
7,4
8,7
65,7
18,2
100

2o Grau
completo
46,2
43,7
45,1
48,2
47,2
45,1

1998
8,9
8,8
64,8
17,5
100

Cresc.
(%)
137,5
4,0
56,7
59,0
54,9

3o grau
completo
28,5
33,5
40,5
41,0
43,8
46,1

Percentual com formao superior


64,8
75,1
83,6
86,4
89,3

17. Pr-escola
Funo docente por grau
de formao Brasil
1991-1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC.
O mesmo docente pode
atuar em mais de um
nvel/modalidade de
ensino e em mais de um
estabelecimento.

18. Ensino Fundamental


Nmero de funes
docentes e percentual por
grau de formao Brasil e
Regies
1975-1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC

19. Ensino Mdio:


Nmero de funes
docentes e percentual por
grau de formao Brasil e
regies 1997
Fonte: MEC/INEP/SEEC

Verifica-se facilmente que houve uma evoluo muito positiva no que


diz respeito aos docentes do ensino fundamental e mdio, cuja qualificao vem
sendo incentivada pelo governo federal. No ensino mdio, o aumento da qualificao nos dois anos entre 1996 e 1998 , em termos percentuais, equivalente ao que
ocorreu no perodo de oito anos entre 1988 e 1996. No ensino fundamental um
pouco menor, mas mesmo assim h nitidamente uma acelerao. Para os 5 anos
entre 1991 e 1996, houve um aumento de 2,8 no percentual dos docentes com
nvel superior; para os dois anos seguintes, esse crescimento foi de 2,9.
Os problemas, com uma indicao de involuo da qualificao, se
manifestam na pr-escola, a qual, sendo de responsabilidade exclusiva dos
municpios, compe um sistema extremamente fragmentado e, por isso mesmo, de difcil atuao para o Governo Central como dissemos anteriormente.
241

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

Administrar um programa que atinja todos os municpios, o que pressupe


negociaes independentes em cada um deles, quase invivel administrativamente. A correo deste problema exige uma soluo inovadora, que no
dependa de negociao municpio por municpio, mas se dirija aos docentes,
diretamente. Por outro lado, o surpreendente aumento de docentes sem primrio completo pode indicar uma ampliao de um quadro auxiliar de
atendentes, semelhana do que ocorre nas creches.
No caso da formao dos professores, como vimos, no basta aumentar o grau de qualificao. preciso tambm propor e implementar uma
profunda reforma nos programas de formao inicial e continuada.
No que diz respeito formao inicial, isto est sendo feito, em
decorrncia da LDB, com as iniciativas de regulamentar os Institutos Superiores de Educao e os Cursos Normais Superiores. Esto sendo tambm ultimadas, nas Comisses de Especialistas da SESu/MEC as propostas de Diretrizes Curriculares para as licenciaturas, as quais podem promover uma profunda reformulao desses cursos. No caso da formao continuada em servio, foi formulado um novo programa, os Parmetros em Ao, que tem como
objetivo orientar os professores na utilizao dos novos Parmetros
Curriculares, o qual est sendo muito bem recebido.
Os Programas Federais para o Ensino Bsico e avaliao geral da evoluo do sistema

Se bem que, como j indicamos no incio deste artigo, nem toda


evoluo positiva ou negativa possa ser imputada integralmente ao Governo
Federal, muito difcil que se obtenham resultados positivos integrados para
o conjunto do sistema e para as diferentes regies do pas, como ocorreu, sem
uma ao vigorosa e bem orientada por parte do Governo Federal.
Nos limites deste artigo, podemos apenas indicar as principais.
Uma das polticas implementadas j no incio do governo foi a de alterar a legislao no sentido de definir mais claramente as responsabilidades de cada
instncia do governo, o que foi feito atravs de emendas constitucionais e da LDB.
A importncia desta poltica clara. No se pode articular um sistema se as diferentes instncias do Poder Pblico tm total autonomia no que diz respeito ao
nvel de ensino que oferecem e ao percentual da faixa etria que atendem.
Com a reforma, a educao infantil passou a ser de responsabilidade
exclusiva dos municpios e a oferta do ensino mdio coube aos Estados. O ensino
fundamental, entretanto, continuou sendo de responsabilidade conjunta dessas duas
instncias. Para garantir a distribuio eqitativa da responsabilidade pelo ensino
fundamental e assegurar o cumprimento da injuno constitucional da oferta obrigatria desse nvel de ensino para toda a populao, foi elaborada uma emenda
constitucional especfica, a que criou o Fundo de Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF). O FUNDEF articulou,
para o ensino fundamental, as responsabilidades de Estados e Municpios, assim
como a ao supletiva e redistributiva da Unio. Em cada Estado, 15% dos recur242

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

sos de impostos decorrentes de transferncias de uma para outra instncia do Poder Pblico formam um fundo que distribudo entre Estados e Municpios de
acordo como o nmero de crianas matriculadas em uma ou outra rede de ensino
do nvel fundamental. Cabe ressaltar que alm dos recursos transferidos, Estados
e Municpios dispem de outros 10% para aplicarem nos nveis de ensino de sua
exclusiva responsabilidade. Os impostos locais no so incorporados ao Fundo,
mas mantm-se a obrigao da aplicao de 15% do seu valor no ensino fundamental e 10% nos demais nveis. Desta forma, os municpios que se empenham
em melhorar sua arrecadao no so prejudicados.
Quando o per capita aluno calculado pelos recursos do Fundo for inferior a R$ 315,00, a Unio complementar os recursos de modo a alcanar esse
limite. Define-se assim, de modo claro, a ao supletiva e redistributiva da Unio.
Nessa sistemtica, pode-se facilmente verificar que o mnimo de
R$ 315,00 s se aplica a municpios que no arrecadam nenhum imposto
local, mas dependem integralmente de transferncia do governo federal e estadual. Em todos os demais Municpios e todos os Estados, os recursos para a
manuteno do ensino fundamental excederam este mnimo. O impacto do
Fundo no sentido de diminuir as desigualdades do sistema enorme.
O Fundo tambm promove outros resultados positivos. Ao estabelecer
que 60% dos recursos distribudos pelo Fundo precisam ser aplicados no pagamento
dos docentes em atividade, ele promove um substancial aumento salarial, o que j
ficou patente no 1 ano de sua vigncia, mas dever ser sentido plenamente a longo
prazo. Pela sistemtica do Fundo, o salrio mdio de uma funo docente (quatro
horas de trabalho na escola) no pode ser inferior a R$ 315,00 por ms. Se isso pode
parecer pouco para So Paulo (cujo per capita aluno e, portanto, cujas mdias salariais so muito mais elevadas), R$ 315,00 reais por ms por meio perodo de trabalho constitui um salrio bastante bom para os municpios mais pobres, que so os
nicos nos quais os recursos disponveis se restringem ao Fundo.
O impacto mais imediato do Fundo foi, entretanto, o aumento das
matrculas no ensino fundamental, especialmente no sistema municipal. Uma
vez que se garantiram recursos per capita, os dirigentes educacionais foram
estimulados a aumentar a sua rede de ensino3.
A segunda poltica de grande alcance e impacto social consistiu na continuidade e aperfeioamento do Projeto Nordeste, iniciado em 1994. O Projeto
rene recursos de um vultoso emprstimo do Banco Mundial, acrescido da
contrapartida nacional equivalente, aplicado exclusivamente na melhoria do ensino fundamental na regio Nordeste, a que apresenta os piores ndices educacionais
do pas. Os recursos do Projeto foram aplicados na reforma e ampliao das escolas, em material pedaggico e na formao de professores. A melhoria dos indicadores educacionais do Nordeste que ocorreu nesses ltimos 5 anos, deveu muito a
essa nova fonte de recursos. Em 1998 o Projeto Nordeste foi ampliado para atender tambm as regies Norte e Centro-Oeste, com a nova denominao de
FUNDESCOLA. Foi tambm substancialmente reformulado para melhorar a sua
eficcia, atuando de forma mais direta e mais integrada com estados e municpios.
O Ministrio investiu, alm disso, tambm na superao dos obstcu243

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

los econmicos que afastam da escola as crianas das famlias de menor renda. O
Programa da Merenda Escolar foi ampliado, regularizado e fortalecido, e constitui
hoje um dos programas mais amplos e bem sucedidos de suplementao alimentar
existentes nos pases em desenvolvimento. O fornecimento de livros didticos
gratuitos a todas as crianas da 1a 4a sries logrou, pela 1a vez, distribuir os
livros antes do perodo letivo. Esse mesmo Programa foi ampliado para atender
tambm s crianas da 5a 8a srie e criou-se um sistema de avaliao da qualidade do livro didtico que deve contribuir muito para a qualidade do ensino.
Um Programa de grande significado social, o da Bolsa-Escola, no
foi de iniciativa do Governo Federal, mas da administrao Cristvo Buarque,
do Distrito Federal. Em 1997, reconhecendo a importncia deste programa, o
Governo Federal passou a apoiar, com recursos prprios, programas semelhantes nos municpios mais pobres. preciso reconhecer, entretanto, que o
Projeto dificilmente pode ser universalizado, dado seu custo elevado. Mesmo
no Distrito Federal, o programa s foi possvel porqu todo sistema de ensino
bsico pesadamente subsidiado pelo Governo Central.
No que tange qualidade de ensino, os recursos para a formao de
professores foram ampliados, especialmente para o Nordeste, onde as deficincias so maiores. Alm disso, o Programa TV-Escola distribuiu televises
e vdeos para todos os estabelecimentos escolares de mais de 100 alunos e
organizou a transmisso regular de programas educativos destinados tanto a
ampliar o conhecimento dos professores como a enriquecer e facilitar, atravs
de novas tecnologias educacionais, o trabalho em sala de aula.
Deve-se ainda mencionar, neste mesmo sentido, a articulao entre
Governo Central e Governos Estaduais na implementao de Classes de Acelerao. Seu objetivo regularizar o fluxo escolar e reduzir a defasagem srie idade, a
qual responsvel pela diminuio da auto-estima dos alunos e pela evaso escolar. Iniciado h pouco mais de dois anos, as Classes de Acelerao j atendiam, em
1998, 1.189.998 alunos, com concentrao bastante alta na Regio Nordeste.
Finalmente, importante mencionar um Programa que no tem recebido ateno suficiente: o do Dinheiro na Escola. Consiste na distribuio
de pequenos fundos que so repassados diretamente aos estabelecimentos escolares e so por eles utilizados para suprir necessidades menores tais como
pequenos reparos, pintura, aquisio de material didtico. Este programa,
freqentemente suplementado pelos Estados e Municpios, aumenta substancialmente a autonomia das escolas, alm de promover a democratizao da
gesto por exigir de um Conselho Escolar constitudo por docentes e pais, que
se responsabilize pela gesto dos recursos.
Dentro dos limites deste artigo, uma enumerao e descrio das demais
iniciativas impossvel. Mas necessrio mencionar, mesmo que de passagem, o
sucesso de outros programas como os da Educao Indgena, da Educao para
Portadores de Necessidades Especiais, assim como a iniciativa de elaborao e publicao dos Parmetros Curriculares para o Ensino Fundamental e Pr-escola.
No que diz respeito ao Ensino Mdio preciso mencionar a ampla
reforma curricular em curso, associada reorganizao de todo o ensino tcni244

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

co, que era necessria, mas cujos resultados ainda no podem ser avaliados.
O que se pode verificar desta exposio sumria que muito do sucesso da poltica educacional deste Governo deveu-se a uma articulao de programas distintos no sentido de atingir os problemas mais graves e o
monitoramento dos resultados atravs de pesquisas e dos Censos Escolares.
Os problemas maiores ainda no foram resolvidos, nem podem s-lo a
curto prazo, mas esto sendo enfrentados diretamente e se referem desigualdade
regional, qualificao dos professores, regularizao do fluxo escolar, qualidade do ensino de forma geral, e ao ensino supletivo para jovens e adultos que no
completaram a escolaridade obrigatria de 8 sries. Alis esta ltima rea foi uma
das de pior desempenho, em termos quantitativos, de todo o sistema educacional
e, face a seu alto interesse social, precisaria ser reformulada em regime de prioridade. A atuao do Programa da Comunidade Solidria vem obtendo resultados
positivos, mas seria necessrio ampliar a cooperao do Ministrio com ONGs,
empresas, sindicatos e secretarias de educao. A ao recente de juno de esforos do MEC e do Ministrio do Trabalho, alimentada com recursos do FAT, pode
representar a superao das deficincias que ocorrem nesta rea.
Apesar do saldo positivo, h sinais preocupantes neste novo perodo presidencial, que se iniciou este ano. A crise fiscal do Estado vem ameaando o financiamento de programas que podem ser considerados essenciais
para a continuidade do processo de melhoria do ensino, especialmente o
FUNDESCOLA, a Bolsa-Escola e aqueles voltados para Jovens e Adultos.
Particularmente grave a dificuldade que vm ocorrendo para o aumento do
referencial de R$ 315,00 do FUNDEF, como est previsto na legislao.
Apesar destas dificuldades recentes, o saldo do primeiro perodo
do Governo Fernando Henrique foi muito positivo no que diz respeito ao
ensino fundamental.
Ensino Superior

No que diz respeito ao ensino superior h aspectos favorveis e desfavorveis na evoluo do sistema e nas polticas desenvolvidas para este setor.
Expanso e participao do setor privado
Em termos da sociedade, o problema maior a ser resolvido diz
respeito extenso do sistema. A taxa bruta de matrculas no ensino superior, calculada em relao faixa etria de 20 a 24 anos, que de 12%,
no pode deixar de ser considerada extremamente baixa, no s em comparao com os pases desenvolvidos, mas inclusive em relao a pases
de renda per capita bem menor do que a brasileira. Assim, a taxa bruta
brasileira, compara-se muito desfavoravelmente com a da Argentina, de
39% (1994); Chile, 27% (1994) e mesmo da Bolvia, de 22% (1994). A
deficincia da oferta de ensino superior fica ainda mais patente quando
comparada com as taxas brutas da Inglaterra, 48%, Frana, 50%, para
no falar dos Estados Unidos, onde ultrapassa 80%.

Para uma avaliao


dos resultados do
FUNDEF, inclusive
em termos de aumentos salariais, consultar
Educao Brasileira:
Sntese das Avaliaes.
MEC/INEP, 1999. Cf.
tambm Censo do Professor 97.
245

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

O problema de natureza estrutural e no recente. De fato, aps a grande


expanso dos anos 60 e 70, o sistema praticamente se estagnou na dcada seguinte.
Um crescimento moderado comeou na dcada de 90, como mostra a Tabela 20.
20. Evoluo da
Matrcula no Ensino
Superior Brasileiro
Total e por Dependncia
Administrativa
Dados retirados de
Castro, 1998.

Ano
1985
1986
1990
1995
1998
Taxa de crescimento
80/98 (%)

Total
1.367.609
1.377.286
1.540.080
1.759.703
2.085.120

Federal
326.522
316.715
308.867
367.531
426.187

Estadual
146.816
109.252
194.417
239.215
268.724

Municipal
83.342
66.265
75.341
93.794
123.695

Particular
810.929
885.054
961.455
1.059.163
1.266.514

51,4

34,7

145,9

86,6

43,1

Os dados indicam um fator importante, que a evoluo mais a


longo prazo da relao entre setor pblico e privado, face a qual necessrio
avaliar o perodo mais recente.
Nota-se, de imediato, que o desenvolvimento mximo do setor privado ocorreu em 1980, quando atingiu mais de 64% das matrculas. Esta participao diminuiu durante a dcada de 80, quando o setor privado chegou a
declinar no s em termos relativos, mas absolutos: de 885.054 matrculas em
1980, caiu para 840.564 em 1986, passando a se recuperar desde ento, sem
entretanto lograr a mesma participao relativa anterior.
A Tabela 21 deixa isto mais claro.
21. Matrculas no Ensino
Superior
Total e percentual no
ensino particular
1960 1998
Fonte: MEC/INEP/SEEC

Ano
1960
1970
1980
1990
1995
1998

Total de Matrculas
95.691
425.487
1.377.286
1.540.080
1.759.703
2.085.120

% Particular
44,0
50,5
64,3
62,4
60,1
60,7

No se pode portanto dizer que tenha ocorrido, nestas ltimas dcadas, uma privatizao de ensino superior.
O problema no que tange ao Governo Federal, que este crescimento
do setor pblico que ocorreu a partir de 1990 se deveu criao de diversas
instituies estaduais, ao passo que a matrcula nas IFES aumentou muito pouco, apenas 34,7%, apresentando, em todo o perodo, um crescimento inferior s
demais dependncias administrativas e mdia nacional, que de 51,4%.
No houve entretanto uma privatizao do ensino superior federal
durante o Governo Fernando Henrique. O aumento da participao do setor
privado nos ltimos 5 anos muito pequeno, passando de 60,1% em 1995 a
60,7% em 1998 e no se deve a uma estagnao ou diminuio de crescimento do sistema federal. De fato, o crescimento nas IFES, que foi em mdia de
8.681 matrculas por ano entre 1990 e 1994, subiu para uma mdia de 17.164
matrculas por ano entre 1995 e 1998, isto , praticamente dobrou. O problema que, dada a tradicional atribuio da responsabilidade pelo ensino superior ao Governo Federal, o crescimento durante esta gesto no de molde a
sustentar a necessria ampliao do sistema.
A questo do crescimento complexa. A estagnao da dcada de 80
246

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

s se explica como decorrncia do estrangulamento do ensino mdio o qual, por


sua vez, estava associado s baixas taxas de concluso do ensino fundamental.
A relao entre nmero de egressos do ensino mdio e nmero de
vagas no ensino superior apresentada na tabela seguinte.
Verifica-se facilRelao Concluintes 2o Grau
mente que a oferta de vagas
Ano
e vagas no Ensino Superior
no ensino superior bastan1995
1,5
1997
1,9
te grande face demanda
potencial e foi ainda maior
no incio desta dcada, quando chegou a 1,3. No Estado de So Paulo, o nmero de egressos do ensino mdio era inferior ao nmero de vagas existentes
no ensino superior. Desde a dcada de 80 o sistema tem operado com vagas
ociosas, tanto no setor privado como no pblico.
Uma presso maior sobre as vagas s comea a ocorrer agora e
conseqncia da desobstruo do gargalo do 1o Grau e conseqente ampliao do 2o Grau. Isso deve nos levar a concluir, inclusive, que a poltica seguida foi correta: o crescimento do 3o Grau dependia, de fato, da melhoria das
condies de fluxo nos nveis anteriores.
Se, em virtude dessas razes, a presso pela expanso do sistema no foi
crtica no passado recente, ela comea a se fazer sentir agora e tende a aumentar.
Para atender esta demanda, o setor privado comea a se expandir com
grande vigor. Para manter o necessrio equilbrio entre setor pblico e privado, o
crescimento do primeiro precisa ser objeto de uma poltica muito definida.
Entretanto, a expanso do setor pblico esbarra com uma crise de
financiamento que atinge tanto o setor estadual quanto federal e a qual no
pode ser facilmente resolvida.

22. Relao entre


concluintes do Ensino
Mdio e vagas no Ensino
Superior
Fonte: MEC/INEP/SEEC

A crise de financiamento do setor pblico


necessrio reconhecer que a crise do financiamento antiga, tem
razes estruturais profundas e no pode ser simplesmente imputada a um
pretenso neo-liberalismo deste governo.
Simon Schwartzman j chamara ateno para esta questo em 1995
e os trabalhos que o NUPES vem realizando desde 1989 indicaram claramente o esgotamento do modelo de financiamento do ensino superior pblico.
Os trabalhos comparativos realizados entre 1990 e 1995 indicaram
tambm que o mesmo problema se manifestava na Argentina, no Chile, na Colmbia e no Mxico (cf. Brunner, 1990, 1991, 1996; Schwartzman, 1988, 1991;
Balan et alii, 1993). Os pases da OECD estavam vivendo esta mesma crise
desde o incio dos anos 80 (cf. Cerych, 1986; Acherman & Brons, 1989).
difcil para a comunidade universitria compreender que a forma
atual de financiamento ameaa tornar o sistema invivel. Sem uma profunda
reforma de todo o sistema e uma diferenciao das instituies, ser simplesmente impossvel realizar a expanso necessria no ritmo desejvel.
Embora o nvel salarial dos docentes seja bastante baixo, o custo da
manuteno do sistema excessivamente elevado, mesmo quando no se com247

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

23. Gasto por Aluno em


Instituies Pblicas de
Ensino Superior Diversos
Pases
1994 em US$
Fonte: OECD. Education
at a Glance
MEC-SPP. 1995
* Excludo o custo dos
inativos e pensionistas.

24. Matrculas versus


Percentual dos Gastos
Pblicos com Educao
no Ano de 1995
Todos os nveis de
Governo (R$ mil)
Fonte: Censo Escolar
SEEC/INEP/MEC e IPEA/
DIPOS/MPO.
1
As matrculas incluem
todas as modalidades de
ensino.
2
Distribuio dos gastos
segundo metodologia
adotada para o projeto
piloto WEI da OECD/
UNESCO.

puta o gasto com inativos. Isto aponta para uma irracionalidade na estrutura
de gastos que precisa ser corrigida.
A demonstrao do custo excessivo do sistema pode ser facilmente
comprovada quando se fazem comparaes internacionais. Os dados de 1994
so os mais comparveis, porquanto as informaes internacionais esto referidas a esse ano.
Como se verifica na Tabela 23, o gasto por aluno nos estabelecimentos pblicos federais superior quela observada na mdia nos pases de OECD.
Procura-se, no Brasil, justificar este custo relativo excessivamente alto, pelo
fato da incluso nos gastos das universidades, das despesas realizadas com os
hospitais. Entretanto, os hospitais universitrios recebem recursos do SUS que
no so computados nos clculos referentes ao financiamento efetuado pelo MEC.
Do mesmo modo, no se pode racionalizar em termos do custo da pesquisa, pois
esta conta tanto no Brasil como nos demais pases considerados, com recursos
extra-oramentrios fornecidos pelas agncias de fomento.
Usamos dados anteriores
Pases
Gasto por Aluno
a
este
governo.
Estimativas do MEC
12.350
Canad
Estados Unidos
11.800
para 1998 melhoram o quadro. De
11.850
Japo
acordo com esses, o custo-aluno, sem
Reino Unido
10.370
inativos, seria de R$ 8.922,00. preBrasil*
9.450
ciso reconhecer que, com um gasto8.720
Holanda
aluno de quase R$ 9.000,00 h con7.120
Sucia
6.850
Blgica
dies de manter as universidades em
Alemanha
6.550
nveis muito mais satisfatrios de reFrana
6.020
munerao e investimento em infra5.850
Itlia
estrutura do que acontece hoje. O
3.770
Espanha
problema localiza-se na estrutura do
Mdia OECD
5.900
sistema de financiamento, nas
distores da poltica de pessoal e na irracionalidade dos oramentos.
O gasto tambm muito elevado quando se considerava o percentual
de gastos pblicos nos diferentes nveis de ensino em relao ao nmero de
alunos atendidos. No h dados recentes sobre este problema, pois dependem
de pesquisas. O MEC fez este levantamento em, 1996, com dados de 1995.
Os resultados deste trabalho revelam as distores da estrutura de financiamento. Embora tenha havido alteraes dos valores em dlares, a estrutura
permanece a mesma e esta que precisa ser alterada. No o foi ainda e isto
constitui uma omisso deste Governo.
Nveis de Ensino
Educao Infantil
Ensino Fundamental
Ensino Mdio
Ensino Superior
Todos os nveis

Matrculas
No
4.396.287
30.946.818
4.434.645
755.726
40.533.476

%
10,8
76,3
10,9
1,9
100

Gastos
No
1.760.837
19.278.117
2.998.398
8.213.505
32.250856

%
5,5
59,8
9,3
25,5
100

impossvel deixar de reconhecer a iniqidade de um sistema no


248

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

qual se gasta, com 756.000 alunos do ensino superior, a metade do total que
despendido com os 31 milhes dos estudantes do ensino fundamental.
Uma das causas fundamentais do custo excessivo reside na baixa
relao professor-aluno e funcionrio aluno.
Pases
Brasil
Canad
Mxico
Estados Unidos
Frana
Itlia
Espanha
Turquia
Mdia OECD

Educao
Infantil
21,7
21,4
24,5
21,5
24,6
12,3
19,1
15,5
18,0

1a a 6a Ensino
Fundamental
30,2
17,0
28,8
17,2
19,4
10,6
16,4
27,9
18,2

Ensino
Mdio*
35,4
19,4
18,1
16,5
13,1
9,9
14,5
23,7
14,4

Ensino
Superior
9,4
17,3
9,6
14,4
19,0
29,1
21,3
21,5
14,4

25. Nmero de alunos por


professor em Instituies
Pblicas de Ensino Superior
Diversos Pases 1994
Fonte:Brasil: MEC/INEP/
SEEC; Pases da OECD:
Education at a Glance/1997.
1
Dados do Brasil se referem
ao ano de 1996;
2
Dados dos pases da OECD
se referem ao ano de 1995
3
Nmero de docentes
corresponde ao nmero de
docentes-equivalente a tempo
integral, conforme a
metodologia adotada pelos
pases da OECD.
* Ensino Mdio inclui 7a e 8a
Sries do Ensino Fundamental.

Tambm neste caso, as estimativas recentes do MEC, para 1998,


no revelam uma alterao positiva, pois a relao aluno por professor, para
as IFES, de 8,6.
No h dados comparveis para a relao funcionrio aluno ou funcionrio docente, mas sabe-se que, enquanto nos demais pases o nmero daqueles sempre inferior ao destes, no Brasil ocorre o contrrio. A raiz do
problema parece residir no uso inadequado de pessoal e na excessiva unificao no nmero de vagas.
A correo deste problema estrutural reside, claramente, na expanso do nmero de alunos e na reduo do nmero de funcionrios. Mantendose o nmero atual de docentes, diminuindo o nmero de funcionrios e expandindo a matrcula, o custo aluno se reduziria substancialmente e seria possvel, inclusive, uma pequena melhoria do nvel salarial.
preciso muita coragem para promover uma reforma que reestruture
este sistema, porque a comunidade acadmica tem se recusado a reconhecer a
natureza estrutural do problema e tende a se limitar a reivindicar um aumento
de verbas, sem propor, ela prpria, outra alternativa.
Entre 1992 e 1994 a restrio do financiamento foi aliviada, no
caso das instituies Federais de Ensino Superior (IFES), por um subterfgio:
o Ministrio da Educao fazia adiantamentos da folha de pagamento que as
universidades federais aplicaram no mercado financeiro. Os recursos assim
obtidos eram incorporados como renda prpria e aliviavam as presses sobre
os oramentos de custeio e capital. Com o fim da inflao, esta sada se esgotou e a crise, j claramente visvel em 1991, no s voltou a se manifestar
como foi agravada pela ampliao das aposentadorias precoces estimuladas
pela Constituio de 1988 e pelo Regime Jurdico nico. Neste sistema absurdo, os professores recebiam aumento de salrio por ocasio da aposentadoria, o que criou enormes distores no sistema salarial.
Tentativas de reforma de ensino superior federal
A soluo apresentada na gesto Goldenberg e retomada no incio da
249

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

gesto do atual Ministro consistia em rever todo o sistema de financiamento


atravs de um conjunto integrado de medidas que inclua: uma sub-vinculao
de recursos federais para a educao, que seria destinado ao financiamento das
IFES, garantindo o investimento pblico no ensino superior; um oramento global que, associado autonomia administrativa, estimulasse uma racionalizao
da gesto; e um sistema de distribuio de recursos atravs de indicadores que
contemplassem o nmero de alunos, a existncia de ps-graduao e de pesquisa, a qualificao do corpo docente, isto , promovesse uma associao entre
custos e benefcios sociais e das prprias universidades.
Uma reforma como esta s seria vivel atravs de emenda constitucional, a qual, apresentada pelo ento Ministro Goldenberg, foi retirada, sem apreciao pelo Congresso, aps a sua sada do Governo. Outra, apresentada pelo Ministro Paulo Renato, em 1996, acabou tambm sendo retirada de pauta por impossibilidade de acordo com o Congresso e por objees que partiram da rea econmica, tradicionalmente contrria vinculao de recursos do oramento.
Novo projeto, apresentado recentemente (1999), que no depende de
emenda Constitucional, no oferece garantias suficientes quanto continuidade e
regularidade do fluxo de recurso, alm de no conseguir impor o oramento global
e assegurar um mecanismo transparente de distribuio de fundos entre as IFES.
impossvel expandir o sistema no modelo atual, porque o custo
relativo muito alto. Para que o sistema volte a crescer para atender a demanda
que se est acumulando necessrio no s a reforma das atuais universidades
que associam ensino e pesquisa, como criar novas modalidades de curso e novos
tipos de instituies, como fizeram todos os pases desenvolvidos. Mesmo nos
Estados Unidos, a elevadssima taxa lquida de matrculas no ensino superior se
deve ao grande nmero de community colleges, muitos dos quais oferecem cursos de 2 anos. Frana e Alemanha tambm diferenciam seus sistemas de modo a
absorver a demanda de massa. A outra alternativa seria muito pior a universidade pblica de massa, como ocorreu na Argentina e no Mxico, com graves
prejuzos tanto para a pesquisa como para a qualidade do ensino4. No se trata
portanto de privatizar as universidades pblicas, que so essenciais para a manuteno e elevao do nvel de ensino e o desenvolvimento da pesquisa. No se
trata tambm, pelas mesmas razes, de massific-las, transformando-as em escales de 3o grau. Mas h que se pensar e flexibilizar o sistema para democratizar o acesso ao ensino superior pblico.
De fato, a paralisao da ao do governo no processo de autonomia impediu que se realizasse a reforma necessria do sistema e agravou a
crise que vem se manifestando desde o incio da dcada.
A avaliao do ensino superior
Se o Governo Federal pode ser criticado por no ter realizado ainda
a reforma necessria no sistema de ensino superior pblico, houve iniciativas
muito importantes na rea da avaliao, que constitui um dos fundamentos
para a futura reforma.
O Exame Nacional de Cursos uma delas e constitui hoje um instrumen250

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

to insubstituvel para monitorar a qualidade do sistema privado. Como se previa


desde o incio, ela tambm demonstrou a melhor qualidade do ensino no setor pblico, o que constitui um elemento importante para a defesa da escola pblica.
A Tabela 26 indica os resultados do ENC por dependncia administrativa, onde isto fica confirmado.
Conceito
A
B
C
D
E
SC
Total

Federal
No
%
49
28,5
47
27,3
49
28,5
8
4,7
11,0
19
0,0
0
172
100,0

Estadual
No
%
24
25,0
27
28,1
26
27,1
11
11,5
7
7,3
1
1,0
96
100,0

Municipal
No
%
2
4,3
4
8,7
26
56,5
8
17,4
13,0
6
0,0
0
46
100,0

Privada
No
%
25
4,9
72
14,2
217
42,7
126
24,8
13,0
66
0,4
2
508
100,0

Total
No
%
100
12,2
150
18,2
318
38,7
153
18,6
11,9
98
0,4
3
822
100,0

26. Conceitos por


Dependncia Administrativa 1997
Fonte: MEC/INEP/DAES/
1997.

O Provo foi complementado por avaliaes feitas por comisses de especialistas atravs de visitas in loco. Apesar da necessidade de correes de imperfeies do sistema, um imenso passo foi dado no sentido de se
colocar a questo da qualidade do ensino como elemento de poltica pblica.
O aperfeioamento da avaliao ocorreu tambm na rea de autorizao e reconhecimento de cursos e de credenciamento e recredenciamento de instituies, que afeta quase que exclusivamente o setor privado. O sistema de Comisses de Especialistas e de consultores ad-hoc montado pela SESu, CAPES, deu
uma nova seriedade ao monitoramento da expanso do setor privado.
No possvel, nas dimenses deste trabalho, analisar todas as polticas e seus resultados. Mas dois progressos devem ser mencionados: a expanso da
ps-graduao e a elevao da qualificao acadmica dos docentes de ensino
superior, a qual tambm demonstra a qualidade diferencial do setor pblico.
Ano
1994
1995
1996
1997
1998

Cursos
1.119
1.159
1.172
1.124
1.315

Mestrado
Alunado
40.027
43.121
44.240
46.266

Titulados
7.550
8.982
10.265
11.991

Cursos
564
616
625
674
724

Doutorado
Alunado
17.361
19.492
21.672
22.330

Titulados
2.031
2.497
2.950
3.635

Total
Grau de formao
Sem Ps-graduao
Especializao
Mestrado
Doutorado
Total

Total geral
33.370
53.990
36.954
24.006
148.320

Pblica
14.905
19.261
21.974
18.526
74.666

Privada
18.465
34.729
14.980
5.480
73.654

27. Evoluo da Psgraduao


1994-1998
Cursos e Alunado
Fonte: MEC/CAPES
28. Nmero de Funes
Docentes em Exerccio,
por Natureza e Dependncia Administrativa,
segundo o Grau de
Formao
Brasil 1996
Fonte: MEC/INEP/SEEC

O sistema de informaes estatsticas e de avaliao


Para o sistema educacional no seu conjunto necessrio reconhecer
o sucesso e a importncia da poltica que promoveu uma imensa transformao, modernizao de melhoria de qualidade das estatsticas educacionais e
251

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

do sistema de avaliao.
Antes deste governo, o Censo Escolar e o Censo do Ensino Superior eram publicados com trs ou quatro anos de atraso. Hoje so publicados
no mesmo ano em que foram realizados, o que ocorre em muito poucos pases
do mundo. Alm disso, no s a metodologia estatstica hoje utilizada muito
mais sofisticada e confivel, como os resultados tm sido acompanhados de
pesquisas paralelas, contratadas com pessoal das universidades, que verificam e analisam os resultados. O esforo do Governo Federal no sentido de
informatizar e qualificar o pessoal das secretarias estaduais de educao constitui um dos fatores que permitiu o avano registrado nesta rea, uma vez que
todo o processo se realiza em cooperao com os Estados.
O sistema de Avaliao do Ensino Bsico (SAEB) foi reformulado, e
iniciou-se a avaliao do ensino mdio, alm do Exame de Final de Curso (SAEB).
Formulou-se o sistema de avaliao de cursos por Comisses de Especialistas.
Foi realizado, em 1997, o primeiro Censo do Professor, o qual, forneceu informaes preciosas sobre nvel de qualificao, caractersticas scio-econmicas e nvel salarial dos docentes.
O progresso nesta rea foi enorme e a divulgao dos resultados de
todos esses processos tem tido impactos imediatos no conjunto do sistema.
Observaes finais e pessoais

Para uma anlise mais


detalhada das questes
de custo e da necessidade da reforma, cf.
Durham (1993; 1998).

No mbito deste trabalho, uma anlise mais sofisticada e detalhada


impossvel. Optei por utilizar boa parte do espao com a apresentao de dados
objetivos, de modo a permitir ao leitor tirar suas prprias concluses. Para os
leitores paulistas, entretanto, necessria uma observao especial quanto a
uma omisso deste trabalho. Utilizamos as estatsticas publicadas e no o Banco de Dados do Ministrio. Por isso mesmo, os dados referentes ao setor pblico paulista esto englobados no conjunto dos estabelecimentos estaduais, o qual
extremamente heterogneo. No ficou claro, portanto, que a qualidade do ensino superior pblico paulista, em todos os indicadores, superior ao do sistema
federal, nem foi possvel analisar o custo relativo deste sistema.
Sabemos que a total objetividade no uma caracterstica das anlises
sociais. Todos os autores possuem perspectivas prprias, que orientam seu julgamento. O meu tambm no totalmente isento. Creio, portanto, ser importante
esclarecer que fiz parte da equipe do Ministrio da Educao desde o incio deste
governo at o incio de 1997. A partir de ento, fao parte do Conselho Nacional
de Educao. Acredito, entretanto, que a congruncia entre as anlises que realizei
antes deste governo, enquanto fazia parte da oposio, a minha linha de atuao
no Ministrio e as consideraes que aqui apresento, evidencia que houve objetividade nas apreciaes da evoluo recente do sistema educacional brasileiro.

Recebido para publicao em outubro/1999


252

DURHAM, Eunice Ribeiro. A educao no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Tempo Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo,
11(2): 231-254, out. 1999 (editado em fev. 2000).

DURHAM, Eunice Ribeiro. Education in the government of Fernando Henrique Cardoso. Tempo
Social; Rev. Sociol. USP, S. Paulo, 11(2): 231-254, Oct. 1999 (edited Feb. 2000).

ABSTRACT: This work presents the evolution of the educational system during
the government of Fernando Henrique Cardoso, in the context of the
transformations occurred in the last decade. The data demonstrates a clear
progress in elementary education and the article analyses the implemented
educational policy and the transformation, which occurred in the system during
this time. A special part is dedicated to College, and it is demonstrated the
existence of a crisis which affects the public institutions, mainly the Federal
ones. It also shows the headway in the process of evaluation of the system.

UNITERMS:
education,
FHC government.

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