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Diniz, Eli
DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA: TENSES E DESAFIOS DA CONSTRUO
DE UM NOVO MODELO PARA O BRASIL DO SCULO XXI
Revista de Sociologia e Poltica, vol. 21, nm. 47, septiembre, 2013, pp. 9-20
Universidade Federal do Paran
Curitiba, Brasil
Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=23828659002

Revista de Sociologia e Poltica,


ISSN (Verso impressa): 0104-4478
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DOSSIS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 09-20 SET. 2013

DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA:


TENSES E DESAFIOS DA CONSTRUO DE UM NOVO
MODELO PARA O BRASIL DO SCULO XXI
Eli Diniz
RESUMO
O presente artigo tem por objetivo analisar a estreita relao entre desenvolvimento e Estado desenvolvimentista
como requisito para a formulao de uma agenda desenvolvimentista no sculo XXI. Partindo do argumento de
Peter Evans de que no h desenvolvimento sem Estado desenvolvimentista, faz-se um balano da literatura acadmica
internacional, destacando-se, em primeiro lugar, a complexidade crescente do conceito de desenvolvimento, dando
nfase contribuio de Armatya Sen. Em seguida, discute-se a relevncia da criao de novas capacidades
estatais para a construo do Estado desenvolvimentista no sculo XXI, focalizando as contribuies mais recentes
da abordagem institucionalista do Estado. Finalmente, faz-se a avaliao das tenses e desafios para a construo
do Estado desenvolvimentista no Brasil, nas primeiras dcadas do sculo XXI, atribuindo-se particular nfase
debilidade crnica do poder infraestrutural do Estado brasileiro. Este constitui o maior entrave para a elaborao
e execuo de um projeto desenvolvimentista no pas. Outro fator inibidor consiste na dificuldade de formao de
uma ampla coalizo envolvendo empresrios e trabalhadores em torno de uma proposta de concertao voltada
para uma nova conveno desenvolvimentista.
PALAVRAS-CHAVE: Estado desenvolvimentista; desenvolvimento; institucionalismo; empresrios; trabalhadores.

I. INTRODUO

Tomo, como ponto de partida das reflexes a serem


aqui desenvolvidas, as palavras de dois autores que
1 A primeira verso do presente texto foi produzida para a

mesa do Painel III (Fortalecimento do Estado, das Instituies


e da Democracia) como parte da programao da II Conferncia
do Desenvolvimento promovida pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), realizada em Braslia em 23 de
novembro de 2011. Posteriormente a palestra foi publicada no
Boletim de Anlise Poltico-Institucional, n 2, IPEA, Braslia,
2012, p. 17-21. Agradeo a Alexandre de vila Gomide, Diretor
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia, pelo convite para participar do referido evento.
Em um segundo momento, o texto foi reformulado para a palestra
que proferi na Mesa Injunes polticas, econmicas e sociais
do desenvolvimento, como parte do VIII Workshop Empresa,
Empresrios e Sociedade, realizado em Curitiba entre os dias
29 e 31 de maio de 2012. Agradeo a Paulo Roberto Neves
Costa pelo convite para participar da Mesa e escrever sob a
forma de artigo a referida palestra. Finalmente, o argumento
central foi reformulado para atender aos objetivos do Seminrio
Internacional A crise mundial e os desafios de um novo padro
de desenvolvimento. Organizado pelo Centro de Gesto e
Estudos Estratgicos (CGEE) em colaborao com o Instituto
de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
o seminrio foi realizado nos dias 26 e 27 de setembro de 2012,
no Auditrio Pedro Calmon do IE/UFRJ. Agradeo ao professor
Mariano Laplane, presidente do CGEE, o convite para
participar deste evento.
Recebido em 09 de fevereiro de 2013.
Aprovado em 12 de maro de 2013.

integram uma importante coletnea sobre a frica do


Sul publicada recentemente, Constructing a
Democratic Developmental State in South Africa
(EDIGHEJI, 2010). Peter Evans, logo no inicio de
seu artigo (EVANS, 2010, p. 37), ressalta que nem os
tericos, nem os policy-makers podem ignorar o papel
crucial das instituies estatais para o xito do
desenvolvimento. Ao resumir seu argumento central,
afirma que a histria e a teoria do desenvolvimento
apoiam a proposio de que sem estado
desenvolvimentista, no h desenvolvimento.
Mkandawire (2010, p. 71), por sua vez, chama a
ateno para o fato de que desenvolvimento um
processo altamente poltico, na medida em que requer
distribuio intra e intertemporal de tarefas e recursos.
Consequentemente, mesmo em contextos autoritrios,
requer coalizes desenvolvimentistas para alcanar
sustentabilidade poltica. No caso de regimes
democrticos, a amplitude e flexibilidade das alianas
implicam parcerias com mltiplos interesses urbanos
e rurais, entre os quais operrios e trabalhadores rurais,
interesses que se tornam coesos em torno de metas
comuns, porm sem perda de autonomia do Estado.
Para a compreenso adequada de tais afirmativas,
quatro pontos devem ser desde logo salientados. Em
primeiro lugar, no h uma frmula fixa universal para
construir-se um estado desenvolvimentista.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 21, n. 47, p. 09-20, set. 2013

DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA


Transposies mecnicas a partir de estudos de caso
bem sucedidos ou de momentos histricos distintos
esto fadadas ao fracasso. A construo de um estado
desenvolvimentista deriva de um processo de
experimentao e aprendizado constantes, que pode
beneficiar-se de anlises comparativas, mas no pode
deixar de levar em conta a trajetria de cada pas e
suas condies institucionais peculiares. Em segundo
lugar, desenvolvimento e estado desenvolvimentista
esto estreitamente interligados no processo de
produo de novas rotas desenvolvimentistas. Eis
porque no podem ser analiticamente separados. Em
terceiro lugar, somente uma abordagem multidisciplinar
capaz de conjugar os aportes da moderna teoria do
desenvolvimento, com as anlises do papel das
instituies e da poltica pode responder aos desafios
de interpretar essa nova construo. Finalmente, um
Estado desenvolvimentista vai alm de polticas
governamentais pr-desenvolvimento; portanto no
redutvel aos indicadores de xito de suas polticas
econmicas. Em uma linha convergente, como ressalta
Weiss (2003), desenvolvimento e Estado
desenvolvimentista so duas faces de um projeto
transformativo amplamente compartilhado, no
somente pelas elites polticas e governamentais, mas
pelos diferentes atores econmicos e sociais. Eis
porque a noo de conveno do desenvolvimento
atende melhor aos imperativos de mudana de
estratgias desenvolvimentistas na atual etapa do
processo de globalizao. Tal noo, diferena da
ideia de modelo, traz implcita a busca de adeso pelo
compartilhamento no s de metas econmicas, mas
de crenas, ideias e valores inovadores.
Embora a temtica aqui proposta implique uma
discusso terico-conceitual de certo nvel de
abstrao, tarefa que exigiria uma anlise a partir de
uma perspectiva comparada, dar-se- nfase aos
dilemas e desafios enfrentados pelo Brasil para atingir
as metas requeridas de forma a alcanar um novo
patamar de desenvolvimento no decorrer das primeiras
dcadas do sculo XXI.
II. DESENVOLVIMENTO: A COMPLEXIDADE
CRESCENTE DO CONCEITO
A principal questo desta seo pode ser
sinteticamente formulada nos seguintes termos: ao
trmino da primeira dcada do terceiro milnio,
possvel dizer que existe um novo modelo de
desenvolvimento no Brasil?
Uma resposta afirmativa a tal pergunta seria
prematura. Podemos, sim, identificar nitidamente uma
agenda pblica mais complexa. Tal agenda est
caracterizada pela coexistncia de pontos de
continuidade em relao ltima dcada do sculo

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passado (sobretudo na esfera da poltica


macroeconmica) e pontos de mudana
(representados pela nfase em polticas de teor
desenvolvimentista), o que pode ser constatado
principalmente a partir do segundo mandato do
presidente Lula, quando se d uma inflexo mais
claramente pr-desenvolvimento.
Porm, no se delineou um modelo
desenvolvimentista no sentido forte desse termo. Em
outras palavras, no possvel identificar um projeto
de longo prazo aglutinando de maneira consistente as
diversas dimenses de uma nova estratgia de
desenvolvimento, com a complexidade que alcanou
contemporaneamente esse conceito. Alm do
crescimento econmico sustentado, so igualmente
relevantes, nessa nova acepo, as dimenses de
equidade, bem-estar dos vrios segmentos da populao,
bem como o alargamento das oportunidades sociais.
Sob esse aspecto, cabe destacar a contribuio de
Armatya Sen, vencedor do prmio Nobel de Economia
de 1998. Em dois de seus mais conhecidos livros, On
Ethics & Economics (SEN, 1987) e Development as
Freedom (SEN, 1999), o autor rompe com uma viso
unidimensional da economia, ao enfatizar a dimenso
tica e poltica de problemas econmicos prementes
de nosso tempo, colocando em xeque a concepo
convencional de desenvolvimento. Efetivamente, as
vises mais restritas de desenvolvimento como
crescimento do PIB, aprofundamento da
industrializao ou expanso das exportaes passam
ao largo da importante concepo de que liberdades
substantivas, como a liberdade de participao poltica,
a oportunidade de receber educao bsica ou
assistncia mdica, esto entre os elementos
constitutivos do desenvolvimento2. Segundo Sen,
desenvolvimento deve ser interpretado como um
processo de expanso das liberdades reais de que
desfrutam os cidados de um pas. Como tal requer,
antes de tudo, que se removam as principais fontes de
privao de liberdade, tais como a tirania e a pobreza, a
carncia de oportunidades econmicas, a destituio
social sistemtica, a escassez da oferta de servios
pblicos essenciais nas reas de sade, educao
fundamental, saneamento bsico, habitao e segurana
pblica. Tais direitos e oportunidades contribuem para
promover a capacidade geral de cada pessoa.
O crescimento econmico constitui, sem dvida,
um componente importante, pois contribui no s
elevando rendas privadas, mas tambm possibilitando
2 Para uma interessante discusso sobre a argumentao de

Sen no contexto do liberalismo igualitrio, ver Vita (2008;


especialmente cap. 3.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 09-20 SET. 2013


ao Estado financiar a seguridade social e a interveno
governamental ativa. Entretanto, condio necessria,
mas no suficiente. A contribuio do crescimento
econmico tem que ser avaliada no apenas pelo
aumento da renda, mas tambm e, sobretudo, pela
expanso dos servios sociais bsicos que o
crescimento pode viabilizar (SEN, 1999; especialmente
cap. 2), tais como o acesso universal ao conhecimento
e sade pblica3. Assim, a teoria da expanso das
capacidades conecta efeitos agregados ao bem-estar
individual. Os desafios ticos passam para o centro
do debate sobre o desenvolvimento, no s aqueles
ligados equidade, como tambm aqueles relativos
institucionalizao dos princpios republicanos, que
dizem respeito primazia do interesse pblico.
Finalmente, no se pode desconsiderar a dimenso
da sustentabilidade, que, no Brasil, s muito
recentemente entrou na agenda pblica. Para tanto, a
ao dos movimentos ambientalistas em escala mundial
e a realizao das vrias reunies de cpula de
desenvolvimento sustentvel foram fundamentais para
conscientizar a populao de cada pas e difundir tais
valores entre as diferentes camadas da sociedade.
Por outro lado, como j ressaltado, no Brasil, na
primeira dcada do sculo XXI, possvel detectar
claramente a existncia de uma agenda
desenvolvimentista, cujas diretrizes delineiam-se entre
2004 e 2006, ganhando fora a partir do segundo
mandato do presidente Lula. Tal agenda pautou-se por
uma nfase na incluso social e por uma viso
estratgica sobre a expanso do mercado interno de
consumo de massas como elemento propulsor de uma
nova modalidade de crescimento, tal como est
expresso no Plano Plurianual (PPA/2004-2007)4. Um
novo leque de polticas pblicas, envolvendo expanso
do crdito, aumento do salrio mnimo, expanso do
3 Nas palavras de Sen: Talvez o impacto mais importante do

tipo de xito alcanado pelas economias do Leste Asitico [...]


seja ter solapado esse preconceito tcito [o de que somente as
economias ricas poderiam alcanar o Bem-Estar]. As economias
asiticas buscaram comparativamente mais cedo a expanso
em massa da educao e, mais tarde, tambm dos servios de
sade, e o fizeram, em muitos casos antes de romper os grilhes
da pobreza generalizada (SEN, 1999, p. 58).
4 Veja-se o seguinte trecho: No longo prazo, objetiva-se com

o PPA 2004-2007, inaugurar um processo de crescimento pela


expanso do mercado de consumo de massa e com base na
incorporao progressiva das famlias trabalhadoras ao mercado
consumidor das empresas modernas. O modelo vivel, j
que est inscrito na lgica de operao da economia brasileira:
toda a vez que ocorre aumento do poder aquisitivo das famlias
trabalhadoras, o que se amplia a demanda por bens e servios
produzidos pela estrutura produtiva moderna da economia
[...] (BRASIL. MPOG, 2003, p. 19).

emprego formal, polticas sociais abrangentes como


o Programa de Transferncia de Renda Condicionada,
Bolsa Famlia alm do crdito consignado e da
retomada de uma poltica industrial mais assertiva, so
os aspectos que caracterizam essa nova agenda
desenvolvimentista. Trata-se certamente de um novo
conjunto de polticas pblicas que se tornaram
prioritrias entre os anos de 2004 e 2010.
Nesse sentido, segundo alguns analistas e elites da
alta burocracia governamental (DINIZ & BOSCHI,
2012) torna-se possvel identificar, ao longo da ltima
dcada, a configurao de uma nova perspectiva de
desenvolvimento. Esta consiste na articulao do
crescimento com distribuio de renda, destacandose ainda a reduo da vulnerabilidade externa, o
equilbrio macroeconmico, a democracia e a insero
internacional competitiva sob o primado de uma nova
viso da soberania nacional.
Entretanto, no se trata propriamente de um novo
modelo de desenvolvimento, capaz, por exemplo, de
realizar uma ruptura com um padro superado de
expanso industrial capitaneado pelo fortalecimento
da indstria automobilstica, de efeitos nefastos para
criar-se uma economia sustentvel e metrpoles
dotadas de infraestrutura eficiente de transporte
coletivo e de nveis tolerveis de poluio. O que se
tem , ao contrrio, o reforo de um paradigma
produtivo do passado que deveria perder fora
paulatinamente com a mudana da matriz energtica
de acordo com as novas exigncias de reduo dos
ndices das emisses de CO2 (dixido de carbono).
III. O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO SCULO XXI: CRIANDO NOVAS CAPACIDADES
Cabe, a seguir, passar para uma segunda questo
no menos relevante: possvel afirmar-se que se
tem um Estado desenvolvimentista no Brasil? Entendese que a resposta seja negativa. Entretanto, pode-se
dizer que esse tipo de Estado est em construo. Suas
bases foram lanadas como resultado do conjunto de
polticas acima referido.
Quais so os fatores indicativos desse processo?
Em primeiro lugar, a partir da Constituio Federal de
1988, observou-se no Brasil a construo da democracia
sustentada que se caracteriza fundamentalmente pela
estabilidade do regime. A democracia fortaleceu-se, as
regras do jogo democrtico adquiriram primazia para
os diferentes atores sociais, incluindo as elites
econmicas, que passaram por um processo de
socializao poltica no tocante administrao dos
conflitos de interesse de acordo com as normas e
princpios da democracia (DINIZ, 2010, p. 125-135).
Alm das liberdades clssicas de participao, de
organizao, de expresso e a universalizao do direito

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DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA


de voto, o princpio da alternncia do poder passou a
ter vigncia na democracia brasileira. Novas elites
ascendem ao poder, apoiadas por um tipo de coalizo
eleitoral de centro-esquerda, a qual se consolida em
torno de forte aspirao por mudana no estado de coisas
em vigor. Novas opes tornam-se possveis,
caracterizando uma inflexo poltica que daria vez
mudana nas escolhas de polticas pblicas.
Alm da mudana poltica, a construo do Estado
desenvolvimentista requer, porm, outras condies
de natureza institucional que ainda no esto dadas.
Sob esse aspecto, torna-se necessrio considerar as
interconexes entre Estado, democracia e
desenvolvimento.
Considerando-se a produo acadmica
contempornea, observa-se pronunciada mudana no
que se refere s concepes sobre o papel do Estado.
Verificou-se o abandono do pressuposto neoclssico
da ineficincia intrnseca da interveno do Estado,
vista essencialmente sob a ptica do incentivo
expanso das prticas de rent-seeking, corrupo e
dilapidao dos recursos pblicos. Segundo essa
forma de anlise, o que se enfatiza a figura do
burocrata tpico como maximizador do interesse
prprio (KRUEGER, 1974). Mais recentemente, esse
tipo de interpretao tornou-se dominante. Entre
meados da dcada de 1980 e durante toda a dcada de
1990, sob a primazia da viso liberal, reforada com a
vigncia das reformas orientadas para o mercado,
ganhou realce a noo de que a expanso do Estado
constituiria aumento suprfluo do gasto pblico, com
inchao da burocracia e consequente desperdcio de
recursos.
IV. AS CONTRIBUIES MAIS RECENTES DA
ABORDAGEM INSTITUCIONALISTA DO
ESTADO
A abordagem liberal ortodoxa acima referida tem
sido recentemente refutada luz da contribuio de
alguns autores que se destacam na produo acadmica
internacional. Entre eles, cabe mencionar Evans (1995;
1997; 2005; 2010), Weiss (2003; 2006; 2009 5 ),
Schmidt (2006) e Chang (2010), cujos trabalhos
aprofundam alguns conceitos bsicos que interessam
ao argumento aqui desenvolvido. Entre tais
concepes deve-se ressaltar a j clssica noo de
autonomia inserida (EVANS, 1995), cujo cerne a

insero do Estado na sociedade, mantendo


simultaneamente uma burocracia em moldes
weberianos, centrada no mrito e no universalismo
de procedimentos; o papel das instituies domsticas
na mediao entre o contexto internacional e a realidade
interna de cada pas, alm da relevncia das
capacidades estatais para o sucesso de estratgias de
insero externa maximizando, ao mesmo tempo, as
condies de desenvolvimento nacional so outros
aspectos igualmente relevantes6.
Evans (1997) chama a ateno para os diferentes
graus de stateness, caractersticos das trajetrias
nacionais de desenvolvimento de economias de
mercado. O termo stateness, que, utilizando um
neologismo poderia ser traduzido por estatalidade,
significa a centralidade institucional do Estado7, a
expanso de suas capacidades para atender s novas
exigncias da ordem internacional contempornea.
Segundo o argumento de Evans, a observao das
diferentes trajetrias de crescimento regional, em
escala mundial, ao longo dos ltimos 30 anos, com
destaque para os pases do leste Asitico (Japo, Coria
do Sul, Cingapura e Taiwan) e, mais recentemente,
na sia Central, a Repblica Popular da China,
reveladora do peso das instituies. Os estudos de
caso demonstram que uma alta estatalidade pode ser
fonte de vantagem institucional comparativa no
percurso de um pas para alcanar condies mais
favorveis no contexto internacional. Os pases
analisados empregaram distintas estratgias de
desenvolvimento, mas, em todos os casos conhecidos,
o Estado desempenhou papel fundamental para que
se produzisse radical modificao de sua posio
relativa na diviso internacional do trabalho,
conquistando maior poder de barganha (idem, p. 69).
Em artigo mais recente (EVANS, 2005), o autor
defende a abordagem ou perspectiva do hibridismo,
que consiste em combinar trs aspectos que devem
ser mantidos em relativo equilbrio. Em outros termos,
a efetividade das instituies pblicas dependeria do
hibridismo institucional, um equilbrio integrado entre
os componentes do trip em que se fundamenta a
capacidade estatal. Em primeiro lugar, Evans pe em
relevo a clssica capacidade burocrtica weberiana,
incluindo o recrutamento baseado no mrito, a

6 Este ltimo ponto tambm enfatizado por Bresser-Pareira

e Furquim (2012).
5 Outra verso do referido trabalho foi apresentada no Seminrio

7 Ver Evans (1997). Este, alm de vrios outros artigos do

Internacional INCT-PPED/MINDS, Reposicionamentos


Estratgicos, Polticas e Inovao em Tempos de Crise,
realizado na Universidade Federal do Rio de Janeiro, de 1 a 3 de
setembro de 2009.

autor, foram republicados em Evans (2007), importante obra


de consulta para se acompanhar a evoluo dos principais
conceitos relativos ao papel do Estado no desenvolvimento
das vrias modalidades de capitalismo.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 09-20 SET. 2013


prevalncia de normas profissionais, expectativas de
carreira definidas por regras claras, diviso racional
do trabalho, primazia dos procedimentos
universalistas, estruturas organizacionais coordenadas,
enfim, uma armadura institucional que gere incentivos
para o compromisso do servidor com os fins
institucionais e capacite o Estado a perseguir metas
coletivas. Em seguida, destaca o atributo de
responsividade aos sinais de mercado, que fornece
informaes sobre custos e benefcios, facilita a
alocao eficiente de recursos, proporcionando as
bases para a disciplina fiscal (assegurando que os fins
da administrao sejam consistentes com os meios
disponveis). Em terceiro lugar, ressalta a participao
democrtica de base, que assegura que os fins
administrativos reflitam as necessidades e as
preferncias dos cidados comuns. Os trs referidos
suportes contribuem para que o processo
administrativo seja transparente e esteja submetido ao
controle pblico, garantindo a eficcia dos
procedimentos de accountability e de governana
econmica.
Na j referida coletnea editada por Edigheji, Evans
(2010), salienta que a discusso terica recente
estabelece o que o Estado do sculo XXI deve estar
capacitado a fazer para alcanar o status
desenvolvimentista. O cerne destes requisitos
simples: o Estado desenvolvimentista do sculo XXI
deve ser um Estado aperfeioador de capacidades.
Expandir as capacidades do cidado, ressalta, o
fundamento do crescimento sustentado. A expanso
de capacidades est estreitamente relacionada
eficiente proviso de bens coletivos, sobretudo nas
reas de sade e educao. Garantir infraestrutura,
como os servios de abastecimento de gua,
intrinsecamente conectados com a questo da sade,
prover saneamento bsico, transporte pblico
eficiente, entre outros, so atributos e ao mesmo tempo
indicadores da eficcia da estatal. A capacidade
administrativa para prover de forma eficiente bens
coletivos e infraestrutura requer, por sua vez,
fundamentos polticos. Finalmente, instituies
democrticas ativas constituem a necessria fundao
da ao econmica efetiva. Dessa forma, a teoria do
desenvolvimento pode definir uma agenda, mas
reconstruir aparatos administrativos um processo
poltico path-dependent, mas tambm criativo (idem,
p. 38). Fortalecer e ampliar as estruturas do Estado e
as relaes Estado-sociedade so, portanto, desafios
centrais.
Nessa linha de reflexo, cabe mencionar a
contribuio de Weiss (2003, p. 247-249), que ressalta
o que considera os trs ingredientes essenciais de
qualquer Estado desenvolvimentista: a formulao de

metas de transformao, a existncia de uma agnciapiloto relativamente insulada, responsvel pela


execuo do projeto transformador, alm de relaes
institucionalizadas de cooperao entre governo e setor
privado. A autora designa esse arranjo institucional por
interdependncia governada, propiciando um estilo
negociado de formulao de polticas sob a direo de
um Estado aberto interlocuo.
Focalizando o caso da frica do Sul, em artigo
sobre as possibilidades de construo do Estado
desenvolvimentista capaz de enfrentar os desafios do
sculo XXI, Chang (2010, p. 82-96), comea por
distinguir a definio restrita de Estado
desenvolvimentista que baseia sua legitimidade na
consecuo de altos ndices de desenvolvimento
econmico da concepo ampla que envolve
mltiplas dimenses e que pode ser aplicada a distintos
pases em diferentes graus de desenvolvimento. O
autor parte dos estudos de caso do Leste Asitico e
dos caminhos percorridos pelos pases capitalistas
avanados, no sculo passado, salientando as distintas
variedades de Estado desenvolvimentista, para, em
seguida, analisar as condies polticas,
organizacionais e relativas aos recursos humanos
subjacentes construo do Estado desenvolvimentista
no momento atual. No que se refere s condies
polticas, a frica do Sul, nas palavras do autor, dispe
de um forte partido de massa, o Congresso Nacional
Africano, capaz de executar de forma cabal polticas
desenvolvimentistas, desde que haja vontade poltica
para gerar um projeto desse tipo. Autonomia do Estado,
acatamento das regras do jogo democrtico e habilidade
de articular pactos sociais so condies favorveis,
que, porm, no so fixas, podendo flutuar de acordo
com a conjuntura poltica. A frica do Sul dispe
tambm de instrumentos organizacionais altamente
desenvolvidos, capacitados a executar um projeto
desenvolvimentista, tais como o Banco de
Desenvolvimento da frica do Sul (BDAS), a
Corporao de Desenvolvimento Industrial (CDI) e
fortes empresas estatais, dotadas de capacidade de
pesquisa e desenvolvimento tecnolgico de padro
internacional. Ademais, o Departamento de Comrcio
e Indstria tem condies de desempenhar o papel de
agncia piloto. H tambm recursos financeiros e
capacidades tcnicas de anlise no BDAS e na CDI.
Portanto, segundo o autor, existiriam condies
polticas, recursos financeiros e organizacionais, alm
de recursos humanos treinados em aes e iniciativas
inovadoras. Trata-se de um potencial que pode ser
til para a construo de um Estado
desenvolvimentista, em uma linha convergente com
os demais autores aqui referidos. Por outro lado,
esclarece Chang (idem), a dupla fragilidade das

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DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA


agncias de promoo de P&D, bem como a fora
dos lobbies dos conglomerados de minerao e energia,
constituem obstculos a serem enfrentados.
Sintetizando as anlises at aqui discutidas,
consensual a nfase na competncia da burocracia
como
aspecto
essencial
dos
estados
desenvolvimentistas: recrutamento baseado no mrito,
um sistema claro de regras de ascenso na carreira,
primazia dos procedimentos universalistas, enfim as
caractersticas do tipo ideal weberiano correspondente
administrao racional-legal. Outro fator fundamental
a existncia de uma agncia central de planejamento
nos moldes do Departamento de Planejamento
Econmico da Coria do Sul, ou do Conselho de
Planejamento e Desenvolvimento Econmico, de
Taiwan. No menos crucial o papel de uma agncia
piloto, capaz de liderar um projeto de desenvolvimento
transformador. Uma vantagem de tais arranjos
institucionais que eles capacitam o Estado a ter os
instrumentos para dar forma e contedo viso de
longo prazo de maneira a garantir sustentabilidade ao
processo de desenvolvimento. Finalmente, se
necessrio preservar uma burocracia autnoma e de
teor meritocrtico para assegurar o alcance das metas
de longo prazo, bem como a execuo das polticas
desenvolvimentistas, no menos relevante a
construo de slidas conexes com os atores
privados estratgicos e demais segmentos da
sociedade civil de forma a garantir o respaldo social
e poltico necessrios para alcanar os objetivos
almejados. Em outros termos, o Estado deve
capacitar-se a ter uma agenda compartilhada, j que
esta no fruto do acaso, expressando, ao contrrio,
uma construo poltica.
Nesse ponto da argumentao cabe retomar o
importante argumento de Evans (2010) sobre a
indissociabilidade de desenvolvimento e Estado
desenvolvimentista. O autor toma como ponto de
partida as trs vertentes da moderna teoria do
desenvolvimento - a abordagem da expanso das
capacidades de Sen (1999), a nova teoria do
crescimento que enfatiza a centralidade do capital
humano e das ideias, alm das teorias institucionalistas
que atribuem primazia aos efeitos deletrios da
despossesso e/ou das diferentes formas de privao
de capacidades como fatores fortemente inibidores
do desenvolvimento. Mostra a seguir que, apesar de
partirem de fundamentos tericos e metodolgicos
distintos, as trs correntes chegam a concluses muito
semelhantes no que se refere construo do Estado
desenvolvimentista do sculo XXI: a centralidade dos
servios coletivos, da expanso do conhecimento e
habilidades humanas, do complexo de instituies,
organizaes e redes necessrias para gestar as novas

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habilidades. Alm da expanso do acesso ao estoque


de ideias existentes, gerar novos conhecimentos e
ideias, de forma a difundir e tirar proveito desses ativos
intangveis. interessante notar que Evans (2010)
caracteriza o Estado desenvolvimentista do sculo XXI
de forma convergente com os argumentos ressaltados
ao longo deste artigo. Em primeiro lugar, salienta que
desenvolvimento no pode ser dissociado da produo
do bem-estar dos cidados. Cabe ao Estado o papel
central na proviso de bens pblicos como sade e
educao. Sem burocracias pblicas eficientes, coesas,
coerentes e qualificadas, vale dizer, caracterizadas por
recrutamento e sistema de promoo baseados no
mrito, a proviso dos servios pblicos destinados
expanso das capacidades no se concretizar. O
Estado desenvolvimentista do sculo XXI, alm de
burocracias estatais com alto desempenho, requer,
ainda, novos tipos de capacidades, notadamente em
termos da habilidade de promover formas mais
abrangentes de enraizamento social ou parcerias com
diversos segmentos da sociedade. Em outros termos,
a utilidade da ao estatal depende da medida em que
seus resultados correspondam s preferncias coletivas
das comunidades atendidas (idem, p. 49). Para tanto,
necessita de informao precisa sobre as prioridades
coletivas na esfera comunitria. A relevncia desse tipo
de informao para a eficincia da ao estatal, por
sua vez, requer o reforo das instituies deliberativas
e participativas. Estas ltimas, ao lado das instituies
representativas, representam as duas faces do
fortalecimento do regime democrtico, compondo a
armadura institucional adequada ao novo momento
histrico. Longe de serem aspectos antagnicos do
processo democrtico, so complementares. Assim,
o engajamento dos atores sociais no processo de
execuo das polticas crucial para as estratgias de
expanso das capacidades implicadas na nova acepo
de desenvolvimento.
Finalmente, a anlise remete-nos forte conexo
entre projeto desenvolvimentista e a capacidade
mobilizadora do Estado desenvolvimentista a que nos
referimos na abertura deste trabalho. Trata-se da
noo abrangente de compartilhamento de metas e
crenas por parte de um amplo conjunto de atores,
para alm das elites governamentais e tecnocrticas,
bem como dos agentes econmicos privados. A esse
propsito cabe lembrar a linha de reflexo desenvolvida
por Vivien Schmidt, em vrios de seus trabalhos
(SCHMIDT, 2006). Em suas palavras: podemos dizer
que a ao do Estado pode ser diferenciada por trs
aspectos: policies, polity and politics. Policy remete
s polticas pblicas substantivas afetando as
diferentes esferas da economia e da sociedade. Polity
refere-se a como as polticas pblicas, bem como as

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 09-20 SET. 2013


interaes entre atores econmicos e polticos, so
moldadas pelo contexto poltico institucional vigente
e, finalmente, politics significa no somente as
interaes estratgicas entre atores polticos, mas
tambm como as ideias substantivas dos atores
polticos e as interaes discursivas entre eles se do.
Trata-se da perspectiva do institucionalismo discursivo,
cuja nfase nas dimenses das ideias e discursos
permite explicar a dinmica da mudana na economia
poltica.
V. TENSES E DESAFIOS PARA A CONSTRUO
DO ESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO
BRASIL DO SCULO XXI
No Brasil, a viso alternativa que marcou o debate
poltico na ltima dcada, posterior s reformas
orientadas ao mercado, foi a nfase na necessidade
de reestruturar o Estado, com o recrutamento de
novos quadros pela via do concurso pblico, bem
como fortalecer a capacidade de interveno estatal,
de forma a viabilizar o enfrentamento das novas
prioridades da agenda pblica. Um exemplo, segundo
dados levantados por Souza (2010), refere-se ao
nmero de servidores com nvel superior de
escolaridade, em que se verificou expressivo
crescimento de 182 303, em 1997, para 223 404 em
2009, representando, assim, 45% dos servidores civis
ativos da Unio (SOUZA, 2014, p. 14). A nfase
desloca-se para a importncia da coordenao estatal
para administrar de maneira equilibrada o aumento do
crescimento e da competitividade das economias
nacionais no contexto atual do capitalismo
crescentemente globalizado. Recupera-se, portanto,
a legitimidade do ativismo estatal, destacando-se o
papel de alguns rgos que se revelaram capazes de
exercer uma funo estratgica na execuo de uma
rota desenvolvimentista, como o Ministrio da Fazenda
aps a crise de 2005 e da substituio do Ministro
Antonio Palocci pelo Ministro Guido Mantega , a Casa
Civil, o Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao,
e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES). Este ltimo destaca-se em funo
de seu papel indutor do desenvolvimento e formulador
da poltica industrial, semelhana das agncias-piloto
dos pases asiticos dinmicos. Esse tambm o caso
de algumas empresas estatais, como a Petrobras e a
Embrapa. A capitalizao de bancos pblicos, como o
Banco do Brasil e a Caixa Econmica, foi uma iniciativa
importante, j que forneceu o respaldo necessrio para
a expanso de um modelo ancorado na formao de
um forte mercado interno de consumo de massas. A
centralidade das polticas sociais, como o Programa
de Transferncia Condicionada de Renda, o Benefcio
de Prestao Continuada, entre outros, manifestou-se
desde o incio do governo Lula, vindo a ocupar um

espao destacado, com a criao, em 2004, do


Ministrio de Desenvolvimento Social e de Combate
Fome (MDS). Este apresentou uma trajetria
ascendente com o crescimento absoluto e relativo de
seus servidores: entre 2004 e 2009, houve um aumento
de 78 de seu quadro funcional. Ressalte-se ainda que
o BNDES e o Itamaraty reafirmam-se como agncias
de excelncia dentro do aparato estatal, responsveis
que foram pela conduo e articulao de dois
importantes pilares da agenda desenvolvimentista do
governo, quais sejam, os planos interno e externo,
reforando-se mutuamente na busca de viabilizar um
projeto de pas dotado de uma estratgia de insero
internacional mais assertiva. Por outro lado, no se
observou um processo coerente de reforma e
reestruturao da mquina estatal. Esse esforo de
qualificao e de profissionalizao no se estendeu
ao conjunto da burocracia pblica. Ainda existem
expressivas lacunas que dificultam a ao coesa,
coordenada e consistente do aparato governamental
no que se refere a setores primordiais das polticas
pblicas, nas esferas econmicas, sociais e ambientais.
Ademais, no se pode dizer que temos um Estado forte,
a despeito da amplitude dos poderes concentrados no
Executivo e da recuperao da capacidade
intervencionista estatal.
VI. A DEBILIDADE HISTRICA DO PODER
INFRAESTRUTURAL DO ESTADO E SUAS
IMPLICAES
Neste ponto da argumentao, cabe destacar um
importante desafio que ainda persiste a despeito das
vrias experincias de reforma do Estado levadas a
efeito ao longo das diferentes fases do antigo nacionaldesenvolvimentismo. Refiro-me debilidade crnica
do poder infraestrutural do Estado, no sentido de Mann
(1986). Aqui preciso fazer a distino entre solidez
da democracia e capacidade do Estado. Trata-se de
processos interligados, porm distintos.
Frequentemente tal distino obscurecida dada a
dificuldade de perceber-se a diferenciao de fronteiras
tericas entre regime poltico e natureza do Estado, o
que trouxe a implicao de que quanto mais slida a
democracia, maior o vigor do Estado. Entretanto, devese salientar que democracia no se traduz
automaticamente em maior capacidade do Estado. No
h dvida de que o aperfeioamento da democracia
fundamental para a construo de um Estado
desenvolvimentista no sentido aqui explicitado.
Entretanto, pode haver, e ocorre com frequncia, um
descompasso entre, por um lado, o robustecimento
da democracia, e por outro, a debilidade do Estado
como instituio pblica capaz de prover e universalizar
o acesso a bens pblicos essenciais, nas reas de
segurana pblica, sade, educao, habitao e

15

DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA


saneamento bsico, o que se traduz em baixo poder
infraestrutural do Estado8.
Cabe aprofundar esse tpico, j que converge com
a concepo de desenvolvimento proposta por Amartya
Sen (1999) ressaltada anteriormente, cujo cerne ,
como se viu, a consecuo das metas de liberdade e
bem-estar. Em seu percurso histrico, o Estado
brasileiro apresenta um dficit pronunciado em termos
de seu poder infraestrutural, trao que se agravou
durante a primazia da agenda neoliberal na dcada de
1990. Segundo Mann, o poder infraestrutural traduzse pela capacidade do Estado de penetrar na sociedade
e implementar logisticamente suas decises, abarcando,
em seu mbito de ao, todo o territrio nacional e os
diferentes segmentos da populao que se quer
beneficiar com a execuo das polticas pblicas. Tal
objetivo requer que os estados tenham infraestruturas
que penetrem universalmente em toda a sociedade
civil, de modo a que as elites polticas possam extrair
recursos e fornecer servios para todos os cidados
que fazem parte do territrio nacional. Logstica
significa, para Mann, a existncia de tcnicas e
recursos que permitam ao Estado penetrar na sociedade
e exercer o seu poder, reforando a capacidade de
formulao e de execuo de polticas. Traduz-se,
enfim, pelo alcance territorial da ao do Estado, o
que, por sua vez, fundamenta a sua habilidade de
persuadir os jogadores-chave a aderir sua agenda
desenvolvimentista. Portanto, pode-se dizer que
modernizar o Estado implica, em parte, o aumento de
seu poder infraestrutural9. Esse aspecto no pode ser
menosprezado, j que indispensvel para viabilizar a
concepo multidimensional do desenvolvimento aqui
salientada, indo muito alm dos indicadores
econmicos e abarcando de forma interligada as
dimenses da equidade, da tica (no sentido de atender
ao interesse pblico) e da sustentabilidade. De forma
similar, pode-se argumentar que um dos legados mais
inibidores de uma concepo de Estado social
abrangente e pblico foi exatamente essa debilidade
do poder estrutural na formao do Estado-Nao no
s no Brasil, mas na Amrica Latina em geral.
8 Aplicando Amrica Latina sua j clssica distino entre os

poderes desptico e infraestrutural do Estado, Mann destaca:


Poder desptico a capacidade das elites do Estado de tomar
decises sem uma rotineira negociao com os grupos da
sociedade civil. Em princpio, democracia no envolve nenhuma
forma de poder desptico, embora no mundo real todos os
Estados de alguma forma o pratiquem. Poder infra-estrutural
a capacidade do Estado de efetivamente implementar decises
em todo o seu territrio, no importa quem tome as decises.
Isso tambm pode ser chamado de capacidade ou eficincia do
Estado (MANN, 2006, p. 166-167; grifos no original).
9 Esse argumento converge com a viso de Souza (2010).

16

Analisando a trajetria desse processo na regio


latino-americana, Mann (2006, p. 165-166) ressaltou
que os mais eficazes dos estados modernos so aqueles
caracterizados por sociedades suficientemente
igualitrias, de modo a permitir o desenvolvimento de
um senso comum de cidadania nacional, o que, por
sua vez, permitiria aos estados desenvolverem poderes
infraestruturais efetivos para mobilizar recursos e,
assim, promoverem o desenvolvimento. Em longo
prazo, esses estados tenderiam a implantar regimes
democrticos. Entretanto, adverte, somente os estados
com infraestruturas eficientes alcanaro a plenitude
democrtica. Sob esse aspecto, os estados latinoamericanos apresentam grandes lacunas, o que
configuraria a crise estrutural dos estados-nao do
continente.
Em outro veio analtico, ODonnell tambm
enfatizou as peculiaridades da formao histrica das
novas democracias, no perodo ps-autoritrio, a
incluindo o Brasil, o que gerou uma fragilidade
institucional que sobreviveria s tentativas de mudana
ao longo do tempo (ODONNELL, 1993; 1998; 1999;
2002). Entre tais debilidades, o autor destaca: a
incompletude do processo de constituio da
cidadania, resultando importantes lacunas quanto aos
direitos civis e sociais (cidadania de baixa intensidade),
o estreitamento dos espaos pblicos, alm de srias
deficincias quanto efetividade da lei. Esta estendese de forma pronunciadamente irregular sobre o
conjunto do territrio nacional e sobre as diferentes
camadas da populao, resultando um amplo
contingente que se situa fora da cobertura legal e do
alcance das polticas pblicas em diferentes reas. Nas
novas democracias, regies inteiras permanecem
margem do sistema legal sancionado pelo Estado, no
apenas nas reas rurais, mas tambm nas periferias
das grandes metrpoles. Alm disso, no caso de certos
setores sociais discriminados, em todas as regies,
mesmo nas mais desenvolvidas, a legalidade estatal
tambm pouco efetiva. Tal particularidade traduz-se
na ampliao das chamadas reas marrons, onde a
capacidade de penetrao do Estado muito baixa ou
quase nula (ODONNELL, 1993, p. 129-130). A
fragilidade do sistema legal tem ainda outras
consequncias que no podem ser minimizadas. A
dimenso republicana, que se refere credibilidade
do Estado como instituio que opera em nome do
interesse pblico e que essencial para a preservao
da confiabilidade da democracia, torna-se
extremamente debilitada. Em contraposio, um
Estado forte caracterizar-se-ia pela capacidade de
estabelecer a legalidade por todo o seu territrio e de
formular polticas de teor universalista para o conjunto
dos cidados da comunidade nacional.

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 09-20 SET. 2013


Considerando o caso brasileiro, pode-se constatar
que, nas duas ltimas dcadas, houve avanos no que
se refere s polticas pblicas voltadas para direitos
sociais constitucionalizados (artigo 6 da Constituio
Federal de 1988), como a educao fundamental, a
sade bsica e assistncia aos segmentos mais
desvalidos da populao. Assim, alargou-se
substancialmente o alcance territorial das polticas
relativas educao e sade bsicas com a
universalizao do acesso dos diferentes segmentos
da populao em todo o territrio nacional ao ensino
fundamental e rede pblica de sade. De forma
similar, vasto o alcance territorial das polticas de
transferncia de renda condicionada, como o programa
Bolsa Famlia, atingindo, segundo dados de 2010 do
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), 12,4
milhes de famlias, perfazendo o total de 49 milhes
de beneficiados.
Entretanto, se houve, indubitavelmente, substancial
aumento dos nveis de escolaridade do ensino pblico
fundamental, observou-se paralelamente uma forte
deteriorao de sua qualidade, aumentando a proporo
de analfabetos funcionais (alcanando cerca de 20,3%,
dos que terminaram o ensino fundamental, segundo
dados de 2010)10. O mesmo acontece com a qualidade
do atendimento sade, apesar do aumento do
percentual destinado ateno bsica que passou de
10,82% em 1995 para 18,34% em 2004 (SOUZA,
2010, p. 11). De forma ainda mais pronunciada, nas
reas de habitao, saneamento bsico e segurana
pblica, o que se observa a persistncia de uma
grande lacuna no que diz respeito ao do Estado.
Nessas reas predominam a omisso, ineficincia e
ineficcia das polticas pblicas. Assim, segundo dados
extrados do Censo 2010, a proporo da populao
sem acesso rede de esgoto ou de drenagem pluvial
de 47,2% (IBGE, 2010). Segundo o Atlas do
Saneamento 2011 (BRASIL. MD, 2011), apenas 19%
das residncias tm o esgoto tratado. De acordo com
dados do Sistema Nacional de Informaes sobre
Saneamento Bsico do Ministrio das Cidades, 54%
da populao brasileira ainda no tem servio de coleta
de esgoto. Ademais, apenas cerca de 40% do esgoto
coletado no pas tratado (idem).
VII. DEMOCRACIA, GOVERNANA, ACCOUNTABLITY E RESPONSIVINESS
Nesse contexto, torna-se relevante discutir tambm
a questo de que o Estado desenvolvimentista a ser
10 Segundo a Sntese dos Indicadores Sociais (IBGE, 2010).
Existem dados mais recentes do Instituto Paulo Montenegro,
que estima em 27% a taxa de analfabetos funcionais entre 15 e
60 anos de idade, para o ano de 2011. Para mais detalhes, cf.
Lima (2011).

construdo necessita levar em conta as condies de


um regime caracterizado pela democracia sustentada,
vale dizer, um regime que alcanou a capacidade de
consolidao de seus princpios bsicos, inclusive o
da alternncia do poder, mas ainda necessita aumentar
a eficcia de alguns importantes mecanismos. Nesse
sentido, trs aspectos da construo de um regime
democrtico pleno devem ser ressaltados. Refiro-me
articulao entre as dimenses de accountability,
governana e responsiviness.
O termo accountability no tem traduo exata para
o portugus. Refere-se ao conjunto de mecanismos e
de instituies de cobrana e de prestao de contas.
Permite viabilizar a responsabilizao pblica dos
ocupantes de cargos governamentais, quer sejam
eleitos, nomeados ou efetivos. Desse ponto de vista,
houve, nas duas ltimas dcadas, avanos dignos de
nota no Brasil. A accountability vertical fortaleceu-se
com a consolidao do processo eleitoral a partir da
queda do regime militar. Quanto accountability
horizontal, observou-se o aprimoramento do controle
externo e interno da administrao pblica. Antigas
instituies foram reformadas e profissionalizadas,
como os Tribunais de Conta da Unio e dos estados e
a Polcia Federal; outras foram fortalecidas, como a
Secretaria do Tesouro Nacional; outras ainda foram
criadas, como a Controladoria Geral da Unio (CGU)
e, finalmente, outras, como o Ministrio Pblico
Federal e os estaduais, tiveram seu papel ampliado.
Governana, por outro lado, admite diferentes
interpretaes. Como utilizo o conceito, refiro-me s
formas de gesto caracterizadas pela capacidade de
construir instncias de interlocuo com a sociedade,
voltadas para definir as prioridades da agenda pblica,
abrindo espao para a consecuo das metas coletivas
e a sustentao poltica das decises tomadas. Dessa
forma, governabilidade e governana so consideradas
do ponto de vista analtico como aspectos distintos e
complementares que configuram a ao estatal.
Governabilidade refere-se s condies sistmicas mais
gerais, sob as quais se d o exerccio do poder em
uma dada sociedade. Nesse sentido, as variaes nos
graus de governabilidade sofrem o impacto das
caractersticas do sistema poltico, tais como a forma
de governo se parlamentarismo ou presidencialismo
, as relaes entre os poderes maior ou menor
assimetria, maior ou menor autonomia, por exemplo
, o tipo de sistema partidrio multipartidarismo ou
bipartidarismo , o sistema de intermediao de
interesses se corporativista ou pluralista , entre
outros traos relevantes. Em outros termos,
governabilidade compatvel com distintos
arcabouos institucionais. Governana, como
salientado acima, refere-se ao conjunto dos

17

DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA


mecanismos e procedimentos para lidar com a
dimenso participativa e plural da sociedade, o que
implica expandir e aperfeioar os meios de conexo e
de administrao do complexo jogo de interesses de
uma sociedade moderna. Dessa forma, cabe viabilizar
a insero do Estado na sociedade, sem enfraquecer a
autoridade estatal e seus meios de coordenao e de
execuo das polticas (DINIZ, 1994; 1995a; 1995b;
1998).
Entre 2003 e 2010, foram criados ou fortalecidos,
no Brasil, inmeros conselhos comunitrios e fruns
de participao, como o oramento participativo,
institudo pela primeira vez, em 1989, em Porto Alegre,
expandindo-se posteriormente por vrias cidades do
pas, alm dos conselhos de participao social
gradualmente criados em todos os ministrios.
Ademais foram realizadas inmeras conferncias
nacionais de polticas pblicas11.
Igualmente de difcil traduo, responsiviness a
capacidade dos governos de responder s preferncias
dos cidados por meio das polticas pblicas postas
em prtica. Nos termos de Dahl (1972; especialmente
caps. 1, 2 e 3), uma caracterstica da democracia a
contnua responsividade do governo s preferncias
de seus cidados, considerados como politicamente
iguais, embora nenhum sistema real corresponda a
esse ideal. Em seu j clssico livro, Poliarquia (idem),
o autor salienta que reserva o termo democracia
para um sistema poltico que tenha, como uma de
suas caractersticas, a qualidade de ser inteiramente,
ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus
cidados, o que requer que todos os cidados tenham
oportunidades plenas de formular suas preferncias,
de express-las livremente atravs da ao individual
ou coletiva e de ter a garantia de que suas preferncias
sejam igualmente consideradas na conduta do governo.
Em sntese, tal requisito implica a diversificao dos
mecanismos de vocalizao e de transmisso das
demandas. Sob esse aspecto, tivemos tambm avanos
expressivos com o aprofundamento da
democratizao da sociedade, bem como do sistema
poltico brasileiro, atravs da complexidade crescente
de seu aparato institucional.
VIII. CONCLUSES
Em concluso, podemos considerar que, no
sentido forte do termo, no temos ainda um Estado
desenvolvimentista, no Brasil na primeira dcada do
sculo XXI. Entretanto, apesar das lacunas apontadas,
11 Para uma anlise aprofundada do significado das conferncias

nacionais de polticas pblicas no Brasil contemporneo, ver


Pogrebinschi e Santos (2011).

18

o balano positivo. Podemos considerar que estamos


em um processo de transio. Os alicerces foram
lanados, tanto no sentido do aperfeioamento do
regime democrtico, com a crescente aceitao das
regras do jogo, quanto no que se refere elaborao
de uma nova agenda desenvolvimentista (BRESSERPEREIRA, 2007; DINIZ, 2011).
Sob esse aspecto, apesar dos bices referidos,
observa-se o avano de polticas que reforam a
tendncia construo do Estado desenvolvimentista
do sculo XXI, tal como problematizado pela literatura
internacional, rompendo com o legado do passado
tpico da construo do capitalismo industrial no Brasil.
Trata-se de um modelo distinto do nacional
desenvolvimentismo do passado (que no tinha
preocupao com equidade e sustentabilidade), bem
como em relao ao desenvolvimentismo ligado
doutrina da segurana nacional imposto pelo Estado
fortemente coercitivo dos governos militares.
Distingue-se tambm, cabe lembrar, do modelo
calcado na dicotomia Estado-mercado, baseado na
primazia do paradigma neoclssico, dominante nas
dcadas de 1980 e 1990 do sculo passado.
Entretanto, retomando o argumento central deste
artigo, um dos grandes desafios, ainda presentes,
refere-se ao descompasso entre o revigoramento da
democracia, de um lado, e a debilidade crnica do
poder infraestrutural do Estado brasileiro. Nesse
particular, os avanos revelaram-se muito aqum do
que seria necessrio para alcanar as metas de
desenvolvimento associado conquista de maior bemestar para amplas camadas da populao brasileira,
excludas do acesso a bens pblicos essenciais, nas
reas de educao, sade, segurana e habitao.
Outra dificuldade igualmente relevante diz respeito
perspectiva de formao de uma ampla coalizo de
sustentao em torno de um novo projeto
desenvolvimentista, envolvendo alianas entre
empresrios e trabalhadores dos diferentes setores da
economia. Como ressaltado em trabalho anterior
(DINIZ, 2010), nas duas ltimas dcadas,
considerando-se o empresariado industrial, observouse uma importante mudana com relao ao perodo
nacional-desenvolvimentista: seu processo de
socializao poltica no tocante s regras do jogo
democrtico. Os empresrios industriais
aperfeioaram seus mecanismos de participao no
Congresso e suas relaes com as instncias de
representao poltica. A prtica do lobby assumiu uma
dimenso at ento inusitada. Ademais, retomaram a
prtica da interlocuo institucionalizada com
importantes segmentos das elites da alta burocracia
governamental. Por outro lado, a viso do empresariado

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 09-20 SET. 2013


em geral acerca da poltica econmica permaneceu
essencialmente pragmtica, fechada em torno de
questes diretamente ligadas aos seus prprios
interesses. Este representa certamente outro fator

inibidor, na medida em que constitui um desincentivo


definio de uma proposta de concertao voltada
para uma nova conveno desenvolvimentista.

Eli Diniz (dinizeli@terra.com.br) Professora Titular Aposentada do Instituto de Economia da Universidade


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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 21, N 47: 157-160 SET. 2013


ABSTRACTS
DEVELOPMENT AND DEVELOPMENTAL STATE: TENSIONS AND CHALLENGES OF BUILDING
A NEW MODEL FOR THE 21ST CENTURY BRAZIL.
Eli Diniz
This article aims to analyze the close relationship between development and the developmental state as a
prerequisite for the formulation of a development agenda in the XXI century. Based on the argument of
Evans (2010) that there is no development without developmental state, it is a balance of the international
academic literature, especially, first, the increasing complexity of the concept of development, emphasizing
the contribution of Sen Armatya . then discusses the importance of creating new state capacities to build the
developmental state in the twenty-first century, focusing on the most recent contributions of institutionalist
approach of the state. Finally, it is the evaluation of the stresses and challenges to building the developmental
state in Brazil in the first decades of the century, attributing particular emphasis on the chronic weakness of
the power infrastructure of the Brazilian state. This is the biggest obstacle to the development and
implementation of a development project in the country. Another inhibiting factor is the difficulty in forming
a broad coalition involving employers and employees around a proposed conciliation toward a new
developmental convention.
KEYWORDS: development; developmentalist state; state capabilities; institutionalist approach the
State; coalition entrepreneurs and workers.