Decisão Liminar - Adi-5447

MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
5.447 DISTRITO FEDERAL

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
: MIN. ROBERTO BARROSO

: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: CONGRESSO NACIONAL
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, proposta pela Presidenta da Repblica contra o Decreto
Legislativo 293, de 10 de dezembro de 2015, que sustou os efeitos da
Portaria Interministerial 192, de 5 de outubro de 2015.
A citada Portaria Interministerial, por seu turno, suspendeu, por at
120 (cento e vinte e dias), os perodos de defeso (lapso temporal em que a
atividade pesqueira vedada) estabelecidos em diversos atos normativos.
A requerente argumenta que,
ao editar o Decreto Legislativo sob invectiva, o Congresso
Nacional vulnerou a frmula da independncia e da harmonia entre os
Poderes, na medida em que adentrou em anlise de mrito
administrativo, tpica do Poder Executivo.
Assim, por sustar os efeitos de ato que havia sido regularmente
editado pelo Poder Executivo, o Decreto Legislativo n 293/2015
ofendeu, a um s tempo, os preceitos insculpidos nos artigos 2 e 49,
inciso V, da Constituio Federal (fl. 3 do documento eletrnico
2).
Sustenta, mais, que a regulamentao da Poltica Nacional de

Desenvolvimento Sustentvel da Atividade Pesqueira, a includo o
estabelecimento dos perodos de defeso, de competncia do Poder
Executivo.
Afirma, nesse sentido, que a legislao estabelece ser atribuio do
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 10067992.
ADI 5447 MC / DF
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, em conjunto com o
Ministrio do Meio Ambiente, a responsabilidade de definir esses
perodos de defeso.
Os defesos, aduz, so ferramentas comumente adotadas para atingir
objetivos especficos da gesto pesqueira. Assim,
a efetividade do estabelecimento de perodos e reas fixas para o
fechamento e liberao da pesca baseados nos defesos sazonais depende
de uma reavaliao peridica. Isso porque o perodo de recrutamento
de uma determinada espcie pode mudar de um ano para o outro
devido a alteraes climticas ou outras variaes ambientais. Dessa
forma, faz-se necessria uma reviso peridica de normas que
instituram perodos de defeso, para que estes no percam totalmente a
sua finalidade (fls. 8 e 9 do documento eletrnico 2).
Alega, por essa razo, que a Portaria Interministerial 192/2015

buscou justamente revisar esses atos normativos que estabeleceram os
defesos h mais de dez anos ou no possuam estudos especficos
atualizados que comprovassem sua eficcia, devendo, portanto, ser
atualizados.
Aponta, ademais, que a mencionada Portaria foi editada com
fundamento em Nota Tcnica do Ministrio do Meio Ambiente (Nota
Tcnica DESP/SBFIMMA 074/2015).
Outro ponto destacado pela requerente que a Portaria
Interministerial 192/2015, alm de buscar atender ao melhor interesse
ambiental, ao suspender os perodos de defeso, determinou o
recadastramento dos pescadores artesanais pelo Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, tendo em vista a deteco de
inmeras fraudes na percepo do benefcio concedido aos pescadores durante os
perodos de defeso, como forma de preservar o errio.
2
ADI 5447 MC / DF
Defende, dessa forma, que no houve nenhuma exorbitncia do
poder regulamentar por parte do Executivo, a quem a lei reservou a
convenincia e oportunidade para delimitar a prtica da pesca.
Nota, tambm, a Presidncia da Repblica que a Portaria
Interministerial 192/2015, ao suspender o defeso, isto , ao permitir a
atividade pesqueira em perodo ou local que antes era vedado, vai ao
encontro do direito ao livre exerccio de atividade laboral, que somente
admite restries em situaes excepcionais.
Afirma que,
diante disso, no h como se entender ser ilegal uma portaria
interministerial que restitui aos pescadores o livre exerccio de sua
atividade profissional, garantida pela Constituio, por considerar no
mais existir o substrato ftico que sustentava os defesos anteriormente
previstos (fl. 11 do documento eletrnico 2).
Entender de forma diversa, pondera, seria como supor um direito

fundamental manuteno do recebimento do seguro defeso (benefcio
pago aos pescadores nos perodos de defeso).
Por todos esses motivos, assevera no ter a Portaria Interministerial
192/2015 extrapolado o limite constitucional do poder regulamentar,
pugnando pela suspenso cautelar do Decreto Legislativo 293/2015.
Quanto ao perigo da demora, aponta o vultoso impacto financeiro
do pagamento do seguro defeso, de R$ 1.615.119.288,09 (um bilho,
seiscentos e quinze milhes, cento e dezenove mil, duzentos e oitenta e
oito reais, e nove centavos), a ser pago pelos cofres pblicos a partir do
dia 11/1/2016.
Conclui que o periculum in mora expressa-se, assim, na iminente leso
ao errio, visto que o pagamento indevido dos benefcios, depois de realizado,
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ADI 5447 MC / DF
muito dificilmente poder ser desfeito, sendo de difcil recuperao aos cofres
pblicos.
o relatrio necessrio. Decido o pedido de medida cautelar.
Inicialmente, destaco autorizar o art. 10 da Lei 9.868/1999 que, no
perodo de recesso, a medida cautelar requerida em ao direta de
inconstitucionalidade seja excepcionalmente concedida por deciso
monocrtica do Presidente desta Corte, a quem compete decidir sobre
questes urgentes no perodo de recesso ou de frias, conforme o art. 13,
VIII, do RISTF.
Examinados os autos, entendo, nesta anlise perfunctria, prpria da
medida em espcie, ser o caso de atuao da Presidncia, pelo risco de
ocorrncia de prejuzo atividade pesqueira e de dano ao errio se
mantida a continuidade do perodo de defeso nas reas em que foi
suspenso.
Passo, portanto, ao exame do pedido de liminar.
O art. 49, V, da Constituio Federal estabelece ser da competncia
exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao
legislativa.
Como se nota pelo dispositivo constitucional em comento, a contrario
sensu, se o Poder Executivo se mantm nos limites do poder regulamentar
da delegao executiva, no pode o Congresso sustar o ato, sob pena de
indevida ingerncia nas atribuies privativas de outro Poder (art. 2 da
CF).
O ato regulamentar em exame nos presentes autos a Portaria
Interministerial 192/2015, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
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ADI 5447 MC / DF
Abastecimento e do Ministrio do Meio Ambiente, editada com
fundamento no art. 3 da Lei 11.595/2009, que dispe sobre a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca, e
regula as atividades pesqueiras, in verbis:
Art. 3 Compete ao poder pblico a regulamentao da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Atividade Pesqueira,
conciliando o equilbrio entre o princpio da sustentabilidade dos
recursos pesqueiros e a obteno de melhores resultados econmicos e
sociais, calculando, autorizando ou estabelecendo, em cada caso:
IV os perodos de defeso;
Como se observa, foi a prpria Lei que determinou ao Poder

Executivo a regulamentao do perodo de defeso. Assim, com esse
objetivo que a Portaria Interministerial 192/2015 suspendeu, por at 120
(cento e vinte e dias), os perodos de defeso estabelecidos em diversos
atos normativos do prprio Poder Executivo.
O defeso, de acordo com o art. 2, XIX, da citada Lei 11.959/2009, a
paralisao temporria da pesca para a preservao da espcie, tendo como
motivao a reproduo e/ou recrutamento, bem como paralisaes causadas por
fenmenos naturais ou acidentes.
Destaque-se que a suspenso desse perodo de defeso foi embasada
na Nota Tcnica DESP/SBFIMMA 074/2015 do Ministrio do Meio
Ambiente. Merece destaque o seguinte trecho da nota:
2.13 Por solicitao da Casa Civil, em julho de 2015 os
Ministrios da Pesca e do Meio Ambiente iniciaram anlise dos
defesos existentes. A anlise preliminar dos 38 atos normativos que
instituem defesos (18 continentais e 20 marinhos), considerando a
relevncia do defeso para a conservao das espcies, sugere a reviso
imediata de 08 normas, outras 28 ao longo de 2016 e 02 para 2017.
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ADI 5447 MC / DF
()
2.22 A paralisao da pesca no total, pois os pescadores tm
alternativas de pesca com uso de suas embarcaes e dos petrechos
permitidos. preciso revisar o perodo de recrutamento e reproduo
das espcies esto de acordo com o perodo de defeso estabelecido. H
evidncias do aumento na abundncia das espcies na bacia do rio
Parnaba de acordo com os estudos encontrados, sendo necessrio
ponderar os peixamentos realizados pela CODEFASV e promover
consulta aos Comits de Bacias Hidrogrficas - CBH's, visto que esses
colegiados trabalham com o uso mltiplo da gua.
()
2.25. O defeso dos rios da bacia amaznica estabelece proibies
totais ou parciais por estado ou regio. So nominalmente listadas 37
taxa a serem protegidas, cujo o estado de conservao da grande
maioria das espcies Menos Preocupante (Le) no apresentando,
aparentemente, riscos elevados de extino no momento. As espcies
que apresentam risco mais elevado so camurupim (Megalops
atlanticus) classificado como Vulnervel (VU) e o matrinx (Brycon
gouldingI) classificado como Em Perigo (EN), cuja a pesca no
configura entre as principais ameaas a maioria dessas espcies.
()
2.27. preciso revisar o perodo de recrutamento e reproduo
das espcies esto de acordo com o perodo de defeso estabelecido, e a
atual permissibilidade de uso de alguns petrechos, caracterizando
alternativas de pesca
(...)
2.33. Nenhuma espcie do gnero Centropomus spp. consta
como ameaada de extino conforme avaliao do estado de
conservao realizada pelo Instituto Chico Mendes (fls. 8 a 12 do
6
ADI 5447 MC / DF
documento eletrnico 6).
Verifica-se pelos trechos da Nota Tcnica transcritos que a reviso

dos perodos de defeso busca adequ-los realidade atual, em que
algumas espcies, por exemplo, no esto mais ameaadas de extino ou
os locais de pesca no oferecem riscos preservao de determinada
espcie.
Dessa forma, no me parece ter exorbitado do poder regulamentar o
Executivo ao suspender os perodos de defeso. Perodos esse que, diga-se,
foram estabelecidos por ato tambm do prprio Poder Executivo, e no
por meio de lei.
Como visto, o prprio art. 3 da Lei que dispe sobre a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e da Pesca que
delega ao Poder Pblico a regulamentao dos perodos de defeso.
No se sustenta, portanto, numa primeira abordagem do tema, a
alegao de que a Portaria Interministerial 192/2015 teria sido editada
com fim fiscal, sendo, por isso, inconstitucional.
Ora, o seguro defeso benefcio de 1 (um) salrio mnimo mensal,
pelo perodo mximo de 5 meses, pago ao pescador artesanal que exerce
a pesca como atividade profissional, de forma ininterrupta, cuja pesca
tenha sido proibida por ato do Poder Executivo e desde que no haja
pesca alternativa busca compensar o pescador artesanal que, em
perodos de defeso, no teria outra forma de subsistncia. Atualmente,
esse benefcio regulamentado pela Lei 10.779/2003.
Assim, essa relao entre perodo de defeso e seguro traduz um
consectrio lgico. Se o defeso, segundo os tcnicos, no deve persistir
por no mais atender ao fim a que se destina, o recebimento do seguro
tambm passa a ser indevido, ensejando a sua manuteno indevida, em
tese, uma leso ao errio.
7
ADI 5447 MC / DF
Acrescente-se que o mandamento constitucional o livre exerccio
do labor (art. 5, XIII, da CF), sendo sua restrio uma exceo
estabelecida para alcanar uma finalidade especfica, como, no caso, a
preservao das espcies pesqueiras e do meio ambiente. Assim, se o
defeso tecnicamente no mais se justifica e, por tal fundamento, foi
suspenso, resta preservado o livre exerccio do trabalho, podendo os
pescadores afetados pela medida retomar as suas atividades habituais.
Impressiona-me, por outro lado, o documento eletrnico 7 juntado
aos autos, em que o Ministrio da Fazenda aponta:
A evoluo do nmero de segurados. que se reflete nos valores
pagos incompatvel com a realidade da pesca profissional brasileira.
(...)
Estudo do IPEA de 20141 aponta uma flagrante discrepncia
entre o nmero de beneficirios do Seguro Defeso em 2010 (584.7 mil)
e aqueles que segundo o Censo daquele ano exerciam o oficio de
pescadores artesanais (275.1 mil). Embora o nmero de beneficirios
apontados pelo estudo do IPEA seja diferente daquele disponibilizado
pelo MTE para o ano de 20 10, a gritante diferena de 309.6 mil no
pode ser ignorada. Com o crescimento do nmero de segurados entre
2010 e 2014 de 31%. provvel que essa diferena tenha aumentado.
Por todas essas razes, penso que milita em favor da Portaria

Interministerial 192/2015 a presuno de constitucionalidade, no se
verificando, ao menos nesta anlise inicial, ter o Executivo exorbitado do
poder regulamentar que lhe expressamente conferido pelo art. 3 da Lei
11.595/2009.
Ademais, entendo justificado o perigo da demora, uma vez que a
manuteno do pagamento de seguro defeso, durante perodo em que a
pesca no se afigura prejudicial ao meio ambiente, poderia lesar os cofres
pblicos em R$ 1.615.119.288,09 (um bilho, seiscentos e quinze milhes,
8
ADI 5447 MC / DF
cento e dezenove mil, duzentos e oitenta e oito reais, e nove centavos) a
partir de 11/1/2016.
Isso posto, defiro o pedido liminar, ad referendum do Plenrio, para
suspender os efeitos do Decreto Legislativo 293, de 10 de dezembro de
2015.
Comunique-se com urgncia ao Congresso Nacional.
Publique-se.
Braslia, 7 de janeiro de 2016.
Ministro Ricardo Lewandowski
Presidente
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5.447 DISTRITO FEDERAL

: MIN. ROBERTO BARROSO

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de

Sustenta, mais, que a regulamentao da Poltica Nacional de

Alega, por essa razo, que a Portaria Interministerial 192/2015

Entender de forma diversa, pondera, seria como supor um direito

Como se observa, foi a prpria Lei que determinou ao Poder

Verifica-se pelos trechos da Nota Tcnica transcritos que a reviso

Por todas essas razes, penso que milita em favor da Portaria

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