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Revista de Direito da Cidade

vol. 08, n 1. ISSN 2317-7721


DOI: 10.12957/rdc.2016.18518

SOBRE A PROMOO DO DIREITO MORADIA: UM ESTUDO LUZ DA POLTICA


URBANA DO MUNICPIO DE CAMPINAS
ON THE PROMOTION OF THE RIGHT TO HOUSING: A STUDY BASED UPON URBAN
POLICIES
Josu Mastrodi 1
Suzana Maria Loureiro Silveira Zaccara 2
Resumo
Nesse trabalho, buscamos afirmar, a partir da problemtica habitacional do municpio de
Campinas, a possibilidade de promover o direito moradia, por meio do Programa Minha Casa
Minha Vida, em espaos urbanos vazios utilizando o instrumento jurdico-urbanstico denominado
de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Identificamos as normas jurdicas que impem a
produo de Habitao de Interesse Social em Campinas, constantes de seu Plano Municipal, e a
medida em que os instrumentos de poltica urbana disponveis so utilizados pelo Administrador
Pblico para planejar e construir a cidade a partir do direito moradia e volt-la ao interesse
pblico. A pesquisa foi realizada a partir do mtodo hipottico-dedutivo, tendo por hiptese, que
consideramos ter sido confirmada, saber se possvel produzir Habitaes de Interesse Social em
reas urbanas definidas como ZEIS, de modo a induzir o uso da rea urbana para a incluso da
populao de baixa renda.
Palavras-chave: Direito moradia, Direito cidade, Espaos urbanos, Programa Minha Casa Minha
Vida, Zonas Especiais de Interesse Social.
Abstract
In this work, based upon the housing policies in the city of Campinas, SP, we seek to affirm the
possibility of promoting the right to housing, by the Program Minha Casa Minha Vida, in empty
urban spaces by a urbanistic measure called Special Zones of Social Interest. We identified the legal
norms that impose the production of Housing of Social Interests in Campinas, presented by its City
Plan,and the form those urban policy measures are used by Public Administrator to plan and build
the city from the standpoint of the right to housing and turning it to the public interest. This
research was made in accordance with the hypothetical-deductive method, and the hypothesis, we
believe it has been confirmed, is to know if its possible to produce housing of social interest in
urban areas defined as ZEIS, so as to induce the use of urban area to promote inclusion of lowincome population.
Keywords: Right to housing, Right to the city, Urban spaces, Programa Minha Casa Minha Vida,
Special Zones of Social Interest.

Doutor em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela Universidade de So Paulo - USP. Professor pesquisador
da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas - PUC-Campinas. Professor do programa de ps-graduao
interdisciplinar stricto sensu em sustentabilidade da PUC-Campinas. E-mail: mastrodi@puc-campinas.edu.br
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Graduanda na Pontifcia Universidade Catlica de Campinas - PUC-Campinas e bolsista da Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). E-mail: sszaccara@gmail.com
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INTRODUO
O presente estudo tem por objeto analisar como o direito moradia encarado na
realidade atual no municpio de Campinas. O principal objetivo proposto no projeto de pesquisa
que resultou na realizao desse artigo foi demonstrar como a produo maximizada de moradias,
via Programa Minha Casa Minha Vida, no suficiente para mitigar o dficit habitacional na Regio
Metropolitana de Campinas.
O estudo partiu da anlise do Plano Municipal de Habitacional de Interesse Social de
Campinas, documento oficial em que foram sintetizadas diversas informaes a respeito do
diagnstico da realidade dessa regio. A elaborao desse Plano seguiu as orientaes da Lei
Federal n 11.124/2005, que instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, para
que fosse possvel a captao de recursos federais a serem destinados a programas habitacionais
de interesse social (cf. art. 12, inciso III, da referida Lei). Nesse instrumento, foi apresentada no s
a situao habitacional do municpio de Campinas, mas tambm foram delineados mecanismos de
poltica urbana dispostos em planos diretores da Regio Metropolitana de Campinas,
instrumentalizados em planos locais de gesto.
Em um primeiro momento, buscamos verificar como o espao urbano de Campinas se
delineou com base numa ocupao perifrica e dispersa, fenmeno verificado a partir do xodo,
do centro da cidade para reas mais afastadas, de parcela da populao que no detinha condies
econmicas de se fixar em reas urbanas mais bem equipadas por servios pblicos, pelo fato de
que, nestas reas, o valor de troca (preo) da terra elevado. Alis, considerando que a cidade s
existe onde haja servios e equipamentos pblicos que permitam a organizao e a convivncia,
talvez seja mais correto afirmar que essa ocupao dispersa impediu as pessoas de baixa renda de
efetivamente se fixarem em quaisquer reas urbanas. Essas reas, em que passaram a morar de
forma dispersa, s foi urbanizada depois. Na verdade, essas pessoas, que no moravam na cidade,
continuam a morar fora dela, pois, ainda que esses espaos tenham recebido do Poder Pblico
tanto qualificao de se tratar de reas urbanas, quanto servios e equipamentos pblicos (o que
justificaria tal qualificao), tais servios ou equipamentos jamais atenderam de forma mnima a
integrao dessas pessoas ao tecido urbano.
Conforme Henri Lefebvre (2001), a questo urbana tem como ponto de partida o processo
de industrializao, entendido como um fator caracterstico na sociedade moderna e que induziu a
urbanizao e toda problemtica urbana, figurou como razo indutora, tanto do crescimento como
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da planificao, desencadeando para a cidade e desenvolvimento da realidade urbana problemas


cristalizados, como, por exemplo, a concepo sobre o termo sociedade urbana ser definido como
a realidade social que nasce ao redor. Lefebvre destaca que, ao induzir a problemtica urbana, a
industrializao, consequentemente, qualifica a sociedade como urbana, inapropriadamente, em
razo de que, entre a chamada razo indutora industrializao e suas causas induzidas
urbanizao, por exemplo, decorre um processo dialtico de crescimento e desenvolvimento,
produo econmica e vida social (LEFEBVRE, 2001, p. 16).
O autor indica como um duplo processo ou um processo com dois aspectos incompatveis
entre si (LEFEBVRE, 2001, p. 17). Como decorrncia tambm induzido o processo chamado por
Lefebvre de imploso-exploso da cidade. O territrio alcanado pelo fenmeno urbano tende a
se espalhar em conformidade com a industrializao, num espao o qual Lefebvre (2001, p.18)
chama de tecido urbano, consequentemente, as concentraes urbanas inflam, como as
aglomeraes de pessoas. No s isso, cumpre dizer que esse tecido urbano vai alm da questo
morfolgica, tambm modo de viver e, na orientao deste autor (2001, p.19), o suporte da
sociedade urbana, assim qualificada por estar dentro dos limites dessa espalhada teia.
Para Lefebvre, a ruralidade e a urbanidade no se distanciaram, mas se aproximaram,
tambm como induo da questo industrial, dessa forma pontual ao afirmar que ambas so
trazidas pelo tecido urbano, a sociedade e a vida urbana penetram no campo (LEFEBVRE, 2001,
p. 19). O processo de urbanizao desordenada fez surgir a necessidade de organizao de espaos
propulsores da incluso social. No entanto, apesar de uma grande parcela da populao se
concentrar em zonas urbanas, no houve preocupao em organizar espaos urbanos aptos
satisfao de integrao social. Este fenmeno a urbanizao decorre da industrializao das
cidades, mas tambm da insero do capitalismo nas reas rurais, de acordo com Wood (2000, p.
23) que promoveu o xodo rural e que permitiu a criao de um exrcito de ex-camponeses que,
sem ter como produzir seu alimento, migraram para as cidades para servir nas fbricas e receber
salrios (os poucos que ficaram nos campos foram proibidos de fazer lavoura de subsistncia,
ganhavam salrio e compravam sua comida no armazm do fazendeiro).
Na cidade, os subrbios so tidos como urbanizados se pensarmos em sua dependncia
com o centro, mas igualmente desurbanizados se se levar em conta a relao entre o centro da
cidade e a periferia (LEFEBVRE, 2001, p. 27). Ou seja, a conscincia urbana se dissolve nesse
cenrio apartado dos centros, onde so (im) possibilitadas experincias urbanas, seja de acesso aos
equipamentos pblicos, seja de convivncia e estabelecimento de relaes sociais. Nesses atos de
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urbanizao dos centros, passa-se a autorizar e regulamentar o subrbio habitacional e os


loteamentos, movimento contrrio da concepo da cidade como um local de verdadeiros
encontros, interaes e incluses. Ou seja, passou-se a se positivar e regular a segregao social
pelo modelo legal de ocupao da populao de baixa renda, cujo acesso se d por meio de poltica
de produo de moradias inserida nesses espaos de urbanizao desurbanizante e desurbanizada
(LEFEBVRE, 2001, p. 25), pois a influncia exercida pela ocupao perifrica tem papel
determinante da forma como a poltica urbana vem sendo desenhada em todo territrio urbano.
No segundo momento, discorreremos sobre como o crescimento urbano no municpio de
Campinas que resultou na constituio de espaos vazios dentro do territrio urbano, a partir da
anlise de dados oficialmente disponveis pela prefeitura do Municpio de Campinas no prprio
Plano Municipal de Habitao de Interesse Social de Campinas, com o intuito de dar embasamento
ftico discusso acerca da problemtica urbana da Regio Metropolitana de Campinas.
Em seguida, no terceiro item deste artigo, tratamos sobre como a poltica pblica se firmou
com o advento do Estatuto da Cidade, e como a promoo de instrumentos urbansticos de
interveno no espao da cidade atua no tocante dissociao entre a oferta e a procura,
intensificada pelos agentes de mercado justamente para que a especulao imobiliria seja sempre
possvel. A interveno pblica, no sentido de impedir ou minimizar as foras do mercado de se
apropriarem do espao urbano e de devolver a cidade aos moradores independentemente de sua
fora econmica, no se mostra eficaz ou mesmo efetiva, j que o mercado precifica, isto , inclui o
custo dessas intervenes no preo dos imveis.
Posteriormente, na quarta parte, apresentamos as polticas habitacionais que vm sendo
desenvolvidas no municpio de Campinas, com nfase no Programa Minha Casa Minha Vida. Ao
final, optamos por concluir o estudo apontando a necessidade de condicionamento da promoo
do direito moradia em espaos urbanos localizados em reas demarcadas pelas ZEIS, em que
pese a elevao do preo dos imveis no mercado imobilirio, visando incluso de todos os
moradores no espao da cidade, visando quebrar o ciclo de envio dessas pessoas para periferias
no urbanizadas.
A justificao do estudo se deu no sentido de compreender que existem instrumentos de
poltica urbana, como os planos diretores e planos locais de gesto, aptos a induzir, por sua forma
normativa, a organizao do espao urbano segundo o interesse pblico, aptos a melhorar a
distribuio de terras urbanizadas s camadas sociais que foram, ao longo da histria, postas s
margens da cidade.
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No entanto, no possvel trabalharmos com todos esses meios de interveno pblica no


territrio da cidade em um nico texto, motivo pelo qual elegemos, para esta pesquisa, as Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS), que tm a capacidade de, quando regulamentadas e
demarcadas, atuar na conformao do espao urbano de modo a torn-lo mais diversificado, como
a possibilidade de que se realize, em determinado lugar por elas demarcado, Habitaes de
Interesse Social (HIS).
Nos termos da pesquisa realizada, foi possvel perceber que em Campinas no apenas
existe a possibilidade de criao das ZEIS, como tambm espaos a abrigar a demarcao destas
reas, mas que no existe, ainda, uma poltica mais incisiva no sentido de realmente modificar o
desenho da cidade.
CONTEXTUALIZAO: PROBLEMTICA HABITACIONAL DO MUNICPIO DE CAMPINAS
Voltado especificamente realidade do municpio de Campinas, para este artigo, foi
necessrio colher alguns dados disponibilizados pelo portal eletrnico da Prefeitura municipal, com
a finalidade de obter informaes oficiais acerca da temtica versada.3
Em agosto de 2011, foi elaborado e aprovado o Plano Municipal de Habitao de Interesse
Social de Campinas (PMHIS),4 pretendendo representar um avano na estrutura habitacional e nas
polticas pblicas relativas a esse tema na Regio Metropolitana de Campinas (RMC). A orientao
sob a qual se pautava foi estabelecida pela Lei Federal n 11.124, de 16 de junho de 2005, bem
como no prprio Plano Diretor de Campinas, pelo qual os pormenores sobre a cidade estariam
mais representados por se tratar de uma legislao especfica ao mbito local. 5
No que respeita relao entre o Plano Municipal de Habitao e o planejamento
habitacional das demais cidades da RMC, sejam consideradas individualmente ou em seu conjunto,
h que se promoverem polticas integradas, de modo a resolver o problema municipal sem causar,
3

Disponvel em: http://campinas.sp.gov.br/governo/habitacao/programas-habitacionais.php. Acesso em 22


de maio de 2015.
4
O
acesso
ao
relatrio
pode
ser
obtido
no
seguinte
endereo:
http://campinas.sp.gov.br/governo/habitacao/plano-habitacao.php Acesso em 22 de maio de 2015.
5
Segundo o Plano Municipal de Habitao de Campinas, em relatrio cuja abordagem se voltou ao
diagnstico, contextualizao e necessidades relacionadas problemtica da crise habitacional em Campinas
e regio. O municpio de Campinas est inserido em um contexto metropolitano, denominado Regio
Metropolitana de Campinas (RMC), instituda pela Lei Complementar Estadual n 870, de 2000, tem em sua
constituio os municpios de Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho,
Holambra, Hortolndia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguarina, Monte Mor, Nova Odessa, Paulnia, Pedreira, Santa
Brbara dOeste, Santo Antnio de Posse, Sumar, Valinhos e Vinhedo, sobre uma rea ocupada de
364.689ha, cerca de 1,3% do territrio do Estado de So Paulo.
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colateralmente, problemas similares nas cidades vizinhas. A necessidade de integrao de polticas


para promoo de servios metropolitanos um dever dos municpios que compem a RMC desde
sua instituio. No que respeita poltica habitacional, isto est previsto no artigo 10, inciso III, de
sua lei de criao, a Lei Complementar Estadual n 870/2000, e agora, por fora da Lei Federal n
13.089/2015 (Estatuto da Metrpole), em especial por seu artigo 1, 2, as metrpoles possuem
questes que so mais bem resolvidas se tratadas em conjunto (o artigo 6, inciso I, do Estatuto da
Metrpole impe a prevalncia do interesse metropolitano sobre o municipal). Eis porque o PMHIS
deve necessariamente dialogar com o dficit habitacional metropolitano e no apenas com o
perifrico interno ao territrio municipal.
A estruturao e expanso intraurbana da RMC no fugiu das consequncias do fenmeno
da urbanizao. Nessa regio, assim como em outras reas metropolitanas do Brasil, afirmam
Maria Clia Silva Caiado e Maria Conceio Silvrio Pires:
Tem-se caracterizado pela urbanizao dispersa, em geral ancorada em
empreendimentos imobilirios de grande porte e de usos diversos; pelo
aumento da mobilidade da populao, com as relaes cotidianas que
envolvem diversos municpios; pela supremacia do transporte individual; e
pela utilizao do sistema rodovirio nos deslocamentos cotidianos, entre
outros (CAIADO e PIRES, 2006, p. 279).
Como em outras regies metropolitanas brasileiras, por volta de 1970, sua urbanizao se

caracterizou como um processo de expulso de populao de baixa renda da centralidade


oferecida pelos eixos principais de acesso a servios pblicos. Com isso, a ocupao urbana foi
desenvolvida de maneira perifrica e dispersa, como relata o PMHIS. A regio da periferia deu
espao estruturao da indstria local e populao que chegava para trabalhar na indstria,
num chamado processo de periferizao metropolitana (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE
HABITAO, 2011, p. 14). Constituram-se conjuntos habitacionais e assentamentos precrios, a
exemplo das favelas e loteamentos clandestinos.6
Os sinais de segregao urbana se tornam mais expressivos, e poderiam ser concebidos
como manifestao espacial da forma como se organiza a sociedade, caracterizando-se por uma
tendncia de agrupamento no espao de grupos sociais homogneos (NEVES e CUNHA, 2010,
p.213).
6

Assim, nota-se que no houve uma preocupao com a incluso daqueles que foramoutrora segregados,
mas pura e simplesmente com a ampliao desta segregao, com prevalncia dos interesses econmicos
em detrimento dos interesses sociais, acarretando em segregao espacial e social. Espacial no sentido do
distanciamento entre os bairros, ditos de classe alta, mdia e baixa, e social, no sentido de ausncia de
servios pblicos ligados aos locais de grupos da sociedade de baixa renda (MASTRODI eCONCEIO, 2015,
p. 4).
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Dessa forma, no municpio de Campinas possvel constatar em todo seu permetro a


configurao de uma cidade caracterizada por uma mescla de reas urbanas e rurais dispostas no
percurso de rodovias7 (em especial, a Anhanguera), bem como prximas a entroncamentos virios,
o que denota a monofuncionalidade em que foi moldada a RMC, pelo uso do automvel, como o
acesso dificultado populao no detentora de veculo prprio e dependente de uso da poltica
pblica de (i)mobilidade urbana (transporte pblico/coletivo) como meio de se deslocar
cotidianamente do trabalho para casa. Com a demarcao da cidade definida, por vrias vias, mas
em especial pela Rodovia Anhanguera, estabelecida uma diviso fronteiria entre uma poro
nordeste rica e uma poro sudoeste pobre (ROLNIK et al., 2015, p.133).
O processo de excluso da populao mais carente de recursos do grande centro da RMC,
da sede, estimulou desigualdades socioespaciais mais expressivas, bem como o processo de
metropolizao e a consolidao de cidades-dormitrio. Com grande parcela dos trabalhadores
exilados em uma nova periferia urbana, comeam a ocorrer os deslocamentos pendulares, em
razo da dependncia entre os municpios em que h trabalhadores e os municpios em que h
emprego, estes os municpios centrais em que havia atividade econmica, e aqueles, os perifricos
em que havia oferta de terrenos baratos que pudessem servir de moradia.
No apenas a ocupao informal ao longo das periferias e dos entornos da RMC, houve
igual contribuio do Estado, pela COHAB Companhia de Habitao Popular principal
promotora de habitao social na regio (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p.
18), para a somatizao dos problemas urbanos relacionados segregao socioespacial na regio,
visto pela concentrao dos seus empreendimentos no espao da cidade correspondente ao
quadrante sudoeste de Campinas, que setor menos urbanizado do municpio.
Conforme Raquel Rolnik et al afirmam, existe um papel exercido pela poltica habitacional,
a consagrao e solidificao de um modelo urbano voltado reproduo da segregao
socioespacial, que acompanhou o processo de urbanizao experimentado nas regies
metropolitanas, segundo o qual a populao de baixa renda foi relegada. A forma como se constri
um conjunto habitacional atualmente segue os interesses dos agentes de mercado, para os quais
existe um modo de operao determinante da proviso habitacional, um deles se relaciona com o
elemento localizao, ou seja, onde se encontram terras mais baratas. Sem nenhum esforo
possvel afirmar que esses espaos esto nas reas perifricas, s margens da cidade, onde os
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As rodovias at hoje tm funcionado como eixos impulsionadores da formao perifrica de ocupao


territorial para a expanso urbana de toda a RMC.
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servios pblicos so ausentes ou no mximo se tem acesso via uma nica linha de nibus. Para a
autora, este modelo de cidade reproduzido dcada a dcada e tem predominado, sendo
responsvel por fomentar o espraiamento urbano, a proliferao de um padro urbanstico
monofuncional e o estabelecimento de uma diviso territorial entre ricos e pobres (ROLNIK et al.,
2015, p.148).
Nesse sentido, cumpre reproduzir a explicao lgica como se houvesse lgica em
decises as quais se pautam tais demandas da atual produo de habitaes no Brasil, mediante
a implantao do Programa Minha Casa Minha Vida (posteriormente apresentado), conforme
Rolnik et al., tudo pensado e muito bem formulado na hora da produo da moradia, desde a
escolha dos terrenos, pela captao de reas que possam dar um maior retorno financeiro
(encarado como fator determinante para a implementao da poltica de habitao), e nesse
sentido, segue uma equao complicada, sendo condicionada por variveis como o custo do
metro quadrado e as exigncias estabelecidas na legislao quanto ao acesso a redes de
infraestrutura, equipamentos e servios (ROLNIK etal, 2015, p. 132).
Desta forma, percebe-se o raciocnio mercadolgico da produo habitacional que visa,
com a produo de uma maior quantidade de residncias, aumentar a capacidade de lucro e
propositalmente exilar os destinatrios includos em determinada poltica pblica para os vazios
perifricos pondo ao seu alcance mnimas condies de existncia. De maneira que a proviso
habitacional pela atuao conjunta entre Poder Pblico e mercado privado de habitao leva em
considerao que os locais (des) interessantes devem ser perifricos o bastante para minimizar a
porcentagem do investimento gasta com o terreno, mas no distantes a ponto de no atenderem
s exigncias mnimas para a aprovao de uma operao, ou demandarem custos adicionais com
a expanso de redes de infraestrutura bsica (ROLNIK et al, 2015, p. 132).
Um fato relevante a se observar que, com o intuito de diminuir a forma desordenada
assumida pelo crescimento na RMC, como tambm conservar o baixo nmero populacional
garantindo caracteres de rea rural, fomentaram a elitizao da ocupao. O Plano de Habitao
de Campinas deixa claro como o Poder Pblico, ainda que com a inteno de preservar e
desenvolver uma poltica ambiental, foi protagonista da questo da especulao imobiliria e da
segregao espacial, atuando como um promotor de interesses de mercado, praticamente
revelia das diretrizes do Plano Diretor,8 pelas quais a urbanizao deveria ser voltada ao interesse
8

O Plano Diretor considera a diviso do municpio de Campinas nas seguintes nove macrozonas: MZ1 rea
de Proteo Ambiental APA. MZ2 rea de Controle Ambiental ACAM, MZ3 rea de Urbanizao
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pblico. Isto est evidente no Plano Diretor, em especial pela forma como se deu o
desenvolvimento, por exemplo, dos distritos de Sousas e Joaquim Egdio (Macrozona 1) e de Baro
Geraldo (Macrozona 3), cujas reas interessam ao mercado imobilirio.9
Uma das formas de valorizar o preo do terreno estabelecer restries a ele, o que de
fato ocorreu nessas Macrozonas 1 e 3 de Campinas, que foram naturalmente mais exploradas
economicamente pelo mercado em razo da chamada tipologia do loteamento fechado, o que
constatado pelo Plano Municipal de Habitao: A estrutura fundiria encontrada em Sousas e
Joaquim Egdio e a manuteno de fazendas na zona rural permitem a conservao de diversas
propriedades agrcolas improdutivas e desocupadas na zona rural, tornando-as espaos
privilegiados para a especulao imobiliria (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011,
p. 20).10

Controlada AUC, MZ4 rea de Urbanizao Prioritria AUP, MZ5 rea Prioritria de Requalificao
APR, MZ6 rea de Vocao Agrcola AGRI, MZ7 rea de Influncia da Operao Aeroporturia AIA, MZ8
rea de Urbanizao Especfica AURBE e MZ9 rea de Integrao Noroeste AIN.
9
Em 1990, foram institudos novos Planos Locais de Gesto para o distrito de Baro Geraldo (Macrozona 3),
caracterizado pelo Plano Diretor de Campinas como rea de Urbanizao Controlada, e tambm para os
distritos de Sousas e Joaquim Egdio (Macrozona 1) e esses dois ltimos foram transformados em rea de
Preservao Ambiental APA (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 20).
A estruturao urbana do municpio de Campinas, conforme Captulo IV, do Plano Diretor municipal,
institudo pela Lei Complementar n 15, configura o planejamento urbano sob a constituio das
denominadas macrozonas, cuja finalidade conformar o territrio urbano, estabelecendo embasamento
gesto dos espaos de atuao e, com isso, definir diretrizes para o planejamento e a implementao de
polticas e programas, de acordo com as especificidades de cada Macrozona, a fim de promover o
desenvolvimento sustentvel no municpio, conforme previsto no art. 21 da referida Lei. Em Campinas, no
Plano Diretor, foram definidas nove Macrozonas, levando-se em considerao tanto os aspectos fsicoterritoriais quanto socioeconmicos e ambientais.
Para a atuao dos gestores pblicos em cada uma das nove Macrozonas, foram criados, por meio de leis
municipais, Planos Locais de Gesto Urbana, para, de acordo com o previsto no artigo 17, do Plano Diretor,
agir de forma singular em cada Macrozona, visando adequao especfica do uso do solo; ao detalhamento
das polticas setoriais, a prescrio de orientaes virias e de preservao e recuperao ambiental, enfim,
dar conformao ao zoneamento da cidade, seguindo as diretrizes do Estatuto da Cidade, do Plano Diretor e
das demais polticas nacionais, metropolitanas e locais (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011,
p. 192).
10
No obstante, o Plano Local de Gesto da Macrozona 1, que corresponde a Sousas e Joaquim Egdio, como
tambm o Plano Local de Gesto da Macrozona 3, relativo a Baro Geraldo, dispem sobre a previso de
serem implementados programas de habitao de interesse social. A Macrozona 1 ficou definida pela Lei n
10.850/2001, com base no pretrito Plano Diretor de Campinas, estabelecido pela Lei Complementar n 4 de
1996 e de acordo com a legislao federal (Leis Federais n 6.902/81, 6.938/81 e 9985/00), segundo a qual
ficou instituda a rea de Proteo Ambiental - APA do municpio de Campinas, voltada promoo da
poltica ambiental municipal, compreendida pelos Distritos de Sousas e de Joaquim Egdio, e a regio a
nordeste do municpio localizada entre o distrito de Sousas, o Rio Atibaia e o limite intermunicipal CampinasJaguarina e Campinas-Pedreira, segundo o art. 1, 1, da mencionada lei. Esta Lei traz a possibilidade,
como um dos objetivos de criao da APA, de ser promovida na regio poltica pblica voltada habitao
social (conforme art. 3, inciso XVI). A definio da Macrozona 3 como rea de Urbanizao Controlada est
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DOS DADOS COLHIDOS A PARTIR DO PMHIS


O PMHIS constatou que a ocupao dispersa e perifrica transformou parte do espao
urbano da RMC em grandes assentamentos precrios. Segundo dados colhidos e fornecidos pela
Prefeitura do Municpio de Campinas, em 2006, o crescimento urbano nas regies do municpio
por dcadas, em especial no Sudoeste e no Noroeste, contou com crescimento relativo superior s
demais regies da cidade, com predominncia em conjuntos habitacionais, favelas e loteamentos
clandestinos.
Entre 1970 e 1980, houve crescimento anual maior que 18% (Sudoeste) e 18% (Noroeste);
entre 1980 e 1991, cerca de 6% a.a. (Sudoeste) e 8% (Noroeste); entre 1991 e 1996, cerca de 5%
a.a. em ambas as regies (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 24).
A regio Leste apresentou: nos anos de 1970 e 1980, aproximadamente 4%; entre 1980 e
1991, cerca de 2% a.a. e entre 1991 e 1996, por volta de 1% a.a. J a regio Sul apresentou, nos
anos de 1970 e 1980, aproximadamente 6%; entre 1980 e 1991, cerca de 2% a.a., e entre 1991 e
1996, pouco mais de 1% a.a. (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 24).
Na regio Norte, entre os anos de 1970 e 1980, quase 6% a.a.; entre 1980 e 1991, pouco
mais de 2% a.a. e entre 1991 e 1996 no chegou a 1% a.a. (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE
HABITAO, 2011, p. 24).
No que se refere sntese da problemtica habitacional da RMC, de acordo com os dados
da Fundao Joo Pinheiro (FJP), conforme o Programa Nacional por Amostragem de Domiclios
(PNAD/2005), foi concludo, dentre outros pontos, que o nmero total de domiclios em
assentamentos precrios apresentado pelos municpios da RMC quase trs vezes maior do que o
apresentado pela FJP: enquanto o FJP afirma haver 90.802 domiclios precrios na RMC, o PNAD
indica haver apenas 34.602. H inconsistncia de dados, tambm, na comparao entre o nmero
de domiclios vagos: para a FJP h quase o dobro do nmero do dficit habitacional total (76.161
contra 45.850) (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 37).
No PMHIS, com relao ao potencial fundirio que, possivelmente, poderia ser destinado e
utilizado para a proviso de moradias, foi constatada a presena de terrenos vazios sem destinao

disciplinada no artigo 27 do Plano Diretor, tendo o inciso XI deste artigo potencial de instrumento de
operao urbana com capacidade de ampliar os recursos voltados Habitao de Interesse Social. O Plano
Local de Gesto Urbana de Baro Geral foi institudo pela Lei n 9.199/1996 e traz disposies sobre a
viabilidade de habitao de interesse social na referida Macrozona, como o caso do artigo 34, 1; artigo
46, inciso III; inclusive a demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social, no art. 75, inciso V.
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ou, em linguagem jurdico-urbanstica, poderamos dizer, sem servir sua funo social.11 Nesse
sentido, o PMHIS, ao levar em considerao grandes espaos dentro da rea urbana de toda RMC,
a falta de terra urbanizada poderia ser suprida pela utilizao destes vazios ou reas subutilizadas;
alm disso, a totalidade deste potencial fundirio, compatibilizando o total de 415.090.528 m de
terras consideradas, expressa 27,9% de todo o permetro urbano, consequncia do processo de
urbanizao disperso como o vivenciado na RMC.12
Ainda em sede conclusiva do potencial de terras passvel de destinao para moradias de
interesse social, o PMHIS apontou sobre o quantum de reserva fundiria ser suficiente para sanar o
problema de espao, ou seja, onde empreender, afirmando hipoteticamente sobre a possibilidade
de utilizao de metade dos imveis vazios para destinao de moradias, atingindo dessa forma o
total de 1,6 milhes de unidades, o que superaria o dficit habitacional equacionado pela FJP,
conforme censo de 2000, 36 vezes maior do que a quantidade indicada (CAMPINAS. PLANO
MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 41). Em poucas palavras: Informao oficial do municpio de
Campinas declara que o estoque de moradias na RMC 36 vezes superior ao nmero necessrio
para eliminar o dficit habitacional.
Conforme verificvel no PMHIS, o municpio de Campinas detm cerca de 35 mil imveis
vazios, totalizando quase duas vezes o nmero do dficit habitacional estimado pela Fundao
Joo Pinheiro (2000) para o municpio, correspondente a 18.786 domiclios. Alm disso, o
municpio possui 34.641.418,00m de reas urbanas vazias, representando 8,88% da rea do
permetro urbano municipal (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 122125).
POLTICA URBANA E A DISSOCIAO ENTRE OFERTA E PROCURA: O PAPEL DAS
ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL ZEIS

11

Por funo social, podemos afirmar que o proprietrio no deve apenas possuir um bem, mas
efetivamente utiliz-lo.
Cumpre alertar, no obstante, que alguns imveis, mesmo urbanos, podem cumprir sua funo social
justamente mantendo-se no edificados/ocupados, como reas de interesse ou preservao ambiental ou
reas com riscos de desastres. No presente caso, porm, o PMHIS no considerou as reas ou imveis que
tenham funes ambientais para identificao dos locais disponveis para produo de moradias.
12
Como no foram levantadas reas localizadas em permetros rurais, uma das observaes pontuadas na
concluso do tpico voltado ao potencial fundirio, ainda no diagnstico do problema do dficit habitacional,
verificou-se que A profuso de loteamentos fechados em grandes reas rurais insere-se no processo de
especulao dos imveis existentes nas reas urbanas dos municpios, contribuindo para manter o seu alto
valor. Os valores menores do metro quadrado nos terrenos rurais estimulam os incorporadores e
empreenderem nestas reas, deixando de disputar os terrenos nas reas urbanas. Estes imveis no so
atrativos nem mesmo para eles, mantendo-se no ciclo especulativo. Disto resulta um potencial imobilirio
considervel, mas difcil de ser utilizado por programas habitacionais (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE
HABITAO, 2011, p. 40).
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Sob aspecto jurdico-normativo, a Constituio Federal de 1988 positivou, em seu Ttulo VII
Da ordem econmica e financeira e em captulo reservado Poltica Urbana, nos artigos 182 e 183,
novas bases de desenvolvimento urbano bem como o protagonismo dos municpios na gesto de
interesses locais, com a determinao de que entes federados desta natureza, com mais de vinte
mil habitantes, editassem seus planos diretores, como instrumentos normativos de poltica urbana
local com o objetivo de, em conformidade com as diretrizes de poltica urbana federal,
instrumentalizar prefeituras e, assim, direcionar a cidade e a propriedade de modo a se
harmonizarem s suas respectivas funes sociais.
Tal destaque Poltica Urbana em reservado espao pelo constituinte de 1988 revestido
de carter inaugural, pois no havia, nas Constituies anteriores, explcita preocupao em
construir um dilogo mais articulado entre as esferas federal e municipal no tocante legislao
urbanstica. importante pontuar este uso pela primeira vez da questo urbana como parte da
Constituio Federal, em razo de ser, desde 1960, objeto de luta, em especial, quando, no
governo Joo Goulart, levantou-se discusso a respeito da Reforma Agrria como parte integrante
do plano de Reformas de Base, porm, com o advento dos governos militares (1964 a 1985), a
ltima reforma no Congresso datava de 1963, proposta pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil
(SAULE JNIOR e UZZO, 2010, p. 261).
Em 1985 foi criado o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, visando a mudanas
estruturais em relao questo fundiria, com a elaborao de um projeto de lei a ser
incorporado ao novo texto constitucional. Na proposta se atacava a segregao existente nas
cidades brasileiras, decorrente de ausncia de polticas pblicas de habitao, transporte,
saneamento bsico e ocupao do solo urbano. Entre outros aspectos, a reforma urbana tinha
como escopo compreender a cidade como um direito, sendo necessrio caracteriz-la como
representao da gesto democrtica e a participao das pessoas neste espao, sendo
imprescindvel, para esta realizao, nova roupagem poltica urbana (SAULE JNIOR e UZZO,
2010, p. 263).
Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, a aprovao do Estatuto da Cidade
(Lei n 10.257/2001) surge como forma de regulamentar a Poltica Urbana, disposta nos artigos
182 e 183 da Constituio Federal, tornando explcita a necessidade de se pensar na questo
urbana como fator essencial de organizao dos indivduos no espao da cidade. Como uma das
consequncias da regulamentao, afirmou-se como objetivo da Poltica Urbana, a necessidade de
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direcionar a cidade e a propriedade urbana ao cumprimento da funo social (artigo 2, caput, do


Estatuto da Cidade), por meio da utilizao de mecanismos dispostos, em linhas gerais, no Estatuto
da Cidade (em especial, em seu artigo 4), e especificado em legislaes de cada municpio.
Na esfera municipal, a regulao urbanstica, representada no corpo do Plano Diretor,
recebe um novo significado. Ressalte-se que, apesar de ter havido uma nova ordem no tocante
poltica urbana, o instrumento normativo denominado plano diretor j constava das normas de
direito urbanstico nas dcadas de 1960 e 1970, estava voltado s cidades mdias e grandes, em
razo do repasse de recursos pelo Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU). Sua
edio, poca, era condio para o recebimento, por parte dos municpios, de recursos federais
para a realizao de polticas pblicas de habitao e urbanizao (CYMBALISTA e SANTORO, 2009,
p. 5).
A partir desse marco normativo, este instrumento de gesto urbana municipal passa ser
considerado determinante para a realizao de poltica urbana local, de modo a materializar os
ditames constitucionais de uso e ocupao do solo, com relao ao cumprimento da funo social
da propriedade. A transformao havida no Plano Diretor se deu no sentido de deixar de ser
encarado como uma pea tcnica (voltada compreenso apenas dos profissionais que a
redigiram) e se torna uma pea poltica, tida como mecanismo de gesto democrtica e
participativa, e mais, a ser utilizada por setores antes excludos do debate acerca da poltica urbana
(CYMBALISTA, 2006, p. 34).
Nessa perspectiva, ao desenvolver estratgias locais de desenvolvimento do municpio, o
plano diretor, entre outros aspectos, tem a funo de pormenorizar regras estabelecidas tanto na
Constituio Federal como no Estatuto da Cidade, de modo que, no municpio, considerado em sua
singularidade, possam ser desenvolvidas aes de atuao estatal no desenho urbano, por
exemplo, pela incorporao dos instrumentos jurdico-urbansticos nos planos diretores, conforme
disposto no artigo 4, inciso V, do Estatuto da Cidade.13 nesse sentido que a redao dos planos
diretores se aproxima ao Estatuto da Cidade, principalmente na instituio desses instrumentos
jurdicos e polticos de interveno no espao urbano.

13

Os autores reconhecem que os planos diretores tm sido redigidos e aprovados pelos municpios muito
mais para cumprir a formalidade pela qual se exige a existncia de plano diretor para o municpio receber
repasse de verbas federais do que para, de fato, servir de instrumento de poltica urbana por excelncia.
gritante a existncia de planos diretores praticamente idnticos uns em relao aos outros, com redao
quase que integralmente copiada do texto do Estatuto da Cidade, sem qualquer especificao das normas
deste a serem aplicadas aos respectivos municpios.
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Em sntese, as polticas urbanas esto fundadas em normas constitucionais e no Estatuto


da Cidade, mas tambm direcionadas, em cada municpio, por normas locais. No Brasil,
necessrio a municpio com mais de 20 mil habitantes a elaborao do Plano Diretor (BRASIL,
ESTATUTO DA CIDADE, artigo 41, inciso I). A criao do Plano Diretor surgiu com o intuito de ser o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, conforme redao do
mencionado dispositivo legal.
No caso da realidade social do municpio de Campinas, seu Plano Diretor foi institudo pela
Lei Complementar n 15/2006.
Assim, um dos instrumentos disposio dos gestores pblicos municipais o
estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social, cujo objeto a definio e a demarcao
de reas urbanizadas destinadas habitao de interesse social. Seguindo as diretrizes normativas
federais, podemos dizer que a cidade reflete sua funo social quando os servios e equipamentos
pblicos so postos em reas de acesso terra urbanizada.
Flvio Villaa (1995), por outro lado, considera que o Plano Diretor reafirma, politicamente,
a subordinao das classes populares no espao urbano, no passando de retrica poltica.
Ideolgico e tecnocrata, o Plano Diretor tem sido instrumento de boa tcnica, porm sem nenhum
contedo transformador, e que a boa tcnica tem o poder mgico de solucionar todos os
problemas urbanos (VILLAA, 1995, p. 47). Ao ser editado e aprovado por lei municipal, o Plano
Diretor deve induzir Administrao Pblica local a realizao de funes urbansticas para alm
do aspecto ambiental ou paisagstico, mas, tambm e principalmente, de organizao do espao
pblico e da subordinao, a este, dos espaos privados.
Quinto Jr. (2003) afirma que o desenvolvimento das cidades brasileiras produto da
realizao de uma poltica urbana liberal, pensada e reiteradamente praticada, como ocorreu nas
cidades latino-americanas desde o sculo XIX. Para o autor, as cidades foram transformadas, em
razo de interesses de mercado, em um instrumento de especulao e de valorizao imobiliria,
sobrepondo-se, portanto, concepo de cidade segundo a qual os padres urbansticos
participavam da regulao social (QUINTO JR., 2003, p. 188). Assim, a forma de se planejar as
cidades produto da concepo no intervencionista do Estado nos interesses do mercado privado
de habitao, compreendida como prtica expressada, na maioria das vezes, como aparente
'ausncia' de poltica ou de planejamento urbanos.
De acordo com Ermnia Maricato (2013), o modelo pensado de planejamento urbano
contribuiu para disfarar o que a realidade ftica das nossas cidades e, na mesma intensidade, para
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solidificar (no sentido de consolidao) um mercado imobilirio restrito e especulativo. Foi dentro
desta poltica liberal, processo poltico e econmico que o Brasil firmou uma das sociedades mais
desiguais do mundo. O planejamento urbano modernista/funcionalista, comporta o modo de
transformar a cidade como um instrumento de dominao ideolgica. O problema em si
apontado pela autora no apenas pela ausncia de legislao e regulamente, nem muito menos
pela falta de qualidade destes textos normativos, no entanto, a questo que se coloca como
sintomtica so os interesses da poltica local e os grupos especficos que esto envolvidos em toda
elaborao do planejamento urbano A ilegalidade , portanto, funcional para as relaes
polticas arcaicas, para um mercado imobilirio restrito e especulativo, para a aplicao arbitrria
da lei, de acordo com a relao de favor. (MARICATO, 2013, p.124).
No por falta de planos e nem de legislao que as cidades brasileiras crescem de modo
predatrio, haja vista a presena de leis de zoneamento, normas de parcelamento do solo, cdigos
de edificaes. No entanto, h uma gritante desconsiderao com relao condio de
ilegalidade de grande parte da populao urbana brasileira, tanto em relao moradia, como em
relao ao acesso terra urbanizada. O que esclarece que a excluso social passa pela lgica da
aplicao discriminatria da lei (MARICATO, 2013, p. 147). As leis so aplicadas conforme as
circunstncias e o resultado para a falta de definies de pautas que se discutam a habitao,
saneamento, mobilidade o planejamento urbano para alguns, mercado para alguns, leis para
alguns, modernidade para alguns, cidadania para alguns (MARICATO, 2013, p. 125).
Trindade (2012, p 147), ressalta a funo dada propriedade pelo mercado privado de
terras, numa conjuntura de no ingerncia estatal, obviamente, de acordo com seus interesses ao
afastar o carter social e atribuir funo econmica, compreendida pelo enriquecimento de seus
detentores. Notadamente, as classes menos favorecidas social e economicamente foram postas
margem das vantagens oferecidas pela urbanidade, como a ocupao formal, migrando, assim,
para as zonas perifricas pendentes de infraestrutura adequada promoo do direito cidade. O
no controle do Estado em razo da liberdade dada ao mercado pela poltica econmica do
liberalismo resultou nas ocupaes precrias e informais, em outras palavras, no direito
ocupao sem a concretizao do direito cidade.
Diante de toda conjuntura que se apresentava de certo podemos afirmar que o discurso
poltico e o arcabouo jurdico se encontram diametralmente opostos realidade social, fazendo
com que o plano diretor, em ltima instncia, revele-se como plano discurso no desenvolvimento
das cidades brasileiras. A tenso existente entre a cidade formal e a cidade ilegal, segundo
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Maricato (2013, p. 165) dissimulada. Para a autora, cidade uma representao, de modo que a
sua parte oficial dissimula a sua realidade social (parte tida como informal ou ilegal), mas tambm
acoberta a funo de um papel econmico ligado gerao e captao da renda imobiliria.
Por no haver correspondncia equitativa entre o que se oferece de terras promoo de
habitao social e a sua procura ou, em outras palavras, a necessidade de moradia (o dficit, no
apenas quantitativo, mas tambm qualitativo), dissociao entre oferta e procura que
intensificada pelos agentes de mercado justamente para que seja possvel especulao imobiliria,
existe desde 2001, no Estatuto da Cidade, a previso de instrumentos jurdico-urbansticos de
interveno pblica nos espaos urbanos, sejam eles privados (como o caso, por exemplo, da
desapropriao, art. 4, inciso V, alnea a) ou pblicos, voltados concepo de uma poltica
urbana mais incisiva no que se refere ao resgate das funes sociais da cidade14 e da propriedade
(art. 2 do Estatuto).
Dentro do rol de possibilidades jurdicas, polticas e urbansticas do Estatuto da Cidade,
advindas da regulamentao da poltica urbana capitulada na Constituio Federal de 1988,
preciso ressaltar um instrumento capaz de relativizar os efeitos dos processos especulativos, como
o caso da previso e, mais importante, a demarcao das Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS). A previso desse instrumento est no art. 4, inciso V, alnea f, do Estatuto, mas que se faz
necessria a especificao e regulamentao em mbito local pelos Planos Diretores para serem
efetivamente aplicveis. S com a demarcao destas zonas, em especial por meio de Leis de
Gesto Local, que o Poder Pblico pode condicionar o mercado na produo de moradias de
interesse social.
A Lei n 11977/2009, alm de dispor sobre o programa federal de promoo de moradias
Minha Casa Minha Vida, tambm traz quesitos referentes regularizao fundiria. Neste aspecto,
o que nos interessa que a lei d uma definio s ZEIS, em seu art. 47, inciso V, como parcela de
rea urbana instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada

14

O conceito da funo social da cidade, por sua vez, incorpora a organizao do espao fsico como fruto
da regulao social, isto , a cidade deve contemplar todos os seus moradores e no somente aqueles que
esto no mercado formal da produo capitalista da cidade. A tradio dos cdigos de edificao, uso e
ocupao do solo urbano no Brasil sempre partiram do pressuposto de que a cidade no tem divises entre
os includos e os excludos socialmente, de modo que nossa legislao edilcia por si s normatizaria todos os
preos de custo. (Antes do surgimento da incorporao imobiliria, a cidade era produzida por rentistas
imobilirios e para uso prprio [conhecido como preo de custo], mas de fato existia um terceiro setor, o dos
moradores de cortio.) O acesso habitao como direito e garantia fundamental, conforme expresso na
Constituio de 1988, coloca um fato novo na nossa cultura urbanstica, qual seja, a de que temos de
oferecer uma habitao digna para todos os moradores das cidades (QUINTO JR, 2003, p. 191).
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predominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de


parcelamento, uso e ocupao do solo.
As ZEIS, assim, podem ser compreendidas, em ltimo grau de especificidade, como
decorrncia normativa existente entre a poltica urbana inaugurada na Constituio Federal de
1988, positivada no Estatuto da Cidade e Plano Diretor de Campinas. Conforme aponta Levy (2014,
p. 227) o conceito de ZEIS, sob o aspecto da regularizao fundiria, o instrumento disposto em
textos normativos, em especfico, no Estatuto da Cidade, capaz de, ao menos, tentar frear a forma
desordenada da expanso urbana consequente da especulao imobiliria que, entre outros
efeitos, cria vazios geogrficos e expulso dos mais pobres para reas mais perifricas, com
grande impacto na prestao de servios pblicos, que precisam ir para cada vez mais longe
(LEVY, 2014, p. 227). Em outras palavras, por meio das ZEIS, a Administrao atuaria de modo a
trazer essa parcela da populao centralidade urbana, como bem pontua Henri Lefebvre (2001),
em o Direito Cidade.
As ZEIS funcionam como um instrumento jurdico, por estarem inseridos em norma legal, e
poltico, por se efetivarem a partir de decises a cargo da Administrao Pblica, com vistas a
regularizar a situao fundiria e o modelo de uso e ocupao do solo. A ideia que se possa
manej-las como mecanismos capazes de dar mais diversidade ao espao urbano, sob a nossa
hiptese, com a determinao de que, em reas bem servidas por urbanizao, seja necessrio
implementar poltica habitacional voltada populao de baixa renda.
Assim, esse instrumento pode realizar duas formas de transformao no espao da cidade,
a saber: promover a regularizao fundiria e urbanstica dos assentamentos informais, bem como
impulsionar a construo de novas unidades habitacionais de interesse social em reas no
edificadas, subutilizadas ou no-utilizadas.
luz da realidade atual do municpio de Campinas, bem como de sua regio
metropolitana, em que pese a mencionada disposio de um potencial fundirio bastante a suprir
as necessidades deficitrias de habitao social, o nmero de ZEIS estabelecidas na RMC
(correspondente a uma rea de 8.367.900,84 m) no suficiente para fazer frente ao dficit
habitacional.
Embora haja condies materiais para resolver tal dficit, o instrumento urbanstico ZEIS
ainda no aplicado de forma a supri-lo ou, minimamente, a enfrent-lo. Aparentemente, isso
ocorre por falta de vontade poltica ou por presso do mercado imobilirio, cujo interesse em
manter a especulao maior que o de construir habitaes de interesse social o que, ao menos
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no curto prazo, tenderia a causar a reduo da procura e, com isso, a reduo do preo dos
imveis disponveis.
Constata-se, assim, que no se trata de tarefa irrealizvel ou para alm das capacidades de
disposio de espao urbano, mas da definio de uma poltica de distribuio de terras
urbanizadas, isto , do ponto de vista de terra urbanizada, h viabilidade para o atendimento das
necessidades habitacionais estimadas nos instrumentos de poltica urbana.
O relatrio descrito no PMHIS verificou a presena de mecanismos normativos voltados
poltica urbana de regularizao fundiria, assim como a possibilidade de serem empreendidas
novas unidades em reas j servidas por servios urbanos, como os espaos urbanos vazios.
Chamamos de espaos urbanos vazios as reas localizadas dentro do territrio da cidade e
compostas por servios pblicos capazes de gerar incluso de pessoas situadas em zonas marginais
da cidade. So propriedades pertencentes a algum, porm que no cumprem funo social
destinada a imveis urbanos (moradia, comrcio ou indstria) e que potencialmente representam
possibilidade de integrao social.
No entanto, tambm foram reconhecidos, nos Planos Diretores das cidades que compem
a RMC, impedimentos no tocante exequibilidade de polticas pblicas em sua funo de interferir
no domnio privado dos imveis urbanos. Um deles a falta de preocupao com a demarcao
das ZEIS. Outro, a considerao de que no possvel aplicar esse ou outros instrumentos
urbansticos sem que eles sejam devidamente conceituados em leis posteriores. Um terceiro, a
falta de preocupao com o contedo dos Planos Diretores e dos Planos de Habitao Local,
criados exclusivamente para que o municpio cumprisse requisito sem o qual no poderia captar
verbas federais para programas de habitao (artigo 12, inciso III, da Lei n. 11.124/2005).
Institucionalmente, porm, e justamente por fora dessas normas que permitem captao
de verbas com finalidade direcionada a polticas de habitao, observa-se a existncia de
organizao e participao quanto captao de recursos federais e estaduais tendentes a
consolidar e materializar a poltica habitacional, a partir da melhora e regularizao de habitao
de interesse social (CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 46).
As limitaes encontradas so relacionadas possibilidade de aplicao e a implementao
de uma poltica habitacional tendente afirmao do espao urbano mais diversificado. Apesar de
existir, na extenso territorial de todos os municpios da RMC, espao suficiente para a promoo
de polticas habitacionais aptas a reduzir tantoo dficit habitacional atual quanto demanda futura
(CAMPINAS. PLANO MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 42-43), apenas parcela insuficiente de
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toda essa rea destinada demarcao de ZEIS. A importncia desse instrumento considerar a
necessidade de integrao terra urbanizada dos novos assentamentos humanos, como por
exemplo a localizao, valor da terra, modalidade do programa etc.
Conforme os dados disponibilizados pelo relatrio do PMHIS, o Sistema de Gesto e o
Marco regulatrio contam com instrumentos de poltica urbana j previstos no Estatuto da Cidade,
quais sejam: ZEIS, Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU provisrio no tempo e
desapropriao sancionatria, direito de preempo. Ao tempo do estudo, Engenheiro Coelho e
Holambra no tinham Planos Diretores aprovados.
Existe a previso de ZEIS em Campinas, porm necessria edio de leis para a
regulamentao da forma como sero demarcadas, passando a efetivamente surtirem efeitos na
realidade social desse municpio. Segundo o pargrafo nico do art. 84 do Plano Diretor
(CAMPINAS. Lei Complementar n 15/2006), a fim de dar cumprimento poltica de habitao, h
ZEIS de induo e de regularizao.
As primeiras correspondem definio desse instrumento de gesto urbana em reas no
edificadas, subutilizadas ou no utilizadas destinadas promoo de empreendimentos
habitacionais de interesse social (cf. art. 84, pargrafo nico, inciso I), enquanto as de reas
ocupadas correspondem s ZEIS de regularizao e resultam de ocupaes espontneas,
produzidas de forma desorganizada, por populao de baixa renda, em reas pblicas ou privadas
ou resultantes de parcelamentos irregulares ou clandestinos (cf. art. 84, pargrafo nico, inciso II).
Ou seja, trata-se de instrumento pendente de efetiva aplicao, assim como os demais
instrumentos catalogados, tais como Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU
progressivo no tempo, desapropriao sancionatria e direito de preempo (CAMPINAS. PLANO
MUNICIPAL DE HABITAO, 2011, p. 49).
POLTICAS HABITACIONAIS DESENVOLVIDAS NO MUNICPIO DE CAMPINAS
Em textos oficiais, luz do corpo normativo do municpio de Campinas, em especial do
Plano Diretor, promulgado por meio da Lei Complementar n 15/2006 e Plano de Gesto, ambos
do municpio de Campinas, foram identificadas as seguintes polticas pblicas voltadas habitao
implantadas pela Secretaria de Habitao (SEHAB): Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),15
Programa Casa Paulista, Programa de Acelerao ao Crescimento (PAC) e Cooperativas
15

Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009. Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2009/Lei/L11977.htm. Acesso em 8 de setembro de 2015.
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Habitacionais (Cohab - Campinas). Pela densidade de cada uma dessas polticas, optamos por
tratar, nesse artigo, exclusivamente do Programa Minha Casa Minha Vida, por se tratar do
programa habitacional mais efetivo j realizado. Os demais programas podero ser objeto de
estudos posteriores.
Campinas tem promovido o direito moradia sob a formatao do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), porm a
implementao dessa poltica habitacional no suficiente para a mitigao do dficit habitacional.
Esses programas tm sido executados, e em ritmo superior a qualquer outra poltica habitacional j
desenvolvida em territrio nacional, porm mantm a lgica de promover moradias em reas
pouco ou nada integradas ao tecido urbano, mais voltadas eficincia econmica dos
empreendimentos e ao lucro do negcio que propriamente incluso dos moradores cidade.
Conforme nossa hiptese, uma das vias pelas quais o planejamento urbano poderia
deveria! direcionar as polticas de habitao, seria determinar a construo das novas
Habitaesde Interesse Social em ZEIS demarcadas e no em locais desvalorizados, ainda mais
perifricos, sem acesso aos servios pblicos, o que seria uma forma de forar os executores dos
planos habitacionais, no apenas no mbito do PMCMV, mas de todas as polticas vinculadas ao
Plano Nacional de Habitao Urbana, a simplesmente cumprirem a lei. Em especial, o disposto no
artigo 5-A da Lei n. 11.977/2009, includo pela Lei n. 12.424/2011 que, de certo modo, internaliza
em nosso ordenamento a Recomendao Geral n 4 do Comit das Naes Unidas para os Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, de 1991:16
Art. 5o-A. Para a implantao de empreendimentos no mbito do PNHU, devero ser
observados:
1. Localizao do terreno na malha urbana ou em rea de expanso que atenda aos requisitos
estabelecidos pelo Poder Executivo federal, observado o respectivo plano diretor, quando
existente;
2. Adequao ambiental do projeto;
16

Trata-se, a Recomendao Geral n 4, do Conselho de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, das Naes
Unidas, de 1991, de uma das principais contribuies para a conceituao do direito moradia adequada:
Do ponto de vista deste Comit, o direito moradia no deveria ser interpretado segundo um sentido
estreito ou restritivo, que definiria a moradia como simples abrigo provido por um teto sobre a cabea ou
que definiria o abrigo exclusivamente como uma mercadoria. Em vez disso, ele deveria ser visto como o
direito de viver em algum lugar com segurana, paz e dignidade. (NAES UNIDAS, General Comment n. 4,
1991, s/p.). A doutrina nacional traduziu este item por Comentrio. No entanto, parece-nos mais acertado
cham-lo de Recomendao, j que um documento que oferece subsdios para o correto entendimento
dos Tratados e, por essa razo, recomenda certas condutas aos Estados.
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3. Infraestrutura bsica que inclua vias de acesso, iluminao pblica e soluo de


esgotamento sanitrio e de drenagem de guas pluviais e permita ligaes domiciliares de
abastecimento de gua e energia eltrica; e
4. A existncia ou compromisso do poder pblico local de instalao ou de ampliao dos
equipamentos e servios relacionados a educao, sade, lazer e transporte pblico.
As unidades habitacionais produzidas pelo PMCMV so executadas pelo critrio de diviso
em faixas. A Faixa 1 destinada ao atendimento de famlias com renda mensal de at R$1.600,00;
a Faixa 2, de famlias com renda mensal entre R$1.600,00 e R$3.100,00; e a Faixa 3, de famlias
com renda entre R$3.100,00 e R$5.000,00 (ROLNIK et al.2015, p. 129). A RMC se destacou na
promoo de unidades habitacionais via Minha Casa Minha Vida, seus resultados quantitativos na
etapa inicial do programa foram aproximadamente 20 mil unidades, em segundo momento,
ampliou em 23% e, consequentemente, o nmero de unidades construdas da Faixa 1 dobrou.
O PMCMV foi institudo pela Lei n 11.977 de 07 de julho de 2009, a mesma Lei que
tambm disciplina a regularizao fundiria de assentamentos humanos em zonas urbanas. Como
a estrutura e a finalidade do PMCMV esto voltadas configurao de medidas que visem a
estimular a produo e aquisio de novas unidades habitacionais para famlias com renda mensal
de at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais), conforme preleciona o seu art.1.
A Portaria n 595, de 2013,17 do Ministrio das Cidades, prev sobre a forma de
atendimento dos destinatrios do Programa, ao dispor a respeito dos parmetros de priorizao e
sobre o processo de seleo dos beneficirios do PMCMV, no mbito do Programa Nacional de
Habitao Urbana (PNHU), conforme prescreve o art. 1 da normativa. Os critrios estabelecidos se
destinam s operaes realizadas por meio da utilizao dos recursos oriundos da integralizao de
cotas do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), que so transferidos ao Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS), conforme os objetivos dessa Portaria.
No tocante seleo dos beneficirios inscritos, cabe dizer que 50% das unidades sero
encaminhadas para famlias indicadas pelos municpios, priorizando os potenciais adquirentes
assentados em reas de risco (seja risco ambiental ou de insalubridade), os demais 50% de
unidades so remetidos ordem definida em sorteio pelo Cadastro de Interesse de Moradia. Para
seleo e hierarquizao da demanda via sorteio so considerados os critrios nacionais de famlias
residentes ou que tenham sido desabrigadas de rea de risco ou insalubres; famlias com mulheres
17

http://www.habitacao.sp.gov.br/casapaulista/downloads/portarias/portaria_595_12dez_18_2013_selecao
_dos_beneficiarios_pmcmv.pdf.
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responsveis pela unidade familiar; e famlias da qual faam parte pessoas portadoras de
deficincia.
Dos critrios locais, aprovados pelo Conselho Municipal de Habitao temos: famlias
moradoras em Campinas h mais de 10 anos; famlias com renda per capita inferior a salrio
mnimo; e pessoas com, no mnimo, 02 dependentes habitacionais.18
Em Campinas existem 8.030 unidades aprovadas. Dos empreendimentos em execuo ou
j executados, o Residencial Santa Luzia no foi entregue ainda. O Residencial Vilas de Taubat est
em construo e faz parte do projeto conjugado Parque Linear Vilas de Taubat, que conta com
recursos conjuntos do programa de acelerao do crescimento (PAC) e do PMCMV. Beneficiaria
14.608 famlias no total que vivem no entorno do crrego Taubat, na regio sul, com
regularizao fundiria dos assentamentos precrios; reassentamento de parte das famlias
removidas de reas imprprias nas unidades do Vilas de Taubat; e obras de macrodrenagem,
saneamento, pavimentao, requalificao ambiental e sistema de lazer.19
Percebe-se, em termos de condies urbanas mais vantajosas que, na regio nordeste da
RMC, o nmero de empreendimentos no expressivo e os que existem so, geralmente,
destinados Faixa 3 de renda, principalmente quando comparado parte sudoeste, onde esto
localizados residenciais.
Um dos objetivos do PMCMV era reduzir o dficit habitacional, pela construo de novas
residncias para serem adquiridas por meio de financiamento. Conforme afirmam Rolnik et al.
(2015, p. 130), o PMCMV foi idealizado para satisfazer uma necessidade do mercado econmico,
no sentido de estimular a construo civil voltada ao mercado privado de habitao popular. No
entanto, no se notou preocupao em caminhar no sentido apontado pelo que foi pensado pelo

18

As famlias que atendem de 5 a 6 critrios so encaminhadas para o sorteio do grupo onde haver 75% das
unidades habitacionais disponveis (denominado grupo 1), bem como as que atendem at 04 critrios so
encaminhadas ao grupo onde haver 25% das unidades (denominado grupo 2). Segundo a Portaria
595/2013, 3% das unidades habitacionais devero ser reservadas para atendimento aos idosos e 3% das
unidades habitacionais devero ser reservadas para atendimento a pessoa com deficincia ou cuja famlia
faam parte pessoas com deficincia.Os deficientes e os idosos que no so sorteados no grupo especial
(Grupo Idosos e Grupo Deficientes), tambm participam do sorteio dos grupos 1 e 2, conforme a quantidade
de
critrios
que
atendem.
Conforme
disponvel
em:
http://campinas.sp.gov.br/governo/habitacao/programas-habitacionais.php.Acesso em 26 de julho de 2015.
19
De acordo com: http://campinas.sp.gov.br/governo/habitacao/programas-habitacionais.php Acesso em 26
de julho de 2015.

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Sistema Nacional de Interesse Social (SNHIS), institudo pela Lei n. 11.124/2005, e pelo Plano
Nacional de Habitao (PlanHab), lanado em 2009.
A implementao do direito moradia tem se orientado com base em uma agenda que
no se pauta pela necessidade de efetivamente sanar o dficit habitacional no seu sentido de
garantir, parcela da populao excluda, acesso terra urbanizada, o que tornou o desenho do
programa, conforme Rolnik et al. (2015, p. 131), um fator determinante para a reproduo do
padro perifrico da moradia da populao de baixa renda no pas.
CONCLUSO
Enfim, confirmamos nossa hiptese, ou seja, que existe a possibilidade da produo de
Habitaes de Interesse Social ser realizada em reas demarcadas e definidas como ZEIS,
instrumento j previsto na legislao urbanstica mencionada, apto a induzir o uso da rea urbana
para a incluso --e no a excluso-- da populao de baixa renda no tecido da cidade, em especial
no mbito deste estudo, voltado realidade de Campinas, em que dados oficiais constatam a
existncia de espaos urbanos vazios aptos a abarcar a execuo de polticas habitacionais que se
prestem incluso social.
Por outro lado, as ZEIS vm sendo empregadas de modo a consolidar a exportao da
populao das camadas mais populares para reas da cidade localizadas fora do entorno servido
por equipamentos pblicos. Isto , estes instrumentos, por vezes, so definidos e, quando
demarcados, acabam sendo mecanismos de condicionamento da produo de moradias, via
Programa Minha Casa Minha Vida, em locais de pouca infraestrutura ao alargar as fronteiras
municipais minimamente urbanizadas para espaos menos urbanizados ainda, em razo do
preo da terra.
Um dos fatores que maculam a questo urbana est intimamente ligado a este modelo de
uso e ocupao do solo, comeando pela questo da circulao de pessoas no territrio urbano.
Temos, nesse modelo, a cristalizao de um processo cotidiano que alarga as fronteiras da cidade e
lana a habitao popular ou de menor renda para as zonas perifricas, distantes de reais
possibilidades de integrao cidade. A justificativa para essa forma de apartao do tecido
urbano de parte da populao est no custo da terra, pois s seria economicamente vivel
construir-se Habitao de Interesse Popular onde o preo das terras captadas representasse
garantia de aferir, da produo das moradias, mais contraprestao pecuniria.
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Em outras palavras, nega-se o fator localizao, descumpre-se o artigo 5-A da Lei


instituidora do Programa Minha Casa Minha Vida, que impe a construo, no mbito do Plano
Nacional de Habitao Urbana, de unidades habitacionais sempre dentro das reas urbanas ou, no
mximo, das reas em fase de urbanizao, justamente visando a garantir aos moradores no s
direito moradia como tambm direito cidade. Deixam-se de lado a lei e os princpios de direito
internacional sob o argumento da eficincia e da viabilidade econmica. Em nome da realizao do
empreendimento em qualquer lugar, e de qualquer jeito, desde que lucrativo exilam-se os
futuros moradores em reas s margens do tecido da cidade, muitas vezes sem qualquer previso
de que tais reas sero um dia equipadas com servios ou instalaes pblicas e, dessa forma,
finalmente, se tornem urbanas.
Morar margem ou exilado de condies mais favorecedoras da experincia urbana
carrega, como implicao direta, a necessidade de deslocamento dirio (e, por isso, com a entrega
da unidade residencial, a nica presena do Poder Pblico no local se reduz ao ponto final d a linha
de nibus que leve o morador, no mnimo, ao trabalho, escola dos filhos e ao posto de sade,
todos estabelecidos em outros lugares mais ou menos distantes). Esse deslocamento, cada vez
mais, cobre reas cada vez mais extensas.
Essa parcela da populao que vive nessas zonas perifricas ou delineando os contornos da
cidade, na realizao de seus movimentos pendulares, cotidianamente exportada: essa parcela
da populao, por ser fixada em residncias to distantes, expulsa para fora da cidade; para
sobreviver, trabalhar, estudar, e at ter lazer, submete-se migrao diria para a cidade, e seu
retorno a uma residncia que, no final das contas, serve quase que exclusivamente como
dormitrio. Em outras palavras, as atuais polticas habitacionais simplesmente reproduzem as
formas de ocupao de espao urbano promovidas no Brasil desde o incio do sculo XX, definindose a fixao nas reas equipadas com servios com base exclusivamente na capacidade econmica
do morador.
O direito moradia deve ser entendido como um forte elemento de concretizao do
direito cidade, motivo pelo qual se justifica a necessidade de que polticas pblicas sejam
definidas de modo a garantir que haja uma certa vinculao em promover Habitaes de Interesse
Social em locais em que j exista cidade, e no em locais afastados, sem qualquer equipamento
pblico.
No existe nenhum impedimento jurdico ou urbanstico para integrao de moradias de
interesse social no tecido urbano. O impedimento de ordem econmica, pois isso contraria os
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clculos de eficincia e de lucro dos empreendimentos. A demarcao de ZEIS e a exigncia de


produo de Habitaes de Interesse Social em reas j urbanizadas impe aumento dos custos de
produo dos novos imveis do PHIS ou do PMCMV, j que o custo de terreno em rea urbana
mais alto. Alm disso, o uso de reas j urbanizadas para construo de moradias de interesse
social causaria, no mercado, mudanas na precificao de praticamente todos os demais imveis,
j que a rea urbana disponvel para demais usos, por ficar relativamente menor (devido a seu uso
para algo indito, qual seja, construo de moradias populares), em tese causar elevao global
dos preos dos imveis.
As razes da no-aplicao do instrumento e os fatores/agentes de resistncia
concretizao da funo social da propriedade justificada em razo dos prprios interesses de
mercado e da estrutura em que est inserida a lgica de produo habitacional. A produo de
moradias se d segundo o interesse dos construtores e dos bancos, na estrutura em que se
reproduz propriedade privada, concretizando-se o direito moradia apenas se revestido dos
caracteres do direito de propriedade. Mesmo no mbito do programa federal vigente de produo
de unidades habitacionais para populao de baixa renda, o PMCMV, os moradores se tornam os
muturios de um contrato em que, ao final, tero sua casa prpria, mas no detm os elementos
que compem o direito moradia (segurana da posse, habitabilidade, acesso a equipamentos
pblicos etc.). Esse modelo se pautou por tratar de um direito de maneira mercantilizada, a
moradia como um produto, relegando-o aos interesses imobilirios que, em poucas palavras, so
reduzidos obteno de lucro.
Desde 1873, em Sobre a Questo da Moradia, conforme Friedrich Engels, h a constatao
de que o problema no de dficit de moradias, mas de estrutura fundiria que impede a fixao
de pessoas de baixa renda na terra urbanizada (2015, p. 29-71). Se no campo o problema nunca foi
a seca, mas a cerca, na cidade o problema nunca foi a falta de moradias, mas a apropriao dos
espaos para fins privados dos grupos econmicos mais fortes.
Neste artigo, a questo, contudo, reside em saber se o interesse pblico estaria na
integrao dos moradores ao tecido da cidade ou na manuteno de uma forma de planejamento
urbano que, se promove algum planejamento, o de entregar linhas de nibus porta dos
conjuntos habitacionais construdos nas periferias.
Em termos prticos, verifica-se, no permetro urbano do municpio de Campinas, a
presena de espaos urbanos vazios ou sem utilizao que poderiam servir para a implementao
de ZEIS, j previstas no Plano Diretor vigente, como forma de condicionar estas reas a servirem
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sua funo social, a saber: morar, comerciar ou industriar. Bem como tambm possvel, a partir
da demarcao desses instrumentos urbansticos situ-las em reas com melhor localizao,
especialmente nos espaos urbanos vazios existentes, promover nelas, e no to distante l longe,
Programas de Habitao de Interesse Social. Assim, sustentamos a necessidade de condicionar a
produo do direito moradia em espaos urbanos providos pelo acesso aos servios pblicos, o
que entendemos ser possvel pela aplicao das ZEIS, algo que, por ora, est longe de ocorrer no
municpio de Campinas.
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Trabalho enviado em 18 de setembro de 2015.


Aceito em 29 de outubro de 2015.

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Revista de Direito da Cidade, vol. 08, n 1. ISSN 2317-7721 pp.1-28
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