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RESUMO
Este artigo sustenta que as caractersticas da formao do Estado regulador brasileiro, antes de se apresentarem relacionadas a disputas entre economistas neoclssicos e economistas keynesianos, estariam vinculadas a disputas entre interpretaes do Brasil que tomam como foco de anlise a
dinmica poltica da relao entre Estado e sociedade.
PALAVRAS-CHAVE: Estado regulador; interpretaes do Brasil; Celso
Furtado; Fernando Henrique Cardoso.
SUMMARY
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[4] A ao regulatria do Estado pode ser considerada como um conjunto de tcnicas administrativas de
interveno sobre a economia. Ao
definir o contedo da regulao, a
Administrao pode escolher diferentes tcnicas para gerar efeitos
sobre a economia. Cada tcnica tem
uma lgica prpria que est relacionada ao tipo de estrutura ou relao
econmica a ser regulada e aos objetivos da regulao, considerando os
efeitos almejados (poltica industrial,
correo de falhas de mercado,estmulo ao desenvolvimento regional,
estmulo concorrncia, etc.). Tendo
em vista que a escolha de tais tcnicas
feita pela Administrao (e no livremente pelos agentes no mercado)
e que constituem formas de interveno (externas) sobre a dinmica (interna) de funcionamento da economia, preferi adotar genericamente a
expresso regulao para caracterizar qualquer forma de interveno do
Estado sobre a economia. Nesse sentido, formas de planejamento econmico ou formas de correo de falhas
de mercado,por exemplo,podem ser
consideradas tcnicas administrativas distintas de regulao da economia. No mesmo sentido, ver: Michael
Pior e Charles Sabel.The Second Industrial Divide: Possibilities for Prosperity.
New York:Basic Books,1984.
com respeito ao grau de racionalidade que se deseja alcanar em poltica econmica. Ora, no cabe pensar em poltica seno em termos de fatores que
condicionam o exerccio do poder,o que exige superar os modelos analticos
e abordar a atividade humana concreta dentro de uma realidade histrica.5
PENSAMENTO AUTORITRIO
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Um exemplo sofisticado de anlise crtica do modelo jurdico-institucional do Estado regulador no Brasil o conceito de anis burocrticos do Estado. Formulado por Fernando Henrique Cardoso,
esse conceito buscou analisar a organizao poltica da sociedade brasileira e o papel desempenhado pelo Estado no processo de industrializao enquanto Estado planejador desenvolvimentista.
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006
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Do ponto de vista jurdico-institucional,o Estado regulador brasileiro revelou na sua formao caractersticas do movimento de fortalecimento prprias ao modelo de desenvolvimento econmico keynesiano. Nesse sentido, o crescimento da burocracia estatal com vistas
ao planejamento racional de vrias esferas da vida social e,em particular, da economia, tambm ocorreu no Brasil, especialmente por meio
da criao de rgos de planejamento econmico,autarquias especializadas e empresas estatais.
Todavia, a legitimidade da ao estatal no processo brasileiro de
industrializao teria sido justificada a partir do prprio Estado e no
a partir da sociedade civil.Conforme escreve Cardoso,
no caso brasileiro, desde os primrdios da ao planejadora, no Governo
Dutra e,especialmente,no segundo governo de Vargas,o plano surgiu como o
resultado de um diagnstico de carncias formulado por tcnicos,guiados por
valores de fortalecimento nacional,mas num quadro de apatia da sociedade civil e,especialmente,dos polticos profissionais.21
A formao do Estado regulador brasileiro significou,pois,a constituio de uma nova burocracia e uma nova classe: os funcionrios
pblicos tecnocratas. A partir do prprio Estado, essa nova classe j
teria sido mobilizada no primeiro governo Vargas.E o suporte poltico
da nova burocracia teria se amparado nas polticas populistas22 que
mobilizaram as massas a partir do dinamismo econmico prprio dos
resultados econmicos gerados pelo Estado regulador.
Dessa maneira, tanto com Vargas no Estado Novo, acentuandose com Dutra, novamente com Vargas em seu segundo governo,
quanto com Kubitschek e,depois,com os militares a partir de 1964,
o apoio poltico atuao do Estado dependeu em grande parte de
resultados econmicos que garantissem a adeso ou a ausncia de
questionamento de setores da sociedade civil no representados
ou pouco representados.
Segundo Cardoso,o Estado reguladorbrasileiro,por no estar fundado na representao de interesses da sociedade civil,teria representado na sua formao uma acomodao apenas dos interesses da
administrao tradicional,clientelista,nos seus vrios nveis de organizao de poder.Tal argumento est em linha com a tnica da anlise
feita por Raymundo Faoro em Os donos do poder,ao afirmar que,diante
da tecnocracia nascente no plano de um Estado centralizador com feies autoritrias,o patrimonialismoteria permanecido como caracterstica da formao da burocracia estatal brasileira e os estamentos
burocrticos teriam se institucionalizado.23
O passo adiante de Cardoso em relao anlise de formao dos
estamentos burocrticos de Faoro est na idia de que, com o forta144 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos
[25] Idem,pp.101-02.
145
[27] Idem,p.213.
[28] Idem,p.207.
[29] Sobre o papel do Legislativo no
contexto poltico de formao do
contedo das polticas econmicas
durante o governo Kubitschek
antes, portanto, de seu enfraquecimento no contexto da ditadura militar de 1964-1985 ,ver:Maria Victoria de Mesquita Benevides.O Governo
Kubitschek: desenvolvimento econmico
e estabilidade poltica, 1956 1961.Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1976; e Celso
Lafer. JK e o programa de metas (19561961): processo de planejamento e sistema poltico no Brasil. Rio de Janeiro:
Editora FGV,2002.
[30] Ver F. H. Cardoso, Autoritarismo
e Democratizao,ed.cit.,p.207.
[31] Conforme aparecem nas anlises de Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda ou mesmo de Raymundo Faoro.
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Parece inevitvel uma associao direta entre o pensamento autoritrio brasileiro da primeira metade do sculo XX e a constituio do
modelo de Estado regulador.No instigante ensaio Viagem ao olho do
furaco, Francisco de Oliveira prope que Celso Furtado teria mantido um dilogo velado com os expoentes do pensamento autoritrio
brasileiro, procurando reinterpretar em bases democrticas a formao do Estado nacional desenvolvimentista brasileiro.34
Segundo Francisco de Oliveira, o pensamento autoritrio brasileiro teve em sua base uma determinada interpretao do Brasil,a qual
teria influenciado as anlises sobre o papel do Estado regulador e,
principalmente, a constituio de um modelo jurdico-institucional
de organizao da burocracia estatal. Para Oliveira, as posies tericas autoritrias da Repblica Velha, que projetaram suas influncias
sobre o Estado Novo de Vargas, esto em tenso com as inclinaes
tericas de Celso Furtado no que diz respeito formao de uma burocracia estatal voltada para a organizao da ordem econmica.35 Apesar de no existir nas obras de Furtado referncia aos clssicos do pensamento autoritrio, possvel, na reconstruo de seu pensamento
poltico,desvendar o dilogo velado que teria mantido com os representantes daquela corrente de pensamento.
Furtado, ainda de acordo com Oliveira, teria respondido aos clssicos do pensamento autoritrio de duas formas.A primeira,por meio
de seu trabalho intelectual, ao se afastar do estilo bacharelesco, enciclopdico no pior sentido e opinitico dos juristas conservadores que deram suporte ao modelo do Estado Novo. E, ao mesmo
tempo, ao propor uma anlise do papel do Estado na economia distante das anlises culturalistas que marcaram a antropologia e a sociologia da formao da sociedade brasileira.
A discusso que Furtado prope sobre a dinmica dos centros de
deciso para a formulao de polticas desenvolvimentistas indica a
tentativa de articular anlises sistmicas, considerando a articulao
de grupos de interesse no plano do capitalismo internacional e no
cenrio da organizao do mercado interno.Para ele,as
decises de um pas exportador de produtos primrios so,necessariamente,
reflexas.O grau de autonomia limitado,pois os grupos que controlam a economia mundial dos produtos primrios sobrepem os seus interesses aos de
cada pas exportador considerado isoladamente. natural, em tais casos,
que os grupos de deciso em cada pas exportador atuem em sincronia com o
comando internacional.Os centros de deciso que se apiam nas indstrias
ligadas ao mercado interno gozam,por definio,de elevado grau de autonomia.[...] Na medida em que estes grupos passaram a predominar no Brasil,
148 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos
[35] Idem,p.64.
firmou-se a mentalidade desenvolvimentista, que possibilitou a formulao de uma primeira poltica sistemtica de industrializao [...]. Para
desenvolver-se necessrio individualizar-se concomitantemente. Em
outras palavras,a individualizao no simples conseqncia do desenvolvimento. fato autnomo.[...] A sincronia entre os verdadeiros interesses do
desenvolvimento e as decises tem como pr-requisito a superao da economia reflexa, isto , exige a individualizao do sistema econmico. Essa
ideologia transformou a conquista dos centros de deciso em objetivo fundamental.E,como o principal centro de deciso o Estado,atribui a este o papel
bsico da consecuo do desenvolvimento. Assim, para evitar o controle
direto ou indireto de grupos estrangeiros na industrializao do petrleo,ao
Estado foi cometida responsabilidade industrial neste setor. A criao de
bancos oficiais de desenvolvimento permitiu canalizar para as indstrias
uma parcela adicional de recursos, sem os quais no teria sido possvel a
necessria concentrao de capitais nos setores bsicos.36
O Estado e os modelos jurdico-institucionais para o funcionamento da burocracia estatal na regulao da economia esto no centro
da anlise de Furtado. Mas, diferentemente do pensamento autoritrio, o Estado no compreendido como a sntese do interesse nacional. O Estado uma arena de circulao de poder poltico nos quais
grupos de interesse se articulam na definio do contedo da regulao de mercados.
Mas, em vez de definir a priori quais os interesses nacionais a ser
perseguidos pelo Estado,Furtado aponta para a necessidade de reformas jurdico-institucionais nos centros de deciso que permitam a
institucionalizao de polticas desenvolvimentistas a partir da
sociedade civil. Essa dimenso do pensamento de Furtado aponta
para uma forma de justificao racional do contedo das polticas e
legitimao por meio do incremento da participao de grupos de
interesse ligados indstria representativa do mercado interno capazes de canalizar foras econmicas ao desenvolvimento. Nesse sentido,Furtado no faz uma mera defesa ideolgica de um iderio nacionalista. A anlise sistmica e as possibilidades de reforma passam
por uma compreenso do funcionamento da burocracia estatal e dos
seus canais de circulao de poder poltico.37
A segunda resposta de Furtado ao pensamento autoritrio, igualmente apontada por Oliveira, foi a criao das bases institucionais da
Operao Nordeste e da Sudene,inserida no contexto da teoria do subdesenvolvimento de origem cepalina.Para Francisco de Oliveira,Furtado
percebeu a necessidade de um novo pacto federativo,que descentralizaria o fluxo de investimentos do eixo Sul-Sudeste,na tentativa de industrializao do Nordeste.Mais do que uma anlise do funcionamento da
economia brasileira,ele teria oferecido uma interpretao do Brasil ao perNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006
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ceber que a forma de organizao das foras polticas no interior da burocracia estatal caracterizaria um modelo centralizado de reproduo do
poder poltico no eixo Sul-Sudeste e,conseqentemente,de concentrao do capital nos atores representativos da burguesia nacional do SulSudeste articulada com os interesses do capital multinacional.38
As respostas veladas apresentadas por Furtado aos clssicos do autoritarismo teriam inovado a forma de interpretar o Brasil. Ao pensar o
papel do Estado,identificando os problemas institucionais na forma de
organizao da burocracia estatal, Furtado responde a figuras como
Alberto Torres e Oliveira Vianna, que desconfiavam, por princpio, de
qualquer forma institucional que pudesse representar um enfraquecimento do poder central.Descentralizar a forma de atuao do Estado na
organizao da economia brasileira, em articulao com os estados da
Federao,seria aceitvel para o pensamento autoritrio,desde que sem
autonomia. Furtado teria pensado formas de autonomia decisria e de
democratizao dos canais de circulao de poder poltico para que
representantes de outros setores da sociedade brasileira pudessem participar de redes de organizao da economia em nveis locais e regionais.
Por outro lado, Furtado tambm se afasta das anlises culturalistas, na medida em que teria formulado uma interpretao do Brasil
centrada na forma de organizao do fluxo de poder poltico no interior da burocracia estatal.O Estado e a poltica passaram a ser o eixo da
interpretao furtadiana.
Mas o aprofundamento do pensamento autoritrio no regime
militar de 1964-1985 teria impedido a constituio de um novo marco
jurdico-institucional para uma redefinio da forma de atuao do
Estado, especialmente na sua relao com a sociedade civil, no planejamento do desenvolvimento econmico brasileiro. Ironicamente,
figuras supostamente liberais e antiplanejadoras como Eugnio
Gudin,Roberto de Oliveira Campos (sucessor de Gudin na liderana
conservadora), Delfim Neto e Mrio Henrique Simonsen acabaram
por consolidar o modelo institucional autoritrio centralizado de organizao da economia brasileira (claramente antiliberal esta a ironia!),reproduzindo o pensamento clssico e as relaes de poder poltico que marcaram a formao do Estado regulador brasileiro.
Contra esse modelo autoritrio, uma nova interpretao do Brasil
parece ter constitudo as bases para a formao de um novo modelo jurdico-institucional de organizao da burocracia estatal.Apesar de Celso
Furtado e Fernando Henrique Cardoso partirem de diagnsticos e
modelos analticos que por vezes se aproximam39,parece no ter sido a
interpretao furtadiana a vencedora da corrida por um modelo de
Estado regulador alternativo ao modelo autoritrio at ento vigente,
mas a interpretao do Brasil que marcou a reforma do Estado,na dcada
de 1990,durante o governo Fernando Henrique Cardoso.
150 A FORMAO DO ESTADO REGULADOR Paulo Todescan Lessa Mattos
[39] Os pontos de aproximao seriam o foco de preocupao intelectual na organizao poltica da burocracia estatal brasileira quando da
interveno do Estado na economia,
e a adoo de modelos analticos que
procuram formular crticas ao pensamento autoritrio brasileiro e, ao
mesmo tempo,se afastar das anlises
culturalistas que marcaram a antropologia e a sociologia da formao da
sociedade brasileira.
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o tema presididas por Glauco Arbix no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA),parece um esboo de um novo modelo jurdicoinstitucional para o desenvolvimento econmico.
A ABDI pretende ser uma nova arena para definir estratgias e
linhas gerais de ao para polticas de desenvolvimento industrial em
diferentes setores da economia. As decises so tomadas dentro de
um conselho deliberativo formado por representantes governamentais e da sociedade civil. Seus objetivos e metas so definidos pelo
governo federal por meio de contratos de gesto,e sua funo,definida
em lei, a de promover o desenvolvimento tecnolgico e econmico
em setores da economia brasileira.
No temos,no momento,resultados concretos de polticas definidas no contexto da ABDI que possam ser mensuradas.No entanto,at
o momento,as tentativas do governo Lula de oferecer um novo modelo
de Estado planejador desenvolvimentista parecem carecer de um arcabouo jurdico-institucional de novo tipo.48
Na disputa pelas interpretaes do Brasil, o modelo de novo
Estado regulador oferecido por Fernando Henrique Cardoso uma
alternativa ao pensamento autoritrio parece ter vencido at o
momento. No apenas porque o grupo de intelectuais que se organizou em torno das eleies de Fernando Henrique se apoiou numa
interpretao do Brasil alternativa ao pensamento autoritrio. Mas
essencialmente porque esse grupo conseguiu articular um modelo
jurdico-institucional para dar forma legal a um novo Estado regulador,
efetivamente institucionalizado com as reformas legislativas e constitucionais dos anos 1990 e aqui no fao nenhum juzo sobre as
qualidades ou problemas de tal modelo.49
Por outro lado, Furtado teria tentado cunhar um modelo democrtico de Estado planejador desenvolvimentista tambm
enfrentando o pensamento autoritrio brasileiro. Mas esse novo
modelo, como vimos, no chegou a se constituir, tendo sido interrompido pela ditadura militar de 1964-1985, que aprofundou o
modelo autoritrio.
O governo Lula parece tambm no ter conseguido oferecer qualquer novo debate sobre o funcionamento e a organizao da burocracia
estatal para a regulao e o desenvolvimento planejado de setores da
economia brasileira.Com exceo da ABDI ainda uma grande incgnita parece no haver qualquer articulao em torno de novas idias.
CONCLUSO
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Paulo Todescan Lessa Mattos advogado,doutor em direito pela USP e pesquisador associado ao Cebrap.
76,novembro 2006
pp. 139-156