Autores:

Almeida Rabelo Vegas, Cludia Mara de

SUMRIO: 1. A EVOLUO DO ESTADO; 2. A NATUREZA JURDICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO; 3. A

ADMINISTRAO PBLICA; 4. SENTIDOS DA ADMINISTRAO PBLICA; 4.1 - SENTIDO OBJETIVO; 4.2 SENTIDO SUBJETIVO; 5. A FUNO ADMINISTRATIVA; 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.

RESUMO
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil proclamou em seu prembulo a instituio de um
Estado Democrtico de Direito, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores
supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. Ressalta-se que pluralista uma
sociedade em que todos os interesses so protegidos. Vale trazer baila as funes da administrao
pblica, as quais informam todo o direito administrativo direcionando as condutas dos agentes.

01- A EVOLUO DO ESTADO

ASPECTOS HISTRICOS
O Direito Administrativo nasceu no perodo do Estado liberal. Por isso mesmo, impregnou-se, em parte,
do cunho individualista que dominava as varias cincias humanas. Mas, paradoxalmente, o Direito
Administrativo trouxe em si traos de autoritarismo, de supremacia sobre o indivduo, com vistas
consecuo de fins de interesse pblico. Pode-se dizer que o princpio do interesse pblico se
desenvolveu no perodo do Estado Social de Direito, quando a atuao do Estado cresceu em todos os
setores, com o objetivo de corrigir a profunda desigualdade social gerada pelo liberalismo[1].
Garrido Falla observa que, com o crescimento do Estado, os prprios indivduos passaram a exigir a
atuao do poder pblico, no mais para o exerccio s das atividades de segurana, polcia e justia,
como ocorria no perodo do Estado Liberal de Direito, mas tambm para a prestao de servios
pblicos essenciais ao desenvolvimento da atividade individual, em todos os seus aspectos, pondo fim
s injustias sociais geradas pela aplicao dos princpios incorporados pelo direito civil. Por outro
lado, esse novo Estado prestador de servios trouxe consigo a prerrogativa de limitar o exerccio dos

direitos individuais em beneficio do bem-estar coletivo, pondo em perigo a prpria liberdade

individual[2].
O Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas idias opostas: de um lado, o da
proteo aos direitos individuais diante do Estado, que serve de fundamento ao princpio da
legalidade, um dos esteios do Estado de Direito; de outro lado, a da necessidade de satisfao de
interesses pblicos, que conduz outorga de prerrogativas e privilgios para a Administrao Pblica,
quer para limitar o exerccio dos direitos individuais em beneficio do bem-estar coletivo (poder de
polcia), quer para a prestao de servios pblicos. Da a bipolaridade desse ramo do Direito:
liberdade do indivduo e autoridade da Administrao; restries e prerrogativas. Para assegurar-se a
liberdade, sujeita-se o Estado observncia da lei; a aplicao, ao direito pblico, do princpio da
legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administrao Pblica, necessria consecuo de seus
fins, so-lhe outorgadas prerrogativas e privilgios que lhe permitem assegurar a supremacia do
interesse pblico sobre o particular[3].
O princpio da legalidade e o princpio da supremacia do interesse pblico so os dois princpios
bsicos do Direito Administrativo. Como leciona Maria Sylvia Zanella di Pietro esses princpios no
permaneceram estticos no decurso do tempo. Eles acompanharam as transformaes do Estado e
assumiram nova feio no momento atual. Assim como o princpio da legalidade saiu de sua formula
rgida e formalista, prpria do Estado legal e chegou a uma frmula muito mais ampla que se ajusta ao
Estado de Direito propriamente dito, tambm o princpio do interesse pblico comeou como
proposio adequada ao Estado liberal, no intervencionista e assume feio diversa para adaptar-se
ao Estado social e democrtico de Direito, adotado na Constituio de 1988[4].
A autora citada diz que, com o Estado Social, o interesse pblico a ser alcanado pelo Direito
Administrativo humaniza-se, na medida em que passa a preocupar-se no s com os bens materiais
que a liberdade de iniciativa almeja, mas com valores considerados essenciais existncia digna;
quer-se liberdade com dignidade, o que se exige maior interveno do Estado para diminuir as
desigualdades sociais e levar a toda coletividade o bem-estar social. O interesse pblico, considerado
sob o aspecto jurdico, reveste-se de um aspecto ideolgico e passa a confundir-se com a idia de
bem-comum[5].
Na linha de raciocnio de Luis Roberto Barroso, ao longo do sculo XX, o Estado percorreu uma
trajetria pendular. Comeou liberal, com funes mnimas, em uma era de afirmao dos direitos
polticos e individuais. Tornou-se social aps o primeiro quarto, assumindo encargos na superao das

desigualdades e na promoo dos direitos sociais. Na virada do sculo, estava neoliberal,

concentrando-se na atividade de regulao, abdicando da interveno econmica direta, em um
movimento de desjuridicizao de determinadas condutas sociais. E assim chegou ao novo sculo e ao
novo milnio[6].
Para o aludido professor, o Estado contemporneo tem o seu perfil redefinido pela formao de blocos
polticos e econmicos, pela perda de densidade do conceito de soberania, pelo aparente
esvaziamento do seu poder diante da globalizao. Mas no h qualquer sintoma de que esteja em
processo de extino ou de que a ele ser reservado um papel secundrio. O Estado ainda a grande
instituio do mundo moderno. Mesmo quando se fala em centralidade dos direitos fundamentais, o
que est em questo so os deveres de absteno ou de atuao promocional do Poder Pblico.
Superados os preconceitos liberais, a doutrina publicista reconhece o papel indispensvel do Estado na
entrega de prestaes positivas e na proteo frente atuao abusiva dos particulares[7].
Conclui Luis Roberto Barroso que o Estado ainda protagonista na histria da humanidade, seja no
plano internacional seja no plano domstico. Sua presena em uma relao jurdica exigir, como
regra geral, um regime jurdico especfico, identificado como de direito pblico. Os agentes do Estado
no agem em nome prprio nem para seu auto-desfrute. As condutas praticadas no exerccio de
competncias pblicas esto sujeitas a regras e princpios especficos, como o concurso, a licitao, a
autorizao oramentria, o dever de prestar contas, a responsabilidade civil objetiva. No espao
pblico no reinam a livre iniciativa e a autonomia da vontade, estrelas do regime jurdico de direito
privado. Acrescenta o autor que em um Estado democrtico de direito, no subsiste a dualidade
cunhada pelo liberalismo, contrapondo Estado e sociedade. O Estado formado pela sociedade e deve
perseguir os valores que ela aponta. J no h mais uma linha divisria romntica e irreal separando
culpas e virtudes[8].
Maria Coeli Simes Pires aponta as mudanas vertiginosas que se sucedem nas ltimas dcadas, e
que, em grande parte, contribuem para a formao do atual paradigma do Estado Democrtico de
Direito, so de tal modo variadas e novas, que exigem completa releitura dos mtodos de
interpretao consagrados pelos paradigmas anteriores. Segundo a professora mineira, este processo
torna o Direito contemporneo, antes de tudo, o Direito da complexidade, que no pode fazer vista
cega para as distintas situaes a ele submetidas, como, p. ex., o fato de trazer mais perguntas do
que respostas; valorizar no apenas textos normativos, mas sua reconstituio, os equivalentes a
textos e o contexto, para a mediao de solues; problematizar axiomas e por em xeque clssicas

antinomias[9]. Em uma breve sntese relatamos a evoluo do Estado, a qual teve uma importante
influncia na histria do Direito no que tange a prevalncia do interesse pblico sobre o interesse
privado. Foi justamente essa evoluo que permitiu que o interesse pblico tivesse preferncia sobre o
interesse privado, uma vez que a sociedade passou a exigir do Estado servios pblicos essenciais a
fim de diminuir as injustias e as desigualdades sociais.
02 A NATUREZA JURDICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito dividido, inicialmente, em Direito Pblico e Direito Privado. O Direito Pblico, por sua vez,
subdividido em Interno e Externo.
No entendimento da doutrina majoritria, o Direito Pblico regula as relaes em que o Estado parte
ou mantm interesse preponderante, regendo a sua organizao, atuando com supremacia e visando
o interesse pblico. Por outro lado, ao direito privado restam as normas reguladoras das relaes
mantidas exclusivamente por particulares, caracterizadas pelo interesse privado.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o Direito Pblico Interno visa a regular, precipuamente, os interesses
estatais e sociais, cuidando s reflexamente da conduta individual. Reparte-se em Direito
Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributrio, Direito Penal ou Criminal, Direito Processual ou
Judicirio (Civil e Penal), Direito do Trabalho, Direito Eleitoral, Direito Municipal. Esta subdiviso no
estanque, admitindo o despontar de outros ramos, com o envolver da Cincia Jurdica, que enseja, a
cada dia, especializao do Direito e a conseqente formao de disciplinas autnomas. Segue o autor
ensinando que o Direito Pblico Externo destina-se a reger as relaes entre os Estado Soberanos e as
atividades individuais no plano internacional. J o Direito Privado tutela predominantemente os
interesses individuais, de modo a assegurar a coexistncia das pessoas em sociedade e a fruio de
seus bens, quer nas relaes de indivduo a indivduo, quer nas relaes do indivduo com o Estado.
Diante disso, podemos identificar o Direito Administrativo como um dos ramos do Direito Pblico
Interno.
Seguindo esse pensamento, expe Jos Cretella Jnior que, desde Ulpiano, o direito dividido em dois
campos: o campo do direito pblico e o campo do direito privado. O Direito Civil, por exemplo, estudas
as relaes horizontais entre particulares. O Direito Administrativo, por sua vez, ao lado do direito
constitucional, na ala do direito pblico, estuda as relaes verticais, entre a Administrao e os
administrados, informado por princpios publicsticos, exorbitantes e derrogatrios do direito
comum. Assim sendo, o direito administrativo includo por todos os juristas, sem exceo, na ala do

direito pblico, fundamentando-se os que assim procedem em dois critrios principais, o do interesse
predominante e o do sujeito participante da relao jurdica. Diante disso, por qualquer um dos dois
critrios eleitos, a concluso uma s o direito administrativo ramo inequvoco do direito
pblico[10]. No dizer de Digenes Gasparini, o Direito, como um conjunto de normas de conduta
humana, imposta coativamente pelo Estado, constitui uma unidade indivisvel, macia, monoltica.
Embora seja assim, desde os romanos, dividido em Pblico e Privado. O Direito Pblico regula as
relaes jurdicas em que predomina o interesse do Estado, enquanto o Direito Privado disciplina as
relaes jurdicas em que prevalece o interesse dos particulares. o critrio de interesse que, no caso,
aparta esses ramos do Direito[11].
Assevera que o Direito Administrativo, quanto a ser ou no parte do Direito Pblico, no oferece
nenhuma preocupao ou dvida. poro desse ramo sob qualquer dos dois principais critrios
acolhidos pela doutrina para distinguir os esgalhos em que se fraciona o Direito, ou seja, o do interesse
pblico e o do sujeito da relao jurdica com prerrogativas de autoridade. O interesse pblico informa
todo o sistema jurdico-administrativo estando presente em toda e qualquer de suas regras ou relao
jurdica por ele presidida, a exemplo da expropriao. Tambm atende ao segundo critrio, uma vez
que, pelo menos em um dos plos da relao jurdica disciplinada por ele est a Administrao Pblica
atuando nessa qualidade, isto , com privilgios estatais, como ocorre com a requisio de bens dos
particulares durante um estado declarado de calamidade pblica. Sendo a Administrao Pblica parte
dessa relao jurdica assim prestigiada, evidente que tais relaes, regidas pelo Direito
Administrativo, integram o Direito Pblico[12].
Na concepo de Jos Cretella Jnior, o Direito Administrativo o ramo peculiar Administrao. o
ramo peculiar Administrao Pblica. o ramo do direito pblico concernente s atividades das
pessoas jurdicas pblicas, quando objetivam interesses pblicos. Ou ento, j que as pessoas jurdicas
pblicas desempenham funo relevante no Estado moderno, diramos o seguinte: Direito
administrativo o conjunto dos princpios e regras jurdicas referentes ao das pessoas jurdicas
pblicas[13].
Para Hely Lopes Meirelles o Direito Administrativo Brasileiro sintetiza-se no conjunto harmnico de
princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar
concreta, direta ou imediatamente os fins desejados pelo Estado.
Quanto ao Direito Administrativo moderno, adverte Maria Coeli Simes Pires, para a impossibilidade de
v-lo como amalgama de normas coercitivas que apenas visam regular os poderes do Estado sobre o

particular, criando para o primeiro uma srie de vantagens e prerrogativas desproporcionais. Afinal,
coloca-se em xeque a ndole conservadora, delineando-se nova matriz paradigmtica sob as luzes do
Estado Democrtico de Direito. Sob esta nova matriz, o Direito Administrativo ressemantiza a noo de
interesse pblico e de discricionariedade, invoca a incluso do cidado e da sociedade nos processos
decisrios, deixando-se permear pelas mximas jurdicas da igualdade e reduzindo-se imperatividade,
para assentar a consensualidade como o patamar do sistema administrativo[14].
Registra a aludia autora que as transformaes experimentadas pela sociedade ocidental nas ltimas
dcadas do sculo XX, que trouxeram conceitos como interesse pblico, segurana jurdica
compartilhada e direitos adquiridos para a realidade administrativa, mostram a imprestabilidade de
certos conceitos e prticas relacionadas com instituies polticas e administrativas apropriados pelo
discurso e pela retrica do autoritarismo, projetando, a partir da nova dimenso do EstadoAdministrador, um Direito Administrativo humanizado. Este novo Direito Administrativo leva a srio a
juridicidade que, por sua vez, assenta-se em diferentes princpios, em especial na mxima da
dignidade da pessoa humana, como ponto de partida e de chegada para a redefinio da idia
fundante de interesse pblico[15].
Em suma, o Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico, que visa atender os interesses sociais.
Ademais um ramo dotado de autonomia, e como o Direito uma cincia, importante distinguirmos
princpios de normas. Alm disso, normas e princpios exercem um papel fundamental na formao
poltico-administrativa, por isso merece ser tratado em captulo diverso.
03 A ADMINISTRAO PBLICA
Insta salientar que Administrar quando um bem colocado sob a posse de uma determinada
pessoa a fim de que ela zele e cuide daquele bem posto sob a sua tutela e competncia. Assim,
acontece com a Administrao Pblica, tendo em vista que os bens de propriedade da coletividade so
colocados sob a sua guarda para que ela exercite todas as faculdades de que necessita para o
implemento da sua funo, como dirigir, governar, prestar servios para atingir um resultado positivo
e execut-los.
Administrao Pblica na concepo de Jos Afonso da Silva o conjunto de meios institucionais,
financeiros e humanos preordenados execuo das decises polticas. Essa uma noo simples de
Administrao Pblica que destaca, em primeiro lugar, que subordinada ao Poder poltico; em
segundo lugar, que meio e, portanto, algo de que serve para atingir fins definidos e, em terceiro

lugar, denota os seus dois aspectos: um conjunto de rgos a servio do Poder poltico e as operaes,
as atividades administrativas[16]. Hely Lopes Meirelles assinala que, numa viso global, a
Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando
satisfao das necessidades coletivas. A Administrao no pratica atos de governo; pratica, tosomente, atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia do
rgo e seus agentes[17].
Conceitua o autor que em sentido lato, administrar gerir interesses, segundo, a lei, a moral e a
finalidade dos bens entregues guarda e conservao alheias. Se os bens e interesses geridos so
individuais, realiza-se administrao pblica. Administrao pblica, portanto, a gesto de bens e
interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo preceitos do
Direito e da Moral, visando o bem comum. Continua ensinando que no Direito Pblico do qual o
Direito Administrativo um dos ramos a locuo Administrao Pblica tanto designa pessoas e
rgos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar de
administrao pblica aludindo-se aos instrumentos de governo como gesto mesma dos interesses
da coletividade. Ademais adverte o autor, em nota de rodap, que sempre que a expresso
Administrao Pblica for escrita com maisculas est se referindo a pessoas e rgos administrativos,
e a expresso com letras minsculas administrao pblica esta se referindo atividade
administrativa em si mesma[18].
Vistos os conceitos dados pelos doutrinadores administrativistas, cumpre agora analisar os aspectos
objetivo e subjetivo do termo administrao pblica para a construo de um conceito com
contornos mais definidos.
04 - SENTIDOS DA ADMINISTRAO PBLICA
A Administrao Pblica pode ser entendida em dois sentidos: objetivo e subjetivo.
4.1 - SENTIDO OBJETIVO
Consoante Jos dos Santos Carvalho Filho, o verbo administrar indica gerir, zelar, enfim uma ao
dinmica de superviso. O adjetivo pblica pode significar no s algo ligado ao Poder Pblico, como
tambm a coletividade ou ao pblico em geral. O sentido objetivo, pois, da expresso, deve consistir
na prpria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus rgos e agentes, caracterizando,
enfim, a funo administrativa[19] Trata-se da prpria gesto dos interesses pblicos executada
pelo Estado, seja atravs da prestao de servios pblicos, seja por sua organizao interna, ou ainda

pela interveno no campo privado, algumas vezes at de forma restritiva (poder de polcia). Seja qual
for a hiptese da administrao da coisa pblica, inafastvel a concluso de que a destinatria
ltima dessa gesto h de ser a prpria sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma imediata,
o Estado. que no se pode conceber o destino da funo pblica que no seja voltado aos indivduos,
com vistas a sua proteo, segurana e bem-estar. Essa a administrao pblica, no sentido
objetivo[20].
No dizer de Alexandre de Moraes, a administrao pblica pode ser definida objetivamente como a
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses
coletivos[21]. J Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que a Administrao Pblica no sentido objetivo,
material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse
sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incumbe, predominantemente,
ao Poder Executivo[22].
Nota-se que, como retro alinhavado, a funo da administrao pblica ao zelar e cuidar dos bens da
coletividade chamada de funo administrativa.
Diante dessas colocaes, sob o aspecto material, quais so as atividades exercidas pela
administrao pblica? As principais atividades administrativas so:
1- Servio pblico: uma das atividades mais protegidas no Direito Administrativo. Onde houver
servio pblico o Direito Administrativo bastante cuidadoso para que a prestao desse servio
chegue ao corpo social com qualidade e sem falhas. O servio pblico est previsto no artigo 175 da
Constituio Federal de 1988, que reza o seguinte: incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de
servios pblicos. Importa ressaltar que a titularidade do servio pblico pertence sempre
Administrao Pblica Direta ou Indireta, sendo que o particular pode ser mero prestador dessa
atividade. Um exemplo clssico de servio pblico a distribuio de energia eltrica e gua.
2 Poder de polcia: o poder de fiscalizao da Administrao. Quem cria obrigaes para o
particular a lei e quem cria a lei o legislador. Assim a lei impe obrigaes para o particular e cabe
Administrao fiscalizar se estes particulares esto cumprindo a lei. Conforme o artigo 5, inciso II da
CF/88 ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
Exemplo: polcia sanitria fiscaliza o cumprimento das leis sanitrias, que regulamentam as atividades
de restaurantes, bares e farmcias, protegendo a sade e a segurana dos consumidores.

3 Fomento: consiste no incentivo que a Administrao faz a particulares especiais visando um bem
comum. Est diretamente ligado ao terceiro setor, que so particulares especiais, os quais buscam
interesses pblicos, e por esse motivo so incentivados pela Administrao a continuarem exercendo
essas atividades. Exemplo: organizaes sociais que buscam interesses sociais sem fins lucrativos.
4 Interveno no domnio econmico: aquela atividade em que a Administrao atua por meios
diretos e indiretos no mercado capitalista. A Administrao vai regulamentar esse mercado, apenas no
caso de ser verificado relevante interesse coletivo ou algum fator ligado segurana nacional. Essa
interveno est prevista no artigo 173 da CF/88, que dispe: ressalvados os casos previstos nesta
Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei.
5 Gesto de bens pblicos: atividade de cuidar para que a utilizao do bem pblico esteja em
conformidade ao interesse social a que deve servir.
6 - Interveno no direito de propriedade do particular: o direito de propriedade esta
assegurado pelo artigo 5, XXII da CF/88 e consiste num direito e garantia fundamental. No entanto,
esse direito no absoluto sofrendo, por sua vez, diversos condicionamentos e limitaes advindas
dessa atividade administrativa. So institutos que permitem a incidncia administrativa sobre o
exerccio do direito de propriedade: a desapropriao, o tombamento, a requisio administrativa, a
limitao administrativa, a ocupao temporria e a servido administrativa.
4.2 - SENTIDO SUBJETIVO
No que diz respeito ao sentido subjetivo da administrao pblica, Jos dos Santos Carvalho Filho
sustenta que a expresso pode tambm significar o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas
que tenham a incumbncia de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em considerao
o sujeito da funo administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este sentido da
noo anterior, deve a expresso conter as iniciais maisculas: Administrao Pblica[23].
Segundo o doutrinador os rgos e agentes a que nos temos referido integram as entidades estatais,
ou seja, aquelas que compem o sistema federativo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
Entretanto, existem algumas pessoas jurdicas incumbidas por elas da execuo da funo
administrativa. Tais pessoas tambm se incluem no sentido de Administrao. So elas as autarquias,
sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes pblicas. No primeiro caso temos a

Administrao Direta, responsvel pelo desempenho das atividades administrativas de forma

centralizada; no segundo se forma a Administrao Indireta, exercendo as entidades integrantes a
funo administrativa descentralizadamente[24].
Neste sentido, define Maria Sylvia Zanella Di Pietro que a Administrao Pblica no sentido subjetivo,
formal ou orgnico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas
jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte a
atividade estatal: a funo administrativa[25].
Para Alexandre de Moraes, a Administrao Pblica pode ser definida subjetivamente como o conjunto
de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado.
Desse modo quem pode ser chamado de Administrao Pblica no aspecto subjetivo? Podemos
chamar de Administrao Pblica todas as pessoas fsicas, jurdicas e rgos pblicos que exercerem
atividade administrativa, estejam em qualquer Poder da Repblica e em qualquer esfera federativa
(federal, estadual, distrital ou municipal).
Portanto, pode-se concluir que, da unio dos aspectos objetivo e subjetivo, a Administrao Pblica
pode ser conceituada no seu sentido estrito como sendo todas as pessoas fsicas, jurdicas e rgos
pblicos de todos os Poderes de Repblica em qualquer esfera federativa (federal, estadual, distrital e
municipal) que exeram qualquer uma das atividades administrativas visando a satisfao das
necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado.
Entendido o conceito do termo Administrao Pblica, bem como, os seus sentidos objetivo e
subjetivo, passamos agora a entender o termo funo administrativa.
05 - A FUNO ADMINISTRATIVA
No Estado Democrtico de Direito, a funo administrativa a atividade desempenhada pelas pessoas
estatais, sujeitas a controle jurisdicional, no fiel cumprimento do dever de alcanar o interesse pblico.
Essa funo marcada pela conjugao de dois princpios caracterizadores do regime jurdico
administrativo, quais sejam: o princpio da supremacia do interesse pblico e o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico.
O princpio da prevalncia do interesse pblico sobre o interesse particular assegura a quem exerce a
competncia administrativa uma posio de privilgio e supremacia a fim de que as necessidades
sociais sejam alcanadas e, desse modo, a finalidade pblica seja cumprida.

O princpio da indisponibilidade do interesse pblico pelo titular de competncia administrativa

determina a subordinao da atividade administrativa aos princpios jurdicos que vinculam
concretizao do interesse pblico. Isto quer dizer que os rgos e entidades estatais so meros
instrumentos da realizao da funo administrativa, cujo exerccio destinado ao benefcio social.
Assim sendo, como a Administrao no titulariza os interesses pblicos primrios, podemos afirmar
que tais interesses so indisponveis pelas pessoais estatais cabendo as mesmas, na sua gesto,
proteg-los.
Importa registrar que o conceito de funo administrativa tem sido matria de grande dificuldade para
os doutrinadores, tendo em vista a extenso e a heterogeneidade do tema. Para o autor Maral Justen
Filho a funo administrativa compreende atividades de fornecimento de utilidades materiais de
interesse coletivo (coleta de lixo, por exemplo), mas tambm abrange atuao de cunho jurdico,
imaterial (regulamentao de poluio sonora, por exemplo). Como se no bastasse, compreende a
deciso de litgios, inclusive entre particulares (disputas quanto a competio desleal, levada
apreciao do CADE)[26].
Elucidando melhor essa idia defende esse doutrinador que a funo administrativa o conjunto de
poderes jurdicos destinados a promover a satisfao de interesses essenciais, relacionados com a
promoo de direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organizao estatal e permanente e
que se faz sob o regime jurdico infralegal e submetido ao controle jurisdicional[27]. Jos dos Santos
Carvalho Filho tambm entende que no constitui matria muito fcil delinear os contornos do que se
considera funo administrativa. Os doutrinadores tm divergido sobre o tema. No entanto, os autores
se tm validado de critrios de trs ordens para a identificao da funo administrativa: 1) subjetivo
(ou orgnico), que d realce ao sujeito ou agente da funo; 2) objetivo material, pelo qual se examina
o contedo da atividade; e 3) objetivo formal, que explica a funo pelo regime jurdico em que se
situa a sua disciplina.
Sustenta o citado jurista que nenhum critrio suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles
combinar-se para suscitar o preciso contorno da funo administrativa. A funo administrativa, na
prtica, tem sido considerada de carter residual, sendo, pois, aquela que no representa a
formulao da regra legal nem a composio de lides in concreto. Mais tecnicamente pode dizer-se
que funo administrativa aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente
ordem constitucional e legal, sob regime de direito pblico, com vistas a alcanar os fins colimados
pela ordem jurdica[28].

Enquanto o ponto central da funo legislativa consiste na criao do direito novo (ius novum) e o da
funo jurisdicional descansa na composio de litgios, na funo administrativa o grande alvo , de
fato, a gesto dos interesses coletivos na sua mais variada dimenso, conseqncia das numerosas
tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Desse modo conclui o autor que constituem funo
materialmente administrativa atividades desenvolvidas no Poder Judicirio, de que so exemplos
decises em processos de jurisdio voluntria e o poder de polcia do juiz nas audincias, ou no Poder
Legislativo, como as denominadas leis de efeitos concretos, atos legislativos que, ao invs de
traarem normas gerais e abstratas, interferem na rbita jurdica de pessoas determinadas, como, por
exemplo, a lei que concede penso vitalcia viva de ex-presidente. Em relao a elas a idia
sempre residual: onde no h criao de direito novo ou soluo de conflitos de interesses na via
prpria (judicial), a funo exercida, sob o aspecto material, a administrativa.
Celso Antnio Bandeira de Mello nos ensina que funo administrativa a funo que o Estado, ou
quem lhe faa s vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquico e que no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamento
infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo
Poder Judicirio[29].
Contudo quem melhor discorreu sobre o tema foi Hely Lopes Meirelles ao definir que a natureza da
administrao pblica a de um mnus pblico para quem a exerce, isto , a de um encargo de
defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal,
impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral
administrativa que regem a sua atuao. Ao ser investido em funo ou cargo pblico, todo agente do
poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro no o desejo do
povo, como legtimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado[30].
Neste sentido o nosso ilustre jurista enfatiza que os fins da administrao pblica resumem-se num
nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico
deve ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de
que est investido, porque a comunidade no institui a Administrao seno como meio de atingir o
bem-estar social. Ilcito e imoral ser todo o ato administrativo que no for praticado no interesse da
coletividade[31].
Assim, a defesa do interesse pblico corresponde ao prprio fim do Estado. O Estado tem o dever de
defender os interesses da coletividade a fim de favorecer o bem-estar social.

Portanto, negar a existncia dos princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e da
indisponibilidade do interesse pblico negar o papel do Estado que tem com uma das suas funes a
preservao de tais princpios.