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Ceclia Olivieri
II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 27: Sistema de Controle Interno do Executivo
Brasileiro: avanos na construo da transparncia e da eficincia da gesto pblica
RESUMO
Este artigo tem dois objetivos: 1) demonstrar o surgimento de um novo modelo de
sistema de controle interno no Executivo federal atravs da anlise dos processos
poltico-institucionais que deram origem ao rgo central desse sistema, a Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC), e 2) analisar o seu significado em termos de
avano democrtico das instituies de promoo da transparncia e accountability,
e em especial como instrumento de controle poltico da burocracia. A principal
concluso deste trabalho que o controle interno governamental no apenas um
conjunto de atividades de auditoria e fiscalizao da gesto pblica, mas tambm
um dos instrumentos de prestao de contas dos governantes perante os
governados, ao lado do controle externo realizado pelo Congresso e pelo TCU.
SUMRIO
1 INTRODUO........................................................................................................ 03
2 O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO COMO
INSTITUIO DE PROMOO DA ACCOUNTABILITY E DA TRANSPARNCIA
GOVERNAMENTAIS..................................................................................................05
3 O CONTROLE INTERNO COMO MONITORAMENTO DA GESTO
PBLICA.................................................................................................................... 07
4 O CONTROLE INTERNO COMO CONTROLE POLTICO DA
BUROCRACIA............................................................................................................15
5 CONSIDERAES FINAIS.................................................................................... 22
6 REFERNCIAS....................................................................................................... 26
1 INTRODUO1
Este artigo tem dois objetivos: 1) demonstrar o surgimento de um novo
modelo de sistema de controle interno no Executivo federal atravs da anlise dos
processos poltico-institucionais que deram origem ao rgo central desse sistema, a
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), e 2) analisar o seu significado em
termos de avano democrtico das instituies de promoo da transparncia e
accountability, e em especial como instrumento de controle poltico da burocracia.
Na prxima seo, apresentaremos o conceito de controle interno e o seu
papel perante as demais instituies de promoo da accountability e da
transparncia do Estado brasileiro, e a atual posio e caractersticas institucionais
da SFC. O objetivo mostrar que o controle interno governamental no apenas
um conjunto de atividades de auditoria e fiscalizao da gesto pblica, mas
tambm um dos instrumentos de prestao de contas dos governantes perante os
governados, ao lado do controle externo realizado pelo Congresso e pelo TCU.
A segunda seo analisa como, atravs das reformas da dcada de 1990,
a SFC se estruturou como rgo burocrtico de monitoramento das polticas
pblicas. As reformas organizacionais e legais (dentre as quais se destacam a
criao da SFC, a descentralizao territorial das estruturas de controle e a extino
das Cisets) significaram a re-fundao do sistema de controle interno no sentido de
construir a capacidade de avaliar a gesto das polticas pblicas em funo de seus
resultados. Essas reformas foram fundamentais para formatar o atual funcionamento
da atividade de monitoramento da gesto pblica federal, que tambm
apresentado nesta seo.
A terceira e ltima seo analisa como os controles rotineiros e
politicamente neutros da SFC passaram a ser usados como instrumento de controle
poltico dos dirigentes sobre a burocracia, em dois sentidos: 1) como uma forma de
1
Este artigo fruto da tese de doutoramento da autora, defendida em fevereiro de 2008. A tese um
estudo de caso sobre a criao e o funcionamento da SFC, e no seu texto integral pode ser
encontrado o desenvolvimento completo de vrias idias aqui apresentadas. As fontes de informao
da tese foram entrevistas com funcionrios da SFC, do TCU e do Ministrio do Planejamento e com
pessoas que no trabalham no governo mas cuja atuao profissional tem relao com o tema do
controle sobre os governantes, alm de documentos oficiais, principalmente os Relatrios de Gesto
da SFC e da CGU e a legislao respectiva, que so documentos de acesso pblico, atravs da
internet, conforme indicado nas referncias bibliogrficas.
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Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
At a criao da SFC, em 1994, a STN foi o rgo central do sistema de controle interno.
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modo, uma avaliao sobre a gesto dos prefeitos em relao aos recursos federais,
esse programa de fiscalizao no tinha como objetivo produzir informao sobre a
gesto municipal, mas sim sobre a gesto dos ministrios no mbito federal,
conforme demonstram os seguintes trechos dos relatrios de gesto da SFC, sobre
o Programa de Erradicao do Aedis aegypti:
Do universo definido para a pesquisa, 2.837 Municpios, o que representa
51% do nmero total de Municpios brasileiros, foi retirada uma amostra
estratificada, de acordo com as categorias da Fundao Nacional de SadeFUNASA, de 513 Municpios, onde foram realizadas 2.557 fiscalizaes,
para possibilitar informaes com preciso de 95%. As constataes
advindas dos trabalhos indicam que a utilizao dos recursos repassados
pelo Governo Federal no vm sendo aplicados, de forma apropriada, em
76% dos Municpios, no que tange ao controle do mosquito e mobilizao
da populao, o que vem comprometendo a efetividade do Programa no
universo investigado. Na origem desse quadro, esto os problemas
apontados nas fiscalizaes que indicam por parte do Ministrio, fragilidade
dos
mecanismos
de
planejamento,
coordenao
e
acompanhamento/fiscalizao
e,
nos
Municpios,
monitoramento
entomolgico deficiente, gerenciamento inadequado de inseticidas,
ausncia de campanhas de esclarecimento, insuficincia/inadequao de
equipamentos/veculos adquiridos, realizao de despesas estranhas ao
objeto do Programa, pagamento a servidores que no atuam diretamente no
Programa e desvio de finalidade.
Diante do quadro apresentado, a SFC recomendou ao gerente e aos
gestores federais a reviso da logstica do Programa, de forma a contemplar
o acompanhamento da execuo nos mbitos estadual e municipal e
estabelecimento de medidas restritivas/punitivas para os entes que no
cumprirem com suas responsabilidades, critrios objetivos de distribuio
de veculos/equipamentos e controle sistemtico para fornecimento de
inseticida, melhoria da capacitao de coordenadores e agentes e
investimento em campanhas de conscientizao da populao. Em
decorrncia do cenrio apresentado, o MS, no exerccio de 2001, atuou
principalmente no sentido de sanar as deficincias apresentadas, exercendo
mais fortemente o acompanhamento da execuo das atividades de
combate ao vetor na esfera municipal e priorizando as aes do programa
nas localidades classificadas como mais crticas. (SFC, 2001, p. C-249)
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aes de controle, evitando que programas que esto no papel mas que no
recebem recursos e no funcionam de fato sejam objeto da ateno dos analistas.
A avaliao da gesto dos administradores (item 2), por sua vez, feita
para fins de prestao de contas ao TCU e julgamento das contas pelo Tribunal.
Essa avaliao tem como foco comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado.
A partir de uma diretriz definida anualmente pelo TCU, a SFC direciona os
processos de auditoria das contas e dos programas para algumas unidades gestoras
e para alguns processos administrativos especficos, de forma a construir uma
amostra significativa da atuao do Executivo e instruir os julgamentos do Tribunal.
E o item 3, a organizao e encaminhamento da prestao de contas do
Executivo ao TCU e ao Congresso realizado atravs de dois instrumentos: a
prestao de contas do Executivo ao TCU feita atravs dos processos de
avaliao da gesto dos administradores (que constitui o item 2), e a prestao de
contas do Presidente da Repblica ao Congresso realizada atravs d o Balano
Geral da Unio (BGU)4.
O papel da SFC na prestao das contas dos gestores ao TCU ,
portanto, de assessorar as unidades administrativas do governo quanto
organizao das contas a serem apresentadas e de realizar uma avaliao prvia
dessas contas. Essa assessoria um trabalho interno, voltado para os rgos do
Poder Executivo. A avaliao prvia , por outro lado, um trabalho externo,
destinado a organizar as contas do Executivo para apoiar e instruir o trabalho de
julgamento do TCU. O julgamento do Tribunal certifica, ou no, a avaliao prvia
realizada pela SFC, emitindo um parecer final.
O BGU no publicado no Dirio Oficial, devido a seu imenso volume. Ele pode ser consultado em
formato eletrnico no site da CGU. Apenas os balanos de 1997 em diante esto disponveis, mas
somente os balanos a partir de 1999 foram publicados na ntegra; dos balanos de 1997 e 1998 foi
publicado apenas o documento relativo s Atividades do Poder Executivo, que contm relatrios de
gesto de todos os ministrios.
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grupos
polticos
da
coalizo
de
governo
ou
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trecho do relatrio abaixo. Alm disso, a SFC parece fazer questo de documentar
que cumpriu suas funes, ressaltando que o mesmo no ocorreu no Ministrio do
Trabalho:
Com referncia a esta ltima constatao [no atendimento s
recomendaes propostas pela SFC], releva acrescentar que as Notas
Tcnicas advm dos resultados consolidados das 12.192 fiscalizaes
realizadas nos PEQs, iniciadas em 1999 e concludas em 2001. As
principais recomendaes do Controle Interno ao MTE foram no sentido de
adotar medidas de aprimoramento dos mecanismos de controle e
providncias de aprofundamento das investigaes e apurao das
responsabilidades, tendo em vista que o trabalho foi realizado com base em
amostra e as inferncias estatsticas indicaram a possibilidade de
ocorrncia das mesmas irregularidades/impropriedades para o universo das
turmas informadas. (SFC, 2002, p. 139, grifos nossos)
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nos
programas
"Desenvolvimento
da
Amaznia
Legal"
de
empreendimentos.
Como
conseqncia,
foram
levantados
21
de
confiana.
publicidade
dessas
informaes,
produzidas
por
22
5 CONSIDERAES FINAIS
As concluses sobre o desenvolvimento recente do sistema de controle
interno do governo federal constituem muito mais pontos de partida para novas
pesquisas do que propriamente pontos de chegada. Isso no significa que no
houve avanos; sim, avanamos no conhecimento do funcionamento e das
condies poltico-institucionais da construo no apenas do controle interno, mas
tambm do controle poltico da burocracia. E, de um ponto de vista mais geral, a
anlise dos papis burocrtico (avaliao da gesto) e poltico (controle da
burocracia) da SFC revela uma das formas concretas de expresso da confluncia
entre as tendncias ao mesmo tempo antagnicas e complementares do
insulamento burocrtico e da democratizao, as quais presidiram a constituio da
burocracia brasileira no sculo XX.
A anlise da reforma do sistema de controle interno da dcada de 1990
mostra que a SFC , em boa parte, conseqncia dos movimentos de
democratizao poltica e de presso por transparncia e responsabilizao das
aes governamentais. Mas o interessante notar como que ela, depois de
constituda, se transforma em motor de movimentos anlogos aos que a fizeram
surgir, na medida em que sua atuao amplia a transparncia da gesto pblica
(atravs da divulgao na internet dos relatrios de avaliao da gesto dos
programas federais) e potencializa a responsabilizao poltica e judicial dos
gestores avaliados.
As limitaes deste trabalho no nos permitiram avanar na anlise
destes efeitos, mas sua existncia inegvel, em especial no caso da transparncia
dos atos dos gestores, que chegou ao pice a partir de 2003, atravs da divulgao
dos relatrios de fiscalizao nos municpios. A mudana no programa de
fiscalizao nos municpios em 2003, que substituiu a seleo aleatria pela seleo
por sorteios dos municpios que seriam avaliados quanto aos programas federais por
eles implementados, ampliou enormemente a visibilidade da atuao da SFC, tanto
entre os gestores pblicos quanto entre a populao. A fiscalizao nos municpios,
que j era feita desde 1995, alcanou enorme visibilidade a partir de 2003 pelo
simples fato de passar a identificar os municpios, e, portanto, os prefeitos,
responsveis pelos programas avaliados. At ento, os relatrios identificavam
apenas os programas avaliados, mas a partir de 2003 eles passaram a ser
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para
aperfeioamento
do
sistema
de
transparncia
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6 REFERNCIAS
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AUTORIA
Ceclia Olivieri Professora do Curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias
e Humanidades (EACH) da Universidade de So Paulo (USP), doutora em Administrao Pblica e
Governo pela Fundao Getlio Vargas (FGV/SP) e mestre em Cincia Poltica pela Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da USP.
Endereo eletrnico: cecilia.olivieri@usp.br