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O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO

EXECUTIVO FEDERAL BRASILEIRO: A


CONSTRUO INSTITUCIONAL DO CONTROLE
POLTICO DA BUROCRACIA

Ceclia Olivieri

II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 27: Sistema de Controle Interno do Executivo
Brasileiro: avanos na construo da transparncia e da eficincia da gesto pblica

O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO EXECUTIVO FEDERAL BRASILEIRO: A


CONSTRUO INSTITUCIONAL DO CONTROLE POLTICO DA BUROCRACIA
Ceclia Olivieri

RESUMO
Este artigo tem dois objetivos: 1) demonstrar o surgimento de um novo modelo de
sistema de controle interno no Executivo federal atravs da anlise dos processos
poltico-institucionais que deram origem ao rgo central desse sistema, a Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC), e 2) analisar o seu significado em termos de
avano democrtico das instituies de promoo da transparncia e accountability,
e em especial como instrumento de controle poltico da burocracia. A principal
concluso deste trabalho que o controle interno governamental no apenas um
conjunto de atividades de auditoria e fiscalizao da gesto pblica, mas tambm
um dos instrumentos de prestao de contas dos governantes perante os
governados, ao lado do controle externo realizado pelo Congresso e pelo TCU.

SUMRIO

1 INTRODUO........................................................................................................ 03
2 O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO COMO
INSTITUIO DE PROMOO DA ACCOUNTABILITY E DA TRANSPARNCIA
GOVERNAMENTAIS..................................................................................................05
3 O CONTROLE INTERNO COMO MONITORAMENTO DA GESTO
PBLICA.................................................................................................................... 07
4 O CONTROLE INTERNO COMO CONTROLE POLTICO DA
BUROCRACIA............................................................................................................15
5 CONSIDERAES FINAIS.................................................................................... 22
6 REFERNCIAS....................................................................................................... 26

1 INTRODUO1
Este artigo tem dois objetivos: 1) demonstrar o surgimento de um novo
modelo de sistema de controle interno no Executivo federal atravs da anlise dos
processos poltico-institucionais que deram origem ao rgo central desse sistema, a
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), e 2) analisar o seu significado em
termos de avano democrtico das instituies de promoo da transparncia e
accountability, e em especial como instrumento de controle poltico da burocracia.
Na prxima seo, apresentaremos o conceito de controle interno e o seu
papel perante as demais instituies de promoo da accountability e da
transparncia do Estado brasileiro, e a atual posio e caractersticas institucionais
da SFC. O objetivo mostrar que o controle interno governamental no apenas
um conjunto de atividades de auditoria e fiscalizao da gesto pblica, mas
tambm um dos instrumentos de prestao de contas dos governantes perante os
governados, ao lado do controle externo realizado pelo Congresso e pelo TCU.
A segunda seo analisa como, atravs das reformas da dcada de 1990,
a SFC se estruturou como rgo burocrtico de monitoramento das polticas
pblicas. As reformas organizacionais e legais (dentre as quais se destacam a
criao da SFC, a descentralizao territorial das estruturas de controle e a extino
das Cisets) significaram a re-fundao do sistema de controle interno no sentido de
construir a capacidade de avaliar a gesto das polticas pblicas em funo de seus
resultados. Essas reformas foram fundamentais para formatar o atual funcionamento
da atividade de monitoramento da gesto pblica federal, que tambm
apresentado nesta seo.
A terceira e ltima seo analisa como os controles rotineiros e
politicamente neutros da SFC passaram a ser usados como instrumento de controle
poltico dos dirigentes sobre a burocracia, em dois sentidos: 1) como uma forma de
1

Este artigo fruto da tese de doutoramento da autora, defendida em fevereiro de 2008. A tese um
estudo de caso sobre a criao e o funcionamento da SFC, e no seu texto integral pode ser
encontrado o desenvolvimento completo de vrias idias aqui apresentadas. As fontes de informao
da tese foram entrevistas com funcionrios da SFC, do TCU e do Ministrio do Planejamento e com
pessoas que no trabalham no governo mas cuja atuao profissional tem relao com o tema do
controle sobre os governantes, alm de documentos oficiais, principalmente os Relatrios de Gesto
da SFC e da CGU e a legislao respectiva, que so documentos de acesso pblico, atravs da
internet, conforme indicado nas referncias bibliogrficas.

resposta espasmdica a escndalos relativos a fraudes e m gesto do dinheiro


pblico, e 2) como um escudo burocrtico dos polticos para alterar uma poltica
pblica ou para redistribuir recursos de poder entre os membros da coalizo do
governo.

2 O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO COMO


INSTITUIO DE PROMOO DA ACCOUNTABILITY E DA TRANSPARNCIA
GOVERNAMENTAIS
O controle interno do Poder Executivo atribuio da SFC, que o rgo
central do sistema de controle interno do Poder Executivo. Suas funes principais
so gerenciar e normatizar sobre as atividades de controle interno do governo
federal, e suas atribuies esto delineadas no captulo sobre o sistema brasileiro de
auditoria e fiscalizao da Constituio:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.

Note-se que a Constituio exige que os trs Poderes tenham sistemas


prprios de controle interno. Neste trabalho trataremos apenas do sistema do
Executivo, que , por sinal, o nico que conta com um rgo especfico para essa
finalidade a SFC e em que esse rgo ocupa posio hierrquica compatvel
com suas funes de superviso sobre os demais rgos do Poder.
A legislao brasileira no define controle interno e so poucos os
trabalhos cientficos sobre esse tema na rea da gesto pblica; por isso, utilizamos
a definio de controle interno governamental da INTOSAI (Organizao
Internacional das Entidades Superiores de Fiscalizao), uma organizao no
governamental que rene entidades de fiscalizao poltico-administrativa (como o
nosso TCU):
....um processo integral realizado pela gerncia e pelos funcionrios de uma
entidade, desenhado para enfrentar os riscos e para garantir razovel
segurana de que, na consecuo da sua misso institucional, os seguintes
objetivos sero alcanados:
 execuo correta, tica, econmica, eficiente e efetiva das operaes
 cumprimento das prestaes de contas
 cumprimento das leis e regulamentaes
 garantia contra perdas, abuso ou dano dos recursos. (INTOSAI, 2004,
traduo da autora)

Essa definio consentnea com o rol de finalidades que a Constituio


de 1988 atribui aos sistemas de controle interno de cada um dos Poderes:

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Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Controle interno governamental , portanto, o conjunto de atividades de


auditoria e fiscalizao da gesto pblica que visa no apenas garantir a
conformidade legal dos atos da administrao pblica, mas que tem tambm a
finalidade de prover o gestor de um instrumento de monitoramento sobre a
eficincia, economicidade e eficcia das aes, com os objetivos de evitar perdas,
melhorar a gesto pblica e garantir a prestao pblica de contas. um controle
exercido internamente, ou seja, cada Poder monitora sua prpria gesto, ao
contrrio do controle externo, que aquele realizado entre os Poderes, dentro da
sistemtica de pesos e contrapesos, pela qual o Judicirio controla a legalidade dos
atos do Executivo e do Legislativo, e o Congresso controla o Executivo atravs das
comisses parlamentares e de instituies de auditoria como o TCU.

3 O CONTROLE INTERNO COMO MONITORAMENTO DA GESTO PBLICA


Apesar de o sistema de controle interno do Executivo federal existir desde
1967, quando foi criado o modelo das Cisets (que eram as Secretarias de controle
interno dos ministrios), foi a partir de 1994, com a criao da SFC e a reforma do
sistema ao longo da dcada de 90, que o controle interno passou a ter capacidade
poltica e institucional para monitorar os resultados das polticas pblicas. Essa
reforma levou substituio do controle formalista e excessivamente concentrado
nos meios e nos processos, que caracterizou o modelo das Cisets, por uma nova
cultura organizacional e um novo arcabouo institucional de controle dos resultados
das polticas pblicas.
A SFC surgiu em substituio ao modelo das Cisets, que foi criado em
1967 pelo Decreto-lei 200. Esse modelo se caracterizava pela descentralizao
organizacional (cada ministrio tinha seu prprio rgo de controle interno as
Inspetorias Gerais de Finanas, rebatizadas em 1979 como Cisets), pela
desarticulao e pela predominncia da auditoria contbil sobre a fiscalizao
concomitante da gesto.
As principais fragilidades desse sistema eram a falta de autonomia
poltico-institucional das Cisets e a sua incapacidade de avaliar a gesto dos
programas e projetos governamentais quanto a seus resultados efetivos. A falta de
autonomia se devia ao fato de as Cisets estarem subordinadas aos Ministros que
deveriam controlar, o que tornava, na prtica, o rgo controlador dependente do
agente controlado. Alm disso, o rgo central do sistema, a Coordenao de
Auditoria Coaudi -, tinha uma posio institucional fraca (era uma Coordenao
dentro da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda), ou seja, um
rgo de terceiro escalo, que tinha a funo de coordenar a atuao de rgos de
primeiro escalo, as Cisets2.
A incapacidade das Cisets de avaliar a gesto dos programas e projetos
governamentais quanto a seus resultados efetivos era resultado, por sua vez, do
foco exclusivo do controle nos procedimentos. Essas caractersticas enfraqueciam a
atuao de todas as Cisets e do prprio sistema de controle interno do governo

At a criao da SFC, em 1994, a STN foi o rgo central do sistema de controle interno.

federal, e em conjunto com outros fatores, a serem analisados na prxima seo,


levaram criao da SFC e reformulao de todo o sistema.
As principais mudanas ocorreram na concepo e na organizao do
sistema de controle interno e na configurao das atividades de auditoria e
fiscalizao. Do ponto de vista da concepo, o objetivo foi criar capacidade poltica
e institucional para a superao do controle formalista e excessivamente
concentrado nos meios e nos processos e para a construo de uma cultura e de
um arcabouo institucional de controle relacionado com os resultados das polticas
pblicas. Para isso, foi necessrio reorganizar a estrutura fortalecendo a SFC e
modernizar a metodologia de auditoria e fiscalizao.
Em relao organizao do sistema, as principais mudanas foram a
criao da SFC, a descentralizao territorial das estruturas de controle e a extino
das Cisets. A criao de uma secretaria especfica para o controle interno era prcondio da re-organizao do prprio sistema de controle interno, uma vez que, at
ento, a STN era o rgo central do sistema de controle interno, e acumulava essa
funo com a de tesoureiro do Estado. Na prtica, a coordenao do sistema de
controle era deixada em segundo plano, e essa situao favoreceu a fraqueza da
atuao das Cisets perante os ministrios. A criao da SFC tambm representou a
elevao do status poltico-institucional do controle interno.
A desconcentrao da estrutura do controle interno foi fundamental para
fortalecer o poder da SFC como rgo normatizador do sistema e para ampliar o raio
de alcance do sistema sobre os rgos federais, que na sua maioria esto fora de
Braslia, bem como sobre os programas federais, que so em grande parte
implementados pelos estados e pelos municpios. A desconcentrao permitiu a
separao clara das funes da SFC e das CRUs: aquela, como rgo central em
Braslia, formula e comanda as aes de avaliao e fiscalizao, e as unidades
regionais somente implementam essas aes nos rgos pblicos federais situados
nos respectivos estados. Dessa forma, extinguiu-se a necessidade dos analistas das
Cisets de viajarem por todo o pas para auditarem os rgos dos seus ministrios, o
que diminuiu muito os custos e aumentou a freqncia das auditorias. Alm disso, a
desconcentrao permitiu a ampliao do alcance da auditoria federal para todo o
territrio nacional, inclusive para os programas federais implementados pelos
estados e, principalmente, pelos municpios. Essa ampliao do alcance territorial da
auditoria federal foi fundamental para a criao pela CGU, em 2003, do Programa de

Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, que gerou grande notoriedade atividade


de fiscalizao da SFC e ampliou enormemente a publicidade das fiscalizaes dos
programas federais realizadas nos municpios.
A extino das Cisets, em 2000, coroou o processo de seu
enfraquecimento em benefcio da autoridade da SFC, e permitiu que seus
funcionrios fossem remanejados tanto para a SFC quanto para as regionais dos
estados.
A segunda mudana fundamental foi a reconfigurao das atividades de
auditoria e fiscalizao, que envolveu dois grandes processos: 1) a criao da
fiscalizao como tcnica de auditoria, e 2) a criao do programa de fiscalizao
nos municpios.
As evidncias de que esses dois processos promoveram a capacidade da
SFC de avaliar a gesto das polticas pblicas em funo de seus resultados esto,
basicamente, nos relatrios de gesto da SFC. Esses relatrios apresentam os
resultados das fiscalizaes, que so realizadas, principalmente, atravs do
programa de fiscalizao nos municpios, como veremos em um exemplo a seguir.
O principal efeito da criao da fiscalizao e do programa de fiscalizao
foi um aumento expressivo do volume das aes de controle da SFC. O volume total
de aes de controle aumentou quase quatro vezes entre 1995 e 2000, passando de
5.199 aes de controle para 19.008 (SFC, 2000, p. C-284). Paralelamente ao
aumento quantitativo das aes de controle, ocorreu o aumento da quantidade de
programas e do volume de recursos fiscalizados. Entre 1995 e 2000 a quantidade de
projetos e atividades fiscalizados mais que dobrou (passando de 73 para 200
projetos), e o volume de recursos auditados mais que decuplicou (passando de 11
para 118 bilhes de reais).
O programa de fiscalizao nos municpios foi implementado a partir de
1995, e foi mantido no seu formato original at 2002. Uma caracterstica
fundamental do programa de fiscalizao nos municpios a limitao do poder de
fiscalizao da SFC aos recursos federais, e, mais especificamente, s
transferncias voluntrias do governo federal aos municpios e s aplicaes diretas
dos ministrios.3

3 O programa de fiscalizao sofreu uma profunda reformulao em 2003, no primeiro ano do


governo Lula. As principais mudanas ocorreram na forma de escolha dos municpios fiscalizados e
na amplitude da fiscalizao. O mtodo estatstico de escolha dos municpios foi substitudo pela

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Para compreender as mudanas produzidas pelas fiscalizaes e pelo


programa de fiscalizao nos municpios entre 1995 e 2002, preciso entender,
inicialmente, como era realizado o trabalho dos auditores antes da criao da SFC.
At 1994, o trabalho dos tcnicos e auditores nas Cisets se resumia auditoria
contbil, ou seja, anlise e verificao dos balanos, sem nenhuma preocupao
com a materialidade desses registros contbeis e financeiros. A auditoria era
realizada sem nenhuma preocupao com a constatao da realizao dos
resultados das polticas pblicas, como, por exemplo, o fornecimento de alimentao
nas escolas ou a proviso de remdios e vacinas nos postos de sade. O trabalho
era realizado quase que inteiramente dentro dos escritrios das Cisets, sem
qualquer envolvimento com o mundo real no qual os servios pblicos eram
executados.
Na nova concepo, as aes de controle so desenhadas com base nos
parmetros definidos pela programao oramentria e visam produzir informaes
gerenciais que contribuam para a avaliao dos resultados da implementao das
polticas. O controle interno audita a execuo das aes de governo, ou seja,
fiscaliza como essas aes se estruturam (quais os programas em execuo) e
quais so os seus parmetros reais (quais as metas do programa, seu pblico alvo,
seu desenho organizacional, o volume de recursos). A auditoria, portanto, informa as
fragilidades e potencialidades dos programas e das aes de governo, permitindo,
assim, que os gestores redefinam quais aes permanecem ou no em
funcionamento na programao oramentria do ano seguinte, e quais as
modificaes necessrias para aprimor-las.
No apenas o contedo, mas tambm a forma de trabalho dos servidores
mudou com a criao da fiscalizao e sua diferenciao em relao auditoria. A
auditoria o conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica, pelos
processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades
de direito pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada
com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal. (SFC, 2001a, 34). A
fiscalizao uma tcnica de controle que visa a comprovar se o objeto dos
escolha atravs de sorteios (da a mudana do nome do programa, que passou a se chamar
Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos). E, em segundo lugar, a fiscalizao passou
a ser feita sobre todos os programas federais em execuo nos municpios, ao invs da concentrao
em alguns programas previamente selecionados.

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programas de governo existe, corresponde s especificaes estabelecidas, atende


s necessidades para as quais foi definido e guarda coerncia com as condies e
caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo so
eficientes (SFC, 2001a, 39). A fiscalizao , enfim, o trabalho de campo destinado,
por exemplo, a medir se a obra foi realizada tal como contratada, a verificar a
adequao da quantidade e da qualidade da merenda escolar nas escolas. Nesse
sentido, a fiscalizao permite alcanar os objetivos da nova filosofia de controle,
que so acompanhar a gesto pblica durante o seu exerccio e, por meio de
indicativos, apontar a necessidade de aprofundamento desse acompanhamento
atravs de auditorias.
Essa nova metodologia de fiscalizaes e auditorias se consubstanciou
no programa de fiscalizao nos municpios, atravs do qual a SFC passou a
fiscalizar a execuo dos programas governamentais e do gasto pblico federal
onde eles de fato ocorriam: nos municpios.
A idealizao desse programa originou-se da nova concepo do controle
interno como controle sobre a execuo das polticas pblicas, e tambm de um
diagnstico sobre a ineficincia dos autocontroles dos ministrios. A concepo do
controle como fiscalizao e auditoria da execuo das polticas implica a
necessidade de fiscalizar e auditar o ente pblico que executa, na prtica, os
recursos. No Brasil, os ministrios da rea fim (como sade, educao, infraestrutura) executam boa parte dos seus recursos de forma descentralizada, atravs
dos rgos dos ministrios localizados nos estados e atravs das transferncias de
recursos a governos estaduais e municipais. So os rgos descentralizados dos
ministrios e os entes subnacionais (estados e municpios) que efetivamente
implementam muitas das polticas pblicas federais, como o caso do SUS, por
exemplo. Somente nos municpios, portanto, seria possvel verificar a materialidade
de gastos federais como, por exemplo, a transferncia de recursos do Ministrio da
Sade para as prefeituras para a compra de ambulncias e as transferncias de
recursos do Ministrio da Educao para as escolas para a complementao da
alimentao dos estudantes.
O objetivo deste programa era fiscalizar a atuao dos gestores dos
ministrios nas polticas federais executadas descentralizadamente para construir
diagnsticos nacionais sobre as diversas polticas, e no fiscalizar os municpios
nem os prefeitos. Apesar de essa fiscalizao nos municpios implicar, de certo

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modo, uma avaliao sobre a gesto dos prefeitos em relao aos recursos federais,
esse programa de fiscalizao no tinha como objetivo produzir informao sobre a
gesto municipal, mas sim sobre a gesto dos ministrios no mbito federal,
conforme demonstram os seguintes trechos dos relatrios de gesto da SFC, sobre
o Programa de Erradicao do Aedis aegypti:
Do universo definido para a pesquisa, 2.837 Municpios, o que representa
51% do nmero total de Municpios brasileiros, foi retirada uma amostra
estratificada, de acordo com as categorias da Fundao Nacional de SadeFUNASA, de 513 Municpios, onde foram realizadas 2.557 fiscalizaes,
para possibilitar informaes com preciso de 95%. As constataes
advindas dos trabalhos indicam que a utilizao dos recursos repassados
pelo Governo Federal no vm sendo aplicados, de forma apropriada, em
76% dos Municpios, no que tange ao controle do mosquito e mobilizao
da populao, o que vem comprometendo a efetividade do Programa no
universo investigado. Na origem desse quadro, esto os problemas
apontados nas fiscalizaes que indicam por parte do Ministrio, fragilidade
dos
mecanismos
de
planejamento,
coordenao
e
acompanhamento/fiscalizao
e,
nos
Municpios,
monitoramento
entomolgico deficiente, gerenciamento inadequado de inseticidas,
ausncia de campanhas de esclarecimento, insuficincia/inadequao de
equipamentos/veculos adquiridos, realizao de despesas estranhas ao
objeto do Programa, pagamento a servidores que no atuam diretamente no
Programa e desvio de finalidade.
Diante do quadro apresentado, a SFC recomendou ao gerente e aos
gestores federais a reviso da logstica do Programa, de forma a contemplar
o acompanhamento da execuo nos mbitos estadual e municipal e
estabelecimento de medidas restritivas/punitivas para os entes que no
cumprirem com suas responsabilidades, critrios objetivos de distribuio
de veculos/equipamentos e controle sistemtico para fornecimento de
inseticida, melhoria da capacitao de coordenadores e agentes e
investimento em campanhas de conscientizao da populao. Em
decorrncia do cenrio apresentado, o MS, no exerccio de 2001, atuou
principalmente no sentido de sanar as deficincias apresentadas, exercendo
mais fortemente o acompanhamento da execuo das atividades de
combate ao vetor na esfera municipal e priorizando as aes do programa
nas localidades classificadas como mais crticas. (SFC, 2001, p. C-249)

A SFC no produz informaes sobre os resultados do programa, mas


sobre seu funcionamento, sua execuo, como, por exemplo, o porcentual de
cobertura das aes de preveno nos municpios, o porcentual de realizao dos
objetos do programa (compra e aplicao de veneno). A SFC, portanto, est
preocupada com a capacidade do ministrio, no caso, o Ministrio da Sade, de
fazer com que os recursos sejam, de fato, utilizados pelas prefeituras para identificar
os focos do mosquito transmissor da dengue, para aplicar o inseticida contra o
mosquito nos lugares adequados, para estocar o veneno de forma segura, para
comprar e utilizar o veculo que faz a nebulizao (fumac) do veneno.
A anlise dos relatrios da SFC nos permite afirmar que ela tem
capacidade para monitorar a gesto das polticas pblicas em funo de seus

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resultados, o que significa que a SFC: 1) avalia os mecanismos de autocontrole dos


ministrios, apontando suas falhas e seus potenciais reflexos sobre a execuo dos
programas; e 2) avalia os mecanismos de implementao das polticas pblicas com
base em uma anlise sobre a materialidade da execuo das polticas, ou seja,
identifica se o ministrio est realizando, ou no, a inteireza dos resultados
esperados das aes e dos programas, bem como quais procedimentos
administrativos so responsveis pelos sucessos e pelas falhas.
Esse trabalho de fiscalizao e auditoria dos programas federais constitui
o principal substrato das atividades constitucionais sob responsabilidade da SFC,
que so:
1. avaliao da gesto dos programas federais (avaliao do cumprimento
das metas do PPA e da execuo oramentria e dos planos de
governo, e avaliao dos instrumentos de controle interno dos rgos
federais),
2. avaliao da gesto dos administradores pblicos federais auditoria das
contas dos administradores e controle dos gastos de pessoal) e
3. organizao e encaminhamento da prestao de contas do Executivo
ao TCU e ao Congresso.

A avaliao da gesto dos programas federais (item 1) realizada atravs do


programa de fiscalizao nos municpios e atravs de auditorias nos ministrios
responsveis por esses programas. A fiscalizao nos municpios , na verdade, a
etapa final de um processo de auditoria dos programas federais que comea nos
ministrios. O primeiro passo desse processo de auditoria a seleo dos
programas a serem analisados, e para isso a SFC definiu uma metodologia baseada
nos seguintes critrios:
 materialidade (volume de recursos dos programas),
 relevncia (importncia relativa do programa em relao aos demais


programas de cada ministrio ou em relao ao contexto do governo),


criticidade (grau de risco ou vulnerabilidade dos programas a
ineficincias ou ilegalidades). (SFC, 2001a, 55)

Atravs dessa metodologia a SFC define os programas e os parmetros a


serem avaliados, e so as CRUs que implementam as aes de controle nos
estados e municpios. A identificao desses programas no , portanto, feita de
forma discricionria pelos analistas nem de forma poltica pelos dirigentes que esto
sendo controlados/avaliados, mas a partir de documentos oficiais, como a Lei
Oramentria Anual, o PPA, o discurso presidencial de apresentao do oramento
ao Congresso. Alm de atribuir ao processo de auditoria um carter legal e
impessoal, essa metodologia constitui uma estratgia para aumentar a eficincia das

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aes de controle, evitando que programas que esto no papel mas que no
recebem recursos e no funcionam de fato sejam objeto da ateno dos analistas.
A avaliao da gesto dos administradores (item 2), por sua vez, feita
para fins de prestao de contas ao TCU e julgamento das contas pelo Tribunal.
Essa avaliao tem como foco comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado.
A partir de uma diretriz definida anualmente pelo TCU, a SFC direciona os
processos de auditoria das contas e dos programas para algumas unidades gestoras
e para alguns processos administrativos especficos, de forma a construir uma
amostra significativa da atuao do Executivo e instruir os julgamentos do Tribunal.
E o item 3, a organizao e encaminhamento da prestao de contas do
Executivo ao TCU e ao Congresso realizado atravs de dois instrumentos: a
prestao de contas do Executivo ao TCU feita atravs dos processos de
avaliao da gesto dos administradores (que constitui o item 2), e a prestao de
contas do Presidente da Repblica ao Congresso realizada atravs d o Balano
Geral da Unio (BGU)4.
O papel da SFC na prestao das contas dos gestores ao TCU ,
portanto, de assessorar as unidades administrativas do governo quanto
organizao das contas a serem apresentadas e de realizar uma avaliao prvia
dessas contas. Essa assessoria um trabalho interno, voltado para os rgos do
Poder Executivo. A avaliao prvia , por outro lado, um trabalho externo,
destinado a organizar as contas do Executivo para apoiar e instruir o trabalho de
julgamento do TCU. O julgamento do Tribunal certifica, ou no, a avaliao prvia
realizada pela SFC, emitindo um parecer final.

O BGU no publicado no Dirio Oficial, devido a seu imenso volume. Ele pode ser consultado em
formato eletrnico no site da CGU. Apenas os balanos de 1997 em diante esto disponveis, mas
somente os balanos a partir de 1999 foram publicados na ntegra; dos balanos de 1997 e 1998 foi
publicado apenas o documento relativo s Atividades do Poder Executivo, que contm relatrios de
gesto de todos os ministrios.

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4 O CONTROLE INTERNO COMO CONTROLE POLTICO DA BUROCRACIA


Nesta ltima seo, pretendemos demonstrar que o controle burocrtico
exercido pela SFC tem o potencial de funcionar com controle poltico, pois um de
seus efeitos potenciais alterar decises polticas, ou seja, alterar o rumo de
polticas pblicas e o destino do dinheiro e dos recursos de poder. Apesar de o
monitoramento das polticas pblicas ter como objetivo aperfeioar a administrao
do dinheiro pblico e no avaliar os pressupostos das polticas nem as escolhas de
governo, em alguns casos a melhoria na gesto envolve uma discusso para alm
dos instrumentos gerenciais, ou seja, uma discusso a respeito das escolhas sobre
o formato do programa, seus beneficirios, seus objetivos. E isso significa discutir as
escolhas polticas dos ministrios, que atribuio exclusiva dos polticos,
principalmente do Presidente da Repblica e de seus ministros. Mirando a
eficincia gerencial, o monitoramento atinge a escolha dos polticos sobre a
direo da poltica pblica; avaliando a gesto, a SFC pode funcionar como
instrumento de controle poltico sobre a burocracia.
Esse controle poltico, como veremos nos exemplos a seguir, tem duas
caractersticas:
 no sistmico, uma vez que no h integrao entre os sistemas de
controle interno, de planejamento e oramento, e de administrao
financeira do Executivo Federal; e
 depende de foras ou movimentos polticos circunstanciais, tais como:
 presso por transparncia por parte da opinio pblica: o governo se
sente coagido a responder opinio pblica diante da publicao
em jornais e revistas de reportagens ou denncias sobre
escndalos ligados a m gesto ou a desvio de recursos pblicos;
 nichos polticos e/ou corporativos de resistncia prestao pblica
de contas e responsabilizao: a Presidncia deseja ou necessita
contrariar

grupos

polticos

da

coalizo

de

governo

ou

corporaes/burocracias insuladas para alterar alguma poltica


pblica ou algum rgo.

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O que caracteriza o controle interno como um recurso poltico seu efeito


potencial sobre a distribuio de poder entre a burocracia, o gabinete ministerial e os
membros da coalizo de governo, atravs da capacidade do Presidente da
Repblica de controlar a atuao desses membros ou de seus apadrinhados que
ocupam posies na burocracia federal e de redistribuir essas posies em funo
desse controle. Os exemplos do Planfor e da Sudam e da Sudene, que sero
descritos a seguir, mostram que os mesmos instrumentos que servem para os
polticos monitorarem a atuao dos burocratas podem ser mobilizados, conforme a
necessidade ou convenincia do Presidente, para responder s presses da opinio
pblica por transparncia e responsabilizao, e para servir como anteparo
necessidade do Presidente de contrariar grupos polticos da coalizo de governo.
Os acordos entre o partido do Presidente e os partidos da base de apoio
congressual, fundados principalmente na repartio dos cargos da administrao
pblica, so monitorados pelo governo atravs dos instrumentos de fiscalizao e
auditoria do controle interno, entre outras formas (como a nomeao poltica e o
controle oramentrio). Isso significa que o Presidente, ao ceder poder sobre a
mquina pblica aos aliados, no fica completamente nas suas mos, mas tenta,
ainda que de forma contingente e no sistemtica, manter algum controle sobre seu
desempenho e, conseqentemente, sobre a manuteno dos termos da coalizo.
O caso do Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor) do
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) um caso em que os mecanismos de
controle sobre a burocracia funcionaram para produzir respostas a escndalos. O
Planfor promove a oferta de educao profissional permanente com o objetivo de
qualificar e requalificar a mo de obra nacional, e financiado com recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O Ministrio no opera o programa
diretamente; a maior parte dos recursos repassada para as Secretarias Estaduais
de Trabalho atravs de convnios, e essas Secretarias contratam os servios de
educao profissional.
A SFC comeou a fiscalizar a implementao do Planfor em 1999, antes
da ecloso de denncias e da publicao pelos jornais de desvios no programa. O
Planfor foi escolhido pela SFC para ser fiscalizado devido a seu volume de recursos
(critrio de materialidade) e sua implementao descentralizada (critrio de
criticidade), de acordo com a metodologia de planejamento das aes de controle da
SFC descrita na seo anterior.

17

Apenas no ano seguinte, em 2000, as irregularidades que ocorriam na


implementao do Planfor foram divulgadas pelos jornais, e s ento o Ministrio
comeou a mobilizar os instrumentos e os rgos de controle.
Apesar de a fiscalizao ter comeado em 1999, apenas em 2000, e
apenas aps a divulgao em jornal sobre irregularidades, o Ministrio solicitou
SFC auditorias especiais. Em agosto de 2000, a revista Veja publicou uma pequena
nota sobre as medidas adotadas pelo MTE para melhorar a gesto dos repasses,
indicando que o Ministro se preocupou em divulgar que estava tomando
providncias a respeito das denncias.
Em 2001, a SFC consolidou os resultados dos trabalhos de fiscalizao
realizados desde 1999 e expediu 23 notas tcnicas, nas quais apresentou as falhas,
impropriedades e/ou irregularidades na contratao dos servios de qualificao
pelas secretarias do trabalho estaduais, responsveis pela implementao do
programa: falta de realizao de cursos; descumprimento de clusulas contratuais;
taxa de evaso acima de 10%; preos incompatveis com o mercado; ausncia de
acompanhamento e controle por parte dos entes envolvidos; deficiente atuao das
Comisses Municipais de Emprego e Prefeituras Municipais.
Apesar de o Ministrio adotar as medidas recomendadas pela SFC para
melhorar o controle e o acompanhamento do programa, em 2002 a SFC constatou
que o Ministrio fizera muito pouco para sanar as irregularidades apontadas nos
relatrios anteriores. O Planfor continuava apresentando falhas em todos os
estados: os cursos oferecidos no garantiam empregabilidade aos trabalhadores, as
escolas no existiam ou no tinham competncia na rea, havia escolas que
informavam ter treinado 10.000 pessoas sem ter quadro de professores nem de
funcionrios suficiente para tal oferta.
Diante da reincidncia dos mesmos problemas apontados nos anos
anteriores, a SFC fez o que lhe possvel: relatar os problemas. Como j vimos, a
SFC no tem poder para impor suas recomendaes aos ministrios; ela s faz
sugestes. O mximo que a SFC pode fazer diante da no adoo de suas
recomendaes reiterar sua legitimidade enquanto rgo de controle e
documentar a realizao de suas atribuies.
De fato, no relatrio de 2002 a SFC reafirma que sua legitimidade decorre
do profissionalismo, da neutralidade e da impessoalidade de seu trabalho, indicando,
portanto, que suas recomendaes no devem ser ignoradas, como se pode ver no

18

trecho do relatrio abaixo. Alm disso, a SFC parece fazer questo de documentar
que cumpriu suas funes, ressaltando que o mesmo no ocorreu no Ministrio do
Trabalho:
Com referncia a esta ltima constatao [no atendimento s
recomendaes propostas pela SFC], releva acrescentar que as Notas
Tcnicas advm dos resultados consolidados das 12.192 fiscalizaes
realizadas nos PEQs, iniciadas em 1999 e concludas em 2001. As
principais recomendaes do Controle Interno ao MTE foram no sentido de
adotar medidas de aprimoramento dos mecanismos de controle e
providncias de aprofundamento das investigaes e apurao das
responsabilidades, tendo em vista que o trabalho foi realizado com base em
amostra e as inferncias estatsticas indicaram a possibilidade de
ocorrncia das mesmas irregularidades/impropriedades para o universo das
turmas informadas. (SFC, 2002, p. 139, grifos nossos)

Em conseqncia dessas irregularidades e denncias, foi feita uma


grande reformulao do Planfor em 2003, que culminou na sua substituio pelo
Plano Nacional de Qualificao (PNQ):
A atuao efetiva da Secretaria Federal de Controle Interno no
acompanhamento do Programa em exerccios anteriores, motivou o MTE a
efetuar mudanas profundas na execuo do Plano Nacional de
Qualificao Profissional Planfor, objetivando garantir maior controle,
melhoria da qualidade dos cursos e maior efetividade social das aes.
Como resultado o MTE, j sob o novo governo, instituiu o Plano Nacional de
Qualificao PNQ em substituio ao PLANFOR. (CGU, 2003, p. 148)

Segundo entrevistado da SFC, o montante de recursos direcionado para o


novo PNQ era inferior ao do Planfor. Alm disso, com certa ironia, indicou que a
demanda pelo PNQ se reduziu muito em relao demanda pelo Planfor:
O [novo] programa no voltou a ter tanto dinheiro quanto antes, e parece
que programa muito fiscalizado deixa de ser procurado.

Esse exemplo demonstra que:


 a SFC sustenta sua legitimidade como rgo de controle perante os
controlados com base na neutralidade dos seus procedimentos;
 a ao do Ministrio em relao s irregularidades no Planfor foi
impulsionada pelas denncias em jornais;
 os autocontroles do MTE no funcionaram, e o Ministrio s comeou
a se mexer aps a fiscalizao da SFC e as denncias em jornais.
O segundo tipo de fora ou movimento que leva utilizao dos
instrumentos e informaes do monitoramento a reao do governo a nichos
polticos e/ou corporativos de resistncia prestao pblica de contas e
responsabilizao. Nos momentos em que a Presidncia precisa alterar polticas ou

19

rgos pblicos que so dominados por interesses refratrios publicidade, mas


cujos titulares refugiam-se em posies formalmente legtimas, a melhor estratgia
confrontar esses grupos com as mesmas armas, ou seja, empunhando razes de
interesse pblico, formalmente neutras e com baixo ou nenhum potencial de
dissenso. Em casos como esses, a Presidncia recorre a um escudo de
neutralidade burocrtica, corporificado pelo rgo de monitoramento e pelos seus
mtodos formais, legais e, principalmente, impessoais.
Protegida pelo discurso da neutralidade burocrtica, que lhe permite
justificar pblica e incontestavelmente sua interferncia na poltica ou no rgo, a
Presidncia tem maiores condies de contrariar grupos poderosos, grupos com
alto potencial ofensivo, e com interesses literalmente impublicveis, quando no
francamente ilegais.
importante ressaltar que a eficcia desse discurso da neutralidade
burocrtica depende da credibilidade do rgo de monitoramento quanto
neutralidade, formalidade e impessoalidade de suas aes. Ou seja, importante
que tal agncia de controle seja publicamente reconhecida por esse tipo de atuao,
e que, em funo disso, os grupos no possam acus-la de estar sendo utilizada
contra eles por outros grupos rivais, ou que tal acusao, uma vez formulada, seja
pouco crvel/verossmil em face da reputao da agncia.
Esse foi o caso da extino da Sudam e da Sudene em 20015. Vrios
fatores contriburam para essa deciso de extinguir rgos controlados por polticos
poderosos tanto no nvel regional quanto nacional, e que tinham grandes interesses
na perpetuao dos esquemas de influncia regional e de desvio de dinheiro
propiciados pelo seu controle sobre a Sudam e a Sudene. Entre esses fatores est a
utilizao das informaes produzidas pelas auditorias da SFC como fonte de
legitimao da deciso de extino desses rgos.
A necessidade de reformular a Sudam e a Sudene, bem como os
mecanismos de promoo do desenvolvimento econmico do Norte e Nordeste a
elas associados, j era discutida no Executivo, como na poca da reorganizao do
sistema financeiro nacional a partir de 1995 (o Ministrio da Fazenda indicou a
5

O governo FHC extinguiu as Superintendncias atravs da MP n. 2.145, de 02/5/01, atual MP n.


2.156-5, de 24/8/01. Em 2003, as Superintendncias foram recriadas por lei de iniciativa do senador
Ramez Tebet (PMDB/MS), mas, desde ento, o Executivo fez de tudo para barrar sua efetividade. O
Presidente Lula vetou vrios dispositivos da lei; as superintendncias s foram reativadas em
setembro de 2007, mas o Executivo somente indicou seus diretores por fora de deciso judicial em
novembro de 2007.

20

ineficincia dos bancos estaduais envolvidos nas operaes da Sudam e Sudene) e


a prpria Sudam formulou, em 1993, proposta de flexibilizao do sistema
autrquico.
Alm dessas discusses e projetos de reformulao ou extino das
Superintendncias no mbito do Executivo, contriburam para sua extino em 2001
dois outros fatores: a divulgao de escndalos sobre mau uso de verbas na Sudam
envolvendo o ento presidente do Senado Jader Barbalho, que comandava as
nomeaes polticas para os cargos de direo da Sudam no Par, e auditorias do
TCU, da SFC e das prprias Superintendncias demonstrando os enormes prejuzos
acumulados pelas agncias durante seus 40 anos de operao.
A SFC comeou a fiscalizar a Sudam e a Sudene em 2000, atravs de
auditorias

nos

programas

"Desenvolvimento

da

Amaznia

Legal"

"Desenvolvimento da Regio Nordeste" do Ministrio da Integrao Nacional. Sobre


a Sudam, a SFC constatou [....]o total desaparelhamento do rgo para cumprir sua
misso institucional, com destaque para a anlise de projetos e fiscalizao da
implantao

de

empreendimentos.

Como

conseqncia,

foram

levantados

inicialmente prejuzos fiscais Unio da ordem de R$ 70 milhes. (SFC, 2000, p. C295).


Em 2001, a SFC deu continuidade s aes de controle, verificando in
loco os empreendimentos incentivados pela Sudam e Sudene. As aes de controle
revelaram deficincias estruturais e operacionais nas duas agncias, as quais
propiciavam a ocorrncia de irregularidades e desvios, desvirtuando os propsitos
almejados de desenvolvimento econmico. Os fatos apontados pela SFC ensejaram
a adoo de medidas nas esferas administrativa e judicial, como a instaurao de
procedimentos apuratrios pela Polcia Federal, pelo Ministrio Pblico Federal, pela
Corregedoria-Geral da Unio e pelo Ministrio da Integrao (ao qual as
Superintendncias eram vinculadas), resultando no indiciamento e demisso de um
expressivo nmero de servidores das Superintendncias.
O outro fator que permitiu ao Executivo extinguir a Sudam e a Sudene foi
o enfraquecimento de um dos principais polticos que comandava as nomeaes na
Sudam: Jader Barbalho. As investigaes da Sudam, do TCU e da SFC foram
usadas pelos adversrios polticos de Barbalho no Senado, em especial o senador
Antnio Carlos Magalhes (ACM), para enfraquec-lo politicamente.

21

Jader Barbalho fora eleito presidente do Senado em fevereiro de 2001,


com a vacncia do cargo quando da renncia do senador ACM ao cargo, em
decorrncia do escndalo da quebra do sigilo do painel de votao do Senado em
2000, pelo ento presidente ACM e pelo lder do governo no Senado, Jos Roberto
Arruda. As divergncias entre Barbalho e ACM amplificaram as denncias de
envolvimento de Barbalho em fraudes na Sudam, a ponto de Jader Barbalho
renunciar ao mandato em outubro de 2001, um ms aps renunciar presidncia do
Senado. Um ms aps assumir a presidncia do Senado, Jader Barbalho sentiu-se
pressionado a defender-se de acusaes de enriquecimento ilcito. No mesmo dia
em que discursava, apresentando sua defesa, a Sudam divulgou um relatrio de
auditoria interna apontando fraudes e desvio de milhes de reais nos projetos
financiados pelo rgo.
Esses exemplos demonstram como as investigaes dos rgos de
controle promoveram a publicidade de irregularidades no uso de dinheiro pblico
envolvendo polticos que controlavam rgos estatais atravs de nomeaes para
cargos

de

confiana.

publicidade

dessas

informaes,

produzidas

por

organizaes burocrticas neutras e impessoais (como a SFC) fortaleceram a


posio da Presidncia e do ncleo do governo contrrio manuteno das
superintendncias.
Essas investigaes e sua publicidade no foram os nicos fatores que
enfraqueceram a posio dos polticos que controlavam nichos de poder refratrios
prestao pblica de contas e responsabilizao, e eivados de corrupo, mas
constituiu fator essencial para a exposio das irregularidades, para o fortalecimento
das acusaes contra os dirigentes responsveis por essas irregularidades, e para a
legitimao de acusaes formais perante a Justia.
Esses exemplos mostram, portanto, como as informaes produzidas pelo
rgo de monitoramento da burocracia podem ser usados para controlar no apenas
a burocracia, mas tambm os membros da coalizo de governo, seja ao atingir o
ministro indicado pelo partido para assumir determinada pasta, seja ao atingir um
dos articuladores da base aliada.

22

5 CONSIDERAES FINAIS
As concluses sobre o desenvolvimento recente do sistema de controle
interno do governo federal constituem muito mais pontos de partida para novas
pesquisas do que propriamente pontos de chegada. Isso no significa que no
houve avanos; sim, avanamos no conhecimento do funcionamento e das
condies poltico-institucionais da construo no apenas do controle interno, mas
tambm do controle poltico da burocracia. E, de um ponto de vista mais geral, a
anlise dos papis burocrtico (avaliao da gesto) e poltico (controle da
burocracia) da SFC revela uma das formas concretas de expresso da confluncia
entre as tendncias ao mesmo tempo antagnicas e complementares do
insulamento burocrtico e da democratizao, as quais presidiram a constituio da
burocracia brasileira no sculo XX.
A anlise da reforma do sistema de controle interno da dcada de 1990
mostra que a SFC , em boa parte, conseqncia dos movimentos de
democratizao poltica e de presso por transparncia e responsabilizao das
aes governamentais. Mas o interessante notar como que ela, depois de
constituda, se transforma em motor de movimentos anlogos aos que a fizeram
surgir, na medida em que sua atuao amplia a transparncia da gesto pblica
(atravs da divulgao na internet dos relatrios de avaliao da gesto dos
programas federais) e potencializa a responsabilizao poltica e judicial dos
gestores avaliados.
As limitaes deste trabalho no nos permitiram avanar na anlise
destes efeitos, mas sua existncia inegvel, em especial no caso da transparncia
dos atos dos gestores, que chegou ao pice a partir de 2003, atravs da divulgao
dos relatrios de fiscalizao nos municpios. A mudana no programa de
fiscalizao nos municpios em 2003, que substituiu a seleo aleatria pela seleo
por sorteios dos municpios que seriam avaliados quanto aos programas federais por
eles implementados, ampliou enormemente a visibilidade da atuao da SFC, tanto
entre os gestores pblicos quanto entre a populao. A fiscalizao nos municpios,
que j era feita desde 1995, alcanou enorme visibilidade a partir de 2003 pelo
simples fato de passar a identificar os municpios, e, portanto, os prefeitos,
responsveis pelos programas avaliados. At ento, os relatrios identificavam
apenas os programas avaliados, mas a partir de 2003 eles passaram a ser

23

elaborados por municpio, permitindo a clara identificao dos responsveis pelo


eventual mau uso do dinheiro pblico.
Os potenciais efeitos desse inaudito facho de luz lanado sobre a gesto
pblica sub-nacional (a partir de 2004 os estados entraram na fiscalizao por
sorteios) so mudanas na relao dos gestores com o dinheiro pblico (em
especial a reduo da corrupo que , alis, o principal fruto que a CGU atribui
fiscalizao por sorteios) e mudanas na relao da populao com a
responsabilizao de seus governantes (como, por exemplo, ampliao da
conscientizao e da cobrana sobre os atos dos governantes). So efeitos difceis
de serem avaliados e medidos, mas muitos trabalhos tm sido feitos nesse sentido.
Olhar a SFC nessa perspectiva dos processos de confluncia entre as
tendncias de insulamento burocrtico e de democratizao nos permite estabelecer
dois novos pontos de partida para futuros trabalhos sobre o controle interno do
governo federal: 1) o controle interno no pode ser analisado isoladamente das
demais instituies e processos de responsabilizao dos dirigentes pblicos, nem
das instituies poltico-partidrias, e 2) a caracterizao mais precisa do controle
interno como controle poltico da burocracia depende de sua avaliao em conjunto
com as outras formas de controle da burocracia.
A efetividade do controle interno como instrumento de avaliao da
gesto das polticas pblicas depende da capacidade interna da SFC e da sua
integrao com outros rgos dentro e fora do Executivo. A capacidade interna da
SFC significa a adequao de seus processos internos de auditoria e fiscalizao,
de sua estrutura e posio institucional e da qualificao de seu quadro de pessoal a
sua misso institucional: a avaliao da gesto das polticas pblicas em funo dos
seus resultados. Essa capacidade a SFC conquistou atravs das reformas da
dcada de 1990, conforme analisamos neste trabalho.
O que falta SFC integrao com outros rgos, dentro e fora do
Executivo. E, do ponto de vista analtico, faltam estudos sistemticos que permitam
identificar os motivos das desconexes entre os sistemas de controle interno e
externo, e entre esses sistemas de controles e o ciclo de gesto do Executivo. As
informaes produzidas pela SFC sobre a qualidade da gesto das polticas pblicas
so fundamentais para fechar o ciclo de gesto, ou seja, para efetivamente
promover melhorias na gesto pblica atravs da utilizao dos resultados das
auditorias no processo de planejamento das polticas pblicas. As informaes

24

produzidas pela SFC, como no exemplo do programa de combate dengue


apresentado acima, tm a finalidade de re-alimentar o trabalho do gestor para o
aperfeioamento do programa. Nossa pesquisa aponta para a fraqueza da efetiva
utilizao gerencial das informaes das auditorias, ou seja, para uma falha na
integrao entre os trabalhos da SFC e dos ministrios e da SFC e do principal
rgo de gesto do sistema de avaliao das polticas pblicas: o Ministrio do
Planejamento. Entretanto, ainda no sabemos os motivos dessa falta de integrao,
nem as formas de revert-la.
Por outro lado, as conexes externas da SFC com o sistema de controle
externo (Congresso Nacional e TCU) e com o sistema de justia (em especial
Ministrio Pblico e Polcia Federal) so fundamentais para promover a efetiva
punio aos atos de m gesto e de corrupo. Neste trabalho ressaltamos o
trabalho de avaliao da gesto da SFC, porque ele constitui a principal novidade da
reforma da dcada de 1990, mas a Secretaria tambm faz o controle da legalidade
da gesto, que visa identificar ilcitos e desvios de dinheiro pblico. Entretanto, a
SFC no tem nenhum poder para processar, administrativa ou judicialmente, e nem
para punir os atos irregulares que consegue identificar; ela depende da atuao do
TCU e do Congresso para julgar os maus gestores, e da Polcia Federal e do
Ministrio Pblico para investigar e processar os corruptos.
Em segundo lugar, a caracterizao mais precisa dos efeitos do controle
interno como controle poltico da burocracia depende da compreenso mais global
sobre o funcionamento dos outros instrumentos de controle da burocracia, no
sentido de construir uma teoria do controle poltico da burocracia, ou seja, de
identificar e explicar as causalidades no processo de resposta da burocracia aos
diversos tipos de controles dos principais atores polticos: Legislativo e Executivo.
Para conhecer a resposta da burocracia aos diferentes instrumentos de
controle poltico (monitoramento, nomeao, controle oramentrio, reorganizao
administrativa e legislao) preciso, em primeiro lugar, analisar esses processos
como instrumentos de controle da burocracia, e, em segundo lugar, analisar a
resposta da burocracia a eles. J h estudos, no Brasil, sobre o processo de
nomeao e a execuo oramentria, mas nenhum deles analisa, especificamente,
seu uso como instrumento de controle poltico, nem olha para os efeitos desses
mecanismos sobre a atuao da burocracia. Este trabalho tambm no analisou o
outro lado do monitoramento, e nesse sentido no pode fazer nenhuma afirmao

25

sobre o quanto a burocracia alterou seu desempenho ou a direo das polticas


pblicas para atender aos comandos dos polticos. Esta uma das linhas de
pesquisa abertas por este trabalho.
Alm disso, uma teoria da burocracia tem que levar em considerao o
funcionamento do sistema poltico. No nosso caso, o presidencialismo de coalizo
acarreta uma enorme disperso do poder de nomeao do Presidente entre os
lderes dos partidos da coalizo de governo. Apesar de o poder de nomear milhares
de cargos da administrao federal ser exclusivo do Presidente, sabemos que ele
delega esse poder aos membros da coalizo. Sendo o poder de nomeao um dos
principais instrumentos do Presidente para controlar a burocracia, a questo : como
o Presidente consegue manter esse controle? Sabemos que o Presidente no perde
todo o seu poder com as concesses que faz em nome da manuteno da coalizo
no Congresso, uma vez que ele mantm estrita superviso sobre os critrios de
nomeao adotados pelos aliados e sobre a nomeao de cargos chave (como os
secretrios-executivos, no governo FHC) (Loureiro e Abrucio, 1999). Mas
desconhecemos por completo como o Presidente usa os demais poderes de
oramento, de reorganizao administrativa e de legislao para dirigir a burocracia,
como eles se relacionam entre si, e qual o papel que o Congresso exerce, se exerce
algum, no controle poltico da burocracia.
Como a histria da SFC demonstrou, o apoio da sociedade e das
instituies polticas e partidrias ao fortalecimento dos vetores democrticos foi
fundamental para a sua criao e estruturao como rgo de superviso da gesto
e controle da burocracia, e tudo de que temos certeza de que continuar
imprescindvel

para

aperfeioamento

do

sistema

de

responsabilizao das agncias burocrticas e do prprio governo.

transparncia

26

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___________________________________________________________________
AUTORIA
Ceclia Olivieri Professora do Curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias
e Humanidades (EACH) da Universidade de So Paulo (USP), doutora em Administrao Pblica e
Governo pela Fundao Getlio Vargas (FGV/SP) e mestre em Cincia Poltica pela Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da USP.
Endereo eletrnico: cecilia.olivieri@usp.br