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XI Congresso Brasileiro de Sociologia

1 a 5 de setembro de 2003, UNICAMP, Campinas, SP


Ttulo da atividade :
Grupo de Trabalho - 18) Relaes Sociais e Meio Ambiente
Coordenao: Leila da Costa Ferreira (UNICAMP) e Snia Barbosa
(PUC-Campinas)
Ttulo do trabalho
A gesto institucional de recursos hdricos em Minas Gerais
Autor
Hildelano Delanusse Theodoro e Jos Norberto Muniz

A GESTO INSTITUCIONAL DE RECURSOS HDRICOS NO


ESTADO DE MINAS GERAIS
Hildelano Delanusse Theodoro
Mestre em Extenso Rural, Depto.de Economia Rural, UFV, Viosa/MG; Prof. do Dep. de Comunicao Social,
FADOM, Divinpolis/MG; membro da ONG ambiental Ecobicas; membro do Consea-RMBH.

Jos Norberto Muniz


Prof. PhD. do Depto.de Economia Rural, UFV Orientador

1 - Introduo
Este trabalho se constitui, essencialmente, em uma sntese de inmeros
levantamentos sobre as iniciativas identificadas na gesto dos recursos hdricos em Minas
Gerais e, de uma forma geral, no Brasil, tentando integrar a metodologia de anlise dos dados
coletados em fontes institucionais ambientais e a estrutura da gesto dos recursos hdricos
implantada1. O objetivo passa a ser, assim, o de se identificar possveis alternativas ao nvel
dos Comits de Bacia Hidrogrfica (e em suas futuras Agncias de gua) e que sejam
intervenientes no gerenciamento dos mananciais das guas estaduais, ao mesmo tempo em
que estas se encontrem em associao com o controle ambiental mais geral. Certamente que
tal proposio dever ser pautada em um modelo de desenvolvimento mais compartilhado
com a sociedade civil e os movimentos sociais (organizados ou em vias de organizao) do
que at ento tem sido implantado pelas instituies ambientais no Estado.
O que se percebe, desde o incio, acerca da situao do tema recursos hdricos a
complexa natureza administrativa que esteve e est ligada ao gerenciamento dos recursos
naturais (no pas e no hemisfrio sul como um todo e, mais especificamente, no territrio
mineiro), e de como esta estrutura necessita possuir mais agilidade de interao institucional
entre seus rgos formadores e, dentre estes, com as comunidades existentes nas bacias
hidrogrficas ou seja, o poder local.
2 Situao atual de gesto
Nota-se o Estado est ainda bastante incipiente na questo de uma auto-reflexo
(tal como destaca BECK2) sobre a capacidade real de suas aes serem intervenientes no

Tarefa executada durante o Mestrado em Extenso Rural, no Departamento de Economia Rural da


Universidade Federal de Viosa, Minas Gerais.
2

Para BECK, necessria uma nova forma de interveno e reconhecimento das instituies dado o perodo
instvel e altamente transformador da sociedade industrial contempornea. Uma alternativa seria, assim, que
estas mesmas organizaes passem por uma auto-reflexo acerca de seus limites e possibilidades de ao.

corpo social, principalmente no que tange a uma transferncia de deveres na direo da


sociedade civil e dos movimentos sociais presentes no entorno das bacias hidrogrficas, o que
possibilitaria a estes o incremento de sua autonomia na tomada de decises. Mais ainda, esta
autonomia da sociedade civil frente ao Estado se tornou um dos temas de maior importncia
na consolidao do processo de gerenciamento dos bens naturais, haja vista que a pauta das
polticas pblicas vinculadas a estes se baseia em uma administrao integrada, porm com
descentralizao na participao dos atores.
O fato que a reflexo ulterior demandada pela moderna administrao pblica
sobre sua capacidade de compatibilizar seus programas de governo s expectativas coletivas
requer, por parte das estruturas institucionais, que tanto a sistematizao de seus recursos (no
caso, ambientais) esteja sendo sempre efetuada, como tambm que sua infra-estrutura
operacional esteja satisfatoriamente consolidada. Somente ento a partir deste momento (com
os atores sociais claramente identificados e suas interaes bem distribudas na agenda
pblica) que a sociedade de risco3 passa a pensar sobre si mesma e como tornar possveis
suas demandas se concretizarem no cenrio atual (na medida em que o aumento da incidncia
do risco acabaria gerando maior coletividade, via negociao de interesses).
Ou seja, uma questo que ultrapassaria os diversos tipos de grupos de presso
envolvidos para ser discutida mais amplamente por toda a sociedade civil. Entrementes, tal
movimento mais generalizado de organizao e gesto passa ainda por um estgio de
consolidao poltica e democrtica para o qual futuros programas governamentais devero
ser incrementados, tanto em questes de conscientizao ambiental quanto de fortalecimento
institucional para o gerenciamento dos recursos hdricos.
Verifica-se tambm que a capacidade e poder de negociao dos CBH no sentido de
aplicar caminhos alternativos de gesto para os mananciais estaduais est fortemente
vinculada com seu nvel de trnsito entre as populaes (rurais, principalmente) e suas redes
prprias de interaes locais, onde a estrutura poltica, econmica e social prxima se mostra,
se no determinante, ao menos bastante influente para que uma ao integrada entre a referida
sociedade civil e o Estado, via instituies intermedirias (e que os CBH seriam uma delas)
possa ocorrer com maior ou menor dificuldade.
Mais ainda, caso as novas polticas pblicas de gerenciamento ambiental no levem
em considerao esta especificidade de cada sub-regio que se encontra relacionada a cada
3

Segundo GIDDENS, a modernidade moderna permeada de interaes to diversificadas e, por vezes,


assimtricas, que existe um risco iminente das instituies no darem conta de satisfazerem as demandas as quais
se imcubem fazer.

bacia hidrogrfica determinada, o perigo de que a proposta da existncia de fruns consultivos


e deliberativos se perca pela no compreenso do tecido social micro parece bastante real.
Sem embargo, este movimento ao encontro do espao social tambm como um orientador da
forma como se d a estruturao da ao coletiva para a gesto dos recursos hdricos tem sido
efetuado recentemente, uma vez que o planejamento se pauta, agora, pela unidade de anlise
das bacias hidrogrficas, inclusive com a operacionalizao do zoneamento scio-econmicoambiental destas.
Faz-se importante, conseqentemente, que o trabalho de captao e sistematizao
das informaes geradas em cada bacia no se atenha somente aos aspectos tcnicos de
monitoramento (em Minas Gerais, vinculados mais diretamente ao CETEC e a
RURALMINAS4), como tambm se tenha um constante trabalho de entendimento do
contexto histrico-institucional que possui, inerentemente, cada cidade envolvida nos CBH
espalhados em Minas Gerais. Da a importncia da cristalizao dos sistemas estaduais
estarem diretamente organizados ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (SNGRH), se mantendo de acordo com as orientaes ditadas pela Lei n 9.433/97 e
fortalecendo a implementao do SISNIMA (Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio
Ambiente) enquanto um mecanismo de avaliao e controle da qualidade ambiental nacional.

3 A importncia dos Comits de Bacia Hidrogrfica, Codemas e Consrcios de gesto


Os levantamentos efetuados na verificao dos pressupostos acerca das
caractersticas institucionais e legais da gesto dos recursos hdricos em Minas Gerais
demonstraram a importncia de que a pretendida descentralizao administrativa na definio
das prioridades para a gesto seja realizada via a implantao e consolidao de comits, em
todas as suas escalas de ao. Seja tanto ao nvel da bacia propriamente, quanto no nvel
poltico-administrativo, nos conselhos e cmaras de poltica ambiental estadual. O que tornou
mais clara a premncia deste vis de interveno foi a identificao de que os CBH se portam
realmente enquanto organismos intermedirios entre as deliberaes governamentais e as
demandas comunitrias e que, entretanto, sua dinmica precisa ser cada vez mais sofisticada
em sua capacidade de insero em ambos, pois o sucesso destes (Comits) est diretamente
concatenada com suas condies gerais (polticas e de infra-estrutura) para interagir com as
outras instituies.

Centro Tecnolgico de Minas Gerais e Fundao Rural Mineira, respectivamente.

Deixa-se claro que dentro desta lgica, os CBH surgem como um instrumento de
mediao alternativo que, mesmo institucionalizado, exige a participao de outros
organismos de relacionamento institucional, mais destacadamente as Ongs, uma vez que as
polticas pblicas atuais vinculadas com a gesto integradas dos recursos hdricos acontecem
como propostas de transio processos democrticos de consulta e deliberao de aes para
a coletividade.
Por outro lado, o fortalecimento dos CODEMAS Conselhos Municipais de Meio
Ambiente, enquanto unidades do Poder Pblico mais prximas das comunidades do entorno
das bacias hidrogrficas se constitui uma das aes governamentais mais urgentes no processo
de democratizao da gesto ambiental. Isto, na medida em que permite que se tenham rgos
oficiais de avaliao e controle dos recursos naturais nos prprios locais onde se d o processo
de gerenciamento. Com esta medida pode-se facilitar os meios de acesso aos benefcios
pblicos que as polticas governamentais so capazes de efetuar atravs de seus instrumentos
burocrticos usuais, tais como secretarias, coordenaes e/ou programas de planejamento com
prazos de execuo definidos anteriormente, e que contabilizem a potencialidade de ao das
comunidades locais.
E justamente neste aspecto do arranjo infra-estrutural que o modelo de
gerenciamento de recursos hdricos proposto encontra um de seus maiores obstculos para o
fornecimento de polticas de meio ambiente alternativas, uma vez que, dado o baixo ndice de
institucionalizao de setores municipais e regionais5, seus programas de planejamento
(Planos Diretores) podem ficar insuficientemente sustentados, institucional e socialmente,
para a ao. Imagine-se, para tanto, a soluo que tem sido gradativamente implantada nos
Estados de Minas Gerais e So Paulo nos ltimos anos, que so os consrcios municipais de
gesto dos recursos hdricos, muitas vezes estruturados atravs da criao inicial dos
Codemas. A vantagem de sua implantao por toda a malha hidroviria estadual, agremiando
as cidades atravs de projetos de interveno de abrangncias variadas, de acordo com suas
necessidades atuais, pode facilitar tanto para estes mesmos municpios quanto para o prprio
Estado a consecuo de parcerias interinstitucionais que sejam capazes de levantar os recursos
financeiros necessrio ao andamento dos estudos das condies dos mananciais, alm de
flexibilizar a lgica de ao institucional ordinria.
Uma vez que devidamente vinculados a instituies que desempenhem trabalhos
articulados entre desenvolvimento regional, cincia e tecnologia (sob superviso do Instituto
5

Segundo dados da FEAM e IGAM (Instituto Mineiro de Gesto das guas) para os anos de 2000-2001.

Mineiro de Gesto das guas (IGAM)/Secretaria Estadual de Meio Ambiente


SEMAD/Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM)/RURALMINAS), os consrcios
possivelmente se confirmaro enquanto um elemento alternativo para o aprimoramento da
gesto ambiental no Estado. Provavelmente tambm, no futuro, com a consolidao das
Agncias de guas por todo o Estado, os consrcios tambm podero ser mais bem
assessorados e contarem com proventos regulares advindos da cobrana pelo uso das guas 6.
Desta maneira, podero fomentar a instalao de programas de controle e avaliao social e
tcnica dos mananciais que tem demonstrado serem essenciais ao desenvolvimento do
processo de gesto como um todo.
4 O aparato institucional e legal (tradicional e alternativo)
Tambm adquire importncia dentro desta lgica de entendimento sobre o
processo de gesto a discusso de todo o aparato institucional e legal que detm hoje o
Governo estadual, no caso, Minas Gerais, para fazer funcionar as deliberaes que,
porventura, vier a empregar. Afinal, estas duas esferas so primordiais para a consolidao
dos processos de controle e avaliao ambiental: a legislao criando mecanismos (ou
coercitivos ou de planificao de aes), e a instituio, executando suas tarefas atravs das
determinaes advindas da primeira, desde que respeitados cada qual seu sistema de
abrangncia.
interessante explicitar que uma anlise criteriosa deste contexto institucional e
legal no se poder pautar unicamente por uma observncia s leis de modo strictu sensu,
pois essa conduta traz intrinsecamente o perigo do surgimento da anlise viesada, onde todo o
aspecto da dinmica processual das polticas pblicas perdido em detrimento da percepo
limitada ao carter legal positivo. Na verdade, este tipo de anlise largamente encontrada na
bibliografia destinada ao tpico da legislao vigente e suas relaes com o meio ambiente,
como representado na Figura 1:

Tal como orienta as deliberaes legais advindas da Lei Federal n 9.433/97 e n 9.488/00 (principalmente).

INSTITUIO

LEGISLAO

RECURSOS HDRICOS

COMITS

MEIO AMBIENTE
Figura 1 Representao do modelo institucional
tradicional de gesto

Mais especificamente, pela representao demonstrada na Figura 1, tem-se a


visualizao do modelo institucional tpico vinculado ao controle dos recursos hdricos,
brasileiro e mineiro, com suas relaes impondo uma gesto com forte incidncia do aspecto
legal (normalizando suas principais atribuies de usos e preservao). Este, tendo por base a
sustentao adicional advinda tanto do carter institucional historicamente construdo como
tambm das deliberaes requeridas pelos setores de meio ambiente (federal e estaduais)
como um todo. Nota-se tambm o sentido unilateral que possui a dimenso institucional em
relao aos recursos hdricos, revelando seu poder definidor da estrutura operacional destes
bens e, dentro dessas mesmas pressuposies, empregam-se as aes derivadas dos Comits
de Bacias. J a presena de uma relao bilateral entre a temtica ambiental e os recursos
hdricos afirma, na realidade, a existncia, em ambos, de outros fatores (tais como solo,
vegetao ciliar, etc) intervenientes que esto constantemente conjugados na definio de suas
polticas pblicas.
Como parte deste estudo, a investigao sobre as formas de interao institucional
e a implementao dos aspectos legais, juntamente com a presena da ao coletiva
coordenada pelo Comit de Bacia apresentam proposies alternativas iniciais ao modelo de
gesto institucional tradicionalmente colocado em pauta. O fato de se revelar que estas esferas
de ao devem ser interdependentes entre si ser importante, na medida em que existe,
certamente, uma seqncia de encadeamento de atuaes institucionais, e que poderia ser
primariamente descrita conforme a representao da Figura 2:

INSTITUIO

LEGISLAO
COMITS
AGNCIAS

MEIO
AMBIENTE
RECURSOS
HDRICOS
_________ Relaes institucionais consolidadas
_ _ _ _ _ Relaes institucionais emergentes
Figura 2 Modelo de gesto institucional alternativo

A Figura 2 visa representar a institucionalizao da gesto dos recursos hdricos


basicamente sob a instncia de duas perspectivas analticas distintas, porm que se encontram
no mesmo cenrio poltico-administrativo. Por um lado, tem-se a identificao das relaes
entre os componentes do sistema institucional (tradicional) pela linha contnua e, por outro,
tem-se identificado as aes formalizadas na direo de uma gesto integrada dos recursos
hdricos, de carter ainda incipiente ou hipottico, representada aqui pela linha tracejada.
Ambas as linhas revelam, essencialmente, a existncia dos componentes do
sistema de gesto ambiental, respondendo ao estado de degradao, de conservao e de
recuperao dos recursos naturais7, que esto sendo apropriados e explorados de maneira
muito intensa sob a operao deste aparato institucional agora dado. Como ressalva, deve-se
7

Uma explicao do significado corrente dos termos pode colaborar na diferenciao dos mesmos: Degradao
[Do lat. tard. degradatione.] = Deteriorao, desgaste, estrago; Conservao [Do lat. conservatione.] = Ato ou
efeito de conservar(-se), resguardar de dano, decadncia, deteriorao, prejuzo. [Sin., bras.: conserva. ];
Recuperao[Do lat. recuperatione.] = Recobrar (o perdido); adquirir novamente. Apesar de, por vezes, ter-se
situaes de emprego destes termos como sinnimos, cada um deles possui sua especificidade dentro da temtica
ambiental (o primeiro representando uma perda estrutural, o segundo uma manuteno da condio presente e o
terceiro a busca da condio original do recurso), FERREIRA (1999).

destacar que h, por parte deste mesmo aparato, a incluso de novos componentes, com a
conseqente delegao de novas funes que podero recuperar, conservar ou preservar os
recursos naturais referidos.
Entretanto, essa no a questo que est implcita a partir da Figura 2. Pelo
contrrio, a questo sobre os efeitos e defeitos da gesto hdrica surge exatamente atravs de
uma comparao entre as duas linhas de ao institucional ento estabelecidas (aes
consolidadas e aes emergentes), as quais permitem a elaborao de hipteses sobre esse
sistema de gesto ambiental em implantao ao nvel do Estado. Poderia se destacar, por
exemplo, que a gesto integrada, via Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH) e suas
correspondentes Agncias de guas, pode no se constituir na alternativa mais adequada para
o gerenciamento ambiental dos mananciais hdricos devido ocorrncia de diversos aspectos
operacionais que podero interferir em sua eficincia.
Entre eles se colocam tanto a rigidez na dinmica interinstitucional, a legitimao
ainda incipiente dos Comits, a falta de uma infra-estrutura adequada para se colocar em
operao os mecanismos de controle prprios das Agncias de gua (cobrana, outorga,
fiscalizao, etc)8, assim como os conflitos entre estes e o aparato burocrtico-institucional j
consolidado, e que por vezes pode impedir que haja uma insero real dos Comits dentro da
estrutura posta, uma vez que ainda no se legitimaram diante dos inmeros atores envolvidos.
5 Nveis de integrao
Outro fato que a Figura 2 expe indiretamente em sua estrutura que para se
conseguir uma efetiva superao das usuais situaes de interferncias de ao entre os rgos
institucionais, se torna bastante relevante que haja trs tipos bsicos de integrao entre estes,
a ver:
1)

Integrao Interinstitucional que exige, por parte dos segmentos


estatais, uma maior participao nos processos de tomada de deciso
e de fomento ao coletiva organizada (assim sendo, uma
articulao recproca entre setores municipal/estadual/federal
fundamental).

2)

Integrao Intrainstitucional pertinente capacidade dos rgos


ambientais de serem co-responsveis pela aplicao das polticas

As Agncias de guas se encontram inseridas dentro do recorte de anlise dos CBH da Figura 2, visto que
sero estes que estruturaro e definiro seu corpo administrativo/financeiro, tal como orienta a Lei n 9.433/97,
artigo 43.

pblicas (dos recursos hdricos, no caso) dentre seus vrios setores


constituintes,

definindo

aes

conjuntas

de

estratgias

desenvolvimento.
3)

Integrao Intermunicipal haja vista que os Comits de Bacia


Hidrogrfica so, em essncia, esferas de participao deliberativas
ao nvel local, se tem que a busca por uma agremiao maior dos
municpios poder gerar tanto a acelerao do processo de controle
ambiental participativo, como tambm possibilitar maiores
oportunidades

de

financiamentos

para

projetos

ligados

ao

desenvolvimento regional, seja por parte do Estado, seja de fontes


financiadoras externas.

Em consonncia, preciso que haja uma consolidao das definies e princpios


que visam a gesto compartilhada atravs, essencialmente, da aplicao da Lei n 9.433/97, no
tocante aos instrumentos do gerenciamento hdrico (cobrana, enquadramento dos corpos
dgua, Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos e Planos Diretores) pelo
maior nmero possvel de municpios no Estado.
Ou seja, o uso de marcos regulatrios, principalmente com a utilizao da outorga e
a cobrana pelo uso na gesto dos recursos hdricos se torna de extrema importncia para a
implementao de uma poltica ambiental mais justa socialmente, na medida em que pretende
universalizar mecanismos de controle scio-econmico contra a degradao dos recursos
naturais.
6 A cobrana pelo uso hdrico e o acesso pela informao
Sobre a regulamentao coercitiva pela via econmica, vale enfatizar que apesar de
se constituir como um dos instrumentos da gesto dos recursos hdricos, sendo ainda pouco
adotado nos Estados brasileiros, a cobrana pelo uso das guas somente atingir seus
objetivos de regularizar fundos a serem destinados diretamente gesto de cada bacia
hidrogrfica especfica quando seus valores tiverem sido estabelecidos atravs de propostas
acordadas entre sociedade civil, movimentos sociais, Governo e o setor privado.
Da mesma forma, as Agncias de guas, que aplicaro esta cobrana, se
comportando como secretarias executivas da gesto (Lei 9.984/00), devero ser avaliadas
constantemente sobre a devida aplicao dos recursos gerados, seja via institucional
(IGAM/SEMAD), seja via pblica (principalmente atravs de organizaes civis e Ongs).
10

Caso contrrio, com o prosseguimento de aes institucionais sem avaliao social externa, a
aplicao dos fundos a serem arrecadados, e que devem, legalmente, ser direcionados para
cada bacia vinculada poder ser engessada por objetivos polticos ou institucionais outros.
Seria salutar, tambm, tornar cada vez mais acessveis pelo pblico em geral os
relatrios governamentais sobre reas degradadas, principais poluidores, resultados sobre
EIA/RIMA que j foram (ou que estejam sendo) realizados, condies dos recursos
geolgicos e hdricos por regio, dentre outros dados ou seja, um esclarecimento tanto dos
condicionantes da FEAM/SEMAD para a preservao ambiental, quanto da implantao de
medidas mitigadoras de processos degradadores.
Esta atitude significar a possibilidade de uma democratizao quantitativa e
qualitativa de orientao populao em geral sobre a situao ambiental mais abrangente em
Minas Gerais, alm de expor os programas institucionais que eventualmente as prefeituras
podero aplicar em suas regies. De acordo com suas prerrogativas, a FEAM/SEMAD,
enquanto rgos de avaliao e fiscalizao dos bens naturais do Estado poderiam promover
esta distribuio de informaes para os municpios, atravs de envio de material informativo
e estatstico, ambos comentados por especialistas envolvidos nos projetos. Isto significa que a
assistncia e esclarecimento s populaes residentes nas bacias hidrogrficas so de suma
importncia, no sentido delas compreenderem as potencialidades e necessidades de
preservao dos mananciais hdricos, tanto para a manuteno do equilbrio ecolgico, quanto
para a sustentabilidade regional.
7 A sociedade civil
O poder de participao da sociedade civil mineira ainda necessita ser incrementado,
seja via a institucionalizao de programas de educao ambiental e de conservao do meio
ambiente, seja com o reconhecimento crescente, por parte do Estado, da importncia das Ongs
e movimentos sociais dirigidos a esse segmento, dentro deste processo de descentralizao
administrativa. Realmente se tem verificado um descompasso entre o envolvimento social
para que a gesto possa ser integrada institucionalmente e a realidade destas comunidades em
apreender corretamente todo o processo de implantao de CBH, seus respectivos Planos
Diretores e a estruturao das Agncias. Identificada esta caracterstica, relatada com bastante
freqncia nos documentos oficiais, preciso um esforo conjunto entre organismos
ambientais (IGAM, EMATER, IEF, FEAM, Polcia Florestal, prefeituras municipais, rgos
pblicos estaduais, sindicatos, cooperativas e, mais recentemente, porm de importncia
crescente nesta composio intersetorial de poltica de ao, as Ongs e os movimentos
11

sociais) no sentido de se realizarem constantes campanhas de orientao tcnica e campanhas


que privilegiem a conscientizao social do modelo de gesto a ser implantado atravs da
ao de polticas de educao ambiental.
Isto poderia ser concretizado atravs da promoo de orientaes sobre a qualidade
atual e as pretendidas pelos mananciais hdricos (principalmente quando da sistematizao de
dados advindos da realizao do enquadramento dos corpos de gua), relatando seus possveis
usos e quais seus resduos mais comuns e outros tipos de poluentes, tais como leos, graxos,
agrotxicos, pesca, etc. Com isso se torna possvel um resgate do valor pedaggico da
formao coletiva para o processo de gerenciamento ambiental, solidificando no mdio/longo
prazo a existncia de programas de ao pautados em cronogramas mais planificados, haja
vista que teriam respaldo dos poderes locais s reas de interveno.
Mais ainda, a partir do momento em que passar a ser mais bem compreendido e mais
participativo em sua dinmica, o processo da gesto deixa de se pautar por mecanismos
tradicionais de controle legal e passa a adotar vias alternativas de ao coletiva onde se
instrumentaliza adequadamente os atores sociais para se organizarem na direo do
gerenciamento integrado. Por outro lado, se mostra correto afirmar que a cada vez que o
processo da gesto se realiza apenas pelo seu vis legal, se perde, conseqentemente, a
possibilidade do crescimento de espaos de dilogo e superao dos conflitos operacionais
que eminentemente ocorrem.
A especificidade da criao de polticas pblicas relacionadas ao meio ambiente
nacional poderia, desta forma, ser reforada, visando-se um aumento da capacidade de
preservao e conservao ambiental, alm de se poder inserir a prpria questo da gesto em
futuros programas de mbito macro social ou econmico. Tal tarefa, em andamento
paulatinamente crescente no Estado (via SEMAD/IGAM), deve ser reforada nos rgos
vinculados s polticas de extenso rural e de tecnologias como um todo, pela via institucional
(RURALMINAS, EMATER, CETEC, secretarias de planejamento municipais) ou
educacional (escolas - com programas de educao ambiental, e universidades - com
programas de avaliao de impacto scio-ambiental).
Da mesma forma, os atores sociais envolvidos, principalmente a sociedade civil que,
em sua maioria, ainda no se encontra devidamente organizada, no devem se sentir excludos
ou abandonados pela esfera governamental no processo (inerentemente de longo prazo) da
gesto dos recursos hdricos. Pelo contrrio, eles poderiam preencher suas dvidas sobre a
real competncia e comprometimento acerca da continuidade das aes e efeitos dos poderes
executivo/judicirio/legislativo atravs da operacionalizao institucional mltipla e de
12

processos decisrios transparentes e de grande abrangncia. A incluso desses segmentos


sociais nos processos de gesto de recursos hdricos poder se efetivar com a ampliao da
distribuio de sub-comits de bacia pelo interior de Minas Gerais, favorecendo a participao
coletiva, da mesma forma com que ir favorecer um gerenciamento ao nvel das micro bacias.
Certamente, tambm, esta vindoura incluso dever estar pautada em mecanismos
que delimitem objetivamente as funes administrativas das instituies (atravs, inclusive de
programas de educao ambiental), ampliando a compreenso das mesmas. Surge da um
aprimoramento do j referido carter pedaggico da gesto, orientando de forma adequada a
organizao social para o controle dos recursos hdricos estaduais.
Com esta preocupao ultrapassada, gera-se conseqentemente um processo de
aumento da confiabilidade nos organismos gestores, e que se constri justamente pela crena
na previsibilidade futura da lgica de atuao destes, e na criao de espaos de vigilncia
mtua e de controle social externo que no caso especfico desta anlise, se comporiam pelos
CBH, Agncias de guas e movimentos sociais.
Haja vista que a incluso social na organizao e gesto um elemento
preponderante para que a institucionalizao de normas e projetos ocorra mais bem
estruturada, outro resultado direto desta postura ser um enfraquecimento da perpetuao da
desateno civil9, comum em processos de implantao de polticas pblicas, pela
ocorrncia de um acompanhamento social via CBH e seus Planos Diretores de Recursos
Hdricos (que so formulados necessariamente de forma endgena).
Ficou tambm bastante salientado que o aumento das garantias de que a preferncia
administrativa e social dos usurios seja estabelecido no processo da gesto dos recursos
hdricos adquiriu grande valor no contexto atual e, assim, a incorporao constante de fruns
de discusso regionais, assim como a realizao de conferncias ou sub-conferncias (tal
como tem sido proposto pelo IGAM) onde se discuta a logstica dos Planos Diretores e da
Poltica Nacional dos Recursos Hdricos com as populaes bastante importante porm,
no suficiente, cabe enfatizar na medida em que reaproxima as questes pertinentes da
sociedade civil ao Estado.
E, com a incluso de programas de polticas pblicas mais especficos em relao ao
processo de avaliao e controle dos recursos hdricos, essencialmente com o detalhamento
destas aes nos referidos Planos Diretores, o prosseguimento do planejamento de longo
prazo se dar com mais segurana. Melhor ainda, ser justamente atravs da implementao

GIDDENS, As conseqncias da modernidade, pginas 84-86.

13

de programas com metas claras e de aes localizadas nas bacias hidrogrficas que a
participao da sociedade civil poder crescer, haja vista que a ao se dar ao nvel local,
permitindo o acompanhamento e a vigilncia social necessria.
8 A descentralizao da gesto
Cabe aqui, ento, a necessidade de que haja uma preocupao permanente por parte
dos setores institucionais em saber lidar com estas configuraes de poder local ao nvel das
bacias, como forma de que a legislao e a normatizao para a gesto sejam realmente
realizadas atravs de um conceito claro de modelo de gerenciamento integrado, o que nem
sempre possvel, dada sua inerente multiplicidade de definies10.
Uma outra evidncia identificada no estudo que uma maior participao popular
no quer dizer, diretamente, maior descentralizao do processo de gesto, porque isto poder
estar significando, tambm, que as pessoas esto almejando acesso ao gerenciamento, porm
no que elas estejam realmente entendendo-o. Umas das falcias institucionais mais
recorrentes, na realidade, se baseia na idia de que somente a distribuio de rgos
ambientais pelo interior pode ser encarado como acessibilidade. Entretanto, descentralizao
administrativa no o mesmo que desconcentrao operacional, at porque, no caso dos
recursos hdricos, continua a Unio enquanto o principal ator de coordenao de recursos na
rea11.
Tal como j exposto, existem outros fatores que tambm so intervenientes nesta
questo da descentralizao (caractersticas regionais, nvel da capacidade de efetuar um
desenvolvimento de ordem interna ou externa, organismos de intermediao envolvidos, etc)
e que levam a crer que realmente importante que a regulao pblica ambiental existente no
pas seja consolidada mais atravs de modelos de insero scio-poltica das comunidades do
que simplesmente continuar a operar como um sistema de fiscalizao e avaliao da
qualidade dos recursos naturais atuais.
verificado desta forma um grande desconhecimento ainda presente na esfera
pblica sobre a importncia do poder local enquanto um dos definidores do sucesso de

10

O termo modelo expressa a possibilidade de representar uma determinada realidade por meio de alguma
das suas dimenses, como os recursos hdricos. Por sua vez, o termo gerenciamento, sempre vinculado gesto
e administrao, possui vrios significados, especialmente quando acrescido de um outro termo, como
integrado. MUNIZ (2001:5).
11

Para um maior entendimento sobre as diferenciaes sobre descentralizao/desconcentrao de poderes


institucionais e/ou administrativos, ver DULCI (1999).

14

programas de interveno estatal. Isto denota que, por vezes, as deficincias na


implementao de polticas pblicas se encontram relacionadas com a possibilidade ou no
destas em interagirem com os contextos institucionais mais prximos. Sem dvida, o fato
que se faz necessrio o uso de adaptaes diferenciadas, seja para a instaurao de polticas
pblicas alternativas ao modelo burocrtico mais caracterstico, seja para a instaurao de
novos processos tecnolgicos ou legais12.
Dada a exposio sobre a questo da importncia da legislao como um dos pontos
de sustentao da poltica ambiental em vigor, cabe se identificar que mesmo estando com um
carter de relao ainda emergente no campo institucional, j existe todo um conjunto de leis
muito sofisticado para interpretao da logstica hdrica estadual e federal, com uma grande
hierarquizao de esferas de deliberaes que tentam alcanar inclusive o espao de ao
local exercido pelas prefeituras. Esta ao mais estreita junto s localidades precisa ser tratada
de forma clara, haja vista que somente agora algumas determinaes jurdicas esto sendo
implantadas, caso da obrigatoriedade da outorga para o uso mltiplo, da cobrana a ser
embutida no servio de fornecimento de gua, ou ainda a determinao da realizao de
estudos de impacto sobre os mananciais para o licenciamento de futuros empreendimentos.
9 A necessidade de novos direcionamentos nas polticas pblicas ambientais
Alcana importncia, dessa maneira, que as polticas pblicas, no geral, dado o
identificado baixo grau de organizao civil para processos de co-gesto13 (em relao,
principalmente, aos recursos escassos e, ao mesmo tempo, comuns), sejam mais inclusivas
nos seus atores constituintes, da mesma forma com que mais abrangente em seus objetivos
programticos (para que alcance gradativamente um maior nmero de atores sociais).
Isto porque se tem visto que o cenrio institucional e social moderno assim o exige,
de acordo com a imensa velocidade de transformaes gerais a que o mundo contemporneo
expe a praticamente todos os atores sociais e suas circunstncias de interaes. E, se as
mudanas estruturais da modernidade demanda programas governamentais mais amplos e
com a abertura de fruns decisrios mais consensuais entre os atores sociais, a superao da
desateno civil se torna um dos focos principais para que o processo de gesto se desenvolva
melhor.
12

Neste sentido, as avaliaes sobre a necessidade do reconhecimento do espao local, via organizaes
intermedirias, propostas por ESMAN e UPHOFF (1989) so bastantes esclarecedoras.
13

Demonstradas com bastante claridade em IGAM(2000), visto que foi um documento realizado nos locais de
interveno das polticas pblicas de recursos hdricos estadual.

15

Em verdade, este tipo de direcionamento institucional que precisa ser consolidado


na administrao hdrica, pois, mesmo j tendo sido sua ocorrncia inicial efetivada, cabe
ressaltar que notado tambm que sua temporalidade de crescimento certamente lenta e
gradualmente adotada pela sociedade civil. Realmente, no caso de Minas Gerais, o sistema de
gesto de recursos hdrico tem-se mostrado de implantao progressiva (e por vezes, tardia),
apesar de contnua, refletindo sua complexidade de aes e interesses envolvidos. Tem-se, da
mesma maneira, a emergncia recente da temtica na agenda governamental estadual, haja
vista que os atores envolvidos no processo so heretogneos e o problema da representao
para a organizao da gesto, muito complexo.
Torna-se ento cada vez mais indispensvel gesto institucional de recursos
hdricos estadual ser capaz de relacionar adequadamente seus setores componentes em relao
distribuio de seus recursos econmicos, realizando contratos de prestao de servios
(como nos consrcios intermunicipais) e estudos (de mbito local, estadual e federal) entre
instituies ambientais, de forma a que, posteriormente, quando da efetivao dos Planos
Diretores, possveis desigualdades na aplicao financeira possam ser evitadas. Assim, a
implantao em grande escala de bacias-piloto representativas e de levantamento de dados
(com sistematizao eficiente e com pronto acesso ao pblico) possibilitar um aumento dos
mecanismos de controle e avaliao por parte das secretarias de planejamento municipais e
estadual, alm de tornar o processo de gesto ainda mais transparente. Com isso pode ser que
haja uma equidade na distribuio dos benefcios a serem gerados nas bacias para a
consolidao e continuidade dos prprios Comits e Agncias.
Considera-se assim que, em uma avaliao histrica longitudinal, o processo de
gesto institucional de recursos naturais no Estado ainda precisa se desvincular das
dificuldades da superposio de decises administrativas que podem, fundamentalmente,
gerar um contnuo engessamento das polticas pblicas ambientais. Esta caracterstica, na
verdade, se encontra envolta em todas as esferas administrativas governamentais no pas,
provavelmente devido aos desenvolvimentos setorializados realizados nas dcadas anteriores
e que dificilmente implementavam projetos integrados entre suas instituies.
Uma constatao relevante deduzida de observaes efetuadas durante a pesquisa se
refere s redes de interaes pessoais nas esferas de organizao e deciso ambiental no pas,
e, em conseqncia, no Estado de Minas Gerais. Elas apresentaram caractersticas de pouca
expanso participativa (com um aumento ainda tmido no nmero de participantes) e de um
circuito de difuso e troca de experincias geradas nos variados programas de gesto, ainda
restrito.
16

Nos diversos encontros aos quais se encontra vinculado este estudo, aparentemente a
efetiva rotatividade administrativa (ou melhor, a incipiente participao social coletiva no
processo de gerncia e deliberao ambiental) pode e deve ser avaliada como um dado
revelador, uma vez que possibilita indicar como se do os processos de tomada de decises
atuais, se estes espaos se encontram ou no concentrados nas aes de poucos representantes
e como, correntemente, tem sido o escopo de atuao destes.
Pela anlise documental efetuada pde-se identificar tambm que na gesto
institucional dos recursos hdricos existe realmente uma presena de diversas assimetrias de
poder que esto embutidas na tragdia dos comuns, ou melhor, na administrao de
recursos escassos. Segundo OSTRM (1990), se constata uma inerente dificuldade para que
haja um controle da busca da realizao da demanda individual de consumo e explorao dos
bens naturais pelos usurios, em favor de uma ao coletiva que, via incentivos institucionais
a serem formalizados, pudesse consolidar programas de desenvolvimento sustentvel14. Tal
evidncia significa que a cada momento novas decises so tomadas, tanto no campo poltico
como no social, gerando com isso, entretanto, toda uma srie de resultados que no podem ser
facilmente recuperados para a coletividade.
Como exemplo, dados programas de avaliao ambiental que sejam mal formulados,
a outorga para uso de mananciais pode permitir uma explorao excessiva das guas; polticas
efetuadas pelo Poder Pblico sem a participao dos municpios envolvidos na gesto podem
impedir a continuidade das mesmas; arranjos poltico-institucionais frgeis atrasariam o
financiamento de projetos de conservao ambiental das bacias, possibilitando a continuidade
de aes degradantes do meio fsico, etc. Isto denota como essencial, no momento
contemporneo da gesto, reconhecer o valor operacional da interdependncia institucional
como via de superao dos problemas ambientais que surgem durante a gesto.

10 - Concluses
Com isso se conclui, aps a anlise tanto documental quanto bibliogrfica, e aqui se
perpassando tanto pelos conceitos mais clssicos quanto pelos mais contemporneos que
envolvem as polticas pblicas e o desenvolvimento scio-econmico, que o trabalho
identificou a importncia da manuteno de um direcionamento da gesto institucional
14

(...) all organizational arrangements are subject to stress, weakness, and failure. Without an adequate
theory of self-organized collective action, one cannot predict or explain when individuals will be unable to solve
a common problem through self-organization alone, nor can one begin to ascertain which of many intervention
strategies might be effective in helping to solve particular problems. (1990: 25).

17

ambiental em Minas Gerais para o surgimento e consolidao de novos mecanismos de


controle da qualidade ambiental, e no simplesmente o aparecimento de novas instituies.
Com este direcionamento, o incremento de espaos que possibilitem cada vez mais a incluso
da sociedade civil para a gesto, seja pela via consultiva ou deliberativa e, ainda mais
importante, participativa, de fundamental importncia para que as instituies ambientais
mineiras possam ser mais bem compreendidas e conseguirem adquirir resultados operacionais
mais satisfatrios.
Uma vez este objetivo concretizado, tem-se como resultado a implementao de um
modelo de gesto realmente alternativo (que priorize aspectos sociais e ambientais at ento
negligenciados) e que suplante o modelo de desenvolvimento sustentvel tradicional da
poltica pblica contempornea que, haja vista, no conseguiu, nem se disps, a interpretar a
relao Sociedade-Estado-Meio Ambiente sob novos conceitos institucionais. Esta postura
rgida de anlise do contexto ambiental, que somente no perodo recente tem passado por uma
auto-avaliao de propostas, trouxe custos bastante altos para a institucionalizao de
caminhos alternativos na gesto dos recursos hdricos. Sendo assim, demandado, por parte
de futuras polticas pblicas, a capacidade de recuper-las na direo da sociedade civil, de
maneira a se ultrapassar a atual (indi)gesto dos recursos hdricos em Minas Gerais e no pas.
______________________________________________________

18

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Resoluo 237/86 do CONAMA EIA/RIMA.

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