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1 - Introduo
Este trabalho se constitui, essencialmente, em uma sntese de inmeros
levantamentos sobre as iniciativas identificadas na gesto dos recursos hdricos em Minas
Gerais e, de uma forma geral, no Brasil, tentando integrar a metodologia de anlise dos dados
coletados em fontes institucionais ambientais e a estrutura da gesto dos recursos hdricos
implantada1. O objetivo passa a ser, assim, o de se identificar possveis alternativas ao nvel
dos Comits de Bacia Hidrogrfica (e em suas futuras Agncias de gua) e que sejam
intervenientes no gerenciamento dos mananciais das guas estaduais, ao mesmo tempo em
que estas se encontrem em associao com o controle ambiental mais geral. Certamente que
tal proposio dever ser pautada em um modelo de desenvolvimento mais compartilhado
com a sociedade civil e os movimentos sociais (organizados ou em vias de organizao) do
que at ento tem sido implantado pelas instituies ambientais no Estado.
O que se percebe, desde o incio, acerca da situao do tema recursos hdricos a
complexa natureza administrativa que esteve e est ligada ao gerenciamento dos recursos
naturais (no pas e no hemisfrio sul como um todo e, mais especificamente, no territrio
mineiro), e de como esta estrutura necessita possuir mais agilidade de interao institucional
entre seus rgos formadores e, dentre estes, com as comunidades existentes nas bacias
hidrogrficas ou seja, o poder local.
2 Situao atual de gesto
Nota-se o Estado est ainda bastante incipiente na questo de uma auto-reflexo
(tal como destaca BECK2) sobre a capacidade real de suas aes serem intervenientes no
Para BECK, necessria uma nova forma de interveno e reconhecimento das instituies dado o perodo
instvel e altamente transformador da sociedade industrial contempornea. Uma alternativa seria, assim, que
estas mesmas organizaes passem por uma auto-reflexo acerca de seus limites e possibilidades de ao.
Deixa-se claro que dentro desta lgica, os CBH surgem como um instrumento de
mediao alternativo que, mesmo institucionalizado, exige a participao de outros
organismos de relacionamento institucional, mais destacadamente as Ongs, uma vez que as
polticas pblicas atuais vinculadas com a gesto integradas dos recursos hdricos acontecem
como propostas de transio processos democrticos de consulta e deliberao de aes para
a coletividade.
Por outro lado, o fortalecimento dos CODEMAS Conselhos Municipais de Meio
Ambiente, enquanto unidades do Poder Pblico mais prximas das comunidades do entorno
das bacias hidrogrficas se constitui uma das aes governamentais mais urgentes no processo
de democratizao da gesto ambiental. Isto, na medida em que permite que se tenham rgos
oficiais de avaliao e controle dos recursos naturais nos prprios locais onde se d o processo
de gerenciamento. Com esta medida pode-se facilitar os meios de acesso aos benefcios
pblicos que as polticas governamentais so capazes de efetuar atravs de seus instrumentos
burocrticos usuais, tais como secretarias, coordenaes e/ou programas de planejamento com
prazos de execuo definidos anteriormente, e que contabilizem a potencialidade de ao das
comunidades locais.
E justamente neste aspecto do arranjo infra-estrutural que o modelo de
gerenciamento de recursos hdricos proposto encontra um de seus maiores obstculos para o
fornecimento de polticas de meio ambiente alternativas, uma vez que, dado o baixo ndice de
institucionalizao de setores municipais e regionais5, seus programas de planejamento
(Planos Diretores) podem ficar insuficientemente sustentados, institucional e socialmente,
para a ao. Imagine-se, para tanto, a soluo que tem sido gradativamente implantada nos
Estados de Minas Gerais e So Paulo nos ltimos anos, que so os consrcios municipais de
gesto dos recursos hdricos, muitas vezes estruturados atravs da criao inicial dos
Codemas. A vantagem de sua implantao por toda a malha hidroviria estadual, agremiando
as cidades atravs de projetos de interveno de abrangncias variadas, de acordo com suas
necessidades atuais, pode facilitar tanto para estes mesmos municpios quanto para o prprio
Estado a consecuo de parcerias interinstitucionais que sejam capazes de levantar os recursos
financeiros necessrio ao andamento dos estudos das condies dos mananciais, alm de
flexibilizar a lgica de ao institucional ordinria.
Uma vez que devidamente vinculados a instituies que desempenhem trabalhos
articulados entre desenvolvimento regional, cincia e tecnologia (sob superviso do Instituto
5
Segundo dados da FEAM e IGAM (Instituto Mineiro de Gesto das guas) para os anos de 2000-2001.
Tal como orienta as deliberaes legais advindas da Lei Federal n 9.433/97 e n 9.488/00 (principalmente).
INSTITUIO
LEGISLAO
RECURSOS HDRICOS
COMITS
MEIO AMBIENTE
Figura 1 Representao do modelo institucional
tradicional de gesto
INSTITUIO
LEGISLAO
COMITS
AGNCIAS
MEIO
AMBIENTE
RECURSOS
HDRICOS
_________ Relaes institucionais consolidadas
_ _ _ _ _ Relaes institucionais emergentes
Figura 2 Modelo de gesto institucional alternativo
Uma explicao do significado corrente dos termos pode colaborar na diferenciao dos mesmos: Degradao
[Do lat. tard. degradatione.] = Deteriorao, desgaste, estrago; Conservao [Do lat. conservatione.] = Ato ou
efeito de conservar(-se), resguardar de dano, decadncia, deteriorao, prejuzo. [Sin., bras.: conserva. ];
Recuperao[Do lat. recuperatione.] = Recobrar (o perdido); adquirir novamente. Apesar de, por vezes, ter-se
situaes de emprego destes termos como sinnimos, cada um deles possui sua especificidade dentro da temtica
ambiental (o primeiro representando uma perda estrutural, o segundo uma manuteno da condio presente e o
terceiro a busca da condio original do recurso), FERREIRA (1999).
destacar que h, por parte deste mesmo aparato, a incluso de novos componentes, com a
conseqente delegao de novas funes que podero recuperar, conservar ou preservar os
recursos naturais referidos.
Entretanto, essa no a questo que est implcita a partir da Figura 2. Pelo
contrrio, a questo sobre os efeitos e defeitos da gesto hdrica surge exatamente atravs de
uma comparao entre as duas linhas de ao institucional ento estabelecidas (aes
consolidadas e aes emergentes), as quais permitem a elaborao de hipteses sobre esse
sistema de gesto ambiental em implantao ao nvel do Estado. Poderia se destacar, por
exemplo, que a gesto integrada, via Comits de Bacia Hidrogrfica (CBH) e suas
correspondentes Agncias de guas, pode no se constituir na alternativa mais adequada para
o gerenciamento ambiental dos mananciais hdricos devido ocorrncia de diversos aspectos
operacionais que podero interferir em sua eficincia.
Entre eles se colocam tanto a rigidez na dinmica interinstitucional, a legitimao
ainda incipiente dos Comits, a falta de uma infra-estrutura adequada para se colocar em
operao os mecanismos de controle prprios das Agncias de gua (cobrana, outorga,
fiscalizao, etc)8, assim como os conflitos entre estes e o aparato burocrtico-institucional j
consolidado, e que por vezes pode impedir que haja uma insero real dos Comits dentro da
estrutura posta, uma vez que ainda no se legitimaram diante dos inmeros atores envolvidos.
5 Nveis de integrao
Outro fato que a Figura 2 expe indiretamente em sua estrutura que para se
conseguir uma efetiva superao das usuais situaes de interferncias de ao entre os rgos
institucionais, se torna bastante relevante que haja trs tipos bsicos de integrao entre estes,
a ver:
1)
2)
As Agncias de guas se encontram inseridas dentro do recorte de anlise dos CBH da Figura 2, visto que
sero estes que estruturaro e definiro seu corpo administrativo/financeiro, tal como orienta a Lei n 9.433/97,
artigo 43.
definindo
aes
conjuntas
de
estratgias
desenvolvimento.
3)
de
financiamentos
para
projetos
ligados
ao
Caso contrrio, com o prosseguimento de aes institucionais sem avaliao social externa, a
aplicao dos fundos a serem arrecadados, e que devem, legalmente, ser direcionados para
cada bacia vinculada poder ser engessada por objetivos polticos ou institucionais outros.
Seria salutar, tambm, tornar cada vez mais acessveis pelo pblico em geral os
relatrios governamentais sobre reas degradadas, principais poluidores, resultados sobre
EIA/RIMA que j foram (ou que estejam sendo) realizados, condies dos recursos
geolgicos e hdricos por regio, dentre outros dados ou seja, um esclarecimento tanto dos
condicionantes da FEAM/SEMAD para a preservao ambiental, quanto da implantao de
medidas mitigadoras de processos degradadores.
Esta atitude significar a possibilidade de uma democratizao quantitativa e
qualitativa de orientao populao em geral sobre a situao ambiental mais abrangente em
Minas Gerais, alm de expor os programas institucionais que eventualmente as prefeituras
podero aplicar em suas regies. De acordo com suas prerrogativas, a FEAM/SEMAD,
enquanto rgos de avaliao e fiscalizao dos bens naturais do Estado poderiam promover
esta distribuio de informaes para os municpios, atravs de envio de material informativo
e estatstico, ambos comentados por especialistas envolvidos nos projetos. Isto significa que a
assistncia e esclarecimento s populaes residentes nas bacias hidrogrficas so de suma
importncia, no sentido delas compreenderem as potencialidades e necessidades de
preservao dos mananciais hdricos, tanto para a manuteno do equilbrio ecolgico, quanto
para a sustentabilidade regional.
7 A sociedade civil
O poder de participao da sociedade civil mineira ainda necessita ser incrementado,
seja via a institucionalizao de programas de educao ambiental e de conservao do meio
ambiente, seja com o reconhecimento crescente, por parte do Estado, da importncia das Ongs
e movimentos sociais dirigidos a esse segmento, dentro deste processo de descentralizao
administrativa. Realmente se tem verificado um descompasso entre o envolvimento social
para que a gesto possa ser integrada institucionalmente e a realidade destas comunidades em
apreender corretamente todo o processo de implantao de CBH, seus respectivos Planos
Diretores e a estruturao das Agncias. Identificada esta caracterstica, relatada com bastante
freqncia nos documentos oficiais, preciso um esforo conjunto entre organismos
ambientais (IGAM, EMATER, IEF, FEAM, Polcia Florestal, prefeituras municipais, rgos
pblicos estaduais, sindicatos, cooperativas e, mais recentemente, porm de importncia
crescente nesta composio intersetorial de poltica de ao, as Ongs e os movimentos
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de programas com metas claras e de aes localizadas nas bacias hidrogrficas que a
participao da sociedade civil poder crescer, haja vista que a ao se dar ao nvel local,
permitindo o acompanhamento e a vigilncia social necessria.
8 A descentralizao da gesto
Cabe aqui, ento, a necessidade de que haja uma preocupao permanente por parte
dos setores institucionais em saber lidar com estas configuraes de poder local ao nvel das
bacias, como forma de que a legislao e a normatizao para a gesto sejam realmente
realizadas atravs de um conceito claro de modelo de gerenciamento integrado, o que nem
sempre possvel, dada sua inerente multiplicidade de definies10.
Uma outra evidncia identificada no estudo que uma maior participao popular
no quer dizer, diretamente, maior descentralizao do processo de gesto, porque isto poder
estar significando, tambm, que as pessoas esto almejando acesso ao gerenciamento, porm
no que elas estejam realmente entendendo-o. Umas das falcias institucionais mais
recorrentes, na realidade, se baseia na idia de que somente a distribuio de rgos
ambientais pelo interior pode ser encarado como acessibilidade. Entretanto, descentralizao
administrativa no o mesmo que desconcentrao operacional, at porque, no caso dos
recursos hdricos, continua a Unio enquanto o principal ator de coordenao de recursos na
rea11.
Tal como j exposto, existem outros fatores que tambm so intervenientes nesta
questo da descentralizao (caractersticas regionais, nvel da capacidade de efetuar um
desenvolvimento de ordem interna ou externa, organismos de intermediao envolvidos, etc)
e que levam a crer que realmente importante que a regulao pblica ambiental existente no
pas seja consolidada mais atravs de modelos de insero scio-poltica das comunidades do
que simplesmente continuar a operar como um sistema de fiscalizao e avaliao da
qualidade dos recursos naturais atuais.
verificado desta forma um grande desconhecimento ainda presente na esfera
pblica sobre a importncia do poder local enquanto um dos definidores do sucesso de
10
O termo modelo expressa a possibilidade de representar uma determinada realidade por meio de alguma
das suas dimenses, como os recursos hdricos. Por sua vez, o termo gerenciamento, sempre vinculado gesto
e administrao, possui vrios significados, especialmente quando acrescido de um outro termo, como
integrado. MUNIZ (2001:5).
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Neste sentido, as avaliaes sobre a necessidade do reconhecimento do espao local, via organizaes
intermedirias, propostas por ESMAN e UPHOFF (1989) so bastantes esclarecedoras.
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Demonstradas com bastante claridade em IGAM(2000), visto que foi um documento realizado nos locais de
interveno das polticas pblicas de recursos hdricos estadual.
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Nos diversos encontros aos quais se encontra vinculado este estudo, aparentemente a
efetiva rotatividade administrativa (ou melhor, a incipiente participao social coletiva no
processo de gerncia e deliberao ambiental) pode e deve ser avaliada como um dado
revelador, uma vez que possibilita indicar como se do os processos de tomada de decises
atuais, se estes espaos se encontram ou no concentrados nas aes de poucos representantes
e como, correntemente, tem sido o escopo de atuao destes.
Pela anlise documental efetuada pde-se identificar tambm que na gesto
institucional dos recursos hdricos existe realmente uma presena de diversas assimetrias de
poder que esto embutidas na tragdia dos comuns, ou melhor, na administrao de
recursos escassos. Segundo OSTRM (1990), se constata uma inerente dificuldade para que
haja um controle da busca da realizao da demanda individual de consumo e explorao dos
bens naturais pelos usurios, em favor de uma ao coletiva que, via incentivos institucionais
a serem formalizados, pudesse consolidar programas de desenvolvimento sustentvel14. Tal
evidncia significa que a cada momento novas decises so tomadas, tanto no campo poltico
como no social, gerando com isso, entretanto, toda uma srie de resultados que no podem ser
facilmente recuperados para a coletividade.
Como exemplo, dados programas de avaliao ambiental que sejam mal formulados,
a outorga para uso de mananciais pode permitir uma explorao excessiva das guas; polticas
efetuadas pelo Poder Pblico sem a participao dos municpios envolvidos na gesto podem
impedir a continuidade das mesmas; arranjos poltico-institucionais frgeis atrasariam o
financiamento de projetos de conservao ambiental das bacias, possibilitando a continuidade
de aes degradantes do meio fsico, etc. Isto denota como essencial, no momento
contemporneo da gesto, reconhecer o valor operacional da interdependncia institucional
como via de superao dos problemas ambientais que surgem durante a gesto.
10 - Concluses
Com isso se conclui, aps a anlise tanto documental quanto bibliogrfica, e aqui se
perpassando tanto pelos conceitos mais clssicos quanto pelos mais contemporneos que
envolvem as polticas pblicas e o desenvolvimento scio-econmico, que o trabalho
identificou a importncia da manuteno de um direcionamento da gesto institucional
14
(...) all organizational arrangements are subject to stress, weakness, and failure. Without an adequate
theory of self-organized collective action, one cannot predict or explain when individuals will be unable to solve
a common problem through self-organization alone, nor can one begin to ascertain which of many intervention
strategies might be effective in helping to solve particular problems. (1990: 25).
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