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Braslia

Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia

Subchea para Assuntos Jurdicos da Casa Civil
Presidncia da Repblica

Volume 13

Nmero 100

Jul/Set 2011

Presidenta da Repblica
Dilma Vana Rousseff
Ministra-Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica
Gleisi Helena Hoffmann
Subchefe para Assuntos Jurdicos da Casa Civil e
Presidente do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Ivo da Motta Azevedo Corra
Coordenadoras do Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia
Mariana Barbosa Cirne
Carolina Costa Ferreira
Monique Isabelle Martins Pacheco

Revista Jurdica da Presidncia / Presidncia da Repblica

Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia Vol. 1, n. 1, maio de 1999.
Braslia: Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia, 1999-.
Quadrimestral
Ttulo anterior: Revista Jurdica Virtual
Mensal: 1999 a 2005; bimestral: 2005 a 2008.
ISSN (at fevereiro de 2011): 1808-2807
ISSN (a partir de maro de 2011): 2236-3645
1. Direito. Brasil. Presidncia da Repblica, Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia.
CDD 341
CDU 342(81)

Centro de Estudos Jurdicos da Presidncia

Praa dos Trs Poderes, Palcio do Planalto
Anexo II superior - Sala 204 A
CEP 70.150-900 - Braslia/DF
Telefone: (61)3411-2937
E-mail: revista@presidencia.gov.br
http://www.presidencia.gov.br/revistajuridica

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O princpio da transparncia
e a compreenso da informao
EVANDRO HOMERCHER
Mestre em Direito (ULBRA). Especialista em Gesto e Controle da
Administrao Pblica. Auditor Pblico Externo do Tribunal de Contas do
Estado do Rio Grande do Sul.
Artigo recebido em 28/05/2010 e aprovado em 15/09/2011.

SUMRIO: 1 Introduo 2 Transparncia e legitimidade 3 Transparncia e compreenso da

informao 4 Concluso 5 Referncias bibliogrficas

Resumo: O princpio da transparncia incorporou-se ao cotidiano do cidado,

seja na perspectiva de otimizar seu direito fundamental de conhecer dos negcios pblicos, seja na perspectiva de criar um ambiente de dilogo na formulao
de polticas pblicas. Numa dimenso pragmtica, considera-se a Lei Complementar n 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, uma normativa
bsica para o estudo daquele princpio. Com o transcurso da primeira dcada de
vigncia desta Lei e partindo dela como texto de referncia, mas a ela no se restringindo, cria-se um ambiente favorvel anlise do estgio seguinte: que a disponibilizao da informao deflagra compreenso da informao, especialmente no Brasil.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal Princpio da transparncia
Direito informao Direito a ser informado.

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The transparencys principle and the Le principle de la transparence et la

informations comprehension
comprehension de linformation
Abstract: The principle of transparency has been incorporated into the
citizens daily routine, be it under the
perspective of optimizing their fundamental right to be fully informed about
government business, be it by creating
an environment of dialogue in the formulation of public policies. From a pragmatic viewpoint, the Complementary
Law no. 101/2000 known as Fiscal
Responsibility Law is considered a basic norm for the study of the said principle. With the passing of the first decade
of this laws existence and its use as a reference text, a favorable environment is
created for the analysis of the following
stage that the availability of information
presents, especially in Brazil, that is the
comprehension of information.
Keywords: Law of Fiscal Responsibility Principle of Transparency Right to
information Right to be informed.

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Rsum: Le principe de la transparence

sest incorpor au quotidien du citoyen,
soit dans la perspective doptimiser
son droit fondammental de connatre
les affaires publiques, soit dans la cretion dune ambiance de dialogue dans
la formulation des politiques publiques.
Partant dune approche pragmatique, on
prend en compte la Loi Complmentaire
n. 101/00, connue comme la Loi de Responsabilit Fiscale, une norme de base
pour ltude de ce principe. La loi est en
vigueur depuis une dcennie et cela stimule la formation dune ambiance favorable lanalise de ltage actuel de la
comprhension de linformation maintenant disponible.
Mots-cls: Loi de Responsabilit Fiscale Principe de la transparence Droit
linformation Droit dtre inform.

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1 Introduo

Lei Complementar n 101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal como mais

comumente conhecida, no somente representou um instrumento de equilbrio das contas pblicas, como foi determinante no estabelecimento de uma nova
cultura na gesto da coisa pblica. Ainda que num primeiro lance possa parecer um
diploma monoltico, voltado s questes financeiras e oramentrias dos entes federados, trata-se de um regramento que lanou bases para um compromisso republicano maior, de dilogo entre o cidado e o Estado para a concretizao das polticas
pblicas. Isso se deve ao tratamento dispensado ao princpio da transparncia da
gesto fiscal disciplinado nos artigos 48 e 48-A daquela norma.
Mas como todo instrumento regulatrio, especialmente na seara dos recursos
pblicos, e j transcorridos dez anos da sua edio, a Lei de Responsabilidade Fiscal
no indene a crticas e sugestes de modificao. O propsito deste texto uma
reflexo sobre o princpio da transparncia, no centrada exclusivamente no que
, mas sim no seu objetivo ltimo, ou seja, a efetiva participao do cidado nas
decises pblicas. Esse desiderato no pode ser contemplado s na sua essncia
formal, como o caso de assistncia s audincias pblicas, mas na verdadeira
dimenso democrtica, ou seja, a possibilidade da compreenso verdadeira do que
est posto nos diversos documentos administrativos, o que somente ser factvel
atravs da qualidade da informao que lhe disponibilizada.
O desenvolvimento desse escrito firmou-se no estabelecimento de certas premissas, cujo desvelamento segue o instrumental tpico de um texto dessa natureza, mediante aportes doutrinrios, legislativos e jurisprudenciais. Na parte primeira (transparncia e legitimidade), registra-se a historicidade do princpio da transparncia,
sua relao com as transformaes da dcada de sessenta do sculo passado, sua
inerncia ao valor da democracia e a concepo de legitimidade, a necessidade de
dissociao entre transparncia e publicidade, ultimando com a relao umbilical
da transparncia com o direito informao no aspecto do direito a ser informado.
A abordagem da parte segunda (transparncia e compreenso da informao)
parte do pressuposto de que o direito a ser informado, enquanto dimenso do direito
informao, um elemento primordial para a perfeita apreenso do sentido que
o princpio da transparncia espraiou na ordem social e jurdica. Nessa delimitao,
lana-se a importncia da linguagem acessvel como corolrio efetividade da concepo da transparncia posta na Lei de Responsabilidade Fiscal.

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2 Transparncia e legitimidade
Ao expressar a transparncia como um de seus cnones, a Lei Complementar
n 101/2000 incorporou um valor contemporneo, pois a visibilidade uma norma
central de nossa sociedade. A figura do bem passa pelo fato de poder ser mostrado
(AUBENAS; BENASAYA, 2003, p.11), reveladora de um novo paradigma na relao
cidado-Estado.
Mas uma concepo normativa do princpio da transparncia pressupe uma
historicidade que lhe prpria. No h possibilidade de dialogar sobre o tema da
transparncia, mesmo na tica da Lei de Responsabilidade Fiscal, sem a compreenso prvia do desenvolvimento do prprio princpio. No ponto, no h um marco
temporal preciso a indicar a integrao daquele instituto nos debates pblicos. Sua
incorporao conscincia jurdica um movimento tpico do sculo XX, enquanto
valor necessrio ao desenvolvimento do Estado Democrtico (MIRANDA, 1992, p.
207), como posto em relevo por Cerrilo I Martinez (1998, p. 27-28):
En los ltimos aos se ha producido um movimento de apertura de las
Administraciones pblicas hacia los ciudadanos y ciudadanas con el que
se ha roto su tradicional secreto. Este fenmeno, es decir, la posibilidad de
poder ver qu pasa trs las puertas de las oficinas pblicas, es conocido
como transparencia administrativa. [...] Este proceso vino impulsado por
las exigencias de incrementar la democracia y legitimacin de la Administracin pblica. De esta forma, podemos considerar que a partir de los aos
60 se produce una nueva actitud en los regmens democrticos tendente
a la transparencia en la actuacin administrativa y, el particular, a la consagracin del derecho de acesso de los ciudadanos a la documentacin
administrativa. A este proceso tambin se incorpor plenamente la Unin
Europea en los ltimos aos de la dcada de los 80.1

de se realar, at pelas especificidades culturais de transformao que dcada

de 1960 refletiu, que o princpio da transparncia no teve nos movimentos sociais
1 Nos ltimos anos tem-se produzido um movimento de abertura das Administraes pblicas aos
cidados e cidads com o qual se tem rompido seu tradicional segredo. Este fenmeno, ou seja, a
possibilidade de poder ver o que acontece atrs das portas dos gabinetes pblicos, conhecido como
transparncia administrativa. [...] Este processo veio impulsionado pelas exigncias de incrementar a
democracia e a legitimao da Administrao Pblica. Desta forma, podemos considerar que a partir
dos anos 1960 se produz uma nova atitude dos regimes democrticos tendente transparncia na
atuao administrativa e, em particular, consagrao do direito de acesso dos cidados documentao administrativa. A este processo tambm se incorporou plenamente a Unio Europeia nos
ltimos anos da dcada de 1980. (traduo livre)

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uma representatividade maior, uma bandeira, uma exigncia em relao administrao pblica (CERRILO I MARTINEZ, 1998, p. 29). Este aflora motivado pelas
novas relaes da administrao com o cidado, pela maximizao das intervenes
estatais nas mais diversas esferas da vida. Trata-se de um fenmeno que se revelou
mais intrnseco da modificao de paradigmas pela prpria administrao pblica.
Com a inverso da lgica do poder, preponderando o indivduo na relao com
o Estado, irrompe uma ideia de afastamento, ampliada pela prpria construo da
representatividade parlamentar. Ao Poder Legislativo, enquanto funo de delegao popular, atribuiu-se exclusivamente a produo de normas jurdicas. J funo
executiva caberia um carter auxiliar, de cega aplicao da lei. Logo, cumprindo a
legislao, estaria o poder executivo acatando a deciso popular, exercida por seus
representantes (CONDESSO, 1995, p. 74). No havia uma conscincia da necessidade
de um processo de comunicao entre administrao e o cidado. A lei era o veculo
por excelncia.
Conforme Condesso (1995, p. 75), duas situaes foram relevantes reformulao do quadro de dissociao administrao administrado: a) o aumento da competncia legislativa do poder executivo, criando uma administrao que obedece a
si prpria, b) a maior proximidade da Administrao com o cidado, derivada da sua
constante interveno em todos os domnios da vida social.
Nesse contexto, a manuteno de uma administrao pblica introversa mostra-se inconsistente, ante las reinvindicaciones sociales em favor de la plena incorporacin
del principio democrtico a la actuacin pblica (CERRILO I MARTINEZ, 1998, p. 31)2,
que se corporifica na idia de democracia administrativa:
Quanto idia democrtica, ela no pode deixar de implicar a realizao
da democracia administrativa a que corresponder a cidadania administrativa, traduo para o plano da Administrao do direito de participao e
do conhecimento da actividade pblica que o cidado h muito usufruiu no
plano poltico e que j estava nsito no Art. 15 da Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado de 1789. (CONDESSO, 1995, p. 55)

E nesse movimento de consolidao do ideal democrtico no mbito da administrao pblica, torna-se corolrio o princpio da transparncia:
Como pone de relieve Arena: en nuestra sociedad, sobre todo em los ltimos
aos, la transparencia y la democracia han devenido dos conceptos tan rela2 as reivindicaes sociais em favor da plena incorporao do princpio democrtico atuao pblica
(traduo livre).

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cionados que no es posible citar uno sin pensar em el outro, de tal modo que
parece obvio afirmar que no puede ejercerse uma verdadera democracia sin
transparencia y al revs. (CERRILO I MARTINEZ, 1998, p. 32)3

Enquanto reflexo do princpio democrtico no espao da administrao pblica,

o princpio da transparncia torna-se instrumento de legitimidade daquela, numa
perspectiva de legitimidade-equidade, ou seja, a transparncia como um elo entre
a administrao pblica e o cidado. Adota-se, em relao perspectiva de transparncia-legitimidade, a proposta de Cerrilo I Martinez (1998, p. 33). na tica da
legitimidade, e no somente de legalidade, que a Lei de Responsabilidade Fiscal
proporciona uma nova contextualizao da visibilidade do poder pblico, na medida
em que conduz a necessria dissociao entre publicidade e transparncia.
Se a concepo de publicidade afirmou-se, primariamente, no mbito da divulgao dos atos parlamentares, a fim de satisfazer a presuno de conhecimento
por todos da lei, e posteriormente migra para os demais atos administrativos como
condio de eficcia dos mesmos, no se pode, com a difuso social e a respectiva
integrao legislativa do princpio da transparncia, pretender manter uma acepo
sinnima das expresses, mas aceitar que so institutos jurdicos diversos, ainda que
possam ser interagentes em determinadas situaes, porque a transparncia ultrapassa o mbito limitado da publicidade (MARTINS JNIOR, 2004, p. 19).
Essa distino transparncia e publicidade mostra-se como expresso normativa no artigo 48 da Lei Complementar n 101/2000, na redao determinada na
Lei Complementar n 131/2009:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;

3 Como ressalta Arena: em nossa sociedade, sobretudo nos ltimos anos, a transparncia e a democracia
tem desenvolvido dois conceitos to relacionados que no possvel citar um sem pensar no outro,
de tal modo que parece bvio afirmar que no pode se exercer uma verdadeira democracia sem
transparncia, pelo contrrio (traduo livre).

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II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,
que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do
art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou
jurdica o acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

Afirmativa nesse sentido a posio de Limberger (2006, p. 70) de que o enunciado proferido pela Lei de Responsabilidade Fiscal no de publicidade, mas sim
de transparncia. A insero topogrfica do princpio da transparncia demonstra
o distanciamento do seu ideal em relao ao da publicidade na ordem normativa.
Enquanto a publicidade se alinha a uma idia de validao das decises administrativas, atravs da sua exteriorizao, a transparncia no se cinge a este limitado
mbito, mas busca, primordialmente, a integrao do sujeito, mediante o conhecer,
na prpria formao das decises pblicas. Cabe aqui referir Gordillo (2003, p. 15):
Pero aun ms, se va advirtiendo que la administracin no puede ni debe administrar
sola: el pueblo administrativo debe participar em la decisin administrativa misma4. Na
abalizada lio de Mileski (2002, p. 27):
Assim, a transparncia fiscal se revela como um mecanismo democrtico que busca o fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao
controle social e foram de valorar e tornar mais eficiente o sistema de
controle das contas pblicas, na medida em que enfatiza a obrigatoriedade
de informao ao cidado sobre a estrutura e funes de governo, os fins
poltica fiscal adotada , qual a orientao para elaborao e execuo dos
planos de governo, a situao das contas pblicas e as respectivas contas.

4 Mas ainda mais, adverte-se que a administrao no pode nem deve administrar sozinha: o povo
administrado deve participar na prpria deciso administrativa. (traduo livre)

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A publicidade incorpora uma noo de legalidade. O princpio da transparncia revela uma concepo de legitimidade (MARTINEZ, 1998, p. 33). Reafirmando
a dimenso de controle da legitimidade que a transparncia induz, a posio de
Mendes (2001, p. 335):
O princpio da transparncia ou clareza foi estabelecido pela Constituio
de 1988 como pedra de toque do Direito Financeiro. Poderia ser considerado mesmo um princpio constitucional vinculado idia de segurana
oramentria. Nesse sentido, a idia de transparncia possui a importante
funo de fornecer subsdios para o debate acerca das finanas pblicas,
o que permite maior fiscalizao das contas pblicas por parte dos rgos competentes e, mais amplamente, da prpria sociedade. A busca pela
transparncia tambm a busca pela legitimidade.

Isso se depreende do prprio ncleo-objetivo desse princpio visibilidade para

compreender os assuntos pblicos. Ultrapassa-se com tal norma uma noo de controle do ato estatal, radicado na sua conformao com o ordenamento jurdico, ideia
que a publicidade expressa, para um sentido maior, de zelo pela ntegra das diretrizes superiores (FREITAS, 2004, p. 76).
Essa compreenso verte do prprio ordenamento constitucional, que, de forma
expressa e peremptria, determina no artigo 31, 3 da Constituio a obrigatoriedade dos entes municipais deixarem disposio aos contribuintes, anualmente, as
contas municipais, para fins de exame e apreciao. E ao cidado deferido o direito
de, querendo, questionar-lhes a legitimidade:
O termo legitimidade utilizado pela Lei Maior como possuindo um contedo prprio, consistente na adequao de algo, no a letra fria da lei, mas
aos princpios e valores que informam o ordenamento jurdico do pas e
at mesmo a conscincia jurdica e moral da nao (BASTOS, 2002, p. 338).

Mas a norma constitucional, ao exteriorizar a legitimidade como uma condio

de integridade dos atos estatais, impe, como de forma assecuratria, o direito de
acesso do cidado s contas pblicas, enquanto valor republicano que impera desde
o advento da Constituio de 1988, a qual rejeita o poder que oculta e no tolera o
poder que se oculta (BRASIL, 1992).
Noutra dimenso, a Lei de Responsabilidade Fiscal, da mesma forma que torna
compulsria a divulgao pblica dos documentos oramentrios e prestaes de
contas indicados, revela como necessria a participao do cidado na sua formao
(artigo 48, pargrafo nico, inciso I da Lei Complementar n 101/2001). A trans-

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parncia assume, assim, papel relevante na estruturao do prprio Estado, numa

perspectiva de um buen gobierno:
El buen gobierno comprende las tradiciones, instituciones y procesos que
determinan como el poder es ejercido, como los ciudadanos utilizan su voz
y como las decisiones se toman de acuerdo com el inters general. (ESPANHA, 2002, p. 16)5

Nesse ativismo cidado nos processos de decises pblicas, a livre discusso

um componente jurdico prvio tomada de deciso que afeta a coletividade e imprescindvel para sua legitimao (LIMBERGER, 2006, p. 39). Assim, a transparncia
se mostra como termo que parece tender a uma omnicompreensividade medida
da nsia dos cidados em conhecer tudo o que se mantm oculto em domnios que
dizem respeito ou mexe com a vida da colectividade (CONDESSO, 1995, p. 35). Tal
necessidade de visibilidade das aes administrativas, contemporaneamente, no
se cinge, to s, publicao de atos legislativos, judiciais ou administrativos, mas
se relaciona com novas formas de integrao do cidado nas aes estatais, para
conformao da realidade social.
Aqui se pode lanar que a publicidade tem uma natureza restrita, enquanto
condio sem a qual os atos estatais no produzem seus efeitos necessrios. J
a transparncia ostenta um carter dinmico, de participao, envolvimento, mas
tambm de conhecimento. A transparncia integrativa do cidado nos meandros
da administrao, seja para participar ou saber.
No obstante essas percepes, o valor da transparncia encerra uma condio
ftica sem a qual a mesma ser to somente mais uma promessa que, efetivamente,
um movimento de transformao. Isso decorre da relao necessria entre o princpio da transparncia e o direito informao, eis que o princpio do acesso pblico
s informaes fiscais intrnseco transparncia (MILESKI, 2002, p. 31).
E no contexto do direito informao, enquanto instrumento que d voz
transparncia, irrecusvel meno de sua trplice fisionomia, ou seja, os direitos
de informar, de se informar e o direito a ser informado. Essa referncia no meramente classificatria, mas representativa de uma viso atual do fenmeno do acesso
s informaes pblicas, cuja inerncia ao tema da transparncia inequvoca.

5 O bom governo compreende as tradies, instituies e processos que determinam como o poder
exercido, como os cidados utilizam sua voz e como as decises so tomadas de acordo com o
interesse geral. (traduo livre)

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No tocante conformao daqueles direitos de, de se e a ser informado

especialmente da sua irradiao no mbito administrativo, averbam Canotilho e
Moreira (2007, p. 573, grifos no original):
IV. O direito de informao (n 1, 2 parte) integra trs nveis: o direito <<de
informar>>, o direito << de se informar>>, e o direito << de ser informado>>.
O primeiro consiste, desde logo, na liberdade de transmitir ou comunicar
informaes a outrem, de as difundir sem impedimentos; mas pode tambm revestir de forma positiva, enquanto direito a informar, ou seja, direito
a meios para informar. O direito de se informar consiste, designadamente,
na liberdade de recolha de informao, de procura de fontes de informao,
isto , no direito de no ser impedido de se informar, embora admissveis
algumas restries recolha de informaes armazenadas em certos arquivos (ex: arquivos secretos dos servios de informao). Finalmente, o direito a ser informado a verso positiva do direito de se informar, consistindo
num direito a ser mantido adequadamente e verdadeiramente informado,
desde logo, pelos meios de comunicao (cfr. Arts. 38 e 39) e pelos poderes pblicos (art. 48 - 2), sem esquecer outros direitos especficos
informao reconhecidos na Constituio, directamente (arts. 54 - 5/ a,
55 - 6, 60 - 1 e 268 -1) ou indirectamente (cfr. Arts. 56 - 2/a, 77 -2, etc).

3 Transparncia e compreenso da informao

O dever estatal de disponibilizao de diversos documentos fiscais e oramentrios previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal cria um espao de possibilidades
ao cidado para se inteirar das decises sobre polticas pblicas que lhe digam
respeito. Pela natureza da norma, j se pode extrair uma concluso: o problema no
reside mais em assegurar o acesso documental, tanto pela previso j mencionada,
quanto pela prpria garantia constitucional do artigo 5, inciso XXXIII.
No contexto atual, no o direito de acesso o problema, mas sim que a informao propicie a formulao de um juzo de valor a respeito do que lhe oferecido
por diversos canais de comunicao estatal, dito de outra forma, que o cidado
compreenda o que lhe alcana.
Assim, hoje, no h mais que se preocupar com os direitos de informar e de se
informar, mas principalmente o avano no tratamento do direito a ser informado
no mbito da administrao pblica. Mas tal assimilao pressupe uma meno
brevssima ao prprio direito informao, cujo referencial est expresso na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948:

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Artigo XIX. Todo ser humano tem o direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de
procurar, receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e
independentemente de fronteiras.

A liberdade de informao prevista no art. XIX da Declarao de 1948 fixa um

primeiro estgio do desenvolvimento do direito informao enquanto instituto jurdico dotado de fisionomia prpria. Naquele dispositivo, a liberdade de informao
ainda marcada pelo contedo negativo caracterstico dos direitos fundamentais de
primeira gerao. Como fica claro por sua leitura, uma liberdade de, sem interferncia,
ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes.
Mas desde a Carta de 1948, a evoluo dos meios e instrumentos de comunicao, a informao enquanto bem comercializvel, o desvelamento de novos direitos
fundamentais, impulsionaram a visualizao autnoma de um direito informao,
destacando-o das liberdades clssicas de opinio e expresso, afastando-o da noo
de um direito de primeira gerao, de forma a compreend-lo, na atualidade, como
um direito coletivo, conforme ilustrado pelo Superior Tribunal de Justia:
[...] direito informao de natureza coletiva, titularizado pela Sociedade, que o exerce primacialmente por intermdio da informao jornalstica,
que h de ser livre, essencial que aos direitos fundamentais e democracia. (BRASIL, 2005)

Essa nova dimenso foi acolhida pelo constituinte originrio, ao sacar na Constituio de 1988 o direito informao do seu ncleo histrico liberdade de opinio
e expresso dotando-o de autonomia normativa, como se extra da literalidade dos
dispositivos constitucionais (artigo 5, incisos IV, XIV, XXXIII, todos da Constituio).
Em relao ao direito informao dito ser assegurado a todos o acesso informao (artigo 5, inciso XIV) e que todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse (artigo 5, inciso XXXIII).
Mesmo com fisionomia prpria, na sua literalidade a Constituio no delimita,
explicitamente, sua dimenso de contedo, o que pode levar interpretao de que
aquele contm, to somente, as condutas preventivas postas na Declarao de 1948
ou seja, procura, recepo e transmisso da informao. Essa lgica era aceitvel
no sculo passado; hoje, numa sociedade da informao, que a marca do nosso
tempo, cede-se espao a um ambiente mais abrangente quanto irradiao do direito informao, pois, assegurado o acesso a esta, procura e recepo so seus
consectrios lgicos, e a transmisso, uma decorrncia natural. Deve a interpretao

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atual do direito informao manifestar-se de forma ampliativa e no minimalista.

E como um parntese, uma viso reducionista implicaria, inclusive, num paradoxo,
tendo em conta as novas tecnologias que desnudam o mundo e as pessoas de forma
instantnea.
Assim, para uma formulao de juzo sobre os assuntos pblicos, com a cada
vez maior participao do cidado nas decises governamentais (consultas pblicas,
audincias pblicas), conceber-se aquele direito somente sob perspectiva de procura
e recebimento da informao dissolve sua essncia no estgio de nossa sociedade.
Na perspectiva da legislao comparada, pode-se buscar como exemplo a previso
do artigo 15, item 1, do Tratado sobre o funcionamento da Unio Europeia: A fim de
promover a boa governao e assegurar a participao da sociedade civil, a actuao
das instituies, rgos e organismos da Unio pauta-se pelo maior respeito possvel
do princpio da abertura (UNIO EUROPEIA, 2010, p. 54).
Dessa forma, no basta que ao cidado seja garantido o direito de acesso
informao, sob ngulo da procura, recebimento e difuso, necessrio adicionar
um novo componente, uma nova dimenso, a de um direito a ser informado. Numa
sntese, este direito compreende aquele que tem o pblico receptor de notcias difundidas pelos meios de comunicao a uma informao veraz. Mesmo que radicado
no mbito das relaes da mdia com a sociedade, no tocante ao poder pblico no
o valor de veracidade o elemento primordial, pois esta, inclusive por dever legal,
pressuposta a qualquer ato comunicativo estatal, o relevante, o importante, o
componente qualitativo.
Assim, no o contedo valorativo, o dever de veracidade das informaes pblicas que est em questo, mas sim sua dimenso qualitativa, ou seja, de que a
informao prestada seja apta a ser compreendida pelo receptor. Se o direito informao incorpora o direito a ser informado, na rbita pblica afirma-se cada vez
mais como necessria efetividade de um direito explicao:
E, pois, partindo de uma avaliao semelhante da conjuntura atual, que
tanto o pensador alemo quanto Balle concluem estar a liberdade de informao dependendo, nos dias de hoje, da realizao de um processo
permanente de traduo das informaes oriundas do Estado para termos
inteligveis para o homem comum. [...] O direito de ser informado, nos fins
do sculo XX, no pode deixar de implicar tambm um direito explicao,
sob pena de perder sua prpria razo de ser. (SEELAENDER, 1991, p. 147)

No Estado Democrtico de Direito o processo de comunicao entre o Estado e

o cidado no pode ser traduzido como sinnimo de hermetismo, de uma zona de
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excluso por incompreenso. Esse desafio foi percebido pelo legislador, sendo objeto de expressa referncia no Projeto de Lei n 41/2010 (BRASIL, 2010) que regula o
acesso s informaes pblicas. Este disps no seu art. 5 como dever estatal garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada, mediante procedimentos
objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso.
O evocado na parte final do preceito linguagem de fcil compreenso mostra-se
como uma ruptura do louvor linguagem tcnica. que a efetividade do direito
informao no existe se o documento pblico que corporifica o objeto da pretenso
deduzida seja cognoscvel to somente queles que detenham um conhecimento
especfico da matria.
Um exemplo elucidativo da linguagem tcnica. A Lei de Responsabilidade Fiscal
ordena no seu art. 48, pargrafo nico, inciso II, que a transparncia ser assegurada,
tambm, mediante liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e financeira. A pergunta que se faz: ser de pleno conhecimento de todos o que seja
execuo oramentria e financeira?
Se o objeto do direito no de pronto assimilvel, como se pretender que a
informao subseqente seja hbil para estabelecer um potencial juzo de valor. H
nesse caso efetividade da norma? Se s informaes governamentais, especialmente aquelas relativas aos gastos pblicos, foco de interesse crescente da sociedade,
no forem disponibilizadas de forma que todo o cidado possa compreender o seu
significado e alcance, pode-se afirmar que o princpio da transparncia est sendo
efetivado? Em relao a este apontamento, cabe meno ao afirmado por Helio Saul
Mileski (2002, p. 28) sobre o sentido da transparncia:
Transparncia no significa divulgar por divulgar, dar acesso a informao por dar. O sentido da transparncia promover a participao popular nos atos de governo, democratizando a gesto fiscal, a fim de que o
cidado, tendo conhecimento da ao governamental, possa contribuir
para o seu aprimoramento e exercer um controle sobre os atos de governo, agindo em colaborao ao sistema oficial de controle da atividade
financeira do Estado.

Desta forma, no mais, como em tempos passados, a pouca transparncia ou

a inexistncia de formas de acesso informao pblica o desafio a ser vencido na
relao de comunicao entre o Estado e a sociedade, mas sim, que aquele reconhea como inerente ao princpio democrtico o seu dever de se explicar claramente.

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4 Concluso
A edio da Lei de Responsabilidade Fiscal firmou uma nova cultura na Administrao Pblica brasileira. A afirmao do princpio da transparncia nesse diploma
revelou-se dotada de autonomia em face dos regramentos de ordem financeira
e oramentria prprios daquela lei, ampliando assim a dimenso de sentido da
norma, na medida em que estabeleceu uma nova forma de relacionamento entre o
cidado e os entes estatais.
Na sua essencialidade, o princpio no somente convoca o cidado a ser um
parceiro na gesto das aes do poder pblico, como criou um ambiente para um
exerccio efetivo do controle social da administrao pblica. Mas a ideia de compartilhamento, no seu duplo sentido gesto/controle encontra-se ainda num
estgio intermedirio, pois uma assimilao plena das potencialidades derivadas
da transparncia tem como pressuposto a concreta possibilidade de formulao de
juzos de valor sobre as aes estatais por parte do cidado.
Nesse contexto, um novo processo democrtico mostra-se emergente e necessrio, na medida em que a introverso, que era a caracterstica dos modelos administrativos pretritos Constituio, foi substituda por um regime de extroverso, cuja
moldura est exposta no artigo 5, inciso XXXIII da Lei Fundamental. O importante
neste dispositivo, para a percepo hodierna do princpio da transparncia, reside em
que o direito informao no pode ser interpretado de forma minimalista, de molde
a ver to somente um direito de procura e recebimento da informao, mas mais do
que isso, que ao cidado seja assegurado o direito a ser informado.
Mas a ampliao do direito de acesso s informaes pblicas, ainda que seja
uma identidade natural ao regime democrtico, no significa o estabelecimento de
uma relao informacional propriamente considerada. No caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, o alargamento da esfera de conhecimento propiciada no captulo relativo transparncia somente o primeiro componente de uma concepo complexa
como a da informao.
que a informao no pode ser confundida com os dados passveis de acesso,
pois aquela a sntese da compreenso do contedo do documento. Logo, s completado o ciclo da informao se ao agente receptor torne-se inteligvel o que est
expresso nos documentos pblicos. Isso significa agregar componentes qualitativos,
ou seja, a informao prestada deve ser apta a ser compreendida pelo cidado.
Se com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal a cultura da transparncia foi

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apresentada aos cidados, convocando-o a ser um parceiro na gesto e controle das

aes do Poder Pblico, passados j dez anos de vigncia daquele diploma legal, o
grande compromisso pblico a forma de expresso dos dados detidos pela administrao pblica e disponibilizados sociedade.
Assim, resguardado os objetivos propostos na Lei de Responsabilidade Fiscal,
com seus dispositivos enunciativos da transparncia, permite-se concluir que no
mais o direito de acesso informao o obstculo a ser vencido, mas sim a clareza
e a possibilidade de compreenso dos dados disponibilizados pela administrao
pblica, que no s foram eleitos como um direito fundamental do cidado, mas,
principalmente, um dever fundamental do Estado.

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