Vigilncia Sanitria, Participao Social e

Cidadania
Sanitary Surveillance, Social Participation and Citizenship
Ana Maria Caldeira Oliveira
Mestre em Sade Pblica. Fiscal Sanitrio Municipal da Secretaria
Municipal de Sade de Belo Horizonte.
Endereo: Av. Afonso Pena, 2336, trreo, Funcionrios, CEP 30130007, Belo Horizonte, MG, Brasil.
E-mail: anamariacaldeira@pbh.gov.br

Sueli Gandolfi Dallari

Livre Docente. Professora Titular do Departamento de Prtica de
Sade Pblica da Faculdade de Sade Pblica da Universidade
de So Paulo.
Endereo: Av. Dr. Arnaldo, 715, Sala 102, Subsolo, CEP 01246-904,
So Paulo, SP, Brasil.
E-mail: sdallari@usp.br

Resumo
O objetivo deste estudo descrever e analisar as
representaes sociais dos conselheiros de sade
sobre a temtica da vigilncia sanitria. A pesquisa qualitativa de representao social foi adotada
como metodologia, sendo utilizada a tcnica de
entrevista baseada em roteiro semiestruturado. Os
dados obtidos com a realizao das entrevistas foram analisados pela tcnica do Discurso do Sujeito
Coletivo. Atravs dos discursos, os conselheiros de
sade demonstraram conhecer a vigilncia sanitria
e reconhecerem sua importncia para as prticas
de Sade Pblica. Demonstraram tambm, estarem
aptos a participar do processo de formulao da
Poltica Municipal de Vigilncia Sanitria. O estudo
conclui que a vigilncia sanitria, principalmente na
esfera local, precisa se apropriar dos conselhos de
sade como espaos pblicos capazes de legitimar
e dar transparncia s suas aes, discutindo as necessidades da coletividade democraticamente com
a sociedade, sendo possvel, dessa forma, construir
a cidadania ao mesmo tempo em que se assegura o
direito proteo da sade.
Palavras-chave: Vigilncia sanitria; Participao
social; Conselhos de sade.

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Abstract

Introduo

The purpose of the study is to describe and analyze

the Health Counselors social representations about
the Sanitary Surveillance theme. The social representation qualitative research was the adopted methodology, and the technique of partially structured
interviews was used. Data obtained from the interviews were analyzed by means of the Discourse of
the Collective Subject. Through the discourses, the
Health Counselors demonstrated their knowledge
about Sanitary Surveillance and their recognition
of its importance for the Public Health practices. In
addition, they demonstrated their aptitude for participating in the process of developing the Municipal
Sanitary Surveillance Policy. The study concludes
that Sanitary Surveillance, especially at the local
level, needs to appropriate the cities Health Councils as public spaces that can legitimate and give
transparency to its actions, democratically discussing the needs of the community. Thus, we have the
opportunity to build citizenship while ensuring the
right to health protection.
Keywords: Sanitary Surveillance; Social Participation; Health Councils.

O debate contemporneo sobre a participao da

sociedade civil em esferas pblicas tem indicado
inmeras possibilidades e tendncias, com a observao direta da estreita relao entre Estado e
sociedade. No Brasil, a ideia do controle social foi
ressignificada aps o processo de redemocratizao
poltica e da promulgao da Constituio Cidad,
passando a ser entendida como participao da
sociedade na formulao, acompanhamento e verificao das polticas pblicas (Stotz, 2006).
Entre os setores da poltica social, o setor sade
foi o que mais intensa e precocemente incorporou
os mecanismos de participao, destacando-se no
pas por apresentar a mais slida estrutura de participao (Crtes, 2009). A Lei Federal n 8.142/90
regulamentou as instncias de participao e o
controle social no Sistema nico de Sade (SUS) os
conselhos de sade e as conferncias de sade (Brasil, 1990b). Os conselhos de sade em carter permanente e deliberativo devem atuar na formulao de
estratgias e no controle da execuo da poltica de
sade da esfera correspondente. Essa lei estabelece
que a representao dos usurios deve ser paritria
ao conjunto dos demais segmentos, correspondendo,
assim, a 50% dos representantes. Dessa maneira, a
participao da populao na formulao e implementao de polticas pblicas fortalecida por uma
discriminao positiva (Carvalho, 1995).
A participao da sociedade por meio dos mecanismos institucionalizados dos conselhos est
baseada na universalizao dos direitos sociais, no
alargamento do conceito de cidadania e em uma nova
compreenso sobre o papel e o carter do Estado,
entendido como arena de conflitos polticos onde
diferentes grupos de interesses disputam espao
e atendimento de suas demandas, a partir de um
debate pblico (Carvalho, 1995; Gohn, 2003).
No campo da vigilncia sanitria, a participao
e o controle social representam mais um desafio.
Valla (2006) destaca que a participao da sociedade
na elaborao das polticas de proteo e promoo
da sade precisa constituir-se em um dos elementos
de construo da cidadania. Inscrita na Constituio
como uma das competncias do SUS, a vigilncia
sanitria definida na Lei Federal n 8.080/90 como

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um conjunto de aes capaz de eliminar, diminuir ou

prevenir riscos sade e de intervir nos problemas
sanitrios decorrentes do meio ambiente, da produo e circulao de bens e da prestao de servios
de interesse da sade, abrangendo: I o controle
de bens de consumo que, direta ou indiretamente,
se relacionem com a sade, compreendidas todas
as etapas e processos, da produo ao consumo;
e II o controle da prestao de servios que se
relacionam direta ou indiretamente com a sade
(Brasil, 1990a).
Segundo Lucchese (2001, p. 52), uma das principais funes do Estado democrtico moderno
proteger e promover a sade e o bem-estar dos
cidados. Cabe ao Estado zelar pelos interesses
coletivos, intervindo nas atividades de particulares,
disciplinando-as quando implicarem em risco sade pblica. Dessa forma, a instituio do Sistema
Nacional de Vigilncia Sanitria consequncia da
responsabilidade do Estado em assegurar o direito
proteo da sade e se d formalmente com a Lei
Federal n 9.782/99, que criou a Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa) (Brasil, 1999).
Anvisa conferida a natureza de autarquia
especial, caracterizada por independncia administrativa, estabilidade de seus dirigentes e autonomia
financeira, estando vinculada ao Ministrio da
Sade atravs de um Contrato de Gesto. O processo de descentralizao poltico-administrativo das
aes e servios de vigilncia sanitria foi, ento,
impulsionado com a criao da agncia, embora
esse processo tenha acontecido tardiamente em relao aos demais componentes do SUS. A definio
de um Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria,
constitudo pelo rgo federal, pelos estados e
municpios, obedece aos postulados do SUS, entre
eles, a diretriz da descentralizao, que resulta no
deslocamento do poder poltico e decisrio para as
esferas subnacionais.
Para legitimar essa funo de Estado necessrio que haja transparncia, informao e participao social. Entretanto, a Anvisa (2007, p. 48) observa
que a participao e o controle social s podem ser
exercidos mediante o conhecimento pela sociedade
do que vigilncia sanitria e, tambm, mediante o
reconhecimento de sua importncia como campo de

promoo e proteo da sade. Apesar de estar presente no cotidiano da populao, seja atravs da utilizao de medicamentos, cosmticos, alimentos, ou
mesmo dos servios de sade, como os hospitais, a
vigilncia sanitria ainda no (re)conhecida como
parte integrante do SUS. Costa (2004) argumenta
que as aes de vigilncia sanitria sempre existiram, mas com pouca visibilidade para a populao,
ou mesmo para os profissionais e gestores da sade,
que se acostumaram a identificar essa rea com a
atuao policial ou burocrtico-cartorial.
O objetivo deste trabalho descrever e analisar as
representaes sociais dos conselheiros do Conselho
Municipal de Sade de Belo Horizonte (CMSBH)
sobre a vigilncia sanitria, visando fomentar a
participao desses agentes pblicos no ciclo da
Poltica Municipal de Vigilncia Sanitria.

Metodologia
A pesquisa aqui apresentada um estudo do tipo
exploratrio-descritivo de natureza qualitativa.
Como a pesquisa refere-se ao pensamento e ao conhecimento de uma comunidade sobre determinado
tema, a pesquisa qualitativa de representao social
se apresenta como o mtodo de escolha.
No perodo de maio a agosto de 2009, foram entrevistados 35 dos 36 membros efetivos do Conselho
Municipal de Sade de Belo Horizonte, utilizandose a tcnica de entrevista baseada em roteiro semiestruturado. Os dados obtidos foram analisados
pela tcnica do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC)
(Lefvre e Lefvre, 2003) , que a partir de estratgia
discursiva busca tornar mais clara uma dada representao social.
Para isso, foram identificadas as expresseschave, que so os trechos selecionados do material
verbal que melhor descrevem seu contedo, e as
ideias centrais, que so formulaes sintticas que
descrevem o(s) sentido(s) presente nos conjuntos de
respostas de diferentes indivduos, que tm sentido
semelhante ou complementar e, ento, construdos
os Discursos do Sujeito Coletivo.
Este estudo foi aprovado pelo Comit de tica
em Pesquisa da Secretaria Municipal de Sade de
Belo Horizonte.

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Resultados e Discusso
Para se acessar as representaes sociais dos conselheiros de sade utilizamos a seguinte questo
aberta: Se voc tivesse que explicar para um novo
conselheiro, o que vigilncia sanitria, de acordo
com as normas e leis, o que voc diria?.
Um sujeito coletivo apresentou a ideia central
Sade, bem-estar e qualidade de vida, responsabilizou a vigilncia sanitria pela proteo da
sade, atravs de um conjunto de normas e estruturas que busca trabalhar para preservar a sade
e o bem-estar, proporcionando uma vida saudvel
para nossa comunidade, para nossa sociedade.
Observa-se a percepo da sade como direito social necessrio garantia de uma vida digna, com
qualidade. Dallari (2003) respalda essa percepo
afirmando estar a sade reconhecida e proclamada
como direito fundamental da pessoa humana e ser
ela necessidade essencial de todos os indivduos e
de todos os povos.
Todos ns dependemos da vigilncia sanitria...
porque ela trabalha em prol da vida. Com essa afirmao, constata-se o que Costa (2008) denomina de
apropriao social acerca da importncia da vigilncia sanitria como ao de sade. A proteo da
sade e da vida o campo de atuao prioritrio da
vigilncia sanitria, podendo ser tambm concebido
como espao de exerccio da cidadania e do controle
social (Lucchese, 2001), ao trabalhar a sade como
direito universal.
Esse sujeito coletivo entende a vigilncia sanitria com uma norma de viver, de agir e trabalhar,
de tornar as pessoas mais informadas no sentido
de cuidar melhor das coisas que esto presentes no
dia a dia. A I Conferncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Conavisa, 2001) j havia alertado para a
necessidade de se promover aes de informao
e comunicao visando construo da conscincia sanitria. Entretanto, o que se constata que
decorridos nove anos da realizao dessa conferncia, somente agora se iniciou, embora debilmente,
a articulao com a populao (Teixeira e Costa,
2008). Nesse sentido, Santos, citado por Lucchese
(2006, p. 45), prope que o conhecimento cientfico
aprenda com o senso comum e transforme-se em
saber prtico, em informaes capazes de tornar

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compreensvel populao o risco envolvido em

cada situao, realizando, ento, a citada parceria
para o bem-estar da populao.
Dessa forma, buscar-se-ia traduzir populao
aquilo que o sujeito coletivo de outro grupamento
definiu como Trabalho muito complexo. Segundo
Lucchese (2001) algumas caractersticas, como a
complexidade e a multifocalidade, tornam a vigilncia sanitria uma das reas da sade pblica que
requerem grande esforo, tanto para sua compreenso quanto para sua operalizao.
Controle de doenas, produtos e servios foi a
ideia central de outro discurso do sujeito coletivo.
Essa ideia foi a mais recorrente entre o conjunto de
respostas e explica a vigilncia sanitria a partir de
uma viso ampliada. A vigilncia sanitria um
rgo vigilante em relao s epidemias, devendo vigiar a ocorrncia das doenas, e ser capaz tambm,
de dar respostas rpidas s emergncias de sade
pblica, igual est chegando agora essa nova gripe,
que uma coisa que tem que estar atento, que tem
que ter estratgia para combater. Assim, o sujeito
coletivo se referiu Influenza A (H1N1), chamando a
ateno para o processo de globalizao dos riscos,
o que exige, segundo Dallari (2008), a implementao de um complexo sistema de vigilncia sanitria
nacional e internacional.
Essa mesma vigilncia sanitria faz a avaliao,
a fiscalizao, a autorizao de circulao e comercializao de produtos. Trabalha na garantia da
qualidade, segurana e eficcia de produtos e servios de natureza diversa: alimentos, medicamentos,
gua destinada ao consumo humano, restaurantes,
bares, escolas, instituies de longa permanncia,
consultrios, farmcias entre outros. Realiza,
tambm, a vigilncia de produtos e servios que
possam trazer risco sade da populao. Dessa
maneira, observa-se que no imaginrio da maioria
dos conselheiros de sade o debate atual acerca da
constituio da vigilncia em sade j se resolveu,
pelo menos no que diz respeito integrao das
aes das vigilncias sanitria e epidemiolgica.
Existem tambm, sujeitos coletivos que afirmaram desconhecer a vigilncia sanitria. Citando para
tanto, duas razes. A primeira seria a ausncia da
vigilncia sanitria no conselho municipal de sade.
Sugeriram, inclusive, a participao da vigilncia

sanitria nas reunies do conselho municipal. Que

tenha a participao da vigilncia sanitria para
esclarecer para todos ns o que vigilncia sanitria
realmente e como funciona.
Nesse sentido, os participantes da I Conavisa
(2001, p. 114) ressaltaram:
A democratizao da informao uma exigncia para o exerccio pleno dos direitos, devendo
ser acionadas diversas estratgias para tornar
as aes de vigilncia sanitria conhecidas e
valorizadas. Reafirmaram que os conselhos de
sade so espaos legtimos para a manifestao
dos distintos segmentos sociais sobre questes
relacionadas com a sade e qualidade de vida.
A segunda razo relacionada questo da
autonomia da vigilncia sanitria. Parece que ela
se coloca sempre dentro de uma grande instncia
chamada agncia. Vale observar como a marca Anvisa emblemtica, levando no s os conselheiros,
mas a populao em geral, a associar a vigilncia
sanitria municipal agncia e muitas vezes no
as distinguir. Para Dallari (2008), a grande autonomia alcanada pela agncia pe em risco seu
controle democrtico e dificulta a identificao
de responsabilidades por parte da populao e do
poder poltico, embora a mantenha relativamente
livre de ingerncias polticas e eleitorais. Souza
(2007) destaca a tenso entre centralizar e descentralizar existente na criao da Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria. Para se ajustar ao modelo
de agncia reguladora, consequncia do movimento
de desregulao, o poder foi ampliado, legitimado e
centralizado. Ao mesmo tempo, compete agncia a
tarefa de coordenar o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, sendo necessrio viabilizar a diretriz
constitucional da descentralizao, instituindo o
processo de descentralizao das aes e servios
aos entes federados.
A ideia central Parte integrante do SUS revela
um importante esclarecimento feito por esse sujeito coletivo. Todos ns somos usurios do SUS em
funo da vigilncia sanitria. Com essa afirmao,
os conselheiros demonstraram perceber o carter
universal que a vigilncia sanitria traz agregado
suas aes e servios. Reconheceram a vigilncia
sanitria como parte importante do SUS e, por-

tanto, como parte integrante do Sistema nico de

Sade. Sendo parte integrante do SUS a vigilncia
sanitria pode intervir com uma ao conjunta da
epidemiologia e da sade do trabalhador, que hoje
importante a vigilncia assumir. Dessa forma, a
viso integradora, que articula as prticas da vigilncia sanitria com as da vigilncia epidemiolgica
e de sade do trabalhador, antecipa a Portaria/MS
3252 de dezembro de 2009, que aprova as diretrizes
para a execuo das aes de vigilncia em sade.
Essas diretrizes dizem respeito exatamente integrao das aes das vigilncias sanitria, epidemiolgica e ambiental, com aes voltadas para a
sade do trabalhador (Brasil, 2009).
Por sua vez, outro sujeito coletivo com a ideia
central Modelo de promoo e preveno enfatizou
a importncia do papel da vigilncia sanitria na
preveno e promoo da sade. [...] Ns temos que
lembrar que voc tem que trabalhar a sade para no
adoecer. A vigilncia sanitria uma das almas desse processo de inverso do modelo menos curativo...
para mais promoo e preveno. Lucchese (2006)
afirma que a atividade de vigilncia sanitria, alm
de fazer parte das competncias do SUS, possui carter prioritrio por sua natureza essencialmente
preventiva. Esse mesmo sujeito coletivo observou:
a vigilncia sanitria pressupe uma proatividade, um olhar atento, que vai alm da inspeo
peridica de concesso de alvar ou autorizao
de funcionamento. Com efeito, preciso avanar.
A vigilncia sanitria , sem dvida, muito maior
do que sua atividade de execuo, de verificao
da conformidade e da no conformidade. preciso
priorizar a atividade de vigilncia propriamente
dita e, em conjunto com os demais componentes do
SUS, trabalhar no desenvolvimento integral dessa
atividade estratgica para que se possa assegurar
qualidade de vida e bem-estar aos cidados.
nesse sentido que o Ministrio da Sade, ao
editar a Portaria 3252/09, buscou reorganizar suas
prticas, ajustando o modelo de ateno para proporcionar uma anlise permanente da situao de sade
da populao. Para tanto, constitui a vigilncia em
sade com aes de promoo da sade, vigilncia,
proteo, preveno e controle das doenas e agravos
sade (Brasil, 2009, arts. 1 e 2). Nesse contexto,
se faz urgente que a vigilncia sanitria acompanhe

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essa nova reforma incremental do SUS e reconfigure

seu objeto, qualificando suas aes. Costa (2008, p.
87) prope que as aes sejam direcionadas a riscos, danos, necessidades sanitrias e determinantes
do processo sade-doena-cuidado-qualidade de
vida, compondo o campo da proteo e promoo
da sade.
O sujeito coletivo com a segunda maior incidncia de ideias centrais explicou a vigilncia
sanitria atravs de seu lado mais visvel, o rgo
fiscalizador. A Constituio Federal de 1988, no
artigo 197, estabelece como de relevncia pblica
as aes e servios de sade, o que pressupe do
Poder Pblico o exerccio da atividade regulatria,
atravs da fiscalizao, controle e regulamentao
dessa atividade. Esse sujeito coletivo observou um
Poder Pblico vigilante, com aquela proposta de
fiscalizar, de controlar. Silva (1994, p. 707) comenta
que, se a Constituio atribui ao Poder Pblico o
controle das aes e servios de sade, significa que
sobre tais aes e servios tem ele integral poder
de dominao, que o sentido do termo controle,
sobretudo quando aparece ao lado da palavra fiscalizao. Nesse sentido, a vigilncia sanitria pode
ser definida como campo de interveno do Estado,
com a capacidade, devido s suas funes e instrumentos, de trabalhar de modo a adequar o sistema
produtivo de bens e servios de interesse sanitrio
s demandas sociais de sade e as necessidades do
sistema de sade (Lucchese, 2001).
Ento, eu verifico que ali t faltando a vigilncia sanitria. No t tendo o rigor, seguindo as
regras que tem que seguir. A a gente procura a
vigilncia sanitria porque ela o rgo que tem
que fazer o trabalho, n? [...] ela vai verificar, vai
registrar, vai entrar com multa... alguma coisa ela
vai fazer. (Conselheiro do segmento usurio)
Nas palavras de Costa (2008), o poder de polcia
fundamentado no princpio da predominncia do
interesse pblico sobre o particular, sendo essencial
para a imposio de normas e padres de comportamento. Dessa forma, a vigilncia sanitria utiliza
instrumental legal, que pr-requisito para sua atuao. A lei deve expressar o sistema jurdico definido
na Constituio, afirmando assim sua legitimidade.
As normas tcnicas utilizadas integram um sistema

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de normas sanitrias que representam os conhecimentos cientficos e tecnolgicos e, tambm, os

interesses da sade pblica. Ainda segundo a autora, a competncia para impor condicionamentos se
faz acompanhar da necessria competncia para
fiscalizar seu cumprimento, tarefa intransfervel da
vigilncia sanitria e necessria para a proteo e
defesa da sade. Corresponde exatamente ao pensamento desse sujeito coletivo ao expressar a atividade de vigilncia sanitria decorre dessa autoridade,
desse cuidado, dessa responsabilidade com a sade
pblica em todas as acepes. Esse sujeito coletivo
ainda percebeu que infelizmente, a vigilncia no
tem condies de fazer uma fiscalizao como deve
ser feita. O reconhecimento dos conselheiros de
sade sobre a insuficincia da ao fiscalizadora
coaduna com o pensamento expresso por Lucchese
(2001) de que o sistema de vigilncia sanitria precisa contar com o apoio da sociedade na vigilncia
dos riscos sob sua responsabilidade.

Consideraes Finais
Ao buscarmos desvelar as representaes sociais
dos Conselheiros de Sade de Belo Horizonte sobre
o tema vigilncia sanitria, detectamos a existncia
de algumas matrizes discursivas predominantes. A
vigilncia sanitria entendida como rgo fiscalizador pertencente ao Estado, que realiza o controle
das doenas, produtos e servios, colaborando na
garantia de sua qualidade. Tem a responsabilidade
de preservar a sade e o bem-estar, proporcionando
uma vida saudvel para os cidados. Os conselheiros
percebem, tambm, a natureza preventiva da vigilncia sanitria e o seu pertencimento ao SUS.
Os conselheiros de sade, atravs de suas representaes sociais, demonstraram conhecer a
vigilncia sanitria e reconhecerem sua importncia para as prticas de Sade Pblica, inclusive,
responsabilizando-a pela proteo da sade da
populao. Alm disso, os conselheiros revelaram
interesse em conhecer, discutir e acompanhar todo
o trabalho desenvolvido pela vigilncia sanitria.
Fica evidente a necessidade de se fomentar um
permanente debate entre os segmentos da sociedade com a vigilncia sanitria. Nesse contexto, os
conselheiros demonstraram, tambm, estarem aptos

a participarem, atravs do exerccio de cidadania

e do controle social, do processo de formulao,
acompanhamento e verificao da Poltica Pblica
Municipal de Vigilncia Sanitria.
Por fim, conclumos que a vigilncia sanitria,
principalmente na esfera local, precisa se apropriar
dos conselhos de sade como espaos pblicos
capazes de legitimar e dar transparncia s suas
aes, discutindo as necessidades da coletividade
democraticamente com a sociedade, sendo possvel,
dessa forma, construir a cidadania ao mesmo tempo
em que se assegura o direito proteo da sade.

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Recebido em: 13/10/2010

Aprovado em: 28/04/2011

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