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Democracia participativa na regularizao

fundiria urbana: o projeto Lomba
do Pinheiro, Porto Alegre

ANA MARIA ISAR DOS SANTOS GOMES*

MARLIA STEINBERGER**

Resumo
A discusso das possibilidades e dos limites de algumas prticas de participao
da sociedade civil na regularizao fundiria urbana, por meio da anlise da experincia do Municpio de Porto Alegre, o objetivo do presente artigo. A partir
de uma abordagem interdisciplinar, que traz conceitos da Cincia Poltica, Geografia e Direito, apresenta-se a relao entre regularizao fundiria e democracia
participativa e defende-se a importncia da adoo de prticas participativas no
processo de regularizao fundiria urbana. Para a anlise das principais prticas
de democracia conduzidas no Municpio, adota-se uma tipologia que diferencia a participao gerencial da participao poltica. Tomando o pressuposto de
que a participao poltica implica em efetiva interferncia nas polticas pblicas
conduzidas pelo Estado, so analisados os seguintes canais de participao: o Oramento Participativo, o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental e o Projeto Integrado Desenvolvimento Sustentvel da Lomba do Pinheiro.
Conclui-se que esse ltimo, na sua fase de planejamento, ao implantar prticas
participativas que permitiram aos cidados interferirem na tomada de decises
do Estado com vista modificao de sua realidade social, constitui um exemplo
embrionrio de participao poltica.
Palavras-chave: Regularizao fundiria urbana. Democracia participativa. Lomba
do Pinheiro. Participao poltica.
* Procuradoria Geral do Distrito Federal (Brasil)
** Universidade de Braslia (Brasil)

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Participatory democracy in regularization of urban land: the

project of Lomba do Pinheiro, Porto Alegre
Abstract
The article discusses the limits and possibilities of some participatory democracy
experiments in regularization of urban land, by analyzing the experience of Porto
Alegre (Rio Grande do Sul, Brazil). It adopts an interdisciplinary approach, which
uses concepts of Political Science, Geography and Law, to support the importance of participatory democracy in the process of regularization of urban land.
The analysis of the major experiments conducted in Porto Alegre makes use of a
typology that differentiates management participation from political participation.
On the premise that political participation implies effective influence on policy-making, three participatory institutions are analyzed: Participatory Budgeting
(Oramento Participativo), Urban and Environmental Development City Council
(Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental) and Sustainable
Development Integrated Project of Lomba do Pinheiro (Projeto Integrado Desenvolvimento Sustentvel da Lomba do Pinheiro). Findings suggest that the latter, in its planning phase, is an example of germinal political participation, as it
has implemented participatory practices that allowed citizens to influence public
decision-making in order to transform their own social reality.
Keywords: Urban land regularization. Participatory democracy. Lomba do Pinheiro. Political participation.

Introduo
regularizao fundiria urbana, doravante denominada
regularizao fundiria, era vista com reservas at meados da dcada de 1980. Alguns afirmavam que poderia
criar expectativas de investimentos pblicos e valorizaria
imveis vazios, gerando especulao imobiliria. Outros
que realimentaria a ilegalidade, uma vez que os ocupantes dos imveis
regularizados acabariam por alienar suas propriedades e voltariam a ocupar outros imveis irregulares.

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Na contramo desses argumentos, fortaleceu-se paulatinamente o

discurso de que a regularizao fundiria pode contribuir para a universalizao do acesso moradia, infraestrutura e equipamentos pblicos e,
portanto, desempenhar papel importante na garantia de vida digna para
a populao urbana. O Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), ao
regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, chancelou
proposies que constavam da emenda constitucional da poltica urbana
mas no haviam sido includas no texto constitucional, em particular a
possibilidade de regularizao fundiria de reas ocupadas por populao
de baixa renda mediante a flexibilizao das normas de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edificao (art. 2, inciso XIV).
Todavia, a despeito da institucionalizao do discurso a favor da regularizao fundiria, o problema da ocupao irregular do territrio est
longe de ser equacionado. De acordo com o censo 2010 divulgado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cerca de 11,4 milhes
de brasileiros ocupam aglomerados subnormais, definidos como reas carentes de servios pblicos essenciais (saneamento bsico e energia eltrica)
em terrenos de propriedade alheia, pblica ou particular. O nmero de
moradores de aglomerados subnormais na cidade de So Paulo corresponde a 11% da populao, enquanto no Rio de Janeiro esse percentual chega
a 14% e, em Belm, atinge praticamente 54% do total de residncias.
A dificuldade de traduzir esse discurso em medidas prticas, que
efetivem os direitos sociais e difusos reconhecidos pela Constituio Federal (direito moradia, ao meio ambiente, ao lazer, ao transporte etc.),
depende de uma srie de avanos no plano poltico, legal e institucional.
A par disso, caberia ao Poder Judicirio reduzir o descompasso entre os
valores proclamados pela ordem constitucional e a sua efetiva concretizao no campo social, econmico e poltico.

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Uma tentativa de aproximao entre o discurso institucional e a prtica pode se dar por meio de uma abordagem interdisciplinar que considere
a ocupao do territrio como resultado de inmeros conflitos decorrentes
da contraposio de interesses entre os vrios agentes produtores do espao1. justamente em razo da interao de foras entre esses agentes
que se distribuem as infraestruturas que compem o meio ambiente urbano. De acordo com essa abordagem, o espao produto de foras sociais
que, por meio da participao, produzem foras polticas. A regularizao
fundiria, por sua vez, nada mais do que o reconhecimento do espao
produzido informalmente pelos moradores de um determinado local. Esses
moradores, como se ver adiante, so agentes sociais para quem o espao
tem valor predominantemente de uso, e no de troca.
Sob essa lgica, as intervenes direcionadas regularizao desses
espaos autoproduzidos pressupem a efetiva participao da comunidade ao lado dos tcnicos do Estado (e, eventualmente, dos empreendedores), na busca da melhor alternativa no s para a aplicao dos recursos
pblicos com vista melhoria de sua condio de vida, mas tambm
escolha dos usos do territrio sob interveno.
Tal constatao conduz ideia de que regularizao fundiria e democracia participativa esto intimamente relacionadas. A maneira como
o Estado conduz a regularizao fundiria pode garantir, em maior ou
menor grau, a participao da comunidade envolvida no processo de
construo/reconstruo do seu espao urbano.
O objetivo deste artigo discutir as limitaes e as possibilidades
de algumas prticas de regularizao fundiria capazes de garantir a participao da sociedade civil, luz da experincia da Prefeitura de Porto
Alegre na regio da Lomba do Pinheiro. Para tanto, ser realizada uma
1

Trabalha-se neste artigo com o conceito de espao proposto por Milton Santos, em especial
nas obras Por Uma Geografia Nova (2008), Tcnica, Espao e Tempo: globalizao e meio
tcnico-cientfico-informacional (2008) e Economia Espacial: crticas e alternativas (2003).

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anlise interdisciplinar, que utiliza conceitos da rea da Cincia Poltica,

Geografia e Direito.
O artigo estrutura-se em quatro sees. A primeira aborda o aspecto
social da regularizao fundiria com base no conceito de cidadania e
identifica os agentes responsveis pela produo do espao urbano. A
segunda discorre sobre a democracia participativa e a atuao poltica
desses agentes nos canais institucionalizados de participao a partir de
uma distino entre dois tipos de participao: a poltica e a gerencial.
Em seguida, discute-se o Oramento Participativo (OP) e o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental (CMDUA) como canais
de participao diretamente relacionados ao planejamento e execuo
das polticas pblicas de regularizao fundiria no Municpio de Porto
Alegre. A ltima seo analisa a regularizao fundiria da regio da Lomba do Pinheiro e apresenta prticas de participao poltica que podem
interferir na formulao da poltica pblica de regularizao fundiria.
guisa de concluso, considera-se que tais prticas contribuem para a
construo da cidadania, essencial para o exerccio da participao poltica na regularizao fundiria.

1. A regularizao fundiria e os agentes da produo do

espao urbano
A ocupao irregular do territrio urbano um problema mundial.
De acordo com a Organizao das Naes Unidas ONU (2013), fatores de ordem climtica e econmico-poltica - como a especulao com
terras e aquisio de reas rurais em grande escala tm levado ao deslocamento de um grande contingente populacional do campo para as cidades, onde no h oferta suficiente de moradias adequadas. No caso do
Brasil, o pas experimentou, a partir da segunda metade do sculo passa-

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do, um crescimento urbano acelerado que gerou forte demanda por bens
e servios de carter social. Aliado a esse quadro, o crescente processo
de mercantilizao das terras urbanas tornou-as cada vez mais valorizadas
como ativos financeiros. O resultado foi a proliferao de aglomeraes
precrias, que passaram a ser a nica opo de moradia para milhes de
pessoas, tanto no centro quanto na periferia das cidades.
inegvel que o pas vem avanando no tratamento da regularizao fundiria nas ltimas dcadas. Como exemplos desse avano, podem
ser citadas a Emenda Constitucional 26/2000, que incluiu o direito moradia entre os direitos sociais constitucionalmente garantidos, e a Medida
Provisria 2.220/2001, que instituiu a concesso de uso especial para
moradia, associando o direito moradia segurana da posse 2.
Contudo, faltava estabelecer um marco legal para a regularizao
fundiria, ainda submetida ao procedimento da Lei do Parcelamento do
Solo (Lei Federal 6.766/1979), que no fornecia soluo para os problemas fundirios e urbansticos dos parcelamentos irregulares. Esse marco
foi a Lei 11.977/2009: alm de instituir o Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV), traz um captulo destinado regularizao fundiria de
assentamentos urbanos.
O PMCMV tem sido alvo de severas crticas por deixar a cargo do
mercado imobilirio a escolha dos locais de construo das unidades habitacionais financiadas pelo Programa, o que contribui para exacerbar a
segregao socioespacial. Ao contrrio, na parte em que dispe sobre a regularizao fundiria, a lei foi bem recebida, justamente por dar tratamento
diferenciado regularizao fundiria de interesse social. A previso de
uma srie de procedimentos administrativos e judiciais especficos para este
tipo de regularizao tem por objetivo facilitar a legitimao da posse dos
2

At ento esse direito era associado exclusivamente garantia de acesso casa prpria por
meio de financiamentos pblicos, submetidos exigncia de renda salarial mnima.

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ocupantes, permitir a implantao de infraestrutura bsica e a instalao de

equipamentos pblicos e coletivos e garantir o registro do assentamento.
A promulgao da Lei 11.977/2009, ao lado dos marcos normativos
citados, permite que se afirme a existncia de uma poltica nacional de regularizao fundiria. Essa poltica tem por base o entendimento segundo o
qual a regularizao fundiria deve articular medidas jurdicas, urbansticas,
ambientais e sociais 3. As medidas jurdicas (administrativas e judiciais) buscam adequar a situao de ocupao j existente s normas constitucionais
e legais que regulam os direitos posse, propriedade, moradia, ao meio
ambiente, entre outros garantidos pelo ordenamento jurdico. As medidas
urbansticas envolvem estudos que compem um projeto de urbanizao
para reordenamento do desenho urbano de uma determinada rea. As medidas ambientais, por sua vez, destinam-se a garantir a preservao dos
recursos naturais da rea. Finalmente, as medidas sociais, priorizadas neste
artigo, traduzem a realizao dos direitos sociais garantidos constitucionalmente, o que torna claro o seu imbricamento com as medidas jurdicas.
Na prtica, legalizar uma ocupao pode contribuir para a incluso
social dos seus moradores ao propiciar-lhes acesso infraestrutura bsica
e facilitar a obteno de financiamentos bancrios (geralmente condicionados comprovao da titularidade da propriedade). Alm disso, a regularizao fundiria insere os moradores na cidade legal 4 ao fornecer-lhes um endereo, estimulando o sentimento de pertencimento.

De acordo com o art. 46 da Lei 11.977/2009, a regularizao fundiria consiste no conjunto

de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao dos seus ocupantes, de modo a garantir o direito social
moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.
4
O termo cidade legal utilizado por juristas para se referirem s edificaes realizadas em
conformidade com as normas legais vigentes, em oposio aos loteamentos irregulares, que
so realizados revelia dessas normas.

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A ideia de cidadania compreende, segundo Oliveira (2012), sete

dimenses 5. Uma delas exatamente a dimenso de pertencimento,
que decorre do sentimento de fazer parte de uma determinada coletividade. Alm dessa, a dimenso geogrfica ou espacial, que considera
o cidado sob a perspectiva de diferentes estratgias polticas e escalas,
tem especial importncia, pois permite entender como os agentes sociais
constituem um campo de foras que produz o espao. Perceber como se
d a atuao desses agentes na produo do espao urbano essencial
para compreender a relao entre cidadania e regularizao fundiria.
Para isso, adota-se uma tipologia adaptada daquela proposta por Corra
(2012), que identifica quatro grupos de agentes produtores do espao nos
assentamentos irregulares: a) os moradores; b) os proprietrios fundirios;
c) os promotores imobilirios; d) o Estado.
Os moradores apropriam-se do territrio urbano tanto pela aquisio da posse de fraes de glebas loteadas ilegalmente (por meio de
contratos de compra e venda), quanto pela simples ocupao de reas
vazias. O espao urbano tem, para eles, em princpio, valor predominante de uso e no de troca. A relao do morador com o seu espao, que
se faz por meio de aes cotidianas, muitas vezes contraditria, pois, ao
mesmo tempo em que ele se apropria do territrio, tem conscincia da
segregao social gerada pelo estigma da ilegalidade.
Os proprietrios fundirios constituem o grupo de agentes sociais
que tiveram suas terras ocupadas por terceiros. Essas ocupaes geram
conflitos de interesses, que so em grande parte levados ao Poder Judicirio por meio de aes possessrias, reivindicatrias e de usucapio. Ao
lado desses agentes, h aqueles que, muitas vezes com receio do avano
das ocupaes sobre suas terras, alienam-nas para os promotores imobi5

As dimenses so: a civil, a poltica, a socioeconmica, a cvica ou da civilidade, a do mercado ou do consumo, a do pertencimento e a geogrfica ou espacial.

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lirios, que, por sua vez, promovem parcelamentos de terras, de forma

legal ou ilegal. Finalmente, existem os que fracionam suas glebas, por
conta prpria, tambm de forma legal ou ilegal, e as alienam por meio de
contratos de compra e venda ou de cesso de direitos de posse.
O terceiro grupo, constitudo pelos promotores imobilirios, inclui
todos os agentes sociais que produzem assentamentos regulares ou irregulares, em especial as empresas ligadas incorporao, construo ou
venda, alm dos loteadores, proprietrios ou no das terras. A relao dos
promotores imobilirios com o territrio baseada unicamente no valor
de troca, j que a propriedade ou a posse da terra uma mercadoria a
ser negociada. Em geral, seus interesses conflitam com os dos moradores,
mas em algumas situaes so coincidentes, a exemplo das reivindicaes
de implantao de infraestrutura pelo Estado, que acaba valorizando a
rea ao aumentar o seu valor de troca. O grande desafio do Estado evitar que os moradores, aps a regularizao, sejam levados a abandonar a
rea e se estabelecer em outras terras, alimentando um constante processo de segregao social.
Finalmente, o Estado desempenha mltiplos papis na produo do
espao urbano, como regulador do uso do territrio ou como empreendedor. No papel de regulador, pode incentivar ou desestimular a ocupao do territrio ao estabelecer marcos legais e jurdicos e taxar de forma
diferenciada a propriedade imobiliria. Pode atuar tambm sobre o mercado de imveis, interferindo na demanda e na oferta ao adquirir ou se
desfazer de suas propriedades. O Estado tambm age como regulador ao
induzir a ocupao do territrio em reas definidas como estratgicas. O
papel de empreendedor exercido quanto o Estado implanta infraestrutura (vias de trfego, sistema eltrico, de gua e esgoto, drenagem pluvial,
aterramentos etc.), investe na construo imobiliria e apoia a instalao
de empresas produtivas pela iniciativa privada. Ao agir como empreen-

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dedor, o Estado acaba induzindo a ocupao do territrio, pois, como

enfatiza Santos (2003), a simples escolha de um lugar para abrigar investimentos atribui-lhe vantagens que modificam a organizao do espao.
Ao mesmo tempo, o Estado uma arena na qual esto em constante disputa os interesses de cada um dos agentes sociais que produzem o
espao. Nesse processo poltico, ele constantemente pressionado pelos
interesses hegemnicos, que detm maior capacidade de articulao e, por
vezes, exercem prticas de cooptao, clientelismo e corrupo, como observa Corra (2012). Desse arranjo de foras tambm participam os interesses contra-hegemnicos, representados pelos agentes sociais excludos.
Em outras palavras, os conflitos que emergem da contradio entre
as diferentes demandas da sociedade civil orientadas pela ao poltica
criam o campo de foras capaz de remodelar o espao. Como acentua
Moreira (2006, p. 105), essa a caracterstica maior da dinmica espacial das
sociedades: so os conflitos da sociedade civil uma totalidade diferenciada e
contraditria a fora que responde pela constante remodelagem do espao.
A ao dos agentes que produzem o espao urbano est, portanto,
inextricavelmente ligada forma como se organizam social e politicamente. Assim, na anlise da regularizao fundiria preciso entender como
atuam as foras polticas que moldam o espao e em que medida os
mecanismos de participao da sociedade civil so capazes de interferir
nesse arranjo de foras.

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2. A democracia participativa e os canais de participao da

sociedade civil
Com a institucionalizao das prticas de democracia participativa, trazida pela Constituio Federal de 1988, surgiram inmeras instncias (conselhos, fruns, conferncias etc.) nas quais atores 6 da sociedade civil passaram a interagir com atores estatais por meio de prticas discursivas e/ou
deliberativas. Essas instncias, denominadas por Teixeira (2002a) de canais
institucionais de participao, diferem dos mecanismos de participao, que
compreendem os instrumentos (administrativos, judiciais e parlamentares)
por meio dos quais os cidados so chamados a atuar de forma consultiva
ou deliberativa acerca de temas especficos e a exercer o controle das aes
estatais no mbito dos Poderes Judicirio, Executivo e Legislativo.
A crescente participao da sociedade civil nesses canais institucionais, em toda a Amrica Latina e em especial no Brasil, levou Avritzer e
Costa (2004) a sugerirem o alargamento do conceito de esfera pblica
proposto por Habermas 7 para incluir tambm os pblicos participativos e
deliberativos que se manifestam na esfera institucional do Estado. A introduo da participao da sociedade civil na esfera poltico-administrativa
do Estado representa - no modelo de democracia deliberativa proposto
por Habermas - uma nova forma de influncia da esfera pblica no sistema poltico. Assim, ao invs de atuar indiretamente na transformao do
sistema poltico, como proposto por Habermas, a sociedade civil participa

O termo ator utilizado nesta seo com o significado diverso de agente, referido na seo
anterior. Enquanto agente aquele que exerce uma atividade de uso e ocupao do territrio,
o ator representa seus interesses em um contexto poltico especfico.
7
Habermas (2003) distingue a esfera pblica geral por nveis, de acordo com a densidade da
comunicao, da complexidade organizacional e do alcance, referindo-se a trs tipos de esfera
pblica: esfera pblica episdica, a esfera pblica da presena organizada e a esfera pblica
abstrata, produzida pela mdia.

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diretamente, contribuindo com sua capacidade de produzir um saber alternativo (Habermas, 2003, pp. 105-106).
Uma distino importante para esse debate trazida por Pinto8 (apud
Losekann, 2009), ao identificar situaes em que o Estado chama os atores
sociais a participar e aquelas em que a participao se origina da prpria
sociedade civil. Nas primeiras, a participao dos atores sociais seria dirigida ou pautada pelo Estado, enquanto nas segundas poderia contribuir
para a constituio de uma esfera pblica. A importncia dessa discusso
est relacionada ao fato de que o cenrio poltico do incio do sculo XXI,
ao mesmo tempo em que revela uma crescente participao da sociedade
civil nos canais institudos pelo Estado, reflete a desmobilizao nas esferas
pblicas constitudas fora das instncias estatais, levando alguns autores a
diagnosticarem uma crise da participao da sociedade civil 9.
Entre as causas apontadas para a propalada crise est a cooptao
dos atores sociais, que teriam sua atuao regulada pelo Estado (Gohn,
2012). Alm disso, existe o risco de enfraquecimento de sua capacidade
de resistncia ante a presso do poder institucionalizado. O grande problema a ser enfrentado o de que a interao entre os atores da sociedade civil e o Estado se reduza a um procedimento formal. Essa preocupao sentida por Dagnino (2002), para quem o contedo das polticas
pblicas, e no a mera participao da sociedade civil, caracteriza as prticas desenvolvidas nos canais institudos pelo Estado como participativas.

PINTO, Cli. As conferncias nacionais no governo Lula: limites e possibilidades da construo de uma esfera pblica. Trabalho apresentado no XXX Encontro Anual da ANPOCS, 2006.
9
As manifestaes populares que tomaram conta do pas em 2013 certamente vieram impor
um novo rumo a essa discusso, na qual o ciberativismo tem papel de destaque. Todavia,
no se pode afirmar que essas manifestaes refletiram um efetivo engajamento na luta por
demandas sociais. A disparidade de temas e reivindicaes veiculadas pelos manifestantes leva
constatao de que existe uma insatisfao latente por parte dos cidados, que ainda no
conseguiram se organizar em torno de projetos sociais ou polticos.

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Face ao exposto, a discusso sobre as limitaes e possibilidades das

prticas de democracia participativa na regularizao fundiria, objetivo
deste artigo, conduz a duas questes: As prticas de participao interferem
efetivamente nas polticas pblicas? Essas prticas influenciam a mobilizao da sociedade civil nas esferas pblicas constitudas fora do Estado?
As respostas a essas questes passam necessariamente pela noo
de participao poltica e exigem que se lance mo do referencial da
Cincia Poltica. A tipologia desenvolvida por Nogueira (2011) com base
nos estudos de Gramsci sobre os graus de conscincia poltica coletiva
distingue quatro tipos de participao: a) a assistencialista, de natureza
filantrpica ou solidria (Nogueira, 2011, p. 134); b) a corporativa, ligada
defesa de interesses especficos de determinados grupos sociais ou categorias profissionais (idem, p. 134-135); c) a eleitoral, exercida por meio
do sufrgio, que ultrapassa a reivindicao de direitos particulares e tem
efeitos nos direitos de toda a coletividade; d) a poltica, que inclui as duas
anteriores e as complementa, na medida em que no est limitada aos
interesses particulares nem s restries impostas pelo sistema eleitoral.
Essa participao, segundo Nogueira, busca interferir na organizao da
vida social em seu conjunto (idem, p. 137).
De acordo com o autor, os tipos de participao anteriores, na ordem apresentada, correspondem a estgios de conscincia poltica que
vo do mais restrito ao mais amplo. Assim, a participao assistencialista
caracteriza-se, por exemplo, por prticas de auxlio mtuo e de mutiro
e aes filantrpicas de fundo benemrito ou religioso (Nogueira, 2011,
p. 134). A corporativa, que constitui a base do sindicalismo moderno,
direcionada a um propsito particular, em maior ou menor medida excludente (idem, p. 135), na medida em que visa o benefcio apenas dos que
pertencem associao. A eleitoral est relacionada afirmao dos direitos individuais e polticos, mas encontra limitaes decorrentes da no
correspondncia entre a vontade do eleitor e dos seus representantes.

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Finalmente, a participao poltica consiste na prtica tico-poltica

(Nogueira, 2011, p. 137) por meio da qual os indivduos ou grupos compartilham o poder poltico, afirmando suas opinies, interesses e vises
do mundo em uma arena organizada por leis e instituies (Estado). O
entendimento da participao poltica como uma prtica tico-poltica ,
de fato, o exerccio da cidadania na sua dimenso poltica, ou, em ltima anlise, o exerccio da liberdade pblica de participao democrtica
exercida no espao pblico da palavra e da ao (Lafer, 2009, p. 350).
Esse espao pblico nada mais do que a cidade. A ideia de cidado
estava associada, na antiguidade clssica noo de pertencimento a uma
comunidade e a uma certa condio humana que eram geograficamente
demarcadas pelos contornos da polis (Oliveira, 2012, p. 185).
A tipologia desenvolvida por Nogueira importante para se analisar
a forma como os atores da sociedade civil participam nos canais institudos pelo Estado. Para entender em que medida essa participao influencia as polticas pblicas, convm citar Teixeira, para quem a participao
no processo poltico pode se dar por dois motivos: defender valores e
interesses particulares ou afirmar valores que integram a cidadania e esto
relacionados universalidade, generalidade, igualdade de direitos, responsabilidade e deveres (Teixeira, 2002b, p. 32).
Aprofundando essa ideia, Nogueira distingue a participao como
recurso gerencial e como construo poltica, que sero denominadas,
daqui para frente, como participao gerencial e participao poltica.
A primeira visa a obteno de vantagens e resultados e no implica em
modificao dos padres estruturais da sociedade (Nogueira, 2011, pp.
145-146), a exemplo das prticas em que a sociedade civil limita-se a
compartilhar ou respaldar decises governamentais e garantir direitos particulares. Ao contrrio, a participao poltica pressupe a conjugao
das prticas participativas com a ao poltica. Requer que a comunidade

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esteja imbuda de um sentimento tico-poltico e capacitada para exercer

o debate argumentativo, promovendo, assim, a ampliao da cidadania.
A experincia do Municpio de Porto Alegre em institucionalizar canais de
participao um exemplo que possibilita compreender essa distino.

3. Democracia participativa e regularizao fundiria em

Porto Alegre (RS)
Porto Alegre tem uma trajetria de destaque na regularizao fundiria. Entre 1989 e 2004 o Municpio foi governado por sucessivas gestes que adotaram uma poltica voltada participao da sociedade civil.
Esses governos conseguiram avanar no tratamento dado regularizao
fundiria nos mbitos legal, institucional e poltico, por meio das seguintes iniciativas: reviso do Plano Diretor Municipal; implementao do
Programa de Regularizao Fundiria do Municpio; e instituio do OP,
marco da participao comunitria na deliberao acerca dos investimentos pblicos do Municpio. Alm disso, a participao da sociedade civil,
seja por meio de associaes comunitrias que reivindicam melhorias diretamente ao poder Executivo, seja por meio da participao em canais
institucionalizados pelo Estado, como o CMDUA, coloca a poltica de
regularizao fundiria de Porto Alegre em evidncia no cenrio nacional.
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA)
de Porto Alegre, ao contrrio do Plano Diretor anterior, essencialmente
normativo, tem carter propositivo. No captulo denominado Estratgia
de Produo da Cidade prev a articulao da poltica de desenvolvimento urbano com a poltica habitacional por meio da ao conjunta dos
diversos agentes produtores da cidade (LCM 434/1999, art. 21). Uma das
diretrizes da sua poltica habitacional de interesse social a regularizao
fundiria e a urbanizao especfica dos assentamentos irregulares das po-

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pulaes de baixa renda e sua integrao malha urbana (LCM 434/1999,

art. 22, inciso I).
No mbito institucional, a implementao do Programa de Regularizao Fundiria do Municpio, em 1989, possibilitou a regularizao de
diversos assentamentos. A operao conduzida na Vila Planetrio tornou-se exemplo de regularizao fundiria por evitar a remoo de moradores de uma rea privilegiada, localizada prxima ao centro. A interveno
compreendeu o reordenamento da vila com a construo de casas e sobrados; pavimentao de novas vias de circulao; instalao de servios
de fornecimento de gua e energia eltrica; e implantao de servios
de saneamento bsico e coleta de lixo (Strohaecker; Mittelmann, 1999).
A participao da comunidade na discusso de temas relacionados
poltica de regularizao fundiria do Municpio se d, principalmente,
no OP e no CMDUA. Este ltimo integra o Sistema Municipal de Planejamento de Porto Alegre, responsvel pela gesto das polticas pblicas
de ocupao do territrio. Alm do CMDUA, o Municpio conta com o
Conselho Municipal de Acesso Terra e Habitao (COMATHAB), gestor
da poltica habitacional e de regularizao fundiria do Municpio, que
no ser analisado neste trabalho em razo do esvaziamento de sua importncia nos ltimos anos.
O processo de participao e de atendimento s demandas da populao via OP envolvia, at 1994, apenas as Regies de Planejamento,
que elegiam seus representantes dentre os membros da comunidade. A
partir de ento, foram criadas as reas temticas (a exemplo de Transporte e Circulao; Educao, Esporte e Lazer; Organizao da Cidade e
Desenvolvimento Urbano), que permitiram a incluso dos sindicatos, do
setor empresarial, dos movimentos sociais e de outras instituies civis. A
participao da comunidade na elaborao do oramento resultado de
uma escolha de prioridades dentre as obras e servios necessrios para
cada regio do Municpio, de acordo com as reas temticas.
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O CMDUA um canal de participao de natureza deliberativa,

encarregado de formular polticas, planos e projetos de desenvolvimento
urbano. Seus conselheiros distribuem-se de forma tripartite entre representantes do Estado, representantes da comunidade e representantes das
entidades no governamentais (entidades de classe e instituies afins ao
planejamento urbano), escolhidas nas Conferncias Municipais do Plano
Diretor. Os conselheiros do Estado e das entidades de classe so indicados, enquanto os da comunidade representantes das Regies de Planejamento e da Temtica da Cidade no OP - so eleitos a cada dois anos por
plenrias da comunidade e do OP.
Para compreender o papel desses canais na regularizao fundiria
promovida pelo Municpio importante analisar como ocorre a participao da sociedade civil em cada um deles.
O OP um relevante canal de participao na regularizao fundiria
conduzida por Porto Alegre. Nele so disputados, por cada Regio de Planejamento, os recursos oramentrios para os estudos ambientais, elaborao
do projeto urbanstico e realizao das obras de readequao de moradias e
implantao de infraestrutura dos parcelamentos irregulares. Essa caracterstica, aliada ausncia de articulao com as polticas pblicas conduzidas pelo
Municpio, permite dizer que se trata de um canal de participao predominantemente gerencial, conforme Nogueira (2011).
Embora tal participao contribua para o atendimento das demandas comunitrias, ela traz o risco de que a capacidade de mobilizao
da sociedade civil acabe se esvaindo. Isto porque, como a participao
gerencial se baseia em um sistema de troca entre o Estado e a sociedade
civil, pode direcionar a energia dos participantes para reivindicaes que
no impliquem em interferncias significativas nas decises de polticas
pblicas. Como esclarece Nogueira, as pessoas podem participar sem se
intrometer significativamente no estabelecimento de escolhas essenciais

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(Nogueira, 2011, p. 147). A falta de articulao do OP com as polticas

pblicas conduzidas pelo Municpio faz com que obras muitas vezes prioritrias no se realizem em funo de anlises conduzidas por critrios
estritamente tcnicos, que no consideram o processo de regularizao
como um todo. Outro reflexo dessa falta de articulao o fato de que
o atendimento s necessidades da comunidade se d de forma pulverizada, com a necessidade de mobilizao dos moradores para obteno
de recursos em cada uma das etapas do processo de regularizao. Com
isso, muitas vezes o processo paralisado por falta de verbas para a etapa
seguinte, o que leva obsolescncia dos estudos j produzidos, com custo adicional para o Estado e frustrao de expectativas da comunidade.
Contudo, apesar de ser um canal de participao predominantemente gerencial, o OP concorre para a construo da participao poltica: a
organizao da comunidade para reivindicar a soluo de problemas relacionados ao seu territrio e deliberar sobre as prioridades da aplicao de
recursos oramentrios contribui para desenvolver o sentimento de pertencimento comunidade e estimular o debate argumentativo. Do ponto de
vista da constituio de uma esfera pblica, anteriormente referida, o OP
funciona como instncia de presena organizada do pblico 10 ao estabelecer uma dinmica que coloca em contato os participantes, as lideranas
das associaes e as organizaes sociais que discutem temas relevantes
referentes s polticas pblicas. Com relao aos lderes das associaes, o
fato de participarem dos mesmos fruns institucionais e sociais propicia a
formao de uma rede de vnculos que ultrapassa a mera atuao no OP.
Todavia, as limitaes desse canal de participao para interferir na
formulao de polticas pblicas sugerem que se deva pensar em outros
canais que, articulados com o OP, permitam sociedade civil exercer um
papel mais ativo na formao da vontade do Estado. Um desses canais o
10

Ver nota 6.

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CMDUA. O fato de os conselheiros discutirem questes que ultrapassam

demandas vinculadas diretamente aos interesses dos seus representados
permitiria identific-lo, em tese, como um canal de participao predominantemente poltica.
Dados obtidos por meio da anlise das atas das sesses do Conselho
no perodo de 2009 a 2012, ao lado da observao in loco e entrevista com
atores sociais que atuam nesse canal, revelam que a participao da sociedade civil no se caracteriza pela cooptao de interesses ou neutralizao
do poder reivindicatrio. Ao contrrio, claro o antagonismo entre os conselheiros das Regies de Planejamento (que representam a comunidade),
de um lado, e os representantes das entidades de classe que constituem a
maioria das entidades no governamentais e do Estado, do outro.
Contudo, o desenho institucional do CMDUA apresenta um problema, referente desvantagem numrica dos conselheiros que representam
a comunidade - se contrapostos aos representantes do Estado e das entidades de classe, que atuam em conjunto. Um exemplo dessa desvantagem
ocorre nas deliberaes sobre a aprovao de projetos urbansticos especiais 11. Nesses casos, a participao dos conselheiros que representam o
Estado orienta-se por critrios estritamente tcnicos, uma vez que apenas
ratificam o posicionamento emitido pelos rgos que j aprovaram as
propostas dos empreendedores. Os representantes das entidades de classe, que tm interesse na realizao dos projetos, posicionam-se sempre
favoravelmente sua aprovao. Assim, ainda que os representantes da
comunidade, ao decidirem sobre a convenincia do empreendimento, se

11

Os projetos apreciados pelo CMDUA so aqueles considerados especiais por causarem considervel impacto ambiental ou por apresentarem parmetros divergentes dos estabelecidos
nas normas urbansticas de carter geral. A anlise desses projetos deveria envolver no s a
possibilidade de flexibilizao dos parmetros urbansticos, mas principalmente a convenincia do empreendimento para o interesse pblico.

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oponham aprovao, esta participao ficar comprometida pelo desequilbrio de foras entre os atores sociais do CMDUA.
A constatao de que os representantes da comunidade no CDMUA
esto em desequilbrio em relao aos demais conselheiros mostra a necessidade de se repensar o desenho institucional dos canais de participao. H
que se considerar a lgica que rege as relaes do Estado com as organizaes comunitrias e com as que representam os interesses ligados ao capital.
A despeito desse grave problema no seu desenho institucional, o CMDUA
importante meio de interlocuo da comunidade com o Estado. A representao da sociedade civil por meio de conselheiros de cada uma das Regies
de Planejamento segue a noo de descentralizao que caracteriza o OP
e permite maior proximidade do Estado com os problemas e demandas de
cada regio. Nesse sentido, o CMDUA possui um papel duplo: ao mesmo
tempo em que conduz as reivindicaes especficas das comunidades para
o Estado, transpe a discusso sobre a poltica urbano-ambiental - na qual se
insere a regularizao fundiria - para a esfera pblica, em um processo que
Dagnino (2002) define como publicizao do conflito.
A anlise do OP e do CMDUA mostra que o primeiro foi concebido
como um canal de participao predominantemente gerencial. Por outro
lado, o CMDUA, concebido como um canal de participao predominantemente poltica, apresenta um desequilbrio no seu desenho institucional
que impede que tal participao ocorra de forma efetiva. Um exemplo de
que possvel implantar prticas que conjuguem a participao gerencial
com a participao poltica o Projeto Integrado Desenvolvimento Sustentvel da Lomba do Pinheiro, denominado neste artigo simplesmente
de Projeto Lomba.

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4. Participao gerencial e participao poltica na regularizao fundiria da Lomba do Pinheiro: possvel avanar?
O Projeto Lomba foi desenvolvido para estimular a ocupao do territrio e promover a regularizao fundiria de assentamentos em uma regio12 definida pelo PDDUA como estratgica na produo da cidade (Eixo
Lomba-Restinga). Seu objetivo conciliar o desenvolvimento urbano, social
e econmico da regio com a proteo ao seu patrimnio natural. A ideia
compatibilizar o uso residencial, comercial e de servios na regio, gerando
empregos que diminuam o deslocamento dos moradores e evitem que a
regio, localizada entre uma rea urbana de ocupao intensiva e uma rea
de ocupao rarefeita, se transforme em um bairro dormitrio.
A anlise do Projeto Lomba permite identificar os dois tipos de participao anteriormente discutidos: a gerencial e a poltica. A primeira
delas esteve presente de forma predominante na regularizao dos assentamentos Vila Viosa e Vila Recreio da Divisa, localizados na regio da
Lomba do Pinheiro e escolhidos pelo Governo Municipal como projetos-piloto 13. A segunda surgiu de forma embrionria na experincia de planejamento do Projeto Lomba, iniciada em 1999 e finalizada em 2004.

12

A regio da Lomba do Pinheiro compreende os bairros Lomba do Pinheiro e Agronomia e

abriga mais de 30 assentamentos irregulares, onde reside uma populao de aproximadamente
62 mil habitantes. Trata-se de uma rea de 50,62 km2 (10% da rea do Municpio), desvinculada
da malha urbana contnua, com baixos ndices de escolaridade e de rendimento salarial e um
dos piores ndices de desenvolvimento humano de Porto Alegre, alm de possuir equipamentos
pblicos e comunitrios precrios. A regio ocupada no s pelos assentamentos, mas tambm
por pequenas chcaras utilizadas para produo de vegetais e criao de animais; alguns imveis
de grande extenso dedicados atividade terciria; duas aldeias indgenas e o Parque Saint-Hilaire, Unidade de Conservao Municipal, com 11,8 quilmetros quadrados.
13
A Vila Viosa e a Vila Recreio da Divisa foram escolhidas para desenvolvimento de projetos
piloto de regularizao fundiria e de habitao, respectivamente. Ambos foram absorvidos
pelo Projeto Lomba na etapa de elaborao dos seus projetos urbansticos.

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Para entender como se d a participao predominantemente gerencial, na prtica, interessante conhecer os processos de regularizao das
Vilas Viosa e Recreio da Divisa. A regularizao da Vila Viosa enfrentou
um srio problema: o assentamento envolve uma rea de Preservao
Permanente, constituda por um arroio cujas margens estavam ocupadas,
o que gerava risco de inundao das moradias. A regularizao foi concluda no s devido mobilizao da comunidade no sentido de obter
recursos via OP para o levantamento topogrfico e implantao de infraestrutura (desassoreamento do arroio, dique natural, obras de esgotamento pluvial e cloacal etc.), mas tambm em razo do empenho dos tcnicos
encarregados da elaborao do projeto urbanstico e aprovao do seu
oramento. A participao da comunidade, neste caso, pode ser considerada como predominantemente gerencial, porque, embora a experincia
tenha sido conduzida no mbito do Projeto Lomba - inserido na estratgia
de poltica urbano-ambiental do Municpio essa participao se limitou
a demandas especificas via OP.
No caso da Vila Recreio da Divisa a regularizao no foi bem-sucedida. Nesse assentamento, as ocupaes esto comprimidas em uma rea
de declive muito acentuado, o que exigia solues que evitassem o risco
de deslizamento de terras, ruptura de taludes e rolagem de rochas e resolvessem os problemas de locomoo e transporte de cargas. O projeto
urbanstico previa uma tipologia diferenciada de habitaes, em razo das
caractersticas geolgicas do solo e do tipo de ocupao j existente. Contemplava, ainda, proposta de gerao de renda ligada atividade primria,
que aproveitava as caractersticas naturais do local e promovia a incluso
social dos moradores. Seu andamento foi acompanhado pelos moradores,
organizados em uma comisso que se reunia quinzenalmente. A tipologia
diferenciada e a pavimentao de uma via importante do assentamento
indicada pelos prprios moradores como demanda prioritria no OP

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implicaram em maior custo, o que acabou gerando resistncia sua realizao, por parte dos tcnicos oramentrios. A comunidade, frustrada,
perdeu a confiana e o processo de regularizao se estagnou.
De forma idntica ao caso da Vila Viosa, a participao da comunidade na regularizao fundiria tambm pode ser identificada como
predominantemente gerencial, j que se deu pela via do OP. Todavia, neste caso, a regularizao no foi exitosa porque os tcnicos responsveis
pelo oramento preocuparam-se apenas com o custo das obras, desconsiderando tanto o fato de que a regularizao fundiria estava articulada
proposta de gerao de renda e incluso social, como o empenho da
comunidade em participar do processo.
A diferena na conduo desses dois processos mostra que a regularizao fundiria via OP, de carter predominantemente gerencial,
pode ser bem ou malsucedida, a depender do empenho dos tcnicos da
Prefeitura. Caberia, ento, indagar se a regularizao da Vila Recreio da
Divisa teria maiores chances de xito se a participao da comunidade
tivesse sido predominantemente poltica e no gerencial.
Embora no haja elementos suficientes para defender tal ideia, a
anlise das prticas participativas desenvolvidas na fase de planejamento
do Projeto Lomba pode contribuir para o debate acerca das potencialidades da participao poltica na regularizao fundiria, especialmente
quanto sua capacidade de viabilizar a interferncia efetiva dos moradores na tomada de decises por parte do Estado. Tais prticas conseguiram
conjugar participao gerencial com participao poltica por meio das
seguintes atividades, entre outras: interao entre tcnicos e a comunidade escolar disseminadora de informaes junto comunidade em
geral em escritrios municipais instalados em trs escolas da regio;
participao dos moradores em dezenas de reunies, visitas de campo e

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entrevistas; realizao de rodas de memria 14 para resgate da histria da

ocupao do Lomba do Pinheiro.
Essas atividades tiveram como objetivo o levantamento de dados para
elaborao do Diagnstico Participativo, que, ao lado do Diagnstico do
Meio Natural (elaborado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul)
e do Diagnstico do Meio Construdo (elaborado pelo prprio Estado), produziram o mapeamento fsico, social e econmico da regio. O Diagnstico Integrado, elaborado a partir dos dados produzidos pelos trs atores
sociais citados, apresentou a vulnerabilidade do meio ambiente natural, as
potencialidades de desenvolvimento social e econmico da regio e serviu
de base para a elaborao do Plano de Desenvolvimento Local.
As prticas desenvolvidas junto comunidade propiciaram aos moradores a leitura do seu prprio territrio e a identificao dos locais mais
importantes sob o aspecto fsico (relacionado ao meio ambiente natural),
social e econmico. Entre essas prticas, foram realizados seis encontros
gerais entre palestrantes e a comunidade para estimular a discusso dos
problemas relacionados ao uso do territrio e as prioridades de investimentos pblicos. A partir dos dados colhidos nesses encontros a Prefeitura realizou um levantamento da situao de irregularidade fundiria
em toda a regio com o fim de identificar os entraves ao andamento dos
processos na esfera poltico-administrativa do Estado e propor novos procedimentos a serem utilizados em cada uma das situaes.
A concluso da etapa de planejamento, em 2004, coincidiu com a
alternncia poltica no governo do Municpio e o andamento do processo
foi desacelerado. Em 2009 foi aprovada a realizao da Operao Urbana
Consorciada Lomba do Pinheiro 15. Como forma de participao da socie14

De acordo com Minuzzo (2011, p. 158) rodas de memria so encontros onde se realizam
coletas de depoimentos com o fim de reunir as narrativas orais dos sujeitos, em torno dos
fazeres, histria, casos, festas e outras formas de representao da cultura e imaginrio local,
preservando assim a histria no registrada por meio de documentos e objetos materiais.
15
Lei Complementar Municipal 630/2009.

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dade civil na fase de execuo dessa operao, a lei previu a implantao

do Comit de Desenvolvimento da Operao Urbana Consorciada Lomba
do Pinheiro, com o mesmo desenho institucional do CMDUA, ou seja, de
forma tripartite (Estado, comunidade e entidades no governamentais).
Podemos dizer que a participao da sociedade civil na etapa de
planejamento do Projeto Lomba constituiu um embrio de participao
poltica, na medida em que os moradores conseguiram avanar alm da
reivindicao de suas necessidades pontuais e participar do planejamento
do uso do territrio, identificando as necessidades da comunidade como
um todo. Essa participao foi capaz de interferir na tomada de decises
no mbito da poltica de regularizao fundiria, no s porque produziu
informaes que subsidiaram a elaborao do Plano de Desenvolvimento
Local, mas tambm porque propiciou discusses sobre a ocupao do
territrio e as prioridades de investimentos pblicos que subsidiaram a
atuao do Estado. O projeto, em sua fase de planejamento, contribuiu
para abrir perspectivas direcionadas emancipao poltica dos moradores por meio de prticas direcionadas ao desenvolvimento das suas
habilidades discursivas e aquisio de conhecimentos sobre a sua comunidade e o seu territrio.

Consideraes Finais
A anlise das prticas de regularizao fundiria desenvolvidas pelo
Municpio de Porto Alegre indica que o OP pode contribuir para ampliar
as habilidades discursivas dos seus participantes e qualific-los em relao
ao conhecimento do prprio territrio, o que essencial na discusso
acerca do planejamento do seu uso. Todavia, a falta de articulao com
as polticas pblicas do Municpio aumenta o risco de que as energias dos
participantes, antes mobilizadas para demandar junto ao Estado, se dissipem na disputa de recursos com as outras comunidades.
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Com relao ao CMDUA, verificou-se que, em tese, constitui um

canal de participao poltica capaz de catalisar a opinio pblica, na
medida em que exerce presso direta sobre a vontade do Estado. Todavia, o desequilbrio de foras entre os representantes da comunidade,
de um lado, e os representantes das entidades de classe e do Estado, de
outro, compromete a participao dos conselheiros que representam a
comunidade.
A anlise da fase de planejamento do Projeto Lomba indica que
possvel conjugar a participao gerencial com a participao poltica,
de forma a permitir aos moradores, como agentes da produo do espao, interferirem no processo de regularizao fundiria. Tais prticas
podem ser consideradas um embrio de participao poltica, na medida
em que: a) estimulam a participao no s como forma de reivindicar
interesses particulares, mas com a inteno de transformar a realidade
social; b) contribuem para a construo do sentimento tico-poltico e da
capacidade argumentativa dos participantes, fundamentais para o exerccio da cidadania.
Ana Maria Isar dos Santos Gomes - Graduada em Direito (1995) e em LetrasTraduo (1987) pela Universidade de Braslia UnB. Mestre em Geografia pela
Universidade de Braslia UnB (2013). Especialista em Direito Pblico (2008). Proanaisar@uol.com.br
curadora do Distrito Federal desde 1999.
Marlia Steinberger - Doutora em planejamento urbano e ambiental (FAU/USP1994). Ps-doutorada no Centro Interdisciplinar de Estudos da Cidade (CIEC/
UNICAMP-2013/2014). professora do Departamento de Geografia (GEA/UnB).
rtlia@solar.com.br

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Recebido em: 11/03/2015
Aceite final em: 17/08/2015

http://dx.doi.org/10.1590/15174522-018004121