Novas tendncias da Administrao Pblica e o Desenvolvimento

Tema: Polticas Pblicas: Enfoques Organizacionais

Manuela Ramos da Silva - Professora do Departamento de Secretariado Executivo da

Universidade Federal de Sergipe, doutoranda do Programa de Ps Graduao em
Administrao da Universidade Federal da Bahia mrs.gusmao@gmail.com
Flvia Lopes Pacheco - Professora do Departamento de Secretariado Executivo da
Universidade Federal de Sergipe, Mestre em Administrao pela Universidade Federal
de Pernambuco flavialpacheco@yahoo.com.br

RESUMO
Este artigo tem o objetivo de tratar do campo da administrao pblica e sua (inter)
relao com o alcance do desenvolvimento, por entender que a gesto pblica a ao
do Estado, enquanto representante da sociedade, que tem o objetivo (ou deveria ter) de
atender as demandas do povo numa dita busca pelo bem comum. No primeiro momento,
propomos um dilogo com o texto de Brulon (2012) que discute as formas pelas quais a
administrao pblica pode obter avanos substantivos ao alcance de um
desenvolvimento muldimensional, a partir de reflexes do modelo vigente. Em seguida,
apresentamos uma tentativa de sistematizao de novas tendncias e reflexes no campo
da administrao pblica que se mostram como alternativas para as indagaes feitas
por Brulon (2012) na superao da primazia da eficincia para o alcance de um
desenvolvimento multidimensional. As abordagens so aqui analisadas como
construes paradigmticas, ou seja, resultam do contexto histrico e das opes
polticas coletivas, e esto, portanto, sujeitas s influncias exercidas pelos atores
sociais e pelas instituies envolvidos. Defende-se que Administrao Pblica tem uma
lgica prpria, requerendo o desenvolvimento de tcnicas de gesto adequadas, alm de
uma formao especfica para os gestores pblicos. Isso desafia os governantes e
pesquisadores a realizarem uma combinao entre a administrao e a poltica.

Palavras-chave: Administrao Pblica; Nova Administrao Pblica; Novas

Tendncias na Administrao Pblica.

Introduo
Este ensino objetiva discorrer sobre o campo da administrao pblica e sua
(inter) relao com o alcance do desenvolvimento, por entender que a gesto pblica a
ao do Estado, enquanto representante da sociedade, que tem o objetivo (ou deveria
ter) de atender as demandas do povo numa dita busca pelo bem comum. No primeiro
momento, propomos um dilogo com o texto de Brulon (2012) que discute as formas
pelas quais a administrao pblica pode obter avanos substantivos ao alcance de um
desenvolvimento muldimensional, a partir de reflexes do modelo vigente. Em seguida,
apresentamos uma tentativa de sistematizao de novas tendncias e reflexes no campo
da administrao pblica que se mostram como alternativas para as indagaes feitas
por Brulon (2012) na superao da primazia da eficincia para o alcance de um
desenvolvimento multidimensional. Este estudo est longe de encontrar respostas
definitivas para administrao pblica brasileira e para os rumos do desenvolvimento,
mas contribui com o debate e deixa tantas outras indagaes para estudos futuros.
Apresentaremos, pelo menos, duas tendncias de administrao pblica
brasileira que se mostraram evidentes na reviso de paradigmas, bem como na
proposio de novas prticas da administrao do desenvolvimento para o tempo atual e
para os novos tempos. H autores que classificam esse novo modelo de administrao
como sendo societal, caracterizando-se essencialmente por um maior enfoque socialparticipativo (PAES DE PAULA, 2005). H ainda, aqueles da corrente do Novo Servio
Pblico (ANDION, 2012), que abre novas vias para a compreenso da ao pblica na
atualidade, com destaque para a abordagem da coproduo do bem pblico. E com
base, principalmente, numa discusso sobre essas duas principais vertentes, junto ao
trabalho de Brulon (2012), que este artigo procura analisar a gesto pblica atual.
Este ensaio est organizado em quatro partes. Alm desta introduo, h uma
sesso que apresenta uma breve trajetria da administrao pblica brasileira, com
nfase para os modelos patrimonialista, burocrtico e seus os aspectos relacionados s
reformas administrativas e aos iderios de desenvolvimento. Em seguida, dedica-se ao
movimento da Nova Administrao Pblica, que para fins deste estudo, foi considerado
como modelo vigente. Nesta sesso, apresenta-se a problematizao da relao entre os
critrios de desempenho da administrao pblica, do modelo atual, e o
desenvolvimento com suas caractersticas de multidimensionalidade, conforme proposto
por Brulon (2012). Por fim, apresentam-se, as duas correntes, que neste estudo,
representam as tendncias da administrao pblica para o desenvolvimento.
Breve trajetria da Administrao Pblica no Brasil
Em uma perspectiva histrica, a administrao pblica brasileira marcada por
processos de reformas, entendidos aqui como transformaes das estruturas
administrativas (organizacionais, gerenciais e no funcionalismo pblico) e institucionais
do aparelho do Estado, que visam superao de dificuldades organizacionais e
gerenciais no setor pblico, bem como o desenvolvimento no campo das relaes
polticas e sociais (FADUL; SOUZA, 2005). A disposio para reformar
administrativamente o Estado brasileiro antiga, estando presente desde a dcada de
30 do sculo passado, mas assumindo maior relevncia em meados da dcada de 90, via
institucionalizao da Lei da Reforma do Estado Brasileiro.
Dentro dessa trajetria de reformas do Estado brasileiro, podem ser identificados
inicialmente trs modelos bsicos de administrao: o patrimonialista, o burocrtico e o
gerencial.

No modelo mais antigo, da administrao pblica patrimonialista, vivido pelo

Brasil especialmente at o ano de 1889, o Aparelho do Estado funciona como uma
extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares (servidores) possuem status de
nobreza real. Caracteriza-se pela indefinio entre o que pblico e privado, entre o
poltico e o administrador pblico (como cargo profissional).
No que diz respeito mais especificamente ao Estado brasileiro, Bresser-Pereira
(2006) explica que este ainda se caracterizava como um Estado oligrquico no incio do
sculo XX, sendo dominado por uma elite patrimonialista, que controlava o Pas de
forma autoritria, mantendo-o distante de uma democracia.
Tendo em vista estas caractersticas, a administrao pblica patrimonial sofre
inmeras crticas, no Brasil e no mundo, que corroboram a necessidade de sua
substituio pelo modelo burocrtico.
A administrao pblica burocrtica traz, em seu cerne, as ideias de
profissionalizao, de carreira, de hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo,
caracterizando assim um poder racional-legal.
No Brasil, o modelo de administrao burocrtica emerge principalmente a partir
dos anos 1930, como contraponto ao conservador, mas fragmentado poder das
oligarquias rurais exportadoras. Surge no quadro da acelerao da industrializao
brasileira, em que o Estado assume um papel central mais decisivo, interventor no setor
produtivo de bens e servios. A partir da reforma empreendida no governo, a
Administrao Pblica sofre um processo de racionalizao que se traduziu no
surgimento das primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do concurso
como forma de acesso ao servio pblico. Destaca-se que a implantao da
administrao pblica burocrtica uma consequncia clara da emergncia de um
capitalismo moderno no pas.
Os anos de 1930 a 1950 caracterizam-se pelo surgimento da administrao
pblica, enquanto disciplina, no ciclo poltico do Estado Novo. Neste perodo, destacase o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) como lcus principal de
sua difuso. O objetivo formal era ento a estruturao de uma administrao pblica
meritocrtica e profissionalizada (GAETANI, 1999), visando formar as bases do Estado
do bem estar social no Brasil, nos mesmos moldes dos pases desenvolvidos. No
campo terico, h uma forte influncia da literatura norte-americana. A orientao
racional instrumental predomina, com uma preocupao voltada para a questo da
eficincia na gesto. Destaca-se neste perodo a influncia dos trabalhos da
administrao cientfica de Taylor e da teoria da burocracia de Weber, alm dos
pioneiros da administrao pblica americana, dentre eles Gulick (1937) e White
(1948), os quais focalizavam o estudo dos processos e da estrutura nas organizaes
pblicas (DENHARDT, 2011 apud ANDION, 2012).
Nesse sentido, principalmente a partir da dcada de 1950, quando o discurso de
desenvolvimento ganha fora, a administrao pblica, imbuda de um papel social,
toma para si, ou tem a ela atribuda, a misso de levar as naes ao desenvolvimento.
Como explicam Vieira e Vieira (2004 apud BRULON, 2012), a economia do dos
Estados-naes sempre teve como pressuposto fundamental o processo de
desenvolvimento. Para os autores, o desenvolvimento no pode ser estimulado fora dos
grandes signos nacionais: bandeira, cultura e moeda (VIEIRA e VIEIRA, 2003 apud
BRULON, 2012). Ao se propor a reconstruir historicamente o campo da administrao
pblica no Brasil, Keinert (1994) sugere quatro perodos paradigmticos, que se
seguiram ao longo dos anos, marcando as transformaes na rea. Dentre eles, a autora
localiza nos anos de 1946 a 1964 um perodo denominado de administrao para o
desenvolvimento", caracterizado pelo predomnio da ideologia desenvolvimentista, que

via na administrao pblica um ator central para que o sonho de desenvolvimento

pudesse se concretizar.
Tendo em vista as inadequaes do modelo burocrtico, a administrao pblica
burocrtica que vigorava desde a dcada de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma.
No obstante, as experincias se caracterizaram, em alguns casos, pela nfase na
extino e criao de rgos, e, em outros, pela constituio de estruturas paralelas
visando a alterar a rigidez burocrtica. Assim, no Governo JK, foi feita uma tentativa de
reforma administrativa com a criao da Comisso de Estudos e Projetos
Administrativos, objetivando a realizao de estudos para simplificao dos processos
administrativos e reformas ministeriais; bem como a Comisso de Simplificao
Burocrtica, que visava elaborao de projetos direcionados para reformas globais e
descentralizao de servios (KLERING, PORSSE, GUADAGNIN, 2010).
As discusses em torno da temtica do desenvolvimento neste perodo foram
marcadas pela nfase no papel da administrao pblica, tendo em vistas seus fins
sociais. Com o intento de contribuir para essa discusso, Guerreiro Ramos (1966)
analisa modelos burocrticos, apresentando suas reflexes a respeito do papel da
burocracia na modernizao e no desenvolvimento. Apontando nesta mesma direo,
em artigo sobre o tema, em 1972, Motta (1972) destaca os esforos despendidos poca
para a formao da disciplina administrao para o desenvolvimento pelos estudiosos
de administrao pblica. No referido trabalho, o autor enfatiza a importncia de o
administrador pblico ser comprometido com os objetivos do desenvolvimento, e
chama ateno para a necessidade de mudanas urgentes nesse sentido.
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei n 200, entretanto, constitui um
marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como
um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Mediante o referido
decreto-lei, realizou-se a transferncia de atividades para autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo
operacional por meio da descentralizao funcional. Instituram-se, como princpios de
racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, o descongestionamento das
chefias executivas superiores (visando a desconcentrar e descentralizar), a tentativa de
reunir competncia e informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao
e o controle (KLERING, PORSSE, GUADAGNIN, 2010).
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administrao
pblica teve inicio com a criao da SEMOR Secretaria da Modernizao que buscou
implantar novas tcnicas de gesto e, particularmente de administrao de recursos
humanos, na administrao pblica federal.
J no incio dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a
burocracia e orient-la na direo da Administrao pblica gerencial, com a criao do
Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao - PrND,
cujos objetivos eram a revitalizao e a agilizao das organizaes do Estado, a
descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos
administrativos e a promoo da eficincia. As aes do PrND voltaram-se inicialmente
para o combate burocratizao dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas
para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para
conter os excessos da expanso da Administrao descentralizada, estimulada pelo
Decreto-Lei n 200/67 (KLERING, PORSSE, GUADAGNIN, 2010)
Durante a dcada de 1980, conforme mostrou Keinert (1994), o modelo de
desenvolvimentismo posto em cheque diante da grande crise econmica e social que
assola o pas e o mundo.

O perodo da transio democrtica (1985-1990) caracterizou-se por um

afrouxamento dos esforos de modernizao administrativa no setor pblico, em funo
de vrios fatores, principalmente pela falta de apoio poltico para esse objetivo, bem
como pela implementao do Plano Cruzado, e ainda pela espera por definies mais
claras por parte da nova Constituio (de 1988), que estava sendo engendrada pela
Assemblia Nacional Constituinte, instalada em 1986 (KLERING, PORSSE,
GUADAGNIN, 2010).
A nova Constituio de 1988 visou a racionalizar o ingresso e a fixao de
servidores no servio pblico. Todavia, acabou promovendo um surpreendente
engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as
prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas adotadas
no ncleo estratgico do Estado, lembram Klering, Porsse, Guadagnin (2010).
A nova Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para
tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico
nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e
retirou da Administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s
fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a
Administrao direta.
A partir da dcada de 1990, Keinert (1994) descreve um perodo marcado pela
reduo da participao do Estado na economia e de seu papel desenvolvimentista.
O perodo imediatamente seguinte, do governo Collor (1990-1992), passa a
priorizar o ajuste fiscal, via incentivos liberao comercial e a privatizao. Assim,
promoveu uma reforma administrativa do Aparelho do Estado via propalado intuito de
resgatar a eficincia e a dignidade do servio pblico, bem como de adequar as
estruturas da mquina estatal s funes tpicas da administrao pblica, resultando da
a demisso e aposentadoria de expressivo nmero de servidores.
O curto governo de Itamar Franco (1992-1994) preocupou-se essencialmente
com a estabilizao da economia, via Plano Real, conduzido pelo ministro Fernando
Henrique Cardoso, que foi eleito para presidir o governo seguinte.
Nesse novo contexto, surge como resposta ao modelo anterior de administrao
pblica, indcios ou movimentos em direo a uma administrao pblica gerencial,
tambm denominada por Nova Administrao Pblica (NAP), que ser discutida na
prxima sesso.
A Nova Administrao Pblica
A Nova Administrao Pblica (NAP) pode ser interpretada como um
movimento de resposta crise do Estado do Bem Estar. Porm, importante ressaltar
que esta crise no se d de forma natural, por acaso, ou apenas a partir de causas
internas ao prprio Estado (ineficincia, falta de eficcia e efetividade) como
comumente costuma-se afirmar. Ela est atrelada crise do prprio modelo de
desenvolvimento Fordista que ocorre, principalmente a partir do final dos anos 1970
(LIPIETZ, 1991 apud ANDION, 2005). Para fazer face a tal crise, emergem nas ltimas
trs dcadas um conjunto de abordagens que visam aplicar os princpios do mercado e a
lgica empresarial na esfera da administrao pblica em vrios pases do mundo
(DENHARDT, 2011 apud ANDION, 2005).
O Movimento da NAP caracteriza-se, por um lado, por ser um modelo
normativo, formado por um conjunto de abordagens tericas que se complementam,
permitindo uma compreenso da esfera pblica e seu funcionamento, a partir dos
princpios mercadolgicos. Por outro lado, a agenda da NAP serviu de referncia em

muitos pases para promoo de reformas com vistas a reestruturar o Estado,

substituindo o modelo burocrtico (baseado em regras e autoridade) por um modelo
gerencial baseado em competio e com foco em resultados (KETTL, 2003 apud
ANDION,2012).
No Brasil, o movimento da NAP ganhou fora nos anos 1990 com o debate da
reforma gerencial do Estado e o desenvolvimento da administrao pblica gerencial. A
crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticas ao patrimonialismo e autoritarismo
do Estado brasileiro estimularam a emergncia de um consenso poltico de carter
liberal que, segundo anlise de Paes-de Paula (2005), se baseou na articulao das
seguintes estratgias: a estratgia de desenvolvimento dependente e associado; as
estratgias neoliberais de estabilizao econmica; e as estratgias administrativas
dominantes no cenrio das reformas orientadas para o mercado. Essa articulao
sustentou a formao da aliana social-liberal, que levou o Partido da SocialDemocracia Brasileira (PSDB) ao poder.
Nesse contexto, a administrao pblica gerencial emergiu como o modelo ideal
para o gerenciamento do Estado reformado pela sua adequao ao diagnstico da crise
do Estado realizado pela aliana social liberale por seu alinhamento em relao s
recomendaes do Consenso de Washington para os pases latino-americanos. Assim,
ao ser indicado para dirigir o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
(MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira manifestou seu interesse pelas
experincias gerencialistas realizadas em outros pases, viajando para o Reino Unido a
fim de estud-las e formular uma proposta de adaptao desse modelo ao contexto
nacional (BRESSER-PEREIRA, 1996).
De acordo com o autor, a nova administrao pblica se diferencia da
administrao pblica burocrtica por seguir os princpios do gerencialismo. Para
alcanar seus objetivos, o novo modelo de gesto, que serve de referncia para os trs
nveis governamentais federal, estadual e municipal , deveria enfatizar a
profissionalizao e o uso de prticas de gesto do setor privado. Esse modelo de
reforma e de gesto foi efetivamente implementado durante o governo do ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso.
Com relao ao governo Lula (mandatos 2003-2006 e 2007-2010), Fadul e Silva
(2008) consideram que as iniciativas atuais de reforma propostas nesse governo seguem
as polticas e aes empreendidas na reforma de 1995, sendo desdobramentos e dando
continuidade s reformas iniciadas no governo passado.
As reformas propostas pelo governo Lula agregam um conjunto de aes
voltadas para um Estado promotor da incluso social, as quais envolvem trs categorias
que guardam semelhanas com a reforma dos anos 90, na qual foram implantadas
reformas estruturais (Reforma do Estado e do seu aparelho) e reformas administrativas
(da administrao pblica), sendo essas ltimas voltadas para a retomada da
performance e da qualidade dos servios pblicos. A primeira categoria envolve uma
reforma do modelo de gesto pblica, atravs de aes como a integrao de programas
governamentais e avaliao do desempenho administrativo. A segunda categoria se
preocupa com a melhoria da performance dos servios pblicos atravs da inovao
gerencial, tal como na reforma anterior. A ltima categoria abrange reformas na
estruturao do executivo federal, tais como realizao de concursos pblicos,
valorizao do servidor, qualidade de vida no trabalho, novas concepes institucionais,
integrao entre planejamento e oramento, accountability, questes similares ao
gerencialismo, como na reforma passada (FADUL; SOUZA, 2005).
Nesse contexto, os projetos da Reforma do Estado de 95 continuaram sendo
enfatizados no governo Lula, com uma maior nfase a programas sociais, em que o

governo federal busca acentuar seu papel de planejador, tendo como intermediadores os
Estados, e realizadores locais os municpios.
No incio do sculo XXI, a lgica desenvolvimentista parece estar sendo
retomada, e alguns autores chegam a falar em um novo desenvolvimentismo, em
referncia vertente desenvolvimentista da CEPAL, que se consolidou na dcada de
1960. Bresser-Pereira (2006, p. 12) caracteriza essa retomada do desenvolvimentismo
como um conjunto de propostas de reformas institucionais e de polticas econmicas,
por meio das quais as naes de desenvolvimento mdio buscam, no incio do sculo
XXI, alcanar os pases desenvolvidos.
No Brasil, a tendncia no tem sido diferente, e principalmente a partir do
governo Lula, em 2004, e Dilma, em 2012, a idia de desenvolvimentismo vem sendo
retomada.
Segundo Morais e Saad-Filho (2011), a partir de 2006, a poltica econmica
brasileira sofre uma inflexo, com a adoo de medidas claramente correlacionadas com
o novo desenvolvimentismo, que esto em continuidade no governo Dilma.
Refletindo essa tendncia, nas discusses acadmicas em torno do papel da
administrao pblica, referncias a respeito de sua importncia para o desenvolvimento
voltam a se tornar freqentes. Martins (2006), por exemplo, retoma a discusso iniciada
por Motta (1972) na dcada de 1970, e afirma que, embora passadas mais de trs
dcadas, essa discusso ainda se faz atual. Segundo Martins (2006), os problemas e
solues levantados por Motta (1972) permanecem, abrindo espao para uma nova
administrao para o desenvolvimento, com o resgate da disciplina que se perdeu na
dcada de 1980.
Matias-Pereira (2009) tambm aponta nessa direo ao ressaltar como um dos
principais objetivos das reformas de Estado e da modernizao da administrao
pblica, a consolidao de um desenvolvimento sustentvel, com justia social. Ao
retratar o cenrio atual, o autor afirma que os impactos das transformaes
socieconmico-ambientais e polticas no mundo contemporneo esto afetando e
exigindo maior capacidade de resposta do Estado realizada por meio da
Administrao Pblica s demandas da sociedade (MATIAS-PEREIRA, 2009, p.
244).
Contudo, segundo Brulon (2012) corrente nos debates a respeito da
mensurao de desempenho no setor pblico, a defesa dos critrios de eficincia,
entendido como a reduo dos recursos necessrios, ou de eficcia, assumido como o
alcance dos objetivos propostos, como aqueles mais relevantes (HATRY, 1999;
ARVIDSSON, 1986; DOOREN, BOUCKAERT e HALLIGAN, 2010). Entretanto,
critrios como o de efetividade ou relevncia, que levam em conta questes ticas,
como o atendimento das demandas sociais, constituindo-se como critrios substantivos,
acabam por ser esquecidos diante da excessiva nfase dada aos critrios instrumentais.
Castro (2006) defende a inviabilidade de um Estado apenas eficiente, sem que o critrio
de efetividade seja tambm considerado. Para Matias-Pereira (2009), as questes de
eficcia e eficincia do setor pblico devem ser consideradas, embora sempre
subordinadas ao critrio da efetividade.
Destaca-se a consistente discusso apresentada por Brulon (2012) em torno do
desenvolvimento multidimensional, a partir dos ideais e conceitos defendidos por
Furtado (1984, 2000), Ramos (1989) e Sachs (1997), para indicar que desenvolvimento
econmico irrealizvel e desvia a ateno das necessidades fundamentais da
coletividade.
Furtado (1984 apud BRULON, 2012) ressalta, ainda, a importncia de se pensar
nos fins substantivos desejados ao se discutir desenvolvimento, sem que se deixe guiar

apenas pela lgica dos meios, imposta do exterior. Tambm em uma tentativa de
chamar ateno para a importncia dos valores, Guerreiro Ramos (1989) critica a forma
como o desenvolvimento se deu na sociedade centrada no mercado, em que h o
predomnio de racionalidade instrumental. Para o autor, embora tenha havido uma
melhora material da vida humana, houve, por outro lado, a perda do senso pessoal de
auto-orientao (RAMOS, 1989, p. 52). O autor lembra, assim, que um grande
desenvolvimento tcnico e econmico pode corresponder a um baixo desenvolvimento
tico, quando desatrelado de valores.
No contexto atual, merece destaque o pensamento de Sachs (2005), que defende
que o conceito de desenvolvimento deve ser discutido a partir das dimenses que no
momento podem ser consideradas as mais pertinentes. Para Sachs (1997), o
desenvolvimento deve ser entendido como desenvolvimento integral, referindo-se a
todos os atributos do desenvolvimento, de forma a se ter um modelo conceitual
holstico. Sachs (2005) fala em uma cultura do desenvolvimento, que incentiva a
participao no debate societal sobre um projeto para o pas.
Diante do exposto, Brulon (2012) ressalta que a multidimensionalidade do
conceito de desenvolvimento passa, assim, a ser reivindicada por muitos autores, de tal
forma que a ideia de desenvolvimento como sinnimo de crescimento econmico
praticamente superada. A autora faz essa anlise considerando, como modelo vigente, a
administrao gerencial, tendo com critrios de desempenho, a eficincia, eficcia, ou
seja, critrios que se pautam na lgica instrumental e econmica so reforados na
gesto pblica.
Brulon (2012) defende a necessidade da adoo de critrios de desempenho
substantivos pela administrao pblica, alm dos instrumentais, para que ela se
aproxime do alcance das dimenses do desenvolvimento que dizem respeito a aspectos
sociais, culturais e polticos, que vo muito alm das dimenses econmicas. O
argumento da autora sustentado pelo trabalho de Sander (1995) e Corragio (2006)
quando esta prope uma relao entre as categorias de desempenho propostas por
Sander e as dimenses de desenvolvimento indicadas por Corragio.
Nesse sentido, para o alcance do desenvolvimento, misso que a administrao
pblica assume principalmente a partir da dcada de 1950 (KEINERT, 1994; MOTTA,
1972), faz-se necessrio que o gestor pblico seja guiado por outras lgicas alm da
econmica ou instrumental, incorporando tambm critrios de desempenho que
abarquem uma dimenso substantiva. Como destacou Furtado (2000 apud BRULON,
2012), a eficcia no condio suficiente para que se garanta o atendimento das
necessidades humanas, aspecto que tambm est contido na noo de desenvolvimento
De fato, a administrao pblica enfrenta uma srie de dificuldades e encara
alguns dilemas nas tentativas de desempenhar seu papel, e barreiras para a consolidao
do desenvolvimento se impem. Um problema central apontado na literatura, e que foi
trazido por Brulon (2012), diz respeito nfase em um vis econmico e em uma lgica
de mercado, que desviam a administrao pblica de questes de mbito social. A este
respeito, Misoczky (2004 apud BRULON, 2012) denuncia a centralidade da noo de
eficincia como um paradigma de mercado que domina a administrao pblica, e leva
aplicao de clculos de eficincia de forma indiscriminada, mesmo nos contextos em
que eles no so adequados. Motta (1972) tambm chama ateno para a nfase da
administrao para o desenvolvimento em eficincia e eficcia organizacional, em
detrimento da efetividade, critrio de vis social. A partir de uma noo de
desenvolvimento como um conceito multidimensional, ideia consolidada na literatura
que trata do tema, Brulon (2012) aponta o que problema acima torna-se ampliado e
merece ser debatido, tendo em vista sua superao.

De acordo com Paes de Paula (2005), ao longo dos anos 1990 ocorreram
algumas experincias alternativas (oramento participativo, fruns temticos,
conselhos) ao movimento da NAP, contudo de forma fragmentada, demandando uma
amarrao a um projeto poltico mais abrangente para o Estado e a sociedade.
Na tentativa de compreender formas de superao ao contexto descrito na
trajetria da administrao publica brasileira, percebe-se o esforo de estudiosos para
desenhar alternativas para o campo de pblica no Brasil. Para fins deste ensaio
discorremos sobre algumas dessas correntes, a saber: a) administrao pblica societal;
b) administrao pblica com enfoque sistmico; c) novo servio pblico.
Novas Tendncias para Administrao Pblica

Administrao Pblica Societal

Segundo Paes de Paula (2005) a origem da vertente da qual deriva a

administrao pblica societal est ligada tradio mobilizatria brasileira, que
alcanou o seu auge na dcada de 1960, quando a sociedade se organizou pelas
reformas no pas. Esse ambiente estimulou a articulao de alguns grupos em torno de
questes que afetavam substancialmente a qualidade de vida individual e coletiva,
originando reivindicaes populares junto ao poder pblico. Emergiram ento demandas
por bens de uso coletivo, como transporte, habitao, abastecimento de gua,
saneamento bsico, sade e creche.
O tema da insero da participao popular na gesto pblica o cerne dessa
mobilizao (Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, 1999), e atingiu seu
pice em meados da dcada de 1980, momento da elaborao da Constituinte, quando
diferentes foras polticas ofereciam suas propostas para formular um novo referencial
das relaes entre Estado e sociedade, cada qual fundamentada na sua viso de como
deveria ser a construo da democracia no Brasil (PAES DE PAULA, 2005).
Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na
reivindicao da cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil na conduo
da vida poltica do pas, pois questionava o Estado como protagonista da gesto pblica,
bem como a ideia de pblico como sinnimo de estatal (KEINERT, 2000). Uma
concepo comeou a se tornar predominante no mbito desse campo, a saber: a
implementao de um projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores
sociais na definio da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior
controle social sobre as aes estatais e desmonopolizando a formulao e a
implementao das aes pblicas.
Nesse contexto, multiplicaram-se pelo pas, governos com propostas inovadoras
de gesto pblica, que abrigavam diferentes experincias de participao social.
Segundo Paes-de Paula (2005), ao longo dos anos 1990 essas experincias alternativas
se manifestaram de forma fragmentada, demandando uma amarrao a um projeto
poltico mais abrangente para o Estado e a sociedade, que contemplasse os seguintes
elementos: a) um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil que enfrentasse a crise
do nacional desenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganizao para o aparelho de
Estado; e, c) uma viso de gesto pblica alternativa ao gerencialismo.
Emergia assim a noo de administrao pblica societal, mas no havia uma
representao poltica presente no poder central para implement-la. A vertente societal,
por sua vez, enfatiza principalmente a participao social e procura estruturar um
projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do

aparelho de Estado e o paradigma de gesto ( PAES DE PAULA, 2005). Em outras

palavras:
uma concepo comeou a se tornar predominante no mbito desse
campo, a saber: a implementao de um projeto poltico que procura
ampliar a participao dos atores sociais na definio da agenda
poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle
social sobre as aes estatais e desmonopolizando a formulao e a
implementao das aes pblicas (p.39).

Em sntese, essa viso alternativa tenta ir alm dos problemas administrativos e

gerenciais, pois considera a reforma um projeto poltico e de desenvolvimento nacional,
recaindo a sua ateno para a dimenso sociopoltica da gesto pblica democrtica.
Contudo, Paes-de Paula (2005), revela que a vertente societal no tem propostas
completamente acabadas para as dimenses econmico-financeira e institucionaladministrativa.
No entanto, esse ainda um projeto em construo, pois a aliana poltica que o
sustenta se encontra em processo de consolidao, e a expectativa de que essa nova
abordagem de gesto pblica se tornasse a marca do governo federal petista no se
concretizou. At o momento se observa uma continuidade em relao s prticas
gerencialistas. Paes de Paula (2005), afirma que a vertente societal no monoplio de
um partido ou fora poltica, nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em
relao aos objetivos e caractersticas de seu projeto poltico.

Novo Servio Pblico

Andion (2012) afirma que um breve exame na recente literatura da

administrao pblica norte-americana e europeia permite afirmar que os modelos j
apontados no abordam toda a produo intelectual do campo da administrao pblica
nas ltimas dcadas. A proposta do Novo Servio Pblico (NSP) surge como um
contraponto s correntes Estadocntrica e da Nova Administrao Pblica (ANDION,
2012). Como os demais modelos, o NSP consiste de diferentes abordagens tericas que
trazem tona novos princpios normativos e descritivos para o campo.
Segundo Denhardt e Denhardt (2003 apud ANDION, 2012), o NSP constitui um
novo modelo de gesto que tem por base as teorias democrticas e da cidadania (com
nfase na construo do interesse pblico para alm da soma dos interesses individuais);
os modelos de comunidade e da sociedade civil (que ressaltam a importncia do poder
local); alm do humanismo organizacional e da teoria do discurso (que do importncia
ao dilogo e mediao entre diferentes agentes que atuam na esfera pblica).
Mais do que descrever um modelo coerente e monoltico, o Movimento do NSP
parece abrir novas vias para compreenso da ao pblica na atualidade. Nesse sentido,
Andion (2012) destaca a abordagem da coproduo do bem pblico que v o usurio do
servio pblico no como cliente ou simples beneficirio. Neste caso, no h separao
entre oferta e demanda de servio, esses dois campos se sobrepem. O sucesso de uma
poltica pblica aqui no determinado apenas pela aplicao de leis e normas ou pelo
desempenho tcnico, ela depende tambm do envolvimento dos cidados nas tomadas
de deciso (comportamento cooperativo). Neste sentido, o ajuste mtuo torna-se um
elemento muito importante.
Duran e Thoenig (1996 apud ANDION,2012) vo nessa mesma direo
chamando ateno para a fluidez, a heterogeneidade e pela fragmentao do poder
poltico no espao pblico contemporneo, mostrando que atualmente os atores pblicos
perdem a sua centralidade e passam a depender cada vez mais de terceiros. Vrios

atores e instncias podem intervir sobre o mesmo problema, j que a natureza das
questes pblicas se torna mais complexa, exigindo cada vez mais uma inteligncia
transversal. A complexidade dos problemas vai ento exigir dos atores a comunicao e
a cooperao, para que se construam solues inovadoras. Neste sentido, a coordenao
da ao coletiva desfragmentada emerge como um desafio, cuja soluo no evidente.
(ANDION, 2012)
Estudos recentes no campo da governana pblica (BERNIER, BOUCHARD e
LVESQUE, 2003; ENJOLRAS, 2008 apud ANDION,2012) tm demonstrando que o
que ocorre na atualidade no o desmantelamento de toda a forma de regulao da ao
coletiva, mas o surgimento de novas formas. Os modelos tradicionais de regulao
socioeconmica, caracterizados pela centralidade do Estado ou do mercado, convivem
com outros modos de conduo da ao coletiva (governana comunitria ou em
parceria). Desta maneira h um deslocamento das formas tradicionais de governar para
modelos de governana compartilhados.
A parceria outra abordagem possvel para um novo modo de regulao. Aqui a
questo da governana se coloca como de extrema importncia. Unir a ao de atores
sociais de diferentes origens uma condio necessria para a parceria, mas juntar
aes individuais no constitui em si a parceria. A parceria requer acordo e investimento
de recursos que vo alm da partilha de aes. Ela coloca junto atores que tm de
obedecer sua prpria lgica, mas, ao mesmo tempo, buscar reas de compatibilidade
institucional para ampliar a sua cooperao (BERNIER, BOUCHARD e LVESQUE,
2003, apud ANDION,2012).
Pode-se perceber que a abordagem do Novo Servio Pblico coloca novas luzes
sobre aspectos pouco tratados pelas outras correntes. Em particular, Andion ( 2012)
indica que h re-localizao do espao pblico na atualidade que se encontra numa zona
de tenso permanente entre as esferas pblica e privada (o pblico extrapola o Estatal).
Isso pressupe uma verdadeira ressignificao da ao pblica ilustrada por algumas
das ideias fora tratadas por Denhardt e Denhardt (2003 apud ANDION,2012)) nos seu
livro The New Public Service e tambm pelos outros autores citados, as quais
representariam a essncia do NSP:
O interesse pblico o alvo no um sub-produto. O foco dos servidores
pblicos deve ser a construo de interesses e responsabilidades compartilhadas
junto a cidados e no a consumidores. Isso exige uma transio de interesses
individuais, para interesses coletivos e gerais, o que pressupe acordos.
Servir no lugar de guiar. Mais do que pilotar a mquina pblica, os gestores
pblicos devem ser capazes de agir como rbitros e mediadores de aes
coletivas. Cada vez mais a legitimao do Estado estar ligada sua capacidade
de agir como um negociador junto aos vrios atores (e seus interesses) que agem
na cena pblica.
Pensar estrategicamente, agir democraticamente. Polticas e programas
pblicos podem ser mais efetivos se concebidos e implementados por meio de
processos colaborativos (co-produo). At porque os problemas pblicos so
muito mais complexos para serem resolvidos apenas pelo Estado.
O territrio (no no sentido administrativo), mas como lcus de identidade
e de recursos especficos, passa a ser o espao privilegiado de interveno
pblica. O territrio construdo poltica e socialmente, em relao a um
problema especfico.
Reconhecer que accountability no simples. Accountability vai muito alm
da prestao de contas em termos financeiros e de resultado. Torna-se necessrio

levar em conta as leis, as normas, os valores comunitrios e os interesses dos

cidados.
A cidadania deve ser colocada acima do empreendedorismo, devendo inclusive,
ser uma categoria de anlise importante para a questo do desenvolvimento, conforme
defende Oliveira (2001). O foco excessivo na eficcia pode obscurecer o foco central
que promover o interesse pblico. Os servidores pblicos no so apenas executivos
do aparelho do Estado, superando assim a racionalidade mais instrumental tendo em
vista o desenvolvimento muldimencional (ANDION, 2010; BRULON, 2012)
No Brasil, Andion (2010) localiza que a influncia das ideias do Novo Servio
Pblico muito recente e se d, sobretudo, aps a consolidao democrtica a partir da
segunda metade dos anos 1990. Neste perodo h uma maior ampliao da
descentralizao entre as esferas de governo (com a municipalizao), ocorre a criao
de novos espaos de participao da sociedade civil na esfera pblica (por meio de
plebiscitos, audincias pblicas, conselhos pblicos, etc.), surgem novos direitos (como
os direitos difusos) e h um reforo mobilizao social (por meio dos novos
movimentos sociais e do envolvimento do setor privado nas questes pblicas), lembra
a autora. Todos esses fatores permitem afirmar que nas duas ltimas dcadas o Brasil
vem consolidando pouco a pouco seu compromisso com o regime democrtico, gerando
um clima favorvel a novos arranjos polticos e institucionais. Esse processo reflete-se
na ampliao dos estudos que visam compreender os avanos e limites desses novos
arranjos institucionais na esfera pblica (PAES DE PAULA, 2005; MILANI, 2008).
Porm, como afirma Abrucio (2007) no houve ainda uma mudana substancial
nos padres de relao entre Estado e sociedade. Ainda permanece um alto grau de
centralizao de poder no executivo e um isolamento (insulamento burocrtico) dos
gestores pblicos (NUNES, 1997 apud ANDION, 2012). Andion ( 2012) Percebe-se
ainda uma forte influncia dos padres patrimonialistas, principalmente na esfera
municipal. Esta esfera ainda caracteriza-se por um baixo poder de implementao das
polticas pblicas. Os municpios se multiplicaram, a partir de critrios polticos, muitas
vezes sem a mnima condio de sustentabilidade. Por outro lado, h uma clara
incompletude no processo de constituio de cidadania, resultando em importantes
lacunas quanto aos direitos civis (DINIZ, 2001). H um amplo contingente populacional
que ainda se situa totalmente fora da cobertura do Estado no Brasil, demonstrando a
incapacidade da administrao pblica de garantir o princpio da universalidade.
Para superar esses entraves, torna-se necessrio explorar a contribuio de novos
paradigmas dirigidos no apenas por uma concepo funcionalista. Neste aspecto as
pistas lanadas pela matriz de pensamento do Novo Servio Pblico podem ser
inspiradoras.
... consideraes no finais
Este ensaio permitiu compreender que a trajetria da administrao pblica
brasileira marcada por tentativas de reformas que, em parte, visam estruturar e
organizar o Estado em favor da administrao pblica para desenvolvimento.
Tal trajetria pode ser desenhada tanto no campo terico como no campo da prtica. No
campo terico percebe-se a discusso quanto a definio da administrao pblica como
disciplina, dos seus aportes epistemolgicos e metodolgicos. J no campo da prtica
descrevem-se as sucessivas propostas reformas administrativas e operacionais do Estado
e o desenho das polticas e/ou estratgias de desenvolvimento para o pas.

As abordagens aqui analisadas como construes paradigmticas, ou seja,

resultam do contexto histrico e das opes polticas coletivas, e esto, portanto,
sujeitas s influncias exercidas pelos atores sociais e pelas instituies envolvidos.
Ao falar em gesto pblica, no podemos deixar de evidenciar o sistema
econmico em que vivemos, o capitalista que, com o passar dos anos, passou por um
processo em que, para se sustentar, converteu as polticas sociais em operaes tpicas
destinadas a aliviar a situao daqueles que so penalizados por esse sistema
(NOGUEIRA, 2003). Tornou-se ideologicamente impossvel pensar em uma outra
forma de ver o mundo que no seja a partir do modelo capitalista e, com isso, o papel do
Estado foi mudando ao longo dos anos, mas sempre seguindo uma lgica em que o
processo de formao de uma sociedade capitalista inevitvel.
Nos ltimos anos, com as crescentes crises sociais, ocasionadas pela prpria
poltica capitalista, passa-se a discutir os meios de diminuir as desigualdades existentes.
No entanto, tudo isso feito a partir de reformas que, de forma alguma, criticam a
ordem social que est posta e, por isso, reduzem-se reformulao de significados e
acabam por entregar os direitos da comunidade racionalidade do mercado.
Diversos autores apresentam seus pontos de vista com relao a esse processo de
mudana social e, parece haver um consenso de que o Estado um importante agente na
conduo de um mundo melhor e mais justo. No entanto, esse um trabalho que no
pode ser deixado como exclusivo do Estado. Na verdade, ele:
precisa ser inventado de novo, reestatizado, fundado novamente. Se
um Estado indispensvel, no porque a sociedade, a democracia ou
a sociedade civil precisem de um tutor, mas o contrrio: porque
essa uma das condies para que elas sejam mais autnomas e
potentes (NOGUEIRA, 2003, p.67).

Por isso, trabalhos como esse, que busquem analisar e interpretar formas mais
sociais e participativas de gesto so indispensveis para uma discusso das polticas
pblicas brasileiras. Retomando ao objetivo do ensaio, possvel afirmar que a
administrao pblica brasileira tem (inter)relaes com o alcance do desenvolvimento
no pas, reconhecendo a limitao deste trabalho em no descrever com esta relao
ocorreu em cada momento desta trajetria.
Foi possvel ainda discutir sobre o movimento da nova administrao pblica em
vigncia no Pas, seus avanos e limites em prol da administrao pblica para o
desenvolvimento, bem como apresentar tendncias apresentadas pela literatura na
gesto pblica no Brasil.
De maneira geral, a administrao pblica societal e o novo servio pblico so
convergentes entre si e tentam superar a administrao gerencialista, principalmente
quanto a sua racionalidade instrumental, sua nfase na dimenso econmica do
desenvolvimento e seus critrios de desempenho.
Aps reflexo da trajetria da administrao publica brasileira e das novas
tendncias e, sem carter conclusivo, sistematizamos os principais achados deste ensaio
terico sobre administrao pblica e desenvolvimento, rumo a uma agenda de pesquisa
para estudos futuros que se proponham a:
desenvolver e reconhecer outros paradigmas (interpretativo, humanista radical e
estruturalista radical) no campo da administrao pblica;
defender que a administrao pblica passe a se guiar igualmente por critrios de
desempenho de mbito social, poltico e cultural, como a efetividade e a
relevncia;

diminuir a dicotomia entre administrao e poltica no debate terico e aumentala na prtica, da gesto pblica;
formar de gestores pblicos tendo em vista as competncias tcnicas,
administrativas e polticas;
discutir de que forma a administrao pblica alcanar o desenvolvimento
multidimensional.

Por fim, defendemos que Administrao Pblica tem uma lgica prpria,
requerendo o desenvolvimento de tcnicas de gesto adequadas, alm de uma formao
especfica para os gestores pblicos. Isso desafia os governantes e pesquisadores a
realizarem uma combinao entre a administrao e a poltica.

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