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07
ENAP
07
Braslia, DF
Julho/2001
ENAP, 2001
320.1
C871b
Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
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Introduo
Estamos acostumados a pensar em gerncia como uma prtica especfica
das organizaes com fins lucrativos. Admitimos como inerente a elas a necessidade de administrar recursos, identificar oportunidades e controlar riscos. E aceitamos como fator de competitividade dessas organizaes a sua eficcia empresarial. Precisamos ampliar a nossa viso sobre o campo de aplicao da prtica
gerencial e a aferio de seus resultados.
Muito dessa nossa concepo est baseada na distino que fazemos entre
organizaes com fins lucrativos e fins sociais. Mas, como veremos, a presena
de um lucro convencional uma diferena secundria entre as organizaes. Da
mesma forma que os bancos e as indstrias precisam de seus clientes para
sobreviver, as igrejas precisam de seus fiis, os sindicatos, de seus representados
e os Estados, de seus cidados-eleitores.
Sob essa perspectiva, a diferena-chave entre as organizaes, tenham
elas fins lucrativos ou no, so os bens e servios que fornecem. Da qualidade
desses bens e servios depende a manuteno de seu relacionamento com os seus
pblicos alvos, os clientes. E desse relacionamento depende a sua sobrevivncia.
Por essa razo, a prtica gerencial e a necessidade de resultados no so exclusivas
do mundo dos negcios. As organizaes sem fins lucrativos tambm precisam
ser gerenciadas e ter desempenho.
Em tempo algum da histria a necessidade de se trabalhar a respeito da
misso, da liderana e do desempenho das organizaes sem fins lucrativos foi
to urgente como nos dias atuais. E essa urgncia que o presente trabalho, Brasil
Sculo XXI A construo de um Estado eficaz, quer agregar reflexo da
proposta de reforma do Estado brasileiro.
Quase 300 anos depois, a nao-estado concebida (em 1576) por Jean
Bodin era uma realidade poltica mundial, e o Estado ainda atuava de acordo com os
princpios de sua genitora. No entanto, a partir das ltimas dcadas do sculo XIX
o papel do Estado foi se ampliando de tal maneira que, em meados do sculo XX,
ele deixou de ser o guardio da sociedade civil e passou a ser o seu senhor. Ele se
tornou o Megaestado. Prximo ponto de nossa anlise, norteada, em grande parte,
pelas reflexes de Peter Drucker a respeito do tema.1 A ele, nosso dbito e
reconhecimento.
At 1880, o Estado no era visto como o agente adequado para solucionar
problemas sociais, nem para realizar as tarefas dessa adequao. Foi com a concepo de Bem-Estar Social de Bismark2 que o Estado assumiu o papel de agente
social, um papel at ento desempenhado pela prpria comunidade, pelas igrejas e
associaes de voluntrios, e cujo objetivo era responder s novas demandas
sociais nascidas do sistema capitalista de produo.
O resultado foi o surgimento na Alemanha da legislao social, reunindo
medidas como o seguro sade, seguro contra acidentes de trabalho, alm de
penses para a velhice. Mais tarde, aps a primeira guerra mundial, tivemos, com
os ingleses, a instituio do seguro desemprego e, anos depois, na dcada de 30,
com os americanos, a regulamentao dos primeiros subsdios governamentais, no
caso, os agrcolas.
Em um passo seguinte, o Estado assumiu ainda o papel de agente econmico. Ele passou a ser proprietrio de empresas de servios luz, gua, telefonia,
transporte, bancos etc., (e, no caso brasileiro, de setores considerados de segurana
nacional: petrleo, siderurgia, minerao etc.).
As justificativas da poca eram que o Estado empresrio poderia tanto
amenizar as tenses sociais decorrentes da rpida disseminao do capitalismo
quanto bloquear os avanos da teoria socialista em especial, no que diz respeito
ao seu discurso de uma guerra de classes entre o capital e o trabalho.
Com a grande depresso de 1929, o papel de agente econmico do Estado
foi ampliado. Delegou-se a ele tambm a gesto do tempo econmico. Por meio
dos gastos pblicos, o Estado poderia estimular a economia, controlando, assim,
os perodos de recesso e depresso. Uma crena baseada na afirmativa da economia nacional ser isolada da mundial e que, ao lado da teoria do consumo como
agente de formao e investimento do capital,3 fundamentou a maioria das
polticas econmicas do Megaestado.
A aceitao dessas teorias permitiu a criao de mais um papel para o
Estado: ser agente fiscal. Se no havia limites para aquilo que o Estado podia gastar
e para os emprstimos que ele podia fazer em razo das necessidades sociais e
econmicas, no haveria tambm limites para os impostos que ele podia cobrar,
principalmente em seu papel de redistribuir a renda da sociedade.
Resultados do Megaestado
Mais que amenizar as tenses decorrentes do surgimento e amadurecimento de uma economia capitalista, a atuao do Estado como agente social
contribuiu para o seu agravamento. No caso brasileiro, essa atuao foi mais grave
ainda. Ela permitiu que a pobreza se transformasse em degradao e o bem-estar
social, em uma fonte de corrupo e de dficit para o Estado.
Todos sabem que, at bem pouco tempo, brasileiros fisicamente aptos
estavam ganhando penses vitalcias por invalidez. Queremos crer que, com o
recadastramento do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), em 1993, essa
realidade tenha sido alterada. Esperamos tambm que essa iniciativa tenha sido
capaz de desenvolver mecanismos de controle que expliquem o porqu de ainda
hoje, em 1996, sermos surpreendidos com a fraude de R$ 24 milhes no INSS
realizada por uma nica quadrilha.
Quanto ao poder de nossas medidas sociais para transformar a pobreza
em degradao, um forte exemplo o salrio mnimo que cerca de 69% de nossos
aposentados e pensionistas recebem para a sobrevivncia mensal.4 Um resultado
que posiciona essa populao abaixo da linha da pobreza (isto , vivendo com um
rendimento anual inferior a US$ 1.500,00) e que custou para o Estado brasileiro
R$ 34 bilhes, em 1995.5
Muitos podem dizer que a soluo est no fim da corrupo e das
inadimplncias que afetam a Previdncia Social, ou ainda dos privilgios que
caracterizam o sistema de aposentadoria do setor pblico. Contudo, esta uma
proposta utpica e ineficaz. Mesmo que as corrupes, as sonegaes e os privilgios sejam eliminados, a Previdncia Social no possui renda para atender aos
dependentes de hoje, como no ter para atender aos de amanh. E o mais importante: o seu potencial de renda ser sempre inferior ao necessrio para a promoo
de uma vida digna. S o convencimento dessa dura realidade nos levar a encontrar
novas solues para combater a falncia dos princpios que nortearam tanto a nossa
Previdncia Social quanto a concepo do bem-estar social.
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Mas pode haver ainda aqueles que dizem que, no exterior, os benefcios
sociais funcionam. Esto enganados. Na Itlia,6 h estimativas de que centenas de
milhares de pessoas, em mdia com 45 anos de idade, recebem penses fraudulentas. Nos Estados Unidos, os receptores dos benefcios sociais vivem acima do
que se considera linha de pobreza.
A dependncia desses benefcios tem contribudo para a destruio da
personalidade, da competncia e do auto-respeito dessa populao.7
A mesma patologia social provocada pelos benefcios americanos
encontrada na Gr-Bretanha.8 Nesse pas, os beneficirios da legislao social
renem um nmero crescente de mes solteiras, alcolotras e drogados, enquanto,
na Alemanha, os receptores do seguro desemprego so chamados de aleijados do
bem-estar social. Um ttulo conquistado por uma legislao que garante mensalmente aos desempregados 80% dos seus ltimos salrios e que contribui para a
inatividade dessa populao.9
Esses resultados so suficientes para mostrar a necessidade de o Estado
repensar o seu papel de agente social. Como diz Peter Drucker, em Administrando
em Tempos de Grandes Mudanas: hoje os programas de bem-estar-social
focalizam necessidades. Porm, s haver bem-estar-social se o foco gerencial for
sobre resultados. preciso que as polticas sociais do Estado criem independncia, competncia e responsabilidade.
Como agente econmico em seu papel de proprietrio de empresas, o
Megaestado tambm no apresentou resultados positivos. Conhecemos por demais
essa realidade, a negatividade de seus resultados, que levaram empresas com um
potencial enorme de sucesso estagnao ou pr-falncia, para nos determos nela.
O certo que as empresas estatais brasileiras em nada contriburam para o Estado
atuar de forma eficaz na rea do bem-estar social ou alavancar o progresso de nossa
nao. Se assim fosse, j teramos construdo o Brasil do slogan: Um pas do
futuro, e estaramos vivendo a prosperidade da crena: Brasil, um pas vivel.
Quanto a gerir o tempo econmico, os resultados alcanados pelo
Megaestado tambm foram negativos. A partir da dcada de 70, as teorias que
legitimaram esse papel foram questionadas e mostraram-se incapazes de comprovar
a sua validade. O impacto da crise do petrleo nesse perodo sobre as economias
das naes, especialmente a brasileira, um exemplo que invalida a teoria do isolamento das economias nacionais. E, hoje, quando pases firmam ou buscam consolidar alianas econmicas entre fronteiras (ex.: Mercosul, Nafta, Comunidade
Europia) fica mais difcil ainda validar esse postulado. Resultado:
a distino entre economia domstica e internacional deixou de ser uma realidade econmica (...) e o aumento da participao na economia mundial tornou-se a chave para o crescimento domstico e sua prosperidade.10
Conforme demonstra Peter Drucker,11 h uma correlao entre o
desempenho domstico de um pas e a sua participao na economia mundial.
8
Como exemplo, esse autor cita o Japo e a Coria, onde o crescimento da economia domstica foi acompanhado pelo aumento da participao na economia
mundial. Tambm se mostrou inverdica a afirmativa de que o consumo
fator-chave na formao e no investimento do capital. E a comprovao mais uma
vez vem dos resultados positivos obtidos pelos Tigres Asiticos: Japo, Coria do
Sul, Hong Kong, Taiwan, Cingapura, Malsia, Tailndia e Indonsia. Esses pases no
tentaram gerir o tempo econmico e muito menos incentivar o consumo. Ao
contrrio, alm de controlar a inflao, penalizaram o consumo por meio de altos
impostos, enquanto premiaram com baixos impostos a poupana e os investimentos.12
O mesmo insucesso ocorreu com a teoria do dficit governamental: o
Estado gastou dinheiro e no conseguiu estimular a economia e nem evitar as
recesses e depresses. Alm disso, a histria demonstrou que os dficits pblicos
so responsveis pela insolvncia do Estado, fuga do dinheiro para outros pases,
comprometimento da formao do capital, alm da paralisao dos investimentos e
gerao de empregos.
Quanto ao papel de agente fiscal do Estado em prol da redistribuio de
renda, os ltimos 40 anos desmentiram a idia de que os impostos poderiam alterar
as desigualdades sociais. Ao contrrio, esse perodo confirmou amplamente a Lei
de Pareto segundo a qual a distribuio de renda entre as classes mais importantes
na sociedade determinada por dois, e apenas dois, fatores: a cultura da sociedade
e o nvel de produtividade da economia. Quanto mais produtiva a economia, maior
a igualdade de renda; quanto menos produtiva, maior a desigualdade de renda.13
E, novamente, o sucesso dos Tigres Asiticos comprova essa afirmativa. Dentre os
pontos comuns que caracterizaram o sucesso desses pases, est o fato de eles
tambm terem concentrado seus esforos na tarefa de educar e treinar a sua fora
de trabalho.14 A meta era ser produtivo.
Alm de invalidar o papel de agente fiscal do Megaestado em prol da distribuio de renda, a Lei de Pareto contribuiu tambm para resgatar na histria
Frederick Winslow Taylor (1856-1915), o precursor da teoria da produtividade
j que esse tema no existia em sua poca e s comeou a ser usado nos Estados
Unidos aps a Segunda Guerra Mundial.
De acordo com a Gerncia Cientfica de Taylor, todo trabalhador que
realiza as suas tarefas conforme a maneira ditada pela anlise padres , com
as ferramentas adequadas e no melhor tempo possvel um trabalhador de primeira
classe e merece ganhar um salrio de primeira classe. Alm dessa posio, Taylor
defendia, ainda, o estudo do trabalho em parceria com os trabalhadores, o seu
treinamento e a transferncia de boa parte dos ganhos obtidos com a produtividade
para essa populao o que tambm confere a Taylor o ttulo de precursor da
participao dos trabalhadores nos lucros das empresas.
Com essa viso, Taylor conquistou dois inimigos: os maiores sindicatos
da Amrica de seu tempo os dos arsenais e estaleiros, ambos estatais e os
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A reforma administrativa
Acreditamos que no processo de construo do Estado eficaz cabe ao
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) uma misso de
grande impacto: ser o agente de mudanas do Estado brasileiro. Uma misso
que no se esgota com as reformas em prol do alto desempenho que o Estado requer hoje. Mas se cumpre no tempo, por meio de inovaes, abandonos e aperfeioamentos constantes.
Por exemplo: uma viso dirigida para levar o Estado a ocupar a posio
x no ranking dos governos com a melhor organizao do trabalho, nos prximos y anos, pode garantir o cumprimento da misso do MARE durante um certo
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Recrutamento e seleo
Objetivo: atrair e reter pessoal de fontes internas e externas para preencher cargos com perfis previamente definidos.
Meta: garantir um processo competitivo para a contratao dos melhores
candidatos.
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Avaliao de desempenho
Objetivo: avaliar o desempenho em relao s expectativas do cargo para
subsidiar aes de desenvolvimento, remunerao, promoo, realocao e desligamentos.
Meta: garantir anualmente avaliaes norteadas por critrios de cumprimento das metas, adeso a valores e obteno de conhecimentos e habilidades.
Avaliao de potencial
Objetivo: identificar profissionais com potencial para assumir posieschave nas diversas esferas do Estado.
Meta: garantir a cada dois anos avaliaes baseadas no potencial de
ascenso hierrquica e no tempo necessrio para assumir posies-chave nas
diversas esferas do Estado. Variveis de competncia devem nortear a aferio
desse potencial.
Gerenciamento de carreira
Objetivo: desenvolver profissionais para atender s necessidades de
competncias do Estado, de acordo com os resultados das avaliaes de potencial e
de desempenho e com as aspiraes e aptides naturais dos profissionais.
Meta: garantir um gerenciamento de carreira menos padronizado e mais
individualizado para poder responder s exigncias de renovao das competncias
necessrias ao desempenho do Estado.
Treinamento
Objetivo: educar e desenvolver habilidades e conhecimentos para o alcance e a superao dos resultados.
Meta: garantir anualmente um planejamento global das necessidades de
treinamento do Estado.
Remunerao
Objetivo: oferecer uma remunerao capaz de atrair e reter os melhores
profissionais, alm de motiv-los para obter resultados.
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Consideraes finais
As exigncias de competitividade do capital principalmente em relao
reduo da mo-de-obra e a sua melhor qualificao tendem a agravar ainda
mais os desafios sociais de realidades como a brasileira. No h como deter esse
fator desestabilizador que o mundo dos negcios representa. Da auto-renovao e
reorganizao do capital depende a sua prpria sobrevivncia.
Contudo, as empresas com fins lucrativos tm responsabilidades a cumprir
nesse processo. Se o primeiro dever dessas empresas o desempenho econmico,
impedir os eventuais impactos de suas atividades sobre a comunidade, e o meio
ambiente o seu segundo dever. Portanto, cabe a essas empresas a implementao
de aes que visem fortalecer os servios comunitrios (como os de sade,
educao, proteo ambiental etc.) e apoiar o desenvolvimento regional e nacional.
Quanto s organizaes sem fins lucrativos, elas s tm um dever: fortalecer o ser humano. Aqui no pode haver boas intenes, mas, somente, resultados
concretos. Desenvolver as aptides de uma criana abandonada, promover as
competncias e a autoconfiana de um trabalhador, garantir a identidade social e
produtiva de um prisioneiro, unir uma vizinhana para aes de melhoria de sua
qualidade de vida, so alguns exemplos do cumprimento do dever e da razo de ser
dessas organizaes.
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Notas
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Estudo realizado pelo Banco Mundial, The East Asian Miracle, e citado por
Peter Drucker em Administrando em Tempos de Grandes Mudanas, pginas
104 e 105, Editora Pioneira, 1995.
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Em relao aos destinatrios internos da reforma do Estado (seu quadro funcional), necessrio que esse sistema de comunicao oferea ainda um ponto
de referncia para nortear o comportamento de todos nesse processo. preciso
garantir a viso macro da mudana e a coerncia entre as diversas atividades
necessrias a sua realizao.
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As campanhas promocionais devem focar resultados e o processo de transformao de uma realidade para outra realidade. Devem estar dirigidas para os agentes
que podem apoiar os desafios que esto sendo comunicados e no para o seu
pblico alvo, como so as crianas para a educao. Nesse caso, preciso mostrar
aos empresrios, por exemplo, os benefcios que tero com uma mo-de-obra apta
a tornar produtivos os conhecimentos. Todas as campanhas promocionais que
visem atender as necessidades da reforma do Estado devem tambm ter um perfil
de responsabilidade, inovao e iniciativa condizente com um Estado eficaz.
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Peter Drucker, in The Age of Discontinuity, citado por David Osbome e Ted
Gaebler, in Reinventando o Governo, pgina 50, MH Comunicao,
Promoes e Comrcio Ltda, 6a edio, 1995.
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Referncias bibliogrficas
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