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O
SOBRESTAMENTO DO
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
Como suscit-lo no regime jurdico dos
servidores pblicos civis da unio
(Lein8.112/90) e nos estatutos dos
funcionrios pblicos civis dos estados,
municpios, polcia federal e
polcias civis do sestados
IGLU
EDITORA
O SOBRESTAMENTO
DO
PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
O SOBRESTAMENTO
DO
PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR
SO PAULO
1998
CDU347.919.8:35(81)
ndices para catlogo sistemtico:
1. Brasil : Sobrestamento : Processo administrativo
disciplinar 347.919.8:35(81)
Proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
mecnico, inclusive por processo xerogrfico, sem permisso expressa do Editor
(Lei n 5.988, de 14.12.73).
Oferecimento
Homenagem
A
Jos Ren Motta,
Antonio Carlos de Castro Machado,
Luiz Lassere Gomes e
Fernando Miranda Vilhena,
cultas autoridades policiais civis paulistas que,
nos anos de 1975, 1985, 1986 e 1995,
tiveram a coragem jurdica de sustentar
o instituto do sobrestamento perante o
Egrgio Conselho da Polcia Civil.
Reconhecimento
Agradeo a inestimvel cooperao
do Dr. Euro Bento Maciel,
ao longo de toda a pesquisa.
Igualmente aos escrives da Polcia Civil,
Glaucus Vincius da Silva, hoje delegado,
e Valria Aparecida da Silva,
que tanto me auxiliaram,
fora do expediente.
PREFCIO
NOTA DO AUTOR
NDICE
17
23
29
35
41
47
53
59
67
71
Anexo I
11. Modelos e precedentes .....................................................................
79
Anexo II
12. Bases legais ...........................................................................................
123
Anexo III
13. Sumrio .................................................................................................
151
155
Captulo I
CONSIDERAES INICIAIS
ACERCA DO SOBREST
AMENTO
SUMRIO: 1 Generalidades introdutrias. 2 Cabimento do sobrestamento. 3 Separao relativa. 4 Pregao de Heleno Cludio Fragoso. 5 Procedimento incidente.
1. Generalidades introdutrias
Muito embora consagrado o princpio da independncia
das instncias administrativa e penal, em razo da diversidade
de bens tutelados, doutrinadores liberais do Direito Administrativo nacional recomendam, quando exista ntima relao
entre os fatos apurados em ambas esferas, o sobrestamento do
processo administrativo disciplinar, at o advento do decisum
criminal.
Alis, o pioneiro da tese, no Brasil, foi o inesquecvel Ministro Nlson Hungria, estribado, no na doutrina nacional, como
pensam alguns poucos, mas no Direito Administrativo alemo,
antigo, 1 embora reconhecendo a autonomia do poder disciplinar em relao esfera penal2.
18
2. Cabimento do sobrestamento
Por outro vis, nada impede, tambm, que se aguarde o
desfecho da ao penal, cujo julgamento poder repercutir,
favorvel ou negativamente, no processo administrativo disciplinar, no obstante a consagrada independncia das instncias, muito embora, em certas circunstncias, a sentena penal
transitada em julgado acarrete conseqncias inexorveis no
campo disciplinar.
A propsito, o sobrestamento do processo administrativo
disciplinar inteiramente cabvel enquanto se aguarda a deciso definitiva do Poder Judicirio4, em se tratando de falta
tambm prevista na Lei Penal, no captulo dos crimes praticados por funcionrio pblico contra a Administrao em geral,
possibilitando uma apurao mais justa dos ilcitos imputados
ao acusado no processo administrativo propriamente dito.
No queremos, de modo algum, contrariar a opinio de
Amlcar de Arajo Falco, em parecer publicado na Revista de
Direito Administrativo, ao demonstrar que direito disciplinar
e penal so coisas inteiramente diversas e dominadas por prin-
19
3. Separao relativa
Todavia, ainda que pacfica a tese da independncia entre
a represso disciplinar e a penal, Carlos Schmidt de Barros
Jnior, com a habitual proficincia, assevera que essa separao no completa, radical6.
Dentro desse contexto, convm trazer colao trecho de
acrdo proferido pelo Egrgio Tribunal de Justia de So Paulo, pela sua 4 Cmara Cvel, verbis: De outro lado, muito embora assente a tese da independncia das chamadas instncias
penal e administrativa, a regra comporta restries (Revista dos
Tribunais, vol. 265/566; Revista de Direito Administrativo, vol.
41/168). No pode ser compreensiva de modo a permitir que
haja contradio nos diversos pronunciamentos, sempre com
evidente desprestgio para um dos poderes do Estado (Cf. Estudo de Anbal de Mello Couto, Revista de Direito Administrativo,
vol. 37/510). Assim, as concluses do processo administrativo s
podero subsistir na medida em que no tiverem sido contrariadas pela deciso judicial, justamente, por este motivo, que
tudo aconselha que a Administrao, sempre que se trate de
faltas, que tambm constituam crimes, suste o inqurito at que
se verifique o pronunciamento final da Justia7.
Como se verifica, o instituto do sobrestamento do processo administrativo disciplinar inteiramente recomendvel
quando os indcios de autoria obtidos no transcurso da apurao no se revistam de clareza solar tendente condenao.
20
5. Procedimento incidente
Conseqentemente, o sobrestamento do processo administrativo disciplinar verdadeiro procedimento incidente,
tendente a aguardar a deciso criminal e que, no Estado de So
Paulo, compete, com exclusividade, ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do item 4 do Despacho Normativo de 12 de
junho de 1979, publicado no DOE do dia seguinte, mas cuja
21
essncia vem do DASP, onde, desde 1943, predomina o entendimento segundo o qual a autoridade administrativa, nos casos
de crimes funcionais, deve aguardar a deciso criminal.
Curiosamente, a ttulo de mera notcia histrica, informa
o eminente Professor Egberto Maia Luz que, em So Paulo,
em certa quadra deste sculo, subsistiu um decreto, com fora de lei, que mandava reconhecer no Direito Administrativo
Disciplinar a deciso do juzo criminal9, mas que referido
diploma caiu pela prpria inconsistncia10.
Como veremos, logo mais, o sobrestamento mera paralisao do processo administrativo disciplinar, nunca soluo
definitiva de mrito.
Apesar de sua pouca, ou rara, utilizao, o instituto plenamente aceito pela Teoria Geral do Processo, tanto que o
pargrafo nico do art. 64 do CPP admite sua utilizao no
processo penal.
Captulo II
SOBRESTAMENTO
E SUA NATUREZA JURDICA
SUMRIO: 1 Procedncia do sobrestamento. 2 Diligncias adotadas. 3 Pertinncia do sobrestamento. 4 Provimento e desprovimento. 5 Exemplificao incidental.
6 Natureza jurdica.
1. Procedncia do sobrestamento
Conceituando o instituto do sobrestamento, o eminente
Egberto Maia Luz assim se expressa: O sobrestamento verdadeira suspenso dos atos processuais, significando, nada
mais, nada menos, que a verdadeira paralisao do processo
que, por esse meio, perde sua natural dinmica, passando
situao esttica momentnea11.
Logo adiante, o notvel especialista, magistralmente, esclarece: Embora ele possa surgir em ambos os processos, isto ,
no comum e tambm no disciplinar, neste ltimo apresentase com o carter de verdadeira excepcionalidade. Ele procedente, correto, embora sendo pouco usual.
E continua: H, na oportunidade de ser adotado o sobrestamento do processo administrativo disciplinar, de ser resguardada a mxima cautela, em primeiro lugar para se aquilatar, realmente, da vantagem jurdica, mxime a concernente
11. Egberto Maia Luz, op. cit ., pg. 240.
24
2. Diligncias adotadas
Prossegue: A diligncia visando ao esclarecimento de
fato ou positivao de ato uma delas. Outras, significando o
suprimento da matria atinente justificativa para o sobrestamento, podero ser adotadas.
Buscando ilustrar a justificativa do sobrestamento, recorda determinado processo administrativo disciplinar que dirigiu, no qual figuravam vrios indiciados e entre estes, uma
pessoa que fora estagiria na Secretaria, ao tempo dos fatos
incriminatrios, e cuja responsabilidade pela co-participao
era evidente e iniludvel. Esclarece, ento, que essa ex-estagiria, como indiciada, j fazendo parte do servio pblico,
impetrou mandado de segurana para obter o trancamento
da ao administrativa disciplinar no apenas excluindo-a mas,
com espectro mais amplo, alcanando o mrito, para atingir os demais indiciados, justificando amplamente o sobrestamento.
Em nada adiantaria sobrestar o feito em relao a essa
indiciada, prosseguindo quanto aos demais, porque, embora
com a necessria restituio dos prazos para ela, se perdesse a
ordem judicial, a prova estaria seriamente comprometida e,
outra razo mais elevada para influir, como realmente influiu
na fundamentao do despacho de sobrestamento, foi o mrito, que, tambm, havia sido levado considerao do Judicirio, esclarece, com oportunidade.
25
3. Pertinncia do sobrestamento
Ensina, a propsito, o renomado mestre que a figura do
sobrestamento pertinente tanto para o processo administrativo comum quanto para o disciplinar, porm, neste, deve ser
considerado com acuidade jurdica, para se aquilatar da sua
efetiva convenincia, que dever, implicitamente, decorrer da
preservao dos fatores processuais apontados.
E prossegue: Por ser importante quanto aos seus efeitos e
por ser excepcional quanto sua ocorrncia que esta medida
processual denominada sobrestamento, ao ser adotada, deve
ser objeto de despacho do Presidente da Comisso Processante,
devidamente fundamentado, inclusive demonstrando os reflexos jurdicos e legais que o caso concreto sub examine por certo
pode ensejar. Pela prpria essncia do instituto jurdico do
sobrestamento processual, emerge a dualidade de sua existncia em verdadeira oponncia: normalidade e, s vezes at bastante aconselhvel, quando procedido nos autos disciplinares.
E finaliza: Esta a razo pela qual, insistimos, o despacho
que o admitir deve sempre ser fundamentado na hiptese de
tratar-se de processo administrativo disciplinar, enquanto poder ser simples, isto , sem muita profundidade jurdica, o despacho que o ordenar em relao ao processo administrativo
comum12.
4. Provimento e desprovimento
No mesmo sentido a observao de Jos Armando da
Costa, nestes tpicos: Se a falta imputada ao acusado consistir
no cometimento de um dos crimes contra a Administrao
Pblica (Estatuto, art. 207, I)*, a represso disciplinar somente
26
27
5. Exemplificao incidental
So exemplos de incidentes peremptrios que pem
fim ao processo a preliminar de prescrio e a argio de
excludente de falta disciplinar.
Na classe dos dilatrios que provocam a suspenso do
processo inclumos os casos de sobrestamento para aguardar
o julgamento criminal.
Pertencem ao grupo dos neutros que no produzem
nenhum dos efeitos acima referidos os incidentes de substituio de membro da comisso, de solicitao de abertura de
inqurito policial e de conduo coercitiva de testemunhas.15.
E, concluindo sua notvel lio, deduz, com clareza solar,
os principais incidentes que podero acontecer no curso da
instruo do processo administrativo disciplinar, obedientes
ao due process of law , a saber:
1) preliminar de prescrio;
2) argio excludente de falta disciplinar;
3) reconhecimento de excluso de autoria;
4) suspeita ou alegao de insanidade mental do acusado;
5) sobrestamento do processo para aguardar o decisrio criminal ;*
6) substituio de membro da comisso;
7) nomeao de defensor dativo;
8) solicitao de abertura de inqurito policial; e
9) conduo coercitiva de testemunhas.16.
15. Jos Armando da Costa, op. cit ., pg. 116.
16. Jos Armando da Costa, op. cit., pg. 117.
* Grifos nossos.
28
6. Natureza jurdica
Enfim, o sobrestamento do processo administrativo disciplinar procedimento incidental meramente dilatrio que
objetiva aguardar deciso criminal, de carter absolutrio
ou condenatrio, contra o processado administrativamente,
cuja natureza jurdica reveste-se de contornos inafastveis de
ato administrativo discricionrio, de competncia exclusiva
do Chefe do Poder Executivo federal, estadual ou municipal,
fundado em pareceres das respectivas consultorias jurdicas,
formulaes, orientaes normativas, despachos normativos
ou instrumentos equivalentes.
29
Captulo III
FUNDAMENTO LEGAL
DO SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1 Despacho normativo. 2 Formulaes
federais. 3 Atual entendimento. 4 Fundamento legal.
1. Despacho normativo
No Estado de So Paulo, o sobrestamento disciplinar apiase em despacho normativo. Na esfera federal, o instituto encontra suporte em pareceres da Consultoria Geral da Repblica e
nas formulaes do DASP.
Para esclarecer, em parte, o quadro acima desenhado,
vem a calhar a lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro que,
doutrinando sobre o despacho esclarece que trata-se de ato
administrativo que contm deciso das autoridades administrativas sobre assunto de interesse individual ou coletivo submetido sua apreciao17.
A seguir, a scholar observa que, quando por meio de
despacho, aprovado parecer proferido por rgo tcnico
sobre assunto de interesse, ele chamado despacho normativo
(grifo da autora), porque se tornar obrigatrio para toda a
Administrao. Na realidade, esse despacho no cria direito
novo, mas apenas estende a todos os que esto na mesma
17. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, Atlas, So Paulo,
5 edio, 1995, pg. 193.
30
2. Formulaes federais
Jos Armando da Costa observa, sob o prisma federal, que
os pareceres oferecidos pelo Consultor-Geral da Repblica e
devidamente aprovados pelo Chefe Supremo da Administrao Federal constituem orientao de obrigatrio acolhimento por parte de todos os rgos que compem a Administrao
da Unio20.
E explicita, a seguir: Nesse tocante, j pacificou o DASP
que a inobservncia desses pareceres pode ensejar a exonerao dos responsveis ad nutum, ou, sendo estveis, a instaurao de processo disciplinar (Formulao n 219)21.
O mesmo autor, a seguir, aponta as caractersticas marcantes do DASP, nos seguintes termos: O Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) rgo de assessoramento direto do Presidente da Repblica. Como entidade central
do sistema de pessoal civil da Unio, o DASP o responsvel
pela orientao, coordenao, controle, estudo e superviso de
18. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit ., pg. 193.
19. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros
Editores, So Paulo, 18 edio atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio
Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho, pg. 168.
20. Jos Armando da Costa, op. cit ., pg. 13.
21. Jos Armando da Costa, op. cit ., pg. 13.
31
3. Atual entendimento
Diante desse quadro, esclarea-se que no dia 12 de junho
de 1979, o Secretrio de Estado, Chefe da Casa Civil, manifestou-se em relao ao Governador do Estado, nos seguintes
termos: Acolhendo representao da Subchefia de Assistncia Tcnica da Casa Civil, acrescida das manifestaes da Assessoria Jurdica do Governo, proponho a V. Exa. seja alterada
a orientao firmado* pelo Despacho Normativo de 12-3-70
quanto submisso dos processos disciplinares ao Governador
quando os Secretrios de Estado opinaram pela aplicao de
pena no demissria ou pela absolvio.
No caso de V. Exa. concordar com o novo entendimento,
sugiro a publicao de despacho em carter normativo revogando o despacho anterior, oficiando-se aos Secretrios de
Estado para imediata aplicao, estabelecendo-se a seguinte
disciplina:
1 nos processos disciplinares, ainda que instaurados com
a possibilidade, em tese, de aplicao de pena de demisso, os
Secretrios de Estado, no caso de entenderem que a pena
cabvel a de suspenso ou outra de sua competncia, devero
aplic-las de imediato, encaminhando apreciao do Governador apenas os processos em que propuserem, expressa e
fundamentadamente a pena de demisso. Devem, tambm, os
22. Jos Armando da Costa, op. cit ., pg. 13.
* ( sic).
32
4. Fundamento legal
Portanto, o fundamento legal do sobrestamento do processo administrativo disciplinar, no Estado de So Paulo, encontra-se firmado pelo Despacho Normativo de 12, publicado no
23. Calim Eid, Manifestao do Secretrio de Estado, Chefe da Casa Civil,
DOE de 13 de junho de 1979, pg. 2. Vide pgs. 129/147 deste livro.
* Grifos nossos.
33
34
Captulo IV
ASPECTOS DOUTRINRIOS
DO SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1 Comunicabilidade das esferas. 2 Recproca verdadeira. 3 Paralisao mandamental. 4 Dependncia reconhecida. 5 Identidade de opinies. 6 Aguardo
necessrio.
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contra a Administrao clara. Capitulando-se, depois, especificamente, inmeras figuras definidas tambm, no Cdigo
Penal, como crimes. Ora, os dispositivos estatutrios, quando
falam em crime, no definem os atos infringentes da lei penal
e, por isso, s esfera judiciria competente que cabe definir o delito, j que os crimes no so punidos pela Administrao pelo fato de constiturem crimes, mas por estarem definidos de maneira autnoma no Estatuto (RDA 51/190)24.
2. Recproca verdadeira
Vejamos, a seguir, o que disse Jos Armando da Costa,
sobre o mesmo assunto, na dcada de oitenta:
Nem toda transgresso disciplinar capaz de ensejar a
demisso do servidor pblico constitui, nos termos da lei penal,
crime contra a Administrao Pblica, mas a recproca verdadeira, isto , todo ilcito penal contra a Administrao perpetrado pelo agente pblico configura falta disciplinar provocadora de pena expulsiva.
Da haver o Estatuto Federal includo no seu catlogo de
faltas motivadoras de demisso os crimes cometidos contra a
Administrao (artigo 207, inciso I).
Todavia, devero essas figuras embasadoras da pena de
expulso corresponder, com preciso, aos tipos penais que compem o rol dos crimes contra a Administrao. Se no houver
essa subsuno ao tipo penal, no pode a demisso do funcionrio tomar por fundamento o inciso I, do artigo 207 do Estatuto.
Por essa razo, predomina, no DASP o entendimento
segundo o qual a autoridade administrativa, nesses casos, tem
que aguardar a deciso criminal25.
24. Jos Cretella Jnior, Repercusso da Sentena Penal na Esfera Administrativa, Revista Forense, vol. 236/71, pgs. 40/41.
25. Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Direito Disciplinar,
Forense, 1 edio, 1981, pgs. 365/366.
37
3. Paralisao mandamental
Edmir Netto de Arajo, seguidor dessa corrente diz: H,
..., certo caso em que se torna praticamente obrigatrio aguardar a deciso judiciria: quando os diplomas estatutrios remetem tipificao criminal a caracterizao da falta a ser punida
nas duas esferas, sem descrever, de forma autnoma, o comportamento ilcito.
o caso da aplicao da pena expulsiva ao servidor que
praticar crime contra a Administrao Pblica (Lei 8.112/90,
artigo 132, I), ou como menciona o Estatuto estadual (artigo
257, II) repetido quase literalmente pelo municipal (artigo
189, II), praticar crime contra a boa ordem da Administrao
pblica, a f pblica e a Fazenda estadual, ou previsto pelas leis
relativas segurana e defesa nacional.
Na esfera federal, h bastante tempo (Formulao DASP
128) se entende que, no caso de crime, cuja conduta no
seja descrita autonomamente como falta disciplinar, no subsiste a demisso se o Judicirio no considerou crime a falta
praticada26.
4. Dependncia reconhecida
Pessoalmente, nesse particular, adotamos, na ntegra, o
pensamento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, assim expresso,
de forma inexcedvel: Na esfera federal, ficou devidamente
reconhecida a dependncia (grifo da autora) da esfera administrativa em relao criminal, quando o funcionrio esteja
indiciado apenas por crime (grifo). Com efeito, o artigo 207
do Estatuto (Lei n 1.711, de 28-10-52) indicava as hipteses
de aplicao da pena de demisso, mencionando, no inciso I,
38
5. Identidade de opinies
Armando Pereira, tratando do mesmo assunto, demonstra que o raciocnio do sobrestamento do processo administrativo disciplinar no pode ser outro28.
Todas essas opinies concordam, doutrinariamente, com
a tese do sobrestamento do processo administrativo. A favor
dessa concepo, levantou-se, mais de uma vez, Jos Armando
da Costa, em sua j citada Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar, que insistimos em reprisar, literalmente, nestes termos: Inexistindo sentena penal condenatria,
com trnsito em julgado, que reconhea haver o agente pblico cometido um desses crimes, no poder o ato disciplinar
expulsivo ter como motivo jurdico de sua lavratura o referido
dispositivo estaturio.
27. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit ., pgs. 392/393.
28. Armando Pereira, Prtica do Processo Administrativo, Editora Getlio
Vargas, 1966, pgs. 9/10.
39
6. Aguardo necessrio
Justificando a razo da benesse, o DASP esclarece: A nica hiptese em que a Administrao estar adstrita a aguardar a
prestao jurisdicional a do inciso I do art. 207, onde se fala
genericamente do crime contra a Administrao Pblica. Em
todas as outras, a Administrao no necessita aguardar o desfecho do procedimento criminal, vez que a expressa previso
do fato criminoso como ilcito disciplinar autnomo a autoriza a
agir desde logo, aplicando a pena que o Estatuto cominar. O
dispositivo estatutrio remete ao Cdigo Penal, mas isto significa, apenas, que o elemento ftico da infrao disciplinar
exatamente o mesmo do crime homnimo30.
40
Captulo V
ASPECTOS JURISPRUDENCIAIS
DO SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1 Regra geral. 2 Excees regra.
3 Segunda objeo. 4 Deciso escoteira. 5 Corolrio
estadual. 6 A Lei n 8.112/90.
1. Regra geral
Como deixamos patente captulos atrs, a regra geral, fundada na lei e apoiada pela doutrina, a da total independncia
das instncias penal e administrativa. Na rbita federal, o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos da Unio, Lei n 8.112, de
11 de novembro de 1990, dispe, em seu artigo 125: As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo
independentes entre si. O Estatuto, dos Funcionrios Pblicos
Civis do Estado de So Paulo, Lei n 10.261, de 28 de outubro
de 1968, em seu artigo 250, por sua vez, estabelece: A responsabilidade administrativa no exime o funcionrio da responsabilidade civil ou criminal que no caso couber, nem o pagamento
da indenizao a que ficar obrigado, na forma dos arts. 247 e
248, o exame da pena disciplinar que incorrer. A Lei Complementar n 207, de 5 de janeiro de 1979, identificada, tambm, como Lei Orgnica da Polcia Civil, dispe, em seu artigo
65: O policial responde civil, penal e administrativamente pelo
exerccio irregular de suas atribuies, ficando sujeito, cumulativamente, s respectivas cominaes.
42
2. Excees regra
O princpio da total independncia das instncias penal
e administrativa, no obstante, admite duas restries.
A primeira delas a de que, se o fato que constitui ilcito
administrativo , ao mesmo tempo, ilcito penal, a deciso do
juzo criminal que declara inexistente o fato, ou que o funcionrio no foi seu autor, vlida na instncia administrativa.
lio de Petroziello: Lassoluzione del giudice penale constituisce
autorit di cosa giudicata ove dicriari la inesistenza del fatto o, pure
ammettendo il fatto, escluda la partecipazione adesso dellincolpato
sebbene in questi casi pure potrebbero emergere particolari fatti e circonstanze disciplinarmente apprezzabili ) (vol. II, Rapporto di Pubblico Impiego, pg. 264). Semelhantemente opina Waline: Le
jugement pnal ne lie lautorit investie du pouvoir disciplinaire que
dans la mesure o il affirme lexistence ou linexistence matrielle du
fait incrimin (v. Manuel lmentaire de Droit Administratif,
pg. 304). Piromallo, no Nuovo Digesto Italiano (verb. Disciplina della Pubblica Amministrazione), esclarece: Nel caso che
il giudizio penale si concluda con lassoluzione, deve ritenersi che tale
31. Revista de Direito Administrativo, vol. 35/146-148.
43
3. Segunda objeo
A segunda objeo ao princpio da total independncia
das instncias penal e administrativa encontrou fundamento,
pela primeira vez, na Exposio de Motivos n 882, de 23 de
maro de 1943, formulada pelo Departamento Administrativo
do Servio Pblico que inclinou-se pela necessidade de prvio pronunciamento do Poder Judicirio antes da aplicao
32. Revista dos Tribunais, vol. 265/565-566.
44
da sano administrativa ao acusado, posto que, entre as faltas que podem conduzir demisso desponta a prtica de
crimes.
Revela, a esse respeito, citada Exposio de Motivos que,
o dispositivo, ao falar em crime, no definiu os atos infringentes da lei penal e, por isso, s a esfera judiciria competente que cabe definir o delito, j que a Administrao no se
acha autorizada a dizer que funcionrio cometeu crime33.
Contrario sensu , as demais figuras previstas como transgresses disciplinares, muito embora possam constituir infraes penais nos estatutos federal, estaduais brasileiros e at
municipais, no dependem de manifestao do Poder Judicirio para a aplicao da pena demissria, entendimento
que contou com o suporte do STF no mandado de segurana
n 2.49034.
No Estado de So Paulo, face ao contedo do Despacho
Normativo de 12, publicado no DOE de 13 de junho de 1979,
no artigo 257, II, da Lei n 10.261/68, conhecida como Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado de So Paulo, e
no artigo 75, II, da Lei Complementar n 207/79, identificada,
igualmente, como Lei Orgnica da Polcia, o sobrestamento do
processo administrativo disciplinar de rigor, muito embora,
como veremos mais adiante, a Administrao tenha imprimido
uma interpretao mais elstica aos casos a ela submetidos.
4. Deciso escoteira
A propsito, vale a pena trazer colao trechos do mandado de segurana n 2.490, relatado pelo inesquecvel Ministro Nlson Hungria, no dia 2 de agosto de 1954, e unanimemente concedido.
33. Exposio de Motivos n 882, do DASP, de 23 de maro de 1943.
34. Revista de Direito Administrativo, vol. 41/168.
45
Ao iniciar seu voto, declarou: Cada vez mais me conveno, do acerto da tese que sempre sustentei, de que, em se
tratando de falta funcional que constitui, ao mesmo tempo,
ilcito administrativo e ilcito penal, a instncia administrativa
deve aguardar o pronunciamento da instncia judicial, e, se
esta considera o crime inexistente, nenhuma pena disciplinar
se poder aplicar ao funcionrio acusado, a no ser que, mesmo excludo o ilcito penal, fique algum residuum de ilcito
administrativo35.
Com inexcedvel maestria, asseverou, ainda, que ao funcionrio s se poder aplicar a penalidade de demisso a bem
do servio pblico, baseada no item II do art. 239 (atualmente
art. 132, I, da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio glosa
nossa) do Estatuto dos Funcionrios, depois da condenao,
na forma da lei.
E, concluindo, com sabedoria, arrematou: Se o Cdigo
Penal, nos crimes funcionais, subordina a pena acessria da
perda de funo pblica condenao do acusado, como se
pode interpretar o art. 207, n I, do Estatuto dos Funcionrios
(conforme o original), no sentido de que essa perda pode ser
administrativamente aplicada independentemente da condenao penal? Tal interpretao redundaria em reconhecer-se
um conflito, no apenas aparente, mas real de leis, fora do
caso em que tal conflito se resolve pela revogao de uma lei
por outra que lhe suceda36.
5. Corolrio estadual
Vale a pena, mais uma vez, recordar trecho do acrdo
proferido pelo Tribunal de Justia de So Paulo, publicado na
46
6. A Lei n 8.112/90
A pregao de Nlson Hungria no foi em vo. Hoje, o
artigo 126 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, conhecida como Regime Jurdico dos Servidores Pblicos da Unio,
reza, de maneira solar: A responsabilidade administrativa do
servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue
a existncia do fato ou sua autoria.
37. Revista de Direito Administrativo, vol. 57/203-205.
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Captulo VI
ASPECTOS ADMINISTRA
TIVO-DISCIPLINARES
DO SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1 Pronunciamento judicial. 2 Orientaes
estatutrias. 3 Decises paulistas. 4 Medida cautelar.
1. Pronunciamento judicial
Jos Cretella Jnior, pronunciando-se sobre o tema, teve a
oportunidade de doutrinar: To comunicveis so as esferas
penal e administrativa que, em certo momento, o DASP se inclinou pela tese da necessidade de prvio pronunciamento do
Poder Judicirio para aplicao da pena administrativa, visto
que entre as infraes que podem dar motivo pena de demisso
a bem do servio pblico se inclui a infrao criminal, o crime
(Exposio de Motivos do DASP n 882 de 23 de maro de 1943).
Realmente, prossegue, se o juzo administrativo decide uma coisa e o juzo penal outra, em matria de crime, tal
disparidade de solues concorre para desacreditar um dos
julgadores. Por isso, melhor seria que, tratando-se de crime, o
juzo administrativo sobrestasse seu pronunciamento, aguardando a deciso do Poder Judicirio.
2. Orientaes estatutrias
Nos vrios Estatutos dos Funcionrios, quer da Unio,
Estados ou Municpios, a referncia a crimes contra a Admi-
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nistrao clara. Capitulam-se, depois, especificamente, inmeras figuras definidas, tambm, no Cdigo Penal, como
crimes.
Ora, os dispositivos estatutrios, quando falam em crime,
no definem os atos infringentes da lei penal e, por isso, s
esfera judiciria competente que cabe definir o delito, j
que os crimes no so punidos pela Administrao pelo fato
de constiturem crimes, mas por estarem definidos de maneira
autnoma no Estatuto (RDA 51-190)38.
O eminente professor, no cerne do mesmo trabalho, anota, com inteira propriedade que a probabilidade de no condenar injustamente muito maior na esfera penal do que na
administrativa39, uma vez que o julgamento administrativo,
consubstanciado no processo administrativo, desenvolve-se,
muitas vezes, em ambiente de tenso, carregado de paixes,
faltando-lhe a necessria serenidade para a apreciao valorativa dos fatos. As presses administrativas e polticas sobre
os membros das Comisses Processantes influem, inmeras
vezes, nas decises40.
No em decises como as abaixo deduzidas.
3. Decises paulistas
No processo DGP-SSP 7.486/74, aps manifestao da
Assessoria Jurdica do Governo, ficou decidido que as concluses do processo administrativo s podero subsistir na medida
em que no tiverem sido contrariadas pela deciso judicial.
Justamente, por este motivo, que tudo aconselha que a Administrao, sempre que se trate de faltas, que tambm consti-
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tuem crimes, suste o processo administrativo at que se verifique o pronunciamento final da Justia41.
No processo DGP-SSP 8.975/78, relatado por Antonio
Carlos de Castro Machado, restou bem convencionado que
estando os acontecimentos que ensejaram a instaurao do
presente processo administrativo, sub judice, torna-se recomendvel que se aguarde a definio do processo-crime em trmite perante a 2 Vara Auxiliar do Jri desta Capital, com
a conseqente deciso a ser proferida, evitando-se destarte,
uma duplicidade ou diferente deciso para o mesmo acontecimento42 .
No processo DGP-SSP 7.820/84, aps manifestao
contida no parecer n 617/86, da Assessoria Jurdica do Governo, acolhida pelo ento Secretrio da Segurana Pblica, no
dia 9 de junho de 1986, ficou decidido que a independncia
das instncias no implica na obrigatoriedade da Administrao decidir sem aguardar a sentena judicial.
Primeiramente, por no ser essa independncia absoluta, uma vez que em algumas hipteses a deciso judiciria
vincula a Administrao. Em segundo lugar, temos que lcito
Administrao, quando no se sinta segura para decidir,
valer-se da deciso judicial como valiosssimo elemento de
convico. Desta forma, temos para ns que a proposta formulada no sentido de aguardar o desfecho da deciso judicial
constitui medida cautelar juridicamente defensvel e perfeitamente cabvel ante a prova colhida43.
No processo DGP-SSP-6.888/85, relatado por Luiz
Lassere Gomes, em 14 de junho de 1986, ficou registrado que
da melhor poltica a harmonia entre as decises da Administrao Pblica e as do Poder Judicirio. Embora no caiba
falar, rigorosamente, em sobrestao (conforme o original) da
41. Processo DGP-SSP 7.486/74.
42. Processo DGP-SSP 8.975/78, relator Antonio Carlos de Castro
Machado.
43. Processo DGP-SSP 7.820/84.
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4. Medida cautelar
O sobrestamento, portanto, constitui medida de cautela,
pois, como ressaltou o Ministro Nlson Hungria, em voto proferido junto ao STF, se o fato constitui, ao mesmo tempo,
ilcito penal e ilcito administrativo, se o funcionrio, punido
na esfera administrativa, depois, por ausncia de provas da
imputao, absolvido no Juzo Criminal, no pode persistir a
pena administrativa, a no ser que fique um resduo de ilcito
administrativo, capaz de legitim-la48, hoje cristalizada pela
Smula n 18 da Suprema Corte brasileira.
Todavia, vale lembrar que o extinto TFR, in RDA 36/129,
deixou patente que os precedentes administrativos no obrigam o Poder Judicirio, que somente lei deve obedincia.
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Captulo VII
EVOLUO HISTRICA DO SOBREST
AMENTO
NO DIREITO ADMINISTRA
T IVO BRASILEIRO
SUMRIO: 1 Questionamento inicial. 2 Exposio
de Motivos n 327/54. 3 Reao da Marinha do Brasil.
4 Orientao federal. 5 Doutrina paulista. 6 Potencial doutrinrio. 7 Meio sculo de histria.
1. Questionamento inicial
No dia 23 de maro de 1943, o DASP, atravs da Exposio de Motivos n 88249, entendeu que o rgo competente
para ajuizar se determinado ato constitui crime o Poder Judicirio e, assim, no se pode aplicar a penalidade administrativa
sem que o ato imputado como crime seja assim definido em
deciso judicial.
Com a promulgao da Lei n 1.711, de 28 de outubro de
1952, os estudiosos do Direito Administrativo brasileiro, cotejando os artigos 226 e 229, chegaram mesma concluso, apesar
de que o artigo 209 dessa lei, v.g., o Estatuto dos Funcionrios,
permitisse concluso diversa, muito embora alguns considerassem que a Administrao dispunha de amplos poderes para a
apurao das infraes disciplinares e conseqente decretao
das punies.
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porta em qualquer restrio s prerrogativas do Poder Judicirio. Este, no nosso entender, e j deixamos bem claro o nosso
ponto de vista tem sempre a faculdade de apreciar, os atos
da administrao, no que diz respeito s cominaes disciplinares, inclusive em se tratando de competncia discricionria,
sem que haja, nesse procedimento, desrespeito ao princpio
da independncia das instncias51.
4. Orientao federal
Na esfera administrativa federal, ora sob o manto do
Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio, Lei
n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, vige, em todo o seu
vigor, a formulao daspiana n 128 que entende que, no
caso de crime, cuja conduta no seja descrita autonomamente
como falta disciplinar, no subsiste a demisso se o Poder Judicirio no considerou a falta praticada como crime52.
5. Doutrina paulista
No Estado de So Paulo, o sobrestamento, doutrina esposada pelos procuradores do Estado, consultores jurdicos dos
Secretrios de Estado e do Governador, vem sendo utilizada
desde a redemocratizao do Brasil, aps a queda da ditadura
Vargas e dos interventores estaduais.
Presente no Despacho Normativo de 12 de maro de
1970, e, antes at, conforme testemunho de Egberto Maia Luz,
51. Anbal de Mello Couto, Da Responsabilidade do Servidor Pblico, in
RDA 37/509-516, pgs. 515-516.
52. Formulao DASP n 128. No pode haver demisso com base no item I
do art. 107 do Estatuto dos Funcionrios, se no a precede condenao criminal,
in Jos Armando da Costa, Teoria e Prtica do Processo Administrativo Disciplinar,
op. cit ., pg. 240.
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6. Potencial doutrinrio
O assunto, pela sua vastido, fica em aberto, disposio
do leitor, para continuar pesquisando sobre a evoluo do
sobrestamento em seu Estado e municpio, desde que admitido pelo Chefe do Poder Executivo, em ambas esferas.
De qualquer modo, em termos federais, mandado de
segurana julgado pelo STF no dia 25 de novembro de 199355,
atesta que a Formulao n 128 do DASP ainda continua em
vigor.
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Captulo VIII
SUSCITAO DO SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1. Levantamento do incidente. 2 Pertinncia
do instituto. 3 Exposio suscitadora. 4 Espectro da
suscitao. 5 Momentos de acolhimento. 6 Caso concreto. 7 Opinio pessoal.
1. Levantamento do incidente
Suscitao, do latim suscitatione, conforme os melhores
dicionrios, o ato ou efeito de suscitar, enfim, instigao,
sugesto, que conduz ao suscitamento, sustao ou sobrestamento.
A respeito, esclarece Jos Armando da Costa, verbis: Se a
falta imputada ao acusado consistir em crime contra a Administrao Pblica (Estatuto, art. 207, I) 56, a represso disciplinar somente poder ser posta em prtica depois da prolao
da sentena penal condenatria57.
Continua o ilustre autor: Despercebendo essa questo e
mandando instaurar processo disciplinar para apurar essas infraes, ter a autoridade hierrquica agido em desacordo com
o direito e com a orientao normativa do DASP (Formulao
60
2. Pertinncia do instituto
O eminente Egberto Maia Luz, no discrepando de Jos
Armando da Costa, assevera: Conclui-se que a figura do
sobrestamento pertinente tanto para o processo administrativo comum quanto para o disciplinar, porm, neste, deve ser
considerado com muita cautela, muito critrio e acima disso,
com bastante acuidade jurdica, para se aquilatar da sua efetiva convenincia, que dever, implicitamente, decorrer da
preservao dos fatores processuais apontados60.
Observa, a seguir, com autoridade: Por ser importante
quanto sua ocorrncia que esta medida processual denominada sobrestamento, ao ser adotada, deve ser objeto de despacho do Presidente da Comisso Processante, devidamente
fundamentado, inclusive demonstrando os reflexos jurdicos e
legais que o caso concreto sub examine por certo pode ensejar61.
3. Exposio suscitadora
Dentro desse contexto, Jos Armando da Costa oferece,
inclusive, uma exposio de motivos suscitando o sobrestamento de um hipottico processo administrativo disciplinar,
nestes termos: Os membros da comisso de processo discipli58. Jos Armando da Costa, op. cit ., pg. 120.
59. Jos Armando da Costa, op. cit ., pg. 120.
60. Egberto Maia Luz, op. cit ., pg. 249.
61. Egberto Maia Luz, op. cit ., pg. 249.
61
4. Espectro da suscitao
Todavia, no gozam as comisses processantes permanentes, ou especiais, de exclusividade na suscitao do sobrestamento, podendo provoc-la o acusado, atravs de petio formulada pela defesa tcnica, assim como as consultorias jurdicas secretariais e as assessorias jurdicas governamentais, dos
Estados e dos Municpios.
Espcie de questo prejudicial, o sobrestamento condiciona o resultado do processo administrativo disciplinar, colocando-se, assim, como antecedente lgico da deciso final da
Administrao pblica que deve aguardar o pronunciamento
final do Poder Judicirio, com trnsito em julgado.
Curiosamente, a pesquisa que apia o presente trabalho,
demonstra que, em nenhum dos casos julgados pela Admi62. Jos Armando da Costa, op. cit ., pgs. 127 e 128.
62
5. Momentos de acolhimento
O processo DGP-SSP-7.486/74 teve seu sobrestamento
levantado pela Assessoria Jurdica do Governo, sendo acolhido
pelo Governador Paulo Egydio Martins, em 17 de dezembro
de 197563.
O processo DGP-SSP-8.975/78 teve seu sobrestamento suscitado pelo parecerista do Conselheiro-Relator Antonio Carlos
de Castro Machado, em parecer datado de 28 de fevereiro de
1985, devidamente sumulado na sesso extraordinria do Conselho da Polcia Civil, realizada em 13 de maro desse mesmo
ano, e juridicamente acolhido, aps parecer da Assessoria Jurdica do Governo, pelo Governador Andr Franco Montoro, em
deciso tomada em fevereiro de 198764.
O processo DGP-SSP-7.820/84 foi sobrestado por ato governamental, aps provocao da Assessoria Jurdica do Governador,
contida no parecer n 617/86 65, acatado pelo Governador Andr
Franco Montoro, com escora no Despacho Normativo de 12,
publicado no DOE de 13 de junho de 1979.
O processo DGP-SSP-6.888/85 acabou sobrestado aps
provocao formulada pela 1 Comisso Processante Permanente da Corregedoria da Polcia Civil, devidamente acatada
pela Consultoria Jurdica da Pasta da Secretaria da Segurana
Pblica, pela Assessoria Jurdica do Governo, e, tambm, pelo
Governador Andr Franco Montoro66.
63. Processo DGP-SSP-7.486/74.
64. Processo DGP-SSP-8.975/78, fls. 974.
65. Processo DGP-SSP-7.820/84.
66. Processo DGP-SSP-6.888/85, fls. 192.
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6. Caso concreto
No exerccio de nossas funes junto Delegacia Geral
de Polcia, tivemos a oportunidade de intervir no processo GS.
8.298/94-DGP 5.775/94, em que o eminente procurador do
Estado Ccero Passos da Silva, oficiando a fls. 191/193, ofereceu a seguinte opinio Procuradora do Estado Chefe, verbis:
67. Processo DGP-SSP-15.806/90, fls. 984.
68. Processo DGP-SSP-1.665/93, fls. 598.
69. Processo DGP-SSP-2.616/94, fls. 262/263.
70. Processo DGP-SSP-8.975/78, fls. 213/215.
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7. Opinio pessoal
Submetido o processo ao nosso crivo, tivemos oportunidade de esclarecer o ento Delegado Geral de Polcia nos seguintes termos:
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Captulo IX
COMPETNCIA EXCLUSIV
A
PARA O SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1 Aspectos doutrinrios. 2 Defesa em ao.
3 Competncia para sobrestar. 4 Remessa origem.
5 Independncia das instncias. 6 Relatividade do
instituto.
1. Aspectos doutrinrios
Sobrestamento, segundo De Plcido e Silva o no prosseguimento, a paralisao, a suspenso, a interrupo. , pois,
a parada momentnea do que se estava executando, em razo
de qualquer fato, que a tenha autorizado, ou para que se cumpra qualquer outra medida necessria continuao ou ao
prosseguimento do que se sobrestou71.
Para Jos Nufel, sobrestamento ato ou efeito de suspender o curso de alguma coisa, interrupo do andamento, citando como exemplos, o sobrestamento de diligncia, sobrestamento de medida decretada, sobrestamento do processo72.
Egberto Maia Luz considera o sobrestamento verdadeira
suspenso dos atos processuais, significando, nada mais, nada
menos, que a verdadeira paralisao do processo que, por esse
71. De Plcido e Silva, Vocabulrio Jurdico, volume III, J-P, Forense, Rio de
Janeiro, 1982, pg. 247.
72. Jos Nufel, Novo Dicionrio Jurdico Brasileiro, 6 edio, revista, atualizada e ampliada, Volume III (fbrica-zoofilia), Editora Beta Ltda., Rio de Janeiro.
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2. Defesa em ao
Muito embora difcil de acontecer, talvez por falta de prtica processual administrativa e disciplinar, o defensor do acusado deve solicitar, mediante petio, Comisso Processante,
permanente ou especial, ao Secretrio de Estado, ou ao Governador, em se tratando de feito de competncia da Administrao pblica estadual, o sobrestamento da deciso de mrito do
processo administrativo disciplinar, at o desfecho definitivo
do processamento dos mesmos fatos no juzo criminal, cuja
deciso poder influenciar a concluso administrativa, como
medida de inteira justia.
Nada impede, no Pas, que se aguarde a concluso da ao
penal, cujo julgamento, quase sempre, repercute no procedimento disciplinar, no obstante a consagrada independncia
das esferas penal e administrativa, realada pela Smula n 18
do STF nestes termos: Pela falta residual, no compreendida
na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio administrativa.
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4. Remessa origem
Uma vez sobrestado o feito, por ato governamental federal, estadual ou municipal, conforme o caso, devem os autos ser
remetidos origem, ou seja, Comisso Processante de atribuio, a fim de que, ali, custodiados pelo secretrio da apurao, se acompanhe o desenvolvimento da ao penal, retomando-se o curso dos trabalhos procedimentais aps a deciso
judicial prolatada e devidamente transitada em julgado.
70
6. Relatividade do instituto
Finalmente, de anotar-se que o Chefe do Poder Executivo
pode no prover o incidente. Assim, como observa Jos Armando da Costa, ocorrendo alternativa reversa, dever o processo
seguir normalmente todas as suas fases77, at final absolvio
ou imposio da pena disciplinar, que poder alcanar at as
de demisso simples ou de demisso agravada.
Finalmente, de anotar-se que o instituto do sobrestamento
no se reveste de contornos absolutos, uma vez que o 3 do
artigo 7 da Lei n 4.898, de 9 de dezembro de 1965, que
regula o direito de representao e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal nos casos de abuso de autoridade, determina que o processo administrativo no poder
ser sobrestado para o fim de aguardar a deciso da ao penal
ou civil, seja ele municipal, estadual, estadual, federal ou
militar, consoante exegese do 2 do mesmo cnone.
A Lei Orgnica da Polcia, Lei Complementar n 207/79,
exemplo frisante de entulho autoritrio, em seu artigo 79,
reza: Independe do resultado de eventual ao penal a aplicao das penas disciplinares previstas neste Estatuto.
Levando-se em conta que a Lei Complementar n 207 foi
promulgada em 5 de janeiro de 1979 e o Despacho Normativo
do Governo do Estado de 12 de junho do mesmo ano,
entendemos, sub censura, que referido artigo acha-se neutralizado pelo ato governamental.
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Captulo X
CONSIDERAES FINAIS
SOBRE O SOBRESTAMENTO
SUMRIO: 1 Magistrio de Nlson Hungria. 2 Realidade paulista. 3 Fato gerador. 4 Seguidores de
Hungria. 5 Formulaes administrativas. 6 Provocao do sobrestamento. 7 Reflexos do sobrestamento.
8 Ausncia de defesa. 9 Argio incidental.
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2. Realidade paulista
Verdadeiro procedimento incidente, destinado a fazer com
que a Administrao pblica aguarde a deciso judicial, absolutria ou condenatria, o sobrestamento compete, no Estado de
So Paulo, nos estritos termos do item 4 do Despacho Normativo de 12 de junho de 1979, exclusivamente ao Chefe do
Poder Executivo, ainda que sob o nome de sustao do julgamento administrativo at o pronunciamento do Poder Judicirio nos casos de falta tambm prevista na lei penal como crime.
Ocorre que, consoante o magistrio do imortal Hungria a
punio de certos delitos na esfera do direito administrativo,
ao invs de o ser na rbita do direito penal comum, no obedece, como j frisamos, seno a razes de convenincia politica79.
Dotado de carter suspensivo e dilatrio, o sobrestamento objetiva aguardar deciso judicial definitiva, favorvel ou desfavorvel ao ru, apresentando natureza jurdica de ato administrativo discricionrio de competncia exclusiva do Chefe do
Poder Executivo federal, estadual ou municipal, embasado em
pareceres, formulaes, orientaes normativas, despachos
normativos ou atos administrativos equivalentes.
3. Fato gerador
Seu fato gerador , iniludivelmente, a acusao de prtica,
pelo acusado, no processo administrativo disciplinar, de crime
79. Nlson Hungria, op. cit ., pg. 268.
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4. Seguidores de Hungria
Alis, aps o impulso inicial dado por Nlson Hungria
e, depois, reforado por Jos Armando da Costa, o instituto
encontrou total apoio por parte de procuradores do Estado,
em So Paulo, nomeadamente Egberto Maia Luz, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro e Edmir Netto de Arajo.
Seus trabalhos, salvo melhor juzo, refletem o esforo da
Procuradoria do Estado envolvida no detalhamento e na edio
do Despacho Normativo de 12 de junho de 1979 e adotados,
como razo de decidir, na manifestao do Secretrio de Estado Chefe da Casa Civil, Calim Eid, vetor final da deciso do
ento Governador Paulo Salim Maluf, ainda em vigor, para os
casos previstos pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do
Estado, Lei n 10.261, de 28 de outubro de 1968, bem como
para as situaes previstas pela Lei Complementar n 207, de 5
de janeiro de 1979, tambm conhecida como Lei Orgnica da
Polcia.
* Vide , neste livro, Processo n 14.011/74-SSP, relatado por Jos Ren
Motta, pgs. 87/89, Processo n 8.975/78-SSP, relatado por Antonio Carlos de
Castro Machado, pgs. 90/92, e Processo n 1.440/93-SSP, aditado por Sandra
Regina S. Piedade, pgs. 103/105.
74
5. Formulaes administrativas
Na esfera federal, os pareceres ofertados pelo ConsultorGeral da Repblica, aprovados pelo Presidente da Repblica,
revestem-se de obrigatoriedade em todos os rgos que compem a Administrao da Unio, principalmente no que tange ao sobrestamento, de carter mandamental, conforme
exegese do art. 116, III, do Decreto-lei n 200/67.
Nos municpios brasileiros que adotam semelhante critrio a orientao no deve discrepar do pensamento firmado
pela Unio e pelo Estado de So Paulo, desde que a referncia
a crimes, em seus respectivos Estatutos, seja clara, sem, contudo, definir os atos infringentes da lei penal.
Trata-se, como se sabe, de hermenutica extrada da
Exposio de Motivos n 882, do DASP, elaborada h mais de
cinqenta anos, que entende que quando o dispositivo estatutrio fala em crime, no define os atos infringentes do ordenamento penal, de sorte que somente o Poder Judicirio pode
preencher o vazio da norma, definindo o comportamento
desviante, uma vez que a Administrao pblica no tem autorizao constitucional para dizer se o servidor cometeu uma
violao a norma penal.
6. Provocao do sobrestamento
Tecnicamente, o sobrestamento pode ser provocado
pelas comisses processantes, atravs de simples despacho
interlocutrio lanado dentro dos prprios autos, nunca em
apartado, como observado, com acurcia, por Jos Armando
da Costa80.
Tambm, pode ser suscitado pela defesa tcnica atravs
de peties ofertadas no curso da instruo do processo admi80. Jos Armando da Costa, op. cit ., pgs. 127 e 128.
75
7. Os reflexos do sobrestamento
Sobrestado o processo administrativo disciplinar, mediante
ato do Chefe do Poder Executivo, federal, estadual ou municipal, no sendo demasiado dizer que pode ser feito pelos Chefes
do Poder Legislativo ou Judicirio, quando palcos de processos
administrativos disciplinares contra seus servidores, devem os
autos ser remetidos comisso processante de atribuio, onde,
custodiados pelo secretrio do feito, na origem, se acompanhar o desenrolar da ao penal propriamente dita, retomando-se
os trabalhos procedimentais aps a prolao da sentena judicial transitada em julgado para a acusao e para a defesa.
Convm lembrar, neste ponto, que no ocorre prescrio durante o perodo em que as autoridades administrativas
promovem diligncias sem solucionar o processo administrativo, conforme acrdo do Egrgio Plenrio do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, relatado pelo Desembargador Rodrigues
da Silva82.
81. Ernomar Octaviano e tila J. Gonzalez, Sindicncia e Processo
Administrativo, Prtica e Jurisprudncia, 3 edio revista e atualizada, pg. 169.
82. Boletim do Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 16-31
de maro de 1978, pg. 281.
76
8. Ausncia de defesa
Entre os anos de 1974 e 1995 observa-se que a defesa tcnica, em processos administrativo-disciplinares, no tem levantado o sobrestamento, de sorte que, freqentemente, acusados
so demitidos a bem do servio pblico, e, tempos depois, absolvidos no crime, sempre com suporte no art. 386, VI, do CPP,
enquadramento que torna invivel qualquer retorno aos quadros do funcionalismo, principalmente no Estado de So Paulo,
por fora do Despacho Normativo do Governador, de 28 de
maro de 199085.
Por outro lado, entendemos, ainda, que o sobrestamento
denegado no comporta impetrao de mandado de segurana, por no se revestir de liquidez e certeza, inexistentes no
mago de formulaes ou de despachos normativos, muito
embora nos fascine a idia contrria.
que impetrar-se mandado de segurana contra comisses processantes, Secretrios de Estado, Governadores ou at
83. Boletim, op. cit ., pg. 282.
84. Dirio Oficial do Estado n 188, de 4 de outubro de 1985, pg. 3.
85. Dirio Oficial do Estado n 60, de 30 de maro de 1990, pgs. 1/30. Vide
pg. 149 deste livro.
77
contra o Presidente da Repblica, pode precipitar pr-julgamentos dos casos, em situao anloga a certas aes de habeas
corpus que, denegadas, antecipam, logicamente, o resultado
da ao penal principal, quase sempre de forma inapelvel.
9. Argio incidental
O sobrestamento, enfim, no constitui poo mgica, j
que no absolve e, muito menos, afasta, em definitivo, a possibilidade de aplicao da pena demissria ao acusado.
Facho de luz incidente sobre a ntima convico dos membros componentes das comisses processantes, e dos altos escales da Administrao pblica, lenitivo processual posto disposio da defesa tcnica, torna mais amplo e confortvel o due
process of law.
Contudo, como j explicado, independe o processo administrativo do desenlace ou do resultado do processo ou ao penal86.
Vale, neste final, todavia, lembrar a lio de Themstocles
Brando Cavalcanti, nestes termos: Nada impede que o poder
disciplinar se exera mesmo antes da ao da justia criminal87.
78
Anexo I
Modelos e Precedentes
80
Modelo n 1
Os membros da comisso do processo administrativo disciplinar designados pela Portaria de n ....., de ..... de ..... de
....., para apurar irregularidades atribudas ao servidor .....,
(nome, cargo e nvel) tendo chegado concluso que a transgresso em apurao constitui ilcito penal catalogado no art.
..... do CP e que, nesses casos, a punio disciplinar, consoante
o art. 207, I, e o entendimento do DASP, vazado na Formulao de n 128, dever aguardar a deciso da instncia penal,
submetemos o presente processo ao exame de V. S, a fim de
que seja sobrestado at que sobrevenha a sentena criminal
condenatria.88 *
Local e data
Presidente
1 Membro, ou 1 Vogal
2 Membro, ou 2 Vogal
82
Modelo, e precedente, n 2
SOBRESTAMENTO PROPOSTO
POR COMISSO PROCESSANTE
RELATRIO
I DOS FATOS E DA INSTAURAO DO PROCESSO
Por designao do Exmo. Sr. Dr. Delegado Geral de Polcia e vista do contido no Protocolado DGP n 6.888/85, deu-se
a instaurao do presente processo administrativo-disciplinar
que, sob o n 38/85, teve por escopo apurar a responsabilidade
funcional dos acusados, Investigadores de Polcia A, B e C, ante
denncia de participao dos mesmos na ao ilcita confessada
por D, Inspetor de Quarteiro, ao ser autuado em flagrante
pela prtica de concusso.
II DA INSTRUO
Essa fase processual teve incio com a inquirio de E, pai
do menor F, na condio de denunciante, como se v a fls. 79
83
destes, oportunidade em que ratificou suas denncias e prestou os devidos esclarecimentos sobre os fatos.
Por outro lado, os acusados, devidamente cientificados
das acusaes e interrogados a respeito das mesmas, negaramnas, procurando, todos, eximirem-se de qualquer relacionamento com D, a quem afirmam conhecer apenas de vista,
muito embora fosse ele credenciado como Inspetor de Quarteiro junto ao Distrito Policial.
IV DAS CONCLUSES
Aps detida anlise e bem sopesada apreciao de todos
os elementos contidos e constantes nos autos, consubstanciados no s nos depoimentos das testemunhas arroladas pela
Comisso e pelos Ilustres Defensores, mas, tambm, nos registros e peas informativas existentes, relacionadas com a apreenso do menor F .....................................................................
..................................................................................................
..................................................................................................
..................................................................................................
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Modelo, e precedente, n 3
SOBRESTAMENTO ACOLHIDO
POR CONSELHEIR O RELATOR
REFERNCIA
ASSUNTO
ACUSADOS
PARECER N 57/86
A digna 1 Comisso Processante Permanente, da Corregedoria da Polcia Civil, depois de minuciosa anlise dos fatos
em bem cuidado relatrio, entende configuradas as infraes
tipificadas na Portaria vestibular do contraditrio: artigo 62,
incisos II e IX, 63, incisos VII, XXVII, 74, inciso II e 75, inciso
VI, da Lei Complementar n 207/79. Ento, prope a aplicao da penalidade de demisso a bem do servio pblico aos
acusados, Investigadores A, B e C. Todavia, escrupulosa, evoca
a existncia de procedimento contra os mesmos acusados,
pelos mesmos fatos, na esfera da Justia Criminal. E pondera
que a aplicao das medidas disciplinares propostas seja
sobrestada at final julgamento do feito penal (fls. 184/192).
O entendimento de que a responsabilidade administrativa
independe da responsabilidade criminal no exaustivo. H, em
torno do assunto, ponderveis objees. Vale trazer colao, por
oportuna, manifestao (tpicos) contida no parecer n 617/86, da
Assessoria Jurdica do Governo (processo n DGP-SSP-7.820/84),
86
acolhida pelo Titular da Pasta, em 9 de junho p. passado: ... Ressalte-se que a independncia das instncias no implica na obrigatoriedade da Administrao decidir sem aguardar a sentena judicial.
Primeiramente, por no ser essa independncia absoluta,
uma vez que, em algumas hipteses, a deciso judicial vincula... Em
segundo lugar, temos que lcito Administrao, quando no se
sinta segura para decidir, valer-se da deciso judicial como valiosssimo elemento de convico. Desta forma, temos para ns que
a proposta formulada no sentido de se aguardar o desfecho da deciso judicial constitui medida cautelar juridicamente defensvel e
perfeitamente cabvel ante a prova colhida.*
De qualquer modo, da melhor poltica a harmonia
entre as decises da Administrao Pblica e as do Poder Judicirio. Embora no caiba falar, rigorosamente, em sobrestao
(sic) da aplicao da medida disciplinar de toda convenincia, in casu , o aguardo da manifestao decisria da Justia
Penal. Ter-se-, com a prudncia alvitrada, maior resguardo
numa eventual punio extremada, neste passo, sob a gide
do prprio rgo encarregado de dizer o Direito (jurisdicere).
Assim, antes de qualquer manifestao sobre o mrito, permite-se
o Conselheiro signatrio levar a questo ao crivo do Nobre Colegiado, com proposta de acolhimento da pretenso expendida pela
digna Comisso Processante Permanente90.*
o parecer.
C.P.C., em 24 de junho de 1986.
LUIZ LASSERE GOMES
CONSELHEIRO-RELATOR
87
Modelo, e precedente, n 4
SOBRESTAMENTO PROPOSTO
POR CONSELHEIRO RELA
T OR
NATUREZA
PARECER N 10/75
Quando encarregado do Setor de Crimes contra o Patrimnio do 44 Distrito Policial, desta Capital, o Investigador de
Polcia Optante, A, juntamente com B (Investigador Optante), C (Investigador) e D (Carcereiro), realizou na rea territorial de seu distrito diversas diligncias com objetivo de fazer
declinar o ndice de assaltos que se apresentava alarmante.
Com a priso de Miguelzinho, Geraldo e Zulu, tornou-se conhecida a autoria de alguns desses delitos.
Para a instruo dos inquritos instaurados, empenha-se
a localizao de duas armas de fogo (um revlver, calibre 32 e
uma automtica, calibre 7,65) que, segundo Zulu, estariam
com Antonio Azevedo Leskovar, vulgo Alemo.
Em decorrncia, foi ele detido e, tambm, o foram Luiz
Carlos da Silva, vulgo Tanajura, Mrio Vieira Gomes, vulgo
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89
90
Modelo, e precedente, n 5
SOBRESTAMENTO PROPOSTO
POR CONSELHEIRO-RELA
T OR
COM BASE EM PRECEDENTE ADMINISTRA
TIVO
PROCESSO
: SSP 8.975/78 vols. I a III.
INTERESSADO : Bel. A e outros.
ASSUNTO
: Processo Administrativo.
PARECER N 16/85
Consta dos autos que no dia 28 de abril de 1978, o indivduo D, com antecedentes criminais, foi detido no 44 Distrito
Policial Guaianazes, pelos investigadores de polcia B e C e
recolhidos a ordem do Delegado de Polcia de servio, Dr. A,
sob pretexto de furto de uma caixa de frutas. Aps dois dias
de deteno, D, em estado precrio de sade, foi encaminhado ao Pronto Socorro de So Miguel Paulista e, dali, removido
ao Hospital das Clnicas, onde faleceu quatro dias depois.
Acerca do fato em discusso, foi instaurado processo
administrativo disciplinar e inqurito policial.
Em 29 de setembro de 1979, o processo administrativo em foco foi concludo e seu presidente manifestou-se pela
demisso dos aludidos funcionrios, por procedimento irregular de natureza grave, como infringentes do inciso II, do artigo
91
256, da Lei 10.261/68. Todavia, como pela Vara do Jri tramitasse um processo-crime contra aquela autoridade e seus agentes pelo mesmo fato, convencionou-se por manter a punio
sugerida no aguardo da deciso final da Justia.
Com o encaminhamento destes autos ao Egrgio Conselho da Polcia Civil, o relator designado solicitou diligncias, as
quais, atendidas, retornaram a este colendo Conselho, quando ento, o novo relator designado concordou com o entendimento anteriormente expresso, sugerindo que o pronunciamento do Poder Judicirio deveria anteceder manifestao
neste processo administrativo disciplinar, no que foi referendado pelos seus pares.
Com o retorno dos autos ao Gabinete do Titular da Pasta,
consultou-se o R. Juzo do feito, a respeito da deciso prolatada no procedimento criminal.
Dessa consulta, resultou a informao de que, por sentena de 7 de dezembro de 1982, foram os rus A, B e C,
pronunciados pelo R. Juzo do feito para serem julgados pelo
Tribunal do Jri, como incursos no artigo 121, 2, incisos I, III
e IV, combinado com o artigo 25 do Cdigo Penal (fls. 551,
552, 553 e 554).
Inconformados com essa deciso, os acusados dela recorreram e viram negado pela Quarta Cmara Criminal do E. Tribunal da Justia, por acrdo de 10 de setembro do ano transato,
provimento ao recurso impetrado. Conclui o V. acrdo por
afirmar: H, pois, no conjunto das provas, srios indcios atribudos aos rus em relao s torturas infligidas vtima e que
mais tarde deu, como conseqncia, na morte da vitima. Assim
sendo, somente o Tribunal do Jri, pela prioridade que tem de
apreciar o caso, que deve se manifestar, por primeiro sobre a
responsabilidade ou no dos denunciados, como juzo natural
de admissibilidade de acusao e competncia para julgar sobre o tipo infracional e, inclusive sobre os qualificadores que em
princpio ficam mantidos.
Essa deciso, habilitou a expedio dos libelos-crimes
acusatrios contra aqueles rus, acusados.
92
Passamos a opinar:
O fato em discusso est cumulado com crime pendente de
julgamento. Ora, se a responsabilidade penal dos acusados dever
ser definida por deciso judicial, no se deve precipitar uma deciso
sobre a responsabilidade administrativa, por mais discricionrio
que seja o exerccio do poder disciplinar.
O exame da conduta do acusados, no caso em tela, deve, irretorquivelmente, ficar jungido deciso final que a Justia impor.
Seria temerrio, a esta altura, cogitar-se de qualquer outro
aconselhamento.*
Alis, em situao semelhante do caso vertente, assim
opinou a consultoria jurdica da Pasta:
As concluses do processo administrativo s podero subsistir
na medida em que no tiverem sido contrariadas pela deciso judicial.
Justamente por este motivo, que tudo aconselha que Administrao,
sempre que se trate de faltas, que tambm constituam crimes, suste o
processo administrativo at que se verifique o pronunciamento final da
Justia.* (Processo 7.486/74-SSP).
Nessas condies, estando os acontecimentos que ensejaram
a instaurao do presente processo administrativo, sub judice,
torna-se recomendvel que se aguarde a definio do processo-crime
em trmite perante a 2 Vara Auxiliar do Jri desta Capital, com
a conseqente deciso a ser proferida, evitando-se, destarte, uma duplicidade ou diferente deciso para o mesmo acontecimento.*
o nosso parecer, sub censura.92
So Paulo, 18 de fevereiro de 1985.
ANTONIO CARLOS DE CASTRO MACHADO
RELATOR
93
Modelo, e precedente, n 6
SOBRESTAMENTO PROPOSTO
POR CONSELHEIRO-RELA
T OR COM BASE
EM FORTE DOUTRINA E JURISPRUDNCIA
PARECER N 108/95
Foi instaurado este processo administrativo disciplinar perante Comisso Processante Especial, instalada na Delegacia
Seccional de Polcia de Sorocaba, a propsito de esquadrinhar
as responsabilidades administrativas dos Investigadores de Polcia A e B, com sede de exerccio nas Delegacias de Polcia dos
municpios de Piedade e Pilar do Sul, respectivamente, tendo
em vista que, em meados do ano de 1993, se apropriaram,
em razo do cargo, de um revlver, Taurus, calibre 38, com
a numerao expungida, regularmente apreendido por policiais militares, em 27 de maro daquele ano, e o alienaram, em
proveito prprio, com o extraneus C, tratando, para tanto, de
suprimirem o boletim de ocorrncia n 223/93, do dito dia 27
de maro de 1993, que lavrado fora a respeito do ato constritivo da descrita arma de fogo e de produzirem um outro B.O.,
que recebeu o nmero 957/93, versando sobre o furto ficto da
94
mesma res, ocorrido no interior da Delegacia de Salto de Pirapora, supostamente em novembro de 1993.
Com efeito, o Investigador A, em agosto do ano circunstanciado, na cidade de Salto de Pirapora, adquiriu de D um
automvel Volkswagen, sedan, ano 1968, oferecendo como
pagamento, um eqino do sexo feminino, um aparelho sonoro
e a importncia em espcie de Cr$ 65.000,00 (sessenta e cinco
mil cruzeiros) padro monetrio poca. Entretanto, dado
que seu colega B demonstrara interesse pessoal na aquisio da
gua oferecida na transao, os dois policiais civis ento, indelevelmente ajustados, engendraram substitu-la pelo revlver
custodiado, escudando tal objetivo na supresso dos documentos de sua apreenso e na elaborao de outros sobre a sua
imaginria subtrao ilcita da Delegacia de Polcia.
Descoberta a trama, j depois de consumada, foram os
acusados A e B indiciados formalmente em inqurito policial,
segundo as condutas tpicas capituladas nos artigos 312
(PECULATO), 305 (SUPRESSO DE DOCUMENTOS) e 340
(COMUNICAO FALSA DE CRIME), do estatuto repressivo,
alicerando o oferecimento de denncia criminal pelo rgo
do Ministrio Pblico de Sorocaba, em desfavor de ambos,
cujo recebimento pela autoridade judiciria da Comarca, deu
azo instaurao de ao penal, face ao comportamento tpico alinhado, presentemente em fase de instruo.
Existe nos autos prova abundante militando contrariamente s argies da defesa dos rus, que pugnou pela absolvio de ambos.
A Comisso Processante Especial, por seu turno, fundada
no apurado, props a aplicao da pena disciplinar de DEMISSO A BEM DO SERVIO PBLICO, aos acusados A e B.
Esse o relato do necessrio, passo a opinar.
O exame atento da questo ftico-jurdica, consubstanciada na vertente perquirio, evidencia que as infraes administrativas atribudas aos acusados incidem sobre a prtica de
crimes, cujo objetivo jurdico a f pblica (SUPRESSO DE
DOCUMENTOS) e a administrao pblica (PECULATO e
95
COMUNICAO FALSA DE CRIME), apresentando correspondncia, na seara disciplinar, aos artigos 74, II e VI, da Lei
Orgnica da Polcia do Estado, elencados na pea incoativa, os
quais perfeitamente configurados importam na cominao da
penalidade expulsiva, agravada na ltima hiptese.
Pois bem, conquanto sejam independentes as instncias
penal e administrativa, nos termos do artigo 79, do codex da
Polcia Civil, existem casos em que essa independncia no
absoluta, muito ao contrrio, se reconhece uma clara e indissolvel dependncia da rbita administrativa relativamente
criminal.
Aflora tal subordinao decisria quando ao funcionrio
imputa-se falta administrativa, consistente na prtica de crime, inexistindo descrio autnoma da conduta tpica administrativa no estatuto funcional.
Assim a conjuntura em foco, vez que a responsabilidade
administrativa dos policiais civis A e B decorrente da increpao quanto autoria dos ilcitos penais de peculato, supresso de documentos e comunicao falsa de crime, cujo conseqente processo criminal no se ultimou ainda em sentena
judicial, quando ento ter se manifestado o Poder Judicirio,
a quem compete, com exclusividade, reconhecer a existncia
ou no de crime imputado, bem assim, sua autoria.
Desta sorte, a apurao disciplinar em causa depende
para sua concluso da prolao da sentena judicial definitiva,
respectiva ao Processo Criminal n 308/94, que ora tramita
perante o D. Juzo da 2 Vara Criminal de Sorocaba.
Em abono a essa tese, cabvel invocar-se o magistrio do
festejado administrativista JOS CRETELLA JNIOR:
To comunicveis so as esferas penal e administrativa
que, em certo momento, o DASP se inclinou pela tese da
necessidade do prvio pronunciamento do Poder Judicirio
para aplicao da pena administrativa, visto que entre infraes que podem dar motivo pena de demisso a bem do
servio pblico se inclui a infrao criminal, o crime (Exposio de Motivos do DASP n 882, de 23 de maro de 1.943).
96
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Modelo, e precedente, n 7
SMULA DE JULGAMENTO
Foi instaurado o presente Processo Administrativo para
apurar a responsabilidade funcional do Delegado de Polcia
Bel. A e dos Investigadores de Polcia B e C, acusados da
prtica de violncia contra D, detido por suspeita de furto em
28 de abril de 1978 e que, em conseqncia, veio a falecer no
Hospital das Clnicas na noite de 3 de maio de 1978.
O Sr. Relator, Dr. ANTONIO CARLOS DE CASTRO
MACHADO, examinando os autos e tendo em vista que o fato
constituiu crime contra a vida, estando os acusados aguardando julgamento pela 2 Vara Auxiliar do Jri desta Capital,
100
101
Modelo, e precedente, n8
102
funcional. Assim a conjuntura em foco, vez que a responsabilidade administrativa dos policiais civis A e B decorrente da
increpao quanto autoria dos ilcitos penais de peculato,
supresso de documentos e comunicao falsa de crime. Desta
sorte, a apurao disciplinar em causa depende para sua concluso, da prolao da sentena judicial definitiva, respectiva ao
Processo Criminal n 308/94, que ora tramita perante o digno
Juzo da 2 Vara Criminal de Sorocaba, ao qual compete, com
exclusividade, reconhecer a existncia ou no do crime imputado, bem assim, sua autoria.
Se de um lado certo que a jurisprudncia sedimentada
do Supremo Tribunal Federal indica o carter autnomo da
responsabilidade administrativa, a no depender dos procedimentos cvel e penal pertinentes, de outro, no menos correto que, alicerada a demisso na prtica de crime contra a
Administrao Pblica, este h que estar revelado em pronunciamento do Judicirio coberto pelo manto da coisa julgada.
Concluindo o Senhor Relator opina pelo SOBRESTAMENTO
deste Processo Administrativo disciplinar na origem, no aguardo do pronunciamento judicial j aludido, com trnsito em
julgado, somente aps o que, estar o juzo administrativo
habilitado a exercitar seu poder de deciso, quanto s irregularidade administrativas em causa.
O Conselho, por unanimidade, acolheu a proposta do Sr.
Relator.
Subam os autos considerao do Exmo. Sr. Delegado
Geral de Polcia.95
C.P.C., em 1 de setembro de 1995.
SERAFIM GONZALEZ
Delegado de Polcia Divisionrio da
Secretaria do Conselho da Polcia Civil
103
Modelo, e precedente, n 9
: 1.440/93
:AeB
: 317
: PROCESSO ADMINISTRATIVO Apurao de conduta irregular de natureza grave
de funcionria, consistente em homicdio
e ameaas Provas insuficientes para a
demonstrao cabal do ilcito embora no
concludentes para a absolvio dos acusados Existncia de procedimento criminal
para a apurao dos fatos Proposta de
sobrestamento do feito at deciso judicial.
Vm os presentes autos a esta Consultoria Jurdica, encaminhados pelo Sr. Chefe de Gabinete da Pasta, para exame e
parecer, nos termos do Decreto n 27.378/87.
Trata-se de processo administrativo movido contra A, Delegada de Polcia que poca dos fatos prestava servios na Delegacia de Defesa da Mulher, porque em data de 7/11/1990,
durante a madrugada, aps desentendimento e discusso com
seu marido C, Investigador de Polcia lotado na Delegacia
Seccional de Polcia de Campinas, ...........................................
..................................................................................................
..................................................................................................
..................................................................................................
104
Assim agindo, teriam os acusados infringido as disposies dos artigos 62, III e IX; 63, IV; 74, II e 75, I e II, da LC
207/79.
A respeito do presente procedimento manifestou-se este
rgo consultivo s fls. 886/895, com aditamento da D. Chefia
s fls. 896/897, cujas consideraes ficam por ora reiteradas.
Na mencionada ocasio, foi determinado pelo ento Sr.
Secretrio da Pasta fosse dado cumprimento s diligncias
sugeridas pela chefia da Consultoria Jurdica, a fim de que
fossem juntadas aos autos cpias do procedimento criminal
promovido contra os acusados com relao imputao que
lhes foram feitas.
Em decorrncia, vieram aos autos os documentos de fls.
902/932.
Compulsando novamente o feito porm, conclumos que
as provas dele constantes no demonstraram claramente os
fatos noticiados no que tange. .................................................
..................................................................................................
..................................................................................................
Infelizmente a prova acrescida no traz para os autos elementos concludentes ou diversos dos j conhecidos de forma a
alterar a concluso desta consultoria conforme externado no
aditamento de fls. 896/897, reiterando que entendemos que
a obscuridade da prova no legitima absolvio dos acusados
ou a mera aplicao de pena de suspenso anteriormente
sugerida, caso em que possivelmente possa restar impune delito mais grave.
H, por exemplo, contradies no depoimento da testemunha F, ...................................................................................
..................................................................................................
..................................................................................................
Assim, foroso reconhecer que carecem os autos de melhores elementos a possibilitar nossa concluso.
Acresa-se, ademais, que o item II 2 do parecer deste
rgo, s fls. 896/897, no que tange s informaes sobre a
existncia de eventual procedimento criminal contra os acu-
105
sados sobre ameaas feitas s testemunhas no restou esclarecido, vez que ao que consta, as cpias dos depoimentos juntados referem-se ao homicdio praticado.
vista do exposto, reiteramos o pedido de diligncia do
item II 2 do supracitado parecer, assim como seja o presente
feito sobrestado at final deciso judicial sobre as imputaes feitas aos acusados, cuja deciso haver de influenciar a concluso
administrativa, ressaltando-se a competncia do Sr. Governador do
Estado para o ato. 96*
considerao superior.
So Paulo, 13 de maro de 1995.
SANDRA REGINA S. PIEDADE
Procuradora do Estado
De acordo com os termos do Parecer n 317/95.
Encaminhe-se os autos Chefia de Gabinete. C.J. em
14/3/95.
ANA MARIA OLIVEIRA DE TOLEDO RINALDI
PROCURADORA DO ESTADO
Chefe da C.J./S.S.P.
106
Modelo, e precedente, n 10
SOBRESTAMENTO SOLICITADO
POR SECRETRIO DE EST
A DO
AO GOVERNADOR DO EST
A DO
SECRETARIA DA SEGURANA PBLICA
GABINETE DO SECRETRIO
ASSESSORIA DISCIPLINAR
PROCESSO
: GS/1.440/93 DGP/15.806/90 Vols. I a V.
INTERESSADOS : A e B.
ASSUNTO
: Processo Administrativo Disciplinar.
SENHOR GOVERNADOR:
Trata o presente feito da proposta de suspenso por 30
(trinta) dias, convertida em multa, a A e de absolvio a B, formuladas pelos rgos preopinantes da Polcia Civil.
Entende, no entanto, a Consultoria Jurdica da Pasta (fls.
953/954), pelo sobrestamento do processo enquanto se aguarda deciso definitiva do Poder Judicirio, por se tratar de
falta prevista em Lei Penal, possibilitando em decorrncia
apreciao mais acurada dos ilcitos imputados.
107
108
Modelo, e precedente, n 11
SOBRESTAMENTO PROPOSTO
PELA ASSESSORIA JURDICA DO GOVERNO
AO GOVERNADOR DO EST
A DO
PROCESSO
: DGP 1.665/93-SSP Vols. I a III.
INTERESSADOS : A.
ASSUNTO
: PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR.
109
110
Modelo, e precedente, n 12
SOBRESTAMENTO DETERMINADO
POR GOVERNADOR DE EST
A DO
AT JULGAMENTO DA AO PENAL ARALELA
P
111
Modelo, e precedente, n 13
PROCESSO
: SSP-8.975/78 I ao IV volume
INTERESSADOS : A e OUTROS.
ASSUNTO
: PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. Prtica de ofensas fsicas, em servio,
contra particular e procedimento irregular
de natureza grave. Preso que falece em conseqncia de agresses sofridas nas dependncias de Distrito Policial. Autoria atribuda a policiais civis. Processo-crime instaurado acerca dos mesmos fatos. Convenincia
de se aguardar a deciso definitiva do Juzo
Criminal. Pelo sobrestamento Competncia do Governador. Pena demissria em tese
cabvel.
Tendo em vista o parecer n 203/87 da Assessoria Jurdica do Governo, suspendo o julgamento deste processo administrativo disciplinar at a deciso do Poder Judicirio sobre a
ao penal instaurada contra os indiciados.
112
113
Modelo, e precedente, n 14
SOBRESTAMENTO DETERMINADO
POR GOVERNADOR DO EST
A DO
AT DECISO DO PODER JUDICIRIO
114
Modelo, e precedente, n 15
115
Modelo n 16
116
Modelo n 17
117
DE MERITIS
..........................................................................................
..................................................................................................
..................................................................................................
Termos em que, ouvido o Chefe do Poder Executivo,
Pede e espera deferimento.*
........ (localidade) ........ (dia) ........ (ms) ........ (ano).
..................................................
OAB.........
118
Modelo n 18
119
Modelo n 19
120
..................................................
OAB.........
Modelo n 20
121
Modelo, e precedente, n 21
MONITORAMENTO DE SOBREST
A MENTO
GOVERNAMENTAL
Processo
Despacho n
Interessado
Assunto
122
Anexo II
Bases Legais
124
Smula 18
Smula 20
Smula 21
Smula 346
Smula 473
126
127
FORMULAES DO DASP
N 30
N 48
N 57
N 71
N 128
N 159
N 215
128
N 300
129
DESPACHO NORMATIVO
DO GOVERNADOR, DE 12-6-79
130
131
REPRESENTAO DA SUBCHEFIA
DE ASSISTNCIA TCNICA
DA CASA CIVIL
Senhor Secretrio de Estado-Chefe da Casa Civil:
Permito-me sugerir a Vossa Excelncia mudana de orientao quanto aplicao dos artigos 251 e 260 da Lei n 10.261,
de 28 de outubro de 1968 (Estatuto dos Funcionrios Pblicos
Civis do Estado de So Paulo), que dispe:
Art. 251 So penas disciplinares:
I repreenso;
II suspenso;
III multa;
IV demisso;
V demisso a bem do servio publico;
VI cassao de aposentadoria ou disponibilidade.
Art. 260 Para aplicao das penalidades previstas no
artigo 251 so competentes:
I o Governador;
II os Secretrios de Estado at a de suspenso;
III os diretores gerais, at a suspenso, limitada a 30 dias;
IV os chefes de diretorias ou divises, at a de suspenso limitada a 15 dias;
V os chefes de servio ou de seo, at a suspenso limitada a 8 dias.
Tais dispositivos, no que se refere aos Secretrios de Estado, foram completados pelo artigo 19, n XXXII, do Decreto
n 13.242, de 12 de fevereiro de 1979, que estabelece:
Artigo 19 Aos Secretrios de Estado, em relao ao Sistema de Administrao de Pessoal, no mbito das respectivas
Secretarias, compete:
XXXII Aplicar pena de repreenso e suspenso at 90
dias a funcionrio ou servidor, bem como converter em multa
a suspenso aplicada.
Ora, at o momento, tm subido considerao do Senhor
Governador todos os processos administrativos instaurados para
132
a apurao de falta grave, em que seja, em tese, possvel a aplicao da pena de demisso, ainda que a comisso processante e o
prprio Secretrio tenham opinado pela absolvio, desclassificao da pena para a de suspenso e mesmo a converso desta
em multa.
Essa orientao foi adotada em virtude do seguinte
Despacho do Governador, de 11-3-70
D.O. de 12-3-70 p. 5 23 col.
Processo GG-474-70 sobre apreciao de decises dos
Senhores Secretrios de Estado que aplicam penalidades demissrias ou procedam atenuao de penalidades ou absolvio
dos indiciados quando aquela seja cabvel em tese: manifestome favorvel proposta do Secretrio de Estado-Chefe da Casa
Civil e conseqentemente, com o parecer do Servio de Assistncia Jurdica. Este Governo j decidiu que a competncia para
desligar servidor extranumerrio bem como para aplicar-lhe a
penalidade demissria, privativa do Governador do Estado
(D.O. de 11-11-69). No cabe, assim, outra interpretao normativa para soluo de casos semelhantes. Publique-se a representao do Titular da Pasta da Casa Civil, para que, por todos
os rgos seja uniformemente seguida.
Tal procedimento, alm de sobrecarregar os servios da
Secretaria da Pasta da Casa Civil, torna quase ineficaz aquela
competncia punitiva dos Secretrios de Estado, conforme
expressamente consignado no acima citado artigo do Estatuto
dos Funcionrios Pblicos e artigo 19 n XXXII, do Decreto n
13.242, de 12 de fevereiro de 1979, porquanto, se todos os
processos administrativos disciplinares em que seja possvel,
em tese, a aplicao de pena de demisso sobem considerao do Senhor Governador, pouco ou quase nada sobra atribuio dos Secretrios, uma vez que a pena de 90 dias de
suspenso est muito prxima da demisso e normalmente
ela aplicada como desclassificao de processo originalmente
instaurado para a pena expulsria.
Ressalta-se, ainda, que, melhor do que ningum, e o Secretrio de Estado da respectiva rea quem melhor pode apreciar
133
134
PARECERES DA A.J.G.
Processo GG-1.160-79.
Parecer 794-79.
Interessado: Casa Civil do Gabinete do Governador:
Assunto: Processo Administrativo Disciplinar. Competncia
para o julgamento das infraes em tese punveis com a penalidade de demisso. Possibilidade de os Secretrios de Estado
apreciarem a questo. Jurisdio e competncia administrativa.
Interpretao dos artigos 251 e 260 do EFP.
1 Por determinao do Senhor Secretrio de Estado
Chefe da Casa Civil, vm os autos a esta Assessoria Jurdica, a
fim de que opinemos acerca da sugesto feita pela Subchefia
de Assistncia Tcnica, no sentido de ser estabelecida, nos
processos administrativos de carter disciplinar nos quais se
contemple infrao em tese punvel com a pena de demisso,
orientao que permita aos Senhores Secretrios de Estado
julgar definitivamente esses feitos, sempre que, luz do contido no processo, entendam ser incabvel a pena expulsiva e
optem pela atenuao da penalidade ou mesmo pela absolvio. Nessa circunstncia, segundo proposto, os Secretrios
de Estado, no caso de entenderem que a pena cabvel de
suspenso, devero aplic-la, encaminhando ao Governador
apenas os procedimentos em que propuserem, expressa e
fundamentadamente, a pena demissria.
2 Alm de observar que, por fora da orientao at o
momento vigente, grande nmero de processos administrativos disciplinares sobrecarrega os servios da Casa Civil e que o
Secretrio de Estado quem, na respectiva rea de compe-
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minou a instaurao do processo administrativo dever proplas, justificadamente, dentro do prazo marcado para julgamento, autoridade competente.
Alis, tambm, o que determina o GGS em seu artigo
665:
Somente a autoridade competente para aplicar determinada pena que tem poderes para ajuizar sobre a sua reduo...
Diante do que ficou exposto, temos como corolrio
irrefutvel que a deciso dos DD. Secretrios de Estado que
aplique penalidades demissrias a funcionrios pblicos ou
servidores extranumerrios, bem como aquela que venha a
absolver ou atenuar penalidades, quando a cabvel em tese
vem a ser demissria, padecer do vcio de nulidade, motivo pelo qual seria recomendvel, data vnia, que os ilustres
Secretrios de Estado fossem alertados, atravs de ofcio circular, no sentido de no propiciarem a emisso de decises questionveis.
Apesar de reconhecermos a proficiente coerncia exibida pelos argumentos que servem de arrimo orientao acima referida defendemos ponto de vista diverso, convictos de
que os artigos 251 e 260 da Lei n 10.261-68 podem perfeitamente ser interpretados de molde a permitir que os Senhores
Secretrios de Estado exercitem o poder disciplinar de conformidade com o que sugerido pela Subchefia de Assistncia Tcnica.
5. Em nosso entender, base da orientao atualmente
em vigor subjaz uma concepo insuficientemente clara da
idia de competncia, permitindo uma identificao, a nosso
ver incabvel, entre conceitos processuais e administrativos.
5.1 O poder disciplinar um simples poder administrativo, no se confundindo com qualquer manifestao jurisdicional. Enquanto esta uma das faces da supremacia
geral, decorrente da soberania do Estado, aquele expresso
da supremacia especial que, por fora da relao de servio
pblico, a Administrao exerce sobre os seus empregados. O
poder disciplinar tem fundamento no interesse e na necessi-
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b) sempre que a prova colhida assim o aconselhe, os Secretrios de Estado podero pronunciar absolvies ou aplicar a
penalidade adequada infrao devidamente configurada;
c) os Secretrios de Estado no podero atenuar a pena
de demisso, com base no artigo 252 do EFP, devendo propor
fundamentadamente essa providncia nas hipteses em que a
reputem aconselhvel;
d) a deciso a respeito dos processos em que tenha ocorrido a prescrio, assim como naqueles em que se cuida da
sustao do julgamento administrativo, at o pronunciamento
do Poder Judicirio, nos casos de falta tambm prevista na lei
penal como crime, dever ser reservada ao Chefe do Executivo, sempre que se cuide de falta sujeita pena expulsiva.(g.n.)
11. Ressalte-se que os mesmos fundamentos jurdicos
antes enunciados tornam vlida a adoo de critrio idntico,
a juzo do Senhor Governador do Estado, tambm para os funcionrios sujeitos Lei Orgnica da Polcia, cujos artigos 67
e 70, adiante transcritos, seguem a mesma orientao do
Estatuto:(g.n.)
Lei Complementar n 207, de 5-1-79.
Artigo 67 so penas disciplinares principais:
I advertncia;
II repreenso;
III multa;
IV suspenso;
V demisso;
VI demisso a bem do servio pblico;
VII cassao de aposentadoria ou disponibilidade.
Artigo 70 Para aplicao das penas previstas no artigo
67 so competentes:
I o Governador;
II o Secretrio da Segurana Pblica, at a de suspenso;
III o Delegado Geral de Polcia, at a de suspenso
limitada a 60 (sessenta) dias;
IV Diretores-Gerais de Polcia e Assistentes Tcnicos de
Polcia, dirigentes da Corregedoria da Polcia Civil e Centros
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Alis a distino no resulta da natureza da funo, sempre jurisdicional, mas da eficcia do ato, imutvel e indiscutvel quando tratar-se de sentena judicial (Cdigo de Processo
Civil, art. 467).
1-2. Competncia.
Do exerccio da funo jurisdicional pela Administrao
decorre a relevncia da competncia para a prtica dos atos
jurisdicionais, condio primeira de sua validade (Hely Lopes
Meirelles, ob. cit., p. 118).
Stassinopoulos: La rgie constitutionnelle de la sparation
impose lexercice de chaque fonction par un organe ou un groupe
dorganes distincts. Cest ainsi que dans lorganisme de lEtat
apparait une rpartition du travail, ce qui est toujours la marque de la
perfection dans tout organisme. La notion de la comptence est ne
de cette rpartition, cest--dire de la capacit lgale dun organe
prendre valablement tel ou tel acte (Trait des Actes Administratifs, Collection de LInstitut Franais DAthnes, 1954, pargrafo 16, p. 98).
No se deve esquecer, todavia, da influncia do poder
hierrquico sobre a competncia administrativa (ob. cit., pargrafo 18, p. 105 e ss.).
Neste ponto, lembrem-se alguns aspectos da avocao e
do recurso administrativo.
Conseqncia direta da hierarquia, consiste (a avocao) no chamamento a si, pelo superior hierrquico, de funo atribuda, normalmente, a funcionrio, seu subordinado.
O funcionrio superior tem o poder de avocar a si o exerccio
de atribuies do inferior, mas apenas nos casos admitidos em
lei, regulamento ou costume (Lentini, Istituzioni di Diritto
Amministrativo, 1939, vol. 19, pg. 100) (verbete Avocao,
Enciclopdia Saraiva do Direito, v. 9, p. 538).
Escrevendo sobre o controle administrativo, Hely Lopes
Meirelles refere-se a um de seus tipos, o da legalidade ou legitimidade, que pode ser exercido de ofcio ou mediante provocao recursal, sendo os recursos administrativos, amplo
sentido, todos os meios hbeis a propiciar o reexame de deci-
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DESPACHO NORMATIVO
DO GOVERNADOR, DE 3-10-85
No processo administrativo SS-5.256-76 c/ap. PGE-90.15285, em vista das manifestaes de que indiciado DORIVAL
CINTRA: Diante da manifestao do Procurador Geral do
Estado, subscrita pelo Secretrio da Justia, e do Assessor Chefe da Assessoria Jurdica do Governo, decido, em carter
normativo, que, nos processos administrativos disciplinares, a
prescrio da punibilidade da falta tambm prevista em lei,
como infrao penal (Lei 10.261-68, art. 261, III), regula-se
pelos prazos da pena criminal, em abstrato. Conseqentemente, fica afastada a ocorrncia da prescrio no presente processo. Quanto ao mrito, aplico ao indiciado, Dorival Cintra,
RG 1.362.373. Pintor, do Quadro da Secretaria da Sade, a
penalidade de suspenso, com fundamento nos arts. 256, II,
combinado com da Lei 10.261-68.105
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Anexo III
Sumrio
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SUMRIO
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nistrativo disciplinar, at deciso criminal transitada em julgado, seja ela de carter absolutrio ou condenatrio, devendo
os autos do procedimento disciplinar ser enviados origem
para o aguardo da deciso judicial, caso concedida a benesse.
Apresentando natureza jurdica de ato administrativo
discricionrio, e, sobretudo, poltico, do Chefe do Poder Executivo, em qualquer das trs esferas, funda-se, juridicamente,
em pareceres, formulaes, orientaes normativas, ou despachos normativos, seus verdadeiros fundamentos legais.
Provocado pelas comisses processantes permanentes,
ou especiais, ou at mesmo por autoridades administrativas
dos escales superiores, como demonstrado nos molelos contidos no anexo I deste livro, enquanto no prolatada a deciso
final pelo Chefe do Poder Executivo, pode o sobrestamento,
tambm, ser suscitado pelos advogados de defesa, em qualquer
fase do procedimento, mediante peties, como demonstrado nos modelos ofertados.
No Estado de So Paulo, o sobrestamento tem sido concedido em processos administrativo-disciplinares que apuraram
ilcitos administrativos com conotao de crimes funcionais.
Curiosamente, como se provou, at mesmo em casos de crimes
no funcionais, como em dois homicdios, objetos de apuraes administrativas, cujos nmeros se encontram identificados em notas de rodap deste modesto ensaio.
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Obras do Autor
por esta mesma Editora
Flagrante:
Pode a autoridade policial
relax-lo? (Esgotado)
Minimanual de Direito Penal
Parte Geral
(Arts. 1 a 120 do CP)
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Parte Especial
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de Medicina Legal,
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