PROGRAMA BOLSA FAMLIA:

DESCENTRALIZAO, CENTRALIZAO OU
GESTO EM REDES?

Pedro Luiz Cavalcante

II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 19: Implementao de processo de monitoramento

e avaliao dos programas de transferncias de renda

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESCENTRALIZAO,

CENTRALIZAO OU GESTO EM REDES?
Pedro Luiz Cavalcante

RESUMO
O artigo analisa o processo de implementao e o modelo de gesto do programa
Bolsa Famlia, no cerne do debate de centralizao-descentralizao. A hiptese do
estudo que o PBF no apenas caminhou para o fortalecimento da
descentralizao, superando alguns desafios da consolidao do pacto federativo,
como tambm construiu uma configurao mais complexa, prxima gesto em
redes. Para tanto, apresentada uma discusso terica acerca do federalismo, da
descentralizao das polticas sociais e do conceito de redes de polticas pblicas.
Em seguida, so discernidos os princpios que fundamentaram a concepo do
programa, bem como as principais estratgias de implementao. Como concluso,
argumenta-se que apesar de ainda persistirem desafios gesto compartilhada, a
implementao do PBF se pautou no apenas no princpio da descentralizao,
como tambm na transparncia, controle e participao popular.

SUMRIO

1 INTRODUO........................................................................................................ 03
2 POLTICAS SOCIAIS: FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO
E REDES................................................................................................................... 06
2.1 Federalismo......................................................................................................... 06
2.2 Descentralizao................................................................................................. 08
2.3 Redes de polticas pblicas................................................................................. 11
3 IMPLEMENTAO E GESTO DO PBF............................................................... 13
3.1 Condicionalidades................................................................................................ 14
3.2 Cadastro nico.................................................................................................... 15
3.3 Gesto de benefcios........................................................................................... 17
3.4 Pactuao............................................................................................................ 17
3.5 Programas complementares................................................................................ 18
3.6 Rede pblica de fiscalizao............................................................................... 19
3.7 Instncias de controle social................................................................................ 20
4 CONCLUSES....................................................................................................... 21
5 REFERNCIAS...................................................................................................... 23

1 INTRODUO
Os programas de transferncia de renda, considerados a segunda
gerao de polticas sociais ps-Constituio Federal de 1988, so oriundos do
consenso entre importantes setores do Estado e da sociedade brasileira acerca de
aes enrgicas no combate pobreza. Nesse sentido, esses comearam a ser
implementados a partir de 2001 luz das diversas experincias de prefeituras
municipais, principalmente sob o formato de Bolsa escola. De modo geral, elas
convergem pelo seu carter focalizado e pela exigncia do cumprimento de
condicionalidades por parte dos beneficirios. Com efeito, apesar de recentes, essas
polticas tm chamado a ateno dos acadmicos e de organismos multilaterais em
funo de seus resultados positivos e da clere proliferao em pases emergentes.
O Programa de Transferncia de Renda com Condicionalidades, tambm
denominado Bolsa Famlia (PBF), constitui o principal programa de transferncia de
renda condicionada do governo federal e, o maior da Amrica Latina, tanto em
oramento quanto em cobertura1. Atualmente, atende totalidade de famlias pobres
do Brasil, ou seja, cerca 11,1 milhes de famlias e possui um oramento para o
exerccio de 2008 de aproximadamente 10,8 bilhes de reais.
O PBF tem como objetivo oferecer proteo a todo grupo familiar e
contribuir para seu desenvolvimento. Para tanto, fundamenta-se em trs dimenses.
Primeiro, a promoo do alvio imediato da pobreza atravs da transferncia direta
de renda. Segundo, o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de
sade,

educao

assistncia

social

por

meio

do

cumprimento

das

condicionalidades. E, por fim, a integrao com programas complementares, que

visa auxiliar e capacitar as famlias de modo que os beneficirios consigam superar
a situao de vulnerabilidade e pobreza. (COHN e FONSECA, 2004).
O programa, criado em 2003, resultante de um processo de unificao
de quatro programas de transferncia de renda (Bolsa Escola, Bolsa-Alimentao,
Programa Carto Alimentao e Auxlio-Gs). O argumento em prol da juno
fundamentava-se na concepo de que o combate pobreza e excluso de forma
unificada tenderia a melhoria da gesto e do aumento da efetividade do gasto social.
1

Brasil. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. A Evoluo dos Recursos dos
o
Programas de Transferncia de Renda. Caderno SUAS, ano 3, n . 3, Braslia: 2008.

Dessa forma, o Bolsa Famlia introduziu algumas inovaes no mbito dos

programas de transferncia de renda do governo federal, quais sejam: passou a
proteger a famlia inteira ao invs do indivduo; aumentou o valor dos benefcios
pagos; simplificou a gesto de todos os programas num s; exigiu um maior
compromisso das famlias atendidas e; potencializou as aes de governo,
articulando Unio, Estados e Municpios.
No que tange a esse ltimo aspecto, o Decreto que regulamentou o
programa2, em seu Artigo 11, estabelece que a implementao e gesto do
Programa Bolsa Famlia se fundamentaro na descentralizao, por meio da
conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a
participao comunitria e o controle social. Logo, a gesto do PBF formalmente se
fundamenta no processo de descentralizao e democratizao, assim como as
mais consolidadas polticas sociais no Brasil, educao e sade. A tese defendida
tanto pelos formuladores como pelos gestores responsveis pelo programa no
governo federal que a sua implementao deve priorizar as relaes federativas,
fortalecendo a gesto compartilhada no apenas com os atores governamentais,
como tambm com os no-governamentais.
Por outro lado, M.H.T. Almeida (2005) argumenta que o PBF caminhou no
sentido oposto das demais polticas sociais no Brasil, isto , rumo a um modelo
centralizador da gesto. Fica claro, portanto, duas perspectivas antagnicas acerca
do programa.
O artigo, portanto, analisa como se desenvolveu o processo de
implementao e o seu conseqente modelo de gesto, no cerne desse debate
centralizao-descentralizao, aps cinco anos de existncia do programa. A
hiptese do estudo que o PBF no apenas caminhou para o fortalecimento da
descentralizao, superando alguns desafios da consolidao do pacto federativo
e criando incentivos financeiros e tcnicos aos governos subnacionais, em especial
gesto municipal, como tambm construiu uma configurao mais complexa,
prxima da gesto em redes.

Decreto n 5.209 de 17 de setembro de 2004.

O artigo est organizado em trs partes. Na primeira, apresentada uma

discusso terica acerca do federalismo, descentralizao das polticas sociais e
conceito de redes de polticas pblicas. Em seguida, so discernidas as principais
estratgias de implementao do PBF de modo a contextualiz-lo no debate e discutir
qual efetivamente o desenho da sua gesto. Por fim, algumas consideraes finais
so esboadas de modo a corroborar com a hiptese da pesquisa.

2 POLTICAS SOCIAIS: FEDERALISMO, DESCENTRALIZAO E REDES

Esta parte procura apresentar uma discusso acerca de temas centrais

para a compreenso da evoluo da gesto das polticas sociais no Brasil. Primeiro,
os conceitos de federalismo so expostos e contextualizados ao caso brasileiro. Em
seguida, discute-se a descentralizao com nfase nas interpretaes desse
processo na rea social. E finalmente, discernida a definio de redes e de como
elas operam no campo das polticas pblicas.

2.1 Federalismo

Um Estado Federal ou Federao pressupe que a ao de dois ou mais

governos seja exercida simultaneamente e harmonicamente sob o mesmo territrio.
A soberania do Estado nica, o que repartido a autonomia dos entes
federados. J o federalismo consiste numa estrutura de poder dentro de uma
distribuio territorial articulada e compartilhada entre o poder nacional (soberano)
os poderes regionais e/ou locais. De acordo com Almeida (apud AFFONSO e SILVA,
1996), o federalismo :
um sistema baseado na distribuio territorialidade poder e autoridade entre
instncias de poder e autoridade entre instncias de governo,
constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos
nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de
ao. (1996:36).

O modelo compartilhado de poder se origina a partir de um acordo formal,

normalmente uma Constituio, que estabelece as regras da integrao e as
competncias das partes autnomas. Ao incorporar tais caractersticas, o
federalismo est presente em vrios sistemas polticos contemporneos. Por
conseguinte, algumas tipologias de federalismo foram criadas de modo a enquadrar
a diversidade de formatos das relaes entre governos dentro de um Estado
Federal. Uma importante classificao a de Acir (1981), desenvolvida para analisar
o sistema federal norte-americano, que apresenta formas de arranjos federativos. O
primeiro o federalismo dual no qual os poderes nacionais e subnacionais so
exercidos no mesmo territrio, entretanto, com soberanias diferentes, separadas e
independentes. O segundo modelo o federalismo centralizado consiste num

arranjo institucional cujos governos subnacionais atuam mais como agentes

administrativos do governo federal do que propriamente autnomos. O ltimo o
federalismo cooperativo que envolve na parceria das aes das diferentes esferas
de governo, cujos governos regionais mantm sua autonomia e controle sobre o seu
financiamento.
Enquanto o primeiro tipo caiu em desuso, os pressupostos dos dois
ltimos permeiam a configurao das relaes intergovernamental nos Estados
federais nos dias de hoje. Ambos convivem nesses sistemas polticos, alternando
sua predominncia de acordo com fatores temporais, espaciais, bem como de
acordo com reas de atuao dos governos (ALMEIDA, 2005). Em outras palavras,
uma relao federativa possui distintas configuraes ao que concernem polticas
especificas, como exemplo, a repartio tributria possui um arranjo federativo
distinto da questo da poltica social de outra.
No Brasil, a Constituio de 1988 estabeleceu que o sistema federativo
clusula ptrea e introduziu a figura dos municpios como entes autnomos e
independentes, fato indito nos sistemas federalistas do mundo. Com efeito, no
Brasil, os nveis de governo Unio, estados e municpios e o Distrito Federal, que
acumula competncias estaduais e municipais possuem significativa autonomia
administrativa e atribuies em distintas polticas pblicas, bem como capacidade de
financiamento. Esse arranjo demonstra a transio do federalismo centralizado para
o

cooperativo

implementado

pela

Assemblia

Constituinte.

Entretanto,

complexidade do arranjo federativo brasileiro apresenta tendncias simultneas

tanto centralizadoras quanto descentralizadoras, variando de acordo com os atores
e interesses envolvidos (ARRETCHE, 2000; ALMEIDA, 2005; ABRUCIO, 2006). Na
mesma direo, Celina Souza (2005) discorre acerca das dificuldades da
consolidao do federalismo cooperativo no Brasil:
Existncia de duas razes que impedem o alcance do federalismo
cooperativo: diferentes capacidades dos governos subnacionais de
implementarem polticas pblicas, dadas as enormes desigualdades
financeiras, tcnicas e de gesto existentes e a ausncia de mecanismos
constitucionais
ou
institucionais
que
regulem
as
relaes
intergovernamentais e que estimule a cooperao, tornando o sistema
competitivo (2005:118).

Os obstculos mencionados por Souza (2006) so mais perceptveis na

poltica fiscal onde diversas aes com vistas a solucionar o problema da guerra
fiscal tm sido incuas no decorrer das ltimas dcadas. Todavia, notrio que

muito tem se evoludo no sentido de superao dessas dificuldades, particularmente

no mbito dos programas de cunho social, como veremos na parte a seguir.

2.2 Descentralizao

No campo das polticas sociais, segundo ALMEIDA (1996), o pas

caminhou da transio do federalismo centralizado reflexo do nosso histrico de
governos totalitrios para um federalismo cooperativo descentralizado psConstituio de 88. Tal arranjo, em clere fase de construo, pressupe o
fortalecimento de parcerias com base na definio clara de competncias
compartilhadas e de um processo de negociao de carter de jogo de soma
positiva, isto , o ganho de um ator no necessariamente resulta na perda de outro.
Contudo,

qual

significado

de

descentralizao?

Assim

como

federalismo, o termo tambm no possui uma mirade de conceituaes. De acordo

com Abrucio (apud FLEURY, 2006), a descentralizao um processo complexo,
relativamente recente na administrao pblica, tendo papel de destaque somente
nas ltimas dcadas do sculo XX e pode ser associado crise do modelo
centralizador e as novas realidades como democratizao do poder pblico e
demandas por melhorias do desempenho governamental.
A descentralizao ocorre em duas frentes: uma de carter estritamente
poltico que inclui a transferncia de poder e autonomia ao ente subnacional, o que
implica na existncia de assemblias legislativas regionais e estrutura tributria
prpria; e outra mais restrita gesto, que consiste na delegao de funes no
processo de implementao e execuo das polticas pblicas. sobre a segunda
perspectiva que este artigo se debrua. Nesse sentido, Arretche (2000) na anlise
das polticas sociais argumenta: descentralizao significa genericamente a
institucionalizao no plano local de condies tcnicas para a implementao de
tarefas de gesto de polticas sociais (2000:16).
Numa outra definio, o Banco Mundial defende que descentralizao se
fundamenta na transferncia de autoridade e responsabilidade de questes pblicas
do governo central para governos locais ou intermedirios, para organizaes
governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado (WORLD BANK,
2002). Esse conceito apresenta uma viso abrangente do fenmeno que ultrapassa

a fronteira das relaes federativas, incluindo ainda o terceiro setor e a iniciativa

privada. De modo geral, pressupe que a descentralizao incorpora a idia de
ampliao da ao compartilhada, haja vista, a constante evoluo das atribuies
do Estado.
Na nova realidade brasileira ps-88, a descentralizao ganha mais
relevncia tendo em vista que a nossa estrutura federativa possui trs e no apenas
dois entes. Por conseguinte, a descentralizao no apenas ocorre a partir da
transferncia de responsabilidades e funes do nvel federal para o estadual, mas
tambm do federal para o municipal e do estadual para o municipal. Sem contar com
a participao de atores mais recentes como organismos no-governamentais,
empresas privadas e organizaes sociais de interesse pblico (OSCIP) que cada vez
mais tm desempenhado papel de destaque na gesto de polticas pblicas no pas.
Apesar da complexidade de atores e estruturas, permanece a
predominncia da responsabilidade governamental. No entanto, a, deciso e gesto
de cada uma das polticas sociais variam de acordo com a rea especfica, bem
como as caractersticas e condies das diferentes regies do pas. Nesse aspecto,
a diversidade das formas de cooperao entre as instncias de governo originria
do desenho institucional definido pela Constituio Federal de 1988.
Nos debates da Assemblia Constituinte, a defesa da descentralizao
de responsabilidades se explicava como uma forma de ampliao da democracia,
da eficincia e eficcia das aes do governo (ALMEIDA, 2005). Aliado averso
ao centralismo burocrtico das aes governamentais vigente durante os governos
militares e ao consenso de que a extenso do territrio nacional requeria iniciativas
conjuntas e pautadas no conhecimento das particularidades de cada regio, os
constituintes optaram pelo formato das competncias concorrentes e de gesto
compartilhada com os governos estaduais e municipais, principalmente nas
polticas sociais.
Em seu artigo 23, a Constituio Federal define competncias comuns
para Unio, estados e municpios nas reas de sade, assistncia social, educao,
cultura, habitao e saneamento, meio ambiente, proteo do patrimnio histrico,
combate pobreza e educao para o trnsito. No entanto, fica a cargo da
legislao complementar estabelecer as formas de interao entre as esferas de
governo. Nesse ponto, algumas reas j aprovaram suas normatizaes, tais como
a sade, educao e assistncia e outras ainda se encontram em fase de

10

tramitao. Logo, as primeiras tendem a possuir uma estrutura de relaes

federativas mais consolidadas do que as demais.
Em certas polticas, optou-se pela transferncia aos entes subnacionais a
prerrogativa de decidir o contedo e o formato dos programas, enquanto em outras,
os governos estaduais e municipais tornaram-se responsveis pela implementao e
gesto de polticas e programas definidos em nvel federal (ARRETCHE, 2004).
Observa-se, ento, um processo heterogneo de descentralizao das polticas
sociais, influenciado pela importncia da temtica na agenda governamental,
desenho de cada poltica especfica, a distribuio prvia de competncias e do
controle sobre os recursos pelas esferas de governo.
Em

suma,

Constituio

de

1988

institui

um

processo

de

descentralizao, especialmente de municipalizao, dos servios pblicos bsicos

mediante a definio de macro-responsabilidades. Todavia, isso no implicou na
imediata efetivao de uma gesto compartilhada. A partir da, cada rea
necessitava de desenvolver os mecanismos de coordenao e cooperao
intergovernamental de modo a colocar em prtica os pressupostos constitucionais,
como bem expe Mesquita (2006):
Do ponto de vista da implementao de polticas sociais, a descentralizao
no modelo federativo no ocorre de forma automtica, em uma abordagem
de cima para baixo. Pressupe adeso, barganhas, estratgias de induo,
espaos de coordenao intergovernamental. (2006: 471)

A disparidade entre as regies, estados e municpios brasileiros no

tocante s capacidades financeiras dos pequenos municpios, deficincia de
recursos humanos e estrutura fsica para gerir as polticas sociais eram os
principais obstculos para a consolidao da descentralizao. Desse modo, o
governo federal o protagonista da coordenao federativa, em funo da sua
posio estratgica em relao aos governos subnacionais, do papel de principal
financiador e de normatizador (ALMEIDA, 1995; AFFONSO; SILVA, 1996).
Conseqentemente, a trajetria da descentralizao das polticas sociais
brasileiras influenciada pelo posicionamento do governo federal. As aes no
sentido de estruturar a coordenao e cooperao das polticas sociais nos
governos Sarney, Collor e Itamar no foram expressivas. Apenas a partir de 1995,
possvel verificar uma estratgia do governo federal decisiva no sentido de efetivar a
parceria com os estados e municpios na gesto das polticas sociais, como
detalhado por Arretche (2000) em trecho abaixo:

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A existncia de polticas deliberadas, explcita e eficientemente desenhadas
para obter a adeso dos governos locais, uma condio necessria ao
sucesso de um processo amplo e abrangente de transferncia de funes
de polticas sociais. Isto implica dizer que, para obter resultados na
transferncia de atribuies, a ao poltica deliberada pode alterar
substancialmente o peso e a importncia de variveis relacionadas aos
atributos estruturais de estados e municpios e aos atributos institucionais
das polticas. (2000:244)

Dessa forma, o governo federal precisa elaborar uma estrutura de

incentivos a participao das unidades subnacionais de modo a superar as
limitaes destas do ponto de vista financeiro e administrativo. Assim, possibilitar
que os governantes locais visualizem mais benefcios do que custos ao aderirem
gesto compartilhada de uma determinada poltica social.
A estrutura de incentivos e a conseqente propenso a descentralizao
de cada poltica esta vinculada suas disposies constitucionais, ao desenho de
um programa de descentralizao e seu modo efetivo de implementao
(ARRETCHE, 2004). Desse modo, possvel compreender as razes que levaram a
configuraes distintas de poltica social no pas. Entretanto, a literatura converge na
concepo de que a descentralizao norteou o desenvolvimento da grande maioria
dos processos de implementao e gesto das polticas sociais ps-constituio,
sendo o Sistema nico de Sade (SUS) o caso mais consolidado de gesto
compartilhada entre as trs esferas de governo.
E como evolui essa nova rea das polticas pblicas no que diz respeito
transferncia de renda com condicionalidades? Antes de entrarmos no caso Bolsa
Famlia, o conceito de redes de polticas pblicas apresentado.

2.3 Redes de polticas pblicas

O estudo de redes no campo das polticas pblicas um fenmeno

recente que surge como resposta complexificao da administrao pblica e aos
conseqentes desafios impostos a ela. A constante democratizao e evoluo da
tecnologia da informao ampliaram o nmero de atores, interesses e demandas da
sociedade civil, logo, o Estado se viu obrigado a construir modelos de gesto que se
adaptam a essa nova realidade, incorporando novas formas de interao com
estruturas descentralizadas e mtodos inovadores de parcerias com uma

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diversidade de atores governamentais ou no, de modo a superar problemas de

comunicao e cooperao.
Redes de polticas pblicas ou policy network em ingls apresenta uma
variedade de definies. De acordo com Borzl, elas consistem em
num conjunto de relaes relativamente estveis, de natureza nohierrquia e independente, que vinculam uma variedade de atores que
compartilham interesses comuns em relao a uma poltica e que trocam
entre si recursos para perseguir esses interesses comuns, admitindo que a
cooperao a melhor maneira de alcanar as metas comuns. (1998:254).

A partir desse conceito, nota-se que os princpios de horizontalidade e

interdependncia da relao so vitais, ou seja, as relaes dentro das redes no
obedecem a critrios de hierarquia e/ou de subordinao. Todavia, isso no implica
em dizer que haja distribuio homognea de responsabilidades e recursos.
Esta repartio indica a existncia de mltiplos atores com funes
especficas que no necessariamente seguem um ordenamento, o que configura um
processo de polticas pblicas mais fludo, distinto da concepo de etapas seqenciais.
Nesse sentido, a institucionalizao de regras formais e informais de interao o
mecanismo utilizado para estabelecer as atribuies dos atores, a repartio dos
recursos, os incentivos participao dentro das redes de polticas pblicas.
Outra varivel importante na conceituao de Borzl (1998) o objetivo
comum compartilhado que ultrapassa as questes particulares. A motivao para a
formao das redes pode envolver princpios comuns, obrigaes legaisinstitucionais, interesses, presses e demandas da sociedade civil. A partir da, a
estrutura de redes se posiciona no sentido de alcanar sua misso comum mediante
a institucionalizao de padres interativos e de intercmbio constantes de recursos.
Esse conceito mais amplo de gesto das polticas pblicas est diretamente
relacionado descentralizao, entretanto, incorpora mais variveis na abordagem. A
gesto ou governana em redes pressupem maior vinculao entre governo e
sociedade numa estrutura horizontalizada na qual a institucionalizao das relaes
formais e informais se fundamenta na interdependncia de recursos e na definio de
atribuies em prol de objetivos comuns. De acordo Fleury e Ouverney (2007), trata-se
de um processo de participao de mltiplos atores que inicia-se na definio de uma
agenda de polticas compartilhadas at a efetiva implementao de programas,
direcionada melhoria da eficincia e eficcia das polticas pblicas.

13

3 IMPLEMENTAO E GESTO DO PBF

O Programa foi formulado a partir da articulao intersetorial entre
ministrios da rea social e econmica, sob a coordenao da Casa Civil e da
assessoria da Presidncia da Repblica, e lanado em 20 de outubro de 2003. Aps
um breve perodo na Presidncia, a gesto do programa foi transferida para o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Nessa pasta, a
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) a responsvel pela
coordenao, gesto e operacionalizao do programa.
De acordo com M.H.T. Almeida (2005), a concepo e a implementao
do programa se posicionaram de forma oposta s demais polticas sociais no Brasil,
caracterizando-se como por um modelo centralizado de gesto, como exposto no
trecho a seguir:
Uma nova gerao de polticas sociais programas focalizados de
transferncia direta de renda significaram uma ruptura com o modelo prvio
de federalismo cooperativo, predominante na rea social, e uma volta clara
s formas centralizadas de prestao de benefcios sociais... enquanto
arranjos com diferentes graus de descentralizao e a cooperao
intergovernamental predominam nas reas tradicionais de poltica social, as
novas iniciativas dirigidas aos segmentos mergulhados na pobreza extrema
re-introduziram a centralizao da deciso, recursos e implementao na
esfera federal (2005:38)

Por outro lado, Mesquita (2007) defende que os programas de

transferncia de renda implementados pelo governo federal no inicio da dcada j
preconizavam a articulao entre a esfera nacional e os governos subnacionais, em
especial as prefeituras, seguindo o mesmo caminho da sade e educao. Os
obstculos operacionais de implantao de programas de ampla magnitude
pautavam as decises no processo de formulao desses programas, como bem
destaca a autora:
impensvel imaginar que a Unio seja capaz isoladamente de realizar
programas dessa natureza sem que os governos municipais estivessem
dispostos a assumir as tarefas de cadastramento das famlias, de
acompanhamento das condicionalidades, de fiscalizao, bem como de
atendimento da populao. (2007:477)

Diante desses desafios, a formulao do Bolsa Famlia procurou inserir no

seu desenho normativo e na subseqente estrutura administrativa a preocupao
com o estabelecimento de parcerias com diferentes reas do governo, estados,
municpios e setores da sociedade civil. Dessa forma, os princpios da

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intersetorialidade, descentralizao, transparncia e controle social na gesto seriam

atendidos. Formalmente, esses pressupostos estiveram presentes no processo de
elaborao do programa, no desenho normativo e na estrutura administrativa da
secretaria responsvel. Todavia, na prtica, eles se efetivaram no decorrer da
implementao do PBF?
Para responder a questo sero analisadas as estratgias mais
importantes empreendidas durante o processo de implementao do programa de
modo a auxiliar a verificao da hiptese desse artigo, qual seja: o PBF no apenas
caminhou para o fortalecimento da descentralizao, superando alguns desafios da
consolidao do pacto federativo e criando incentivos financeiros e tcnicos, em
especial para a gesto local, como tambm construiu uma configurao mais
complexa, prxima da gesto em redes.

3.1 Condicionalidades

As condicionalidades so os compromissos nas reas de sade,

educao e assistncia social que as famlias atendidas devem cumprir para
assegurar a continuidade no recebimento do benefcio financeiro do PBF com vistas
a ampliar o acesso dos cidados aos direitos sociais bsicos. Cabe salientar que
elas no so uma inovao do PBF, mas sim originrias dos programas Bolsa
Escola, Bolsa-Alimentao e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI),
integrado em 20053.
Os compromissos incluem o monitoramento da sade das crianas e
gestantes, da freqncia de 85% das crianas e adolescentes de seis a dezessete
anos na escola e garantia da freqncia mnima de 85% da carga horria relativa s
aes socioeducativas e de convivncia para crianas e adolescentes de at quinze
anos, retiradas do trabalho precoce, no mbito do PETI do Programa de Erradicao
do Trabalho Infantil. Nota-se, portanto, o carter de intersetorialidade do programa
na medida em que pressupe aes nessas trs reas das polticas pblicas.
A sua operacionalizao requer a constante articulao federativa no
apenas no sentido da efetiva proviso desses servios pblicos bsicos, como
3

Ver Portaria GM/MDS n 666, de 28 de dezembro de 2005, que disciplina a integrao entre o
Programa Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil.

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tambm no monitoramento do seu cumprimento pelos rgos municipais de

educao, sade e assistncia social. Desse modo, as condicionalidades refletem
tanto a integrao horizontal quanto a vertical. A primeira se estabelece na
participao dos ministrios da educao e sade, como tambm da Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS), gestora do PETI. J a integrao vertical
envolve os estados e municpios que no apenas provem os servios, mas tambm
subsidiam o MDS com informaes para a continuidade do pagamento de benefcios
s famlias ou para possveis sanes.

3.2 Cadastro nico

Outro instrumento proveniente dos programas remanescentes o

Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) que
consiste na base de dados sobre a localizao e as caractersticas das famlias com
renda per capita de at meio salrio mnimo em todo o pas. A partir das
informaes contidas no sistema do Cadnico, a famlia selecionada e inserida no
PBF. A incluso das informaes nesse sistema, operacionalizado pela Caixa
Econmica Federal, de responsabilidade dos municpios, embora a seleo das
famlias seja realizada pela SENARC com base em critrios de cobertura de
atendimento de cada cidade e do perfil das famlias.
Inicialmente, as atividades de cadastramento de famlias acarretavam nus
s prefeituras municipais, sem contanto, prover dividendos polticos aos prefeitos,
uma vez que o programa vinculado imagem do governo federal. A nica presso
pelo efetivo cadastramento das famlias era da prpria populao, considerando a
ausncia de obrigao intergovernamental nesse aspecto. O cenrio gerou um
impasse que poderia comprometer o cumprimento da meta de expanso do
programa, isto , atingir a totalidade de famlias pobres do pas at meados de 2006.
Diante disso, no decorrer de 2005, a SENARC procurou intensificar o
aprimoramento da relao com os governos subnacionais mediante a formalizao
de termos de adeso desses entes, principalmente os municpios, ao Bolsa Famlia
e

ao

Cadnico.

responsabilidades

Aps
no

que

adeso,
tange

ao

os

municpios

cadastramento,

passaram

possuir

monitoramento

das

condicionalidades, gesto de benefcios e oferta de programas complementares.

16

Enquanto que aos estados, a adeso implicou no compromisso de apoio aos

municpios no processo atualizao cadastral e no desenvolvimento de atividades de
capacitao e apoio tcnico e logstico, entre outras. Alm disso, ambas as esferas,
foram obrigadas a formar instncias de controle social (ICS) compostas por
integrantes do poder pblico e da sociedade civil. O processo foi considerado um
sucesso, haja vista que mais 99% dos municpios e a totalidade dos estados
aderiram ao programa.
Como contrapartida, o governo federal estabeleceu responsabilidades
mais claras perante aos demais entes. Entre elas, o governo federal passou a apoiar
financeiramente s administraes locais de modo a ampliar e atualizar o cadastro
das famlias pobres. A partir de julho de 2005, o MDS repassava R$ 6,00 para cada
cadastro atualizado, includo ou complementado aos municpios, desde que estes
tivesse assinado o termo de adeso. O resultado foi positivo na medida em que a
meta de expanso do programa foi cumprida conforme planejado. No entanto, vale
destacar que embora o Ministrio tenha definido de que modo os recursos deveriam
ser aplicados, o controle foi estritamente baseado nos resultados dos cadastros e
no na aplicao das verbas.
Aps o cumprimento da meta, a estratgia de pagamento por cadastro foi
substituda pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), um indicador de qualidade
de gesto. Esse mecanismo se baseia na gesto municipal do Cadastro nico e do
acompanhamento das condicionalidades. O clculo do repasse financeiro
realizado mensalmente, multiplicando um valor de referncia de R$ 2,50 por famlia
beneficiria no municpio pelo IGD que varia de 0 a 1. Para os estados, o repasse
tambm mensal, em parcelas fixas, levando em considerao o nmero de
famlias pobres de cada localidade e pautado num plano de ao que contemple,
principalmente, aes de capacitao, apoio tcnico e logstico aos municpios e
emisso de documentao.
Em suma, as estratgias de adeso formal e de apoio financeiro num
primeiro momento obtiveram o resultado planejado, haja vista que se ampliou o
cadastro das famlias, possibilitando o cumprimento da meta de expanso. Em
seguida, o MDS implementou o IGD de modo a dar continuidade ao apoio aos
governos subnacionais, criando condies para que vrias competncias da
execuo local do programa se aprimorem. Nesse sentido, percebe-se o
fortalecimento da gesto compartilhada, particularmente, com os governos

17

municipais. O governo federal procurou sanar as dificuldades das administraes

por meio de apoio tcnico e financeiro ao mesmo tempo em que consolidou as
relaes, via instrumentos formais de parceria, em consonncia com os padres
implementao de polticas sociais ps-Constituio de 1988.

3.3 Gesto de benefcios

A gesto de benefcios do PBF envolve uma srie de atividades que

englobam a manuteno, o bloqueio e cancelamento dos benefcios das famlias. No
incio do programa, tais aes eram desenvolvidas exclusivamente pela SENARC
com base nas informaes encaminhadas pelas prefeituras e rgos de controle,
normalmente, via comunicado oficial. Esse procedimento configurava-se num
processo burocratizado, lento e custoso, tendo em vista a dificuldade operacional de
processamento de milhares de aes todo ms.
Diante desse panorama, em 2005, a SENARC institui a gesto
descentralizada de benefcios na qual os municpios passaram a realizar essas
atividades diretamente num sistema via Internet com mais autonomia, o que
culminou num processo mais eficaz, eficiente e clere. O nico pr-requisito para a
utilizao do Sistema de Gesto de Benefcios (SIBEC) a assinatura do termo de
adeso ao programa.
O acesso ao sistema tambm disponibilizado aos gestores estaduais,
aos integrantes das instncias municipais e estaduais de controle social e aos
membros da rede pblica de fiscalizao do PBF. No entanto, diferente dos gestores
municipais, esses usurios no podem exercer atividades de gesto de benefcios,
apenas utilizam o sistema como instrumento de consulta.
Como resultado, observa-se uma transferncia de atribuies e
autonomia

execuo

local

do

programa,

atendendo

ao

princpio

da

descentralizao. Ao mesmo tempo em que possibilita a ampliao do controle tanto

estatal quanto da sociedade civil sobre as atividades de gesto de benefcios,
contemplando, assim, os princpios da transparncia, participao e controle social.

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3.4 Pactuao

A pactuao dos programas de transferncia de renda consiste na

integrao dos programas j existentes dos estados e municpios ao PBF. O
principal objetivo da implementao conjunta desses programas criar condies
para eliminar as superposies de aes e custos administrativos, aumentar a
cobertura ou elevar os valores dos benefcios. Para tanto, o MDS assinou termos de
cooperao especficos com os governos estaduais e municipais em duas
modalidades distintas: com co-financiamento e sem complementao do benefcio
por parte dos governos subnacionas.
Apesar da pactuao estar presente na implementao do PBF desde a
sua origem, ela tem sido cada vez mais enfraquecida. Enquanto em 2004, treze
governos estaduais, o governo do Distrito Federal e quinze prefeituras pactuaram
com o Bolsa Famlia, em 2007, apenas um estado, quatro municpios e o Distrito
Federal mantiveram seus termos de cooperao vigentes. O decrscimo deve-se,
por um lado, inexistncia de uma clara definio de atribuies por parte dos
estados e municpios nesta questo. E por outro, ao fato de tambm haver poucos
benefcios polticos a esses entes, uma vez que o reconhecimento por parte das
famlias atendidas mais vinculado ao Governo Federal.
Aliado a isso, Fonseca e Viana (2007) argumentam que desde a criao
do Bolsa Escola federal, os programas de iniciativa municipal e estadual comearam
a ser desativados, principalmente em municpios pobres, sendo substitudos pelo
programa federal. A pactuao, portanto, demonstrou ser uma estratgia mais
complexa de cooperao que trouxe poucos resultados efetivos.

3.5 Programas complementares

O argumento favorvel aos programas complementares que eles atuam

no sentido de criar condies para o processo de emancipao social da famlia, ou
seja, desenvolver as capacidades das famlias beneficirias do PBF, auxiliando-as a
superar a situao de pobreza e de vulnerabilidade social em que se encontram e
apoiando-as na insero no mercado de trabalho de forma sustentvel. Desse

19

modo, as aes complementam e potencializam os efeitos da transferncia de renda

e tendem a promover a to debatida porta de sada do Bolsa Famlia.
Embora, a legislao do PBF e o termo de adeso estabeleam que os
governos federal, estadual e municipal tm responsabilidades na oferta e na
articulao dos programas complementares, os resultados ainda so incipientes. O
panorama indica ausncia de uma coordenao efetiva da estruturao de parcerias
e do desenvolvimento de incentivos aos governos subnacionais e aos demais rgos
do governo federal na promoo dessas aes. Ademais, Mesquita (2007) ressalta
que este um dos principais desafios do programa, tendo em vista que sua execuo
depende de viso territorial e da identificao de potencialidades regionais.
Quanto s medidas, no mbito do governo federal, algum esforo tem
sido empreendido no sentido de integrar horizontalmente o PBF a outros programas,
principalmente da rea social, como o Brasil Alfabetizado, Luz para Todos e o PrJovem. Todavia, essa integrao intragovernamental carece de formalizao e de
estruturao de competncias.
Em relao aos governos subnacionais, a situao ainda mais
embrionria. Apesar dos estados e municpios ao assinarem o termo de adeso
terem se comprometido em ampliar a oferta de programas complementares, na
prtica, os resultados tem sido pouco animadores. Contudo, vale salientar a
iniciativa da SENARC em promover o Prmio Prticas Inovadoras na Gesto do
Programa Bolsa Famlia, em segunda edio, que cria incentivos para o
desenvolvimento de programas complementares ao PBF.

3.6 Rede pblica de fiscalizao

Em janeiro de 2005, o MDS procurou fortalecer o controle e a fiscalizao

do programa diante de inmeras irregularidades e problemas detectados. O
diagnstico indicava, principalmente, que as falhas na comunicao com os gestores
locais e com sociedade civil acarretavam em condutas indevidas por parte das
prefeituras e no recebimento de benefcios por cidados fora do pblico alvo do PBF.

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No sentido de amenizar esses problemas, a SENARC passou a

desenvolver medidas com vistas a ampliar a informao acerca do Bolsa Famlia e
fortalecer o controle e a transparncia. Dentre elas, vale destacar a formao da
Rede Pblica de Fiscalizao que consiste na parceria no desenvolvimento e
aprimoramento do processo de fiscalizao, avaliao e monitoramento do PBF,
programas remanescentes e Cadastro nico, mediante termos de cooperao
tcnica entre o MDS e os principais rgos de controle do pas.
Os termos de cooperao foram assinados com os Ministrios Pblicos
federal e estaduais, a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas
da Unio (TCU), tendo como objetivo central aperfeioar os instrumentos de
fiscalizao da execuo do PBF por meio do compartilhamento de esforos e
informaes com o MDS.
A despeito de uma avaliao sobre a efetividade da Rede Pblica de
Fiscalizao, constata-se a tentativa de integrao do PBF tanto horizontal, com
rgos da Unio, quanto vertical, uma vez que os Ministrios Pblicos estaduais
fazem parte da estrutura dos estados e no da Unio.

3.7 Instncias de controle social

Conforme j debatido, outros princpios que regem o PBF so a

participao e o controle social. De modo a colocar em prtica tais pressupostos, a
SENARC incluiu no processo de adeso ao programa a obrigatoriedade de se
formar Instncias de Controle Social (ICS) nas prefeituras e nos governos estaduais.
Todavia, havia a possibilidade de indicao de um conselho j existente que poderia
desempenhar as tarefas relativas ao Bolsa Famlia, desde que houvesse paridade
entre representantes do governo e da sociedade e composio intersetorial.
Cabe aos ICS, dentre outras atribuies, fiscalizar o processo de
cadastramento das famlias pobres, acompanhar a gesto de benefcios e o
cumprimento das condicionalidades das famlias, bem como estimular a integrao e
a oferta de programas complementares4.

Instruo Normativa Senarc n 01, de 20 de maio de 2005.

21

Trata-se, portanto, de dezenas de milhares de pessoas debatendo e

atuando no acompanhamento do programa, sendo boa parte delas oriundas de
outros conselhos e outras reas de polticas pblicas. Os representantes da
sociedade civil so provenientes tambm de entidades diversas da sociedade civil,
tais como sindicatos, igrejas e associaes de bairro. Com efeito, esse enorme
contingente introduz uma dinmica diferente gesto do programa, incorporando
mais transparncia e accountability5 s aes do poder pblico dentro de um
processo de integrao basicamente extra-governamental.

Palavra ainda no traduzida para a lngua portuguesa, nos remete ao princpio de que indivduos e
organizaes so responsveis pelos seus atos e devem explicaes sobre os mesmos.

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4 CONCLUSES

O artigo procurou debater como o processo de implementao do

Programa Bolsa Famlia se enquadra no debate acerca de descentralizao,
centralizao e redes de polticas pblicas. Desse modo, a partir da exposio da
concepo do programa e das principais estratgias desenvolvidas pela gesto
federal do PBF, possvel refutar a tese defendida por Almeida (1995), isto , que o
programa se configura como centralizador.
A anlise demonstra que o governo federal desempenha o papel central
na gesto do PBF, uma vez que o financiador principal, o responsvel pela
articulao federativa e pelo seu desenho normativo do programa. Entretanto, essas
caractersticas, por si s, no possibilitam definir essa poltica como centralizada,
tendo em vista que na implementao e gesto dos programas da sade e da
educao, o governo federal tambm atua da mesma forma.
O modelo de gesto do PBF aps os cinco anos de existncia indica que
a descentralizao um princpio basilar. Desde sua concepo, as medidas
empreendidas pelo MDS eram voltadas ao fortalecimento da gesto compartilhada,
em especial com os municpios. Nesse sentido, o programa adotou uma estrutura de
incentivos, pautada o apoio financeiro e tcnico aos governos subnacionais, aos
moldes do que preconizavam os estudos sobre descentralizao de polticas sociais.
De modo geral, pode-se afirmar que o modelo tem alcanado resultados positivos,
principalmente no que tange ao Cadastro nico, as condicionalidades e gesto de
benefcios. Embora, em outros aspectos como programas complementares,
fiscalizao e pactuao ainda caream de profundos ajustes.
O artigo procurou ainda demonstrar que a implementao e a gesto do
PBF vo alm da pura descentralizao, ao incorporar princpios caros s redes de
polticas pblicas. O Bolsa Famlia possui uma configurao de inmeros atores com
diversos interesses, mas um objetivo comum: combater a pobreza no pas. Esses
atores se articulam de formas distintas, seja ela intragovernamental, entre entes
federados ou com a sociedade civil, criando relaes que ultrapassam o pressuposto
da simples hierarquia. O modelo do programa exalta a autonomia ao mesmo tempo
em que valoriza a caracterstica de interdependncia entre os atores responsveis
pela sua gesto.

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Embora continuam existindo desafios ao programa, tais como a efetiva

atuao do controle social e oferta de programas complementares, a opo pelo
fortalecimento de uma ampla gesto compartilhada uma das principais razes dos
resultados positivos que o Bolsa Famlia vem obtendo desde sua criao.

24

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AUTORIA
Pedro Luiz Cavalcante Doutorando em Cincia Poltica (UnB); Mestre em Cincia Poltica pela
UnB (2007); Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ENAP); possui
especializao em Administrao Pblica pela EBAPE/FGV e graduao em Cincia Poltica pela
Universidade de Braslia (2001). Atualmente Coordenador de Estudos Tcnicos da SPOA/MDS.
Endereo eletrnico: pedro.cavalcante@mds.gov.br