Analise Criminal e o Planejamento Operacional PDF

Srie Anlise Criminal | VOLUME 1
Distribuio Gratuita
A ANLISE CRIMINAL
E O PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
Srie Anlise Criminal | VOLUME 1
PRESIDENTE DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Luiz Incio Lula da Silva
A ANLISE CRIMINAL
E O PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
MINISTRO DA SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS HUMANOS
Paulo de Tarso Vannuchi
GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Srgio Cabral Filho
SECRETRIO DE ESTADO DE SEGURANA DO RIO DE JANEIRO

Jos Mariano Beltrame
Distribuio Gratuita
Srie Anlise Criminal
INSTITUTO DE SEGURANA PBLICA
DIRETOR-PRESIDENTE
Mrio Srgio de Brito Duarte
VICE-PRESIDENTE
Robson Rodrigues da Silva
COORDENADOR DOS CONSELHOS COMUNITRIOS DE SEGURANA
Paulo Augusto Teixeira
A ANLISE CRIMINAL
E O PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
Este livro foi produzido por meio de convnio firmado

entre o Instituto de Segurana Pblica e o Programa
de Apoio Institucional s Ouvidorias de Polcia e
Policiamento Comunitrio da Secretaria Especial dos
Direitos Humanos, financiado pela Unio Europia.
O contedo desta obra de responsabilidade exclusiva
dos autores e do Instituto de Segurana Pblica.
Projeto Curso de Capacitao em

Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal
Volume 1
A ANLISE CRIMINAL
E O PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
2008
RIO DE JANEIRO
1 EDIO
Coleo Instituto de Segurana Pblica

Coordenador Mrio Srgio de Brito Duarte
Srie Anlise Criminal
Organizadores Andria Soares Pinto e Ludmila Mendona Lopes Ribeiro
Volume 1
A Anlise Criminal e o Planejamento Operacional
Autores
Ana Paula Mendes de Miranda IPP / Simoni Lahud Guedes UFF / Doriam Borges IUPERJ / Cludio Beato UFMG
Elenice de Souza UFMG / Paulo Augusto Souza Teixeira ISP
2006 by Instituto de Segurana Pblica
Tiragem: 150 exemplares
Impresso no Brasil
permitida a reproduo, total ou parcial, e por qualquer meio, desde que citada a fonte.
Reviso
Frederico Csar Girauta
Maria Cludia Ajuz Goulart
Carmem Lcia Teixeira Jochen
Iara Cruz Fres da Silva
Projeto Grfico
Alexandre Lage da Gama Lima
Thiago Venturotti Nunes Carneiro
Diagramao
Francisco Kelson Moreira de Sousa
Organizadoras do volume
Andria Soares Pinto
Ludmila Mendona Lopes Ribeiro
Ficha Catalogrfica
Johenir Vigas
Elenice Glria Martins Pinheiro
Coordenao Tcnica
Equipe tcnica
Lucas Botino do Amaral
Daniel Keidel Bou Haya
Coordenao Administrativa
Jos Motta de Souza
Apoio Administrativo
Alexandre Corval
Florisvaldo Moro
Jos Renato Biral Belarmino
A532a
A Anlise Criminal e o Planejamento Operacional / Organizadoras Andria Soares
Pinto e Ludmila Mendona Lopes Ribeiro; Coordenador Mrio Srgio de Brito Duarte;
[autores] Ana Paula Mendes de Miranda ...[et al.]. Rio de Janeiro: Riosegurana,
2008.
116 p. (Srie Anlise Criminal, v. 1)
ISBN 978-85-60502-32-5
1. Anlise Criminal manuais, guias, etc. I.Pinto, Andria Soares (Org.) II Ribeiro,
Ludmila Mendona Lopes (Org.) III. Duarte, Mrio Srgio de Brito (Coord.) II. Ttulo. III.
Srie.
CDD: 362.12
SUMRIO
APRESENTAO
(Mrio Srgio de Brito Duarte e Robson Rodrigues da Silva)........................................ 7
INTRODUO
(Ludmila Mendona Lopes Ribeiro e Andria Soares Pinto)........................................... 10
INFORMAO, ANLISE CRIMINAL E SENTIMENTO DE (IN) SEGURANA:
CONSIDERAES PARA A CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA
(Ana Paula Mendes de Miranda)................................................................................................ 14
COLETANDO E EXTRAINDO INFORMAES DOS BANCOS DE DADOS CRIMINAIS: A
LGICA DAS ESTATSTICAS DAS ORGANIZAES POLICIAIS
(Doriam Borges)................................................................................................................................. 42
O SISTEMA CLASSIFICATRIO DAS OCORRNCIAS NA POLCIA MILITAR DO RIO
DE JANEIRO E A ORGANIZAO DA EXPERINCIA POLICIAL: UMA ANLISE
PRELIMINAR
(Simoni Lahud Guedes).................................................................................................................. 53
PRODUO, USO DE INFORMAES E DIAGNSTICOS EM SEGURANA URBANA
(Cludio Beato).................................................................................................................................. 63
EXPLORANDO NOVOS DESAFIOS NA POLCIA: O PAPEL DO ANALISTA, O
POLICIAMENTO ORIENTADO PARA O PROBLEMA E A METODOLOGIA IARA
(Elenice de Souza)............................................................................................................................ 92
OS CONSELHOS COMUNITRIOS DE SEGURANA E OS DADOS OFICIAIS
(Paulo Augusto Souza Teixeira)................................................................................................... 105
PERFIL DOS ORGANIZADORES E AUTORES............................................................................ 116
SRIE ANLISE CRIMINAL | 7
APRESENTAO
Foi por uma postura racional que, segundo Max Weber, a civilizao ocidental se
distinguiu no cenrio mundial sustentada pelos pilares da cincia, do capitalismo
e da democracia1. Nesse sentido, a otimizao de recursos na busca de um lucro
sempre renovvel, a organizao racional do trabalho e a cincia moderna, menos
contemplativa e cada vez mais compromissada com o progresso tecnolgico, foram
fatores decisivos para o surgimento do atual conceito de cidado e da moderna
sociedade industrial.
Em termos de Administrao Pblica, o conceito weberiano de lucro renovvel
pode ser traduzido por uma gesto eficiente, eficaz e efetiva que utiliza a cincia para
a alocao racional dos recursos pblicos, definindo objetivos, traando metas factveis
e construindo indicadores adequados de avaliao e de produtividade. O chamado
planejamento estratgico deve contemplar, portanto, um diagnstico adequado
da realidade, dos recursos disponveis e dos bices que eventualmente dificultem a
consecuo desses objetivos.
No campo da segurana pblica, mais precisamente no que diz respeito ao
controle da criminalidade e das violncias, funo que entendemos ser uma das
premissas do Estado-nao, uma gesto que se pretenda moderna no deve abrir
mo da Anlise Criminal como instrumento otimizador de suas aes, com todas as
novidades que o progresso cientfico-tecnolgico pode hoje nos proporcionar. Um de
seus objetivos o de habilitar profissionais na manipulao de softwares estatsticos
e de geoprocessamento para a produo e anlise de informaes necessrias ao
planejamento e execuo de polticas pblicas de segurana eficazes.
O livro que ora temos o prazer de apresentar trata exatamente da Anlise
Criminal e faz parte de um conjunto de estratgias desencadeadas pelo Instituto
de Segurana Pblica, com vistas modernizao da segurana pblica estadual.
Particularmente, objetiva familiarizar atores do chamado sistema de justia criminal e
segurana pblica (polcia, Ministrio Pblico, justia e presdios) com o instrumental
cientfico-tecnolgico construdo pelo Instituto para uma gesto racional da segurana
pblica, tanto no plano estratgico, como no ttico-operacional. Ele foi elaborado por
1 WEBER, M. A tica protestante e o esprito do capitalismo. 14 ed. So Paulo, Pioneira, 1999.
8 | SRIE ANLISE CRIMINAL
ocasio do Curso de Capacitao em Tcnica Quantitativas e Anlise Criminal, um

dos projetos2 do convnio firmado com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos
da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e realizado pelo ISP com o financiamento da
Unio Europia.
Mesmo entendendo que a Anlise Criminal seja mais do que a coleta de dados
quantitativos para a produo de uma estatstica criminal confivel, esta , sem
dvida, sua primeira etapa. Assim, torna-se importante primeiramente a construo
de bases de dados abrangendo informaes sobre as prticas dos atores do sistema
de justia criminal, juntamente com um ferramental analtico adequado; depois, a
sensibilizao desses prprios atores para que, por meio de uma postura moderna,
possam de fato utilizar em toda sua plenitude o instrumental disponibilizado pelo ISP,
quer na projeo de cenrios, na elaborao de inferncias, no estabelecimento de
padres ou no mapeamento de tendncias criminais.
Evidentemente que estamos falando de um processo de modernizao que,
como todo processo, apresenta uma ordem de etapas que precisa ser respeitada.
Seguindo essa ordem, o ISP vem procurando cumprir sua vocao institucional de
subsidiar a Secretaria de Estado de Segurana na elaborao de polticas pblicas.
Nesse sentido o estado do Rio de Janeiro j conta, desde 1999, com o Programa
Delegacia Legal, dispondo de uma base de dados confivel das ocorrncias registradas
em todo o territrio fluminense. A partir deles, o ISP produz a estatstica criminal do
estado que divulgada mensalmente na pgina eletrnica do Instituto3 e no Dirio
Oficial do estado.
Por meio do mesmo convnio com a SEDH e a Unio Europia, o ISP tambm
desenvolveu o projeto SIAD4 (Sistema de Integrao de Anlise de Dados), com o
objetivo de integrar dados da Polcia Civil, da Polcia Militar e das Guardas Municipais5;
e desenvolveu, ainda, uma metodologia prpria para a realizao de pesquisas de
vitimizao que visam compreender o fenmeno da sub-notificao criminal, mais
comumente conhecida como cifra negra. Seu primeiro resultado foi a Pesquisa de
2 Tanto esse quanto outros projetos ou programas aqui citados sero, de alguma maneira, abordados
nos artigos que compem o presente livro.
3 www.isp.rj.gov.br
4 Cf. nota 2.
5 O piloto desse projeto foi iniciado no Municpio de So Gonalo e a expectativa de que, muito em
breve, ele possa ser expandido para todo o estado.
Condies de Vida e de Vitimizao6, realizada em 2006/2007 na Regio Metropolitana

do estado do Rio de Janeiro e recentemente divulgada pelo ISP. Alis, foi aps a
divulgao dos dados dessa pesquisa, que o prprio Secretrio de Estado de Segurana,
Dr. Jos Mariano Beltrame, aventou a possibilidade de se iniciar uma srie histrica
para a avaliao das cifras negras no estado, o que j foi includo no Planejamento
Oramentrio para o prximo ano.
Outro grande passo do ISP nesse processo foi a criao de um Observatrio de
Anlise Criminal no Ncleo de Pesquisas em Segurana Pblica e Justia Criminal NUPESP/ISP, que possibilita o monitoramento espacializado das incidncias criminais
no estado, com o georeferenciamento dos dados das ocorrncias policiais obtidas no
Centro de Comando e Controle7 da Secretaria de Estado de Segurana - SESEG.
Sabemos que ainda h muito caminho ainda para percorrer e, nesse aspecto,
seria interessante contarmos tambm com dados sistematizados de outros atores do
sistema de justia criminal, alm das polcias estaduais, problema que ser discutido
ao longo do presente trabalho. No entanto, bom ressaltar que o sucesso do primeiro
curso de anlise criminal j nos aponta alguns avanos nesse sentido. Dessa forma, o
ISP resolveu oferecer uma verso mais curta do mesmo curso para policiais, jornalistas,
pesquisadores e gestores de segurana pblica em geral, como uma capacitao a
ser continuada neste e no prximo ano. E ainda no intuito da sensibilizao, foi
estabelecido um dilogo com a Polcia Militar do estado do Rio de Janeiro para que
o mesmo programa tambm seja oferecido na Academia de Polcia Militar D. Joo VI
para Aspirantes recm-formados no Curso de Formao de Oficiais, o que atender
Matriz Curricular proposta pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Percebe-se,
com isso, a imensa potencialidade que representa este trabalho que, inclusive, dever
ser acrescido de outros artigos ou volumes, num futuro muito prximo.
MRIO SRGIO DE BRITO DUARTE
Diretor-Presidente do Instituto de Segurana Pblica
ROBSON RODRIGUES DA SILVA
Vice-Presidente do Instituto de Segurana Pblica
6 Cf. Nota 2.
7 rgo que administra o recebimento das chamadas emergenciais 190.
INTRODUO
Existe hoje amplo reconhecimento de que nenhuma organizao pblica ou particular
funciona bem sem recursos humanos capazes de desenvolver com eficcia, eficincia
e efetividade as atividades que lhe so destinadas. No mbito das instituies que
compem o sistema de justia criminal, esta afirmao tambm vlida, razo pela qual
muito se tem discutido sobre quais habilidades devem ser consideradas indispensveis
ao agente de segurana pblica, para que esteja de fato capacitado a traar aes de
preveno da criminalidade, principalmente a violenta.
Entre as habilidades requeridas para o agente de segurana pblica, encontrase a de empreender uma boa anlise criminal nos momentos que antecedem o
planejamento das polticas pblicas e, em especial, aps a implementao dessas. Isto
porque uma poltica pblica eficaz, eficiente e efetiva aquela que consegue no
apenas prevenir o crime, mas, sobretudo, elevar a qualidade de vida dos cidados.
As aes que antecedem a elaborao da poltica e apontam suas virtudes e
vicissitudes tm como sustentculo as informaes produzidas em sua implementao.
Em boa medida, estas se encontram armazenadas nas organizaes que compem o
sistema de justia criminal na forma de dados quantitativos, os quais podem ter sua
natureza e dinmica, compreendidas atravs das tcnicas de anlise estatstica. Da
porque a estatstica criminal tem se revelado como um dos principais instrumentos no
planejamento e avaliao das aes de segurana pblica.
A anlise criminal entendida como um conjunto de processos sistemticos
direcionados para o provimento de informao oportuna e pertinente sobre os padres
do crime e suas correlaes de tendncias, de modo a apoiar as reas operacional e
administrativa no planejamento e distribuio de recursos para preveno e supresso
de atividades criminais. Contudo, este instrumento parece ainda no integrar o
cotidiano das organizaes encarregadas da promoo da segurana pblica na
realidade brasileira.
Consciente deste fenmeno e pressionado pela demanda contnua de diversos
policiais no que diz respeito capacitao em tcnicas quantitativas e anlise criminal,
o Instituto de Segurana Pblica - ISP1 props a realizao do Curso de Capacitao

em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal para os agentes de segurana pblica do
estado do Rio de Janeiro. A proposta de realizao do curso teve como sustentculo o
fato de que vrios agentes de segurana pblica argumentavam que a no utilizao
dos dados criminais produzidos pela delegacia legal e tratados pelo ISP se devia ao
desconhecimento das ferramentas de anlise criminal.
A partir do convnio entre a Secretaria Estadual de Segurana Pblica e a
Secretaria Especial dos Direitos Humanos do Governo Federal, com financiamento
da Unio Europia, o ISP capacitou, entre os dias 7 de agosto e 11 de outubro de
2006, cinqenta e trs agentes de segurana pblica, atravs de um curso estruturado
em trs mdulos. O primeiro ministrou disciplinas capazes de dar suporte terico
compreenso dos mtodos quantitativos. Nesta etapa, portanto, foram abordados
contedos relativos introduo estatstica e anlise de dados, bem como programas
mais utilizados neste sentido, quais sejam EXCEL e SPSS. A segunda parte visou dar
suporte aos alunos na utilizao dos dados de natureza criminal produzidos por cada
uma das organizaes que compem o sistema de justia criminal quais sejam: Polcia
Militar, Polcia Civil, Ministrio Pblico, Judicirio e Sistema Penitencirio. Este mdulo
teve como finalidade familiariz-los com a utilizao desses dados durante o exerccio
de sua atividade cotidiana. Por fim, o terceiro mdulo consistiu no compartilhamento
de experincias de organizaes policiais militares de outros estados da federao
brasileira no uso de dados quantitativos enquanto ferramenta auxiliar na consecuo
do planejamento ttico e operacional da unidade policial.
O Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal foi,
portanto, um projeto de aperfeioamento dos agentes de segurana pblica atravs da
introduo, na realidade prtica destes agentes, de ferramentas de anlise estatstica
enquanto instrumento auxiliar na mensurao dos resultados das polticas pblicas
implementadas e instrumento principal na elaborao de aes policiais preventivas
eficazes.
Alguns dos textos que integram o primeiro volume da srie anlise criminal
foram produzidos pelos professores do curso ao longo das aulas. Ou seja, trata-se de
1 O Instituto de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro uma autarquia ligada Secretaria
de Segurana Pblica, que produz mensalmente estatsticas relativas ocorrncia de crimes no
estado. Esses dados constituem uma gama de informaes que poderiam servir como ferramentas
no planejamento e avaliao de polticas pblicas da rea de segurana
trabalho construdo no apenas a partir dos princpios tericos e metodolgicos que

orientam a anlise criminal, mas, sobretudo, a partir do dilogo com os principais
usurios das ferramentas de informao e gesto que foram ensinadas no Curso
de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal. Assim, os estudos
publicados neste volume representam uma tentativa de reunir as principais reflexes
sobre anlise criminal e, desta forma, mudar o quadro de no uso das ferramentas
estatsticas enquanto instrumento e avaliao das polticas de segurana em razo do
desconhecimento destas.
A estrutura da obra em cinco captulos reflete este propsito. O primeiro
captulo analisa conceitualmente o papel da informao, em especial a estatstica, na
seara da segurana pblica, e a forma como os dados criminais tm sido produzidos
e utilizados no estado do Rio de Janeiro. Nele desenvolvido o instrumental terico
acerca da importncia da informao no planejamento e avaliao das polticas de
segurana pblica, utilizado nos captulos subseqentes.
O segundo captulo apresenta uma discusso sobre os pressupostos da
estatstica criminal, principalmente no que diz respeito s possibilidades de aplicao
dessa metodologia a diversas bases de dados criminais (ou no) disponveis no Brasil. J
o terceiro captulo parte de uma dessas bases de dados, com nfase na base construda
pela Polcia Militar do Rio de Janeiro, para desenvolver a discusso sobre como foi
montado e como hoje operado o sistema classificatrio das ocorrncias policiais.
Os captulos 3 e 4 discutem a produo e o uso das informaes criminais na
elaborao de aes e diagnsticos em segurana pblica. O primeiro deles parte do
estudo de caso de Belo Horizonte e salienta que as diversas ferramentas estatsticas
ensinadas no Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal,
quando empregadas com o devido rigor metodolgico, viabilizam a reduo da
incidncia criminal e, por conseguinte, a melhoria da qualidade de vida urbana. O
outro captulo enfatiza as capacidades requeridas para o moderno policial na produo
e no uso das informaes estatsticas e de como estas competncias so ativadas e
dinamizadas atravs da metodologia IARA (metodologia orientada para a soluo de
problemas composta por quatro etapas: Identificao, Anlise, Resposta e Avaliao
- IARA).
O ltimo captulo discute a transparncia dos dados na seara da segurana
pblica a partir da anlise das aes desenvolvidas de forma integrada pelas polcias
e pelas comunidades, e das informaes produzidas pelos Conselhos Comunitrios de

Segurana do Rio de Janeiro.
Com o primeiro volume da srie anlise criminal, desejamos suprimir uma lacuna
na segurana pblica, propiciando ao leitor um instrumento de apoio e reflexo que
possa contribuir efetivamente para a melhor aplicao dos contedos apreendidos
durante o curso. Esperamos que a interao entre os diversos campos de conhecimento
possibilite a percepo de que o trabalho policial no se esgota no atendimento e
registro de ocorrncias, mas, uma atividade voltada para a identificao e resoluo
de conflitos.
Andria Soares Pinto
Coordenadora responsvel pelo projeto
Coordenadora Tcnica
INFORMAO, ANLISE CRIMINAL

E SENTIMENTO DE (IN) SEGURANA:
CONSIDERAES PARA A CONSTRUO
DE POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA1
Ana Paula Mendes de Miranda
A informao e a construo do conhecimento

A informao considerada usualmente como um conjunto de fatos (acontecimentos)
e/ou dados a respeito de algo, que constituiriam o ato de informar, entendido como
um processo de interao do sujeito com o mundo exterior. De acordo com a teoria da
informao, enunciar uma mensagem permite a reduo da incerteza sobre uma dada
realidade. Nesse sentido, informar significa comunicar os fatos, tornando-os pblicos,
e privilegiando uma viso dos fatos como coisas, cujo relato isento propiciaria a
percepo da realidade como ela .
Mas o que so dados? So elementos de informaes ou representaes
de fatos que servem de base para a formao de uma anlise, cujo resultado ser
influenciado por diversos fatores. O uso mais comum dos dados est relacionado
estatstica.
A criao da palavra Estatstica atribuda ao pesquisador alemo Gottfried
Aschenwall (1719-1772) com o sentido de cincia do Estado, que permitiria aos
governantes ter um diagnstico mais objetivo dos fatos concernentes aos seus
domnios. Acreditava-se, ento, que as cifras trariam mais credibilidade e legitimidade
do que as descries textuais. Tratou-se, portanto, de uma forma de conhecimento
que surge como um dos elementos da teoria da arte de governar, relacionada ao
desenvolvimento dos aparelhos administrativos do Estado, nos sculos XVII e XVIII.
1 Uma primeira verso deste artigo foi apresentada no Painel Polticas Pblicas, Violncias e Discursos,
durante o Simpsio da Rede Interdisciplinar de Estudos Comparativos (RIEC): Direito, Justia e
Segurana Pblica - Isaac Joseph, o espao pblico e as polticas pblicas, no VIII Congresso LusoAfro Brasileiro de Cincias Sociais, em Coimbra, 2004.
A busca pela objetividade e neutralidade algo j amplamente discutido na

teoria do conhecimento2, tendo sido bem demonstrada por Foucault (1990), que
analisou a complexa relao entre os saberes e o poder, ao afirmar que todo saber
poltico, no apenas porque foi produzido pelo Estado, mas porque todo saber tem em
sua origem relaes de poder.
A estatstica entendida como cincia do Estado se constitui em um exemplo
privilegiado dessa relao entre saberes e poderes, que vai desde a escolha dos temas
a serem investigados at os conceitos, bem como outros aspectos metodolgicos da
produo de estatsticas pblicas, tudo produto de escolhas feitas pelos analistas.
Assim, as estatsticas no podem ser compreendidas como uma cpia da realidade, mas
sim como snteses construdas a partir da observao das realidades. Conseqentemente,
todo recorte estatstico constitudo por diferentes interpretaes de um mesmo fato,
o que explica a existncia de um grau aceitvel e conhecido de erro, muito embora
haja um discurso de que os nmeros sejam sempre exatos.
A inexatido da informao estatstica tem sido comumente interpretada como
uma forma de manipulao intencional, com o objetivo de obter os resultados que
interessam aos governos. Esta prtica tradicionalmente chamada de maquiagem,
como referncia ao hbito de utilizao de produtos de beleza para disfarar
imperfeies e realar pontos positivos, bem como para produzir mscaras e fantasias.
No h como negar que a metfora se aplica bem a diversas formas de governos,
nacionais ou internacionais, mais ou menos democrticos, que ao longo da histria
procuraram dissimular alguns fatos e exibir outros tantos.
Porm, h que se problematizar mais a inexatido estatstica sob o risco de
perdermos um instrumento de anlise necessrio para a construo de polticas
pblicas. Primeiro, preciso se pensar para que servem os dados na segurana pblica?
Servem para, principalmente, orientar a administrao quanto aos caminhos que deve
seguir no planejamento, execuo e redirecionamento das aes do sistema policial.
Servem, tambm, para a populao conhecer o que est acontecendo ao seu redor;
e, depois, para que, conhecendo os dados e reas de incidncia, a populao e os
diferentes setores da sociedade civil possam objetivar as demandas por providncias
do Poder Pblico e contribuir para o esforo comunitrio contra a insegurana.
O uso da informao estatstica possui um carter estratgico porque permite
dar significado a infinidade de dados que inundam a administrao pblica. A sua
2 Ver Kuhn (1974) e Morin (2005)
importncia no est apenas na divulgao da informao, mas na transformao da

informao bruta em algo que possa servir para orientar aes futuras. Portanto, o
contexto que vai determinar o sentido dos dados.
O processo de quantificao para que seja til interpretao da realidade deve
ser complementado pelas informaes qualitativas, que fornecem mais detalhes sobre
o fenmeno que se pretende estudar.
A propsito da insegurana, cumpre sublinhar que os dados estatsticos das
polcias do conta apenas do que se pode chamar de (in) segurana objetiva, o que
tem a ver pura e simplesmente com a quantidade das ocorrncias criminais. No do
conta da (in) segurana subjetiva, tambm conhecida como sentimento de insegurana
(Roch, 1990 e 1998), que, independentemente dos dados objetivos, pode ser ampliada
por inmeros fatores, mas principalmente pelo impacto emocional destas ou daquelas
ocorrncias em funo de quem seja a vtima ou o local onde tenham ocorrido.
A informao como instrumento de polticas pblicas

O Brasil uma repblica federativa, formada por 26 Estados, mais de 5.500 Municpios
e um Distrito Federal, cuja Constituio em vigor estabelece as competncias relativas
segurana pblica, no ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas),
em seu art. 144, como sendo um dever do Estado e direito e responsabilidade de todos,
sendo exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e
do patrimnio (Brasil, 2004) pelos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria
federal, polcia ferroviria federal, polcia civil, polcia militar e corpo de bombeiros
militares3.
O Estado do Rio de Janeiro o nico do Brasil que publica mensalmente em
Dirio Oficial os registros de ocorrncia em delegacias, de crimes ou outros eventos
ocorridos em todo o seu territrio4. Enquanto a cobertura de registros de 100% no
Rio de Janeiro, segundo a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, a mdia nacional
de 86%.
3 Embora as Guardas Municipais sejam citadas nesse artigo no 8, no esto listadas entre os rgos
responsveis pela gesto da segurana pblica. Por outro lado, a polcia ferroviria federal citada,
mas sua funo apenas proteger o que sobrou do patrimnio da Rede Ferroviria Federal, em
processo de liquidao.
4 Essas informaes esto disponveis na internet, no site www.institutodeseguranca.rj.gov.br.
Este trabalho teve incio em 1999, como parte do Programa de Qualificao

Estatstica e Relao com a Mdia. Participaram deste projeto diversos setores
da sociedade, em especial, pesquisadores que estudam a temtica da violncia,
criminalidade e segurana pblica (Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2000). Os
objetivos principais foram dar transparncia aos dados; incorporar conhecimento
especializado no tratamento das estatsticas, proveniente ou no de fontes policiais;
e desagregar os dados por reas Integradas de Segurana Pblica (AISP)5, a fim de
produzir mapas de risco com indicao de pontos de concentrao de ocorrncias de
crimes.
Em 2000, foi criado o Ncleo de Pesquisa em Justia Criminal e Segurana
Pblica (NUPESP), vinculado ao Instituto de Segurana Pblica6, tendo como
finalidades principais produzir os relatrios estatsticos sobre o sistema de segurana
pblica estadual, alm de desenvolver e coordenar estudos sobre a justia criminal
e segurana pblica, que possam contribuir para o aprimoramento profissional dos
policiais.
Trata-se de um rgo que pretende promover a integrao entre a metodologia
acadmica de pesquisa e a avaliao institucional do trabalho policial. Tradicionalmente,
a gesto dos recursos policiais e o planejamento das aes tm sido orientados apenas
pela experincia e bom senso dos agentes (investigadores, inspetores e oficiais
de cartrio) e autoridades policiais (delegados). Nesse sentido, considera-se que a
realizao de diagnsticos, a definio de metas, critrios de avaliao e a elaborao
de medidas de desempenho consistentes um trabalho que pode auxiliar tanto para
avaliao da qualidade desse trabalho, quanto possibilitar o gerenciamento profissional
da polcia, de forma a constituir-se numa poltica pblica de segurana.
Juntamente com a divulgao no Dirio Oficial dos dados estatsticos sobre
a criminalidade no Estado, o Instituto de Segurana Pblica (ISP) passou a publicar
5 Trata-se da correspondncia geogrfica entre a rea de um batalho da Polcia Militar (responsvel
pelo policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica) e uma ou mais circunscries de
delegacias da Polcia Civil (exercendo as funes de polcia judiciria e apurao de infraes
penais)
6 O Instituto de Segurana Pblica uma autarquia, criada em dezembro de 1999, para assegurar,
gerenciar e executar a poltica de segurana do Estado do Rio de Janeiro, elaborando o planejamento
da fora policial que mais atenda s necessidades da sociedade. O ISP est vinculado Secretaria de
Estado de Segurana Pblica, mas tem receita prpria e gesto descentralizada.
o Boletim Mensal de Monitoramento e Anlise7, a fim de dar conta populao no

s do significado dos nmeros em relao s metas estabelecidas para o setor, como
tambm do que eles representam em relao s sries histricas sobre os crimes
que mais preocupam a populao. Os crimes analisados mais profundamente so:
homicdio doloso, extorso mediante seqestro, roubo de carga, roubo e furto de
veculos, roubo a banco, roubo a transeuntes, roubo a residncia, roubo em coletivo
e latrocnio. Estes itens foram selecionados, pela Secretaria de Segurana Pblica, por
atender aos seguintes critrios:
Crimes violentos, assim considerados internacionalmente, principalmente
o homicdio e o latrocnio;
Crimes contra o patrimnio com o uso de violncia - popularmente
chamadas de assaltos, tais como roubo a transeuntes, roubo em coletivos,
roubo e furto de veculos;
Crimes passveis de interveno mais direta do Poder Pblico, razo pela
qual, por exemplo, o estupro, embora merea ateno especial, no esteja
includo entre estes crimes8.
Paralelamente, outras formas de anlise so realizadas e encaminhadas s
polcias, de modo a mapear as reas e horrios com maior concentrao de ocorrncias
registradas. Essas informaes no so divulgadas para no prejudicar as atividades
policiais, j que so utilizadas para planejar as aes operacionais das polcias.
Dando continuidade ao Programa de Qualificao Estatstica foi lanada a Srie
Estudos, em 2005, voltada para a anlise de delitos relacionados a manifestaes de
violncias interpessoais. No primeiro nmero, Dossi Mulher, abordou-se os problemas
das violncias sexuais e agresses fsicas no Rio de Janeiro e no mundo.
Os profissionais que atuam no sistema de segurana pblica, tradicionalmente,
trabalham apenas com dados relativos aos crimes que esto sob sua responsabilidade
direta. Embora, no haja nada de errado nisso, essa postura no permite perceber a
regularidade com que determinados delitos ocorrem, o que dificulta o trabalho de
planejamento.
7 Tambm disponvel no site www.institutodeseguranca.rj.gov.br
8 Ver Boletim Mensal, op.cit
A identificao de padres, a partir do cruzamento das informaes existentes

nos bancos de dados das polcias, constitui-se em uma forma de sistematizao mais
independente do que a memria individual dos agentes. Os policiais consideram
fundamental esta forma de trabalho, para que se possa falar no emprego de estratgias
preventivas.
Esta estratgia, no entanto, apresenta duas grandes dificuldades: romper
com a tradio policial de reter as informaes e no compartilh-las, e enfatizar o
aperfeioamento da qualidade das informaes recebidas e processadas pela polcia.
Ressalta-se que a organizao e anlise dos dados so importantes por dois aspectos:
permite que as instituies policiais possuam insumos de qualidade para realizar
seu trabalho, visando reduzir a vitimizao de cidados e policiais, alm de permitir
que a administrao pblica conhea os principais problemas do ponto de vista da
populao, j que se sabe que somente registrado aquilo que considerado mais
importante, como por exemplo, para fazer jus a direitos, como no caso do recebimento
de seguro de automveis, ou nos casos de crimes contra a vida, onde o Estado tem a
obrigao de atuar.
A padronizao da informao faz parte de um esforo de estruturao e
organizao das instituies policiais, como forma de centralizar o acesso aos dados
na administrao central e com o objetivo de reduzir o arbtrio policial. Trata-se de
buscar formas de controle institucionais, que assegurem a qualidade e a padronizao
da informao e do trabalho policial.
Do caos s ordens: a disputa entre a poltica do sigilo

e a transparncia poltica
O Registro de Ocorrncia o documento produzido pela Polcia Civil que poder iniciar
um inqurito policial, quando houver indcio da existncia de algum crime. Conforme
j descreveu Roberto Kant de Lima (1995), ainda hoje o registro de ocorrncia s
efetivado quando a polcia assim o deseja, o que contraria a legislao e as orientaes
governamentais atuais. Os policiais argumentam que estariam poupando tempo
do cidado. No entanto, j foi verificado que, muitas vezes, o policial leva algumas
horas convencendo a vtima a no registrar o crime, gastando provavelmente tempo
equivalente ao necessrio para se realizar o registro.
comum criticar-se este tipo de prtica, classificando-a como um indcio

do despreparo policial, assim como do interesse em manter um nmero baixo de
registros, para no contabilizar um nmero alto de casos no resolvidos9. Embora essas
hipteses no meream ser descartadas, acredito, contudo, que esse aparente descaso
faz parte de uma forma tradicional de organizao e controle de informaes, na qual
a desordem e a particularizao do conhecimento so mecanismos fundamentais para
a distribuio e manuteno do poder10.
O registro de ocorrncia, na prtica, no se restringe s classificaes penais. Ao
contrrio, sua anlise explicita mais o modo pelo qual a polcia entende os conflitos
sociais, nos quais se incluem os crimes tipificados na legislao brasileira. Observa-se
que h uma maior nfase ao que se denomina modus operandi dos delitos, o que
explica, do ponto de vista policial, a existncia de um nmero maior de ttulos de
ocorrncia do que as classificaes de crimes na legislao.
H que se considerar, ainda, que a classificao dos eventos distinta tambm
entre as duas instituies policiais. Enquanto as categorias utilizadas pela Polcia
Civil so quase totalmente relacionadas legislao vigente no pas, que trata dos
crimes e contravenes, a classificao adotada pela Polcia Militar trata os eventos
de forma mais genrica, incluindo alm dos crimes, eventos que so denominados de
assistenciais e os procedimentos considerados administrativos.
As classificaes existentes na Polcia Civil totalizam cerca de 1200 ttulos, que
abrangem a legislao relativa a crimes, contravenes, assim como ttulos genricos
que permitem a incluso de eventos, que no se encaixam nas demais. As classificaes
de ocorrncias na Polcia Militar so agregadas em cinco grandes conjuntos (001
crimes; 002 contravenes; 003 trnsito; 004 assistenciais; 005 diversas), que
incluem um nmero varivel de itens para detalhamento11.
9 No Boletim de Monitoramento n. 02, de julho de 2003 (base junho), foi apresentado um
levantamento que indicava a mdia percentual de 2,7% de elucidao para os casos de homicdio.
No Relatrio Final do Projeto Avaliao do Trabalho Policial nos Registros de Ocorrncias e Inquritos
Referentes a Homicdios Consumados em reas de Delegacias Legais (2005), a mdia de elucidao
de cinco delegacias analisadas foi de 4%.
10 Tal prtica foi observada por mim em outras instituies pblicas, tais como Cartrios de Registros
Pblicos e Arquivos Pblicos (MIRANDA 2000 e 2005).
11 Ver RAMOS (2002) e GUEDES (2003).
Um outro ponto importante, diz respeito transitoriedade do ttulo da

ocorrncia na Polcia Civil, que pode ser modificado ao longo da investigao. Tratase de uma classificao inicial e provisria que atende ao relato feito no calor dos
acontecimentos, podendo ser alterado a qualquer momento pela autoridade policial,
em face a novos fatos e/ou outras informaes obtidas durante o inqurito policial.
Neste sentido, a classificao de um fato do ponto de vista policial pode se diferenciar
da classificao do mesmo fato por parte do Ministrio Pblico, podendo ter, ainda, uma
outra classificao quando do julgamento pelo juiz. Assim, uma anlise aprofundada
deste ciclo pressupe que todas as instncias do sistema de justia criminal divulguem
periodicamente seus dados, com a possibilidade do acompanhamento de um fato
desde o registro da ocorrncia at o seu julgamento. Infelizmente, esse processo ainda
est longe de ser realidade no pas.
A rigor, a classificao dos ttulos dos registros de ocorrncia deveria ser
realizada pelo delegado, mas a prtica tem revelado que esta tarefa feita pelos
agentes e, muitas vezes, estes ttulos no so conferidos pela autoridade policial. Outra
situao ainda comum no cotidiano das delegacias a classificao de um fato em um
ttulo diferente para no contabiliz-lo na classificao correta. Isso ocorre quando h
a predominncia de um problema numa regio e os policiais decidem no registr-lo
mais. Ressalta-se que tal prtica pode acontecer independentemente de uma ordem
superior, o que caracterizaria uma situao de maquiagem das estatsticas. Ao faz-lo
autonomamente, os policiais podem, apenas, estar tentando evitar que sejam cobrados
a melhorar a sua produtividade na investigao de tais delitos; podem tambm
demonstrar, ainda que inconscientemente, a discricionariedade do trabalho policial.
Desde 2004, em funo de um maior rigor na anlise dos dados e, conseqentemente,
da observao de um maior nmero de erros, a Polcia Civil do Rio de Janeiro adotou
como procedimento regular, o encaminhamento dos registros em que h divergncia
entre o ttulo e o fato descrito para a Corregedoria, que por sua vez fica encarregada
de conferir e cobrar as alteraes necessrias. Alm do carter correcional, pretende-se
com isso influenciar indiretamente a qualidade dos registros de ocorrncias.
importante lembrar que a organizao dos dados na Polcia Civil teve incio
em julho de 1997, quando a Assessoria de Planejamento (ASPLAN) comeou um
trabalho de digitao e organizao de banco de dados, trabalho que posteriormente
foi adaptado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, com o objetivo de criar
um sistema nacional e integrado de informaes, atualmente em fase inicial de
implantao no Brasil12. Como ressalta Beato Filho (2000), so raras as secretarias de

segurana no Brasil que dispem de departamentos de estatstica e coleta de dados,
bem como da tecnologia necessria para tal. Em levantamento realizado pelo NUPESP
em 2004, constatou-se que dos 26 estados apenas quatro informavam regularmente
seus dados, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais. No entanto, os
diferentes formatos de classificao no permitem muitas vezes a comparao entre
os mesmos.
Uma outra mudana importante no processo de qualificao estatstica do
Rio de Janeiro foi a criao do Programa Delegacia Legal, em 1999. Seu objetivo foi
modificar completamente a forma de operar de uma delegacia de polcia, a partir
da organizao das informaes e tambm da prestao de um servio pblico de
qualidade populao, com a retirada das carceragens e a melhoria do trabalho
investigativo. No que tange organizao das informaes, h um esforo contnuo
de padronizar as classificaes, atravs da redao e divulgao de manuais. Este
processo, no entanto, ainda encontra resistncias por parte dos policiais, que mantm
arquivos particulares, com informaes sobre criminosos, informantes e at registros
de ocorrncias, no incluindo as informaes no banco de dados da instituio.
A resistncia dos policiais s tentativas de padronizao se soma resistncia
com relao publicidade dos dados, insumo necessrio proposio de polticas
pblicas. Entretanto, a resistncia no deve ser encarada negativamente, ao contrrio,
deve ser considerada um indicador importante do impacto das polticas pblicas em
culturas institucionais. Quando no h nenhuma resistncia porque provavelmente
as mudanas no esto surtindo os efeitos esperados. S se pode falar de efetividade
de uma poltica pblica medida que ela provoque impacto nas rotinas de uma
instituio, e ao faz-lo, essa poltica sofrer conseqentemente crticas dos que no
desejam a mudana.
A divulgao sistemtica dos registros de ocorrncia possibilita um diagnstico
preliminar, embora limitado, dos problemas que a populao leva ao conhecimento da
polcia. No entanto, ater-se apenas ao que foi registrado retifica a imagem da polcia
como uma instituio destinada ao combate ao crime, em detrimento de uma outra
imagem, tambm existente, da polcia mediadora de conflitos intracomunitrios e de
agncia que articula a populao a outras agncias estatais.
12 Os dados referentes economia, sade ou educao j so h algum tempo regularmente coletados
e analisados nacionalmente, porm apenas recentemente, os dados oriundos das polcias passaram
a merecer tal tratamento, o mesmo no se pode falar sobre os dados do poder judicirio
essa imagem da polcia que o projeto de integrao das informaes entre as

duas corporaes e as Guardas Municipais pretende apresentar. Atualmente, os dados
dos atendimentos realizados pela Polcia Militar, seja atravs do servio de emergncia
(190), seja mediante o Talo de Registro de Ocorrncia, no so sistematizados e
analisados. Destaca-se que esses dados so extremamente valiosos. Com eles,
possvel observar diversas prticas relativas ao que se chama "feijoada", ou seja, o
trabalho "assistncial" que considerado menos nobre, embora constitua 36% das
atividades cotidianas, contabilizados juntamente com procedimentos administrativos
que tambm no findam nas DP13.
Atualmente, est em andamento um projeto de Integrao de Bancos de Dados
da Polcia Civil, da Polcia Militar e das Guardas Municipais do Estado do Rio de Janeiro,
que est analisando a situao dos bancos de dados das Polcias Civil e Militar visando
a sua integrao. Numa segunda fase, pretende-se promover a integrao com as
Guardas Municipais e a Justia Estadual, visando ampliao do conhecimento
relativo aos fatos relacionados segurana pblica, mediante o cruzamento das
informaes14.
Simoni Lahud Guedes fez uma instigante anlise sobre o sistema classificatrio
das ocorrncias na Polcia Militar (2003), destacando que o sistema de registro trabalha
conjugado a um sistema classificatrio implcito, construdo e transmitido pela ao
e observao do trabalho dos mais experientes. Assim, o sistema classificatrio das
ocorrncias dirige o olhar para determinadas direes, hierarquiza e valoriza eventos,
desvaloriza outros e obriga construo de liames entre o vivido e o registrado
(2003:7).
O principal problema em transformar o conjunto de ocorrncias em estatstica
est exatamente na dificuldade de transformar a classificao policial, que toma por
referncia a experincia vivida em anos de trabalho policial em uma outra classificao,
a estatstica, cujos critrios lhe so exteriores, genricos e pretendem alcanar uma
universalidade.
13 Segundo FERREIRA (2004), 50% das ocorrncias atendidas pela PMERJ classificam-se como
conduo DP - obrigatria ou por opo das partes; 36% como fatos com procedimentos
administrativos ou assistenciais (sem DP) e; 14% como atendimentos frustrados (no chegaram a
se iniciar.
14 Este projeto parte de um convnio com a Secretaria Especial de Direitos Humanos, a Secretaria de
Segurana Pblica e o Instituto de Segurana Pblica, com financiamento da Unio Europia.
Tal dificuldade se revela medida que estamos tentando construir modelos

de traduo que possibilitem a comparao entre os fatos registrados pela Polcia
Civil, aonde o cidado vai apresentar sua queixa, com os fatos registrados pela Polcia
Militar, que atende a seus chamados. Numa anlise preliminar dos eventos, j possvel
observar que h algumas divergncias de classificaes entre as duas instituies, o
que certamente revelar o que valorizado e desvalorizado pelas duas polcias.
A adoo da transparncia como modelo de ao poltica tem sido apreciada
como discurso no pas, em especial, no que se refere prestao de contas do uso de
verbas pblicas. Entretanto, este modelo contrasta com um outro, observvel a partir
das prticas rotineiras de funcionrios pblicos, chamada de poltica do sigilo. Sua
caracterstica principal a expresso de um certo temor: os documentos pblicos
quando analisados podem significar censura a uma m administrao. Segundo Jos
Honrio Rodrigues, a poltica do sigilo (1989: 13) corresponderia a uma velha tradio15
portuguesa que pretende esconder e sonegar os documentos, independentemente do
tempo j decorrido.
Esse desafio necessita ser enfrentado para que se possa efetivamente
compreender que a relao entre informao e democracia biunvoca, ou seja, uma
no pode existir sem a outra (FERRARI, 2000). preciso refletir tambm que esta
relao deveria assegurar o direito-dever de informar, o que equivale possibilidade
de constituir e gerir fontes de informao, evitando-se os monoplios, bem como o
direito de ser informado, o que corresponderia ao acesso a uma pluralidade de fontes
informativas diferenciadas e de qualidade, evitando-se as informaes manipuladas
por m f e/ou por ocultao de fatos.
Publicidade dos dados e o sentimento de (in) segurana

A descrio de como os dados tm sido produzidos e analisados o ponto de partida
para a discusso de como so construdas algumas representaes a respeito da
insegurana e o medo da violncia e sua relao com a mdia no Rio de Janeiro. Foram
selecionadas inicialmente 141 reportagens publicadas em jornais de circulao diria,
das quais foram 38 selecionadas, abrangendo os meses de junho, julho, setembro e
outubro de 2003; fevereiro, maio, junho e julho de 2004, relativos ao monitoramento
15 O conceito de tradio entendido aqui como um determinado padro, inconsciente, produzido
e reproduzido por um grupo atravs de suas prticas.
dos dados referentes aos registros de crimes no Estado16. A escolha deste recorte
temporal est associada com a cobertura da imprensa durante a divulgao dos
Boletins Mensais de Monitoramento e Anlise, pelo Instituto de Segurana Pblica.
Foram includas ainda algumas anlises dos dados levantados pela pesquisa Avaliao
do sentimento de insegurana nos bairros da cidade do Rio de Janeiro, em fase de
concluso17.
A seleo dos jornais ocorreu em funo da participao de seus reprteres
durante as entrevistas coletivas, quando foram apresentados os dados estatsticos,
contando com a presena no s dos principais jornais fluminenses (O Globo, O Dia, O
Fluminense, Extra, Jornal do Brasil e Jornal do Commercio), bem como de dois jornais
paulistas (O Estado de So Paulo e A Folha de So Paulo).
Uma primeira constatao diz respeito ao espao dado pelos jornais ao tema.
Com exceo do Jornal Extra, cujas matrias sobre as estatsticas aparecem no caderno
denominado Geral, os demais apresentaram suas matrias em sees chamadas de
Dia a Dia / Nosso Rio / Polcia (O Dia); Cidade (O Fluminense e Jornal do Brasil);
Rio (O Globo); Cotidiano (Folha de So Paulo); Cidades (O Estado de So Paulo);
Rio de Janeiro (Jornal do Commercio).
Esta localizao certamente no casual e indica uma associao entre a
representao do cotidiano da vida urbana ao aumento da violncia e do crime, o que
j foi amplamente analisado pela cincia social brasileira, conforme apontam Kant de
Lima, Misse e Miranda (2000).
Um outro ponto importante diz respeito aos jornais paulistas que muitas vezes
do um maior destaque aos fatos ocorridos no Rio de Janeiro e pouco falam sobre os
eventos ocorridos em So Paulo18. Esse silncio no pode ser considerado casual. Muito
menos se pode imaginar que a principal metrpole do pas seja um paraso na terra,
16 O levantamento foi realizado pelos estudantes de Comunicao Social, Brbara Tiago Bono e
Gabriel Souza, e de Cincias Sociais, Eliane dos Santos da Luz, estagirios do ISP.
17 A pesquisa foi financiada pela FAPERJ, tendo sido realizada em nove bairros (Bangu, Bonsucesso,
Botafogo, Campo Grande, Copacabana, Lagoa, Mier, Pavuna, Santa Cruz), levando-se em conta o
IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) de cada bairro, os critrios de renda, escolaridade, taxa
anual de homicdios e populao. Foram aplicados 400 questionrios em cada bairro a partir de
uma amostra por cotas de gnero e idade, totalizando 2.000 pessoas. Participaram desse projeto os
pesquisadores do ISP: Ana Lusa Vieira de Azevedo, Andria Soares Pinto, Renato Coelho Dirk.
18 Ver tambm RAMOS E PAIVA (2005)
j que pblica a posio da poltica de segurana pblica do estado de So Paulo,

contrria divulgao de informaes relativas aos problemas locais. Atualmente, os
dados so divulgados pela internet de forma agrupada, tais como crimes contra o
patrimnio, crimes contra a vida etc., o que impossibilita qualquer tipo de comparao
com os demais estados. Este fato, no entanto, tem sido pouco analisado, tanto do
ponto de vista acadmico, quanto jornalstico.
A visibilidade dada criminalidade do Rio de Janeiro em detrimento da existente
em So Paulo apontada por Michel Misse (1999) como a estratgia de construo de
um paradigma da violncia carioca, que se constitui em torno da representao de
um perigo social que poderia contaminar o pas, expresso pelo discurso do aumento da
violncia a partir da dcada de 1980. Isso coincide com o perodo de democratizao
do pas e com a expanso do banditismo, que deixa de ser exclusividade das classes
pobres e se estende s classes mdias e elites da cidade. Como conseqncia os signos
da violncia passaram a ser os fatos que se apresentam sob a forma de desordem, caos
urbano e falta de controle por parte do Estado, como se o passado recente tivesse sido
diferente deste quadro.
O espao dado ao crime no o nico objeto interessante do ponto de vista
analtico. Conforme nos assinala Joo Trajano Sento S, o mais relevante seria a forma
de abordagem, ou seja, a compreenso do modo como essas modalidades discursivas
so construdas. Questionando a qualidade das abordagens a respeito da segurana
pblica, Joo Trajano afirma: despojada de maior consistncia analtica, a imprensa,
em geral, e a mdia escrita, em particular, se restringem a acionar os mecanismos
afetivos de produo de notcia na veiculao de casos envolvendo a violncia.
gritante a ausncia da contrapartida mais ponderada de uma exposio ainda que
eventual, consistente e informada do quadro em que os eventos relatados devem ser
colocados. (2003: 35).
certo que a mdia no cria a realidade, ela faz parte dela, mas a falta de
consistncia analtica a torna um instrumento forte para a divulgao e reproduo
dos atos de violncia. Ela constri um discurso e/ou uma imagem do transgressor
como um Outro que estranho, que no pertence sociedade, vivendo quase na
animalidade, a quem se deve temer e, portanto, afastar do convvio social19.
19 Sobre o tema ver BENEVIDES, 1981; CARDIA, 1994; MINAYO, 1999; RONDELLI, 1997 e 2000.
Essa viso conservadora predomina nas anlises sobre a violncia, tendo como
uma rara exceo o trabalho organizado por PEREIRA et al (2000), que sustenta no
ter a violncia necessariamente uma conotao negativa. Esta pode ser uma forma
de expressar o descontentamento diante da realidade e at de deflagrar processos de
renovao social, constituindo-se, assim, em um fenmeno de carter polissmico,
para o qual as anlises normativas e morais no so apropriadas. Ou seja, trata-se de
compreender o sentido que tem a violncia, ou suas formas de manifestao, a partir
do ponto de vista da dinmica cultural de uma dada sociedade.
Nesse sentido, a violncia no Brasil pode ser pensada a partir de uma dupla
perspectiva: por um lado, surge como uma realidade alheia e hostil realizao mais
plena das tentativas democratizantes da sociedade em todos os nveis, da marginalizao
do pequeno criminoso at a represso militar de conflitos trabalhistas. Por outro, a
violncia aparece como expresso limite de articulaes culturais dinmicas, a opo
para reivindicar exigncias sociais justas, a forma de representar novas identidades
culturais ou ressimbolizar a situao de marginalidade, dando, assim, incio a uma
tentativa de superao da excluso social (PEREIRA et al, 2000:14-15).
A mdia uma das instituies polticas, tal como a universidade e a polcia,
que produzem e transmitem verdades, no sentido que Foucault definia como um
conjunto de procedimentos para a produo, a lei, a repartio, a circulao e o
funcionamento dos enunciados (1990: 14). Trata-se, portanto, de uma disputa no
em favor da verdade, mas sim dos efeitos de poder que se obtm ao se classificar o
que falso ou verdadeiro.
A credibilidade desfrutada pelos meios de comunicao um dos dispositivos
de sua influncia na construo dos discursos, que se contrape baixa credibilidade
das instituies policiais, conforme podemos observar a partir dos dados levantados
na pesquisa Avaliao do sentimento de insegurana nos bairros da cidade do Rio
de Janeiro. Nos nove bairros da cidade do Rio de Janeiro pesquisados, 67,5% dos
entrevistados afirmaram confiar nos meios de comunicao, enquanto 38,5% disseram
confiar na Polcia Civil e apenas 29,3% confiam na Polcia Militar. Quando perguntados
se o que sai na mdia sobre a criminalidade no bairro, 48,6% afirmaram que os meios
de comunicao refletem bem os fatos ocorridos; 30,1% disseram que exageram os
fatos ocorridos; e 21,3% falaram que h uma diminuio dos fatos ocorridos.
Quando perguntados sobre o destaque dado s notcias sobre criminalidade no

Rio, 77,1% dos entrevistados afirmaram que o destaque grande, contra 22,9% que
discordaram dessa idia. Quanto s razes para esse fato, 35,3% das pessoas disseram
que a atuao do crime organizado responsvel pelo destaque na mdia; 23,7%
alegaram que a cidade tem fama de violenta; 19,1% responderam que isso se deve
importncia da cidade no pas; 18,5% apontaram que a cidade tem fama de ter uma
polcia violenta; 3,4% apresentaram outros fatores.
A credibilidade maior dos meios de comunicao do que das instituies policiais
assegura uma maior influncia no pblico, na medida em que transmite uma imagem
de sinceridade e neutralidade, o que no ocorreria com as instituies policiais. A
recepo de uma mensagem veiculada pela imprensa, cujo contedo seja proveniente
de informaes policiais, j provoca uma desconfiana a respeito de sua veracidade,
no s nos leitores, mas tambm entre os prprios jornalistas, que geralmente partem
do mesmo pressuposto. A isso se soma o fato de que os dados oriundos de fontes
policiais so analisados por um rgo estatal, embora tcnico, o que tambm o torna
suspeito. Nesse caso, o fluxo de comunicao j tem seu incio comprometido.
A anlise de algumas manchetes originadas a partir da apresentao pblica
de dados estatsticos permite fazer algumas consideraes importantes a respeito da
construo de narrativas sobre o crime (CALDEIRA, 2000), que teriam a funo de (re)
ordenar o mundo a partir da repetio de histrias que, por sua vez, s serviriam para
reforar as sensaes de perigo e de insegurana.
Considerando que a divulgao dos dados oficiais era feita mediante a
apresentao de um resumo do Boletim Mensal, durante uma entrevista coletiva20,
optou-se por selecionar apenas as matrias que apresentaram de formas distintas
as estatsticas de um mesmo perodo, tomando como referncia a manchete e o
subttulo da notcia. Esto em destaque as notcias relativas ao mesmo ms, no quadro
a seguir.
20 Essa estratgia vigorou durante o perodo de junho 2003 at junho de 2005.
Quadro 1: Cobertura jornalstica das estatsticas policiais

Data
Jornal
Manchete
Subttulo
08/07/2003
Jornal do Brasil
Cresce o nmero de
roubos no Estado
Assaltos a pessoas comrcio e

residncias so responsveis
pelo aumento da sensao de
insegurana
08/07/2003
O Fluminense
Nova metodologia para

analisar ndices
Segundo dados do Estado, de 10

modalidades comparadas, apenas 3
tiveram alta em um ano
08/07/2003
O Dia
Roubos a lojas crescem
Trs tipos de crime tiveram

aumento e sete caram em maio
22/07/2003
Jornal do
Commercio
Cai o nmero de
assaltos, homicdios e
latrocnios
Junho teve menos crimes, em

comparao com o do ano passado
22/07/2003
O Globo
Estatstica da violncia
em junho tem queda
em 7 dos 10 ndices
principais
Nmero de mortes em confrontos

com a polcia aumenta quase 50%
29/08/2003
Extra
A asfixia vai continuar
29/08/2003
Jornal do
Commercio
Mais latrocnio e menos Secretaria de Segurana divulga

assaltos e roubo de carro ndices apurados em julho
29/08/2003
O Fluminense
Aumenta nmero
de roubos a lojas e
residncias no Estado
Secretaria de Segurana Pblica

considera gravssima a situao em
Niteri
23/09/2003
Jornal do
Commercio
S ndices de homicdio
doloso e assalto a
residncia sobem
Violncia: Em agosto houve queda

em 8 dos 10 crimes monitorados
23/09/2003
Jornal do Brasil
Roubos e assassinatos
crescem
17/10/2003
Folha de So Paulo Polcia do Rio mata mais

do que em 2002
17/10/2003
O Globo
Violncia: ndices caem,

mas assalto a casas sobe
Estado comemora queda no

nmero de carros roubados e fim
dos assaltos a bancos
Estatsticas de criminalidade no Rio

indicam aumento de homicdios e
ataques a residncias no Estado
De janeiro a setembro de 2003,

foram 917 civis mortos em
confrontos; incidncia de 8 tipos de
crime sobre queda
____________
14/11/2003
O Globo
Estatstica oficial
aponta reduo na
criminalidade
Nove crimes caram. Mortes em

confronto aumentam 80%
14/11/2003
Jornal do
Commercio
ndice de violncia cai,

mas assalto ao comrcio
aumenta
Nove itens analisados apresentam

queda
18/02/2004
Extra
Caem os ndices de
violncia no estado
18/02/2004
O Fluminense
Secretaria divulga nova

queda na criminalidade
Pelos nmeros oficiais, nove dos

10 delitos considerados mais
importantes sofreram reduo em
janeiro com relao ao mesmo
perodo de 2003
18/02/2004
O Dia
Perigo dentro de casa
Nmero de assaltos a residncia

o nico a no cair entre os 10 tipos
de delito
21/04/2004
O Globo
Estatstica aponta
reduo em oito ndices
de criminalidade no
Estado
Nmeros so menores do que os de

maro de 2003, mas esto em alta
Jornal do
Commercio
Em dez modalidades,
apenas latrocnio
cresceu
Estatstica mostra queda
18/05/2004
Extra
Oito crimes registraram

queda no ms de abril
____________
18/05/2004
Jornal do Brasil
Crescem roubos e
latrocnio
____________
18/05/2004
O Estado de So
Paulo
Sobe nmero de assaltos Apesar disso, invaso de casas o

e latrocnios no Rio
crime tido como mais problemtico
na cidade
18/05/2004
O Dia
Sobem ndices de dois

crimes
Roubos a pedestres e seguidos de

morte cresceram ms passado
18/05/2004
O Globo
Caem nmeros de oito

tipos de crimes
Latrocnio confirma tendncia de

aumento e assaltos a pedestre tm
361 casos a mais
18/05/2004
Folha de So Paulo Nmeros de latrocnios

e de roubos a pedestres
aumentam no Rio
21/04/2004
____________
____________
Fonte: Jornal O Globo, Jornal do Brasil, Jornal O Dia, Jornal O Estado de So Paulo, Jornal Folha de So
Paulo, Jornal Extra, Jornal O Fluminense e Jornal do Commercio
Pobre do leitor que se utilizar de diversas fontes para estar bem informado!
Se considerasse as manchetes publicadas em julho de 2003, relativas aos dados
divulgados sobre o ms de junho de 2003, no chegaria concluso alguma, j que
duas se referem queda e outras duas se referem ao aumento dos crimes. Afinal, o que
teria acontecido com os registros de crime no estado?
A primeira observao que podemos fazer que, em primeiro lugar, h uma
confuso entre as noes de criminalidade e violncia utilizadas propositadamente
como sinnimas. Essa associao provoca uma srie de equvocos. sabido que no
se pode falar de violncia e sim de violncias, devendo ser entendidas como um
conjunto de representaes de uma idealidade negativa que se ope s idias de paz,
consenso, segurana, integrao e harmonia social (MISSE, op. cit.). Nota-se ainda
que a criminalidade aparece nas notcias como um conjunto de prticas (roubos e
homicdios) resultantes da ineficcia da ao repressiva da polcia, o que contradiz
a proposta de Machado da Silva (1995 e 1999), de que a criminalidade no pode ser
compreendida apenas pela perspectiva de referncia ao Estado (ausncia do Estado;
Estado paralelo etc.), e sim pela sua organizao social e suas redes de sustentao. O
que est em jogo principalmente o questionamento sobre os mecanismos formais e
informais de controle social, e no apenas o papel do Estado. Violncia e criminalidade
so, portanto, questes distintas que s podem se tornar sinnimas quando se
considera que na interpretao dada pela imprensa h uma mensagem oculta de que
o Estado deve atuar para aniquilar os conflitos, restaurando a ordem, numa concepo
unitria e homogeneizadora da vida social.
A associao das noes de criminalidade e violncia acaba tambm por
obscurecer outras modalidades criminosas, em especial as que se referem aos crimes
econmicos (lavagem de dinheiro, corrupo, sonegao)21.
Uma segunda observao diz respeito representao construda sobre as
anlises elaboradas pelo NUPESP, que enfatizam o fato de que estamos trabalhando
com os registros de ocorrncia, que no correspondem totalidade de eventos
ocorridos no ms anterior. De modo geral, os jornais possuem uma postura ambgua,
ora se referem aos nmeros como a realidade nua e crua, ora insinuam que os nmeros
no so reais porque seriam maquiados.
21 Sobre a relao entre os crimes econmicos e a mdia ver Miranda (1999) e (2002).
A terceira observao se refere ao uso constante dos verbos no tempo presente

do modo indicativo, o que do ponto de vista gramatical, significa que o processo
ocorre simultaneamente ao momento em que se fala. Embora seja possvel, na Lngua
Portuguesa, o uso do presente significando um processo j ocorrido no passado, essa
forma discursiva propicia ao leitor a impresso de que aquele fato continua contecendo
na mesma intensidade.
Uma ltima observao corresponde abordagem dada pelos diferentes rgos
de imprensa aos nmeros. Ao longo de nossa anlise, observamos que o Jornal O Dia,
em seus ttulos, d maior nfase a dados negativos, o que faz com que o leitor tenha
de imediato uma m interpretao dos dados. J jornais como O Globo e Extra, do
mesmo grupo editorial, valorizam os dados de delitos em queda, no deixando de
divulgar, atravs do subttulo, os dados relevantes em alta.
O Jornal do Brasil destaca em suas manchetes somente dados de delitos em alta,
revelando os nmeros na ntegra apenas no decorrer do texto. O jornal O Fluminense,
por sua vez, apresenta em suas matrias os dados positivos dos ndices, valorizandoos. Por fim, o Jornal do Commercio foi o nico que informou os dados de maneira
ntegra, de forma a no gerar uma opinio ou interpretao direta sobre o assunto.
Podemos concluir que h de modo geral, uma abordagem que privilegia a
denncia como forma discursiva, em detrimento da descrio, que seria a tcnica
mais adequada em face do contedo abordado.
A denncia funciona como uma espcie de acusao, onde os fatos relatados
equivalem a uma imputao de erro ou culpa a outrem, mesmo que no se tenha
provas da veracidade da mesma. Essa abordagem privilegia a construo de um
discurso homogneo, que no favorece a reflexo crtica.
Ao contrrio do que se pensa comumente, a leitura de um jornal pode conformar
o leitor condio de um sujeito receptor acrtico de informaes, ao mesmo tempo
em que o faz acreditar que est lidando com a realidade (SERRA, 1980).
Assim, as narrativas que enfatizam o crime fazem o medo proliferar, j que
tornam plausvel a idia de que o leitor ser mais uma vtima; as narrativas denuncistas
podem ainda reificar preconceitos e a definio de certos lugares e grupos como
perigosos, como revelam os dados levantados pela pesquisa Avaliao do sentimento
de insegurana nos bairros do Rio de Janeiro.
Tabela 1: Caractersticas de um Lugar Perigoso

Absoluto
1) Condies do local
1473
43%
2) Proximidade a outros lugares considerados perigosos
511
15%
3) Sem policiamento
335
10%
4) Lugares especficos
285
8%
5) Todo lugar
240
7%
6) Presena de elementos suspeitos
189
6%
7) Ocorrncias de crimes e atos de violncia
161
5%
8) Presena do trfico de drogas
90
3%
9) Com policiamento
0%
10) Outros
135
4%
Total
3428
100,00%
Fonte: ISP, pesquisa Analisando o sentimento de insegurana nos bairros do Municpio do Rio de
Janeiro, 2004.
As categorias da tabela agrupam informaes obtidas atravs da pergunta

aberta O senhor saberia reconhecer um lugar perigoso? Quais suas caractersticas?,
englobando termos e expresses espontneas, de acordo com os seguintes critrios:
1. Condies do local: deserto, pouco movimentado, mal iluminado, escuro,
com becos, matagais, lugares desocupados, trnsito parado ou parada em
sinais, ambiente suspeito, hostil, agitado, pesado;
2. Proximidade a outros lugares considerados perigosos: favelas, comunidades
carentes, pobres ou sem recursos;
3. Presena de elementos suspeitos: pivetes, mendigos, drogados, pessoas
suspeitas, estranhas, de m ndole, desocupadas, desempregadas, pessoas
armadas, bandidos;
4. Ocorrncia de crimes e atos de violncia: tiroteio, assassinatos, assaltos
constantes;
5. Presena de trfico de drogas;

6. Com policiamento;
7. Sem policiamento;
8. Lugares especficos: exemplos de nomes de locais considerados perigosos
9. Todo lugar: sem especificar condies;
10. Outros: termos e expresses muito especficos.
A forma simplista, e at caricatural, como essas narrativas so construdas
acabam por reforar modelos segregacionistas, posto que tentam eliminar as
ambigidades e complexidades do processo de administrao e controle de conflitos.
Os discursos produzidos tentam tambm reorganizar o mundo como uma ordem
social homognea e esttica, em contraposio s experincias vividas em crimes, que
desorganizam o mundo.
Configura-se, deste modo, que a segurana , do ponto de vista individual,
um sentimento que resulta da crena de que no h risco ou perigo iminente.
O sentimento de insegurana caracterizado, segundo Roch (1990 e 1998), pelo
medo e a preocupao com a ordem. Embora seja difcil mensur-lo, o sentimento de
insegurana no irreal ou imaginrio. O sentimento de insegurana, no nvel idealtpico do medo, se associaria a uma sensao difusa de angstia ou de ansiedade que
permaneceria para alm dos acontecimentos e que no possuiria um objeto definido.
O medo uma construo social (DELUMEAU, 1990), onde se teme o que se
considera ser um grande perigo, no se levando em conta os riscos mais freqentes. A
anlise dos ndices de criminalidade no serve para explicar o medo e o sentimento de
insegurana22. Existem, portanto, outros fatores, muitos de ordem subjetiva, incidindo
sobre o sentimento de insegurana, alm do conhecimento sobre o nmero efetivo de
ocorrncias criminais.
Ento, se os dados da criminalidade no incidem diretamente sobre o sentimento
de insegurana e se as estatsticas so reconhecidamente imprecisas, caberia perguntar
por que elas seriam informaes relevantes para a construo de polticas pblicas de
segurana?
22 Ver Sento-S, 2003, 25
Por que preciso divulgar e analisar os nmeros da criminalidade?

relevante a divulgao dos dados estatsticos por duas razes principais: dar
visibilidade ao trabalho policial e, por conseqncia, aumentar a possibilidade de
cobrana por resultados, pela populao e pelo poder pblico; bem como possibilitar,
mesmo que indiretamente, a utilizao dos dados como base para a implementao de
planejamento nas polticas de segurana de carter universalista, e no particularista,
como tem sido a tradio. Refora-se, assim, a idia de que a segurana pblica um
servio que deve ser oferecido pelo Estado a todos os cidados de modo racional, em
termos objetivos (diminuio de riscos e perigos reais) e subjetivos (diminuio do
medo) (SILVA, 2003:1).
No entanto, no basta somente cobrar resultados das polcias e demais rgos
do sistema de justia criminal. preciso que se considere que a anlise criminal
no uma novidade, e tampouco uma soluo mgica para resolver o problema da
criminalidade, da delinqncia e das violncias.
Outro aspecto a considerar que, como qualquer anlise cientfica, a anlise
criminal est diretamente relacionada com o enfoque terico que orienta o recorte
dos dados. Com essa afirmao, pretendo ressaltar que antes de se iniciar a escolha
desta ou daquela tecnologia, necessrio se definir o que se pretende com ela.
Tudo isso pode parecer obviedades, mas no o so. Na prtica, sabido que
muitas vezes somos seduzidos por programas de computador que revolucionariam
o mundo!, se soubssemos o que fazer com eles... claro que a tecnologia facilita
em muito o trabalho do analista criminal, que pode manipular mais informaes em
menos tempo, mas ele tem que saber para que e como tratar as informaes.
Considero que a divulgao de dados o primeiro passo deste processo, pois
provoca, mesmo involuntariamente, o envolvimento dos agentes na busca pela
qualidade da informao. Na medida em que so divulgados, provocam diversos
questionamentos, que s podem ser respondidos se a informao estiver disponvel
no banco de dados. E no h banco de dados de informaes policiais, ou qualquer
outro, se as informaes no forem coletadas nos atendimentos e investigaes e
informatizadas. comum que policiais (civis ou militares) procurem por informaes
que sabidamente no so regularmente coletadas pelos prprios policiais. Como
resolver essa contradio?
Devolver a pergunta uma possibilidade concreta e imediata para a qualificao

das informaes contidas nos registros policiais. Outra possibilidade a produo de
relatrios analticos, que originaro uma srie de questionamentos sobre a validade
das suas concluses. Essas duas estratgias permitem indicar que jamais ser possvel
a qualificao da informao policial, sem que os policiais se envolvam diretamente no
processo. O resultado dessas aes pode ser constatado pela supresso e/ou reduo
de crticas dos pesquisadores aos dados do Rio de Janeiro23.
Assim, a divulgao dos dados atende simultaneamente a dois propsitos:
uma prestao de contas sociedade, e tambm um instrumento poderoso de
controle interno, j que permite identificar os gargalos da atuao policial.
O segundo passo diz respeito sensibilizao dos policiais da importncia
e utilidade da anlise criminal. Consideramos que antes de ensinar as tcnicas
de manipulao de softwares estatsticos e de geoprocessamento, necessrio
que os policiais percebam o quanto essas ferramentas podem contribuir para a
profissionalizao das polcias. Nesse sentido, o ISP realizou I Encontro de Qualificao
Estatstica e Anlise Criminal e a I Jornada de Qualificao Estatstica e Anlise Criminal,
em 2004, voltado para os policiais militares e civis. Nos dois eventos, discutiu-se
a necessidade do fortalecimento da integrao entre as polcias; a necessidade de
adequao das tecnologias anlise da dinmica criminal; apresentao dos rgos,
produtos e servios disponveis; a importncia do uso tcnico das informaes e
recursos disponveis atualmente na melhoria de qualidade dos servios de polcia
judiciria e dos servios de polcia de preservao da ordem pblica, tomando por base
estudos de casos, onde delegados e oficiais apresentaram suas experincias concretas
23 Em abril de 2005, o ISP organizou o I Encontro Sistema Estadual de Estatsticas de Segurana
Pblica e Justia Criminal, que teve como objetivo apresentar a situao do sistema poca, bem
como as mudanas ento previstas, possibilitando assim sua avaliao e a discusso de um novo
modelo de divulgao dos dados, tendo em vista a incorporao de sugestes para a sua melhoria.
Como conseqncia, foi criado o Grupo de Trabalho Sistema Integrado de Informaes Policiais,
formado por representantes de importantes ncleos de pesquisa da rea, de vrias instituies,
a saber: Centro de Estudos de Segurana e Cidadania da Universidade Candido Mendes - CESeC;
DataBrasil Ensino e Pesquisa/UCAM, Grupo de Estudos Estratgicos - GEE -Coppe - UFRJ, Laboratrio
de Anlise da Violncia - LAV/UERJ, Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana
- NECVU/UFRJ, Ncleo de Pesquisa das Violncias - NUPEVI- UERJ, Instituto de Pesquisa do Rio
de Janeiro - IUPERJ Secretaria Municipal de Sade do Rio de Janeiro - SMS, Ncleo Fluminense
de Estudos e Pesquisas - NUFEP - UFF, Centro Latino-Americano de Estudos de Violncia e Sade
Jorge Careli - CLAVES, alm de contar com a presena de uma consultora da SENASP. Ver tambm
SOARES et al (2005)
e os resultados alcanados no uso das informaes e recursos tcnicos atualmente

colocados a sua disposio.
A anlise criminal que desenvolvida atualmente pela equipe tcnica
multidisciplinar24 do Instituto de Segurana Pblica, atravs do Ncleo de Pesquisa em
Segurana Pblica e Justia Criminal (NUPESP), tem como objetivo realizar estudos
analticos e sistemticos tomando por base as relaes entre as ocorrncias registradas
e os padres e tendncias (aumento, estabilizao, reduo) dos delitos em diferentes
regies do Estado25. Outra linha de atuao est direcionada aos mtodos analticos
de diagnstico, monitoramento e avaliao da prpria performance das polcias, em
especial, ao acompanhamento da reduo da letalidade policial e da vitimizao
policial.
Com base nas discusses realizadas em 2004 e com as demandas e obstculos
encontrados pela equipe do NUPESP, que identificou um aumento de demanda por
dados pelos oficiais superiores, a mdia e as instituies de pesquisa, observou-se
tambm a sub-utilizao dos dados criminais em uma dimenso micro, ou seja, pelas
unidades de segurana atravs dos responsveis pelo planejamento. Desta forma, foi
elaborada uma proposta de capacitao dos policiais militares no uso de tcnicas de
anlise quantitativa e fundamentos metodolgicos para traar metas e mensurar
resultados, voltada para o aperfeioamento do planejamento estratgico26. Ainda
no se pode prever os resultados do curso, que ser desenvolvido ao longo de 2006,
mas pode-se afirmar que a aproximao entre profissionais da segurana pblica e
da comunidade acadmica27 ser extremamente profcua para a construo efetiva
de polticas pblicas para a segurana, voltadas para a preveno dos delitos e para a
reduo da violncia.
24 A equipe composta por policiais civis, militares e pesquisadores, cuja formao variada (cientistas
sociais, gegrafos, estatsticos), bem como a titulao (especialistas em polticas pblicas, mestres
e doutores).
25 As variveis utilizadas geralmente so dia da semana, hora, local, perfil da vtima, perfil do autor,
modus operandi
26 O curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal foi desenvolvido com recursos
da Unio Europia.
27 Outras parcerias j tm se mostrado exitosas no Rio de Janeiro: com a Universidade Estadual
do Rio de Janeiro, no Curso de Extenso em Segurana Pblica, que funciona desde 1999; com
a Universidade Federal Fluminense, no Curso de Especializao em Polticas Pblicas de Justia
Criminal e Segurana Pblica, criado em 2000.
No se pretende com a anlise criminal medir qual a quantidade de crimes

que ocorrem, o que, alis, impossvel, pode-se apenas estimar a subnotificao dos
crimes que varia em funo do seu tipo28. O que a anlise criminal pode contribuir no
fornecimento de subsdios para aes do poder pblico, seja na dimenso ttica, para
que os policiais possam realizar melhor as investigaes e o patrulhamento, seja na
dimenso estratgica, de modo que os gestores e formuladores das polticas possam
realizar projeo de cenrios.
Por ltimo, urge salientar que a anlise criminal no um fim em si mesma,
apenas a primeira etapa para o desenvolvimento de polticas pblicas e para a
profissionalizao das polcias, restando ainda muito trabalho a ser feito.
28 Crimes sexuais tendem a ser os menos registrados e informados, enquanto o roubo de veculos tem
a menor subnotificao por causa do seguro
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COLETANDO E EXTRAINDO INFORMAES DOS

BANCOS DE DADOS CRIMINAIS: A LGICA DAS
ESTATSTICAS DAS ORGANIZAES POLICIAIS
Doriam Borges
Introduo
Nos ltimos anos os fenmenos relacionados violncia, criminalidade e segurana
pblica tm sido cada vez mais estudados. No entanto, ainda existem algumas dvidas
no que se refere s abordagens e os mtodos mais adequados para uma anlise
criminal. Neste sentido, com o intuito de abordar este tema, discutiremos o estado das
artes das pesquisas e bases de dados deste fenmeno no Brasil, introduzindo os usos
e problemas metodolgicos de uma pesquisa, a importncia da gesto da informao
no desenvolvimento de polticas pblicas, e a criao e manipulao de ferramentas
analticas para o fenmeno da violncia e criminalidade.
Deste modo, o objetivo principal desta discusso apresentar de uma forma
simples a idia da pesquisa na rea da violncia, como instrumento para a construo
do conhecimento do tema, baseado no rigor de certas exigncias cientficas.
Metodologia de Pesquisa
A) Conceitos da Pesquisa Cientfica
A estatstica um conjunto de ferramentas matemticas que permitem coletar,
organizar, descrever e analisar dados e, assim, auxiliar na tomada de decises.
Na pesquisa cientfica, deve-se definir:
a. a motivao = importncia associada ao trabalho;
b. o objetivo = qual a finalidade especfica do trabalho;
c. as hipteses a serem verificadas.
Alm disso, deve-se verificar a existncia de trabalhos similares e de opinies

de especialistas sobre o assunto trabalhado. Nestas pesquisas muito importante
tambm levar em conta o esforo em termos de recursos necessrios (humanos, de
material, de tempo, etc.) para a boa coleta dos dados.
Na coleta de dados sobre uma populao, duas podem ser as formas de se
obter dados tais dados: o CENSO e a AMOSTRAGEM. No censo, devem ser coletadas
as informaes de interesse sobre toda a populao-alvo. J na amostragem, devese coletar informaes apenas de um subconjunto da populao-alvo, denominado
amostra.
Nesse ltimo caso preciso, ento:
definir quem a populao-alvo;
definir o tamanho de amostra;
verificar os custos associados coleta;
decidir finalmente entre censo e amostragem.
No estudo censitrio, as informaes sobre a populao so exatas, enquanto
que no estudo amostral, as informaes sobre a populao so apenas aproximadas.
H perda de preciso neste ltimo caso que est diretamente ligada ao tamanho da
amostra tomada. Quanto maior o tamanho amostral, mais prximo o subconjunto
estar da populao como um todo e, assim, maior a preciso. No entanto, tambm
maiores sero os custos associados a tal coleta.
Alm desta impreciso amostral, existem outros erros que devem ser
considerados: os erros do observador, do mtodo de observao e do prprio objeto.
No primeiro caso, o prprio observador impe vcios na coleta, fazendo com que a
informao sobre a populao contida na amostra seja destorcida (como, por exemplo,
um entrevistador, ao invs de selecionar pessoas de todas as faixas etrias, resolve
trabalhar somente com os jovens). O erro do mtodo est basicamente associado ao
fato de usar um mtodo errado para medir o que se quer. O erro do objeto , na
verdade, um erro por no considerao da variao que pode haver em um indivduo
(como no levar em conta o fato que a presso de uma pessoa varia ao longo do
dia).
Para cada tipo de erro, existe um controle que deve ser realizado, seja sob a
forma de treinamento, seja sob a forma de utilizao de tcnicas adequadas para
medir ou considerar caractersticas do objeto em estudo.
Deve-se ainda determinar quais os parmetros (variveis) que sero analisados,
incluindo aqui as variveis principais (dependentes) e as secundrias (independentes
ou explicativas). As independentes, em muitos casos, so usadas para ajudar a descrever
ou mesmo prever o comportamento das variveis dependentes.
A fonte dos dados utilizada em uma pesquisa dita primria (quando voc
mesmo realiza a coleta das informaes de que precisa) ou secundria (quando se
utiliza dados que uma outra pessoa coletou). Aps a coleta, feito o pr-processamento
da informao (atravs de codificao e digitao) e parte-se, ento, para a anlise
(estatstica) e a interpretao dos resultados.
B) Avaliao de programas pblicos

(programas sociais e polticas de segurana pblica)
A avaliao de polticas pblicas possui um carter estratgico, porque permite
ajudar no planejamento, execuo e (re)direcionamento das aes do fenmeno. A
avaliao um processo sistemtico de anlise das aes, caractersticas e resultados
de uma poltica pblica, programa ou projeto a partir de critrios definidos, que visam
determinar seu mrito ou relevncia, sua qualidade, utilidade ou efetividade, gerando
recomendaes para sua correo ou melhoria. No h avaliao sem monitoramento. O
monitoramento o processo sistemtico de registro e armazenamento das informaes
substantivas no continuum da ao de uma poltica. O sistema de monitoramento deve
ser capaz de capturar as informaes relevantes, precisas, sintticas, que alimentam
o processo de avaliao. E isso se consegue criando condies favorveis (tcnicas e
informacionais) para se estabelecer obrigatoriedade do registro e processamento das
informaes definidas como relevantes.
Neste sentido, ser apresentado algum comentrio sobre o mtodo comparativo
para a avaliao de polticas pblicas, chamado de avaliao antes e depois, com
grupo de controle. Neste tipo de avaliao preciso observar e medir o fenmeno que
se pretende modificar antes da interveno da poltica pblica. Feita a interveno,
devemos medir novamente o fenmeno aps certo tempo. Alm disto, para ter certeza
de que a mudana no fenmeno no foi devida a fatores externos a poltica pblica,
preciso medir tambm, nos dois perodos, um outro grupo, que no tenha sofrido
esta interveno. Este chamado grupo de controle, que deve ser, na medida do
possvel, o mais parecido com o grupo em que foi implementada a poltica pblica.
Idealmente, a nica diferena entre os dois grupos deve ser a interveno que est
sendo realizada.
Gesto da Informao
A) Conceito de Informao
Laudon & Laudon (1999, p. 4) definem sistema de informao como um conjunto de
componentes inter-relacionados trabalhando juntos para coletar, recuperar, processar,
armazenar e distribuir informao com a finalidade de facilitar o planejamento,
o controle, a coordenao, a anlise e o processo decisrio em empresas e outras
organizaes. Os sistemas de informao contm informaes sobre lugares, pessoas
e assuntos de interesse no ambiente ao redor da organizao e dentro da prpria
organizao. Esses sistemas transformam a informao no sentido de facilitar a anlise
e visualizao de assuntos complexos e a tomada de deciso, e o fazem atravs de um
ciclo de trs atividades bsicas: entrada, processamento e sada.
Pinheiro (2001) caracteriza essas trs atividades da seguinte forma:
Entrada (ou input): envolve a coleta ou captao de fontes de dados brutos
de dentro de uma organizao ou de seu ambiente externo.
Processamento: converso dessa entrada bruta em uma forma mais til
e apropriada. O processamento pode envolver clculos, comparaes e
tomadas de aes alternativas, assim como o armazenamento de dados
para uso futuro.
Sada (ou output): envolve a transferncia da informao processada s
pessoas ou atividades que a utilizaro. Os sistemas de informao tambm
armazenam informao sob vrias formas, como documentos, relatrios
e dados de transaes. Em alguns casos, a sada de um sistema pode se
transformar em entrada de outro sistema.
B) A importncia e organizao de banco de dados

Quando se deseja controlar qualquer atividade ou processo, uma das principais
preocupaes gerenciamento das informaes necessrias para que os objetivos
de exame ou controle sejam alcanados. A forma mais eficaz de gerenciamento
de informaes realizada atravs de um Banco de Dados. Alm de interligar todo
trabalho da organizao, reduz custos, elimina duplicao de tarefas, permite uma
previso de crescimento do objeto estudado e ajuda na elaborao de estratgias.
Figura 1: Fluxo de Bancos de Dados
Informao
Registrar
Organizando os registros
Fato
Formulrio
Arquivos
Banco de Dados
Relatrio
Entrada
Processamento
Sada
Um Sistema de Banco de Dados (SBD) possui as seguintes caractersticas:

integridade / consistncia; restries; segurana / privacidade; restaurao;
reorganizao e eficincia.
Vantagens no uso de Sistema de Banco de Dados (SBD):
1. Redundncia reduzida: os dados so organizados por um SBD e armazenados
em apenas um local.
2. Maior integridade de dados: como os dados esto em apenas um local, no
existe o perigo de existirem cpias mantidas em locais separados.
3. Manuteno mais fcil: o SBD cumpre a tarefa de atualizar os dados

comandados de diversos programas, ficando transparente ao programador
e ao usurio final.
4. Independncia entre dados e programas: o programa no afetado pela
localizao do dado, bem como novos dados podem ser agregados ao
banco a qualquer momento.
5. Padronizao do acesso aos dados: para acessar os dados, diversos
programas utilizam os mesmos procedimentos.
6. Melhor proteo global: como os dados esto armazenados em apenas 1
local fsico, a confiana no backup maior, bem como controle de acesso.
7. Fontes de dados compartilhadas: fcil localizar o fluxo que o dado faz,
desde sua origem at seu destino, dentro do banco de dados.
C) Fontes de Dados
Para realizar uma anlise, um monitoramento ou uma avaliao preciso conhecer
as fontes de dados. Na rea da violncia e criminalidade, destacamos trs fontes de
dados: as registradas pela Polcia Civil, as coletadas pelo Sistema de Informao sobre
Mortalidade (SIM) do Ministrio da Sade e as pesquisas de vitimizao.
No estado do Rio de Janeiro a base das estatsticas criminais coletada atravs
da Polcia Civil, por meio dos RO - Registros de Ocorrncia, cujo preenchimento
baseado nas categorias criminais definidas pelo Cdigo Penal. O ISP - Instituto de
Segurana Pblica divulga estes dados mensalmente, um total de 38 ttulos de
ocorrncias criminais (homicdios, estupros, vrios tipos de roubos, furtos etc) e nocriminais (desaparecidos, recuperao de veculos, nmero de registros de ocorrncias
etc), abrangendo todo o territrio do estado. Estes registros so divulgados segundo
desagregao de AISP rea Integrada de Segurana Pblica e segundo rea de
circunscrio de delegacia de polcia.O Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM)
tem sua informao inicial gerada pela DO Declarao de bito, que preenchida
com base no atestado mdico, ou, na ausncia de mdico, por duas pessoas qualificadas
que tenham presenciado ou constatado a morte. O SIM classifica as mortes violentas
como Causas Externas, segundo a Classificao Internacional de Doenas (CID).
Do perodo de 1979 a 1995, para a codificao da causa de morte, foi utilizado a 9
Reviso do CID, e desde 1996 os bitos passaram a serem classificados atravs da 10

Reviso do CID (CID-10).
Vale ressaltar que a definio de morte violenta dada pelo SIM diferente da
dada pelas polcias. Pelo SIM os homicdios so definidos segundo a CID, enquanto que
para as polcias a definio feita segundo o Cdigo Penal. Com isto, por exemplo,
as mortes por homicdio classificadas pelo SIM abrangem mais de um tipo de morte
violenta registradas pelas polcias. Deste modo, as taxas de homicdio contabilizadas
pelos dados da sade so sempre maiores que as contabilizadas pelas polcias. Alm
disto, os dados da polcia se referem ao local da ocorrncia do fato, enquanto que os
do SIM se referem ao local do bito. Por exemplo, supondo que um indivduo levou um
tiro em um municpio Y, e foi levado para um hospital do municpio X, e faleceu. Para
a Polcia, o crime ocorreu no municpio Y, enquanto que na sade a morte registrada
no municpio X. Logo, no possvel realizar comparaes entre as duas fontes de
dados, e ao se trabalhar com os dados da sade, levar em conta que o registro se refere
ao local da morte e no o local de ocorrncia, que o mais importante no estudo da
segurana pblica.
As pesquisas de vitimizao so um tipo de levantamento na populao
sobre a experincia com o crime. Gera informaes que eventualmente sirvam no
desenvolvimento de polticas para o controle da criminalidade, e quantifica a ocorrncia
de violaes especficas para aproximar realidade os dados divulgados pelos rgos
oficiais.
Tem como objetivo obter informaes sobre a experincia das pessoas com
respeito ao crime, risco de vitimizao, propenso a registrar queixa policial, atitudes
com relao polcia e a punio dos criminosos, estratgias de preveno ao crime e
avaliao dos servios prestados pelas foras policiais.
Indicadores Sociais
Em projetos sociais, indicadores so parmetros qualificados e/ou quantificados que
servem para detalhar em que medida os objetivos de um projeto foram alcanados,
dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade especfica, e permitem
tirar concluses sobre o desenvolvimento dos fenmenos sociais em questo.So
expresses numricas de fenmenos quantificveis, representando fenmenos sociais
politicamente relevantes, que no podem ser medidos diretamente. Como o prprio
nome sugere, so uma espcie de marca ou sinalizador, que busca expressar algum
aspecto da realidade sob uma forma que possamos observ-lo ou mensur-lo. A
primeira decorrncia desta afirmao , justamente, que eles indicam mas no so a
prpria realidade. Baseiam-se na identificao de uma varivel, ou seja, algum aspecto
que varia de estado ou situao, variao esta que consideramos capaz de expressar
um fenmeno que nos interessa.
Os indicadores sociais devem possuir duas caractersticas fundamentais:
Validade: A validade de um indicador corresponde ao grau de proximidade
entre o conceito e a medida, ou seja, sua capacidade de refletir, de fato,
o conceito abstrato que o indicador se prope a operacionalizar ou
substituir (JANNUZZI, 2001: 26).
Relevncia: Enquanto propriedade desejvel de um indicador social, a
relevncia diz respeito pertinncia desse indicador para a tomada de
deciso acerca dos problemas sociais. Uma iniciativa pode ser considerada
como relevante se a mesma em seus objetivos mencionasse a orientao
de polticas pblicas.
Os indicadores podem ser utilizados para medir ou revelar aspectos relacionados
a diversos aspectos sociais. Podem, por exemplo, medir a disponibilidade de bens,
servios e conhecimentos, ou captar processos em termos de intensidade e sentido de
mudanas. Neste sentido, os indicadores se referem a aspectos tangveis e intangveis
da realidade. Os tangveis so os facilmente observveis e aferveis quantitativa ou
qualitativamente, como renda, escolaridade, sade, organizao, gesto, conhecimentos,
habilidades, formas de participao, legislao, direitos legais, divulgao, oferta etc.
J os intangveis so aqueles sobre os quais s podemos captar parcial e indiretamente
algumas manifestaes: conscincia social, auto-estima, valores, atitudes, estilos de
comportamento, capacidade empreendedora, liderana, poder, cidadania.
A escolha dos indicadores em um projeto tambm ocorre em funo dos
ngulos que se quer avaliar:
Eficincia: boa utilizao dos recursos
Eficcia: se as aes do projeto permitiram alcanar os resultados
previstos
Efetividade: em que medida os resultados do projeto esto incorporados
a realidade da populao atingidaImpacto: as mudanas em outras reas

no trabalhadas pelo projeto, demonstrando seu poder de influncia e
irradiao.Um bom indicador para monitoramento e avaliao de resultados
deve apresentar as seguintes caractersticas:
ser coerente com a viso e com a concepo que as organizaes tem
sobre os objetivos;
considerar as particularidades do contexto, e ser desenvolvido a partir de
um bom conhecimento da realidade na qual se vai intervir;
ser bem definido, preciso e representativo no que se refere aos aspectos
centrais da estratgia do projeto, sem ter pretenso de dar conta da
totalidade;
ser simples, capaz de ser compreendido por todos, e no apenas por
especialistas, sem ser simplista;
ser vivel do ponto de vista operacional e financeiro;
Fornece informaes relevantes e em quantidade que permite a anlise e
a tomada de deciso;
Aproveita as fontes confiveis de informao existentes.
Ferramentas para a anlise de fenmenos da segurana pblica

Quando os dados esto coletados, a principal tarefa a ser realizada a anlise dos
resultados. Neste sentido, se torna necessrio transformar os dados brutos num
conjunto de nmeros organizados, que possam ser usados para demonstrar o
comportamento do fenmeno estudado.
Estatsticas Descritivas: possibilita a apresentao de dados quantitativos
de forma manejvel, viabilizando a descrio das variveis, atravs de
tabelas e grficos.
Estudo Temporal: tem como objetivo verificar a existncia de tendncias,
sazonalidade (ciclos), alm da identificao de padres do fenmeno no
tempo (horas, dias, meses, anos). Nos estudos de segurana pblica deve-se
sempre lembrar que ao se comparar os dados do vero com os do outono
anterior, provavelmente, ser encontrado um crescimento, devido ao fato

de que o vero tende a ser mais violento. Mas na comparao dos dados de
um vero com os do vero anterior (em vez de com os meses anteriores) a
influncia do prprio vero estar controlada.
Estudo Espacial: descreve e visualiza distribuies espaciais, descobre
padres de associao espaciais e identifica observaes atpicas. Pode
avaliar a variao geogrfica na ocorrncia de um fenmeno, visando
identificar diferenciais de risco e orientar a alocao de recursos.Estudo
Espao-Temporal: analisa o fenmeno a partir das duas metodologias
acima. Pode, por exemplo, acompanhar a incidncia de algum tipo de
crime por bairro variando a cada hora de um dia, percebendo qual o local
e o horrio de maior incidncia daquele crime.
Bibliografia
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O SISTEMA CLASSIFICATRIO DAS

OCORRNCIAS NA POLCIA MILITAR
DO RIO DE JANEIRO E A ORGANIZAO
DA EXPERINCIA POLICIAL:
UMA ANLISE PRELIMINAR1
Simoni Lahud Guedes
Introduo
Aproveito a ocasio da comemorao dos cem anos de publicao de um dos textos
fundadores das Cincias Sociais, proporcionada pelos colegas do IFCS/UFRJ, para iniciar
uma reflexo baseada em um material emprico um tanto novo para mim. Acentuo,
de imediato, o carter preliminar e algo rudimentar desta reflexo, que no pretende
de modo algum ser uma anlise da prtica policial no Rio de Janeiro (como a de KANT
DE LIMA, 1994, e as anlises histricas de HOLLOWAY, 1997 ou CUNHA, 1998, entre
outros). Trata-se, principalmente, de um exerccio referente relao entre a funo
classificatria e a construo de saberes profissionais. Dito de outro modo, objetivo
fazer algumas observaes acerca do modo pelo qual um sistema classificatrio de
referncia partilha da produo de habitus profissionais especficos (BOURDIEU, 1980).
Neste caso, a produo destes saberes e deste habitus est, certamente, mediada pelas
inmeras formas de administrao e gerenciamento da populao, caracterstica
fundamental das tcnicas de poder, a partir do sculo XVIII, como acentua Foucault
(1979, 1980, 1987). Sob esta perspectiva, como espero demonstrar, o tema que trago
permite relacionar esquemas geradores da ao e uma teoria da prtica, questo
particularmente importante para a compreenso de atividades profissionais que se
definem, prioritariamente, como constitudas de um saber prtico. Minhas observaes
centram-se exclusivamente no referido sistema classificatrio que, suponho, tomado
em si mesmo, permite levantar uma ou duas hipteses sobre os princpios sciolgicos
que o animam.
1 Trabalho apresentado originalmente no Seminrio Formas primitivas de classificao, Cem anos
depois (junho 2003) promovido pelo Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, IFCS/UFRJ - Mesa:
Universos judicirios, prticas classificatrias.
Esta reflexo , tambm, um produto de nossa experincia coletiva, na UFF,

com o Curso de Especializao em Justia Criminal e Segurana Pblica, que ocorre
h mais ou menos quatro anos. Neste curso, constitudo a partir de uma demanda dos
ento responsveis pela poltica de formao dos oficiais da Polcia Militar do Estado
do Rio de Janeiro, uma parcela importante dos alunos de oficiais superiores desta
corporao, todos com longa insero institucional. A relao com estes alunos, no meu
caso especificamente, tem propiciado um olhar novo sobre esta instituio, na medida
mesmo em que para ela que dirigem quase todo o seu foco de ateno. Trazem uma
srie de informaes e interpretaes sobre a corporao, de modo assistemtico - nos
exemplos de que se servem na sala-de-aula ou nas conversas informais em outros
espaos - ou sistematizadas em alguns trabalhos escritos.
Foi, justamente, um destes trabalhos escritos que despertou meu interesse
acerca do sistema classificatrio das ocorrncias, forma como so denominados, pela
prpria polcia militar, os eventos sociais com a sua interveno. Refiro-me monografia
de concluso do curso realizada por Jlio Cesar Ramos (2002). Nesta monografia,
enfocando a possibilidade de uma parceria entre a sociedade e a polcia, o autor
expe e analisa as diversas ocorrncias registradas pela Assessoria de Planejamento,
Oramento e Modernizao da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro em 2001,
expondo, por esta via, o sistema classificatrio dos eventos com interveno policial.
Algumas conversas posteriores, com profissionais de outras turmas, no mesmo curso,
trouxeram algumas informaes adicionais sobre o sistema classificatrio em questo.
Estes dados, juntamente com dois documentos que me foram fornecidos para auxiliar
na minha compreenso do sistema (um modelo do Talo de Registro de Ocorrncias,
de 1997, e as Normas Gerais de Policiamento, de 1983) compem o corpus sobre o
qual pretendo fazer algumas observaes. Como se v, tambm por esta dimenso,
minha proposta bastante preliminar.
Classificando as interaes problemticas e controlando

os policiais que controlam a populao
DUARTE (1986, p. 73), relendo Durkheim, Mauss e Hertz via Dumont, resume o que
seriam as trs qualidades fundamentais da funo classificatria: um sistema
de distines ou diferenciaes, um sistema hierarquizado e um sistema que
pressupe uma totalidade. Acentua a dimenso hierrquica, de valor, das classificaes,
enfatizando que as diferenciaes no so simples dicotomizaes, mas importam

em uma dimenso interna de valor diferencial cujo paradigma seria exatamente a
oposio direita-esquerda analisada por Hertz.
O sistema classificatrio aqui tomado como material para reflexo, construdo
pela e para a Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro (RAMOS, 2002: 5), tem estas
trs caractersticas bastante evidenciadas. A totalidade de que trata so as intervenes
do policial militar na vida social denominadas ocorrncias, pretendendo ser exaustivo
nesta direo, mesmo que, em alguns momentos, tenha que lanar mo da categoria
residual diversos, muito importante no sistema, sobre a qual falarei adiante. Classifica,
ordena e hierarquiza, ao mesmo tempo, aes policiais e situaes sociais. Define-se, por
esta via, tanto como uma declarao acerca das intervenes esperadas e legitimadas
do policial militar quanto pelo detalhamento das situaes sociais consideradas como
problemticas.
Embora referida pelos profissionais como uma codificao que se pretende
exclusivamente tcnica, compreendida, neste sentido, como neutra, dialogando em
muitos dos seus aspectos com as definies legais, ao tomar como objeto as inmeras e
diversificadas situaes sociais em que a PM intervm ou solicitada a intervir, sinaliza
seu objetivo maior de organizar a prtica policial militar, ordenando, classificando,
registrando e medindo as experincias vividas. Esta ordenao, certamente, , por
sua vez, enquanto um construto interno instituio, resultado de interpretaes
da experincia elaboradas por policiais experimentados, visando exaustividade e
sistematicidade, pretendendo contemplar todo o campo dos possveis. A propriedade
da antecipao totalizadora , da perspectiva que assumo aqui, sua caracterstica
maior. Mas vejamos o sistema classificatrio em questo.
O sistema opera em trs nveis distintos de abrangncia, estabelecendo
diferenciaes e incluses, e, como a maioria das classificaes, torna-se mais minucioso
nos nveis inferiores. A um primeiro olhar, h equivalncia entre as distines internas
a cada nvel. Contudo, h uma srie de indcios de uma outra diferenciao, de valor,
interna aos nveis aparentemente equivalentes.
No seu primeiro nvel, mais amplo, diferencia cinco grandes conjuntos de
intervenes, denominadas amplamente de cdigos, numeradas nesta ordem:
cdigo 001 Crimes; 002 Contravenes; 003 Trnsito; 004 Assistenciais; 005
Diversas.
Nos dois primeiros cdigos, a complexa e prolixa legislao brasileira acerca

de crimes e contravenes transformada em ocorrncias identificveis. Mantm
relao estreita com esta legislao, interpretando-a e buscando replicar seus termos e
diferenciaes. Supem e propem, portanto, determinadas leituras do ordenamento
jurdico da sociedade para a transformao de eventos em ocorrncias no interior
destes dois conjuntos.
O terceiro cdigo trnsito mais impreciso, sob este ponto de vista, pois
pode referir-se tanto a crimes e contravenes (por exemplo, auto furtado e direo
perigosa) quanto a acidentes. Sua situao como o terceiro, o do meio em cinco, replica
esta relativa ambigidade. Voltarei a este ponto ao final.
O cdigo 004 congregando as intervenes denominadas como assistenciais,
abriga, na verdade, dois tipos distintos de assistncia. Aqui, a categoria central auxlio
(presente, implcita ou explicitamente, em quase toda a especificao do cdigo),
atravs da qual os dois tipos distintos de assistncia so tornados equivalentes. O
primeiro tipo refere-se quelas atividades inerentes ao trabalho policial (auxlio
a rgos de meio-ambiente, auxlio autoridade policial), mas nas quais o policial
militar no o agente principal; o segundo tipo legitima (e talvez at proponha) uma
dimenso de relao do policial militar com os diversos segmentos sociais (parturiente,
mal sbito, conduo de enfermo).
Finalmente, o quinto cdigo ocorrncias diversas agrupa o inclassificvel
ou, como diz Mauss (1968: 365), referindo-se ao que, nas cincias, classifica-se
como diversos, o rtulo da ignorncia. Contudo, este conjunto absolutamente
fundamental ao sistema, pois retm sua inclusividade absoluta e o que estou chamando
de sua propriedade de antecipao totalizadora. extremamente diversificado,
congregando quer os resduos, o que no encontrou lugar nos cdigos anteriores,
quer uma perspectiva distinta sobre fenmenos j considerados. Para sustentar sua
inclusividade, apresenta alguns coringas: termos absolutamente genricos e amplos,
nos quais tudo cabe. Voltarei tambm a este ponto adiante, pois, a meu ver, uma
das caractersticas mais interessantes deste sistema, abrindo-o para as interpretaes
construdas em outro territrio.
Quando se passa ao nvel seguinte, o intermedirio em abrangncia, h indcios
da importncia para a prtica policial militar do primeiro grupo de ocorrncias
(001 crimes), indcios de uma outra classificao, mais implcita, que denota os
valores distintos atribudos s diferenciaes em cada nvel. Na verdade, no sistema

classificatrio em questo o segundo nvel existe, exclusivamente, para este cdigo.
Ou seja, no interior da categoria crimes distinguem-se cinco outros grupos como
denominada a subdiviso seguinte, enquanto que as outras quatro categorias
(contravenes, trnsito, assistenciais e diversas) comportam, cada uma, um nico
grupo. O valor maior atribudo ao cdigo crimes fica duplamente evidenciado:
primeiro, pelo investimento maior na diferenciao interna das ocorrncias criminosas,
impondo-se a atuao diante de comportamentos e situaes classificados como
criminosos como a principal das funes precpuas da Polcia Militar, na interpretao
institucional de um aparato legislador muito amplo e diversificado; segundo, pela sua
numerao. Na verdade, em termos de valor, poderamos dizer que o primeiro e no
apenas o nmero um.
Assim, o segundo nvel estabelecido exclusivamente pelo primeiro grupo.
Apresenta cinco subdivises: crimes contra a pessoa; crimes contra o patrimnio;
crimes contra os costumes; crimes contra a administrao pblica e outros crimes (o
diversos deste nvel de abrangncia que, de novo, garante a incorporao de todos os
possveis principalmente atravs dos seus prprios termos coringas, vagos e amplos,
como, por exemplo, os crimes contra a famlia). De qualquer modo, estas subdivises
contemplam os principais objetos da legislao penal brasileira, replicando-a e
interpretando-a.
O terceiro e ltimo nvel de abrangncia aquele no qual se classificam as
ocorrncias propriamente, contando, nos seus nove grupos (cinco do primeiro cdigo
e um para cada um dos outros), com um nmero varivel de itens (entre sete, por
exemplo, no grupo 300, crimes contra os costumes e cerca de 20 no grupo 200, crimes
contra o patrimnio). De fato, neste nvel de detalhamento, todos os termos mereceriam
ser analisados em termos do conjunto de diferenciaes em que se situam, mas isso ,
evidentemente, impossvel aqui. possvel, contudo, fazer algumas observaes gerais
e outras pontuais que permitam elaborar alguns dos significados veiculados por este
sistema classificatrio, relacionando-o construo da experincia e da prtica dos
policiais militares.
Neste nvel, possvel notar, por exemplo, apesar da incipincia e
assistematicidade do material coletado, a relao institucional com a historicidade
deste sistema classificatrio, deduzidas de algumas diferenas observadas nas
ocorrncias registradas no documento de 1997 (Talo de Registro de Ocorrncias)
e no registro apresentado em Ramos (2002, passim), baseado em um setor de

planejamento da PMERJ. No h diferenas nos nveis de abrangncia mais amplos.
As alteraes parecem se dar em termos de uma maior especificao no interior de
alguns grupos, incluindo novas ocorrncias (como, por exemplo, nos crimes contra
a pessoa, o acrscimo de periclitao da vida e contra a honra; nos crimes contra
o patrimnio, o acrscimo de roubo de veculo de transporte de valores). Estas
diferenas indicam, possivelmente, a constante atualizao do sistema classificatrio,
subtraindo classificao vaga dos resduos algumas intervenes que se tornaram
significativas no processo social, transformadas em novos problemas sociais, mesmo
num curtssimo espao de tempo. Mas bastante interessante tambm que nenhum
dos profissionais consultados (repito, de modo assistemtico) tenha se referido s
mudanas do sistema classificatrio. De fato, na conversa com outros alunos do curso,
capites, membros da mesma corporao, acerca deste tema, percebi que atribuem
a ele uma importncia menor na organizao de sua prtica, sendo enfocado
como uma simples forma de registro. Apesar disso, ele amplamente conhecido
por todos, sendo parte de seu saber comum e rotineiro. Incorporado como parte de
sua atividade profissional, no o fazem sem reflexo, pois muitos elaboram crticas
a suas imprecises, inconsistncias e dificuldades. Sob este ponto de vista, um
modelo consciente, nativo, nos termos de Lvi-Strauss (1967). A ausncia de interesse
em sua origem, que no pode ser precisada pelos alunos consultados, bem como a
falta de registro de suas alteraes, indicam uma certa naturalizao deste sistema
classificatrio, surgindo como alguma coisa que sempre esteve l. Na mesma direo
aponta a ausncia de textos que expliquem as diversas categorias classificatrias dos
eventos e as formas de enquadrar o acontecido na classe adequada (ou, o que d no
mesmo, o desinteresse de profissionais experientes e graduados na instituio por tais
textos). Indagados sobre isso, disseram que a referncia eram as prprias categorias
legais. Isto bastante significativo em uma instituio absolutamente letrada, que
se inscreve permanentemente em manuais, documentos, regulamentos, portarias e
instrues. Entre eles, as Normas Gerais de Policiamento (1983), documento no qual
esto minuciosamente registradas as formas previstas de policiamento, explicando-se,
inclusive, as formas de preenchimento do Talo de Registro de Ocorrncias (Anexo
III, p. 69). Mas no h, neste documento, qualquer explanao ou instruo sobre a
codificao dos eventos.
Tudo isso indica que se trata de um esquema aparentemente muito detalhado,

mas tambm muito geral de organizao do vivido, cujos princpios mais importantes
no podem ser depreendidos de sua inscrio textual. Talvez sua caracterstica mais
importante seja exatamente esta: o que ele no diz, o espao que abre para as
interpretaes e construes coletivas. Minha primeira hiptese, portanto, configurase, na anlise preliminar deste sistema classificatrio: o sistema de registro trabalha,
todo o tempo, conjugado a um outro, implcito, absolutamente no apreensvel nos
documentos escritos. Trata-se daqueles construdos e transmitidos na prpria ao, pela
observao e acompanhamento dos mais experientes. A acumulao de experincia
aqui compreendida como parte do processo fundamental de construo de saberes
coletivos. Como acentua a historiadora Joan Scott, investindo contra o uso acrtico das
experincias no trabalho dos historiadores:
Experincia , ao mesmo tempo, j uma interpretao e algo que precisa de
interpretao. O que conta como experincia no nem auto-evidente, nem definido;
sempre contestvel, portanto, sempre poltico (SCOTT, 1999: 48).
Mas, se, sem nenhuma dvida, s o estudo das prticas policiais e da construo
da experincia, nesta profisso, permitir a compreenso das formas de classificao
dos fenmenos de interveno da polcia militar, trabalho a que se dedicam alguns
pesquisadores, no devemos minimizar a importncia da ordenao escrita desta
prtica. O sistema classificatrio das ocorrncias dirige o olhar para determinadas
direes, hierarquiza e valoriza eventos, desvaloriza outros e obriga construo
de liames entre o vivido e o registrado. Toda prtica conjuga, de modos distintos e
em propores variveis, normas explcitas, racionalizaes, teorias nativas e saberes
implcitos, muitas vezes no reconhecidos como tal. Assim, este sistema classificatrio
convive e conjuga-se com diversos outros, a maioria no escritos, sendo um dos mais
importantes a classificao do pblico que tirado pelos policiais, como demonstra
Kant de Lima (1995: 53 segts).
A busca do mximo de especificao quanto aos eventos, neste terceiro nvel
do sistema classificatrio, faz com que diferentes princpios classificatrios sejam
utilizados, enfatizando, por essa via, a importncia maior de algumas ocorrncias em
detrimento de outras. Esta tambm uma das razes das observaes dos policiais
militares, com quem conversei, acerca das inconsistncias do sistema. Por exemplo,
no cdigo 01, grupo 200 (crimes contra o patrimnio), alm da categoria genrica
furto (210), garantindo o espao na classificao para todas as formas de furto, so
utilizadas outras oito categorias que expressam princpios distintos: uma refere-se a
uma figura do cdigo penal (furto qualificado, definido, neste instrumento legal, como
aquele que envolve destruio ou rompimento de obstculo subtrao da coisa
ou com abuso de confiana, ou mediante fraude, escalada ou destreza), portanto,
neste caso e s neste caso, utiliza-se como critrio de classificao os meios pelos
quais o furto cometido; seis termos referem-se ao local do furto (auto, coletivo,
estabelecimento comercial, estabelecimento financeiro, estabelecimento de ensino,
residncia), valorizando aqueles cometidos em alguns locais e, simultaneamente,
lanando ao limbo genrico da primeira categoria (furtos tout court) os ocorridos em
outros locais. Uma nica categoria refere-se ao objeto do furto (autocarga), sinalizando
tambm seu valor em relao a todos os objetos furtveis. Assim, por exemplo, o
furto da carga de um caminho de transporte, estacionado na garagem interna de
um estabelecimento comercial, da qual se arrombou a porta, pode ser classificado
simplesmente como furto, como furto qualificado (pois rompeu-se um obstculo),
como furto em estabelecimento comercial e, ainda, como furto de autocarga.
Este pequeno exerccio, que poderia ser repetido em vrios pontos do sistema
classificatrio em questo, no visa, absolutamente, fazer coro aos questionamentos
internos em relao propriedade e/ou eficcia das categorias especificadas. No
tem tambm, de modo algum, inteno de folcloriz-lo. Visa demonstrar, sobretudo,
o ponto que j enunciei acima, a saber, que fundamental o que ele no diz e o
espao que abre para a construo coletiva de interpretaes. Sob esta perspectiva, ele
muito bem sucedido e muito bem construdo. Permite, ademais, avanar a reflexo
em uma outra direo.
Continuando a usar como exemplo as especificaes sobre furto, poderamos
elaborar a hiptese de que a importncia maior da especificao de locais (no caso,
meios de transporte, lojas, bancos, escolas e residncias) ou objeto (autocarga) relacionase quer com sua maior freqncia quer com a visibilidade maior que tenham estas
ocorrncias na sociedade. Poderiam ser encaradas como parte fundamental da relao
da polcia com o que transformado, em cada momento, em problema de segurana
maior pelos segmentos sociais dominantes. Assim, por exemplo, poderamos pensar
que a existncia, no nvel maior de abrangncia, do cdigo 003 trnsito, com toda
a ambigidade que apresenta, responde, na verdade, a uma enorme concentrao da
atividade do policial militar nos eventos neste setor: segundo dados da prpria PM,
cerca de 56% das intervenes em 2001 foram classificadas neste cdigo (RAMOS,
2002). Nesse sentido, o estudo sistemtico das incluses e excluses ocorridas no
sistema se que ocorreram permitiria desenredar alguns indcios sobre o que vai
se tornando mais ou menos importante na atuao policial. Tudo isso tambm nos
faz recordar o objetivo mais amplo, implcito neste sistema classificatrio: produzir
estatsticas sobre as ocorrncias policiais.
De certo modo, a funo classificatria, neste caso, concretiza-se, em ltima
instncia, na produo de estatsticas que medem e avaliam, simultaneamente,
atravs dos inmeros ndices que produz, o conjunto das atividades da polcia militar e
os eventos problemticos da vida social2. Aqui til relembrar Foucault e a questo
fundamental do gerenciamento das populaes, nas quais o saber produzido pelas
estatsticas o eixo das tcnicas de poder. Tambm creio ser til lembrar Lvi-Strauss
e as diferenas entre modelos mecnicos e estatsticos. Talvez pudssemos dizer que os
policiais, na interpretao das ocorrncias em que se envolvem, operam com modelos
mecnicos para transform-los em modelos estatsticos. O que est no meio disso
o vivido e a experincia dos profissionais envolvidos que devem, entre outras coisas,
aprender a classificar sua vivncia em determinadas direes. Experincia obrigada a
se auto-inscrever para produzir estatsticas, limitada pela classificao pr-existente
(ou seja, a experincia de outros), mas movendo-se no campo aberto pela utilizao,
na classificao, de princpios operatrios distintos.
Gostaria de terminar lembrando que realizei aqui apenas um pequeno exerccio
a partir do texto de Durkheim e Mauss, buscando pensar, particularmente, aquele
segundo momento em que, aps ter estabelecido o postulado de que a classificao
das coisas reproduz a classificao dos homens, demonstrando a precedncia lgica
da organizao social sobre o sistema classificatrio, insistem, em seguida, no processo
dialtico contnuo de realimentao entre os dois nveis: (...) as idias so organizadas
sobre um modelo que fornecido pela sociedade. Mas uma vez que esta organizao
da mentalidade coletiva exista, ela suscetvel de reagir sobre a sua causa e contribuir
para modific-la. (DURKHEIM e MAUSS, 1968: 184, traduo minha).
2 O lugar ocupado pela produo de ndices estatsticos absolutamente central para avaliao
da prtica policial. Nessa direo creio que seria produtivo: (1) examinar os usos e impactos dos
ndices na organizao interna da prtica policial em seus diversos nveis (relaes com as outras
instituies de policiamento, relao com a Secretaria de Segurana Pblica, produo de normas
etc.); (2) examinar os usos e impactos dos ndices na forma como so divulgados pela mdia; (3)
examinar a diferena entre usos internos e externos das estatsticas. Assim, por exemplo, segundo
a reportagem do Jornal do Brasil, em 08 de maio de 2003, p C2, o Secretario de Segurana do
Estado do Rio de Janeiro, Anthony Garotinho, teria estabelecido em termos estatsticos as metas
da poltica de segurana, estipulando uma mdia percentual de 12% para a reduo de, pelo
menos, 10 delitos. A manchete da reportagem Limite do ano: 4.171 homicdios pode ser lida
como, intencionalmente, irnica, pois ao mesmo tempo em que reproduz a proposta de reduo
de ndices, expe um nmero que pode ser absolutamente assustador para os cidados comuns.
Assim, as reaes expostas na prpria reportagem explicitam a necessidade de se reduzir a zero
os homicdios e seqestros.
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PRODUO, USO DE INFORMAES E

DIAGNSTICOS EM SEGURANA URBANA1
Cludio Beato
Dados e programas de preveno

No h estudo exploratrio ou reviso de literatura sobre criminalidade, violncia e
polticas de controle na Amrica Latina que no comece ou termine enfatizando as
inmeras deficincias nas bases de informaes sobre criminalidade e violncia. Essa
uma situao grave que compromete seriamente os estudos realizados, e as polticas,
programas e projetos de segurana desenhados com base neste conhecimento. O
desafio que enfrentamos hoje em estudos criminolgicos na Amrica Latina diz respeito
justamente s bases de informaes necessrias para que se possa avanar no alcance
das proposies empricas, bem como efetuar testes de teoria mais sofisticados. Sem
esse conhecimento no temos ao efetiva e conseqente.
As implicaes dessa situao para o desenho e avaliao de polticas de
segurana so bvias. Polticas na rea da criminalidade e justia, na Amrica Latina, so
efetuadas em vo cego, sem instrumentos e com orientao puramente impressionista.
Como conseqncia, temos uma situao de incremento acentuado das taxas de
criminalidade, do aumento do medo e da percepo de risco das populaes nos
grandes centros urbanos. O ceticismo e descrena diante da aparente impossibilidade
de se obter resultados esto naturalizando os fenmenos da criminalidade e
violncia, como se estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e
a insegurana. Podemos dizer, sem dvida nenhuma, que dentre as diversas causas de
crime hoje na Amrica Latina, destaca-se a nossa ignorncia sobre a matria.
No que diz respeito ao impacto especfico de polticas e programas sociais, esta
situao ainda mais obscura, pois a necessidades de tais projetos so to urgentes
que, quaisquer que sejam os resultados alcanados, independente das implicaes para
o problema da delinqncia, considera-se como bem sucedido. No h uma avaliao
dos custos destes programas frente aos resultados alcanados, ou tampouco da
1 Verso resumida de 2. BEATO FILHO, C. C. . Crime and Violence diagnostics and information. World
Bank Working papers, Washington DC, v. 1, n. 35135, p. 1-45, 2005.
efetividade deles. Qual o impacto efetivo deles nas taxas de violncia e criminalidade?
Que aspectos funcionaram melhor? Qual o lapso de tempo necessrio para que se
produzam efeitos? Que tipos de combinaes so necessrios para a produo de
resultados promissores? Como evitar gastos desnecessrios com abordagens que na
realidade so inteis, embora bem intencionadas? A anlise dessas questes cada vez
mais necessria, dada a freqente escassez de recursos que nossos governos nos mais
diversos nveis tendem a enfrentar, e o natural interesse em identificar e reorientar
polticas de preveno de crime a partir de decises baseadas em modelos de custo e
benefcio.
Esta aula vai discutir como podemos levantar dados a respeito de problemas
de segurana, como transformar estes dados em informao, e a informao em
conhecimento que permita uma base de ao slida e consistente atravs de programas
de preveno, alm de possibilitar a avaliao dessas aes.
A escassez de informao nas bases de dados sobre criminalidade e violncia

Relatrio recente do Banco Mundial que tratou dos impactos que a violncia e a
criminalidade tm tido para o desenvolvimento sustentado e combate da pobreza
nas Amrica Latina ressalta que o problema mais imediato que os dados so
grosseiramente inadequados. As razes incluem problemas graves de sub-registro de
vtimas, falta de levantamentos sistemticos de dados, e deficincias das agncias de
estatsticas em reportar o crime e a violncia. Assim, a primeira prioridade na agenda
emergente para tratar do problema na regio a necessidade de se incrementar a
base de conhecimento sobra a natureza, extenso, e evoluo desta patologia. A
sugesto dada pelo autor claramente inusitada: a prioridade da agenda est no nos
resultados a serem buscados, mas em construir e delinear sistemas que ajudem, antes
de qualquer coisa, ter uma percepo mnima acerca do que est ocorrendo.
Da mesma maneira, e seguindo a mesma ordem de preocupaes ao referir-se
ao problema da violncia e criminalidade na Colmbia, (RUBIO, 1998), destaca que
para falarmos de crime, violncia e insegurana, um aspecto recorrente a incerteza
acerca do que realmente est ocorrendo. O diagnstico deste fenmeno e o desenho
de polticas pertinentes enfrentam desde o princpio os problemas da medio e
observao, cujas gravidades parecem ser proporcionais aos nveis de violncia.
(RUBIO, 1998b: 2)
Diante dessa ausncia, a tendncia tem sido utilizar os dados de homicdio

coletados usualmente pelos sistemas de informao de sade. Os homicdios, nas
suas mais diversas modalidades, tornam-se o indicador para compararmos cidades,
regies e pases, seja para efeitos de anlise, seja para efeitos de alocao de recursos.
Contudo, a utilizao dos homicdios como parmetro comparativo sobre a violncia
tambm acarreta crtica acerca da sua validade. Assim, o BID (nota tcnica 2) alerta
para trs tipos de problemas que podem surgir: (a) mesmo que os homicdios tendam
a ter menos problemas de sub-registro, ainda assim eles persistem, alm de graves
problemas de inconsistncias entre diferentes tipos de fontes; (b) muitas formas graves
de violncia nem sempre terminam em homicdios como, por exemplo, a violncia
domstica ou as diversas formas de agresso interpessoal; (c) quando se utiliza o
homicdio como principal medida de violncia, tende-se a subestimar outras formas
tais como a violncia fsica e a intimidao.
Na verdade, poderamos argumentar que o problema mais grave em relao s
taxas de homicdio seja que ele tem um padro de comportamento bastante especfico,
e distinto do que ocorre com outros tipos de delitos que afligem dramaticamente a
populao tais como as diversas modalidades de crimes contra o patrimnio. Estudos
recentes mostram como a dinmica espacial e temporal dos homicdios bastante
distinta do que ocorre com outros tipos de crime (BEATO, 2000). Homicdios ocorrem
mais nas regies pobres de uma cidade, estado ou pas, ao passo que os delitos contra
a propriedade ocorrem mais nas regies ricas.
Para efeitos de elaborao de programas de controle e preveno, esta
qualificao necessria, dado que existem srios problemas de sub-registros
em relao aos crimes contra o patrimnio. Da alguns estudiosos e policy makers
adotarem a taxa de homicdio como indicador de criminalidade em uma cidade,
regio, pas, ou at mesmo como comparao entre pases2. Isto se deve ao fato de
que esta uma modalidade de crime em que o sub-registro, ou problemas legais de
classificao so menores. No entanto, isto nem sempre verdadeiro, pois algumas
avaliaes de sistemas de informao mostram como os dados de sade tendem
a ser mais reportados em cidade e regies que contam com sistema de coleta em
2 Taxas so o nmero de delitos que ocorrem em um grupo de dez ou cem mil habitantes. Eles so
calculados como o nmero de homicdios, por exemplo, divididos pela populao e multiplicados
por cem mil habitantes. A razo de se utilizar este denominador de dez ou cem mil habitantes,
que isso nos permite comparar o nmero dos delitos em relao a populaes de tamanhos
distintos.
organizaes mais bem estruturadas. Isto em geral ocorre nas cidades plos de cada
regio (CASTRO, ASSUNO E OTTONI, 2002)
Por outro lado, taxas de homicdio podem ser indicadores agregados que
terminam ocultando uma srie de fenmenos distintos que podem ser do interesse do
planejador em conhecer. Podemos ter a mesma taxa de homicdios em duas cidades
e, no entanto, distribuies serem completamente diferentes (LYNCH, 1995). No
ano de 1996, a regio metropolitana do Rio de janeiro, segundo o SIM Sistema de
Informaes de Mortalidade, teve uma taxa de homicdio de 59,35 homicdios por cem
mil habitantes. A regio metropolitana de So Paulo tambm teve um taxa parecida
de 55,58. No entanto, as similaridades entre as taxas ocultam importantes diferenas.
No Rio de janeiro, a taxa de morte por homicdios entre os jovens entre 15 e 29 anos
34% maior do que as taxas no mesmo grupo de idade em So Paulo. Alm disso, as
mortes por armas de fogo representaram 87% das mortes por homicdios no Rio de
Janeiro, ao passo que em So Paulo elas representaram 47% (BATITTUCI, 1999). Estes
nmeros nos indicam que, embora as taxas sejam parecidas, do ponto de vista de sua
composio, elas so bastante diferentes.
Finalmente, existe a discusso acerca da agregao de coisas diferentes sob
o mesmo rtulo de homicdio. Tomarmos as definies oficiais da ocorrncia de
homicdios nos leva falsa idia de que todos eles tm uma mesma motivao3. Uma
forma de compreendermos a diversidade de tipos poderia ser trat-los com base
no relacionamento entre o agressor e a vtima (PARKER & SMITH, 1979. SMITH &
PARKER, 1980. PARKER, 1989). Nessa perspectiva, foram classificados quatro tipos
de homicdio: (a) homicdio no primrio resultante de roubo; (b) homicdio no
primrio como resultado de outros crimes; (c) homicdio primrio entre pessoas no
ntimas tais como amigos e; (d) homicdios primrios entre pessoas ntimas tais como
familiares. Apenas o homicdio primrio, isto , aquele que ocorre entre pessoas que
tm um prvio relacionamento, correlaciona-se com indicadores socioeconmicos
de desenvolvimento. Os homicdios no-primrios, vinculados a casos de assalto ou
roubo, tendem a seguir o mesmo padro de outros delitos contra a propriedade.
Toda a digresso acima no nos deve conduzir falsa idia de que os
homicdios no so indicadores extremamente importantes da situao de violncia
3 Muitos estudos tendem inclusive a analisar os distintos tipos de homicdio como se todos tivessem
uma mesma causa definida por fatores ordem estrutural, sejam eles de ordem socioeconmica,
institucional, social ou demogrfica (KATZ, 1988).
e criminalidade e determinados locais. Pelo contrrio, o que est sendo discutido a

extrema diversidade de fenmenos que existe em apenas um delito. Isto nos sugere
fortemente a necessidade de se compreender todas estas nuances para a elaborao
de programas que sejam eficazes. Compreender a distribuio de homicdios que
ocorrem vinculados a razes de ordem utilitria tais como o latrocnio4, ou homicdios
resultantes de uma dinmica domstica de conflitos e agresses.
Informaes e programas de preveno

A tendncia recente na Amrica Latina tem sido a de incorporar crescentemente
componentes de preveno social e situacional de crimes na agenda das polticas
pblicas de segurana. Isto no ocorre por acaso, pois eles so mais eficazes, com
resultados mais duradouros e muito mais baratos do que as estratgias de represso
adotadas tradicionalmente. Isto corroborado em estudo realizado pela Rand
Corporation, no qual analisou-se o impacto de diferentes estratgias para preveno
de crimes atravs de programas de interveno comparada introduo de legislao
dura. Os programas de interveno incluam (a) visitas a lares por assistente logo aps
o nascimento das crianas durante at os seis anos de vida; (b) Treinamento e terapia
para famlias que tivessem crianas que houvessem demonstrado comportamento
agressivo na escola, ou que estivessem em vias de serem expulsos dela; (c) quatro anos de
incentivo monetrio para induzir garotos carentes a se graduarem; (d) monitoramento
e superviso de jovens secundaristas que tenham exibido comportamento delinqente.
Estes programas foram comparados ao impacto que a introduo da lei dos Three
Strikes5 teve sobre as taxas de crime na Califrnia. A comparao favorece amplamente
os programas de interveno e, em especial, os de incentivo monetrio na forma de
uma bolsa escola.
Cidades colombianas como Bogot e Cali tambm vm adotando com
bastante sucesso programas de preveno envolvendo jovens, reforma da justia e
das organizaes policiais, alm de projetos de reurbanizao. A cidade de Bogot
registrou, em 1993, 4.352 homicdios. Terminou o ano de 2002 com 1902 homicdios,
4 No Brasil, isto significa o assalto seguido de morte, que , inclusive, investigado pelas delegacias de
crimes contra o patrimnio.
5 A legislao dos Three Strikes extremamente severa, estabelecendo que aps a terceira reincidncia
o delinqente ter uma pena de 25 anos, no importando a gravidade do delito cometido.
reduzindo a menos da metade suas taxas de homicdios por cem mil habitantes,
conforme vemos no quadro abaixo. O programa Seguridad Y Convivencia Ciudadana
articulou simultaneamente programas na rea de justia e polcia envolvendo
desenvolvimento tecnolgico de comunicao e bases de dados para a polcia, alm
da proviso de equipamentos. Alm disso, projetos voltados para grupos vulnerveis
e de recuperao de espaos pblicos foram implementados, alm de fortalecimento
do sistema de justia e reforma das instituies policiais atravs de programas de
treinamento e equipamentos.
Grfico 1: Taxa de Homicdios por cem mil habitantes
em Bogot e Colmbia
Fuente: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses - Bogot-CO
Da mesma maneira, Cali, durante os anos 1980 e 1990, assistiu grande

crescimento das taxas de homicdios, que passaram de 23 por cem mil habitantes em
1983, para 90 em 1993. O programa Desenvolvimento, Segurana e Paz DESEPAZlidou com fatores de risco identificados no contexto especfico de atuao do
programa, tais como o lcool; as armas de fogo; cultura de resposta violenta ao conflito;
impunidade e ineficincia da justia e da fora policial e; pobreza, desigualdade social
e marginalidade. A primeira rea estratgica desenvolvida foi a produo sistemtica
de informaes sobre a violncia que pudessem servir de base para a elaborao de
planos e estratgias. Duas abordagens foram adotadas para o levantamento de dados:
(1) epidemiologia da violncia, sob a coordenao de uma epidemiloga, um grupo, no
qual estavam representantes da polcia, fiscalizao, sade, medicina legal e escritrio
de direitos humanos, reunia-se semanalmente a fim de estudar detalhadamente os
eventos violentos ocorridos na ltima semana e preparar relatrio a ser analisado

pelo Conselho Municipal de Segurana. (2) Pesquisas de opinio, a fim de avaliar a
qualidade dos servios de justia e de polcia, que era realizada a cada seis meses.
Informaes municipais de segurana

Quando estamos tratando de programas de preveno, temos que desenvolver um
sistema de informaes que no esteja relacionado apenas aos dados de criminalidade,
violncia e segurana pblica. A interveno em fatores de risco da violncia pressupe
alguma indagao acerca de quais so eles, bem como do impacto na criminalidade.
Alguns deles encontram-se expressos nos dados relativos segurana pblica. Outros,
entretanto, devem ser buscados no contexto socioeconmico no qual ocorrem os
crimes, e da a necessidade de uma base extensa de informaes que no se relaciona
apenas s agncias de justia e controle, mas a variveis que expressam este contexto
e informaes sobre organizaes e instituies que podem estar influindo positiva ou
negativamente sobre os padres de criminalidade.
A recente experincia que est sendo implantada em algumas cidades
americanas atravs do NIJ denominada de COMPASS (Community Mapping, Planning,
and Analysis for Safety Strategies) constitui-se num bom exemplo de utilizao
intensiva de dados de diversas origens. Seu objetivo justamente implementar sistemas
de mensurao de eventos criminais e comunitrios que possam servir a propsito
de planejamento e anlise. Assim, quaisquer bases de dados disponveis podem vir a
compor um armazm de dados, que congregaria informaes criminais, comunitrias,
informaes mapeadas e pesquisas de opinio e comportamento.
Obstculos a uma abordagem emprica dos problemas de criminalidade e

violncia
Dados que sejam informaes e informaes que se constituam em conhecimento.
Todas as dificuldades e vicissitudes expostas acima nos apontam para um
problema que central na constituio de conjuntos de dados que possam auxiliar
a elaborao de planos e projetos. Ter dados sobre um fenmeno no significa
necessariamente ter informao disponvel. Sabemos que existem muitos dados em
diversas organizaes, mas a desorganizao em seu armazenamento no os torna
facilmente disponveis para sua utilizao. O custo financeiro ou at mesmo poltico da

organizao desses dados muitas vezes inviabiliza qualquer utilizao mais sistemtica
deles. Registros policiais encontram-se em forma manuscrita e dispersos em pores
e salas mal preparadas. Por outro lado, muitos dos detentores de informaes vitais
para a compreenso de um problema podem ter muitas e variadas razes para no os
fornecerem aos representantes do poder pblico.
No que diz respeito aos dados oficiais sabemos que informaes criminais e
judiciais so precrias, pouco sistematizadas e sua divulgao errtica. Isto torna
difcil a construo de sries histricas, alm de inviabilizar as comparaes inter e
intra-regionais, ou internacionais6.
Algumas condies afetam negativamente essa qualidade que tem a ver com
caractersticas das organizaes encarregadas da coleta destes dados. Uma delas referese s tecnologias de processamento de dados: raramente as organizaes policiais ou
de justia possuem computadores integrados em rede e submetidos a mecanismos
eletrnicos de coleta de dados. Ainda usa-se muito papel no preenchimento das
ocorrncias, sendo o computador uma mquina absolutamente estranha ao cotidiano
dos quartis e delegacias. Outra tem a ver com a qualificao das pessoas alocadas
nas atividades de coleta e registro de informaes. sempre importante lembrar
que quando se pretende montar um sistema de informaes, deve-se ter pessoal
minimamente qualificado para a tarefa, que tenha um domnio no manejo de bancos
de dados eletronicamente disponveis, planilhas e, se possvel, de algum software de
anlise estatstica de dados.
A par das condies necessrias para se transformar dados em informaes
que possam ser utilizadas pelos agentes destes programas, temos outra ordem de
fatores a conspirar contra a transformao dessas informaes em conhecimento.
A primeira tem a ver com a centralidade dessas atividades no conjunto das prticas
organizacionais. Estatsticas so produzidas por departamentos e unidades que
nada tem a ver com o planejamento operacional das organizaes e
6 Ver (1) INDICADORES SOCIAIS DE CRIMINALIDADE Trabalho elaborado de acordo com o convnio
SG n 033/86 e o Termo de Renovao SG-003/87, celebrados entre a Fundao Joo Pinheiro (FJP)
e o Ministrio da Justia - Programa Ruas em Paz.
(2) IBGE, Rio de Janeiro. Pesquisa de vitimizao: dificuldades e alternativas. Rio de Janeiro, 1985.
Mimeo.
(3) PACHECO, Lcia Maria M.; CRUZ, Olga Lopes da; CATO, Yolanda S. D. Construo de indicadores
de criminalidade. Rio de Janeiro, IBGE. Mimeo.
setores encarregados da preveno e controle da criminalidade. Anlises

mais compreensivas da criminalidade urbana so descartadas em favor da
confeco de relatrios inspidos e de nenhuma serventia para os propsitos
finais destas agncias. Outras condies referem-se utilidade deste tipo
de informaes para o trabalho de ponta das organizaes policiais e judicirias,
que se traduzem numa disjuno percebida pelos profissionais entre a
informao e sua prtica cotidiana. Acrescente-se a isto que muitas vezes h
um excesso de informaes solicitadas no preenchimento de boletins de coleta
de dados.
Existe outra ordem de problemas, entretanto, que diz respeito a um certo tipo de
cultura institucional e poltica ainda prevalecente em muitos setores da administrao
pblica.
Mitos que paralisam policy makers

Um dos principais problemas relativos formulao de polticas pblicas diz respeito a
alguns mitos bastante presentes nas elites polticas e gerenciais na rea de segurana.
Vamos a alguns deles:
Nossos problemas de criminalidade so to urgentes que no posso ficar

perdendo tempo com estudos e avaliaes.
verdade que os problemas de crescimento da criminalidade e violncia
nos grandes centros urbanos tm sido marcantes, e em alguns casos aterradores.
A ausncia de avaliaes e estudos cientficos, entretanto, dever torn-los pior
ainda. Nesta rea no existem improvisaes ou insights bem intencionados, mas
estratgias slidas e permanentes ao longo do tempo que devem ser perseguidas
disciplinadamente (SHERMAN et al. 1997. NEWMAN, 1999). bastante comum que, na
ausncia de qualquer orientao mais racional, as polticas sejam as mais tradicionais
e, provavelmente, mais ineficazes.
Estamos vivendo a difcil situao de no sabermos quais os problemas mais
graves simplesmente porque no temos quase nenhuma informao sobre eles.
Este um quadro freqente na Amrica do Sul. Raros so os pases que dispem de
sistemas de aferio confiveis sobre o problema da criminalidade e violncia, como
atestam um sem nmero de autores que reclamam a montagem de bases de dados
(FJP, 1988. RUBIO, 1998b. MOSER e SHARADER, 1999. BEATO, 2000. BUVINIC e
MORRINSON, 2000). Conseqentemente, nossos policy-makers no so donos de sua
prpria agenda, tendo que reagir ao sabor dos fatos espetaculares noticiados pela
mdia, ou sob a presso de figuras influentes.
Para enfrentar os nossos graves problemas de criminalidade, antes de tudo,

devemos equipar as nossas polcias que andam em carros velhos, enfrentando bandidos
com armas mais poderosas e ganhando um salrio miservel.
Um exemplo eloqente da ausncia de diagnsticos a famosa resposta de
aparelhamento das polcias que muitas vezes nossos prefeitos tendem a repetir
em suas cidades, atravs da proviso de recursos materiais para as organizaes
policiais. Poderamos arriscar um diagnstico alternativo que, mais grave que o
sucateamento material das polcias seu estado de indigncia administrativa e
gerencial. As organizaes policiais latino-americanas so refns de antigos modelos
de gerenciamento, muitos deles de inspirao militar, que no se coadunam
realidade da criminalidade urbana de nossos dias (BUVINIC e MORRINSON, 2000b.
BEATO, 2001b)
Para que estatsticas detalhadas? Quem quiser informaes sobre a

criminalidade, que leia os eloqentes relatos que nossos jornais de circulao diria
trazem sobre o tema.
Este , provavelmente, o mais preconceituoso dos argumentos, pois ignora
o fato de que a mdia seletiva em relao aos fatos criminais noticiados. Apenas
os grandes crimes ou os fatos notveis so objeto de ateno por parte de jornalistas.
Muitas vezes, estes fatos envolvem pessoas que supostamente no deveriam
ser vtimas da violncia (em geral da classe mdia para cima), desconhecendo a
violncia cotidiana e corriqueira nos espaos urbanos em que habitam grupos
desprivilegiados.
Por outro lado, se verdade que grandes crimes noticiados pela imprensa so
importantes na formao da percepo de nossas populaes, os eventos que mais a
afligem so os pequenos delitos urbanos, que nem sempre resultam em ferimento ou
morte das vtimas. Esta uma dimenso da violncia urbana que apenas estatsticas
detalhadas so capazes de fornecer.
Identificando problemas de criminalidade e violncia

Tanto o processo de construo de parcerias como de soluo de problemas so
dependentes de uma definio prvia de qual ser a comunidade objeto do processo
de interveno. Definir problemas relacionados violncia e criminalidade significa
tambm definir grupos de interessados na soluo destes problemas.
O programa Safer Cities das Naes Unidas recomenda a utilizao de trs tipos
de ferramentas para a formulao de planos e projetos de preveno. O primeiro tipo
refere-se justamente aos dados e informaes a serem levantados para determinar
a extenso e a natureza dos crimes7. Qualquer programa de preveno que envolva
seja a utilizao de estratgias de reduo de oportunidades, ou de desenvolvimento
social, dever efetuar uma anlise detalhada de dados para formulao de estratgias,
bem como para o monitoramento e avaliao de resultados.
Em nvel local (municipal) podemos encontrar vrias informaes que
contribuem para a formulao de atividades de preveno, em especial bases de dados
geocodificadas, que podero ser mostradas em mapas digitalizados. A construo
desses geoarquivos consiste na montagem de bases geo-referenciadas de informao
de diversas fontes administrativas, da justia criminal e de dados censitrios. A
base espacial torna-se o denominador comum de todas estas bases de informao
oriundas de diferentes fontes, com distintas unidades de contagem, tornando possvel
a construo de uma base de dados que agregue os mais diversos tipos de informao.
O sistema alimentado por: (a) fontes no policiais tais como rgos da administrao
pblica que cuidam de parques, escolas, trnsito, habitaes e prdios, igreja etc;
(b) fontes policiais referentes s bases de dados sobre quadrilhas e gangues, servio
de inteligncia, arquivos de homicdios, mapas de diversos tipos de crimes, dados de
outros rgos de justia criminal etc; (c) grupos comunitrios produzindo informaes
resultantes de encontros formais e informais com a comunidade, informaes recebidas
de outras agncias e associaes de programas de preveno. Todas estas informaes
so processadas pelo sistema que as encaminha a uma unidade de anlise, encarregada
7 As outras ferramentas dizem respeito ao desenvolvimento de estratgias adequadas preveno
e solues especficas para problemas, e definio de modalidades de implementao e
institucionalizao destes programas. Isto envolve a formulao de planos estratgicos e de
mobilizao de grupos, at a orientao focalizada para problemas especficos, mobilizao
comunitria, reforma da justia, bem como para o treinamento de agentes destes processos a nvel
local.
da identificao de hot spots. Esta informao disseminada posteriormente para

os encarregados do policiamento, de unidades especiais da polcia e aos rgos da
administrao municipal envolvidos, alm da comunidade, associaes e organizaes
da sociedade civil. Trata-se de uma estrutura que visa integrar uma grande gama de
informaes em um sistema nico que congregue a polcia com agncias pblicas e
civis.
So muito raros os exemplos de um gestor que disponha simultaneamente de
um sistema com esta diversidade de informaes organizada de forma sistemtica e
consistente. O usual que apenas algumas dessas informaes estejam disponveis de
forma fragmentria e dispersa em distintas organizaes e agncias pblicas. Assim, a
orientao a ser seguida a de organizar o maior nmero delas, de forma a se montar
um mosaico incompleto de uma paisagem bastante complexa. A montagem dessas
vrias frentes de informaes deve-se ao fato de que no existe uma frmula nica
de classificao, mensurao ou definio de delitos criminosos. Cada organizao
encarregada do processamento de crimes e criminosos os classifica de acordo com
seus objetivos e orientaes. Existem vrias possibilidades para se obter informaes
a respeito de criminalidade, violncia e sobre as organizaes de polcia e justia.
Podemos consegui-las atravs de (a) fontes secundrias tais como os dados oficiais
e registros administrativos existentes, ou ento podemos (b) produzir estes dados
atravs de observaes diretas, surveys de vitimizao e auto-resposta ou observaes
experimentais.
Informaes oficiais
As informaes oficiais podem ser coletadas a partir de dados disponveis nas agncias
oficiais encarregadas da produo de informaes a respeito de crimes e criminosos,
bem como das prprias agncias da justia criminal (polcias, promotoria, juizes e
prises). Registros oficiais e administrativos so produzidos por organizaes policiais,
hospitais de pronto-socorro e organizaes encarregadas da emisso de atestados
de bito dentre outras. Conforme veremos adiante, um dos problemas com este tipo
de fonte de informao refere-se aos eventos que no chegam ao conhecimento
da polcia pelas mais diversas razes. Mais adiante nos dedicaremos a este tipo de
problema conhecido como cifra negra".
A par do problema da cifra negra, as dificuldades em tomar as estatsticas

policiais referem-se tambm ao domnio de eventos com que cada organizao do
sistema de justia lida. Conforme vemos no quadro adiante:
Quadro I: Modelo de informaes sobre fluxos

e taxas de produo da justia criminal
SEGMENTO ORGANIZACIONAL
PAPIS
PESSOAS
Polcia Militar
Ocorrncias
Prises
Polcia Civil
Inquritos
Indiciados/Implicados
Ministrio Pblico
Denncias
Denunciados/Acusados
Justia
Processos
Condenados
Censo Penitencirio
Populaes Prisionais
Fonte: Indicadores Sociais de Criminalidade. Belo Horizonte; Fundao Joo Pinheiro, Centro de Estudos
Polticos e Sociais, 1987

No que diz respeito s etapas iniciais do processamento de crimes e criminosos
no Brasil, h trs sistemas de classificao de crimes violentos: o das Polcias Militares
Estaduais; Polcias Civis e, em relao aos homicdios, o Sistema de Informaes de
Mortalidade do Ministrio da Sade. Em alguns estados, como Rio de Janeiro e So
Paulo, dados da Polcia Militar so agregados pela Polcia Civil, que se encarrega da
apurao do crime. Mesmo ao tomarmos apenas os delitos de homicdio, que por sua
prpria natureza nos levariam a supor um menor grau de subnotificao, observamos
diferenas resultantes das distintas tarefas que cada uma das organizaes policiais
cumpre.
A tabela 1 ilustra essa discrepncia em relao aos eventos atribudos a cada
uma das organizaes no que diz respeito aos homicdios. Conforme se v, as diferenas
entre essas fontes podem chegar a quase 50% dos homicdios registrados. Em 1991,
por exemplo, a PMMG havia contabilizado 231 homicdios; a Polcia Civil, 312; e o SIM,
308. As discrepncias so bastante expressivas, e j foram observadas outras vezes (FJP,
1987). O Sistema de Informaes de Mortalidade do Ministrio da Sade registra as
ocorrncias resultantes dos registros de bitos preenchidos por profissionais da rea

mdica. A Polcia Militar limita-se a registrar as ocorrncias verificadas no local para,
no momento seguinte encaminh-la Polcia Civil por meio de algum documento
de ocorrncia (BOs). A Polcia Civil tomar essas ocorrncias, bem como outros casos
que se tornam homicdios posteriormente, para efetuar investigaes no sentido de
classific-los juridicamente, tendo como referncia o Cdigo Penal, o que ir gerar
outro tipo de documento de ocorrncia. Assim, uma classificao de homicdio ou
tentativa de homicdio na Polcia Militar poder ser qualificada mais adiante como
homicdio doloso, homicdio culposo, latrocnio ou leso corporal seguido de morte,
conforme inqurito conduzido pela Polcia Civil. J nos registros de bitos, documento
gerado por atestados de bito conferidos por mdicos, a causa de morte pode ser
uma perfurao por objeto contundente (OLIVEIRA et alii, 2000), classificado nas
Estatsticas de Mortalidade, no captulo relativo a causas externas, como homicdio,
at o ano de 1995, ou como morte resultante de agresses, mais recentemente. As
diferenas observadas, portanto, resultam das prprias diferenas nas funes de cada
organizao.
Tabela1: Homicdios registrados em Belo Horizonte (1991-1999)

Sistema de Informaes
Ano
Polcia Militar
Polcia Civil
1991
231
312
308
1992
196
286
280
1993
197
293
274
1994
218
295
261
1995
235
321
373
1996
259
323
396
1997
271
326
436
1998
368
433
1999
428
505
Fonte: PM, PC e SIM.
sobre Mortalidade
Nmeros to discrepantes so teis para se trabalhar?

Nmeros to discrepantes poderiam comprometer as bases de dados utilizadas para
mensurar um tipo de delito que, em tese, no haveria por que serem to distintos. Afinal,
homicdios so delitos com supostamente nmeros pequenos de subnotificaes, dado
que a possibilidade de ocultao da materialidade do crime menor. Contudo, no
assim que ocorre, restando-nos ento avaliar a congruncia entre as diferentes fontes
de dados, de tal forma a verificar a possibilidade de, no obstante as diferenas, haver
um certo padro de diferenas entre as bases de dados.
Grfico 2: Regresso Homicdios PM e PC em Minas Gerais
Fonte: PM e PC de Minas Gerais
No caso de homicdios, podem-se perfeitamente prever os nmeros

contabilizados por uma das organizaes policiais pelos nmeros da outra. Embora
distintas em magnitude, as informaes so congruentes o suficiente a ponto de
podermos contar com um alto grau de previsibilidade de uma fonte de informao a
partir da outra.
Como mensurar e utilizar estes nmeros?
Nenhuma dessas informaes isoladamente suficiente para responder a indagaes
sobre as chances de vitimizao de diferentes tipos de crimes. Essa resposta significaria
compreender a natureza dos crimes violentos e das condies de sua ocorrncia. Qual
a cadeia de eventos e qual o peso de cada fator para que um determinado resultado
ocorra? Estatisticamente, isso significa apreender as probabilidades condicionais
associadas a um lugar ou situao particular, tal como a de ser vtima de um latrocnio,
por exemplo:
A cadeia de probabilidades condicionais para um latrocnio incluiria as chances

de ser abordado num dado lugar e situao por um assaltante e das chances deste
assaltante estar armado com uma arma de fogo. Dado a tentativa de assalto, qual a
probabilidade de que ele atirar e, se atirar, que algum sair ferido. Alm disso, dado
o ferimento, qual a chance dele constituir-se numa ameaa vida e, constituindo uma
ameaa vida, que ele resultar em morte. (REISS, 1993:416)
O entendimento dessas cadeias de eventos implica o levantamento de bases de
dados e informaes no imediatamente disponveis s organizaes policiais. Qual
a taxa de risco associada possibilidade de um motorista de txi vir a ser vtima de
assalto ou de homicdio? No caso de Belo Horizonte, ocorreu em 1999 uma mdia
de 1,24 assalto por dia em um universo de 92.672 corridas/dia. O risco da atividade
ocupacional, portanto, de que haja um assalto para cada 74.735 corridas. O risco
de morte por corrida efetuada de 1 para 27.801.600 corridas no ano. O mesmo
ocorre em relao a roubo mo armada contra transeuntes no centro da cidade.
O denominador deve ser a populao flutuante ou a populao residente? Em Belo
Horizonte, se tomarmos a populao residente no centro da cidade, a taxa de assaltos
a transeuntes em 1997 foi de 758 por cem mil habitantes, o que equivale a quase dez
vezes a taxa mdia da cidade. Se tomarmos a taxa em relao populao flutuante,
este nmero decresce para quase dez vezes a taxa de BH, chegando a 8 por cem mil.
A capacidade de ligar dados de diferentes fontes para a anlise de problemas
especficos de criminalidade e violncia, de tal forma a delinear probabilidades
condicionais, uma limitao importante nas bases de dados policiais. Uma
possibilidade de como se fazer isso o que veremos adiante.
Possibilidades alternativas de levantamento de dados

Vrias formas alternativas de coleta de informaes e de dados tm sido sugeridas e
adotadas para contornar alguns dos problemas com as diversas fontes de informao.
Surveys de vitimizao tm sido crescentemente sugeridos como importantes
instrumentos para fornecer informaes complementares s estatsticas criminais
produzidas pelas organizaes do sistema de justia criminal, especialmente delitos
no comunicados aos agentes do sistema.
Dado que muitos problemas de segurana so bastante localizados e
manifestam-se em uma rea geogrfica bastante reduzida, outras formas mais
baratas de se obter informaes podem ser utilizadas, Grupos focais com moradores e
interessados da regio, entrevistas com pessoas chave, observao participante e at
mesmo lanar mo de gravaes em vdeo podem ser recursos bastante eficazes para
o levantamento de informaes.
Em busca da cifra negra

Outra forma de aferir as taxas de criminalidade seria atravs de surveys de vitimizao.
Nos ltimos anos estes surveys tm sido freqentemente sugeridos como estratgia
de reduo dos sub-registros, bem como da produo de dados que no so coletados,
ou cuja produo bastante deficiente. Este o caso de eventos que, pelas mais
diversas razes, nem sempre chegam ao conhecimento das autoridades judicirias e
policiais, ou de delitos cuja classificao no encontra amparo nas formas oficiais
de categorizao. Contudo, no obstante serem um importante avano em relao
aos sistemas oficiais, a produo de surveys de vitimizao tambm produzem dados
incompletos e inconsistentes.
O objetivo das pesquisas amostrais de vitimizao obter informaes detalhadas
da freqncia e natureza de crimes como estupro e violncia sexual, assaltos, agresses,
arrombamentos, furtos e roubo de carro, tenham sido eles comunicados polcia ou
no. A pesquisa buscar obter informaes sobre (a) as vtimas; (b) os agressores e seu
relacionamento com as vtimas; e (c) os delitos e as circunstncias em que ele ocorreu
(hora e local, uso de armas, conseqncias econmicas etc). Alm disso, buscar-se-
obter informaes suplementares sobre a experincia das vtimas com o sistema de
justia criminal, as medidas tomadas para autodefesa e a possvel utilizao de drogas
por parte dos agressores.
Pesquisas desta natureza so pertinentes porque complementam os dados
oficiais de segurana, permitindo uma avaliao da dimenso da cifra oculta de
crimes. O grfico seguinte um exemplo das diferenas entre as taxas de ocorrncias
registradas pelo sistema de justia e pelo survey de vitimizao. Ele compara as taxas
de furto registradas pela Polcia Militar, pela Polcia Civil e as taxas obtidas atravs
da pesquisa realizada no municpio de Belo Horizonte pelo CRISP. Nele, pode-se ver
que o tipo de investigao aqui proposta permite um melhor dimensionamento da
ocorrncia do fenmeno a que se prope conhecer do que apenas o uso das taxas
oficiais de ocorrncias.
Grfico 3: Estimativa proporo denncias PM, PC e survey vitimizao
Fonte: CRISP - Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2002
A tabela abaixo, por sua vez, descreve as diferenas de taxas para outros delitos
considerados na pesquisa.
Tabela 2: diferenas estimativas de taxas - Funil de ocorrncias
Crime
Survey Vitimizao
PMMG
PC
Taxa
Taxa
Razo
Taxa
Razo
Roubo
8.984,2
1.005,6
8,9
132,6
67,7
Furto
14.114,4
2.090,0
6,8
738,0
19,1
Invaso de domiclio
5.357,4
348,5
15,3
300,0
17,8
Agresso sexual
358,3
17,8
20,1
12,6
28,4
Agresso fsica
3.252,5
754,2
4,3
307,3
10,5
Fonte: CRISP Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2001
Pesquisas de vitimizao so importantes tambm na medida em que permitem

maior conhecimento acerca da percepo que a populao constri a respeito dos
agentes de segurana pblica. Constitui-se, portanto, num instrumento de avaliao
direta das pessoas sobre a atuao do estado na segurana pblica. As tabelas seguintes
descrevem os percentuais referentes opinio que os entrevistados manifestaram
sobre as polcias no municpio de Belo Horizonte, alm das experincias vividas junto
a essas instituies.
Tabela 3 - Voc acha que as polcias em Belo Horizonte:

PM
PC
Trabalham muito bem e razoavelmente bem
53,7%
51,9%
Muito ou razoavelmente violenta com a populao
58,4%
46,0%
Fonte: CRISP Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2002.
Tabela 4 - J foi vtima de extorso pela polcia?

Voc j foi vtima de:
Bairro no
Favela no
violento
violenta
Favela violenta
PM
PC
PM
PC
PM
PC
Violncia
12,8%
4,0%
19,4%
7,1%
27,1%
6,4%
Extorso
2,7%
2,4%
2,8%
2,4%
1,9%
2,0%
Fonte: CRISP Survey de Vitimizao em Belo Horizonte, 2002.
Alm disso, investigaes desta natureza possibilitam tambm maior

cientificidade no planejamento de polticas pblicas, na medida em que tornam
vivel o acesso a informaes sobre a natureza e a extenso de crimes, bem como
dos hbitos que levam as pessoas a reportarem crimes polcia. Estas informaes
podem ser valiosas no planejamento de estratgias para o combate criminalidade
violenta e para medidas de mensurao sobre as estratgias adotadas na preveno
da criminalidade. Conforme o perfil de violncia detectada pelo survey, os agentes
de segurana pblica podem dirigir esforos atravs de campanhas educativas e do
estmulo a denncias de uma srie de delitos que escapam ao seu registro8. Os estudos
de vitimizao permitem ainda a comparao entre taxas de diferentes cidades ou
reas da mesma regio metropolitana, como proposto neste projeto. Sua avaliao ao
longo do tempo permite uma descrio precisa da evoluo da criminalidade.
No Brasil, a cifra de pessoas que no registram queixa na polcia bastante
significativa e similar a de outros pases, como os EUA e Inglaterra. Segundo suplemento
de vitimizao includa na pesquisa PNAD de 1988, 67,5% das vtimas de furto e roubo
e 60,8% das vtimas de agresso no recorreram polcia, pelos mais diversos motivos.
8 O mais eloqente caso de sub-registro refere-se aos delitos de violncia domstica dirigidas contra
a mulher e crianas.
No caso de agresses, 20% julgaram que no era necessrio, 19,4% disseram que no
queriam envolver a polcia, 17,5% resolveram sozinhos e 14,7% no acreditavam
na polcia. A proporo dos que no acreditavam na polcia como motivo para no
recorrer a ela maior quando se trata de roubos e furtos (27,7%).
No se deve, contudo, superestimar os benefcios deste tipo de pesquisa. Elas
no substituem, mas complementam as outras formas de levantamento de dados. No
devemos negligenciar o fato de que pesquisas de vitimizao so instrumentos que
produzem informaes a nvel individual, mas no produzem bons dados a respeito de
organizaes comerciais, por exemplo. Na verdade, este tipo de enquete, no obstante
sua importncia para descortinar a cifra negra de alguns tipos de delitos, no bom
instrumento para revelar crimes contra empresas, ou orientar polticas focalizadas ao
nvel de vizinhana. A produo de pesquisas que revelem o tamanho das vitimizaes
de empresas contribuiria para compreendermos importantes aspectos do crime
organizado em grandes centros urbanos. Por outro lado, as limitaes decorrentes do
tamanho da amostra neste tipo de pesquisa terminam por torn-la inoperante como
instrumento de definio de polticas e programas a nvel local.
Incorporando dimenses espao-temporais: o uso de geoarquivos
Uma das ferramentas mais importantes para a anlise criminal so os mapas. Esta
uma rea que avanou bastante nos ltimos anos, em virtude do desenvolvimento
da informtica, que tornou possvel a utilizao de mapas eletrnicos e dos sistemas
geogrficos de informao eletronicamente disponveis.
A utilizao de mapas para a anlise de dados de diferentes naturezas j possui
uma longa tradio.
Os mapas a seguir so do sculo XIX. O primeiro ilustra a localizao dos casos
de clera em Londres. A simples visualizao dos dados no espao permitiu identificar
que eles estavam ocorrendo ao redor de alguns poos de gua contaminados pelo
vibrio. O segundo mapa ilustra casos de crimes contra a pessoa e contra o patrimnio
em regies da Frana. Tal como ainda ocorre em nossos dias, esta distribuio era
distinta quando levamos em contas variveis de desenvolvimento socioeconmicas.
O mapa abaixo nos d uma informao bastante conhecido de todos: a distribuio
da populao mundial. Sua visualizao, entretanto, nos fornece uma imagem muito
mais eloqente do que a informao atravs de tabelas.
Figura 1: Map of Cholera Death and Locations of Water Pumps
Figura 2: Balbia and Guerry (1829) Maps Comparing

Crime and Instruction
Exemplo de Mapa do Sculo XIX

A simples visualizao de informaes em um mapa nos permite uma compreenso
mais fcil, apresentando conseqentemente uma possibilidade melhor de compartilhar
informaes. Esta propriedade essencial para quem quer desenvolver projetos
e programas de preveno de crimes, pois mapas podem ser uma maneira fcil de
conceber, visualizar e analisar um problema difcil9.
Tradicionalmente, a criminologia tem estado atenta s dimenses temporais da
criminalidade. Reconhecer os determinantes das tendncias verificadas ao longo do
tempo tem sido a questo crucial para muitas perspectivas explicativas e de atuao
sobre o fenmeno. Contudo, a tendncia recente na organizao de dados policiais
tem sido a de incorporar a dimenso espacial tanto para a explicao como para o
planejamento de aes e estratgias de controle. A criao de unidades de anlise
de crimes tem se constitudo num dos principais suportes para o desenvolvimento
de policiamento comunitrio e de soluo de problemas. Sistemas de informao
tm servido para a deteco de padres e regularidades, de maneira a dar suporte
s atividades de policiamento, bem como para prestar contas comunidade sobre
problemas relativos a segurana (Buslik e Maltz, 1998).
Para o analista, a incorporao de dimenses espaciais na anlise adiciona um
novo e importante elemento de explicao do fenmeno. Isto permitiu descortinar
um dos princpios de anlise espacial mais importante: a de que se trata de fenmeno
bastante concentrado tanto espacial como temporalmente10. Alm disso, sabemos
tambm que um grande nmero dessas ocorrncias geralmente origina-se num
pequeno nmero de ofensores.
Geoarquivos e anlise criminal
A construo de geoarquivos consiste na montagem de bases georeferenciadas de
informao de diversas fontes administrativas, da justia criminal e de dados censitrios.
A base espacial torna-se o denominador comum de todas essas bases de informao
oriundas de diferentes fontes, com distintas unidades de contagem, tornando possvel
a construo de uma base de dados que agregue os mais diversos tipos de informao.
Esquematicamente, a montagem de um geoarquivo representada a seguir:
9 Uma ao introduo ao estudo do mapeamento de crimes encontra-se disponvel no endereo
www.crisp.ufmg.br
10 Ver Sherman, Lawrence W.; Gartin, Patrick R. e Buerger, Michael E. 1989: Hot Spots of Predatory
Crime: Routine Activities and the Criminology of Place. Criminology, vol. 27, n. 1, pp. 27-55.
Figura 3: Montagem de um geoarquivo

Agncias Justia
Criminal
Comunidade
Exemplos de dados:
Mapas de ruas
Uso Urbano
Dados demogrficos
Mapas cognitivos
Territrio quadrilhas e
grupos
Escolas
Exemplos de dados:
Ligao Vtima, ofensor,
incidente
Territrios quadrilhas
Prises
Jurisdies delegacias
Liberdade condicional
GEOARQUIVO
Anlise Problemas
Desenvolvimento
Estratgico
Preveno + Interveno
Comunidade e Agncias sistema justia
Informaes oriundas de diferentes fontes tornam possvel a montagem e

superposio de mapas temticos de diferentes fontes, tais como o mapa adiante com
informaes a respeito da renda mdia de setores censitrios superposto a mapas de
homicdio na cidade de Belo Horizonte.
Mapa 1: Homicdios por distribuio de renda
em setores censitrios de Belo Horizonte
Fonte: IBGE / CRISP / PMMG
O resultado mais visvel da montagem de geoarquivos est na possibilidade de

realizar anlise especfica para problemas locais (mapa 1). Para tal, um conjunto de
tcnicas e mtodos tem se desenvolvido para a identificao de hot spots, ou reas
com alta incidncia de criminalidade, que tem servido de base para o planejamento
conjunto entre diversas agncias pblicas (TAXMAN e McEWEN, 1998).
Um dos problemas inerentes criao de unidades deste tipo particularmente
agudo no Brasil. A ausncia de um enfoque especfico voltado para a anlise de
crimes que cumpra as funes acima mencionadas decorrente da fragmentao
organizacional no trato das informaes por parte das organizaes policiais.
Estatsticas so produzidas por departamentos e unidades que nada tm a ver com o
planejamento operacional das organizaes policiais. Anlises mais compreensivas da
criminalidade urbana so descartadas em favor da confeco de relatrios inspidos e
de nenhuma serventia.
Por outro lado, a tradio de estudos criminolgicos de natureza quantitativa
ainda bastante incipiente no Brasil No temos nenhum centro de formao em
criminologia, ou, sequer, uma formao especializada neste tema. Conseqentemente,
abundam estudos de pouco rigor e pouco vinculados s mais slidas tradies
tericas de estudos em criminologia, o que termina por dificultar a acumulao de
conhecimento na rea.
Mapas podem ser utilizados para fins descritivos, ilustrando crimes, chamadas
telefnicas, acidentes de trnsito, e outros tipos de dados. Toda a infinidade de
informaes municipal e de crimes pode ser representado visualmente. Ou ento,
podemos utiliza-los para fins analticos: analisa dados e expe resultados. Logo adiante
discutiremos com mais detalhes esta possibilidade, Por ora, nos deteremos um pouco
nos dados a serem utilizados.
Quais informaes devem ser coletadas?

Diversos tipos de informao podem vir a compor um banco de dados que possa
subsidiar programas de preveno. Sua origem, conforme vimos, pode estar nas mais
diversas organizaes e locais. Como regra, deveramos tentar obter informaes que
fossem pertinentes aos problemas com os quais estamos lidando. De uma forma geral,
entretanto, poderamos compor um quadro de informaes da seguinte maneira:
Quadro I: Variveis dependentes crimes violentos
Crimes violentos
Crimes contra a
pessoa
Homicdio
Consumado
Tentado
Estupro
Consumado
Roubos sem
o uso de arma
A residncias urbanas
A estabelecimento bancrio
A nibus / coletivo
A casa lotrica
A padaria
A mercearia / supermercado
A depsito em geral
A veculo automotor
A txi
A transeunte
A postos de combustvel
Roubos mo
armada (assalto)
A nibus / coletivo
A casa lotrica
A padaria
A mercearia / supermercado
A depsito em geral
A veculo automotor
A txi
A transeunte
A postos de combustvel
Crimes contra o
patrimnio
Violncia domstica
Quadro II: Variveis independentes
Caractersticas
urbanas
Nvel de limpeza das ruas

Porcentagem de rea ocupada com comrcio
Porcentagem de rea ocupada com residncias
Nmero de grupos culturais
Nvel de acabamento das residncias
Nmero de residncias
gua tratada
ndice de Infra-estrutura
Esgoto encanado
urbana
Energia eltrica
Iluminao pblica
Porcentagem de domiclios
Rua calada
assistidos com...
Telefone
Banco
Posto de gasolina
ndice de servios urbanos
Pontos de txi
Agncia de correio
Nmero de...
Bancas de revista
Telefone pblico
ndice de proteo social
Nmero de pessoas
assistidas em programas ....
Caractersticas
populacionais
Creche
7 a 15 anos
Qualificao profissional
Idosos
Familiares
Renda
Idade
Anos de escolaridade
Porcentagem de idosos
Porcentagem de crianas
Porcentagem de brancos
Porcentagem de homens
Porcentagem de empregados
Porcentagem de ocupados em profisses formais
Porcentagem de desnutridos
Taxa de mortalidade infantil
Taxa de analfabetismo
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EXPLORANDO NOVOS DESAFIOS

NA POLCIA: O PAPEL DO ANALISTA,
O POLICIAMENTO ORIENTADO PARA O
PROBLEMA E A METODOLOGIA IARA
Elenice de Souza
Introduo
Um dos maiores desafios lanados s organizaes policiais est em potencializar
sua capacidade de produzir, organizar, processar informaes de forma sistemtica,
bem como de desenvolver uma metodologia de gesto que possa orientar, com base
em evidncias e anlises, tanto o planejamento estratgico e operacional de suas
atividades quanto a avaliao e o monitoramento de seus resultados.
Aumentar a capacidade analtica das polcias com o objetivo de alcanar
resultados mais eficientes requer mudanas profundas no modo tradicional de
conceber o papel e a funo da polcia nas sociedades modernas. A polcia precisa
priorizar problemas substantivos, recorrentes, que causam prejuzos s comunidades,
mais do que simplesmente reagir a chamadas urgentes e fazer cumprir a lei. Isso desafia
o modelo tradicional de polcia como uma organizao orientada para incidentes com
a funo primordial de controlar crimes.
No modelo tradicional, espera-se que os policiais a cada turno respondam
rapidamente s chamadas de emergncia e estejam liberados para atender s prximas
chamadas. Nesse ciclo vicioso, raramente os policiais compartilham informaes com
seus pares sobre os problemas enfrentados no seu dia-a-dia e as formas alternativas
de solucion-los. Isso tem dificultado a conduo de uma anlise mais precisa sobre
problemas repetitivos, similares e muitas vezes comuns que ocorrem freqentemente
em locais especficos. Como conseqncia, a habilidade do policial em resolver
problemas tem resultado mais da sua experincia individual e do seu conhecimento
prtico do que de um processo criativo, fundamentado em um mtodo analtico
consistente.
necessrio, pois, maior comprometimento das organizaes policiais com um

modelo de gesto de informao e resultados que amplie o potencial das mesmas de
questionar e investigar de maneira sistemtica a natureza de problemas substantivos
para os quais o pblico espera uma resposta, bem como de implementar formas mais
eficazes e pr-ativas de solucion-los. Policiais devem ser capacitados e treinados para
se tornarem experts na soluo de problemas, aprimorando sua habilidade em utilizar
ferramentas analticas com base na metodologia cientfica, que lhes permitam, mais
do que reagir aos problemas de crime, intervir nas causas que contribuem para sua
emergncia, identificando respostas alternativas bem como novos mecanismos de
avaliao e monitoramento de resultados.
Essa nova concepo do papel do policial est intimamente associada ao
modelo de policiamento orientado para a soluo de problemas uma forma de
gerenciamento das organizaes policiais que tem por objetivo analisar e intervir nas
causas subjacentes e imediatas que geram problemas substantivos, atravs do uso da
metodologia de soluo de problemas. Este modelo d assim grande valor dimenso
intelectual do trabalho policial, atravs de um sistemtico questionamento sobre a
natureza dos problemas que afetam comunidades, e do forte investimento em anlise,
pesquisa e avaliao.
Este texto tem como objetivos centrais (1) discutir o papel do analista de crime;
(2) introduzir o modelo de policiamento orientado para a soluo de problemas e, (3)
a metodologia de soluo de problemas.
1) O papel do analista de crime

Tradicionalmente, a imagem que se tem do analista de crime remete ao indivduo
que passa o dia inteiro dentro de uma unidade de estatstica do departamento de
planejamento ou de inteligncia das organizaes policiais, sentado frente de um
computador, com a funo de organizar e alimentar complexos bancos de dados a
partir de informaes coletadas, tanto nos boletins de ocorrncias, no caso das Polcias
Militares, como nos registros de crimes, no caso das Polcias Judicirias. Assim os
analistas tm como funes bsicas:
Controlar e sistematizar informaes e dados oficiais;
Criar, organizar e alimentar bancos de dados;
Analisar e mapear estatsticas sobre a distribuio temporal e geogrfica do

crime; criar tabelas e grficos para facilitar a interpretao desses dados;
Analisar a evoluo e as tendncias da criminalidade;
Organizar relatrios estatsticos periodicamente;
Fornecer informaes sistematizadas para executivos e gerentes das
corporaes policiais.
Assim, diariamente, os analistas passam a maior parte do tempo calculando
taxas, analisando e mapeando estatsticas, criando grficos e tabelas, bem como
elaborando volumosos relatrios sobre a evoluo e tendncias da criminalidade. Todo
esse material ento colocado disposio dos gerentes e executivos das organizaes
policiais com a expectativa de que possa ser utilizado para:
1. orientar o processo de tomada de decises;
2. planejar intervenes pontuais em locais ou alvos que foram identificados
como prioritrios e,
3. avaliar e monitorar os resultados.
Entretanto, o resultado desse importante trabalho de transformar informao
e anlise em inteligncia policial acaba se transformando em pilhas de papis, que so
arquivados em prateleiras, ou em relatrios no formato digital. Esse material quase
sempre pouco utilizado em termos prticos. Em geral, servem mais para justificar uma
interveno policial anteriormente planejada do que para orientar o planejamento
estratgico e ttico operacional de aes futuras, bem como a implementao de novas
metodologias de avaliao e monitoramento de resultados. Alm disso, raramente
so realizadas avaliaes sobre o prprio produto das anlises, sendo por isso pouco
divulgado dentro das corporaes policiais (COPE, 2004).
Neste sentido, para que as organizaes policiais aumentem sua capacidade de
usar informaes, pautando suas aes em evidncias e anlises, preciso potencializar
o papel dos analistas. Entretanto, alguns fatores podem explicar a grande dificuldade
de transformar a atividade do analista em uma ferramenta prtica fundamental de
planejamento estratgico e ttico-operacional das polcias. So eles:
I. O tipo de dados utilizados

Geralmente as anlises se restringem ao uso de dados oficiais. Contudo, ao
fundamentar as anlises exclusivamente nesses registros, corre-se risco de se ter
uma viso parcial dos eventos criminais, j que os dados oficiais representam apenas
eventos que foram reportados para a polcia. As pesquisas mostram que por vrios
motivos h um grande sub-registro de ocorrncias de crimes por parte da populao.
Por outro lado, os analistas nem sempre tm acesso a todas as informaes, que
so processadas dentro das corporaes, como, por exemplo, aquelas consideradas
sigilosas ou as preciosas informaes produzidas pelos prprios policiais no dia-a-dia
de suas atividades, em especial por aqueles envolvidos diretamente na soluo de
crimes (COPE, 2004).
II. A qualidade das informaes

Alguns problemas relativos qualidade de informaes so:
a. As informaes se limitam a dizer sobre o que aconteceu no tempo
presente do aqui e do agora, quase sem nenhuma associao com os
fatores que contriburam para o processo sistemtico de produo da
prpria informao (COPE, 2004).
b. As informaes acabam priorizando o binmio crime / agente infrator
pouco dizendo sobre o comportamento criminoso, as vtimas, os terceiros
envolvidos, as redes criminosas, bem como o contexto social e fsico que
possam ter contribudo para a ocorrncia do crime.
c. As informaes nem sempre so precisas em relao ao endereo onde
os crimes ocorreram, confundindo-se muitas vezes o local do registro das
ocorrncias com o local do crime. Alm disso, apresentam dados muitas
vezes incorretos ou incompletos sobre o endereo. Isso tem uma grande
implicao no mapeamento dos crimes, comprometendo assim as anlises
a serem desenvolvidas.
III. A cultura das organizaes policiais

Tradicionalmente, o fluxo de informaes nas organizaes policiais descontnuo
e restrito. As informaes sobre a criminalidade circulam de forma parcial, seja
internamente s prprias corporaes, seja entre as corporaes. No caso especifico dos
policiais na Amrica Latina, esse problema intensificado pela dualidade organizacional
que separa as atividades de polcia judiciria das atividades de polcia ostensiva, e pela
fragmentao das aes entre suas unidades especiais, especializadas e de inteligncia
(BEATO, 2005). Por um lado, comum o monoplio de informaes por grupos especficos
dentro das organizaes, o que dificulta a consolidao de um esprito de equipe slido
para a execuo da misso policial de controle e preveno do crime. Alm disso, as
informaes que so coletadas e produzidas por cada organizao policial so raramente
distribudas e compartilhadas entre organizaes irms. Isso dificulta o planejamento
integrado e ttico operacional de aes entre as diversas corporaes policiais,
fortalecendo uma cultura organizacional que prioriza aes e solues individualistas,
em detrimento de atividades integradas, onde cada organizao reconhecida como
parte de um mesmo processo de produo e garantia de segurana pblica.
IV. A posio pouco privilegiada dos analistas na hierarquia das

organizaes policiais
De acordo com a COPE (2004) isso pode ser explicado por alguns fatores, tais
como:
a. Falta de compreenso e reconhecimento da importncia da atividade pelos
prprios policiais.
b. Aplicao limitada dos resultados da anlise na atividade prtica de
polcia.
c. Divulgao restrita dos resultados da anlise entre as diversas unidades de
polcia e pouco feedback do trabalho realizado pelos analistas.
d. Pouca participao dos analistas no planejamento de estratgias e
operaes, bem como na avaliao e monitoramento de resultados.
Neste sentido, crucial que as corporaes policiais desenvolvam sua capacidade
analtica e de avaliao de resultados, o que implica, em outras palavras, (1) transformar
o conhecimento prtico dos policiais em informaes institucionais, processando e

compartilhando suas experincias e expertise; (2) envolver os policiais na atividade de
pesquisa; (3) desenvolver um processo sistemtico para produo de conhecimento
sobre os problemas comuns e repetitivos que a polcia enfrenta no dia-a-dia (4);
identificar novas respostas e submet-las a rigorosa avaliao e monitoramento e (5)
facilitar o acesso ao conhecimento produzido, (GOLDSTEIN, 1996).
Para isso preciso tambm que as corporaes invistam na formao de
analistas, que no apenas dominem o uso de programas computacionais estatsticos
e de geoprocessamento. Mais do que isso, que invistam em analistas capazes tambm
de aplicar conceitos e o mtodo cientfico para explicar a complexidade de fatores
que criam oportunidades para a emergncia de problemas substantivos repetitivos,
contribuindo assim de forma mais prtica para a eficincia dos resultados policiais e a
implementao de polticas que potencializem a defesa social.
Deste modo, as unidades de estatstica e anlise criminal das organizaes
policiais teriam de ser direcionadas para a soluo de problemas. Essas unidades
deveriam ser formadas por uma equipe mista de policiais: tanto aqueles que trabalham
nas ruas, quanto os que, na posio de liderana, gerenciam as unidades policiais,
alm de contarem com o suporte de pesquisadores acadmicos. Isto proporcionaria
uma mistura de talentos e uma oportunidade nica de troca entre as experincias
e o conhecimento prtico das ruas, com a expertise estratgica das lideranas e os
conceitos e teorias cientficas dos acadmicos.
Nesse sentido, de acordo com Godstein (1990), os analistas se tornariam experts
na soluo de problemas com a habilidade de:
Distinguir o que funciona e o que no funciona em termos de controle e
preveno de crime.
Aplicar conceitos e mtodos cientficos na soluo de problemas
substantivos;
Complementar os dados oficiais com fontes de informao alternativas,
como, por exemplo, surveys de vitimizao; entrevistas com agentes
infratores; e dados de outras instituies.
Tipificar e categorizar modalidades de crime de forma mais especfica e
explicar seus padres e variao no tempo.
Identificar as causas imediatas dos problemas de crime.

Propor solues para problemas identificados, optando por respostas
alternativas que tenham efeito de longo prazo.
Explicar e saber como evitar a imigrao do problema e explicar a difuso
de benefcios da interveno.
Identificar parceiros em potencial.
Avaliar os custos e benefcios das intervenes;
Avaliar e monitorar resultados.
Sem dvida alguma, as unidades de anlise de crime constituem um pilarchave das corporaes policiais modernas, cujo principal negcio a soluo de
problemas substantivos que afetam as comunidades, tendo como objetivos aumentar
a eficincia de seus resultados na preveno e controle do crime, e garantir maior
segurana pblica. Entretanto, invlido discutir a importncia do papel dos analistas,
se no discutirmos a relevncia que o modelo de policiamento orientado para a soluo
de problemas deve dar ao fomento da conformao de uma polcia inteligente, cujo
trabalho baseado na informao e anlise.
2) O policiamento orientado para a soluo de problemas

O policiamento orientado para a soluo de problema tido como uma das
estratgias mais eficientes de gesto das organizaes policiais. Focalizado na preveno
e no uso sistemtico de informao e anlise, esse modelo procura interromper o ciclo
vicioso e incessante de atendimento rpido e urgente a incidentes, prprio do modelo
tradicional de polcia.
Esses policiais comprometem grande parte do tempo de trabalho reagindo a
incidentes repetitivos envolvendo os mesmos agentes infratores, as mesmas vtimas,
e os mesmos locais de ocorrncia. E dedicam pouco tempo para pensar em como
preveni-los, o que contribui para que os incidentes se repitam. Desde modo, refora-se
a crena de que a polcia apenas enxuga gelo, de efeito paliativo sobre os problemas
de crime e segurana pblica.
Ao contrrio, o policiamento orientado para a soluo de problemas tem um
carter pr-ativo e procura intervir nos fatores situacionais que geram oportunidades
para emergncia de problemas substantivos para a polcia. De acordo com esse modelo,
problemas so um conjunto recorrente de incidentes similares e relacionados
entre si, que causam prejuzos ao pblico, o qual espera que a polcia v resolv-los.
(GOLDSTEIN, 1990; 1979).
Origem do conceito
O policiamento orientado para a soluo de problemas foi introduzido pela primeira
vez em 1979, por Herman Goldstein professor de Direito e consultor do Departamento de Polcia de Chicago num perodo de intenso questionamento em relao
eficincia do modelo profissional de polcia de controlar e prevenir o crime.
A principal crtica de Goldstein (1990, 1979) a esse modelo a prioridade
dada aos meios da atividade policial em detrimento dos seus fins. Como resultado,
as polcias tm diminudo sua capacidade analtica e preventiva direcionada para resultados e investido em estratgias tradicionais de carter muito geral para lidar com
uma ampla gama de problemas distintos. Assim, os policiais tm se limitado a fazer
nada mais do que registrar e atender incidentes.
Ao contrrio do modelo tradicional, o policiamento orientado para a soluo
de problemas baseia-se na metodologia da pesquisa ao. Essa metodologia prpria
das Cincias Sociais tem como pressuposto bsico o estreitamento entre o conhecimento orientado por evidncias cientficas, prprio de pesquisadores acadmicos,
e o conhecimento orientado pela experincia prtica, prprio daqueles que so integrantes de uma determinada organizao, comunidade, ou sociedade em estudo
(GOLDSTEIN, 1990).
No caso especfico do policiamento orientado para a soluo de problemas,
a metodologia de pesquisa ao pressupe que pesquisadores acadmicos e policiais
faam parte de uma equipe interdisciplinar de soluo de problemas. Juntos, so responsveis pelo desenvolvimento de um processo analtico cuidadoso de identificao
dos fatores que contribuem para emergncia de problemas para os quais o pblico
espera que a polcia d uma resposta, bem como pela implementao de respostas,
avaliao e monitoramento de resultados. Neste sentido, o conhecimento cientfico
dos acadmicos soma-se expertise dos profissionais de polcia, complementando-se
e propiciando uma interlocuo valiosa entre teoria e prtica.
3) O policiamento orientado para a soluo de problemas e o mtodo iara

O policiamento orientado para a soluo de problemas envolve um processo analtico
muito similar ao processo de inteligncia caracterizado pela (1) coleta de informao;
(2) anlise; (3) reviso e seleo; (5) interveno para minimizar riscos e, (5) avaliao
de impacto (COPE, 2004). Esses elementos so sintetizados pelos quatro estgios do
mtodo IARA de soluo de problemas, o qual inclui (1) Identificao (2) Anlise (3)
Resposta e (4) Avaliao e monitoramento (ECK e SPELMAN, 1987). Cada uma dessas
etapas respectivamente descrita abaixo:
I. Identificao
Essa uma etapa vital do processo de soluo de problemas. Nesse estgio
os problemas so identificados atravs da anlise estatstica e geoprocessamento de
dados. recomendvel que nessa fase seja utilizada uma ampla gama de informaes
como, por exemplo, dados oficiais das polcias; conhecimento e expertise de policiais;
dados de pesquisas de vitimizao; informaes decorrentes de entrevistas com
agentes infratores entre outras, com o objetivo de se definir de forma mais precisa e
detalhada possvel o problema em questo.
II. Anlise
A etapa de anlise baseia-se no pensamento lgico e inclui reviso, seleo,
comparao e interpretao de informaes utilizadas na fase anterior, podendo ainda
utilizar novas fontes de dados que se fizerem necessrias. Essa uma fase crucial
de investigao de fatores causais, relacionais, que explicam a emergncia de um
problema em particular, bem como de identificao de padres, evoluo e tendncias
do problema. Um dos resultados dessa etapa a formulao de hipteses claras sobre o
problema em foco. Hipteses so cruciais para explicar relaes causais entre variveis
associadas a um problema em particular e que devem ser testadas. Contribuem assim
para compreender a natureza e a extenso do problema, bem como para desenvolver
intervenes mais adequadas.
III. Resposta
Criatividade o elemento chave desta etapa, a qual envolve o desenvolvimento
de estratgias alternativas de preveno e controle de crime e outros problemas
correlatos. Essas respostas devem ir alm da captura e priso de agentes infratores,
podendo envolver a participao de parceiros em potencial, como outros rgos
governamentais, instituies, igrejas, comrcio e o pblico em geral, todos que
diretamente esto envolvidos com o problema e sofrem suas conseqncias.
IV. Avaliao e monitoramento

Esta uma etapa que inclui, por um lado uma avaliao do processo de
implementao e de impacto das respostas, e por outro o acompanhamento sistemtico
das aes implementadas, a fim de evitar que o problema surja novamente. Como
resultado, cada obstculo identificado nesta etapa implicar o reincio do processo
IARA ou de pelo menos um de seus estgios. O resultado da etapa de avaliao e
monitoramento crucial para orientar a formulao de novas estratgias, bem como
de novas polticas de preveno.

Uma das vantagens do mtodo IARA auxiliar a equipe de analistas de
problemas a formular perguntas mais relevantes que possam contribuir na identificao
e definio de problemas de forma mais precisa e adequada. Esse mtodo requer
a coleta e processamento de ampla gama de dados que orientem a formulao e
implementao de respostas mais criativas e prticas, de modo a intervir nas causas
dos problemas, causas estas que sejam passveis de avaliao e monitoramento.
Embora o mtodo IARA primeira vista sugira a idia de um modelo linear
cada um dos estgios segue seqencialmente um ao outro , o IARA essencialmente
interativo, sendo que a concluso de cada uma de suas etapas permite trazer novos
elementos para se repensar etapas anteriores. Por exemplo, a etapa de anlise pode
indicar que o problema no foi bem definido no primeiro estgio de identificao,
demandando assim uma melhor preciso em relao aos seus elementos constitutivos.
Assim tambm, dificuldades na formulao de respostas podem apontar para
inadequaes e imprecises na etapa de anlise do problema, exigindo-se assim um
aprimoramento desse estgio.
Neste sentido o sucesso da aplicao do mtodo IARA depende de uma maior

ateno dos analistas a cada um desses estgios, evitando assim o imediatismo muitas
vezes presente entre os policiais de dar respostas sem analisar cuidadosamente os
problemas ou insistir na implementao de respostas comuns, gerais, para problemas
diferentes, sem antes avaliar minuciosamente seus resultados ou monitorar seu
processo de implementao. A metodologia IARA de soluo de problemas contribui
assim para potencializar um policiamento inteligente baseado num processo
sistemtico de coleta e processamento de informao e anlise.
4) Concluso
Para que as polcias aumentem sua capacidade analtica e o modelo de polcia inteligente
orientado para a soluo de problemas realmente se torne uma estratgia policial
bem sucedida, preciso que as lideranas policiais e os pesquisadores acadmicos
se comprometam a desenvolver um conhecimento sistemtico sobre problemas
substantivos que constantemente demandam a ateno policial. Alm disso, devem
fornecer assistncia e recursos para aprimorar a capacidade tanto das corporaes
policiais quanto de seus profissionais de coletar, analisar e usar informaes, bem como
avaliar resultados, aumentando sua responsabilidade para com as comunidades.
Por um lado, as organizaes policiais precisam colocar em prtica a metodologia
de pesquisa - ao, caracterstica do policiamento orientado para a soluo de
problemas, dinamizando suas unidades de estatstica e anlise criminal. Estas unidades
de anlise deveriam desenvolver projetos de preveno e controle de crime no sentido
de solucionar problemas substantivos colocados para as polcias. Conduzir, tambm,
sistemtica avaliao do processo analtico e seus efeitos na preveno. Alm disso,
essas unidades teriam que auxiliar as polcias no apenas a produzir e organizar um
conhecimento sistemtico e consistente sobre o que funciona e o que no funciona em
termos de preveno e controle da criminalidade, mas disseminar esse conhecimento
dentro de toda a organizao policial. Enfim, as unidades de anlise de crime deveriam
ter um importante papel no desenvolvimento da capacidade pr-ativa das polcias,
aumentando-se assim a eficincia policial na preveno.
Por outro, as agendas de pesquisa precisam investir no estudo de tipos especficos
de problemas em que haja demanda de interveno policial pelo pblico, auxiliando
assim as corporaes policiais a pensar em como preveni-los, com a participao de
outros rgos governamentais, do pblico e de outros colaboradores em potencial,

e avaliando resultados. A troca de conhecimentos entre profissionais de polcia e
pesquisadores representa um esforo conjunto valioso na formulao de estratgias e
de polticas pblicas de defesa social mais participativas e eficientes.
Enfim, deveriam ser alocados mais recursos federais e estaduais em programas
de treinamento de policiais como experts em anlise de problemas recorrentes, e no
desenvolvimento e implementao de projetos de preveno do crime, no sentido de
tornar slidos os conhecimentos que vo orientar polticas mais eficientes no futuro.
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OS CONSELHOS COMUNITRIOS DE
SEGURANA E OS DADOS OFICIAIS
Paulo Augusto Souza Teixeira
Introduo
Uma questo que tem assumido grande relevncia na atualidade a transparncia dos
atos da administrao pblica, em especial, de reas do Estado consideradas sensveis,
como a Segurana Pblica. Sem ter a pretenso de esgotar o tema, o presente trabalho
visa discutir os limites e as possibilidades de divulgao dos dados oficiais sobre a
criminalidade e a violncia nos Conselhos Comunitrios de Segurana, permitindo,
assim, o desenvolvimento de aes integradas entre as organizaes policiais e as
comunidades onde elas atuam.
A Lgica do Segredo
Gostaria de delimitar de forma mais clara o termo inteligncia para este texto. Muitas
vezes, o termo empregado no discurso pblico em aluso capacidade cognitiva, ora
associado compreenso de regras, como as normas e procedimentos de uma atividade
profissional, ora relacionado soluo de problemas novos, para os quais no h uma
regra previamente definida. Em ambos os casos, inteligncia est ligada ao processo
de tomada de deciso, como no texto a seguir publicado na revista poca1:
A causa prxima a absoluta incompetncia. Faltam investigao, inteligncia,
interesse. H desvios de funo e corrupo.
Entretanto, ao me referir inteligncia ao longo desse texto, procurei me
ater ao conjunto de organizaes governamentais que compem a comunidade de
inteligncia ou os servios de inteligncia. Desse modo, a atividade de inteligncia
o que eles fazem e o conhecimento de inteligncia o que eles produzem.
1 OLIVEIRA, Antnio Cludio Mariz de. Descaso e incompetncia. poca, So Paulo, n.418, p.54, mai.
2006.
Segundo Antunes (2002: 21), a atividade de inteligncia refere-se a certos tipos

de informaes, relacionadas segurana do Estado, s atividades desempenhadas no
sentido de obt-las ou impedir que outros as obtenham e s organizaes responsveis
pela realizao e coordenao da atividade na esfera estatal.
A atividade de inteligncia existe em grande parte dos pases, como o Reino
Unido, a Frana e os Estados Unidos, e se constitui num dos instrumentos de suporte
para o exerccio do monoplio estatal do uso legtimo da fora. Contudo, cabe ressaltar
que essa atividade, em um contexto democrtico, deve ser analisada levando-se em
considerao alguns aspectos, como: o grau de constitucionalidade desse servio, a
regulamentao pblica e o conhecimento sobre os rgos responsveis pela conduo
da atividade no pas. Esses aspectos devem permitir que haja um controle legislativo e
que os diversos atores envolvidos com essa atividade respondam publicamente pelos
seus atos.
Um estudo mais aprofundado sobre essa atividade foge ao escopo do presente
trabalho, mas serve para destacar um dos elementos centrais na nossa discusso: o
segredo como ferramenta de poder. Diversos autores tratam dessa questo e o acesso
privilegiado s informaes delimita toda uma rede de relaes sociais. De acordo com
Antunes (2002: 28):
O grau de um segredo pode ser especificado pelo exame

do nmero e da qualidade de diferentes contextos nos quais o
fluxo de informaes intencionalmente bloqueado. Quando a
informao mostrada em um contexto e restringida em outro,
pode-se perceber as diferenas nos tipos das relaes sociais.
possvel discernir os dois grupos essenciais: ns, que somos
aqueles que retemos a informao, e eles, aqueles a quem a
informao bloqueada.
Em vrios pases a atividade de inteligncia se estruturou como instrumento
de assessoramento do Chefe de Estado para diversas questes. Desse modo, as
organizaes ligadas segurana externa e manuteno da ordem se tornaram
atores privilegiados dessa atividade. No Brasil, devido ao prprio processo histrico
de estruturao da atividade no pas, inteligncia e segurana tm um vnculo muito
maior. Durante muitos anos, a segurana pblica esteve diretamente atrelada s
atividades de segurana nacional, e os servios de inteligncia das polcias foram
estruturados para capilarizar a rede de informaes das Foras Armadas, em especial a

do Exrcito. Encontramos a o primeiro limitador ao processo de compartilhamento de
informaes: a lgica do segredo responsvel, ainda hoje, pelo distanciamento entre
a sociedade e os organismos encarregados da segurana pblica.
Uma outra questo importante diz respeito ao conflito estabelecido entre essa
lgica e a presso de diversas organizaes que exigem uma maior transparncia
das aes dos agentes pblicos2. Segundo Lima, em resposta a essas presses, aes
espetaculosas so mobilizadas e os principais problemas do modelo de organizao
do sistema de justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser
considerados urgentes e politicamente pertinentes.
Os Registros Policiais
Usualmente os conceitos de criminalidade e violncia so empregados como sinnimos
no discurso pblico sobre o tema, mas cabe esclarecer que se tratam de dois conceitos
distintos. Nem todas as condutas classificadas por uma determinada sociedade como
crimes so necessariamente violentas. Por outro lado, diversas violncias so toleradas
socialmente sem que sejam entendidas como crimes. A fonte bsica para as pesquisas
sobre criminalidade so os registros policiais. No Brasil, esses registros podem ter
vrias origens, pois coexistem diversas organizaes que atuam na rea da segurana
pblica.
A populao usualmente aciona a Polcia Militar em situaes consideradas de
risco individual ou coletivo, geralmente consideradas urgentes e de certa gravidade.
O sistema de atendimento de chamadas de urgncia, conhecido popularmente
atravs do telefone 190, recebe milhares de ligaes dirias e se constitui numa das
principais interfaces entre a polcia e o pblico. O policial militar se depara com uma
grande quantidade de demandas da populao, que variam de elementos suspeitos
a aes de grupos armados. Essa diversidade de intervenes da Polcia Militar cobre
no somente aquilo que se classifica por crime, mas tudo aquilo que, no entender do
cidado, viola a ordem e a tranqilidade pblicas. O policial militar realiza registros
de suas intervenes e, desta forma, temos a primeira viso parcial das questes de
2 Para uma anlise mais aprofundada da questo consultar Cidadania e controle democrtico do
acesso aos documentos sigilosos. Palestra proferida por Alberto Nogueira Jr, no CPDOC, dia 07 de
abril de 2004. Disponvel no site da FGV.
criminalidade e violncia, bem como de questes difusas que constituem grande parte
das atividades e do tempo empenhado pelos policiais nos seus servios.
Com base no Cdigo de Processo Penal, a Polcia Civil a encarregada de
registrar e de investigar os fatos entendidos como crimes, aps a apreciao da
autoridade policial. Suas aes visam esclarecer a materialidade e a autoria dos delitos
para apresentao Justia. Essa competncia acaba tornando os registros da Polcia
Civil a fonte primria dos pesquisadores e gestores de polticas pblicas voltados para
o controle da criminalidade. A sistematizao da coleta e armazenamento dos dados
permite organizar os eventos em categorias baseadas na legislao penal. Existem
outras fontes que registram crimes e seus resultados, como as organizaes policiais
federais e os servios de estatsticas de outras secretarias estaduais, como o registro
dos bitos pela rea de sade.
Um dos primeiros passos para a compreenso dos fenmenos associados
criminalidade o estabelecimento de uma metodologia consistente de coleta,
classificao e disseminao de informaes. H algumas caractersticas julgadas
essenciais a uma metodologia consistente para tratar dos dados de criminalidade, so
elas: a constncia do modelo de classificao, permitindo, assim, o estabelecimento
de anlises temporais; a publicidade dos dados e uma regularidade de produo e
divulgao dos dados.
A questo das estatsticas na rea de segurana pblica tambm abordada
por Lima: Trata-se da origem da demanda por informaes que, conforme demonstra
Senra (2000), vai ter impacto direto na sintonia dos tempos da demanda e da oferta
de dados, na medida em que podem comportar interpretaes diversas do sentido e
do papel das estatsticas. Em outras palavras, possvel pensar as estatsticas, no caso,
como resultados de demandas externas, como algo que no nasceu, aparentemente,
da lgica organizacional das instituies de justia criminal e, por conseguinte, exige
que seja incorporada e legitimada pelas organizaes de justia criminal.
O Estado do Rio de Janeiro criou em 1999, um ncleo de pesquisa que objetivava
implantar uma metodologia de tratamento de dados da criminalidade, visando
subsidiar polticas pblicas nessa rea. Esse ncleo (Ncleo de Pesquisa em Justia
Criminal e Segurana Pblica NUPESP) hoje faz parte do Instituto de Segurana
Pblica (ISP). O Instituto desenvolve ainda diversos outros produtos para os gestores
da rea de segurana, como os Boletins das reas Integradas de Segurana Pblica e o
Monitoramento Mensal. Uma das caractersticas relevantes que os registros de todas
as delegacias policiais do estado so publicados mensalmente atravs do Dirio Oficial

do Estado. Alm disso, esses dados esto disponveis atravs do site do ISP na Internet
(www.isp.rj.gov.br). Mas qual a relevncia dessas informaes para que a sociedade
interaja com as organizaes policiais na busca de solues para os problemas locais?
Relao Polcia-Comunidade: os Conselhos Comunitrios de Segurana
O primeiro passo definir de que forma se dar essa interao entre polcia e sociedade,
rompendo a lgica do segredo. A nossa histria recente ampliou na sociedade a imagem
da polcia como uma entidade externa sociedade e poucas foram as iniciativas que
tiveram xito para reverter esse quadro. Vou fixar a minha abordagem nos Conselhos
Comunitrios de Segurana que so um dos elementos centrais deste trabalho. Os
conselhos foram criados pela Secretaria de Segurana Pblica (SSP/RJ), no ano de
1999, e essa ao estava inserida na implantao de uma poltica pblica de segurana
mais ampla. Foi adotada a estratgia de reformar o modelo de gesto das instituies
policiais, e uma das primeiras medidas foi a criao das reas Integradas de Segurana
Pblica (AISP), que buscaram compatibilizar geograficamente as reas de atuao das
polcias ostensiva (militar) e judiciria (civil). Alm disso, foram estabelecidas reunies
peridicas de trabalho entre o comandante do Batalho e os delegados titulares da AISP,
com a finalidade de avaliar os problemas, implementar solues e monitorar a eficcia
das medidas adotadas. Com a introduo do conceito de AISP, uma nova abordagem
seria implantada em relao s responsabilidades das polcias, exigindo planejamento
e avaliaes permanentes e tornando possvel o seu monitoramento. Esse conjunto de
medidas visava aproximar institucionalmente as organizaes policiais.
Com esse processo de integrao institucional entre as polcias tornou-se
necessrio estabelecer um canal de participao dos cidados na rea de segurana.
Como forma de articular as demandas da populao foram criados os Conselhos
Comunitrios de Segurana, com carter consultivo e com trs finalidades bsicas:
aproximar a comunidade das organizaes policiais e a polcia das comunidades,
conhecer melhor o problema de cada localidade atravs das demandas dos moradores
e delimitar, junto s comunidades, o papel das polcias e de outros rgos que podem
contribuir na reduo da violncia. O conceito de comunidade adotado pela SSP/RJ
para a implantao dos Conselhos estava vinculado s referncias geogrficas de
atuao das organizaes policiais. Assim, no Estado do Rio de Janeiro, o Conselho
Comunitrio de Segurana surge com forte vinculao s AISP.
A aproximao entre as comunidades e as organizaes policiais devia restaurar

as imagens de ambas e os conselhos no deveriam ser tomados como uma estratgia
de relaes pblicas ou como eventos sociais, mas como espaos de participao
comunitria. Ao longo do tempo tivemos uma grande oscilao na participao nas
reunies e diversos conselhos encerraram as suas atividades. Em 2003 institudo o
Caf Comunitrio nos batalhes de Polcia Militar como estratgia de aproximao
comunitria.
A idia de conhecer melhor o problema de cada localidade atravs das
demandas dos moradores no pode ser confundida com um estmulo prtica de
denncias. Nas primeiras anlises dessa questo nos deparamos com um medo dos
participantes de serem confundidos com X-9 (informantes) da polcia. Os participantes
foram orientados a procurar os canais institucionais j existentes para encaminhar as
suas denncias, como a Ouvidoria e a Corregedoria, alm do Disque-Denncia.
O objetivo de delimitar o papel das polcias, junto s comunidades, continua
sendo um grande desafio, pois a existncia desse canal institucional de comunicao
entre o poder pblico e a populao acabou trazendo inmeras demandas que no
esto ligadas diretamente rea de segurana. A contribuio de outros rgos no
constante e temos observado a importncia de aes efetivas do poder pblico
municipal com aes concretas que podem reduzir o sentimento de insegurana da
populao.
Como podemos ver, uma das premissas centrais dos conselhos comunitrios de
segurana implantados no Rio de Janeiro que o pblico deve exercer um papel mais
ativo e coordenado em relao segurana. Alguns de seus elementos essenciais visam
criar as condies para provocar mudanas graduais nas prticas operacionais das
organizaes policiais e buscar novas alternativas tticas e estratgicas para o emprego
do policiamento. Segundo Skolnick & Bayley, quatro devem ser as reas de mudana
programtica no policiamento de uma forma geral: 1. Organizar a preveno do
crime tendo como base a comunidade; 2. Reorientar as atividades de patrulhamento
para enfatizar os servios no-emergenciais; 3. Aumentar a responsabilizao das
comunidades locais; e 4. Descentralizar o comando.
A partir de 2004 o Instituto de Segurana Pblica (ISP) passou a avaliar o
funcionamento dos Cafs e Conselhos Comunitrios de Segurana e, em 2005, foi
editada a Resoluo SSP n 781 que aprova um regulamento para os conselhos em
todo o Rio de Janeiro. Esse regulamento possui alguns dispositivos muito importantes,
como, por exemplo, a obrigatoriedade de divulgar os dados estatsticos da AISP no
incio de cada reunio. Outros pontos essenciais so: o aumento da flexibilidade
nos limites geogrficos dos Conselhos Comunitrios, podendo assim atender a
muitas conformaes de associao da sociedade civil e, tambm, a composio
dos Conselhos com membros natos (representantes das organizaes policiais) e
eleitos (representantes da sociedade civil), ficando a presidncia do Conselho sob a
responsabilidade de um membro eleito.
Uso dos Dados pelos Conselhos Comunitrios

De acordo com a Resoluo SSP N 781, uma das finalidades dos Conselhos Comunitrios
discutir com os representantes das polcias civil e militar a definio de prioridades
na segurana pblica, na rea de atuao do CCS. O estabelecimento de prioridades
deve ser realizado pelos representantes das polcias, junto com os representantes das
comunidades das reas geogrficas dos CCS (art. 4, inciso IV e art. 17, inciso IV). A
questo que se apresenta de que forma sero estabelecidas essas prioridades. So
dois os critrios normalmente utilizados para a definio de prioridades: a urgncia
e a importncia. As situaes urgentes requerem intervenes imediatas, levando
as pessoas a adotar uma soluo rpida, que ataque os efeitos percebidos, evitando
grandes desastres. Um exemplo clssico a adoo de medidas no caso de um incndio,
onde a rapidez da ao sua virtude mais importante. J os problemas importantes
esto vinculados misso da organizao ou objetivos do grupo. Desse modo, ao
resolver esses problemas, h uma melhora significativa em relao situao anterior.
A importncia diz respeito aos resultados.
Considero que o estabelecimento de prioridades e o encaminhamento
adequado dos problemas detectados so passos importantes para a instituio de um
novo paradigma de atuao policial. O desafio est em compatibilizar os interesses
conflitantes das pessoas que freqentam as reunies dos conselhos. Em muitos casos,
as pessoas procuram a polcia para resolver questes individuais, no se preocupando
com os problemas coletivos.
Um artigo importante o que atribui aos representantes das organizaes
policiais a obrigao de divulgar, a cada reunio, os dados estatsticos relativos rea
do CCS, alm de informar quais foram as medidas adotadas para garantir a segurana
da comunidade (art. 17, inciso III). Neste artigo, que trata da dinmica da reunio, h
um tempo reservado para a apresentao dos dados estatsticos do ms anterior (art
33, inciso IV), e o pargrafo 5 desse artigo explica que, na apresentao dos dados
estatsticos sero abordados obrigatoriamente os itens publicados pela SESP, em Dirio
Oficial, referentes ao ms mais recente. O pargrafo 6 autoriza os membros natos a
produzir informaes quantitativas prprias no intuito de esclarecer fatos especficos
relacionados rea em questo.
So dois os grandes problemas a serem resolvidos. O primeiro est relacionado
ao formato dos dados que sero disponibilizados aos conselhos e aos recursos
necessrios para o envio desses dados. Entendo que a simples divulgao da variao da
quantidade de registros das modalidades criminosas publicadas no Dirio Oficial pode
ser insuficiente para um acompanhamento da efetividade das aes adotadas pelas
polcias. A outra questo diz respeito ao limite de autonomia das unidades policiais,
pois, sendo instituies estaduais elas esto sujeitas ao estado geral de tranqilidade
das outras AISP. Assim, mesmo aps terem sido definidas as prioridades para uma rea
especfica, pode haver necessidade de realocar recursos temporariamente em outro
ponto do estado, em virtude de eventos, programados ou no. Dessa forma, h um
certo limite para a execuo das aes planejadas, tornando ainda mais importante o
estabelecimento de prioridades e o acompanhamento das aes.
Outra caracterstica do regulamento que gostaria de destacar o fortalecimento
da transparncia nas relaes da polcia com a comunidade, em conformidade com os
preceitos constitucionais. Alguns pases, como Portugal, Brasil e Espanha consagram
nas suas Cartas Magnas o direito informao como um direito fundamental3. Desta
forma, os representantes das polcias ficam obrigados a oferecer quaisquer explicaes
solicitadas pelo CCS sobre o servio policial, admitindo-se invocar sigilo sobre as
informaes reservadas que a legislao assim classificar (art. 17, inciso XIII). Mas a
preocupao com a transparncia no se restringe aos policiais que participam das
3 CF/88, art. 5, IX livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao,
independentemente de censura ou licena; XIV assegurado a todos o direito informao e
resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional; XXXIII todos tm
direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo
ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; XXXIV so a todos assegurados,
independentemente do pagamento de taxas: ...b) a obteno de certides em reparties pblicas,
para defesa dos direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; art. 37, pargrafo 3o
A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta,
regulando especialmente: ...II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o, X e XXXIII
reunies. Aos superiores hierrquicos imediatos dos membros natos cabe exigir que
prestem contas comunidade em relao s medidas que esto sendo adotadas para
a melhoria da segurana pblica local (art. 39, inciso III). A questo da transparncia
proposta atravs da resoluo esbarra na questo tratada inicialmente sobre a lgica
do segredo. Contudo, as organizaes policiais estaduais tm dado passos firmes na
direo de tornar pblicos os seus dados.
Cabe destacar que o mesmo comportamento no ocorre, por exemplo, nas
organizaes policiais federais (Polcia Federal e Polcia Rodoviria Federal), onde h uma
certa opacidade em relao s suas aes, dificultando, assim, um acompanhamento
mais efetivo pela populao.
H previso de apoio tcnico do ISP para desenvolver duas aes especficas.
A primeira no sentido de orientar a realizao de pesquisas de opinio junto
comunidade, que sero planejadas e coordenadas pelo Diretor Social e de Assuntos
Comunitrios (art. 22, inciso VIII) e a segunda o fornecimento de relatrios analticos
para subsidiar as discusses sobre as incidncias mensais da rea (art. 33, 5).
As pesquisas de opinio previstas na resoluo podem ajudar a difundir a idia
de participao popular na rea de segurana pblica, alm de servir de instrumento
para identificar as demandas de cada localidade, reduzindo assim a particularizao
das demandas trazidas s reunies pelos representantes da sociedade civil. Dessa
forma, podemos atingir o morador individualmente, ouvindo as suas opinies e
compreendendo os seus problemas. O modelo de pesquisa de opinio pode variar de
acordo com os problemas locais e o Nupesp possui pessoal capacitado para formatar
a pesquisa e orientar a sua tabulao e anlise.
Em relao aos relatrios analticos, devido ao esforo necessrio para a sua
confeco e a necessidade de comparar resultados em prazos mais longos, considero
que tais relatrios devem ser confeccionados a cada seis meses e o seu formato deve
ser definido atravs de uma reunio especfica envolvendo representantes do ISP, das
organizaes policiais e dos presidentes dos Conselhos Comunitrios de Segurana.
Concluses
Em linhas gerais, podemos afirmar que a divulgao de dados atravs das
reunies dos Conselhos Comunitrios esbarra em diversas questes importantes. A
primeira delas a lgica do segredo que ainda distancia a sociedade das organizaes
policiais. Desse modo, a interao entre elas se d de forma complexa e com reservas
de ambos os lados. A outra questo relevante diz respeito produo dos dados,
geralmente atravs dos registros das delegacias policiais. Esses dados possibilitam uma
visualizao parcial dos crimes que afligem a sociedade, mas um conjunto imenso de
dados referentes aos acionamentos da polcia militar no sistematizado. A anlise
desse conjunto de informaes poderia permitir o desenvolvimento de polticas
pblicas em diversas reas, contribuindo, assim, para adoo de medidas de preveno
aos crimes e a melhoria da qualidade de vida da populao.
Os dados disponveis para a rea de segurana pblica devem ter um duplo
referencial: a sua disponibilidade e a sua usabilidade pelo pblico. Em relao
disponibilidade temos encontrado iniciativas importantes nas polcias estaduais,
no havendo o mesmo esforo nas polcias federais. J em relao ao uso, julgamos
importante o desenvolvimento de modelos distintos para os diversos pblicos, como
os pesquisadores do tema, os gestores pblicos das diversas reas e os cidados em
geral.
Finalmente, apresentamos os Conselhos Comunitrios de Segurana como
um instrumento que pode ajudar a transformar a lgica do segredo atravs da
cobrana sistemtica de transparncia das informaes sobre as medidas adotadas
pelas organizaes policiais. O processo de institucionalizao desses conselhos pode
ser considerado um aprendizado social . Assim, as idias de controle e definio de
prioridades podero ser vistas como aliadas na melhoria e no aumento da efetividade
da ao policial.
Bibliografia
ANTUNES, Priscila Carlos Brando. SNI & Abin: uma leitura da atuao dos servios
secretos brasileiros ao longo do sculo XX. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002.
LIMA, Renato Srgio de. Segredos e relaes de poderes na produo e no uso de
informaes e estatsticas criminais. ANAIS DA ANPOCS, 2004.
LORIGGIO, Antonio. De onde vm os problemas: mtodo para um diagnstico eficaz.
So Paulo: Negcio Editora, 2002.
PRATS I CATAL, Joan. Governabilidade democrtica na Amrica Latina no final do
sculo XX. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter Kevin (Org.). Reforma do
Estado e administrao pblica gerencial. 5 ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.
Secretaria de Estado de Segurana Pblica, RESOLUO SSP n 263, de 26 de julho de
1999.
Secretaria de Estado de Segurana Pblica, RESOLUO SSP n 629, de 19 de maio de
2003.
Secretaria de Estado de Segurana Pblica, RESOLUO SSP n 781, de 08 de agosto
de 2005.
SKOLNICK, Jerome H. & BAYLEY, David H. Policiamento comunitrio: questes e prticas
atravs do mundo. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002.
PERFIL DOS ORGANIZADORES E AUTORES

Ana Paula Mendes de Miranda - Doutora em Antropologia Social, Professora
da Universidade Candido Mendes, Coordenadora do Ncleo de Informaes sobre
Segurana e Violncia do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos (IPP) -
ana_paulamiranda@yahoo.com.br
Andria Soares Pinto - Mestre em Sociologia pelo IUPERJ, Coordenadora do Curso de
Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal e Pesquisadora do Instituto
de Segurana Pblica - andreiapinto2@yahoo.com.br
Cludio Beato Doutor em sociologia pelo IUPERJ e Diretor do Centro de Estudos
de Criminalidade e Segurana da Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil -
claudiobeato@crisp.ufmg.br
Doriam Borges Professor do Departamento de Estatstica da UFF, Doutorando
em sociologia pelo IUPERJ, Pesquisador do Instituto de Segurana Pblica
dborges@iuperj.br
Elenice de Souza Doutoranda em Justia Criminal e Criminologia pela Rutgers The
State University of New Jersey, USA e Pesquisadora do Centro de Estudos de Criminalidade
e Segurana da Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil - elenice@crisp.ufmg.br
Ludmila Mendona Lopes Ribeiro Doutoranda em Sociologia pelo IUPERJ e
Coordenadora do Curso de Capacitao em Tcnicas Quantitativas e Anlise Criminal
ludmila.ribeiro@gmail.com
Paulo Augusto Souza Teixeira Ten Cel da Polcia Militar do Estado do Rio de
Janeiro e Coordenador dos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica no ISP -
teixeira@isp.rj.gov.br
Simoni Lahud Guedes Doutora em antropologia social pela UFRJ e Professora da
UFF - simonilahud@uol.com.br
ISBN 978-85-60502-32-5

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Srie Anlise Criminal | VOLUME 1

Srie Anlise Criminal | VOLUME 1

PRESIDENTE DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

SECRETRIO DE ESTADO DE SEGURANA DO RIO DE JANEIRO

Srie Anlise Criminal

INSTITUTO DE SEGURANA PBLICA

Este livro foi produzido por meio de convnio firmado

Projeto Curso de Capacitao em

Coleo Instituto de Segurana Pblica

SRIE ANLISE CRIMINAL | 7

8 | SRIE ANLISE CRIMINAL

ocasio do Curso de Capacitao em Tcnica Quantitativas e Anlise Criminal, um

SRIE ANLISE CRIMINAL | 9

Condies de Vida e de Vitimizao6, realizada em 2006/2007 na Regio Metropolitana

10 | SRIE ANLISE CRIMINAL

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o Instituto de Segurana Pblica - ISP1 props a realizao do Curso de Capacitao

12 | SRIE ANLISE CRIMINAL

trabalho construdo no apenas a partir dos princpios tericos e metodolgicos que

SRIE ANLISE CRIMINAL | 13

e pelas comunidades, e das informaes produzidas pelos Conselhos Comunitrios de

14 | SRIE ANLISE CRIMINAL

INFORMAO, ANLISE CRIMINAL

A informao e a construo do conhecimento

SRIE ANLISE CRIMINAL | 15

A busca pela objetividade e neutralidade algo j amplamente discutido na

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importncia no est apenas na divulgao da informao, mas na transformao da

A informao como instrumento de polticas pblicas

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Este trabalho teve incio em 1999, como parte do Programa de Qualificao

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o Boletim Mensal de Monitoramento e Anlise7, a fim de dar conta populao no

SRIE ANLISE CRIMINAL | 19

A identificao de padres, a partir do cruzamento das informaes existentes

Do caos s ordens: a disputa entre a poltica do sigilo

20 | SRIE ANLISE CRIMINAL

comum criticar-se este tipo de prtica, classificando-a como um indcio

SRIE ANLISE CRIMINAL | 21

Um outro ponto importante, diz respeito transitoriedade do ttulo da

22 | SRIE ANLISE CRIMINAL

implantao no Brasil12. Como ressalta Beato Filho (2000), so raras as secretarias de

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essa imagem da polcia que o projeto de integrao das informaes entre as

24 | SRIE ANLISE CRIMINAL

Tal dificuldade se revela medida que estamos tentando construir modelos

Publicidade dos dados e o sentimento de (in) segurana

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j que pblica a posio da poltica de segurana pblica do estado de So Paulo,

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Quando perguntados sobre o destaque dado s notcias sobre criminalidade no

20 Essa estratgia vigorou durante o perodo de junho 2003 at junho de 2005.

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Quadro 1: Cobertura jornalstica das estatsticas policiais

Assaltos a pessoas comrcio e

Nova metodologia para

Segundo dados do Estado, de 10

Roubos a lojas crescem

Trs tipos de crime tiveram

Junho teve menos crimes, em

Nmero de mortes em confrontos