JURISDIO ELEITORAL: REFLEXO

TORICO-PRAGMTICA BASEADA EM UMA

APROXIMAO AO CASO EUROPEU1
Jos Julio Fernndez Rodrguez2
Daniel Neira Barral3

Resumo
Discute os conceitos de jurisdio eleitoral, justia eleitoral e administrao
eleitoral. Em seguida, define uma tipologia terica a partir da varivel jurisdio
eleitoral: a) a inexistncia de jurisdio eleitoral; b) a jurisdio eleitoral exercida
pela jurisdio ordinria; c) a jurisdio eleitoral reservada a tribunais eleitorais
especializados; d) a jurisdio eleitoral exercida pela jurisdio constitucional.
Aps destacar os pontos positivos e negativos de cada uma dessas categorias,
passa a descrever esses modelos no direito comparado europeu e estabelece um
paralelo entre a jurisdio europeia e a latino-americana.
Palavras-chave: Jurisdio eleitoral. Jurisdio eleitoral europeia. Anlise DAFO.
Abstract
This article analyses the concepts of electoral jurisdiction, electoral justice
and electoral administration. It defines a theoretical typology considering the
exercise of electoral jurisdiction: a) the absence of an electoral jurisdiction;
b) the ordinary jurisdiction as electoral jurisdiction; c) the electoral jurisdiction
reserved to specialized electoral Courts; d) the electoral jurisdiction exercised by
the constitucional jurisdiction. After pointing the positive and negative aspects
of each model, it describes the organization of electoral systems in European
laws and compares the jurisdiction in Europe and in Latin America.
Keywords: Electoral jurisdiction. European electoral jurisdiction. DAFO analysis.
O presente trabalho baseia-se na interveno de Jos Julio Fernndez no Congresso
Internacional de Direito Eleitoral, organizado em So Paulo pela Escola Judiciria Eleitoral
do Tribunal Superior Eleitoral e pela Escola Judiciria Eleitoral Paulista do Tribunal Regional
Eleitoral de So Paulo, em novembro de 2011.

Professor titular de Direito Constitucional da Universidade de Santiago de Compostela

(Espanha).

Advogado.

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1 Introduo
A jurisdio eleitoral deve desempenhar um papel crucial, em
termos qualitativos, no processo democrtico. Seu correto funcionamento
assegura adequados standards de qualidade democrtica. Pode-se dizer
que o princpio democrtico est na origem da jurisdio eleitoral:
instaura-se uma jurisdio eleitoral para fortalecer a democracia. Na
verdade, a democracia exige instituies que desempenhem um papel
garantidor e protetor e instituies jurdicas que protejam a adequada
densidade axiolgica do sistema. Uma delas a jurisdio eleitoral. Na
Europa, apesar da variedade de modelos, importa reputar o resultado
global como satisfatrio. Entretanto, tal no impede o debate sobre tais
modelos, tampouco a perquirio das solues mais apropriadas para
otimizao do progresso do Estado democrtico. Consignaremos algumas
ideias nesse sentido no presente trabalho.
Encontramo-nos ante uma figura complexa, que dificulta as
anlises generalistas e que aconselha aproximaes multidisciplinares.
Nesse sentido, indica-se que
la justicia electoral posee una innegable dimensin poltica,
ya que forma parte del vehculo a travs del cual se expresa
la soberana popular: los procesos electorales; una dimensin
institucional, en la medida que acta directamente en
la conformacin de los poderes legislativo y ejecutivo,
asumiendo, y paralelamente reduciendo, competencias que
tradicionalmente le haban correspondidos a estos dos ltimos;
y una dimensin garantista, puesto que su funcin principal es
asegurar el sometimiento al Derecho de los poderes pblicos
(EZQUIAGA GANUZAS, 2006, p. 13).

Apesar da inegvel importncia, juristas europeus no prestaram

ateno a essa figura do passado. No obstante, hoje a situao mudou
e uma arquitetura adequada alicera a justia eleitoral para o sucesso
da democracia. Ainda assim, devemos evitar recair em exageros que do
uma sensao de panaceia universal. Como Nohlen (2006, p. 141) assinala,
la justicia electoral es necesaria para la democracia, pero no suficiente
para su consolidacin.
O contexto cultural e social em que a justia eleitoral se move
na Europa e na Amrica Latina muito diferente. Para coloc-lo

esquematicamente, assumindo o risco, portanto, de generalizar demais,

na Europa, h plena confiana no sistema eleitoral e na total honestidade
dos responsveis pela

sua implementao e controle; em muitos pases

da Amrica Latina, a situao tende a contrastar pela desconfiana (a
tal ponto que, por vezes, justifica milionrios gastos com treinamentos
para as eleies e sistemas de votao eletrnicos com o fim de atenuar
o referido sentimento, despesas impensveis na Europa, especialmente
no contexto da crise hoje). Por outro lado, no obstante a discrepncia
contextual indicada, as categorias jurdicas utilizadas em ambos os
continentes so semelhantes, o que nos permite abordar a questo aqui
e agora, adotando uma perspectiva tcnico-jurdica.

2 Conceito: delimitao positiva e negativa

Importa, a esta altura, prover o leitor dos limites conceituais
mnimos em que operamos, porque, no tocante a essa rea, a compreenso
de uma forma ou de modo diverso dos conceitos de referncia tem
condo de gerar graves disparidades de raciocnio. No h consenso na
doutrina cientfica sobre o conceito de jurisdio eleitoral e conceitos
correlatos. Nesta ocasio, passaremos a apresentar um posicionamento
que bem reflete o contexto de um jurista europeu. Entende-se a jurisdio
eleitoral como a atividade jurisdicional de controle da adequao das
eleies normativa que as regula por meio da resoluo das aes e dos
recursos estabelecidos para esse fim. Do ponto de vista da lege ferenda,
tal controle deveria perseguir o correto cumprimento do princpio
democrtico e de seu substrato axiolgico (transparncia, objetividade),
alm da defesa do direito de sufrgio ativo e passivo. Esquematicamente,
poder-se-ia dizer que a jurisdio eleitoral deve garantir eleies livres e
honestas (NOHLEN, 2011, p. 319).
Assim, restariam salvaguardadas as possibilidades oferecidas pelo
sistema eleitoral democrtico e pelo exerccio da cidadania: a escolha
real e limpa de representantes, com a transparncia necessria para
realizar verificaes exigidas pela confiana no sistema. Do seu carter
jurisdicional, decorre a necessidade de que a sobredita atividade seja
levada a cabo por um rgo independente, cujos atos submetam-se ao
direito, sob a forma de argumentao jurdica norteada pelo princpio do
contraditrio. Igualmente, a prestao jurisdicional deve ser provocada e
ter como premissa o julgamento e sua execuo.

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Distintas da jurisdio eleitoral so as categorias de justia

eleitoral e administrao eleitoral. Justia eleitoral assumiria sentido
mais amplo e genrico, compreendendo o conjunto de atividades de
superviso, impugnao e controle das eleies (perspectiva que incluiria
no somente a prestao de jurisdicional eleitoral, mas tambm outras
atuaes de carter meramente administrativo e/ou poltico). A justia
eleitoral um dos elementos que influem no processo poltico e que
assume notria importncia. Essa justia afeta a legitimidade de entrada,
mas no a legitimidade de sada do sistema democrtico (dependente
dos resultados sociais e econmicos). Contudo, no cabe democracia sin
elecciones libres, y no caben elecciones libres sin controles o garantas
jurisdiccionales (EZQUIAGA GANUZAS, 2006, p. 29).
Por sua vez, a administrao eleitoral4seria o conjunto de rgos
e autoridades que organizam e supervisionam o desenvolvimento das
eleies. Portanto, esse seria um conceito diferente, sempre presente,
porque sempre necessrio ter algum para organizar as eleies. Essa
administrao por vezes uma administrao especial. Como observado
por Garca Soriano (2005, p. 82), pegando uma ideia de Santolaya
Machetti, essa administrao especial aparece cuando se considera
que existen insuficiencias o fallos, tanto en trminos materiales como
de neutralidad, en el poder ejecutivo, en el judicial, o en ambos y
por ello resulta necesario crear una administracin especfica para las
cuestiones electorales. Dessa forma, sta ser tanto ms poderosa e
independiente cuanto mayor sea la desconfianza en sus instituciones
ordinarias a las que no se considera legitimadas para adoptar decisiones
si lo que est en juego es la decisin de quien ostentars el poder en los
aos siguientes.
preciso ter em mente que o alcance desses conceitos (e tambm
na rea de jurisdio eleitoral), geralmente, no abrange crimes eleitorais,
que so tratados no campo do Direito Penal, substantivo e adjetivo.

Ela a verdadeira protagonista jurdica das eleies. Geralmente, tem uma estrutura
de vrios nveis, como uma pirmide (mesas, comisses eleitorais territoriais, comisso
eleitoral central) e opera sob um modelo hierrquico de modo que a cabea d unidade ao
conjunto e foco resoluo final dos recursos administrativos. A preparao das eleies
requer registro e dar luz verde para os candidatos. A superviso do desenvolvimento
eleitoral leva a fixar seu resultado.

3 Modelos tericos: tipologia em que se adota como varivel a

jurisdio eleitoral
Tomando como referncia a varivel de jurisdio eleitoral,
poder-se-ia construir a seguinte tipologia terica:
a) inexistncia de jurisdio eleitoral;
b) a jurisdio eleitoral a jurisdio ordinria;
c) a jurisdio eleitoral reservada a tribunais ad hoc (tribunais
eleitorais especializados);
d) a jurisdio eleitoral a jurisdio constitucional.
O modelo b) inclui os casos de tribunais de direito comum e
tribunais administrativos pertencentes ao Poder Judicirio.

4 Anlise DAFO: aspectos positivos e negativos dos modelos

tericos
O objetivo desta seo no esgota o ttulo do tpico em si, mas
foca as questes que ns compreendemos como de maior capacidade
explicativa e maior relevncia com a operao real dos modelos.
Dessa forma, em seguida, constam alguns aspectos positivos e
negativos, considerando-se que vrios so discutveis. Tambm vrios
desses argumentos so intercambiveis, dependendo da perspectiva
tomada (ou seja, podem ser pontos fortes ou fracos, conforme o caso).
a) Inexistncia de jurisdio eleitoral: essa situao desemboca
em um controle poltico e/ou administrativo.
Aspectos negativos
As ausncias das caractersticas da jurisdio reduzem
a independncia e o rigor das resolues. Alm disso, a
qualificao de eleies materialmente assume natureza
jurisdicional, razo pela qual no se deve prescindir de
um controle da mesma natureza.

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O controle jurisdicional dos atos de poderes polticos

pode ser considerado como um princpio prprio do
Estado de direito.
O rgo poltico envolvido pode ser constitudo de
juiz e parte, com a tendncia de imposio da maioria
margem das consideraes ajustadas ao direito. A
regularidade de uma eleio pode depender da maioria
poltica (como exemplo, pode-se citar o problema
na Frana, nas eleies de 2 de janeiro de 1956: a
assembleia invalidou a eleio de numerosos deputados
poujadistes, diante do protesto geral por isso,
a Constituio de 1958 encomendou tal controle ao
Conseil Constitutionnel).
Aspectos positivos
Sobre o controle poltico, os critrios de oportunidade
poltica so discricionrios e, portanto, dotados de maior
flexibilidade e apego realidade concreta.
Pode ser argumentado um maior respeito pelo
princpio de diviso de poderes: cada rgo do poder
pblico independente dos outros, por isso no devem
ser envolvidos nas decises prprias dos outros. Assim,
seria uma arma defensiva nas mos do Legislativo
frente ao Executivo para assegurar sua autonomia e
independncia.
Evita disputas partidrias em mbito judicial e, por
conseguinte, atenua a judicializao da poltica. A
inteno no danificar o sistema judicial, que do
contrrio estaria imerso nas lutas polticas dos partidos
em detrimento de seu papel principal (a resoluo
tcnica jurdica de litgios).

b) A jurisdio eleitoral a jurisdio ordinria

Aspectos negativos
A saturao de processos ordinrios pode prejudicar a
especializao e a ateno requeridas pelas caractersticas
do contencioso eleitoral.

 O permanente problema da judicializao da poltica.

O problema pode se agravar quando os responsveis
polticos no procuram acordos ou compromissos. Nesse
caso, no querem negociar e levam a controvrsia
aos tribunais. Afirma Ezquiaga Ganuzas (2006, p. 14)
que se suple la falta de legitimidad involucrando al
poder judicial e no se fomenta una cultura poltica
de dilogo, compromisos y consensos. Los jueces se
ocupan de conflictos que son de naturaleza poltica y
que deben resolverse en ese mbito. El Derecho no
sirve para todo, ni debe ni puede sustituir a la poltica.5
Aspectos positivos
No se fragmenta a unidade da jurisdio, favorecendo-se,
assim, a igualdade e a segurana jurdica, fortalecedoras
do Estado de direito.
Semelhana entre o jurdico eleitoral e o jurdico
ordinrio, ou seja, os critrios de aplicao judicial do
direito so similares em seus vrios domnios. Igualmente,
os juzos de valor e a formao so similares em todos os
mbitos de aplicao judicial do direito.
A ao de julgar e qualificar materialmente as eleies
tem natureza jurisdicional e, em consequncia, o
exerccio de tais atribuies deve corresponder a um
rgo jurisdicional, para garantir a autenticidade,
regularidade e validade das eleies, ao evitar que os
integrantes do rgo envolvido se convertam em juiz e
parte ao realizar a qualificao das eleies involucrado
se conviertan en juez y parte al realizar la calificacin de
las elecciones en que contendero [] se evita o risco
de que a maioria poltica atue conforme seus interesses
polticos e partidrios, ignorando consideraes de
direito e de justia.

En ocasiones, la acusacin a los jueces de activismo o, directamente, de utilizar criterios

polticos en sus decisiones es consecuencia de la incapacidad de la poltica de resolver
problemas que son exclusivos de su mbito y que, por tanto, deben solucionarse con
criterios polticos y no jurdicos, es decir, con acuerdos, negociacin, consenso o juego de
las mayoras y las minoras y no por medio de normas jurdicas (EZQUIAGA GANUZAS,
2006, p. 14).

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c) Tribunais eleitorais
Aspectos negativos
Ruptura da unidade jurisdicional, com possibilidade de
aumento de presses, e comprometimento da igualdade
substancial.
De novo, o permanente problema da judicializao da
poltica e, tambm, da politizao da justia eleitoral.
H um risco evidente em admitir-se que a composio
dos rgos da justia eleitoral seja uma questo de
primeira ordem poltica, que faz a justia eleitoral
objeto da poltica. Esse risco potencializado ainda
mais neste modelo que no modelo de justia ordinria.
Assim, as resolues podem ser vistas como uma faceta
da disputa eleitoral, envolvendo os rgos judiciais na
prpria poltica.
O debate eleitoral torna-se permanente. Na verdade, os
tribunais eleitorais dirimem litgios continuamente, ainda
que fora do perodo eleitoral. Isso causa estranheza
cultura judiciria europeia, onde, em palavras simples, uma
vez que passadas as eleies, so resolvidos imediatamente
os recursos, e o tema,juridicamente, torna-se pacfico.
H um risco de simplificao negativa ou de viso
limitada: a democracia reduzida ao eleitoral, ao
adjetivo-formal. A dimenso substancial necessria e
indispensvel democracia.
Por ltimo, o perigo de conflitos com os tribunais
superiores ordinrios ou com o tribunal constitucional. O
tribunal eleitoral tende a se converter em um rgo de
justia constitucional, paralelo ao tribunal constitucional
prprio. No obstante, o intento de assuno de
capacidade para o controle de constitucionalidade
disfuncional nos sistemas concentrados de controle de
constitucionalidade.6 Esse risco pode gerar uma perigosa
bicefalia na funo de controle de constitucionalidade.
No obstante, parte da doutrina defende que o tribunal eleitoral tenha competncia
para controlar a constitucionalidade das leis. Assim, Ezquiaga Ganuzas afirma que
solo de ese modo podr cumplir adecuadamente con su carcter de mxima autoridad
judicial en materia electoral [] y slo as podr ser un agente activo de consolidacin
democrtica (op. cit., p. 25). Parece, sem dvida, uma afirmao exagerada.

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A especializao de ditos tribunais, que pode apreender

plenamente as especificidades do contencioso eleitoral.
A partir dessa posio, defende-se que os juzes requerem
uma formao especfica.
A liberao do Poder Judicirio ordinrio das tpicas
insdias partidrias do mundo eleitoral.
Completando esta argumentao, Ezquiaga Ganuzas
(2006, p. 20) alude a diferenas de ordem material:
la dimensin poltica de la materia aconseja aislarla
de las dems materias ms jurdicas [] los criterios de
interpretacin son diferentes [] los juicios de valor con
los que deben afrontarse los mrgenes legislativos son
diferentes.
d) A jurisdio constitucional como jurisdio eleitoral
Aspectos negativos
Risco de saturar a alta magistratura e de for-la a entrar
em alguma questo de mera legalidade (irrelevante
constitucionalmente).

Os
problemas
eleitorais
assumem
carter
demasiadamente ftico, e o juiz constitucional no
um juiz do ftico; um juiz de interpretao do direito
(acima de tudo, de interpretao abstrata do direito).
O contencioso eleitoral um dispositivo de urgncia,
que se activa ad hoc, em relao a cada concreto processo
eleitoral: no persegue uma finalidade de depurao
constitucional do sistema eleitoral. Em vez disso,
aproxima-se de um controle da legalidade eleitoral.
Aspectos positivos
O tribunal constitucional deve supervisionar as
questes bsicas do poder pblico como guardio da
supremacia constitucional (e a temtica eleitoral uma
dessas questes bsicas do poder pblico). Assim,
las elecciones son un proceso formal y materialmente
constitucional, vinculado a la propia legitimacin del Estado

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Aspectos positivos

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Constitucional como forma concreta de organizacin de

lo social [...] La inclusin en la Constitucin de las normas
rectoras del sistema electoral encuentra su fundamento
primero en el proceso de racionalizacin de lo poltico
iniciado, con desigual fortuna, por las revoluciones francesa
y norteamericana. Racionalizacin, entendida como
positivizacin de ciertas reglas de convivencia, aceptadas
por todos, y no disponibles por la mayora existente en
cada momento (CAAMAO, 1997, p. 94).

E, na mesma direo,
la eleccin parlamentaria es un acto de Derecho
Constitucional, a travs del cual se constituye el poder
poltico legtimo [] la calificacin electoral se ejerce fuera
de la jurisdiccin ordinaria y administrativa. El proceso
electoral corresponde a un acto especfico de creacin
de un rgano de Estado a nivel federal. Por esta razn,
los reclamos no pertenecen al mbito de la jurisdiccin
administrativa (NOHLEN, 2006b, p. 6).

Frente situao na Europa, na Amrica Latina, o habitual a

existncia de tribunais eleitorais especializados, tanto autnomos quanto
integrados a um ramo especializado dentro do Poder Judicirio.
H juristas que, pontualmente, tm vislumbrado essa frmula
como una de las aportaciones ms significativas de la regin a la Ciencia
Poltica y al Derecho Electoral (OROZCO HENRQUEZ, 1996, p. 5). Talvez
se quisesse obter um efeito simblico que consolidasse a democracia ou o
sistema eleitoral. Mesmo que ultrapassasse os obstculos encontrados em
tribunais comuns. Em tempos de transio para a democracia, pode-se
permitir a seleo de juzes mais comprometidos com uma questo como
a eleitoral, questo to sensvel e estratgica. No entanto, por todas as
razes mencionadas acima, ns acreditamos que melhor o modelo
dos tribunais ordinrios, complementado com alguns monitoramentos
em certos casos pelo tribunal constitucional. Miranda (2003, p. 192),
referindo-se a Portugal, embora o faa em uma reflexo que extrapola
o escopo do presente estudo, indica que o litgio eleitoral um litgio
constitucional e, portanto, tambm inclui a opo de confiar no tribunal
constitucional. Em sua estrutura, no entanto, no deixa de ser um litgio
administrativo sui generis.

De qualquer forma, surpreende negativamente como em

algum caso americano os tribunais eleitorais e tribunais especializados,
competentes para a resoluo de litgios relativos s eleies, tambm
organizam as prprias eleies. Ser juiz e parte em um tema to
relevante como a eleio merece uma crtica retumbante concernente
ao comprometimento das garantias essenciais do Estado democrtico.
Tambm muito questionvel a posio da doutrina minoritria, segundo
a qual a justia eleitoral especializada deve liberar-se da tutela da justia
constitucional (que os tribunais constitucionais no revejam as decises
dos tribunais eleitorais) (SOBRADO GONZLEZ, 2009, p. 8-9).
Seja como for, a longa tradio da Amrica Latina de estabelecer
jurisdies especializadas fora do Poder Judicirio para decidir certos
tipos de casos (laborais, agrcolas, administrativos, militares, eleitorais),
sem sujeio ao controle judicial ordinrio, levou ao enfraquecimento do
prprio Poder Judicirio na regio (ROSENN, 1988, p. 1258).

5 Modelos no direito comparado europeu

preciso ter em mente que os modelos prticos no
correspondem exatamente aos modelos tericos, uma vez que existem
componentes de hibridismo e mistura decorrentes da prpria evoluo
histrica e contextual de cada Estado. Referido hibridismo explica a
presena de elementos de vrios modelos tericos num mesmo modelo
prtico. Existe, na maioria dos casos, combinao de opes. O exame
de alguns pases permite-nos estabelecer a seguinte tipologia, prpria
da realidade do direito comparado europeu (tendo em conta esses
elementos hbridos).
De um ponto de vista clssico, o controle eleitoral na Europa
tinha uma natureza predominantemente poltico-parlamentria.
A assembleia poltica ostentava a deciso ltima sobre as controvrsias
eleitorais, seguindo o princpio de autocomposio (no Bloco do Leste,
na poca comunista, estava presente, curiosamente, esse aspecto clssico
do parlamentarismo).
Na atualidade, j no existem sistemas dotados de um contencioso
eleitoral exclusivamente poltico, mas, sim, muitos que misturam tal
elemento poltico com outro de natureza jurdica.

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De 1604 a 1868, o parlamento ingls assumiu a competncia de

controle dos resultados eleitorais. Na Frana, a assembleia exerceu tal
competncia desde os Estados Gerais do sculo XVIII at a Constituio
de 1958. Procurava-se uma preveno frente interveno do Poder
Judicirio, nessa rea, com resultado de uma concepo rgida do princpio
da separao de poderes. Sobre a influncia da Constituio espanhola
de Cdiz na Amrica Latina, durante o sculo XIX, estabeleceu-se um
contencioso poltico.
Na Inglaterra e na Frana, a alegao de competncia exclusiva
das assembleias eleitas para verificar os ttulos de seus prprios membros
foi um momento relevante em seu confronto contra o poder real. Com o
incio do sculo XX na Europa, o tema diversificou-se entre a competncia
parlamentar e jurisdicional. Fernndez Segado (1993, p. 66), seguindo a
Ela, assinala que isso
[...] fruto de la aparicin de situaciones psicolgicas diferentes
en diversos pases, como podran ser la seguridad acerca
de la irreversibilidad de la victoria parlamentaria en su
confrontacin con el monarca, o tambin la conciencia ms o
menos viva de los abusos a que podra dar lugar la verificacin
por el propio Parlamento de los poderes de sus miembros.

Modelo hbrido com jurisdio ordinria

Praticamente todos os pases so dotados de um sistema de
controle judicializado de uma maneira ou de outra.
Um modelo hbrido poltico-jurisdicional pode-se encontrar na
Itlia ou na Sua. Outros exemplos seriam Blgica, Holanda, Luxemburgo,
Dinamarca ou Noruega. Tambm so casos mistos poltico e jurisdicional
ordinrio Estnia, Hungria, Letnia, Litunia e Macednia. Lara Senz
(2006, p. 306) indica que na Itlia existem
recursos, protestas e impugnaciones frente a los rganos
electorales (nacionales, regionales y provinciales), finalmente
resueltos por las cmaras de Diputados y Senadores, que
se erigen en colegios de calificacin electoral, y el sistema
jurisdiccional que se sigue ante los tribunales administrativos
regionales, la Corte de Casacin, el Tribunal Constitucional y
el Consejo de Estado.

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Esse modelo pode ser detectado na Europa Central e Oriental.

No entanto, Krystian Complak (p. 130) sustenta, em relao justia
eleitoral, que o mais bvio na Europa Central e Oriental o crescente papel
dos tribunais constitucionais. Em oito Estados da regio, a ltima palavra
na verificao de poderes pertence a essas instituies. A esse elenco de
Estados devemos adicionar os pases em que os tribunais retm uma virtual
potencialidade devido introduo do recurso de amparo constitucional
como o caso de Hungria, Polnia e Rssia. Tambm receberam alguns poderes
nesse domnio os tribunais da Litunia e da Ucrnia.
Mas o verdadeiro poder em matria eleitoral pertence ao
Judicirio. No h nenhum pas em que no haja a possibilidade de
se recorrer dos atos eleitorais perante os tribunais de direito comum.
verdade que a justia eleitoral na Europa Central e Oriental est
passando por um perodo de grandes mutaes. Seus diversos modelos
bsicos so atualmente difundidos na regio. No entanto, todos esses
modelos so vinculados aos tribunais de direito comum e administrao
eleitoral. Um caso peculiar a Polnia, com o controle concentrado no
Supremo Tribunal de Justia.
Proeminncia da jurisdio constitucional na deciso dos meios
de impugnao eleitorais
Podem-se citar ustria, Frana, Grcia, Portugal e parte de
Europa do Leste (Albnia, Bulgria, Repblica Checa, Crocia, Eslovquia,
Eslovnia, Moldvia, Romnia).
Com respeito a Portugal, assinala Miranda (2003, p. 192) que a
disputa poltica eleitoral um contencioso constitucional, o que permite
compreender a opo de confiar no tribunal constitucional (na sua
estrutura, no entanto, continua a ser um contencioso administrativo
porque decorre de uma atividade administrativa e porque os chamados
recursos eleitorais seguem essencialmente o processo de aes de
contencioso administrativo). Prossegue afirmando que as disputas
eleitorais devem responder demanda tripla: garantir os direitos
fundamentais de eleger e ser eleito, garantir a periodicidade das eleies
e da renovao dos titulares dos rgos nos prazos constitucionais e
legitimar os resultados das eleies.

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Misto administrativo-jurisdicional ordinrio

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Na Alemanha, seria um caso misto poltico e jurisdicional

constitucional (o exame dos recursos feito em primeira instncia
pelo prprio parlamento, aps a sua prpria escolha, e em segunda
instncia pelo tribunal constitucional federal). O tribunal constitucional
da Alemanha influenciou poderosamente o sistema eleitoral alemo.
O prestgio do Tribunal de Karlsruhe ajudou (analisou o princpio de
igualdade de voto problemtico na Alemanha pela coexistncia do
sistema proporcional e majoritrio, BVerfGE 95, 335 , de acordo com a
ideia de representao proporcional personalizada; tambm a barreira
legal em um sistema proporcional, possvel dentro de uns limites, BVerfGE
1, 208; os mandatos excedentes, BVerfGE, 95, 335; ou a clusula de
mandatos mnimos). Assim, afirma-se que a eleio parlamentar um ato
de direito constitucional, que constitui o poder poltico legtimo, premissa
mxima que leva a trs concluses: primeiro, que a qualificao eleitoral
exercida fora da jurisdio ordinria e administrativa; em segundo
lugar, que a qualificao eleitoral tem como principal objetivo a proteo
da constituio do rgo representativo, o parlamento; e a terceira, que
prevalece como segundo objetivo a defesa da validade da eleio e da
conservao do ato eleitoral, o que significa restringir os direitos e as
possibilidades dos cidados de fazer valer suas reclamaes e recursos
no processo de qualificao eleitoral. O efeito de uma irregularidade
sobre a composio do parlamento o maior critrio para julgar sobre a
reclamao ou queixa (NOHLEN, 2006b, p. 6-7).
No h dvida de que existe uma tendncia nos ltimos anos
na Europa consistente em confiar ao rgo de justia constitucional a
competncia do contencioso eleitoral, dadas as caractersticas prprias
de um tribunal constitucional. A fisionomia de tal processo varia
de caso para caso, uma vez que varia o tipo de eleies controladas
(presidenciais, legislativas e locais), o momento da interveno (antes ou
depois da eleio) e a extenso do controle (condies de elegibilidade
ou regularidade das operaes eleitorais).
Tambm por meio do processo de amparo constitucional (uma
ao extraordinria de defesa de direitos fundamentais) ocorre controle
eleitoral. Os direitos eleitorais (direito de sufrgio) pertencem classe
dos direitos protegidos pelo amparo. s vezes, h no mesmo pas o
processo especfico de controle eleitoral e o processo de amparo (Albnia,
Repblica Checa, Crocia, Eslovquia, Eslovnia). Em outros casos, o

recurso de amparo o nico mecanismo de defesa dos direitos eleitorais

ante os tribunais constitucionais (Hungria, Polnia, Rssia).
Na Gr-Bretanha, os juzes ordinrios so competentes para
decidir em sede de tais meios de impugnao. E elo desde 1868, quando
o juzo das eleies deu-se a dois juzes da Kings Bench Division da High
Court of Justice. Como sabido, o especfico sistema da Gr-Bretanha
fez importantes os poderes assumidos pelos tribunais, j no sculo XVII.
No entanto, no mesmo sculo, forjaram-se o princpio da supremacia
parlamentar e a absoro de poderes soberanos pela assembleia. Mas a
soberania parlamentar parece entrar em conflito com a independncia
dos tribunais, embora, na prtica, ela seja respeitada (GONZLEZ
OROPEZA, 2006, p. 531 e ss).
A Espanha apresenta um forte carter misto ao consagrar
controle administrativo e controle jurisdicional, tanto ordinrio quanto
constitucional. Por essa razo, catalogamos esse sistema parte. Por
conseguinte, existe na Espanha um sistema de garantias mais complexo
e mais amplo que o habitual no direito comparado. Os distintos e
especializados processos, em distintos nveis jurisdicionais, representam
um risco para a garantia de um critrio unitrio de interpretao.
Assim, na Espanha, podem ser usados os recursos administrativos
ordinrios: recurso de alzada, recurso de reposicin, recurso de revisin. E
tambm recursos administrativos especficos no mbito eleitoral: recurso
contra atos da administrao dos meios de comunicao pblicos para
garantia do pluralismo e da neutralidade informativa; recurso contra
a distribuio das mesas eleitorais; recurso contra o escrutnio geral;
recurso contra a atualizao do cadastro (recenseamento) eleitoral;
contra a retificao do cadastro (recenseamento) em perodo eleitoral;
contra as cifras globais do recenseamento. Alm disso, temos recursos
ante a jurisdio ordinria: recursos ordinrios de ndole contenciosoadministrativa. Tambm recursos jurisdicionais especficos no mbito
eleitoral: recurso contra a atualizao ordinria do recenseamento
eleitoral, recurso contra a retificao extraordinria do recenseamento em
perodo eleitoral; recurso contra a proclamao dos candidatos, recurso
contra a proclamao dos candidatos eleitos (este o denominado recurso
contencioso-eleitoral), recurso contra a proclamao de candidaturas de
um partido ilegal, recurso contra os resultados provinciais de referendum.
Esses recursos, nas eleies locais e regionais, resolvem-nos os tribunais

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Superior
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regionais (tribunais superiores das comunidades autnomas), nas eleies

europeias e gerais, o tribunal supremo. No se deram todos os poderes
nesse mbito ao tribunal supremo por temor a que restara bloqueado. No
entanto, perdeu-se a oportunidade de unificar a doutrina (que na esfera
administrativa a unifica Junta Electoral Central). E, finalmente, existem
recursos ante o tribunal constitucional: recurso de amparo com certas
caractersticas especficas (sobretudo tramitao sumria e acelerada);
recurso de amparo eleitoral contra a proclamao de candidatos e recurso
de amparo eleitoral contra a proclamao de candidatos eleitos. Tambm
poderia ser usado o recurso de amparo ordinrio.
Em suma, na Espanha, resulta difcil garantir um critrio nico
para interpretao do direito eleitoral. Por elo, critica-se a existncia dos
processos diferentes e especializados que conhecem uma pluralidade
de rgos judiciais, s vezes de jurisdies diferentes (CAAMAO, 1997,
p. 101).
Tambm existe um tipo de sistema misto caracterizado pela
presena de rgos de composio no exclusivamente judicial. Um
exemplo poderia ser a Sucia.

6 Desafios da jurisdio eleitoral europeia

Chegando aqui, necessrio referir as questes pendentes e as
estradas que passam no futuro. Tudo isso pode ser resumido em uma
srie de desafios.
Em primeiro lugar, temos a necessidade de consolidar de maneira
definitiva a democracia em alguns pases do antigo Bloco do Leste.
A consolidao democrtica ocorre dentro de uma cultura que respeite
os direitos e a tolerncia. Assim, as funes da lei eleitoral podem ser
preenchidas: a funo garantidora, a funo conformadora e a funo
legitimadora e integradora. Em outras partes do mundo, a justia
eleitoral poderia servir como um fator de incluso poltica das mulheres,
dos indgenas ou dos portadores de necessidades especiais. Na Europa,
esses problemas no existem com intensidade, assim no necessrio
que a justia eleitoral assuma o papel de incluso poltica ou de ativismo.
Tambm, atualizar a defesa dos princpios democrticos
(pluralismo, transparncia, participao, liberdade) em uma poca em

que surgem novas legitimidades e emerge uma crise institucional e

de representao. No marco da justia eleitoral, a jurisdio eleitoral
deve conectar-se com o peculiar contexto sociopoltico. A democracia
participativa no substituta da democracia representativa, mas, sim,
um complemento.
Alm disso, a justia eleitoral tem condies para ser fonte de
legitimidade de entrada (input legitimacy) do sistema democrtico.
O rigor das suas resolues ajudar a esse respeito.
Outro desafio da justia eleitoral ir alm do papel secundrio ao
qual est relegada em grande parte pela proeminncia da administrao
eleitoral no mbito do controle das eleies. Essa administrao intenta
garantir a transparncia e a objetividade do processo eleitoral e trata
de assegurar a igualdade. No entanto, a justia eleitoral pode fornecer
elementos de maior rigor jurdico que pacificam os conflitos.
Tambm necessrio superar os problemas relativos falta
de unidade interpretativa do direito eleitoral devido interveno de
mais de uma ordem jurisdicional. Isso recomendado para a segurana
jurdica, que prejudicada por essas discrepncias.
Compensar, de certo modo, a excessiva ateno ao direito eleitoral
objetivo, que se d em detrimento do direito eleitoral subjetivo. Assim,
na Alemanha, como j foi dito, caracterstico orientar a qualificao
eleitoral para a proteo desse sentido objetivo. Com efeito, garantido o
parlamento eleito, isto , a validade do ato eleitoral ante irregularidades
alegadas, e no o estudo da validade da eleio como cumprimento de
todos e cada um dos requisitos legais. A esse respeito, Nohlen (2006b,
p. 8) afirma claramente:
El procedimiento de calificacin electoral [...] tiene como
objetivo la proteccin del Derecho Electoral Objetivo, es decir,
de la validez y garanta de la composicin legal del Parlamento.
El objetivo no es la proteccin de los derechos subjetivos []
es necesaria la demostracin efectiva de la influencia concreta
de una irregularidad sobre el resultado electoral especfico
[] este criterio es extremamente excluyente.7
Esta relevncia para a distribuio dos escanos (ou mandatsrelevant) provoca que o
importante o efeito sobre a composio do parlamento. O sistema alemo funciona
bem do ponto de vista da eficincia e economia. No entanto, juridicamente, criticada a
desateno do direito eleitoral subjetivo.

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Tribunal
Superior
Eleitoral Estudos Eleitorais, v. 7, n. 1, jan./abr. 2012

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Da mesma forma, um desafio ir em busca de uma democracia

substancial ou material, alm de um entendimento formal de democracia.
Contudo, ateno para evitar o permanente perigo da judicializao da
poltica e da politizao da justia eleitoral. A sua imparcialidade significa
self restraint judicial e no tomar parte da luta e polmica poltica.
Manter a independncia a todo custo, aumentando a confiana da
opinio pblica. Em suma, buscar o adequado equilbrio entre o direito
e a poltica.
Todos esses desafios sero superados cumprindo as virtudes
judiciais que permitem a independncia e a imparcialidade (honestidade,
prudncia, coragem, sentido da justia). Qual o caminho certo para
adquirir essas virtudes? Predisposio, formao adequada, experincia,
independncia de esprito, sujeito Constituio e lei.

7 Concluses
A jurisdio eleitoral se encontra consolidada na Europa, razo
pela qual se pode afirmar que seu labor tem contribudo para o Estado
democrtico e para a gerao de confiana da opinio pblica. Assistiu-se,
de uma perspectiva diacrnica, a uma progressiva judicializao dessa
matria, que em alguns casos chega a ser plena. Como resultado, dos
atores polticos exigiu-se que empregassem argumentaes jurdicas
nas impugnaes eleitorais, para alm da simples mobilizao poltica.
Essa jurisdio introduz elementos de objetividade e imparcialidade na
resoluo de controvrsias, razo pela qual o juzo de valor sobre ela
certamente positivo.
A jurisdio eleitoral na Europa adotou a cultura judiciria
europeia no que diz respeito ao patrimnio eleitoral do velho continente.
A Comisso de Veneza do Conselho da Europa refere-se a esse patrimnio
europeu eleitoral e o coloca no sufrgio universal, igual, livre, direto e
secreto.
No entanto, seu papel (ressalvadas algumas intervenes de certos
tribunais constitucionais) secundrio em relao ao desempenhado pela
administrao eleitoral no mbito da superviso do desenvolvimento das
eleies, embora, quando surjam denncias de irregularidades, passe a
jurisdio a ocupar o centro da ateno jurdica e miditica.

A diferena significativa entre a jurisdio eleitoral europeia

e a latino-americana o contexto, imposto pelas diferentes condies
socioculturais e econmicas, assim como pela prpria evoluo histrica.
Isso se traduz em diferentes nveis de confiana em relao ao sistema
democrtico. Essas diferenas recomendam, por exemplo, que o juiz
eleitoral na Europa autolimite-se e o juiz eleitoral em algum pas
americano seja mais intervencionista ou ativista. Nohlen acrescenta
ainda que la confianza en el correcto procedimiento del acto electoral
depende de un sinnmero de variables que se podran diferenciar
entre factores de cultura poltica, instituciones pblicas y experiencias
histricas (NOHLEN, 2006b, p. 17).
Mas no admissvel cair no dogmatismo estril: esperemos que o
caminho aberto em cada pas com base em caractersticas contextuais sirva
para alcanar uma sociedade democraticamente avanada e justa, mas caso
falhe, que haja capacidade de reao para reformar as suas instituies de
controle. O direito comparado sempre fornecer exemplos de onde extrair
utilidade. Como afirmava Andr Malraux, pensar comparar.

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Jos Julio Fernndez Rodrguez e Daniel Neira Barral

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Superior
Eleitoral Estudos Eleitorais, v. 7, n. 1, jan./abr. 2012

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