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PBLICAS
Ronaldo Chadid1
RESUMO
O presente artigo aborda a atuao dos Tribunais de Contas no controle da gesto das verbas
pblicas e na interveno da aplicao das polticas pblicas, compreendido em suas trs
etapas integrantes: formulao, implementao e controle. A pesquisa foi realizada atravs de
levantamentos bibliogrficos acerca do tema e do estudo dos diplomas legais que regem e
norteiam a atuao do controle externo. Tem como objetivo demonstrar que o controle
exercido pelos Tribunais de Contas deve ser um instrumento de efetivao das polticas
pblicas, a partir da contextualizao do controle com os novos paradigmas apontados pela
doutrina contempornea e em conformidade com os ditames constitucionais. Nessa
perspectiva, almeja-se superar a ideia do controle formal limitado apenas aos aspectos
inerentes legalidade, e buscando na Constituio Federal valores que propiciem uma atuao
voltada para uma anlise qualitativa das polticas pblicas, em especial luz do Princpio da
Eficincia.
Palavras-chave: Controle Externo. Tribunal de Contas. Polticas Pblicas
ABSTRACT
This article addresses the role of the Courts of Accounts in control of the management of
public funds and the intervention of the application of public policy, understood in its
members three steps: formulation, implementation and control. The survey was conducted
through literature surveys on the subject and the study of statutes that govern and guide the
actions of external control. Aims to demonstrate that the control exercised by the Courts of
Accounts must be an effective instrument of public policy, from the context of the control
with the new paradigms highlighted by contemporary doctrine and in accordance with
constitutional dictates. From this perspective, the goal is to overcome the idea of formal
control only limited aspects inherent lawfulness, in the Federal Constitution and seeking
values that provide a performance-oriented qualitative analysis of public policies, particularly
in light of the Principle of Efficiency.
Key-Words: External Control. Court of Auditors. Public Policy
INTRODUO
Art; 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...).
3
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de contas especial: processo e procedimento nos Tribunais
de Contas e na Administrao Pblica. p. 24.
4
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25.ed. So Paulo: Atlas, 2012. p.
929.
5LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 12.ed. rev., atual. eampl. So Paulo: Saraiva, 2008. p.
73.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007.
7
ZYMLER. Benjamin. Direito Administrativo e Controle. Belo Horizonte: Editora Forum, 2006, p. 263.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 25.ed. So Paulo: Atlas, 2012. p.
929.
Complementar n. 160, de 02 de janeiro de 2012, c.c Art. 195 e seguintes do seu Regimento
Interno (Resoluo Normativa n. 57 de 7 de junho de 2006), quais sejam: multa, inabilitao
para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana, declarao de inidoneidade
para licitar e contratar com o Poder Pblico.
Ademais, para resguardo do errio pblico, os diplomas legais em comento
preveem ainda as seguintes medidas repressoras: impugnao da despesa (art.312, inciso II,
alnea b do Regimento Interno); ressarcimento do dano causado ao errio (art. 61 da Lei
Complementar n. 160/2012); o bloqueio de bens e contas bancrias da entidade e do rgo
jurisdicionado que no realizar tempestivamente sua prestao de contas (art.57, inciso II da
Lei Complementar n. 160/2012) e arresto dos bens dos responsveis julgados em dbito com
a Fazenda Pblica mediante solicitao Procuradoria Geral do Estado (art. 199 do
Regimento Interno). Caso o Tribunal de Contas constate a malversao de verbas pblicas
decorrente de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, a aplicao de multa
(dotada de eficcia executiva) medida que se impe, j que neste caso, ainda que na funo
atpica de julgamento do rgo fiscalizador, a atuao vinculada.
No entanto, superando o modelo da tripartio clssica, a distribuio orgnica e
funcional do Poder Estatal no se limita mais s tradicionalmente constitucionalizadas:
legislativa, executiva e jurisdicional.
Embora uno e indivisvel, o poder do Estado possui diversos modos de expresso
de forma que cada um deles se desdobra numa funo a ser exercida. Deste modo, o Poder
redistribudo de modo a possibilitar a execuo de especialidades de diferentes funes. Neste
sentido, a competncia, longe de ser um instituto que reparte o Poder Estatal, simplesmente
incumbe a determinados entes e rgos a misso de exercit-lo, seja de modo exclusivo,
compartilhado ou em associao.9
Sendo, pois, detentor de garantias de autonomia funcional, administrativa e
financeira, idnticas a dos demais Tribunais do Judicirio, foram-lhe incumbidas funes que
o identificam e o distinguem como uma estrutura poltica da soberania, no desempenho de
diversas atribuies de proteo de direitos fundamentais10, e que traduzem os anseios do
chamado Estado de Bem-Estar Social.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O parlamento e a sociedade como destinatrios do trabalho dos
Tribunais de Contas. O novo Tribunal de Contas. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005. p.97.
10
Idem, p. 104.
11
RODRIGUES, Marta Maria Assuno. Polticas pblicas. So Paulo: Publifolha, 2011. p.63.
A doutrina diverge sobre a natureza das Polticas Pblicas, se seriam atos, normas
ou atividades. Norberto Bobbio define Polticas Pblicas como a interveno do Estado no
ordenamento da sociedade por meio de aes jurdicas, sociais e administrativas14, dando
significado ao termo a conjunto de atos.
12
JUSTEN FILHO, Maral. Teoria geral das concesses de servio pblico. So Paulo: Didtica, 2003. p. 3435.
13
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2011. p. 4558.
14
BOBBIO, Norberto et alii. Dicionrio de poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1998. p. 782.
15
DALLARI, Maria Paula. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 241.
CAVALCANTE FILHO, Joo Trindade. Limites da iniciativa parlamentar sobre polticas pblicas. fev.
2013.
p.
22.
Disponvel
em:
http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD122JoaoTrindadeCavalcanteFilho.pdf. Acesso em : 25.03.2013.
17
Idem, ibidem.
18
APPIO, Eduardo. Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru, 2012. p. 147.
19
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 16. ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 1166.
20
Ver: Tribunal de Contas de Mato Grosso do Sul.ndice de desenvolvimento da educao bsica e gastos em
educao: contribuies para anlise das contas municipais do estado do Mato Grosso do Sul. Campo Grande:
DGGM, 2012.< http://www.tce.ms.gov.br/publico/ideb/TCE_RELATORIO_IDEB_codigo_qr_completo.pdf>
16
uma vez que ainda h grande excluso de pessoas que no tenham tido acesso instruo
escolar fundamental e sade bsica, ou que tenham um baixo rendimento ou
aproveitamento, e que se identifica pela baixa produo de textos, na impropriedade corrente
da utilizao da lngua portuguesa e na evidente deficincia para realizao de operaes
matemticas bsicas.
Neste passo que, o encontro das Polticas Pblicas com o princpio
constitucional da eficincia se faz necessrio para consolidao da ordem social e do
crescimento cultural, econmico e sustentvel do pas.
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada. 8. ed.So Paulo: Atlas, 2011. p. 725.
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 3. ed. Salvador: Juspodium, 2007. p. 44.
MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada. 8. ed.So Paulo: Atlas, 2011. p. 728-730.
Vide arts. 1 e 3 da Constituio Federal.
25
REIS, Jos Svio dos. Princpio da eficincia: o que se espera das instituies. In: Revista do Ministrio
Pblico de Minas Gerais. ed. 22. 2011.
26
MORAES, Alexandre de. Idem. p. 78.
24
27
Enfatiza Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que: No apenas parte da doutrina que reconhece a funo
jurisdicional, mas parcela mais dedicada ao estudo do tema. Jarbas Maranho refere-se ao julgamento de
contas como desempenho de atividade judicante pelo rgo.
31
Costa, Luiz Bernardo Dias. Tribunal de Contas: evoluo e principais atribuies no Estado Democrtico
de Direito. Belo Horizonte: Editora Forum, 2006, p. 104
32
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012,
p 172.
33
Segundo Frederico Pardini:"a anlise comparativa dos dispositivos constitucionais e legais coloca o Tribunal
de Contas do Brasil formal e potencialmente frente at mesmo de Tribunais de Contas considerados os
melhores existentes, como o da Frana, Blgica e Itlia, tribunais esses que tanto contriburam, inicialmente,
para definir, no incio do perodo republicano, o modelo inicial da nossa Corte de Contas. (PARDINI,
Frederico. Trbiunal de Contas da Unio: rgo de destaque constitucional, Tese de Doutorado, Faculdade de
Direito da UFMG, 1997)
34
Igualmente, tem-se a lio de Elio Fazzalari, ao reconhecer que a Corte de Contas exerce funo jurisdicional.
in FAZZALARI, Elio, Istituzioni di Diritto Processuale, 8 ed. CEDAM, Padova, 1996, p.237
35
38
ABREU, Roberto Gonalves de. Limites ao controle judicial dos atos dos Tribunais de Contas. in
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum. 2012,
p.179.
39
In FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil. Belo Horizonte: Editora Forum.
2012, p. 154
40
JAPPUR, Jos. Jurisdio do Tribunal de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro n. 3.
41
Art. 5, XXXV, CF. a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada;
42
NERY JNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 2. ed. So Paulo: RT, 1995.
p. 87.
ARRUDA ALVIM. Manual de direito processual civil: parte geral. v. 1. 9. ed. So Paulo: RT, 2005. p. 9394.
44
Idem, ibidem.
45
Cf. observado por Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco (Curso
de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007. p.539) referindo-se aos acrdos RE 261.885, Rel. Ilmar
Galvo, julgado em 5.12.2000, DJ de 16.3.2001 e cf ainda deciso do Ministro Celso de Mello no RE 235.593,
dj DE 22.4.2004.
46
Cf. observado por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. (Tribunais de Contas do Brasil, Belo Horizonte: Editora
Forum. 2012, p.194) referindo-se ao REsp n. 55.821/PR, Rel. Victor Nunes, julgado em 18.09.1967, DJ de
24.11.1967; MS n. 7.280. Relator: Henrique Dvila, publicado no DJ 17/09/1964
Por fim, examinando a questo, conclui Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que o
exerccio da funo de julgar no restrito ao Poder Judicirio, sendo certo que os Tribunais
de Contas possuem competncia constitucional de julgar contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos. O termo julgamento no pode ter outro
significado que no corresponda ao exerccio da jurisdio, o que s efetivo se produzir
coisa julgada. Avaliando as decises que no reconhecem a existncia de coisa julgada nas
decises proferidas pelos Tribunais de Contas, comenta o autor:
Um detido exame das poucas decises judiciais que no prestigiaram a
definitividade das decises das Cortes de contas revela que,
lamentavelmente, incorreram em alguns dos seguintes equvocos:
a) desconheceram o funcionamento dos Tribunais de Contas e
confundiram-no com mera auditoria;
b) no tiveram cincia da amplitude concedida ampla defesa nessas
Cortes e, portanto, buscaram impedir sua efetividade em face da
alegao de cerceamento defesa e ao contraditrio;
c) gravssimas deficincias na defesa das decises dos Tribunais de Contas,
normalmente atribudas aos rgos que tm pode dever representar a
prpria Administrao e tambm sujeitos jurisdio desses tribunais;
d) preconceito atribuvel a uma deformada imagem dessas Cortes,
decorrentes de acontecimentos episdicos.48
47
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Limites Revisibilidade Judicial das Decises dos Tribunais de
Contas. Disponvel em: http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas/1998/02/-sumario?next=4. Acesso em
11/09/2013.
50
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Idem. p.104-105.
circunstncias concretas existentes poca da realizao do ato e que, abranger, sob alguns
aspectos o exerccio da discricionariedade, ainda que no contemple o mrito da escolha do
agente estatal.51
Pode se considerar prprio da natureza do poder conferido aos Tribunais de
Contas interferirem no exerccio das atividades dos demais Poderes na medida em que
constitucionalmente responsvel pela funo de verificar a compatibilidade de suas
atividades com a Constituio Federal.
Nesse sentido cumpre identificar em que momento efetuado o controle das
Polticas Pblicas. Sabrina Nunes Iocken entende que referido controle se d no exerccio das
funes a que chama de provocao, comprometimento e sancionatria. Na funo de
provocao, quando induz que determinado problema seja inserido na agenda poltica atravs
de alertas ou determinados estudos tcnicos. Na funo de comprometimento quando na
constatao de irregularidades exige do poder pblico um compromisso de correo e por
ltimo, na funo sancionatria quando aplica multas52.
No entanto, no exerccio de qualquer das funes exercidas pelos Tribunais de
Contas o objeto deve recair sobre os elementos que subsidiaram a discricionariedade
administrativa para implementao dos programas avaliados ou eleitos como os essenciais.
Assim, seja de maneira preventiva, concomitante realizao da execuo da obra
ou servio, ou posterior a eles, as decises das Cortes de Contas devem pautar-se na valorao
de contedo definido nos dispositivos constitucionais que so de carter impositivo e
vinculado aos direitos fundamentais e realizao de seus objetivos.
A exemplo disso, fazer com que os Municpios implementem o disposto no art.
4753 da Lei Complementar n 123/06, proporcionando o desenvolvimento local, por meio do
incentivo das contrataes de micro e pequenas empresas nos processos licitatrios, na forma
preconizada pela legislao, constitui dever de observncia dos Tribunais de Contas, uma vez
que, a fiscalizao, no somente a verificao quanto a regularidade contratual oriunda das
licitaes deve ser objeto de sua apreciao.
51
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 8. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 1134.
IOCKEN, Sabrina Nunes. As funes do Tribunal de Contas no controle de polticas pblicas. Dissertao.
Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal de Santa Catarina. 20.09.2012.
53
Art. 47, da Lei Complementar 123/2006: nas contrataes pblicas da Unio, dos Estados e dos Municpios,
poder ser concedido tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno
porte objetivando a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, a
ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo inovao tecnolgica, desde que previsto e
regulamentado na legislao do respectivo ente.
52
Tambm denominada como auditoria gerencial, auditoria de programas, auditoria de resultados ou auditoria
moderna.
55
IDEM.
57
MENEGUIN, Fernando B; FREITAS, Igor Vilas Boas de .Aplicao em avaliao de polticas pblicas:
metodologia e estudos de casos. In: Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado, n. 123, Maro de 2013. p. 1.
URL: www.senado.gov.br/conleg/nepsf1.html<acesso em 25.03.2013>
58
TCU. Acrdo 436/2008 Plenrio (...) Elabore procedimento formal para conduo de processos licitatrios,
em ateno ao princpio constitucional da eficincia, com vistas ao atendimento da legislao pertinente,
delegando atribuies e imputando responsabilidade as diversas reas envolvidas nas contrataes.
TCU. Acrdo 341/2009 Plenrio: Realize a anlise de custo/beneficio em cada Processo de contratao,
relacionado a terceirizao de servios de sua rea-meio, para aferir se mais vantajoso terceirizar o servio ou
execut-lo com empregados do prprio quadro, tendo em vista os princpios constitucionais da eficincia e da
economicidade, insculpidos nos arts. 37, caput, e 70, caput, da Constituio Federal de 1988.
59
TCU. Acrdo 331/2009 Plenrio (Voto do Ministro Relator) Inadmissvel que a prpria Administrao
reconhea como legitima a superestimava de quantitativos de servios como forma de margem de segurana para
eventuais distores. Assiste total razo a Secob nesse ponto. Em hiptese alguma a insuficincia do projeto
bsico justifica a adoo de ato incompatvel com os princpios da legalidade - por absoluta falta de amparo na
Lei de Licitaes - e da eficincia, ensejador de expedio de determinao ao rgo para que proceda a sua
anulao, sem prejuzo da aplicao de multa aos Responsveis que lhe deram causa.
60
Irregularidades na contratao de servios de hemodilise e terapia substitutiva renal - TRS pela Secretaria de
Sade do Distrito Federal/SES-DF. Realizao de Inspeo. Constatao de ineficincia na prestao dos
servios. Contrato Irregular firmado com a Empresa Imunotech Ltda. Suspenso. Pendncia na adoo de
providncias determinadas ou recomendadas pela CGU e auditoria do prprio rgo. Conhecimento.
Procedncia. Determinaes e comunicao. Restituio unidade tcnica para acompanhamento (ACRDO
2357/2011 ATA 36 - PLENRIO. Relator: JOS JORGE - REPRESENTAO. Dirio Oficial da Unio: vide
data do DOU na ATA 36 - Plenrio, de 31/08/2011)
61
CONCLUSO
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
APPIO, Eduardo. Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru, 2012.
ARRUDA ALVIM. Manual de direito processual civil: parte geral. v. 1. 9. ed. So Paulo:
RT, 2005
BOBBIO, Norberto et alii. Dicionrio de poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia,
1998.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 25.ed. So Paulo:
Atlas, 2012.
CAVALCANTE FILHO, Joo Trindade. Limites da iniciativa parlamentar sobre polticas
pblicas.
fev.
2013.
Disponvel
em:
do
Sul.
Campo
Grande:
DGGM,
2012.<
http://www.tce.ms.gov.br/publico/ideb/TCE_RELATORIO_IDEB_codigo_qr_completo.pdf>
ZYMLER, Benjamin, ALMEIDA, Guilherme Henrique De La Rocque. O controle externo
das concesses de servios pblicos e das parcerias pblico-privadas. Belo Horizonte:
Frum, 2005.
ZYMLER. Benjamin. Direito Administrativo e Controle. Belo Horizonte: Editora Forum,
2006