ADMINISTRAO INDEPENDENTE

Direito Administrativo Ano lectivo 2011/2012

Professor Doutor Jorge Bacelar Gouveia

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Estrutura da apresentao

1. Noo
2. As vrias Administraes pblicas - A autonomizao da
Administrao Independente

3. Autoridades Administrativas Independentes

A. Comisso Nacional de Eleies

B. Autoridade Reguladora da Comunicao Social

C. Comisso de Mercado de Valores Mobilirios

4. Caractersticas da Administrao Independente sntese

5 . Distino das restantes Administraes Pblicas

6. Concluso

1. Noo

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

ADMINISTRAO INDEPENDENTE (i) em sentido

organizatrio ou subjectivo, o conjunto de rgos do
Estado e de pessoas colectivas pblicas de carcter
institucional que asseguram a prossecuo de tarefas
administrativas de incumbncia do Estado sem estarem
sujeitos aos poderes de hierarquia, de superintendncia,
nem de tutela dos rgos de direco poltica; (ii) em
sentido material ou objectivo, a actividade
administrativa exercida com vista prossecuo dos fins
do Estado, no respeito pela ordem jurdica mas sem
subordinao poltica.
In Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

2. As vrias Administraes pblicas

A autonomizao da administrao
independente.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Trade clssica da Administrao

Pblica
Administrao
Directa

Administrao
Pblica
Moderna

Longa manus
executiva
Complexificao
dos problemas

Administrao
Indirecta

Administrao
Autnoma

Descentralizao
Devoluo de
poderes

Afirmao de
colectividades
de mbito
infraestadual

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Experincia Norte-Americana

No ano de 1887 foi criada a

Interstate Commerce Commission
que veio a ter principal destaque no
ano de 1889, tendo sido utilizada
pelo congresso dos EUA como
forma de manifestar a sua
desconfiana relativamente
actuao do Presidente Benjamin
Harrison e da respectiva
administrao no mbito da poltica
dos transportes.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Experincia Norte-Americana

Nos anos 30, aquando do New Deal do

Presidente Franklin Roosevelt, os
americanos preferiram confiar nas
agencies para acompanhar as
reformas econmicas.

Nos anos 70, criaram-se agencies

destinadas tutela do ambiente e
proteco dos consumidores.
A ltima vaga foi desencadeada pelo
escndalo Watergate protagonizado
pelo Presidente Richard Nixon.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Fundamentos das Agencies

A necessidade de garantir a neutralidade absoluta

da Administrao;

A vontade de promover a sapincia;

O interesse em assegurar a estabilidade das
instituies.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

A autonomizao da administrao
independente

No caso de Portugal, com a

complexificao dos problemas,
os nossos dirigentes polticos
sentiram a necessidade de criar
estruturas organizatrias para o
exerccio das novas funes do
Estado, de foro regulador.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

3. Autoridades Administrativas
Independentes
So rgos do Estado ou pessoas colectivas pblicas
de carcter institucional que a lei incumbe da
prossecuo de fins do Estado, para o que lhes confia o
exerccio da funo administrativa, com outorga
expressa de competncias de administrao activa, mas
cujos dirigentes beneficiam de um especial regime de
independncia, orgnica e funcional, perante os rgos
de soberania.
In Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica

Critrios em anlise
i.

ii.

iii.

iv.
v.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Motivos determinantes da criao de um novo

modo de ser dos poderes pblicos.
Fins Prosseguidos por este sector fundamental da
Administrao Pblica.
Regime Jurdico a que esto submetidas as
autoridades administrativas independentes.
Natureza jurdica que as mesmas revestem.
A independncia: (a.) mecanismos
concretizadores, respectivas (b.) garantias e (c.)
limites

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

i.

Motivos determinantes da criao de um

novo modo de ser dos poderes pblicos:
a. Causas polticas
Necessidade de adaptar o velho princpio liberal
da separao de poderes aos sistemas polticos
actuais;
Necessidade de promover a segurana jurdica e
de proteger a confiana dos cidados no Estado
de Direito

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Causas sociais, econmicas e tcnicas

Inadequao ou insuficincia de cada um dos
tradicionais centro de poder do Estado Moderno
para desempenharem a tarefa da regulao nas
novas sociedades contemporneas, que exige
agora:
Mais maleabilidade;
Uma actuao preventiva;
Separao das estruturas do Governo.
b.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

A. Comisso Nacional de Eleies

(CNE)

A Comisso Nacional de Eleies (CNE) que um rgo

do Estado incumbido da administrao dos actos de
recenseamento e dos processos eleitorais para os rgos
de soberania, de governo prprio das regies autnomas
e do poder local.
In Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica

O quadro legal que rege a actual Comisso Nacional

de Eleies atem-se, primordialmente, Lei n 71/78,
de 27 de Dezembro, e ao seu Regimento, que regula o
modo de funcionamento interno.

A. CNE

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(i) Motivos da criao

Prembulo do DL n621-C/74, de 15 de Novembro

Na primeira lei eleitoral aprovada aps a Revoluo, os propsitos
de evidenciar o princpio da neutralidade das entidades pblicas
perante as diversas candidaturas e (de) assegurar a estas um
regular e equitativo exerccio das liberdades de expresso,
informao e reunio foram invocados como fundamento do
Estatuto da Comisso Nacional de Eleies.

(ii) Fins prosseguidos

O fim prosseguido pela CNE o da (..) plena realizao, at s

suas ltimas consequncias do princpio da legitimidade
democrtica, traduzido em eleies por sufrgio universal, com
todas as garantias de liberdade e autenticidade.

A. CNE

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(iii) Regime Jurdico:

Formao e Composio:
Um juiz conselheiro do Supremo Tribunal de Justia, designado pelo
Conselho Superior da Magistratura, que preside,
Cidados de reconhecido mrito, eleitos pela Assembleia da Repblica.
Trs cidados nomeados pelos membros do Governo que tenham a seu
cargo a Administrao Interna, os Negcios Estrangeiros e a
Comunicao Social.
Lei n 71/78, de 27 de Dezembro, com as alteraes introduzidas pela
Lei n 4/2000, de 12 de Abril.

Funcionamento:
O quadro legal que rege a actual Comisso Nacional de Eleies atem-se,
primordialmente, Lei n 71/78, de 27 de Dezembro, e ao seu Regimento,
que regula o modo de funcionamento interno.

A. CNE

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Competncias:
Funes de Administrao Activa:

Promover o esclarecimento objectivo dos cidados acerca dos actos

eleitorais e referendrios, designadamente atravs dos meios de
comunicao social;

Assegurar a igualdade de tratamento dos cidados em todos os actos

de recenseamento e operaes eleitorais/referendrias;

Assegurar a igualdade de oportunidades de aco e propaganda das

candidaturas a determinada eleio e dos intervenientes nas
campanhas para os referendos (proceder distribuio dos tempos de
antena)
A Comisso exerce tambm uma funo administrativa de controlo
relativamente compatibilidade das campanhas eleitorais.
ainda titular de competncias jurisdicionais.

A. CNE
(iv) Natureza Jurdica:
A ordem jurdica positiva qualifica a Comisso Nacional de Eleies como um
rgo independente que funciona junto da Assembleia da Repblica .

(v) Independncia:
A ordem jurdica portuguesa consagra mecanismos que se destinam a
assegurar, quer a independncia pessoal ou orgnica, quer a independncia
funcional, da Comisso.
A independncia dos membros da comisso garantida pela sua
inamovibilidade do cargo no decurso do seu mandato, perdendo ipso facto o
seu mandato caso, eventualmente, se apresentem como candidatos em
quaisquer dos actos eleitorais mencionados.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

B. Entidade reguladora para a

Comunicao Social (ERC)

ERC tem como principais atribuies e

competncias a regulao e superviso dos meios
de comunicao social.
http://www.erc.pt/pt/sobre-a-erc

Criada pela Lei 53/2005, de 8 de Novembro, a

Entidade Reguladora para a Comunicao Social
entrou em funes com a tomada de posse do
Conselho Regulador a 17 de Fevereiro de 2006.

B. ERC

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(i) Motivos da criao

Preocupao em salvaguardar a liberdade de imprensa,

nomeadamente perante os poderes poltico e econmico, evitando
a sua instrumentalizao prossecuo de fins autocrticos.

(ii) Fins prosseguidos: assegurar o livre exerccio dos direitos

informao e liberdade de imprensa, velar pela no
concentrao da titularidade dos meios de comunicao social
por forma a salvaguardar o pluralismo e a diversidade dos
mesmos, assim como de zelar pela independncia destes perante
o poder poltico e o poder econmico.

B. ERC

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(iii) Regime Jurdico

Formao e composio:
um Conselho Regulador, composto por cinco membros
(quatro eleitos pela Assembleia da Repblica e o quinto
escolhido por aqueles), para um mandato de cinco anos,
no renovvel;
uma Direco Executiva, composto pelos presidente e vicepresidente do Conselho e por um director executivo,
contratado por deliberao do mesmo Conselho;
um Conselho Consultivo e um Fiscal nico.

ERC tem como principais atribuies e competncias a

regulao e superviso dos meios de comunicao social.

B. ERC

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Artigo 8
Atribuies
So atribuies da ERC no domnio da comunicao social:
a) Assegurar o livre exerccio do direito informao e liberdade de imprensa;
b) Velar pela no concentrao da titularidade das entidades que prosseguem actividades de comunicao
social com vista salvaguarda do pluralismo e da diversidade, sem prejuzo das competncias expressamente
atribudas por lei Autoridade da Concorrncia;
c) Zelar pela independncia das entidades que prosseguem actividades de comunicao social perante os
poderes poltico e econmico;
d) Garantir o respeito pelos direitos, liberdades e garantias;
e) Garantir a efectiva expresso e o confronto das diversas correntes de opinio, em respeito pelo princpio
do pluralismo e pela linha editorial de cada rgo de comunicao social;
f) Assegurar o exerccio dos direitos de antena, de resposta e de rplica poltica;
g) Assegurar, em articulao com a Autoridade da Concorrncia, o regular e eficaz funcionamento dos
mercados de imprensa escrita e de udio- -visual em condies de transparncia e equidade;
h) Colaborar na definio das polticas e estratgias sectoriais que fundamentam a planificao do espectro
radioelctrico, sem prejuzo das atribuies cometidas por lei ao ICP-ANACOM;
i) Fiscalizar a conformidade das campanhas de publicidade do Estado, das Regies Autnomas
e das autarquias locais com os princpios constitucionais da imparcialidade e iseno da Administrao
Pblica;
j) Assegurar o cumprimento das normas reguladoras das actividades de comunicao social.

B. ERC

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Funcionamento
Conselho Regulador o rgo colegial responsvel pela definio
e implementao da actividade reguladora da ERC;
Presidente convoca e preside ao conselho regulador;
CR s pode reunir e deliberar com a presena de trs dos seus
membros (qurum) e as deliberaes so tomadas por maioria (voto
favorvel de trs membros.

(iv) Natureza jurdica

Artigo 3 - Regime jurdico
A ERC rege-se pelo disposto nos presentes Estatutos, pelas disposies
legais que lhe sejam especificamente aplicveis e, subsidiariamente,
pelo regime aplicvel aos institutos pblicos.

B. ERC

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(v) Independncia

Artigo 4 - Independncia
A ERC independente no exerccio das suas funes,
definindo livremente a orientao das suas
actividades, sem sujeio a quaisquer directrizes ou
orientaes por parte do poder poltico, em estrito
respeito pela Constituio e pela lei.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

C. Comisso de Mercado de
Valores Mobilirios (CMVM)

A Comisso de Mercado de Valores Mobilirios (CMVM) que

uma pessoa colectiva pblica de carcter institucional que tem
por misso assegurar, nos termos e dentro dos limites
estabelecidos na legislao do sector, a regulamentao,
superviso, fiscalizao e promoo dos mercados de valores
mobilirios e das actividades que nos mesmos exeram todos os
agentes que neles intervenham directa ou indirectamente.
In Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica

Estatuto da Comisso do Mercado de Valores Mobilirios aprovado pelo Decreto-Lei n. 473/99, de 8 de Novembro,
alterado pelo Decreto-Lei n 232/2000, de 25 de Setembro e
pelo Decreto-Lei n 183/2003, de 19 de Agosto e alterado e
republicado pelo Decreto-Lei n. 169/2008, de 26 de Agosto

C. CMVM

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(i) Motivos da criao - Prembulo do DL n142-A/91, de 10 de Abril

O primeiro estatuto da Comisso do Mercado de Valores Imobilirios,
mencionava que a criao desta autoridade reguladora independente
constitua uma medida estrutural com vista articulao de duas
coordenadas fundamentais do Cdigo do Mercado de Valores Imobilirios:
a da destatizao e liberalizao do mercado e a da indispensvel
preveno das irregularidades que nele possam verificar-se, contrrias a
interesses pblicos relevantes.

(ii) Fins prosseguidos

Estimular a formao de poupana e a sua aplicao em valores
mobilirios.
Promover a adequada organizao e expanso e o funcionamento regular
e eficiente dos mercados de valores mobilirios.
Assegurar a transparncia dos mesmos mercados e das transaces que
neles se efectuam

C. CMVM

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(iii) Regime

Formao e Composio:
A estrutura orgnica da CMVM compe um Conselho Directivo, um
Conselho Consultivo e uma Comisso de Fiscalizao
Decreto-lei n 473/99, de 8 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei
n 232/2000, de 25 de Setembro, e pelo Decreto-Lei n
183/2003, de 19 de Agosto.
Funcionamento e Competncia
- Conselho Directivo
Competncia de Administrao Activa
Funo Administrativa de Controlo
Competncia Jurisdicional

C. CMVM

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(iv) Natureza jurdica

Artigo 2.
Regime e tutela
1 - A CMVM rege-se pelo presente diploma, pelo Cdigo dos
Valores Mobilirios e, no que neles no for previsto ou com
eles no for incompatvel, pelas normas aplicveis s
entidades pblicas empresariais.

C. CMVM

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

(v) Independncia

Artigo 13.
Estatuto dos membros do conselho directivo
1 - Aos membros do conselho directivo da CMVM aplica-se o estatuto dos
gestores pblicos, com as especialidades do presente diploma.
2 - Os membros do conselho directivo no podem, durante o seu mandato:
a) Exercer qualquer outra funo pblica ou actividade profissional, salvo a
actividade de docente do ensino superior, desde que seja autorizada pelo
Ministro das Finanas e no cause prejuzo ao exerccio das suas funes;
b) Realizar, directamente ou por interposta pessoa, operaes sobre valores
mobilirios, salvo tratando-se de fundos pblicos ou de fundos de poupanareforma.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

4. Caractersticas da Administrao
Pblica Independente
Sntese

Caractersticas
i.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Motivos determinantes da criao de um novo modo

de ser dos poderes pblicos:
a.
Causas polticas
b.

Causas sociais econmicas e tcnicas

Caractersticas

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Fins Prosseguidos por este sector fundamental

da Administrao Pblica:
Tarefas fundamentais do Estado
Tarefas de organizao poltica;
Tarefas de garantia da efectivao dos
direitos fundamentais;
Tarefas adequadas realizao da
democracia econmica, social e cultural;
ii.

Caractersticas
iii.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Regime Jurdico a que esto submetidas as autoridades

administrativas independentes:
Formao: especial preocupao em estabelecer para as
autoridades protectoras de direitos fundamentais uma
composio de origem mista
Composio: rgos colegiais (simples)de composio restrita
Competncias: ncleo essencial de funes de administrao
activa; a titulo acessrio ou complementar, funes consultivas,
de controlo, jurisdicionais e, no caso do BP, praticam actos de
Direito Privado.
Funcionamento: princpio constitucional do qurum para as
votaes; na falta de disposio contrria, deliberaes
tomadas por maiorias simples; funcionamento a ttulo
permanente;
No sujeio aos poderes de direco e coordenao do
Governo sobre a Administrao Pblica;

Caractersticas
iv.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Natureza jurdica que as mesmas

revestem:
rgo de Estado;
Instituto Pblico;
Figura hbrida entre este ltimo e a
empresa pblica.

Caractersticas
v.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

A Independncia
Mecanismos concretizadores
Funcionalmente: derrogao dos princpios
constitucionais das relaes interorgnicas entre o
Governo e as estruturas administrativas;
Pessoal ou organicamente: reforo das
incompatibilidades dos dirigentes das autoridades
administrativas independentes em relao ao regime
geral dos funcionrios administrativos.
b.
Respectivas garantias tendencial
inamovibilidade dos titulares
a.

Caractersticas
c.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

Limites
Na sua gnese: so criadas por deciso de rgos
legislativos (podem extingui-las ou amputar-lhes algumas
das suas atribuies em qualquer momento);
No
decurso da sua existncia: limites intrnsecos
(mecanismo de designao dos titulares; limites
extrnsecos (vinculados ao princpio da juridicidade da
actividade da Administrao pblica; ausncia de
autonomia financeira das autoridades protectores de
direitos fundamentais; previso de alguns mecanismos de
interveno dos governantes na actuao das
autoridades reguladoras da economia).

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

5. Distino das restantes

Administraes Pblicas

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

A. Directa vs A. Independente
Principal semelhana

Ambas prosseguem os fins do

Estado.

Diferenas

Unicidade;

Carcter originrio;

Multiplicidade de atribuies;

Unicidade da personalidade
jurdica;

Instrumentalidade;

Estrutura em termos hierrquicos.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

A. Indirecta vs A. Independente
Principal semelhana

Ambas prosseguem os fins do

Estado.

Diferenas

As pessoas que exercem funes;

Imputabilidade das
administraes;
Sujeio ao poder de
superintendncia do Governo.

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

A. Autnoma vs A. Independente
Principal semelhana

No se encontram subordinadas
ao governo.

Diferenas

Legitimidade;

Estabilidade;

Financiamento;

Tutela perante o governo;

Responsabilidade perante os
seus pares;

Carcter sociolgico;

Diferentes "independncias";

Diferena nos objectivos;

Gesto vs Regulao.

A. Consultiva vs A. Independente
Principal semelhana

Ambos os casos entram na sua

composio pessoas escolhidas
por critrios de competncia, de
experincia profissional, de
idoneidade e de independncia
que assim contribuem para
qualificar a regulao de
determinadas reas especficas.

Diferenas

Em que qualidade intervm os

peritos;
Poder dos actos.

6. Concluso

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

As autoridades administrativas independentes

europeias so (i) um fenmeno de organizao interna
do poder poltico estadual (ii) determinado pela
necessidade de reformular a imagem do Estado
perante a sociedade civil devido inadequao
revelada pelas instituies polticas liberais perante
novas realidades sociais e falta de confiana dos
cidados nos tradicionais centros de poder.
As caractersticas especficas das autoridades
administrativas independentes so identificveis nos
seguintes termos: (i) independncia, (ii) natureza
administrativa e (iii) autoridade.

Bibliografia

Ana Lopes, Joo Caleira, Rita Teixeira

FDUNL

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito

Administrativo, vol. 1, 3 edio, Coimbra, 2006
J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
Constituio da Repblica Portuguesa anotada, 4
edio, Coimbra, 2007
JORGE BACELAR GOUVEIA, Administrao
Independente e Autoridades Administrativas
Independentes, in Dicionrio Jurdico da Administrao
Pblica, Lisboa, 1994
JOS LUCAS CARDOSO, Autoridades Administrativas
Independentes e Constituio, Coimbra, 2002