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Ser Social 9

Infncia, adolescncia e terceiro setor


no Distrito Federal
Ailta Barros de S. R. Colho*
Ana Paula G. Matias, Cristiane Rodrigues Assuno**
Dimas C. Gonalves, Eleuza Rodrigues Paixo,
Maristela Alves dos Reis, Marlene de Jesus S. Santos***

Introduo
A expanso do terceiro setor, verificada nas duas ltimas
dcadas, pode ser atribuda a duas diferentes (e complementares)
ordens de razes: em primeiro lugar, pela adoo de um conjunto
de prescries (o chamado receiturio neoliberal) que datam j dos
anos de 1940, as quais segundo Anderson (1996, p. 9) constituem uma
reao terica e poltica veemente contra o Estado intervencionista e
de Bem-Estar Social. Com o aprofundamento da terceira grande crise
do capitalismo mundial, iniciada j nos primeiros anos da dcada
de 1970, so dadas as condies para a implementao de um
conjunto de medidas visando a estabilidade monetria, atravs de
uma rgida disciplina oramentria e da conteno dos gastos com
o bem-estar social. Tais medidas poderiam ser assim resumidas:
privatizao do financiamento e da produo dos servios; cortes dos
gastos sociais, eliminando-se programas e reduzindo-se benefcios;
* Assistente Social e mestre em Servio Social pela UFPb; pesquisadora nas reas da Infncia
e Adolescncia e Terceiro Setor; professora assistente do Departamento de Servio Social da
UnB.
** Bolsistas PIBIC/CNPq.
***

Bolsistas de Extenso/DEX/UnB.

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canalizao dos gastos para os grupos carentes e a descentralizao


em nvel local (Taylor-Gooby apud Laurell, 1995, p. 163).
Em segundo lugar (e conseqentemente), no mbito das polticas
e programas governamentais, h que se transferir o atendimento das
demandas sociais ao chamado setor pblico no estatal, ou terceiro
setor, sob o argumento de que este , supostamente, o espao
propcio realizao plena da cidadania.
No caso dos pases em desenvolvimento e/ou subdesenvolvidos,
observa-se sobretudo nas duas ltimas dcadas, a obstinao
dos governos em construir consensos em torno de dois aspectos
fundamentais no que tange ao papel do Estado, justificando pois,
a to propalada Reforma do Estado e sua necessria retrao do
campo da prestao de servios sociais assim como do campo da
produo (estratgica mesmo) e da regulao econmica, quais
sejam:
um que, nas novas condies histricas, o Estado necessita renovar
sua prpria institucionalidade para poder servir melhor ao deslanche da
sociedade e, em ltima instncia, ao desenvolvimento socioeconmico.
Outro consenso bsico que, para tais fins, preciso no s que o
aparato do Estado se torne realmente pblico, mas tambm que o
espao pblico no se esgote no estatal (sic!). (Pereira e Grau, 1999,
p. 7).

Neste cenrio, toma impulso a transio das lgicas do Estado


para as lgicas da sociedade civil Montao (1999, p. 48), sob a gide
do discurso da participao da sociedade civil na prestao de bens e
servios sociais, com vistas pretensa construo de uma cidadania
atravs do setor social Drucker (1993, p. 127), reforando-se pois a
suposta necessidade de minimalizao do Estado e de terceirizao
dos servios sociais, forjando-se um campo propcio atuao do
terceiro setor.
Este trabalho tem como eixo terico o debate contemporneo
sobre a retrao do Estado e a responsabilizao da sociedade
civil, atravs das organizaes do terceiro setor, denominadas
organizaes no-governamentais (ONGs), na prestao de servios
pblicos, com nfase na questo da infncia e adolescncia.
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A prestao de servios sociais e assistenciais infncia e


adolescncia brasileiras por parte de entidades do hoje denominado
terceiro setor, um fenmeno cuja origem remonta j ao sculo
XVI, tendo nfase especial o trabalho voluntrio, iniciado a partir da
criao da Irmandade da Santa Casa de Misericrdia, em Santos
(SP), fundada por Brs Cubas, integrante da expedio de Martim
Afonso de Souza. Embora a natureza de tais entidades tenha sofrido
transformaes significativas ao longo dos anos, h alguns traos
interessantes que atravessam os sculos, a exemplo da intensa
polmica sobre a obrigatoriedade do Estado na prestao de
servios sociais a este segmento, a qual j foi objeto de interessantes
anlises (ver, por exemplo, Faleiros, 1995, p. 47-98), bem como da
finalidade pblica de tais entidades, embora sejam as mesmas de
natureza privada, expressando o lema consagrado do privado porm
pblico(cf. Fernandes, 1994, p. 156).
No entanto, sobretudo nas duas ltimas dcadas que
se verifica uma enftica proliferao das entidades voltadas ao
atendimento infncia e adolescncia, agora sob a identidade de
ONGs, proliferao esta determinada por duas ordens de fatores:
de um lado, pelo conjunto de medidas implementadas j a partir
dos anos de 1980, conforme j mencionado anteriormente, com
vistas superao da crise fiscal do Estado, as quais poderiam
ser resumidas em cinco itens: privatizao do financiamento e
da produo dos servios; corte dos gastos sociais; canalizao
dos gastos para os grupos carentes e a descentralizao em nvel
local (Taylor-Gooby apud Laurell, 1995, p. 163). Neste contexto
de retraimento do Estado da prestao de servios, forjam-se as
condies para a transferncia do atendimento das demandas
sociais ao chamado setor pblico no-estatal ou terceiro setor, sob
o argumento de que este seria supostamente o espao propcio
realizao da cidadania, em contraponto a um aparelho estatal rgido,
burocratizado, incapaz de possibilitar aos seus cidados o exerccio
da autonomia e da participao na gesto dos servios.
Por outro lado, a poltica estatal de ateno infncia e
adolescncia no Brasil foi marcada historicamente por caractersticas
centralizadoras, repressoras e policialescas, as quais terminavam
por subjugar a condio de cidados destes segmentos, inspirando
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reaes da sociedade civil no sentido de preencher lacunas e oferecer


alternativas de atendimento. Neste sentido, poderamos afirmar
que os anos de 1980 trazem a marca histrica da politizao da
questo da infncia e adolescncia brasileiras, seja pela indignao
e denncias face s situaes de omisso do Estado, frente aos
enormes contingentes de crianas e adolescentes em situaes
extremadas de risco pessoal e social, seja, ainda, pelo incremento de
iniciativas visando o atendimento direto, dado o carter emergencial
da questo.
Esta articulao da sociedade em prol da causa infantojuvenil teve dois desdobramentos: o desenvolvimento de inmeras
pesquisas sobre a infncia pobre sob diferentes aspectos, sendo
que o tema da criminalidade juvenil recebeu especial ateno j nos
anos de 1970, e, a criao de inmeras instituies e programas,
geralmente organizados pela iniciativa catlica, objetivando oferecer
s crianas assistncia alternativa quela oferecida pelo setor
pblico, as quais so hoje coordenadas pela Pastoral do Menor,
criada em 1978 (Impelizieri, 1995, p. 25).
A presena destas entidades sinalizava novas tendncias
no que se refere s concepes e metodologias de atendimento
populao infanto-juvenil, resultando na formao de redes de
entidades constitutivas de dois perfis de atuao: de um lado,
programas em que predominam o componente de atendimento e
que enfatizam o trabalho junto ao menino; e de outro, grupos que se
voltam para a denncia das omisses e transgresses do Estado e da
sociedade em relao aos direitos da pessoa humana e de cidadania
de crianas e jovens (Costa apud Castro e Ribeiro, 1994, p. 19).
Ainda nos anos de 1980, temos a criao do Movimento Nacional
de Meninos e Meninas de Rua, assim como do Frum Nacional de
Defesa dos Direitos da Criana e Adolescente, os quais compuseram,
juntamente com inmeras outras entidades, a Comisso Nacional
Criana e Constituinte que teve papel decisivo na articulao do
movimento nacional pr defesa da infncia e adolescncia que
resultou na incluso do artigo 227 da Constituio Federal, que
reza sobre a garantia dos direitos da infncia e adolescncia. No
entanto, o efetivo reconhecimento do papel das ONGs, dar-se- com
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a regulamentao do artigo 227 da Constituio Federal, atravs


da Lei 8.069/90 Estatuto da Criana e do Adolescente. Tal lei
prescreve no Artigo 86, que trata da poltica de atendimento infncia
e adolescncia: a poltica de atendimento dos direitos da criana e
do adolescente far-se- atravs de um conjunto articulado de aes
governamentais e no-governamentais, da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios.
s ONGs cabe ainda, de acordo com o Artigo 88 do ECA,
a participao paritria com o poder pblico na formulao e
proposio da poltica de atendimento, seja no mbito municipal,
estadual ou nacional, atravs dos Conselhos de Direitos da Criana
e do Adolescente. Ainda, nos Artigos 90 e 91 da mesma lei, est
definitivamente reconhecido o papel das ONGs, assim como do
poder pblico, na implementao da poltica de atendimento
infncia e adolescncia, ao se prescrever a obrigatoriedade de
inscrio dos programas desenvolvidos pelas entidades, assim
como os critrios mediante os quais as mesmas podero pleitear o
registro nos Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente. Esta
legitimao institucional se d em funo da presena incontestvel
do amplo contingente de entidades autodenominadas organizaes
no-governamentais na prestao de servios sociais/assistenciais,
embora pouco se saiba a respeito das mesmas.
Um dos raros estudos sobre a atuao das ONGs na rea da
infncia e adolescncia, foi realizado pelo IUPERJ em 1992, publicado
sob o ttulo Ao invisvel: o atendimento a crianas carentes e a
meninos de rua no Rio de Janeiro, consistindo na catalogao
dos programas desenvolvidos por cerca de 620 entidades, todas
autodenominadas organizaes no governamentais, dedicadas
crianas e adolescentes pobres. Outro estudo bastante interessante
tambm desenvolvido pelo IUPERJ, intitulado Crianas de rua e
ONGs: um estudo do atendimento no governamental (Impelizieri,
1995, p. 264), consiste numa avaliao do contato das ONGs de
assistncia a meninos e meninas de rua no Rio de Janeiro, atravs
de acompanhamento sistemtico.
No Distrito Federal, so inexistentes ou escassos os dados
a respeito da atuao do terceiro setor, o que nos motivou ao
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desenvolvimento da pesquisa com o objetivo de traar um perfil das


entidades voltadas ao atendimento criana e adolescente, cujos
resultados ora apresentamos.

Terceiro setor: breve incurso conceitual


Pode-se afirmar que as imprecises e ambigidades em
torno do conceito de terceiro setor remetem sua prpria natureza,
suscitando dificuldades conceituais em funo do amplo espectro
de entidades autodenominadas como entidades do terceiro setor,
assim como pela heterogeneidade da legislao constitutiva do seu
marco legal. H ainda, uma tendncia a se determinar o conceito
de terceiro setor em funo de seu uso recorrente em cada pas,
incorrendo-se numa certa homogeneizao em detrimento de suas
especificidades e idiossincrasias.
Em trabalho pioneiro sobre o terceiro setor na Amrica Latina,
Fernandes (1997, p. 25) afirma que o terceiro setor apenas uma
entre outras expresses utilizadas nos Estados Unidos para destacar
as organizaes sem fins lucrativos, para tratar de um tipo de
organizaes cujos benefcios financeiros no podem ser distribudos
entre seus dirigentes e associados. Destaca ainda as organizaes
voluntrias para referir-se a um conjunto de organizaes cuja
criao e existncia tm como fundamento a vontade de seus
fundadores, assim como suas inclinaes para fazerem doaes e
contribuies financeiras voluntariamente.
H ainda, segundo esse autor, um amplo conjunto de
entidades, situadas em outras dinmicas abaixo da linha dgua,
que efetivamente se enquadram na denominao de entidades
que prestam servios sem fins lucrativos, as quais incluem
desde aquelas voltadas para a cura espiritual, proteo, ddiva e
reciprocidade, dentre vrias outras, o que termina por dificultar ainda
mais a conceituao do que seja o terceiro setor.
Na Europa, cunhou-se a expresso organizaes nogovernamentais, cuja origem est na ata de constituio das Naes
Unidas, em 1945, aludindo a um conjunto de instituies com as
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quais a ONU estabeleceria parcerias para a cooperao internacional


(Naes Unidas, 1977 apud Landim, 1993).
Segundo Cardoso (1997, p. 8) o terceiro setor assim se
denomina por constituir-se uma esfera que no Estado (primeiro
setor, o pblico), nem mercado (segundo setor, o privado), sendo
pois composto pelo universo das instituies filantrpicas dedicadas
prestao de servios sociais, as entidades de defesa de direitos,
as mltiplas experincias do trabalho voluntrio, assim como a
filantropia empresarial. Posto desta forma, o princpio da excluso/
incluso simultaneamente termina simplesmente por enumerar o
que no e eventualmente o que poderia ser o terceiro setor, sem
no entanto estabelecer uma conceituao rigorosa e precisa.
No Brasil, apesar de ter-se importado o termo organizaes
no-governamentais sem fazer referncia ao espectro amplo e difuso
das entidades constitutivas do terceiro setor, poderamos afirmar
que a vasta literatura termina por estabelecer mais divergncias
que consensos em torno do conceito de terceiro setor, tomando-o
por vezes como ONGs, e outras vezes como setor que abarcaria
outras entidades da sociedade civil, as chamadas entidades sem
fins lucrativos em geral.
Em seu precioso estudo de doutorado, Landim (1993, p. 398)
afirma que esse termo comea a ter visibilidade no Brasil a partir dos
anos de 1980, quando aparecem, de forma pontual, determinadas
entidades civis militantes, de carter no-partidrio, ligadas a
movimentos sindicais ou movimentos sociais diversos em geral,
alvos de denncias e acusaes no jogo das concorrncias polticas
e sindicais. J em 1991, fundada no Rio de Janeiro a primeira
Associao de Organizaes No-Governamentais, congregando
um conjunto extremamente amplo de entidades de naturezas as
mais diversas.
No entanto, o termo efetivamente se consagra com a criao
do Frum Brasileiro de ONGs, preparatrio para a Conferncia
da Sociedade Civil sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a
ECO-92. O Frum, em 1992, compunha-se de 1.200 entidades.
Consagradas publicamente pela mdia no megaevento da ECO-92,
as ONGs permanecem no entanto uma categoria obscura, ambgua,
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geralmente associadas aos processos organizativos e participativos


da sociedade civil. Esta fluidez e obscurantismo conceituais em
torno do que venha a ser terceiro setor (ou ONGs) termina por definir
incluses e excluses, assim como mltiplas possibilidades de
manipulao em funo da identidade e dos interesses de grupos e
sujeitos partcipes do universo das ONGs. Segundo Landim (1993, p.
29), organizaes as mais diversas manipulam freqentemente sua
identidade de serem ou no ONGs, jogando em diferentes contextos,
com diferentes imagens e critrios de legitimidade.
Outro estudo bastante interessante sobre o terceiro setor
o de Oliveira Neto (1991, p. 129-155) elaborado por ocasio do
seminrio Novas Fronteiras entre o Pblico e o Privado: o Papel
das Organizaes No-Governamentais na Dcada de 90, no
qual o autor atribui a presena das ONGs ativa participao da
classe mdia na esfera pblica, como tradutores e articuladores das
demandas das classes populares. Procede a uma classificao das
ONGs a partir de sua natureza em dois tipos distintos. A primeira
tipologia abrangeria as organizaes de Assistncia Social, que
englobariam os subconjuntos: instituies tradicionais de caridade;
entidades de promoo do desenvolvimento; e entidades de
formao e manuteno de clientelas eleitorais. O segundo tipo,
comportaria as entidades de Defesa de Direitos e Educao Popular,
as quais, por seu turno, englobariam trs subconjuntos: entidades de
defesa de interesses difusos; entidades a servio dos movimentos
populares; e entidades de promoo da cidadania. A classificao
proposta, embora o autor advirta que no pretende estabelecer uma
taxionomia, termina por englobar parte considervel das entidades
do terceiro setor. O autor taxativo em suas observaes no tocante
expanso das ONGs:
Antes porm cabe ressaltar o fato de que a valorizao do papel social
das ONGs fruto do liberalismo e do Welfare State, razo porque so
facilmente assimiladas no discurso neoliberal, tomadas como exemplo
das virtudes da iniciativa privada tambm no campo da promoo
social e convocadas a prestar relevantes servios. (Oliveira Neto, 1991,
p. 143).

Cremos que as dificuldades em torno da conceituao do


terceiro setor decorrem ainda da existncia de um conjunto variado
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de leis e decretos que so emanados para sua regulamentao,


os quais, terminam por favorecer, quando no a polissemia, a
ressemantizao em funo das necessidades de adequao ao
marco legal, conforme j explicitado em Landim (1993, p. 131). Esta
tendncia pode ser claramente observada na busca das entidades
por obterem uma variada gama de certificados, cujos requisitos
so determinados por lei desde as pocas mais remotas, os quais
sequer referem-se ao termo ONG, embora as englobe em seu difuso
conjunto, conforme veremos a seguir.

O terceiro setor: marco legal


No Brasil, a questo do repasse de recursos pblicos a
entidades sem fins lucrativos, e portanto, do terceiro setor, seja
atravs das isenes fiscais, seja de forma direta, remonta s
primeiras dcadas sculo XX. J em 1916, registra-se a primeira
tentativa de reconhecimento formal das sociedades civis sem
fins lucrativos, as quais congregam tambm o universo das hoje
denominadas ONGs, definidas pelo mesmo cdigo civil como pessoas
jurdicas de direito privado sem fins econmicos, compreendendo
as sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias,
associaes de utilidade pblica e as fundaes (Art. 16, inciso I,
apud Landim, 1993, p. 32).
Segundo Gomes (1999, p. 93), em 1939 foi publicado o primeiro
decreto-lei regulador da cooperao financeira da Unio com as
entidades, por intermdio da educao e da sade (Decreto n 527,
de 1 de julho de 1938), o qual j trazia equivocamente, as aes
de assistncia, sade, educao e cultura. Em 1943, institui-se a
obrigatoriedade de registro das entidades no Conselho Nacional de
Servio Social (CNSS), para fins de subvenes.
J a questo da iseno previdenciria, segundo a referida
autora, ser objeto de legislao pela primeira vez em 1959, atravs
da Lei n 3.577, que reconhece as entidades filantrpicas como
de utilidade pblica. Sua regulamentao, atravs do Decreto n
1.117/62 vincula a definio das entidades filantrpicas a critrios
jurdico-contbeis, ao mesmo tempo em que atribui ao CNSS a
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competncia para a emisso dos certificados de utilidade pblica


federal. Em 1965, pela Lei n 4.917, concede-se a iseno do imposto
de importao s entidades que se dediquem assistncia social e
estejam registradas no CNSS (Gomes, 1999, p. 94).
A Constituio Federal de 1988, ao dispor sobre as isenes
a estas entidades, prescreve em seu Artigo 195, pargrafo 7:
so isentas da contribuio para a seguridade social as entidades
beneficentes de assistncia social que atenderem os requisitos
estabelecidos em lei. Ainda, ao tratar das limitaes do poder de
tributar, a mesma Constituio Federal reza em seu artigo 150, inciso
II, alnea c, sobre a vedao de impostos sobre: patrimnio, renda
ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das
entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao
e de assistncia social sem fins lucrativos, atendidos os requisitos
da lei.
A heterogeneidade da nomenclatura no texto constitucional
abrange ainda a questo da sade, tratando-as como entidades
filantrpicas e entidades sem fins lucrativos (Artigo 199, I). Ainda,
segundo Gomes (1999, p. 95) esta heterogeneidade prossegue seja
no tocante s entidades beneficentes de assistncia social, Artigo
204, inciso I; seja ainda no tocante educao, que a estas refere-se
como escolas comunitrias, confessionais, ou filantrpicas (Artigo
213). Finalmente, o artigo 227, pargrafo I, admite a participao das
organizaes no governamentais na promoo da assistncia
infncia, desde que obedecidos os requisitos legais.
J a Lei 8.212, de julho 1991, que dispe sobre a Seguridade
Social e institui seu plano de custeio, prescreve, no tocante s
isenes, que estar isenta de contribuio seguridade social
a entidade beneficente e de assistncia social que entre outros
requisitos: promova a assistncia social beneficente, inclusive
educacional ou de sade, a menores, idosos, excepcionais ou
pessoas carentes. O Decreto n 752, de 16 de fevereiro de 1993,
toma estas entidades como instituies beneficentes de assistncia
social, educacional ou de sade, sem fins lucrativos, ao mesmo
tempo em que dispe sobre a concesso do certificado de entidade
de fins filantrpicos.
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A Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) traz uma definio


de tais entidades em seu Artigo 3, nos seguintes termos: Considerase entidades e organizaes de assistncia social aquelas que
prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos
beneficirios abrangidos por esta lei, bem como as que atuam na
defesa e garantia de direitos. Como podemos perceber, a LOAS
amplia a definio de entidades para congregar tambm aquelas
que necessariamente no esto na prestao direta de servios,
mas tambm na retaguarda para garantia do direito.
A Lei n 9.732, de 11 de dezembro de 1998, conhecida como Lei
da Filantropia, em seu Artigo 55, inciso III, define entidade beneficente
e de assistncia social, como aquela que promova, gratuitamente
e em carter exclusivo, a assistncia social beneficente a pessoas
carentes, em especial crianas, adolescentes, idosos e portadores
de deficincia. Desta vez, a definio de tais entidades se d pelo
critrio do seu exerccio e prestao do servio, em detrimento de
uma construo mais conceitual.
Finalmente, a promulgao da Lei n 9.790, de maro de 1999,
que dispe sobre a qualificao de pessoas de direito privado, sem
fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), prope-se a abarcar o amplo espectro das
entidades, desta vez pela definio sem fins lucrativos, nos termos
do seu Artigo 1, pargrafo 1:
para efeito desta lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurdica
de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes
operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes, participaes
ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas
atividades e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo
objetivo social.

Apesar de pretender-se definitiva no tocante questo


do carter meramente pblico da finalidade ou natureza destas
entidades, esta lei traz ainda uma grande novidade, qual seja a
possibilidade de que os dirigentes das entidades possam vir a auferir
remunerao pelas suas funes, seja na gesto executiva, seja
ainda na prestao de servios (Artigo 4, inciso VI).
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Enfim, o que parece demonstrar o disposto na legislao no


que tange definio das entidades constitutivas do terceiro setor,
seja na perspectiva da filantropia (Lei 9.732), seja ainda das OSCIPs
(Lei 9.790), que o conjunto de leis no vocacionado a resolver o
problema da (in)definio conceitual, uma vez que a ltima apenas
adota o princpio da incluso/excluso, ampliando sobremaneira o
espectro das entidades que poderiam pleitear a qualificao como
OSCIPs. No entanto, a mesma lei prescreve um prazo de dois anos
(Artigo 18) para a coexistncia dos mltiplos certificados, findo o
qual as entidades sero obrigadas a optar por um ou outro. Parecenos, no entanto, que a grande diferena entre ser uma e/ou outra
reside na possibilidade de remunerao mesmo dos dirigentes, o
que pode mais uma vez implicar num processo de ressemantizao
das entidades, atravs das reformulaes estatutrias para se
adequarem ao novo critrio. Esta tendncia j foi apontada por
servidores do Ministrio da Justia quando do encontro preparatrio
para o Seminrio Nacional sobre o Marco Legal da Filantropia,
ocorrido em junho de 2000 em Braslia.
A lei em apreo traz, ainda, questes interessantes que
certamente tero repercusses diretas na questo do trabalho
voluntrio, uma vez que abre a possibilidade de profissionalizao/
remunerao de quadros dirigentes e prestadores de servios,
questo deveras interessante em poca de reestruturao produtiva
e de desemprego em massa.

A questo do voluntariado
Embora no seja recorrente a referncia ao voluntariado
nos marcos legais do terceiro setor, sabe-se que grande parte
das entidades que o compem so autnticas expresses da
presena do voluntariado, seja atravs das doaes financeiras,
seja ainda atravs da doao de sua fora de trabalho ou mesmo
dos conhecimentos (knowledge) em funo de causas sociais.
Ademais, o apelo generalizado solidariedade em uma poca de
crise e desemprego mundiais tem resultado numa otimizao das
experincias voluntrias, embora muitas vezes em detrimento da
construo de uma tica pblica em torno da garantia e usufruto de
direitos sociais.
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Segundo pesquisa desenvolvida pelo Instituto de Estudos da


Religio (ISER), publicada pela Folha de S. Paulo (1999, p. 3), o
terceiro setor movimenta, no mundo, recursos anuais equivalentes
aos de uma oitava economia mundial, excluindo-se deste as
entidades de cunho religioso; ainda, segundo a mesma pesquisa,
o setor apresentou um crescimento de 44,38% no perodo entre
1991 e 1995.
Nos Estados Unidos, segundo Rifikin, (1997, p. 20) o terceiro
setor compe um universo de 1,2 milho de organizaes sem fins
lucrativos ou organizaes de servios, empregando 10% da fora
de trabalho remunerada e movimentando recursos equivalentes
ao PIB da stima maior economia do mundo. Quanto s atividades
voluntrias, Drucker (1993, p. 133) afirma que cerca de 90 milhes
de americanos trabalham pelo menos trs horas semanais como
voluntrios, seja para organizaes sem fins lucrativos, seja para
igrejas, hospitais, servios comunitrios, entre muitos outros tipos
de entidades. Por volta do ano 2010, haver cerca de 120 milhes
de americanos desprendendo pelo menos cinco horas semanais
de trabalho voluntrio. Somando-se os que exercem e os que j
exerceram uma atividade voluntria, a cifra chega aos 90%. Existem
ainda agncias, como as United Way e American Friends, dedicadas
simplesmente seleo e treinamento dos voluntrios (Colho,
2000, p. 70).
H controvrsias significativas a respeito dos dados: segundo
Greenfeld (2000, p. 5), pesquisa realizada pela Universidade
John Hopkins demonstra que os americanos que trabalham
voluntariamente em atividades cvicas j somam 49% da populao,
enquanto os que doam contribuies financeiras somam j 73%.
Em 1999, o valor destas doaes chegou a US$ 190 bilhes ou
33% do oramento federal. A pesquisa aponta ainda o fato de que a
filantropia nos Estados Unidos tende a ser cada vez mais associada
a estratgias e mtodos empresariais, pela iniciativa dos prprios
neofilantropos, sobretudo na busca de resultados concretos
(produtos). Alm disso, a busca pela profissionalizao j inspirou
programas de ps-graduao em filantropia, como o Programa de
Pesquisadores Internacionais do Centro de Estudos de Filantropia
em Nova Iorque.
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A propenso generosidade dos americanos pode ser


explicada por duas hipteses: primeiro pela tradio associativista,
assim como pela decorrente participao na gesto da vida
comunitria que tm papel decisivo para a cristalizao de uma
mentalidade participativa, mesmo porque para os americanos a boa
imagem na comunidade local, assim como a dedicao voluntria
a uma causa so fundamentais para a carreira e vida pblica de
qualquer cidado. Neste contexto de filantropia, no casual o
fato de que os bilionrios norte-americanos somam 267, enquanto
os milionrios so nada menos que 2,5 milhes. Menos casual ainda
o fato de podermos nomear alguns neofilantropos em funo das
somas doadas a entidades sem fins lucrativos em 1999: Bill Gates
US$ 22 bilhes, tendo sido US$ 5 bilhes durante o julgamento da
Microsoft, acusada de monoplio; John Rockfeller US$ 5,8 bilhes e
Andrew Carnegie U$$ 4,8 bilhes (Greenfeld, 2000, p. 5). A segunda
hiptese, estaria mais relacionada ao sentimento altrusta mesmo,
cujas principais motivaes so de ordem psicolgica, como por
exemplo a idia de praticar o bem (Colho, 2000, p. 71).
No Brasil, apesar de poucos dados a respeito do voluntariado,
suas atividades datam j de 1543, quando foi criada a primeira
Santa Casa de Misericrdia. Normalmente ligadas igreja catlica,
as aes do voluntariado tiveram papel determinante junto aos
segmentos pauperizados da populao, tendo especial destaque a
questo da infncia pobre e desvalida, assim como dos leprosos,
idosos, deficientes, entre outros.
Mais recentemente, tem ocorrido um apelo veemente s
iniciativas voluntrias, seja atravs da mdia, seja ainda atravs da
organizao de grupos de voluntrios em vrias capitais e municpios
do Brasil empreendida pelo programa Comunidade Solidria.
Ainda, em funo de ter sido o ano de 2001 consagrado como Ano
Internacional do Voluntariado, houve a pretenso de se estimular
as atividades voluntrias a fim de que o ano 2001 chegasse ao seu
final com a duplicao dos quadros de voluntrios, de forma que,
em termos numricos, a meta do Comit Brasileiro do Voluntariado
seria chegar aos 40 milhes de voluntrios atuando.
Os recursos movimentados em 1995 pelas entidades do
terceiro setor, no Brasil, somam 10,9 bilhes de reais. J a mo-de290

Ser Social 9

obra remunerada soma 1,120 milho de trabalhadores remunerados


e 333 mil voluntrios. Boa parte desta fora de trabalho, ou 81% dos
recursos humanos, tem suas atividades voltadas para as seguintes
reas: educao (33%); sade (16,4%); cultura e recreao (15,6%);
assistncia social (15,1%) e outras reas (19%), (Folha de S. Paulo,
1999).
Registra-se no Brasil, nos ltimos anos, um crescimento
considervel da filantropia empresarial, incentivada pelo Grupo de
Institutos, Fundaes e Empresas (GIFE), o qual estimula a ao
filantrpico-empresarial com iniciativas bastante inovadoras como:
a empresa amiga da criana, selo de combate ao trabalho infantil
dentre outras. Todas elas, diga-se, associadas construo de
uma imagem de respeitabilidade das empresas patrocinadoras,
bem como, em absoluta consonncia com as possibilidades legais
de deduo.
Assim como as entidades do terceiro setor, a atuao do
voluntariado tambm demanda um marco legal especfico, em
funo da natureza prpria da atividade voluntria, razo pela qual
foi promulgada a Lei n 9.608, de 18 de fevereiro de 1988, a qual
define o servio voluntrio, assim como em que circunstncia poder
ser desenvolvido.

Infncia, adolescncia e terceiro setor no Distrito Federal


Aspectos metodolgicos
A pesquisa de campo desenvolveu-se no perodo de novembro
de 1999 a junho de 2001, contando com a participao de quatro
bolsistas de extenso pelo Decanato de Extenso da UnB e dois
pelo Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Cientfica do
CNPq-(PIBIC), sob nossa coordenao.
Partindo do princpio de que a atividade do bolsista transcende
a mera coleta de dados, procedemos no sentido de constituir tal
atividade como espao de formao profissional, engajando os
bolsistas em todas as etapas do processo a saber:
a) Capacitao
- leitura e discusso do projeto;
291

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

- reviso bibliogrfica sobre o terceiro setor;


- participao no I Seminrio Terceiro Setor no Distrito Federal e
Territrios, promovido pela federao das Fundaes Privadas
do Distrito Federal, nos dias 23 e 24 de novembro de 1999;
- participao no II Seminrio Nacional de Assistncia Social
Filantropia: Marco Legal e Universalizao dos Direitos,
nos dias 14 e 15 de junho de 2000.
b) Coleta de dados
- visitas ao Conselho Distrital de Direitos da Criana e do
Adolescente para pesquisa documental;
- elaborao de instrumental de coleta de informaes sobre
as entidades cadastradas no CDCA, que totalizam 74;
- classificao das entidades de acordo com o regime de
atendimento, delimitao de uma amostra de 40 entidades
a serem pesquisadas, resultando em 54,05% do total;
- elaborao de roteiro de entrevista a ser realizada com os
dirigentes das entidades; realizao de 40 entrevistas;
- tabulao dos dados com o programa Excel;
- anlise e discusso dos resultados finais e apresentao
das concluses, conforme exposto a seguir.
- durante todo o transcorrer da pesquisa, desenvolvemos
intenso trabalho de pesquisa bibliogrfica, no sentido de
monitorar as produes e as novidades na rea do terceiro
setor.
c) Anlise dos dados
Optamos por agrupar as ONGs a partir de duas categorias,
quais sejam: entidades laicas, que somam um total de 22 das
40 entidades pesquisadas, correspondendo a 55% da amostra;
entidades religiosas, as quais perfazem um total de 18, o que
corresponde a 45% da amostra pesquisada. Entendemos por
entidades laicas aquelas que no apresentam em seus estatutos
292

Ser Social 9

quaisquer aluses a princpios de ordem religiosa ou espiritual,


bem como crenas ou valores relacionados a estes aspectos. J
as entidades religiosas, so aqui entendidas como aquelas cujos
estatutos explicitam claramente o carter religioso da entidade, seja
este cristo, esprita ou ainda de outra ordem.

Resultados finais
Data de fundao das entidades
Os dados coletados demonstram que o perodo de mais intensa
proliferao das entidades laicas no Distrito Federal vai dos anos
1980 aos 1990, representando um conjunto de 9 entidades o que
corresponde a 40,91% do total da amostra. No entanto, a presena
destas no DF se verifica j a partir dos anos 1950/60, perodo
de construo da cidade de Braslia, embora em numero pouco
expressivo: 2 ou 9,09% do total. O segundo perodo mais significativo
de criao de entidades laicas compreende os anos 1990/2000, com
6 novas entidades representando 27,27% do total.
As entidades religiosas, por sua vez, so mais antigas, pois
tm seu perodo de mais intensa proliferao no Distrito Federal
da dcada de 1960 de 1970, representando um conjunto de 7
entidades ou 38,89% do total das entidades fundadas no perodo.
Assim como as entidades laicas, as religiosas tambm j se fazem
presentes em Braslia na dcada de 1950, embora em nmero
ainda menos expressivo que o destas. Outro perodo de proliferao
significativa das entidades religiosas ser o dos anos 1990/2000,
representando um conjunto de 5 ou 27,78% do total das entidades.
Aquelas fundadas no intervalo de 1970/1999 somam 33,34%, o que
demonstra um ritmo menos intenso de criao de novas entidades
no perodo.
Um fato interessante nos chamou ateno no desenrolar da
pesquisa: nem sempre a data de fundao das entidades corresponde
ao perodo em que estas efetivamente comeam a atuar, sejam elas
laicas ou religiosas. Os motivos compreendem desde o cumprimento
de extenso ritual burocrtico-legal, at as condies efetivas de
instalao para funcionamento, motivo pelo qual muitas vezes
293

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

as entidades existem antes no papel para depois de longo tempo


comearem a funcionar. Vejamos o que dizem os dados: as entidades
laicas em sua maioria, efetivamente demonstram uma coincidncia
entre data de fundao e tempo de atuao no DF; as religiosas,
por seu turno, apresentam significativa diferena, pois se em sua
maioria surgiram nos anos 1960/1979, s nos anos 1970/1989
que estaro efetivamente atuando em nmero de 8 ou 44,44%. O
conjunto das que efetivamente atuam nos anos 1960/1979, soma
praticamente metade (16,67%) do total das entidades fundadas no
perodo. Entretanto, podemos afirmar que a constituio do conjunto
das entidades do terceiro setor no Distrito Federal, se d em exata
concordncia com a vasta literatura, sobretudo no que tange aos
perodos de maior proliferao, enfatizando-se ainda que a presena
de entidades religiosas, embora em numero inferior s laicas,
corrobora a tese de antigidade destas entidades no atendimento
infncia e adolescncia.

Localizao das entidades


A distribuio das ONGs no mbito do Distrito Federal evidencia
traos importantes da ocupao e apropriao do espao urbano
como um todo. Embora Paviani (1997, p. 15, Infra) defenda a tese de
que Braslia constituda pelo Plano Piloto o centro e as cidades
satlites disseminadas no Distrito Federal, observamos na mesma
obra que, segundo a Codeplan/Ditec, em agosto de 1995, Braslia
compunha apenas uma das 19 regies administrativas do Distrito
Federal, ou seja, o Plano Piloto. Esta dualidade na interpretao do
espao fsico de Braslia, segundo Nunes (1997, p. 15) lhe confere
particularidades, uma vez que, vista por dentro,
a distncia entre o Plano Piloto e as satlites no pode ser medida em
quilmetros. Ela de outra ordem. Ela nos diz sobre uma aglomerao
urbana de terceiro mundo. ela que escancara a dificuldade de
integrao social. Em Braslia esse fenmeno mais perturbador
porque trata-se de um lugar produto de uma concepo absolutamente
racional.

O Plano Piloto apresenta uma expressiva concentrao de


entidades laicas, sendo 5 ou 22,73% na Asa Norte e 4 ou 18,08%
294

Ser Social 9

na Asa Sul, o que pode ser explicado em funo do trnsito de sua


clientela, geralmente procedente das cidades satlites em busca
de outros servios como emprego, (sobretudo no setor tercirio), e
tambm servios de sade. Vrios dirigentes assim explicaram este
fluxo: o fato de a pessoa, apesar de morar na satlite, trabalhar no
Plano Piloto, torna mais fcil a procura pelo servio que prestamos,
aqui mesmo no plano. Podemos afirmar ainda que o Plano Piloto
considerado como local estratgico, pois ao mesmo tempo que
comporta populaes procedentes de vrias localidades do Distrito
Federal, tambm o espao ideal para o trnsito e mediaes
poltico institucionais das entidades.
A segunda mais expressiva concentrao de entidades
laicas encontra-se na cidade satlite de Ceilndia, em nmero
de 4, o que representa 18,18% destas. Tal concentrao explicase evidentemente pelo fato de ser Ceilndia a cidade com maior
populao do Distrito Federal, com mais de 360 mil habitantes,
apresentando ainda, e em conseqncia, as mltiplas dimenses
dos processos de excluso social. A seguir, temos a cidade satlite
de Samambaia com 2 ou 9,09% das entidades laicas, seguida de
uma distribuio relativamente equnime para outras localidades,
como Parano, Sobradinho, Planaltina, Cruzeiro e Vila Planalto com
1 ou 4,55% das entidades laicas cada.
As entidades religiosas apresentam sua mais expressiva
concentrao na cidade satlite de Ceilndia, com um total de 6 ou
33,33% do total; em segundo lugar temos a Asa Sul, com 3 ou 16,67%,
embora estas ltimas atendam essencialmente populaes oriundas
das cidades satlites. Por fim temos Taguatinga, Ncleo Bandeirante
e Gama com 2 ou 11,11% das entidades, respectivamente.

Recursos para manuteno


Um dos principais problemas enfrentados pelas ONGs a
questo do financiamento de seus programas, sobretudo pelo fato
de estas no contarem ainda com o compromisso da transferncia
de recursos, seja por parte do Estado, seja ainda por parte da
iniciativa privada e/ou dos filantropos. Constatamos na pesquisa
295

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

que 17 ou 77,27%, das entidades laicas tm como principais fontes


de recursos para manuteno as doaes pessoais e espordicas,
seguidas das promoes (festas, bazares, feiras) para 15 ou 68,38%
das entidades; ainda, as contribuies dos scios constituem fonte
de financiamento para 8 ou 36,36% destas entidades. Em seguida,
so mencionadas outras fontes de financiamento destacando-se
a Fundao de Servio Social do Distrito Federal, desprendendo
recursos para 10 ou 45,45% das entidades; o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT) que repassa recursos para 5 ou 22,73% do total
das entidades laicas. Os recursos procedentes de outras entidades
nacionais no nomeadas chegam a 8 ou 36,36% das entidades e
aqueles procedentes de entidades internacionais chegam apenas
para 2 ou 9,09% do conjunto.
Nas entidades religiosas, o quadro no diferente: os
recursos provindos do mesmo tipo de doao so a principal fonte
de financiamento de 11 ou 61,11% destas entidades; as promoes
tm o mesmo peso, constituindo-se em fontes de receitas tambm
em 11 ou 61,11%; j os recursos das doaes e/ou contribuies
dos scios se fazem presentes no conjunto de 6 ou 33,33% das
entidades religiosas. As outras fontes de financiamento so nesta
ordem: Fundao de Servio Social, tambm presente em 6 ou
33,33% das entidades; Fundo Educacional do Distrito Federal em
4 ou 22,22% das entidades pesquisadas; os recursos provindos de
outras entidades nacionais constituem fonte para 5 ou 27,78% do
total, enquanto aqueles procedentes das entidades internacionais
chegam a 3 ou 16,67% das entidades religiosas.
importante observar que as entidades podem apresentar
fontes diversificadas de financiamento, porm a expresso que tm
as contribuies e promoes nos coloca a questo da fragilidade
das suas receitas, j que os recursos podem ser escassos ou
inexistentes em perodos de crise, o que termina por comprometer
a efetividade, continuidade e qualidade dos servios. No caso das
entidades religiosas este quadro parece ser mais grave dado o
decrscimo dos percentuais observado. Outro fator interessante
que embora a cooperao internacional tenha se constitudo em
importante instrumento de incentivo criao e atuao das ONGs,
296

Ser Social 9

a pesquisa demonstra que, no Distrito Federal, as ONGs ainda no


enveredaram por este caminho, sendo inexpressiva a quantidade de
ONGs, tanto as laicas como as religiosas, que obtm financiamento
internacional. Este quadro tambm chama a ateno para a questo
da presena imprescindvel do voluntariado para manuteno das
entidades em face da ausncia do compromisso pblico estatal na
manuteno dos programas e servios.
No caso das entidades religiosas, um dado que certamente
ameniza a escassez de recursos o fato de que 11 destas, ou
61,11%, possuem uma fonte permanente de recursos, embora
sujeita mesma ordem de problemas: a entidade mantenedora. J
no caso das entidades laicas, apenas 3 ou 13,64% afirmam possuir
uma entidade mantenedora.

Isenes obtidas
Normalmente, a contrapartida do Estado no sentido de
amenizar sua omisso no financiamento dos programas se d
atravs da concesso de determinadas isenes, as quais so
auferidas pelas entidades a partir do cumprimento de uma srie
de ritos burocrticos, em funo de sua adequao a um amplo
conjunto de leis e decretos para o usufruto do benefcio. Os dados
da pesquisa revelam o seguinte quadro: as entidades laicas que
contam com iseno de energia eltrica, gua e esgotos somam um
total de 10 ou 45,45%; j as que so isentas do IPTU perfazem 4 ou
18,18%; imposto de renda, INSS e taxa de limpeza pblica aparece
com a mesma freqncia de 13,64% para 3 entidades. A pesquisa
constata ainda que os dirigentes das que supostamente no gozam
das isenes no sabem esclarecer os motivos.
As entidades religiosas apresentam um quadro um pouco
mais significativo no tocante a este item: 13 destas ou 72,22%
afirmam ser isentas do pagamento de energia, gua e esgotos; 9
ou 50% gozam da iseno do IPTU; 7 ou 38,89% detm iseno do
IPVA; 3 ou 16,67% do Imposto sobre Servios (ISS), e 3 ou 16,67
declaram ser isentas do imposto de renda; apenas 2 ou 11,11% se
dizem isentas da contribuio ao INSS. Este quadro de isenes
297

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

bastante significativo no sentido de apontar um relativo grau


de profissionalizao tcnica das entidades religiosas, o qual, na
maioria das vezes, deve-se presena de advogados atuando como
voluntrios para formular as solicitaes de isenes. Em segundo
lugar, deve-se relao de seus dirigentes com a classe poltica,
de acordo com a fala de vrios dirigentes, o que pode sinalizar a
constituio de relaes clientelistas.

Relaes com outras entidades


Embora os ardorosos defensores da transferncia do fundo
pblico para as organizaes no-governamentais procurem
demonstrar um certo amadurecimento na postura destas entidades,
no que tange sua capacidade de se colocarem como parceiros e
gestores dos fundos e servios pblicos, (Pereira e Grau, 1999, p.
16-48), podemos observar que, do conjunto das 22 entidades laicas,
apenas 11 ou 50% mencionam algum tipo de relao com entidades
governamentais, apenas 2 ou 9,09% se relacionam com entidades
no-governamentais e 6 ou 27,27% afirmam manter relaes com
entidades governamentais e no-governamentais, simultaneamente.
No entanto, a maioria dos dirigentes entrevistados no consegue
precisar o tipo de relaes estabelecidas, o que nos permite concluir
que nem sempre estas relaes configuram parcerias atravs de
desenvolvimento conjunto de projetos. Ao contrrio, sobressai-se o
encaminhamento de usurios, como poderemos ver a seguir tambm
no tocante s entidades religiosas.
As entidades religiosas, por sua vez, parecem mais distantes
do ideal de ralaes consolidadas, sobretudo com a esfera
governamental, uma vez que, do conjunto de 18 entidades que
compunham nossa amostra, apenas 3 ou 16,67% mantm relaes
com o Estado. No entanto, 13 entidades ou 72,22% do total mantm
relaes com outras entidades no-governamentais, o que, de per si,
no expressa uma situao de efetivos relacionamentos consolidados
com o conjunto das ONGs, por dois motivos. Em primeiro lugar
porque nem sempre estas relaes configuram parcerias atravs de
projetos ou convnios, podendo constiturem-se em meros processos
de encaminhamentos de usurios de uma entidade a outra. Em
segundo lugar, isto ocorre porque, conforme j demonstrado no item
298

Ser Social 9

relativo aos recursos financeiros para a manuteno, 11 ou 61,11%


das entidades possuem uma mantenedora, o que pode configurar
uma mera relao de transferncias ou repasses financeiros. A
seguir veremos quais os mecanismos que, viabilizam e consolidam
tais relaes.
Instrumentos de cooperao das entidades
J procuramos demonstrar, no item que trata das imprecises
conceituais do termo ONG, o fato de terem estas sua expanso
recente em grande medida determinada pela implementao do
conjunto de medidas neoliberais, razo pela qual, segundo Oliveira
Neto (1991, p. 43), so facilmente tomadas como exemplo das
virtudes da iniciativa privada tambm no campo da proviso social
e convocadas a prestar relevantes servios. O mecanismo que
viabiliza o acesso destas entidades ao fundo pblico o projeto,
que por sua vez, pode se materializar atravs de convnio, parceria
e/o estes dois instrumentos simultaneamente.
No caso das entidades laicas do Distrito Federal, constatou-se
que das 22 entidades, 9 ou 40,91% possuem convnio, enquanto 3
ou 13,64% possuem parceria; as que utilizam os dois instrumentos
simultaneamente somam 6 ou 27,27%. J as entidades que no
lanam mo de nenhum destes instrumentos somam 4 ou 18,18%.
Quanto aos tipos de cooperao praticados por estas entidades
laicas, seja sob a forma de convnios, parcerias ou de ambos
os instrumentos, observa-se que 7 ou 31,82% so de natureza
financeira, enquanto em apenas um caso evidenciou-se o convnio
de natureza tcnica. No entanto, as que se utilizam dos dois
instrumentos simultaneamente somam 9 ou 40,91% do total das
entidades.
J as entidades religiosas apresentam um razovel desempenho
no tocante a este item, uma vez que do conjunto de 18 entidades que
compunham nossa amostra, 4 ou 22,22% afirmam manter convnio,
2 tm parceria e 11 ou 61,11% contam com convnio e parceria
simultaneamente. Dentre estas entidades, 7 ou 38,89% afirmam
manter cooperao de natureza financeira, e 7 ou 38,89% afirmam
manter cooperao de natureza tcnico-financeira, simultaneamente.
299

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

As que no se utilizam de quaisquer tipos de cooperao somam


2 ou 11,11% do conjunto das 18 entidades e 2 ou 11,11% no
responderam.
Embora a cooperao internacional, sobretudo aquela
estimulada pelo Banco Mundial e outras agncias internacionais,
tenha se constitudo em incentivo primordial criao e expanso das
ONGs, a pesquisa demonstra que as possibilidades de cooperao
formal entre as ONGs do DF e/ou agncias e entidades internacionais
ainda uma meta a ser atingida, pois no constam registros formais de
cooperao entre as mesmas. Este dado curioso, uma vez que, no
item relativo aos recursos para manuteno, 2 ou 9,09% do conjunto
das 22 entidades laicas afirmam contar com recursos financeiros de
entidades internacionais; no conjunto das entidades religiosas, as
que afirmam receber recursos de entidades internacionais so um
nmero um pouco mais expressivo: 3 ou 16,67% das entidades. Este
fato motivado pela inexistncia de uma poltica institucional no
conjunto das entidades, que priorize a capacitao de seus quadros
dirigentes no sentido de coloc-los na condio de captadores de
recursos junto s agncias internacionais.
Por outro lado, este quadro aponta ainda a dificuldade real
de se constituir uma esfera pblica transnacional, no contexto da
globalizao, a partir dos movimentos sociais, onde as ONGs teriam
o papel de sujeitos polticos ativos conforme preconizados por alguns
autores (Vieira, 1997, p. 11-33; Scherer-Warren, 1991, p. 79-91).
Procedncia dos usurios atendidos
A procedncia dos usurios atendidos indica a atuao das
entidades articulada s redes de carter local, sobretudo com o poder
pblico, no caso, o Governo do Distrito Federal (GDF), o que, se
de um lado demonstra a dificuldade de transcender esta esfera, por
outro lado sinaliza um primeiro passo na conquista da perspectiva
apontada pelos autores supra citados, qual seja, a de constituio
de redes, nas quais os sujeitos polticos tenham papel ativo. Ainda,
aponta a necessidade de otimizao das transferncias do fundo
pblico estatal para a execuo dos servios, j que a maioria
dos encaminhamentos dos usurios provm de rgos pblicos
300

Ser Social 9

estatais, o que pode se configurar como mero reflexo do processo


de esvaziamento e conseqente escassez na oferta de servios
pblicos estatais.
Do conjunto das 22 entidades laicas, 13 ou 59,09% afirmam
atender usurios de procedncias diversas, 11 ou 50% atendem
aqueles encaminhados pelos Centros de Desenvolvimento Social
(CDSs), 10 ou 45,45% atendem usurios encaminhados pela Vara
da Infncia e da Juventude, o mesmo percentual de entidades afirma
atender usurios que so trazidos diretamente por familiares e 7
ou 31,82% das entidades atendem usurios encaminhados pelo
Conselho Tutelar. As que afirmam atender usurios encaminhados
pela rede escolar do Distrito Federal so apenas 4 ou 18,08%; as
que atendem usurios a partir de outros encaminhamentos no
especificados somam 13 ou 59,09% das entidades.
No tocante s entidades religiosas, das 18 que compm o
conjunto da amostra, 8 ou 44,44% atendem usurios encaminhados
por familiares; 7 ou 38,89% atendem usurios encaminhados pela
Vara da Infncia e da Juventude (VIJ); 5 ou 27,78% atendem usurios
encaminhados pelos CDSs e apenas 4 ou 22,22% atendem aos
usurios encaminhados pelos Conselhos Tutelares. O nmero de
entidades que afirmam atender usurios procedentes de outros
encaminhamentos bastante expressivo, somando 9 ou 50% do
conjunto das entidades.

Caracterizao dos usurios atendidos


Apesar de muito haver ainda por ser feito, verifica-se que o papel
das ONGs no atendimento s demandas da infncia e adolescncia
do DF de fundamental importncia, o que confirma uma certa
tendncia da literatura no sentido de enfatizar o compromisso das
ONGs com os setores oprimidos e espoliados da populao. A
maioria das entidades laicas, 18 ou 81,82% atua junto a crianas e
adolescentes privados do atendimento das necessidades bsicas,
como alimentao, vesturio, abrigo e educao; se somarmos o
nmero das que atendem deficientes fsicos, deficientes mentais
e portadores de doenas especficas, teremos a cifra de 10 ou
45,46%.
301

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

J as entidades religiosas, 17 ou 94,44% atuam junto a crianas


e adolescentes privados do atendimento das necessidades bsicas;
somados os itens deficientes fsicos, deficientes mentais e portadores
de doenas especficas temos 7 ou 38,89% dos atendimentos.
Efetivamente temos um quadro extremamente grave, onde as
questes emergenciais parecem sobrepor-se a possibilidades
mais concretas de garantias de direito e conseqente possibilidade
de exerccio de cidadania, principalmente se considerarmos que
estas entidades padecem da escassez de recursos. Por outro
lado, verifica-se que muitas vezes a demanda por atendimentos
supera a capacidade de atendimento das entidades, levando-as ao
estabelecimento de critrios de elegibilidade, o que termina ainda,
por excluir parte considervel dos potenciais usurios.
Esta situao mais grave nas cidades satlites, que
apresentam maior densidade populacional e, conseqentemente,
ndices mais elevados de desemprego, a exemplo de Ceilndia.
No casual que Ceilndia apresente 5 ou 22,73% das entidades
laicas e 6 ou 33,33% das entidades religiosas. Menos casual ainda
que as entidades laicas situadas no Plano Piloto somem 9 ou 40%
enquanto as religiosas somam 4 ou 22,23% e, atendam em seu
conjunto, sobretudo usurios que se deslocam das cidades satlites
para o Plano Piloto.

Regimes de atendimento
A Lei n 8.069/90 (ou Estatuto da Criana e do Adolescente)
define em seu Artigo 90 os regimes de atendimento a serem executados
pelas organizaes governamentais e no-governamentais a saber:
orientao e apoio sociofamiliar; apoio socioeducativo em meio
aberto; colocao familiar; abrigo; liberdade assistida; semi-liberdade
e internao.
Os dados coletados demonstram que, das entidades laicas, 15
ou 68,18% atuam no apoio socioeducativo em meio aberto, seguido
de 10 ou 45,45% na orientao e apoio sociofamiliar e 7 ou 31,82%
na oferta de programas de abrigo. J as entidades religiosas, 11 ou
61,11% destas desenvolvem orientao e apoio sociofamiliar em
meio aberto; na mesma proporo de 11 ou 61,11% desenvolvem
302

Ser Social 9

apoio socioeducativo em meio aberto; 10 ou 55,56% desenvolvem


programas de abrigo; e 8 ou 44,44% atuam em programas de
liberdade assistida.
Observa-se que as entidades no atuam na execuo das
medidas de semi-liberdade ou de privao de liberdade, as quais
no Distrito Federal so ainda da estrita competncia da Vara da
Infncia e Juventude (VIJ), atravs de instituies como o Centro
de Atendimento Juvenil Especializado (CAJE), o que no as impede
de serem executadas por ONGs, desde que estas disponham
das condies de infra-estrutura para faz-lo, condies estas
no constatadas no conjunto das entidades pesquisadas. No
entanto, observa-se que as entidades religiosas j atuam de forma
significativa na execuo da medida de liberdade assistida. Por fim,
poderamos afirmar o expressivo comprometimento das entidades na
execuo de medidas de proteo previstas nos Artigos 98 a 102, da
Lei 8.069/90.

Recursos humanos
Perfil dos dirigentes
bem sabido que o perfil dos recursos humanos das
ONGs constitui trao de referncia tanto para a qualidade dos
servios prestados, como tambm para a constituio de relaes
promissoras, seja com o Estado, sobretudo na alocao dos
fundos pblicos seja ainda com as agncias internacionais e com
as prprias ONGs, no sentido de viabilizar parcerias.
Procuramos traar um rpido perfil dos recursos humanos das
entidades, englobando dirigentes e funcionrios, levantando alguns
aspectos como formao/grau de escolaridade, tempo de atuao
destes dirigentes, dentre outros. No contexto das entidades laicas,
pudemos constatar que 14 ou 63,64% das entidades tm seus
diretores com formao superior ou de terceiro grau, enquanto 7 ou
31,82% dos demais tm formao apenas de segundo grau; apenas
um diretor de entidade no respondeu pergunta no tocante ao seu
grau de escolaridade. Um dado interessante que dentre os que
303

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

tem curso superior, h uma parcela expressiva de advogados, seja


aposentados, seja ainda atuando na condio de voluntrios.
Quanto aos dirigentes de entidades religiosas, do total das 18
entidades pesquisadas, 9 ou 50% tm seus dirigentes com formao
superior, enquanto 8 ou 44,44% tm formao de segundo grau;
apenas um dirigente respondeu ter apenas formao de primeiro
grau. Este quadro bastante interessante pois demonstra que as
entidades tm quadros relativamente qualificados, ou potencialmente
qualificveis para atuarem como parceiros e gestores do fundo
pblico. Evidentemente que uma poltica de capacitao e atualizao
destes quadros seria desejvel, uma vez que a complexidade das
questes sociais demanda polticas de capacitao continuada.
Outro dado interessante o que concerne ao tempo de atuao
dos dirigentes frente s entidades, o que pode revelar traos de uma
possvel apropriao das mesmas, situao esta que possvel
mediante arranjos estatutrios, onde se permite a reconduo
de tais dirigentes por vrias vezes, consecutivamente. Os dados
apontam que, do conjunto das entidades laicas, 12 ou 55% dos
dirigentes ocupam o cargo h menos de cinco anos, enquanto 4
ou 18% ocupam o cargo h mais de cinco e menos de dez anos;
quatro esto exercendo o cargo h mais de dez e menos de quinze
anos; finalmente 2 ou 9% dos dirigentes ocupam o cargo h mais
de quinze e menos de vinte anos.
As entidades religiosas apresentam o seguinte quadro no
tocante ao tempo de atuao de seus dirigentes: do conjunto de
18 entidades, 7 ou 38,89% contam com a atuao de seus atuais
dirigentes h menos de cinco anos no cargo; 2 ou 11,11% tm
dirigentes atuando h mais de cinco e menos de dez anos; 4 ou
22,22% tm dirigentes por perodo superior a quinze e inferior a
vinte anos; 3 ou 16,67% tm seus dirigentes atuando h mais vinte e
menos de vinte e cinco anos; e apenas uma tem o mesmo dirigente
h mais de quinze e menos de vinte anos, enquanto um dirigente
apenas deixou de responder questo.
Quadro de Funcionrios
Quanto ao corpo de funcionrios das entidades, a pesquisa
demonstra que do conjunto das 22 entidades laicas, 10 ou 45,45%
304

Ser Social 9

tm menos de 20 funcionrios compondo seu quadro; 5 ou 22,73%


das entidades apresentam quadro funcional com mais de 20 e menos
de 40 servidores; 3 ou 13,64% apresentam mais de 40 e menos
de 60 servidores, enquanto 4 ou 18,18% contam com quadros de
servidores cujo numero superior a 60 pessoas.
As entidades religiosas apresentam um quadro de funcionrios
relativamente reduzido pois, do conjunto de 18 entidades, temos
7 ou 38,89% com quadro funcional abaixo de 20 servidores; 7 ou
38,89% das entidades com mais de 20 e menos de 40 servidores;
apenas uma entidade apresenta nmero superior a 40 e inferior a 60
servidores; por fim temos o conjunto de 3 ou 16,67% das entidades
com quadro funcional superior a 60 funcionrios. Em nmeros
absolutos, tais percentuais se traduziriam em aproximadamente 384
funcionrios para as entidades religiosas e 767 funcionrios para as
entidades laicas, o que, somado, resulta no expressivo total de mais
de 1.100 funcionrios atuando junto s ONGs que compuseram a
amostra.
Ao tentarmos distinguir a natureza do vnculo desses servidores
constatamos que as entidades contam com categorias diferenciadas
de funcionrios, sendo que h uma predominncia do trabalho
voluntrio. No caso das entidades laicas, observamos que do
conjunto de 22, temos 11 ou 50% que contam com funcionrios
regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT); ainda 07
ou 31,82% afirmam contar com corpo de voluntrios e temos ainda
duas modalidades, quais sejam, o pessoal cedido e requisitado
presentes em duas entidades, respectivamente.
J no conjunto das entidades religiosas, temos 9 ou 50%
destas que contam com a presena de trabalhadores na condio
de voluntrios; 8 ou 44% contam tambm com trabalhadores regidos
pela CLT e apenas em uma entidade consta a presena de pessoal
cedido. importante ressaltar que a presena de uma categoria de
servidores no exclui as demais, de forma que a maior dificuldade
encontrada no momento da entrevista junto aos dirigentes foi
estabelecer o nmero preciso de funcionrios para cada uma das
modalidades, pois estes no sabiam precisar.
305

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

No entanto, pode-se constatar a imprescindibilidade do trabalho


voluntrio, uma vez que esta modalidade se faz presente em
31,82% das entidades laicas e em 50% das entidades religiosas, o
que termina por referendar uma tendncia histrica, qual seja, a do
engajamento de voluntrios em entidades de carter religioso. Por
outro lado, a presena dos voluntrios nas entidades de carter laico,
embora menos expressiva, j denota uma sintonia com as tendncias
em curso no sentido de se estimular e absorver o trabalho voluntrio,
a exemplo da campanha desenvolvida pelo Comit Nacional de Apoio
ao Voluntariado. Conforme j mencionamos, segundo Vilela (2001),
a inteno deste comit era chegar ao final do ano de 2001 contando
com a atuao de 40 milhes de voluntrios no Brasil.

Patrimnio fsico das entidades


A poltica de isenes fiscais praticada pelo governo federal em
ralao s entidades tidas como filantrpicas ou sem fins lucrativos
ao longo dos anos, alm de possibilitar isenes de impostos e
encargos sociais, alm de servios como luz eltrica, gua, dentre
outros, tem possibilitado a muitas entidades a constituio de
patrimnio, como sedes luxuosas, automveis de luxo, dentre outros,
o que nem sempre tem transcorrido na via da legalidade. As recentes
denncias de desvio de dinheiro e de finalidade, praticadas por
entidades como a Legio da Boa Vontade, dentre outras, levaram
o Conselho Nacional de Assistncia Social a utilizar instrumentos
mais rigorosos no processo de avaliao e emisso de certificados
s entidades ditas filantrpicas, o que resultou na cassao de
certificados a 102 entidades s no ms de abril de 2001.
Embora a grande maioria das entidades visitadas durante a
pesquisa apresentasse carncias mltiplas, evidenciadas sobretudo
no que tange ao aspecto financeiro conforme j demonstrado no
item relativo s fontes de financiamento, preocupamo-nos em
averiguar o patrimnio destas entidades, sobretudo no que concerne
propriedade ou no do espao fsico.
Observamos que, no conjunto das entidades laicas, 10 ou
45,45% funcionam em imveis prprios, 9 ou 40,91% funcionam
306

Ser Social 9

em imveis cedidos, 2 ou 9,09% funcionam em imveis alugados,


enquanto apenas em uma entidade no obtivemos resposta
pergunta. Deste total, 19 imveis so construes de alvenaria, um
de madeira e 2 so construes mistas, com alvenaria e madeira
simultaneamente.
J no conjunto das entidades religiosas, do total das 18, apenas
14 ou 77,78% funcionam em sede prpria, enquanto 2 ou 11,11%
funcionam em imveis cedidos por terceiros, uma funciona em
espao fsico alugado e em apenas de uma no obtivemos resposta.
Deste conjunto, 100% dos imveis so construes em alvenaria.
Patrimnio simblico
Alm do patrimnio fsico, constatamos que as entidades
valorizam sobremaneira o seu patrimnio simblico, que se
traduz fundamentalmente na coleo de certificados obtidos pelas
mesmas em funo de sua adequao ao chamado marco legal
do terceiro setor. Esta postura explica-se em funo da busca de
reconhecimento e legitimao junto aos rgos competentes, o que
traz como contrapartida a viabilidade de um melhor trnsito junto aos
anis burocrticos do Estado.
Observamos que, no conjunto das entidades laicas, 22 ou
100% tm certificados de Utilidade Pblica Distrital; 16 ou 72,73%
tm certificados de Utilidade Pblica Federal; 19 ou 86,36% tm
certificado de Entidade Filantrpica concedido pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social; 19 ou 86,36% possuem certificados
concedidos pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do
Adolescente.
Dentre as entidades religiosas, 14 ou 77,78% possuem
Certificado de Utilidade Pblica Federal, o mesmo percentual aplicase s que tm certificado de Utilidade Pblica Distrital e certificado
concedido pelo Conselho Distrital de Assistncia Social; 16 ou
88,89% possuem certificado concedido pelo Conselho Nacional de
Direitos da Criana e do Adolescente.
Sabe-se que o grande desafio das entidades, no momento,
adequarem-se aos requisitos exigidos pela Lei n 9.790/99, que
307

Pesquisa em Servio Social e Poltica Social

trata do reconhecimento das OSCIPs, com uma novidade: esta lei


permite a remunerao de membros de diretorias das entidades,
o que tido como ponto polmico, uma vez que a concesso
de Certificado de Entidade Filantrpica fornecido pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social prev a expressa proibio a este tipo
de prtica. Isto posto, significa que aquelas entidades que optarem
por se constiturem como OSCIPs, tero que abdicar de uma srie
de outros certificados, como o caso do Certificado de Entidade
Filantrpica.

Consideraes finais
A partir da pesquisa bibliogrfica e da anlise dos dados
coletados, podemos apresentar algumas consideraes a propsito
do tema terceiro setor.
Primeiro, no h consenso sobre o que efetivamente o terceiro
setor ou sobre o que uma Organizao No-Governamental, uma
vez que encontramos uma multiplicidade de conceitos, o que decorre
da natureza absolutamente heterognea do espectro das entidades
ditas do terceiro setor. Tal indefinio pode proporcionar manipulaes
no sentido de uma ressemantizao, em funo dos interesses de
seus dirigentes, ou mesmo das exigncias e imposies colocadas
pelo prprio Estado. Mesmo constando tambm em referncias
legais, o termo ONG padece de uma conceituao no contexto
jurdico. Por conseqncia, um dos recursos utilizados o uso da
expresso sem fins lucrativos, embora a experincia brasileira
tenha memorveis exemplos de distores, como o das entidades
de educao (de fato escolas e faculdades particulares), hospitais
e fundaes que pautam a oferta de seus servios em relaes
mercadolgicas, embora utilizando-se das prerrogativas de entidade
filantrpica ou sem fins lucrativos.
A pesquisa realizada no Distrito Federal permite afirmar que, em
se tratando do terceiro setor e sua relao com o Estado, sobretudo
no que tange questo do fundo pblico e sua transferncia para
as entidades, h ainda muito a ser feito, pois visvel a dificuldade
das entidades em obterem financiamento pblico. Neste contexto,
inevitvel a responsabilizao da sociedade civil, que atende aos
308

Ser Social 9

apelos tanto na perspectiva de oferta de mo de obra voluntria,


como tambm assumindo o financiamento dos servios prestados,
atravs de doaes e contribuies financeiras.
Outro dado interessante diz respeito magnitude dos
atendimentos prestados pelas entidades: se somados os usurios
das organizaes governamentais e no-governamentais no Distrito
Federal includos nos mltiplos regimes de atendimentos, temos
em torno de 17.000 usurios, nmero este bastante considervel
dado o quadro de dificuldades e escassez de recursos verificado no
conjunto das entidades.
Tambm se destaca a presena do trabalho voluntrio no
contexto internacional, no Brasil e no Distrito Federal, ressaltandose ainda o engajamento do Estado na promoo e estmulo ao
voluntariado. Este fenmeno deveras interessante, sobretudo se
considerarmos o desemprego e a falta de perspectivas de insero
profissional para os jovens das classes mdia baixa e para os que
provm dos bolses de pobreza.
Em sntese, podemos afirmar que a participao das
organizaes no-governamentais na prestao de servios
infncia e adolescncia apresenta-se como um fenmeno
extremamente ambguo: de um lado, pode-se afirmar que so
absolutamente indispensveis, dadas as impossibilidades de acesso
aos servios prestados por agncias estatais. Por outro lado, sua
atuao nas condies ora averiguadas, termina por favorecer a
desresponsabilizao do Estado, configurando cenrios de absoluto
desrespeito condio de cidados de seus usurios.

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