As METAMORFOSES DO GV Representativo

05/10/2016
ASMETAMORFOSESDO
ASMETAMORFOSESDO
GOVERNOREPRESENTATIVO(*)
BernardManin
Freqentementeseafirmaquearepresentaopolticaestpassandoporumacrisenospasesocidentais.Durante
dcadas,arepresentaopareciaestarfundamentadaemumaforteeestvelrelaodeconfianaentreoeleitoradoeos
partidospolticosagrandemaioriadoseleitoresseidentificavacomumpartidoeaelesemantinhafiel.Hoje,porm,o
eleitorado tende a votar de modo diferente de uma eleio para a outra, e as pesquisas de opinio revelam que tem
aumentadoonmerodoseleitoresquenoseidentificamcompartidoalgum.Atpoucotempoatrs,asdiferenasentreos
partidos pareciam um reflexo das clivagens sociais. Mas hoje temse a impresso que so os partidos que impem
sociedadeclivagens,cujocarter"artificial"lastimadoporalgunsobservadores.Nopassado,ospartidospropunhamaos
eleitoresumprogramapolticoquesecomprometiamacumprir,casochegassemaopoder.Hoje,aestratgiaeleitoraldos
candidatosedospartidosrepousa,emvezdisso,naconstruodeimagensvagasqueprojetamapersonalidadedoslderes.
Asprefernciasdoscidadosacercadequestespolticasexpressamsecadavezmaisfreqentementeporintermdiodas
pesquisasdeopinioedasorganizaesquevisamfomentarumobjetivoparticular,masnotmaintenodesetornar
governo.Aeleioderepresentantesjnopareceummeiopeloqualoscidadosindicamaspolticasquedesejamver
executadas.Porltimo,aarenapolticavemsendoprogressivamentedominadaporfatorestcnicosqueoscidadosno
dominam.Ospolticoschegamaopoderporcausadesuasaptidesedesuaexperincianousodosmeiosdecomunicao
de massa, no porque estejam prximos ou se assemelhem aos seus eleitores. O abismo entre o governo e a sociedade,
entrerepresentanteserepresentados,pareceestaraumentando.
Nosltimosdoissculos,ogovernorepresentativopassouporimportantesmodificaes,especialmentedurantea
segunda metade do sculo XIX. A mudana mais evidente, que mais chamou a ateno dos historiadores do governo
representativo, diz respeito ao direito de voto: a propriedade e a cultura deixaram de ser representadas e o direito ao
sufrgiofoiampliado.Essamudanaocorreuparalelamenteaumaoutra:aemergnciadospartidosdemassa.Ogoverno
representativo moderno foi instalado sem a presena de partidos organizados, seguindo os exemplos das revolues
inglesa,americanaefrancesa.Amaioriadosfundadoresdogovernorepresentativochegavaapensarqueadivisoentre
partidos ou "faces" era uma ameaa ao sistema que pretendiam estabelecer.(1) A partir da segunda metade do sculo
XIX,porm,apresenadepartidospolticosnaorganizaodaexpressodavontadedoeleitoradopassouaservistacomo
umcomponenteessencialdademocraciarepresentativa.Almdisso,osprogramaspolticostambmtinhamumpapelde
reduzida importncia no modelo original dos governos representativos: a prpria idia de plataforma poltica era
praticamente desconhecida no final do sculo XVIII e incio do. sculo XIX. Mas com o aparecimento dos partidos de
massa,osprogramaspolticospassaramaserumdosprincipaisinstrumentosdacompetioeleitoral.
Oaparecimentodospartidosdemassaedeseusprogramasveiotransformaraprpriarelaoderepresentao.A
existncia de partidos organizados aproximava os representantes dos representados. Os candidatos passaram a ser
escolhidospelaorganizaopartidria,naqualmilitantesdebasetinhamaoportunidadedesemanifestar.Amassadopovo
podia,assim,terumacertaparticipaonaseleodecandidatoseescolherpessoasquecompartilhassemdesuasituao
econmicaedesuaspreocupaes.Umavezeleitos,osrepresentantespermaneciamemestreitocontatocomaorganizao
pela qual se elegeram, ficando, de fato, na dependncia do partido. Isso permitia aos militantes, ou seja, aos cidados
comuns, manter um certo controle sobre seus representantes fora dos perodos eleitorais. Apresentandose diante dos
eleitorescomumprograma,ospartidospareciamdaraosprprioscidadosapossibilidadededeterminarapolticaaser
seguida.
NofinaldosculoXIX,vriosanalistasinterpretaramonovopapeldospartidosedasplataformaspolticascomo
sinaldeumacrisedarepresentao(Ostrogorski,especialmentevol.I,p.568).Oprottipodogovernorepresentativoera,
ento,encontradono"parlamentarismo"ouno"parlamentarismoliberal",doqualosistemaingls,naformaqueassumiu
atcercade1870,eratidocomooexemplomaisacabado.(2)NoinciodosculoXX,multiplicaramseasanlisessobre
uma"crisedoparlamentarismo".(3)Mas, com o tempo, tornouse claro que, embora a emergncia de partidos de massa
tivesseocasionadoafalnciadoparlamentarismo,ogovernorepresentativonoestavaagonizando.Algunsobservadores
compreenderamquetinhasurgidoumaformanovaevivelderepresentao.Essenovomodelonofoidefinidoporum
conceito to preciso quanto o de parlamentarismo, e seu reconhecimento como fenmeno relativamente estvel e
internamente coerente foi assinalado pela criao de dois termos novos: "governo de partido", entre os analistas anglo
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_29/rbcs29_01.htm
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americanos, e parteiendemokratie, entre os tericos alemes. Cada um desses dois termos visava reunir sob uma s
denominaoascaractersticasquedistinguiamanovaformadegovernorepresentativodomodelodoparlamentarismo.
Foi possvel, ento, chegar a diversas concluses. A maioria dos analistas concordou com a idia de que a nova
formaderepresentaoeraradicalmentediferentedoparlamentarismo.Almdisso,firmouseaconvicodequearelao
derepresentaotpicadoparlamentarismotinhasidosubstitudaporoutradenovoformato,naqualopapeldospartidos
demassaedasplataformaspolticaspareciaterevoludocomoconseqnciadaextensododireitodevoto.Jquenose
imaginavaumretornoapadresmaisrestritivos,concluiusequearelaoderepresentaotinhasidoirreversivelmente
modificada. Enfim, ainda que alguns analistas lastimassem o declnio do parlamentarismo, o surgimento de um novo
formato de governo representativo foi entendido, de modo geral, como um progresso, um indcio de avano da
"democracia".Essapercepodecorreunosdofatodequeonovosistemaacompanhavaaextensododireitodevoto,
como tambm do tipo de relao de representao que implicava. O "governo de partido" parecia criar uma maior
identidadesocialeculturalentregovernantesegovernadosepareciatambmdaraosltimosumpapelmaisimportantena
definio da poltica pblica. O governo representativo parecia, assim, aproximarse do ideal de autogoverno, do povo
governandoasimesmo.Esseprogressorumodemocracia,entendidacomoogovernodopovopelopovo,chegouaser
interpretado como um prolongamento da histria dos Whigs ou, numa verso mais prxima de Tocqueville, como um
degrau no avano inexorvel dos direitos de igualdade e autonomia dos indivduos, que o "parlamentarismo liberal"
realizavademodoimperfeito.
HumanotvelsimetriaentreasituaoatualeadofinaldosculoXIXeinciodosculoXX.Hoje,comoento,
aidiadeumacrisederepresentaoumtemausual,oquenoslevaacrerqueestamosdiantedeumacrisequemuito
menosdarepresentaocomotaldoquedeumaformaparticulardegovernorepresentativo.Cabe,portanto,indagarseas
mudanas que hoje atingem a representao no estariam sinalizando a emergncia de uma terceira forma de governo
representativo,toestvelecoerentequantoomodeloparlamentareademocraciadepartido.
aindamaisextraordinrioqueachamadacrisederepresentaoatualsejaatribudaaodesaparecimentoouenfraquecimentodaquelas
mesmascaractersticasquedistinguiamademocraciadepartidodoparlamentarismoequepareciamaproximaraprimeiradeumgovernodopovo
pelopovo.Oqueestatualmenteemdeclniosoasrelaesdeidentificaoentrerepresentanteserepresentadoseadeterminaodapoltica
pblicaporpartedoeleitorado.Issosugerequetalvezexistamsemelhanasentreaformaderepresentaoquehojeestemergindoeotipode
governorepresentativoqueademocraciadepartidoteriasubstitudodefinitivamente.AmudanaqueadveionofimdosculoXIXtalveztenha
sidomenosradicaldoqueseimaginava.
Trs tiposideais de governo representativo sero construdos neste ensaio: o "parlamentar", a "democracia de
partido" e a "democracia do pblico" (ver Quadro na pgina 31).(4) Esses tipos ideais no esgotam todas as formas
possveisdegovernorepresentativo,nemmesmotodasasformasqueeleassumiunarealidade.Oestudoexaminaapenas
os modelos mais significativos e estveis, sob o ngulo da relao de representao que estabelecem. Em determinado
pontodotempoeemumdadopas,asvriasmodalidadesderepresentaopolticaaquianalisadaspodemcoexistirese
fundirumasnasoutras,mas,dependendodotempoedolugar,umaformaououtrapredomina.
Osprincpiosdogovernorepresentativo
Examinandoseasorigensdogovernorepresentativoluzdesuahistriaposterior,percebeseaexistnciadeum
certonmerodeprincpios,formuladosnofinaldosculoXVIII,quepraticamentenuncaforampostosemquestodesde
essapoca.Aomereferira"princpios"noestoufalandodemerasabstraesouideais,esimdeidiasquesetraduziram
emprticaseinstituiesconcretas.Quatroprincpios,entendidosdessamaneira,foramformuladosnosprimeirostempos
dogovernorepresentativomoderno.
1)Osrepresentantessoeleitospelosgovernados
Anaturezaexatadarepresentaotemsidoobjetodemuitacontrovrsia,mas,demodogeral,hconcordnciano
entendimento de que no existe representao quando os governantes no so periodicamente eleitos pelos governados.
Eleiesperidicasnotmcomoconseqnciaumaidentidaderousseaunianaentregovernantesegovernadosporduas
razesprincipais.
Em primeiro lugar, as eleies no eliminam a diferena de status e funo entre o povo e o governo. Em um
sistema eletivo o povo no governa a si mesmo. O processo eletivo resulta na atribuio de autoridade a determinados
indivduosparaquegovernemsobreoutros:opodernoconferidopordireitodivino,nascimento,riquezaousaber,mas
unicamente pelo consentimento dos governados. A eleio reflete o princpio fundamental do pensamento poltico
moderno,dequenenhumttulodeorigemsobrenaturalousuperioridadenaturaldaumapessoaodireitodeimporsua
vontadeaoutras.Aeleioummtododeescolhadosquedevemgovernaredelegitimaodeseupoder.
Em segundo lugar, um sistema eletivo no requer que os governantes sejam semelhantes queles que eles
governam.Osrepresentantespodemsercidadosilustres,socialeculturalmentediferentesdosrepresentados,contantoque
opovoconsintaemcoloclosnopoder.Umgovernoeletivopodeserumgovernodeelites,contantoqueessaselitesno
exeramopoderunicamenteemfunodesuasqualidadesdedistino.Essacaractersticadoprocessoeletivotornase
mais clara quando comparada com um outro mtodo possvel de escolha de governantes, o sorteio(5). A indicao de
autoridadespblicasporsorteioimpeobstculosaogovernodeeliteseasseguraqueosgovernantessejamsemelhantes
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aos demais cidados. Vale lembrar que, at o sculo XVIII, a escolha por sorteio era tida como o procedimento
democrticoporexcelncia.Ofatodequeosfundadoresdogovernorepresentativotenhamescolhidoaeleio,enoo
sorteio, como mtodo legtimo de seleo de representantes mostra que eles no viam incompatibilidade alguma entre
representao e governo de elites. digno de nota, embora raramente tenha sido analisado, o fato de que ao longo dos
ltimosdoissculosjamaistenhasidopropostaaindicaoderepresentantespormeiodesorteio.
Portanto, um sistema eletivo no cria uma identidade entre os que governam e os que so governados. Isso no
significa que os cidados comuns tm apenas uma posio subordinada no governo representativo. Embora o povo no
governe, ele no est confinado ao papel de designar e autorizar os que governam. Como o governo representativo se
fundamentaemeleiesrepetidas,o povo tem condies de exercer uma certa influncia sobre as decises do governo:
pode, por exemplo, destituir os representantes cuja orientao no lhe agrade. Por outro lado, o governo representativo
podeserumgovernodeelites,mascabeaoscidadoscomunsdecidirqueelitevaiexerceropoder:
2)Osrepresentantesconservamumaindependnciaparcialdiantedasprefernciasdoseleitores
Emborasejamescolhidos,epossamserdestitudos,pelosgovernados,osrepresentantesmantmumcertograude
independncia em suas decises. Esse princpio se traduz na rejeio de duas prticas que igualmente privariam os
representantesdequalquerautonomiadeao:osmandatosimperativosearevogabilidadepermanenteediscricionriados
eleitos, a "recall".(6)Nenhum dos governos representativos institudos desde o final do sculo XVIII admitiu mandatos
imperativos ou concedeu o estatuto de obrigao legal s instrues dadas pelos eleitores. Nenhum deles tampouco
instituiuumsistemadepermanenterevogabilidadedosrepresentantes.
Ao longo do sculo XVIII, firmouse na Inglaterra a concepo de que os deputados representam o conjunto da
nao,enoodistritoeleitoralespecficoqueoselegeu.Oseleitoresdecadadistritonoestavam,portanto,autorizadosa
lhesdar"instrues"(Pote,1983,p.103).NoinciodosculoXIX,osradicaistentaramreintroduzirumaprticaanloga
das instrues, exigindo dos candidatos "promessas" (pledges) e, aps o First Reform Act, reivindicaram que a lei
obrigasse ao cumprimento dessas promessas. O principal objetivo dos radicais era reduzir o tamanho dos mandatos
parlamentares(que,desdeoSeptennialAct,de1716,eradeseteanos).Aoqueparece,osradicaisencaravamosistemade
pledges como um substituto vantajoso para mandatos parlamentares mais curtos (Gash, 1971, p. 30). De sua parte,
Bentham (1983, vol. I, p. 26) mostrouse particularmente contrrio prtica das instrues: o nico mecanismo de
influncia dos eleitores sobre seus representantes deveria ser o direito de no os reeleger. De qualquer modo, o
cumprimentodas"promessas"eleitoraisnuncafoiimpostocomoobrigaolegalnaInglaterra.
AprticadasinstrueseraextensamentedisseminadanosEstadosUnidos,tantoduranteoperodocolonialquanto
nosdezprimeirosanosapsaindependnciadopas(Reid,1989,pp.1002).Algunsestados,sobretudoaNovaInglaterra,
chegaram a incluir o direito de instruo em suas constituies. Quando o First Congressional Congress (eleito de
conformidade com a Constituio de 1787) discutia o Bill of Rights, alguns de seus membros propuseram que se
acrescentasse Primeira Emenda (que garante a liberdade de religio e de expresso) o direito de dar instrues aos
representantes.Apropostafoilongamentediscutida,masacabousendorejeitada.(7)Oseleitoresamericanoscontinuaram
livresparadarinstruescomoquisessem,masestasnoteriamcarterdeobrigaolegal.
Na Frana, os delegados aos EstadosGerais, inclusive os que foram convocados em 1789, eram portadores de
instrues(cahiersdedolances).Umadasprimeirasdecisesdosrevolucionriosfranceses,emjulhode1789,foiproibir
aprticadosmandatosimperativos.EssadecisonuncafoipostaemquestoduranteouapsaRevoluo.Em179394,
uma parte do movimento dos sansculottes props que os eleitos fossem passveis de perda do mandato, a qualquer
momento,poratodasassembliaseleitoraisdebaselocal.OprojetodeConstituiosubmetidoAssembliaGeralem
1793previaessesistema,maselejamaisfoipostoemprtica.Em1870,obrevegovernorevolucionriodaComunade
Parisinstituiuumsistemaderevogabilidade.
Na prtica, possvel criar instituies e procedimentos que confiram ao povo maior controle sobre seus
representantesdisposiesdessetipochegaramaserpropostaseeventualmenteestabelecidas.Issodmaiorrelevoaofato
dequeessasinstituieseprticastenhamsidorejeitadasnofinaldosculoXVIIIporrazesdeprincpio,enodeordem
prtica,equetaldecisojamaistenhasidoquestionada.Promessaspodiamserfeitas,programaspodiamserapresentados,
mas os representantes, sem exceo, mantiveram a liberdade de decidir se deviam ou no cumprilos. Sabendo que as
eleiesserepetiriamaintervalosregulares,osrepresentantesquehaviamassumidocompromissospblicospodiamcontar
comdificuldadesparasereeleger,casonocumprissemaspromessasfeitas.Contudo,elestinhamliberdadeparasacrificar
a perspectiva de uma reeleio, caso circunstncias excepcionais lhes impusessem prioridades mais relevantes do que a
carreirapoltica.Maisimportanteaindaqueosrepresentantespodiammanteraesperanadeque,numanovacandidatura,
viessem a ter condies de convencer os eleitores de suas razes para desrespeitar as promessas anteriores. O governo
representativo nunca foi um sistema em que os eleitos tm a obrigao de realizar a vontade dos eleitores: esse sistema
nuncafoiumaformaindiretadesoberaniapopular.
Nesse aspecto reside uma grande diferena entre o governo representativo e a democracia, entendida como um
regimedeautonomiacoletivaemqueaspessoassubmetidasanormasfazemasnormas.Essadiferenaeramuitovisvel
no final do sculo XVIII, como demonstra a crtica da representao formulada por Rousseau. No a presena de
delegados que diferencia a representao do governo do povo pelo povo. A delegao de funes de governo a um
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organismopolticoseparadodopovopodesercompatvelcomoprincpiodoautogovernodopovo.0prprioRousseau
estavaperfeitamenteconvencidodessapossibilidade.EmConsideraessobreogovernodaPolnia,Rousseaupropeum
sistemaemqueopovodelegariaaumaassembliadedeputadosoexercciodopodersoberano.Extraindoaconseqncia
lgicadesuaconcepodeliberdadepolticacomoautogoverno,elerecomenda,ento,aprticademandatosimperativos
(Rousseau,1986,p.193).Adiferenaentregovernorepresentativoegovernodopovopelopovonoestnaexistnciade
umcorpoespecficodedelegados,masnaausnciademandatosimperativos.
surpreendenteconstatarquedoishomensquetiveramumpapeldecisivona,concepodogovernorepresentativo,
Madison e Siys, tenham percebido a existncia de um ntido contraste entre representao poltica e democracia. Em
diversasocasies,Madisonopeo"governorepublicano,caracterizadopelarepresentao,"democracia"daspequenas
cidadesestados da Antigidade. Em sua opinio, o governo representativo no apenas uma forma aproximada de
democracia,queteriasetornadotecnicamentenecessriadevidoimpossibilidadeconcretadereuniropovoemEstados
degrandesextenses.Aocontrrio,Madisonconsideraogovernorepresentativocomoumaformadiferenteesuperiorde
exercciodopoder.Oefeitodarepresentao,observaMadison,:
(...)refinareampliarasopiniesdopovo,fazendoaspassarpelocrivodeumcorpodecidadosselecionados,cujasabedoriapodemelhor
discerniroverdadeirointeressedeseupasecujopatriotismoeamorjustiafazemdelescidadosmenossuscetveisasacrificaresseinteressepor
consideraesefmeraseparciais.Emumsistemadessetipoprovvelqueavontadepopular,expressapelosrepresentantesdopovo,venhaaser
maiscompatvelcomobempblicodoquesefossemanifestapeloprpriopovo,reunidoparaessefim(Hamiltonetal.,1961,p.82).
Madisonsublinhaqueumdosobjetivosdosistemaplenamenterepresentativo,conformepropostonaConstituio
dosEstadosUnidos,colocarnopoderpessoasmaisaptasaresistirs"paixesdesordenadas"eaos"equvocoseiluses
efmeros"quepodemtomarcontadopovo:somentedeveriaprevalecero"julgamentoserenoeponderadodacoletividade"
(1787,p.384).(8)Norestadvidadeque,nasuaopinio,nopapeldorepresentantevotardamaneiracomoopovo
desejaria em todas as ocasies. A superioridade do sistema representativo se encontra no fato de permitir um
distanciamentoentreasdecisesdogovernoeavontadepopular.
Emvriostextosediscursos,Siyssublinhaa"enorme"diferenaqueseparaumademocracia,naqualosprprios
cidadoslegislam,deumsistemarepresentativo,emqueoexercciodopoderdelegadoaoutrospormeiodeeleies
(Siys, 1789c e 1789b). Para Siys, assim como para Madison, a representao no uma verso imperfeita da
democraciadireta,decorrentedenecessidadesprticasumaformadegovernototalmentediferenteeprefervel.Siys
considera o governo representativo como um sistema superior, no tanto por redundar em um processo decisrio mais
racional e menos passional, quanto por constituir uma forma poltica mais adequada s sociedades mercantis modernas,
ondeaspessoasestopermanentementeocupadasnaproduoetrocaderiquezas.Nessassociedades,observaSiys,os
cidadosnodispemmaisdotemponecessrioparaseocuparconstantementedosnegciospblicos.Sendoassim,eles
precisamconfiarogoverno,porintermdiodeeleies,aindivduosquedediquemtodoseutempoaessatarefa.Acimade
tudo,Siysvnarepresentaoumaaplicaodadivisodotrabalhoesferadapoltica,princpioestequeeleacredita
serumfatoressencialparaoprogressosocial."Ointeressecomum,oaperfeioamentodascondiesdaprpriasociedade,
reclamam que se faa do governo uma profisso especial" (Siys, 1789d). Ele observa ainda que no funo dos
representantes agir como meros transmissores da vontade dos eleitores. " portanto incontestvel", diz ele, "que os
deputadosnoestonaAssembliaNacionalparaafirmarvontadesjformuladasporseuseleitores,masparadeliberare
votarlivremente,deacordocomojuzoquefaamnomomentoeesclarecidosportodasasluzesqueaAssembliapossa
lhesproporcionar."(Siys,1789c).
3)Aopiniopblicasobreassuntospolticospodesemanifestarindependentementedocontroledogoverno
Desde o final do sculo XVIII, prevalece a idia de que um governo representativo supe que os governados
possam formular e expressar livremente suas opinies polticas. A ligao entre governo representativo e liberdade de
opiniofoidefinidarapidamentenosEstadosUnidos,demaneiramaisprogressivanaInglaterra,eseguiuumroteiromais
lentoemaiscomplexonaFrana.
A liberdade de opinio poltica requer dois elementos. Para que os governados possam formar opinio sobre
assuntos polticos, necessrio que tenham acesso informao poltica, o que supe tornar pblicas as decises
governamentais. Quando os polticos tomam suas decises em segredo, os governados dispem de meios muito frgeis
para elaborar opinies em matria poltica. O princpio da divulgao dos debates parlamentares foi reconhecido na
Inglaterra entre 1760/90 antes disso, o carter secreto dos debates era considerado uma prerrogativa do Parlamento,
essencial para proteglo das interferncias da Coroa (Pole, 1983). Nos Estados Unidos, os debates, tanto no Congresso
Continental quanto na Conveno de Filadlfia, foram mantidos em segredo. O primeiro senado eleito sob a nova
Constituiodecidiu,inicialmente,realizardebatessecretos,masessaprticafoidefinitivamenteabandonadaquatroanos
depois(Pole,op.cit.).NaFrana,osEstadosGeraisde1789decidiram,desdesuainstalao,queasdeliberaesseriam
pblicas e, de fato, todos os debates das assemblias revolucionrias foram abertos. O povo reunido nas galerias fazia
intensapressosobreasdiscussesrealizadasduranteassucessivasassembliasrevolucionrias.Acomparaoentreos
casos francs e americano sugere, porm, que, embora a divulgao de atos polticos seja necessria para informar os
cidados, ela no indispensvel em todos os estgios do processo decisrio: bastante razovel pensar que o pblico
americano dispunha de melhores condies para formar opinio acerca da Constituio dos Estados Unidos do que o
pblicofrancscomrelaoasuasvriasconstituiesrevolucionrias.
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Osegundorequisitodaliberdadedaopiniopblicaaliberdadeparaexpressaropiniespolticas.Arelaoentre
aliberdadedeopinioeocarterrepresentativodogovernono,porm,tobviaassim.Dequalquermodo,noseriade
estranhar que os governos. representativos tornassem sagrada a liberdade de opinio, devido a sua adeso ao princpio
liberalsegundooqualumapartedavidadosindivduosdeveserresguardadadasdecisescoletivas.Seguindoadistino
popularizada por Isaiah Berlin, poderia ser reivindicado que a liberdade de opinio fosse includa entre as "liberdades
negativas",queprotegemosindivduosdasintromissesdogoverno.Nessesentido,aliberdadedeopinionotemuma
relaodiretacomocarterrepresentativodogoverno.Arepresentaodizrespeitoaomododeparticipaodoscidados
no governo e garante "liberdade positiva". H, entretanto, um vnculo essencial entre a liberdade de opinio e o papel
polticodocidadoemumgovernorepresentativo,claramenteexpostonocontedodaPrimeiraEmendadaConstituio
dos Estados Unidos e evidenciado nos debates travados em torno de sua adoo. A Primeira Emenda estabelece que "o
Congressonoaprovarnenhumaleiqueviseoficializaodeumareligioouqueprobasualivreprticaquelimitea
liberdadedeexpressooudeimprensaouodireitodereuniopacficaeodireitodepetio".
Aliberdadedereligioealiberdadedeexpressopolticaseencontram,assim,associadas.Cabenotar,almdisso,
queessaformulaovinculaaexpressoindividualeaexpressocoletivadeopinies:aliberdadedereligio,aplicvela
indivduos,associadaaosdireitosdereunioedepetio,quesomanifestaescoletivas.ocartercoletivodeuma
manifestao que faz dela um ato poltico: as autoridades do governo podem, sem grandes riscos, ignorar opinies
individuaisexpressasdemaneiradispersa,masnopodemfazerpoucocasodeumamultidonasruas,pormaispacfica
que ela seja, nem deixar de considerar peties que renem milhares de assinaturas. Agregando na mesma clusula o
direitodereunioeodireitodepetio,aPrimeiraEmendaevidenciasuadimensopoltica:elavisaprotegernosa
expressocoletivadeopiniesgerais,quantoamanifestaodeidiasdirigidasaogoverno,comointuitodedeleobter
algum benefcio. Por garantir, ao mesmo tempo, a liberdade de religio e o direito de expressar opinies polticas
coletivamente dirigidas aos governantes, a Primeira Emenda no estabelece apenas uma "liberdade negativa" para os
indivduoselatambmgaranteaoscidadosummododeagirfrenteaogoverno.
O debate que culminou na adoo da Primeira Emenda mostra ainda que suas implicaes polticas eram
perfeitamenteclarasparaosconstituintes.Osimplesfatodeteremsidocolocadosemdiscussoostemasdasinstruese
dosmandatosimperativosdemonstraqueosredatorespercebiamaexistnciadeumeloentrealiberdadedeexpressoea
representao.AintervenodeMadisonesclarecemelhoroalcancepolticodaPrimeiraEmenda.Madisonpronunciouse
contra a incluso do direito de instruo na Emenda. Os defensores da incluso desse direito tinham alegado que, num
governo republicano, o povo deve ter direito de fazer prevalecer a sua vontade. Madison respondeu, ento, que esse
princpioverdadeiro"emcertoscasos",masnoemoutros,eacrescentou:
Nosentidoemqueeleverdadeiro,essedireitojestsuficientementeafirmadonoqueestabelecemosataquisenoquisermosmais
do que isso, que o povo tenha direito de expressar e comunicar seus sentimentos e desejos, isso j est garantido. O direito liberdade de
expressoestasseguradoaliberdadedeimprensaestexplicitamentecolocadaforadoalcancedogovernoopovopode,portanto,dirigirse
publicamente aos seus representantes, pode aconselhar a cada um separadamente, ou manifestar seus sentimentos ao conjunto da assemblia
atravsdepetioportodosessesmeios,elepodedarconhecimentodesuavontade(Madison,1789,vol.1,p.415).
Em sua dimenso poltica, a liberdade de opinio surge, assim, como contrapartida ausncia do direito de
instruo.Noseexigequeosrepresentantesajamdeacordocomosdesejosdopovo,maselesnoospodemignorar:a
liberdadedeopiniogaranteque,existindoessesdesejos,elesserolevadosaoconhecimentodosrepresentantes.Como
estessabemqueestosujeitosaotestedareeleio,tmumbommotivoparalevaremconsideraoosdesejosdopovo.
Dessamaneira,avontadepopularsetornaumcomponentereconhecidodoambientequecercaumadeciso.parteas
situaesemqueapopulaoestejaameaandoseriamenteaordempblicaecoagindoogovernoporumatodefora,a
nica vontade impositiva dos cidados o voto. Mas os governados sempre tm a possibilidade de, no momento das
eleies ou em outras ocasies, manifestar uma opinio coletiva diferente da que defendida por seus representantes.
Costumasechamardeopiniopblicaessavozcoletivadopovoque,semtervalorimpositivo,semprepodesemanifestar
independentementedocontroledogoverno.
A liberdade de opinio pblica distingue o governo representativo do que tem sido chamado de representao
absoluta, cuja formulao mais conhecida encontrada em Hobbes. Segundo Hobbes, um grupo de indivduos somente
constitui uma unidade poltica aps ter conferido autoridade a um indivduo ou assemblia, a quem esses indivduos
prestam obedincia, para expressar sua vontade (evidentemente, o representante pode ser uma assemblia). Antes da
designao do representante, e independentemente de sua pessoa, o povo no tem unidade alguma uma multitudo
dissoluta,umamultidodispersa.Opovosomenteadquireforapolticaporintermdiodapessoadorepresentante,que,a
partir do momento em que chega ao poder, substitui completamente aqueles que representa. Os representados no tm
outravozsenoadele.(9)precisamenteessasubstituioabsolutadosrepresentadospelorepresentantequealiberdade
deopiniopblicaimpede.Amassadopovosemprepodesemanifestarcomoumaentidadepolticadotadadeumacerta
unidade,independentedorepresentante.Quandoosindivduos,agindocomogrupo,doinstruesaosseusrepresentantes,
quandogruposexercempressosobreogoverno,quandoumamultidoserenenasruasouassinaumapetio,opovo
est se manifestando como uma entidade poltica capaz de falar e agir independentemente dos que esto no governo. A
liberdade de opinio pblica mantm a permanente possibilidade de que o povo fale por si mesmo. O governo
representativoumsistemaemqueosrepresentantesjamaispodemdeclararcomconfianaeseguranaabsolutas:"Ns,o
povo".
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Tanto o autogoverno do povo quanto a representao absoluta redundam na eliminao da distncia entre
governantes e governados: o primeiro porque transforma os governados em governantes a segunda porque substitui os
representadospelosrepresentantes.Ogovernorepresentativo,aocontrrio,mantmessadistncia.
4)Asdecisespolticassotomadasapsdebate
J se tornou usual a idia de que o governo representativo foi originalmente concebido e justificado como um
governo do debate. As anlises de Carl Schmitt tiveram grande influncia na disseminao dessa interpretao
(Schmitt,1988 e 1928). Vale notar que os textos mencionados por Schmitt em apoio s suas concepes datam
principalmente do sculo XIX, poca em que o governo representativo no era mais uma novidade. Ele cita com muita
freqncia escritos e discursos dos sculos XVII e XVIII, quando os princpios da representao foram elaborados e
aplicadospelaprimeiravez.(10)AsvirtudesdodebateparlamentarsoevidentementemuitoelogiadasporMontesquieu,
Madison, Siys ou Burke, mas, como objeto de reflexo, o tema ocupa um espao muito menor nas obras de Guizot,
Bentham e John Stuart Mill. O debate sequer mencionado no Segundo tratado do governo civil, de Locke. Nem os
revolucionrios americanos nem os constituintes franceses de 1789/91 definiram o governo representativo como um
governododebate.Almdisso,aexpresso"governododebate"muitopoucoclara.Elanoindicacomprecisoolugar
ocupadopeladiscussodentrodogoverno.Serqueodebateestpresenteemtodasasetapasdoprocessodecisrioou
apenasemalgumas?Aexpressosignificaque,nogovernorepresentativo,assimcomo"nodilogopermanente",tocaro
aosromnticosalemes,tudosubmetidoaumadiscussointerminvel?
Aindaqueodebatenofigurecomtantorelevonopensamentodosfundadoresdogovernorepresentativoquanto
nodasanlisesdosculoXIX,evidenteque,desdesuasorigens,aidiaderepresentaoesteveligadadadiscusso,
nessetipodegoverno.DispositivoslegaisadotadosnaInglaterra,nosEstadosUnidosenaFranacomprovamessefato:os
representantesgozamdamaisamplaliberdadedeexpressodentrodorecintodaassemblia.Oeloentrerepresentaoe
discussospodeserentendidopelaintroduodanoointermediriadeassemblia.Ogovernorepresentativosempre
foiinterpretadoejustificadocomoumsistemapolticoemqueaassembliadesempenhaumpapeldecisivo.Seriapossvel
imaginar,comoassinalacorretamenteSchmitt,quearepresentaofosseoapangiodeumnicoindivduo,designadoe
autorizadopelopovo.(11)inegvel,porm,queogovernorepresentativonofoiproposto,nemestabelecido,comoum
regimeemqueopoderseriaconfiadoaumnicoindivduoescolhidopelopovoaocontrrio,foicriadocomoumregime
em que um rgo decisrio coletivo deveria ocupar uma posio central. Schmitt e diversos outros analistas posteriores
vemmuitomaisdoqueaexistnciadeumvnculoentreaidiaderepresentaoeopapeldaassemblia:consideramo
papelpredominanteatribudoassembliacomoefeitodeumacrenaanterioremaisfundamentalnasvirtudesdogoverno
daverdade(veritasnonauctoritasfacitlegem).(12)Segundoessalinhadeinterpretao,aestruturadecrenasquejustifica
ogovernorepresentativo,definidocomogovernopormeiodeumaassemblia,seriaaseguinte:averdadedeveserabase
dalei,odebateocaminhomaisadequadoparadeterminaraverdadeportanto,orgocentraldetomadadedecises
deveserumlocaldedebates,emoutraspalavras,umaassemblia.
O fato que os argumentos defendidos pelos primeiros partidrios do governo representativo no seguiram esse
padro. Em Locke, Montesquieu (quando analisa o regime ingls), Burke, Madison ou Siys, o carter coletivo de um
rgo decisrio representativo nunca inferido a partir de um argumento sobre as vantagens da discusso. O fato de a
representao exigir uma assemblia considerado bvio. A associao entre representao e assemblia no foi uma
criaoexnihilodopensamentopolticomoderno,masumlegadodahistria.Osparlamentosmodernosefetivamentese
formaramaolongodeumprocessogradualdemudana(naInglaterra),deumatransformaoviolenta(naFrana),oupor
imitao(nascolniasamericanas)dosorganismosrepresentativosdasociedadefeudal,as"assembliasdosestamentos".
Os primeiros defensores das modernas assemblias representativas insistiam na idia de que a forma de governo que
propunhameramuitodiferentedasinstituiesanteriores,masessaprpriainsistnciasugereapercepodecontinuidades
entre o velho e o novo.A natureza coletiva dos rgos decisrios era um dos elementos dessa continuidade. O debate
aparecenostextosenosdiscursosdosfundadoresdarepresentaomodernacomoumacaractersticainevitveledecerto
modonaturaldasassemblias.
Anoodegovernorepresentativo,almdisso,sempreestevevinculadaaceitaodadiversidadesocial.Emsua
primeiraformulao,arepresentaoapareciacomoumatcnicaquepermitiaainstauraodeumgovernodopovoem
naes muito populosas e diversificadas. Madison e Siys repetiram vrias vezes que a homogeneidade e o tamanho
reduzido das comunidades polticas que possibilitavam a democracia direta nas antigas repblicas. Esses autores
alertaram que essas condies no existiam mais no mundo moderno, que se caracteriza pela diviso do trabalho, pelo
progresso do comrcio e pela diversificao dos interesses. O mais ilus tre opositor da representao, Rousseau, ao
contrrio, condenava a "sociedade mercantil" e o progresso da cincia e das artes, exaltando as pequenas comunidades
homogneas. Durante o sculo XVIII, admitiase, em geral, que as assemblias representativas deveriam refletir essa
diversidade.AtmesmoanalistascomoSiyseBurke,queinsistiamemrealaropapeldaassemblianaproduoda
unidade,reconheciamqueosdelegados,eleitospordiferenteslocalidadesepopulaes,davamsassembliasumafeio
de reflexo da diversidade social. (13)A assemblia representativa sempre foi vista, portanto, como simultaneamente
coletivaediversificada.
A natureza coletiva e diversificada do organismo representativo, e no a existncia de uma convico prvia e
independentenasvirtudesdodebateparlamentar,queexplicaopapelatribudodiscusso.Emumorganismodecisrio
de carter coletivo, cujos numerosos integrantes so eleitos por populaes diferenciadas, e que provavelmente tm
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opinies divergentes, o problema alcanar um acordo, uma convergncia de vontades. Os fundadores do governo
representativocolocaramaigualdadedasvontadesnabasedesuasconcepespolticas:nenhumasuperioridadeintrnseca
confereadeterminadosindivduosodireitodeimporsuavontadeaosdemais.Porconseguinte,seumaconvergnciade
vontadesdeveseratingidanumaassembliaondenemomaisforte,nemomaiscompetente,nemomaisrico,tmrazes
paraimporsuavontadeaosdemais,todososparticipantesdevemprocurarconquistaroconsentimentodosoutrosatravs
da persuaso. A obviedade dessa soluo explica por que ela raramente objeto de contestao explcita entre os
fundadores do governo representativo, e por que, alm disso, o debate proposto como uma atividade natural nas
assemblias. O princpio da igualdade das vontades, que torna as eleies o mtodo mais legtimo de designao de
representantes,tambmfazdodebateaformalegtimadeinteraoentreessesrepresentantes.
Anoodedebateesuafunopredominanteentreosprimeirospartidriosdarepresentaoestoexpressascom
todaclarezaemumdostextosbsicosdogovernorepresentativomoderno,Vuessurlesmoyensd'excution,deSiys.O
trechodedicadoaoexamedotemadodebateparlamentaresclarecealgunspontoscruciaisemereceserexaminadomais
detidamente.precisoobservar,primeiramente,queSiysintroduzsuasconsideraesarespeitododebatedepoisdeter
afirmadoanecessidadedogovernorepresentativoepararespondersobjeeslevantadas"contraasgrandesassembliase
contra a liberdade de expresso". Sem mais justificativas, Siys admite que o sistema representativo requer uma
assembliaequearazodeserdestaodebate.Respondendosobjees,Siysafirmaque:
Em primeiro lugar, h uma desaprovao da maneira complicada e lenta com que os assuntos so tratados em grandes assemblias
deliberativas.Issosedeveaofatodeque,naFrana,jnosacostumamosadecisesarbitrrias,tomadasemsegredo,nosmeandrosdosescritrios
ministeriais.Umaquestodiscutidaempblicoporumgrandenmerodepessoasquetmopiniesdivergentes,todascomigualdireitoausara
palavra de modo mais ou menos prolixo, e que se permitem expor suas idias com um brilho e um entusiasmo estranhos ao modo de ser da
sociedade,algoquenaturalmenteassustanossosbonscidados,damesmamaneiraqueumconcertodeinstrumentosbarulhentoscansariao
ouvidofrgildeumdoentenohospital.Ficadifcilimaginarquepudesseocorrerumaopiniosensataduranteumdebatetolivreeagitado.
tentadorquesequeira,ento,chamaralgummuitosuperioraosdemaisparafazertodaessagenteentraremacordoemvezdepassarotempotodo
brigandoentresi(Siys,1789a,p.92,grifosmeus).
Siys considera inevitvel que, de incio, reine a discordncia geral na assemblia mas, como o governo
representativosefundamentanaigualdade,eletendearejeitaratentadorasoluorecomendadapelosseuscrticos:quese
ponha um fim discrdia apelando para a interveno de uma vontade superior s demais. Em um trecho posterior do
livro,Siysescreve:
Emtodasasdeliberaes,humproblemaaserresolvido:odesaber,emcadacaso,oqueprescreveointeressegeral.Quandocomeao
debate,nosepodesaberquerumoeletomaratquesetenhacertezadadescobertadesseinteresse.Nohdvidadequeointeressegeralnada
representasenoforointeressedealgum:esseinteresseespecficoquecomumaomaiornmerodeeleitores.Dadecorreanecessidadeda
competioentreasopinies.(14)Oqueaparentaserumamistura,umaconfusocapazdetudoobscurecer,umpassopreliminarindispensvel
parasealcanaraluz.precisodeixarquetodosessesinteressespressionemunsaosoutros,concorramentresi,lutemparadefiniroproblema,e
precisoincitalos,namedidadaforadecadaum,emdireometaproposta.Nesseprocessodeteste,idiasteiseperniciosassoseparadasas
ltimassoabandonadas,asprimeirasprosseguemembuscadeumequilbrioatque,modificadasepurificadasporsuaaorecproca,porfimse
fundemnumasopinio(Siys,1789a,pp.934).
Nopensamentodosfundadoresdogovernorepresentativo,odebateparlamentarrealiza,portanto,atarefaespecficadeproduziracordoe
consentimento no constitui, em si mesmo, um princpio de tomada de decises.O que faz de uma proposta uma deciso pblica no a
discusso, mas o consentimento. Entretanto, preciso acrescentar que esse consentimento deve ser de uma maioria, e no uma concordncia
universal,menosaindaumaexpressodaverdade.(15)Arespeitodisso,assimescreveuLocke:
Poissendooquelevaqualquercomunidadeaagiroconsentimentodosindivduosqueaformam,esendonecessrioaoqueums
corpo,semoveremumadireo,necessrioqueessecorposemovaparaoladoparaoqualoarrastaaforamaisforte,queoconsentimentoda
maiorianosendoassim,impossvelquecontinueaagiroucontinueaserumcorpo,umacomunidade(...).(16)
Vale notar que neste texto, central em seu pensamento, Locke no fundamenta o princpio majoritrio em
qualidadesouvirtudesdamaioria,como,porexemplo,suacapacidadedeexpressaroqueverdadeirooujusto,masno
simplesfatodequeprecisoagiretomardecises.Porsimesmo,odebateparlamentarnopreencheessafuno.Alis,
porsimesmo,eletambmnocontmumprincpiodelimitao.Aregramajoritriaque,defato,forneceumprincpio
para a tomada de decises, porque ela compatvel com as limitaes temporais s quais est submetida toda ao,
especialmenteaaopoltica.Aqualquermomento,possvelcontaronmerodevotosedeterminarqualpropostaobteve
aceitao mais ampla. Debates acadmicos podem ser travados exclusivamente no mbito do princpio da discusso,
porque,aocontrriodoquesepassanapoltica,noestosubmetidosalimitesdetempo.Essaumasituaoquenose
aplicaaosdebatespolticos.Osfundadoresdogovernorepresentativocertamentenoconfundiamumparlamentocomuma
sociedadedeintelectuais.Oprincpiodogovernorepresentativodeveserformuladodaseguintemaneira:nenhumamedida
temavalidadedeumadecisoenquantonoobtiveroconsentimentodeumamaioria,aofinaldosdebates.
digno de nota que os quatro princpios que acabamos de expor eleio de representantes pelos governados,
independncia parcial dos representantes, liberdade da opinio pblica e decises polticas tomadas aps deliberao
tenham permanecido constantes ao longo de toda a histria do governo representativo. A representao poltica, na
realidade, mudou muito menos do que se pensa. certo, porm, que esses quatro princpios tiveram conseqncias e
implicaesdiferentesdeacordocomascircunstnciasdentrodasquaisforampostosemprtica.Essasdiferenasderam
origematrsformasdegovernorepresentativoquepassamosaanalisaraseguir.
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Ogovernorepresentativodetipoparlamentar
1)Eleiodosrepresentantespelosgovernados
Aseleiesforamconcebidascomoummeiodeconduziraogovernoindivduosquegozavamdaconfianadeseus
concidados. Nos primrdios do governo representativo, essa confiana se baseava em circunstncias especiais: os
candidatosvitoriososerampessoasqueinspiravamconfiananoseleitores,emvirtudedeumaredederelaeslocais,de
suanotoriedadesocialoudadefernciaquesuscitavam.
A relao de confiana tem um carter essencialmente pessoal no modelo parlamentar. O candidato inspira
confiana por sua personalidade, no por suas relaes com outros representantes ou com organizaes polticas. O
representantemantmumarelaodiretacomoseleitores:eleeleitoporpessoascomquemtemcontatofreqente.As
eleies parecem ser um reflexo e uma expresso da interao nopoltica. A confiana decorre do fato de que o
representante pertence mesma comunidade de seus eleitores, e essa comunidade se define em termos puramente
geogrficos ou em funo "dos grandes interesses do reino" (propriedade fundiria, mercantil, manufatureira etc.). As
relaes de proximidade local ou de pertencimento a uma dessas reas de interesse so conseqncias espontneas dos
laossociaisedainterao.Nosoproduzidaspelacompetiopoltica.Aocontrrio,elasconstituemrecursosprvios
queosatorespolticosmobilizamnadisputapelopoder.Aomesmotempo,osrepresentantesalcanaramproeminnciana
comunidadeemvirtudedesuapersonalidade,riquezaouocupao.Aseleiesselecionamumtipoparticulardeelite:os
notveis.Ogovernoparlamentaroreinadodosnotveis.
2)Independnciaparcialdosrepresentantes
Osdeputadossolivresparavotardeacordocomsuaconscinciaeseujulgamentopessoal.Nofazpartedeseu
papeltransmitirumavontadepolticajformuladadoladodeforadoParlamento.Osrepresentantesnosoportavozes
dos eleitores, mas seus homens de confiana, seus trustees.Esta a definio de representante elaborada por Burke no
clebre "Discurso aos Eleitores de Bristol" (Burke, 1774). A esse respeito, suas palavras apenas refletem a opinio
dominantenapocaequeprevaleceudurantetodaaprimeirametadedosculoXIX.0perodoquevaidaprimeiraReform
Bill(1832)atasegunda(1867)chegouaserchamadode".aidadedeourodoprivateM.P(MembrodoParlamento)",
querdizer,dodeputadoquevotaunicamenteemfunodesuasconvicespessoaisenodecompromissosassumidos
foradParlamento(Beer,1982).EntreofimdasguerrasnapolenicaseasegundaReformBill,aCmaradosComuns
podeserconsideradaummodeloarquetpicodeparlamentarismo.Aindependnciadecadadeputadodeveseemparteao
fatodequesuaeleiofoiconseqnciadeumfatornopoltico,oprestgiolocal.
3)Aliberdadedaopiniopblica
AprimeirametadedosculoXIXassistiuaumaproliferaodeassociaespolticasextraparlamentares,comoo
cartismo, e de movimentos de defesa dos direitos dos catlicos, da reforma parlamentar e de repdio lei do trigo.
Numerosasassociaesorganizavammanifestaespblicas,peties,campanhasdeimprensa.(17)Umaspectoparticular
mereceserressaltado:aslinhasdeclivagemdessasdiversasquestescortavamasdivisesentreospartidos.Oquetenho
chamado de "opinio pblica" no podia encontrar expresso adequada atravs do voto. A eleio de representantes e a
expressodaopiniopblica(atravsdeassociaes,peties,campanhasdeimprensaetc.)diferiamnosporseustatus
constitucional apenas a primeira tinha efeitos legais ,como tambm por seus objetivos. Algumas questes, como a
liberdade de religio, a reforma do Parlamento e o livre comrcio, no eram temas discutidos durante as campanhas
eleitorais,nemeramdecididospelosresultadosdavotao.Foramlevadasaocentrodaarenapolticapororganizaesad
hoceresolvidaspormeiodepressesexercidasdeforadoParlamento.
Adiferenadeobjetivosqueseparaaeleiodosrepresentanteseaexpressodaopiniopblicadecorrianosdo
carterrestritivododireitodevoto,comodanaturezadessaformadegovernorepresentativo.Seaseleiesescolhiamas
pessoas tendo em vista a confiana pessoal que elas inspiravam, as opinies dos cidados sobre assuntos e orientaes
polticasprecisavamencontraroutrocanaldeexpresso.Oeleitoradonemsempredispunhadessasopiniesissoocorria
apenasemsituaesdecrise.Masaestruturadogovernodetipoparlamentarimplicaque,havendoessasopinies,elas
devemserexpressasforadosmomentosdeeleio.
Assim,nosistemaparlamentarderepresentao,aliberdadedeexpressodaopiniopblicapossibilitaaexistncia
deumanocorrespondncia,oumesmodeumconflito,entreaopiniopblicaeasprefernciaspolticasmanifestasnas
eleies. Recorrendo a uma imagem espacial, podese falar na possibilidade de um corte horizontal entre a vontade
superior do povo, que elege o Parlamento, e sua vontade inferior, que se manifesta nas ruas e atravs da imprensa. A
estruturafundamentaldessaconfiguraoaparecedemodomaisevidentequandoavozdamultido,doladodeforado
Parlamento,expressapreocupaesquenorepercutemdoladodedentro.Osanalistasmaissensveistmobservadoquea
possibilidadedessadivergncia,pormaisameaadoraquesejaordempblica,essencialparaaformaparlamentardo
governo representativo. Analisando o funcionamento do parlamentarismo ingls, antes da constituio dos partidos de
massa,Ostrogorskiescreveu:
Alm dos perodos eleitorais, quando assume sua forma alais elevada, a opinio pblica supostamente tambm representa uma
permanentefontedeinspiraoparaosdeputadoseseulderes,eexerceumpermanentecontrolesobreeles.Manifestandoseindependentemente
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de qualquer via constitucional, esse poder da opinio pblica se impe e leva a melhor (...). Mas para que esse poder, de uma natureza
eminentementesutileinstvel,sefaasentir,precisoquelhesejadadatotalliberdadeparaassumirformasdiversasecontrriassregrasepara
quechegueatasportasdoParlamento(Ostrogorski,s/d,vol.1,p.573).
MasquandoopovoseencontrafisicamentepresentenasportasdoParlamento,aumentamosris
cosdedesordemeviolncia.Essaformadegovernorepresentativocaracterizasepelofatodequealiberdadedeopinio
inseparveldoriscodadesordempblica.
4)Decisespolticastomadasapsdebates
Como os representantes no esto submetidos vontade de seus eleitores, o Parlamento pode ser um local de
deliberaonosentidoplenodapalavra,ouseja,umlugarondeospolticosdefinemsuasposiesatravsdadiscussoe
ondeoconsentimentodeumamaioriaalcanadoatravsdatrocadeargumentos.Umadiscussospodegerarumacordo
entre participantes que tm, de incio, opinies divergentes, se estes puderem mudar de idia no transcorrer das
argumentaes.Se,emdeterminadascircunstncias,essamudanaforimpossvel,adiscussonoseprestarconstruo
doconsentimentodamaioria.Exatamenteparapermitiradeliberaoque,noparlamentarismoclssico,osdeputadosno
estopresosvontadedeseuseleitores.NaInglaterra,duranteaprimeirametadedosculoXIX,predominavaacrenade
queosdeputadosdeviamvotardeacordocomasconvicesquetivessemformadoporintermdiododebateparlamentar,
enoemfunodedecisespreviamentetomadas.Aindaqueessemodelonemsempretenhasidoseguido,amaioriados
candidatos e dos deputados, na prtica, defendia tal princpio. A liberdade do representante pode ser constatada pela
contnuamobilidadedesuasclivagensereagrupamentos.(18)
Ademocraciadepartido
O aumento do tamanho do eleitorado, gerado pela extenso do direito de voto, impediuo de manter relaes
pessoais com seus representantes. Os cidados no votam mais em algum que conhecem pessoalmente, mas em um
candidato que carrega as cores de um partido. Os partidos polticos, juntamente com suas burocracias e sua rede de
militantes,surgiramexatamenteparamobilizaresseeleitoradomaisnumeroso.
Na poca de sua formao, acreditavase que os partidos de massa conduziriam o "cidado comum" ao poder.
Aparentemente,aascensodessespartidosprefiguravanosafalnciadonotvel,comotambmofimdoelitismoque
caracterizara o parlamentarismo. Nos pases em que os partidos de massa se baseavam em divises de classe, havia a
crenadeque,pormeiodopartidosocialistaousocialdemocrata,aclasseoperriaestariarepresentadanoParlamentopor
seusprpriosintegrantes,ostrabalhadorescomuns.MasaanlisedeMichelssobreopartidosocialdemocrataalemologo
desmentiuessasexpectativas(Michels,1962,especialmenteaparteIV,"SocialAnalysisofLeadership").
Michelsmostrou,edenuncioucomamargura,adistnciaqueseparavaalideranadabaseoperriaemumpartido
tipicamente de massa e de classe. Demonstrou que, embora os lderes e deputados do partido tivessem origem social
operria,narealidadeeleslevavamumavidamaispequenoburguesadoqueproletria.Michelsafirmouqueoslderese
deputadosdopartidodaclasseoperriasetornavamdiferentes,quandoascendiamaopoder,mastambmenfatizouque
eles j eram diferentes antes disso. Segundo Michels, o partido proporciona "aos membros mais inteligentes [da classe
operria]umaoportunidadedeascensonaescalasocial",eelevaosproletrios"maiscapazesemaisbeminformados"
(op.cit.,pp.2634).Naauroradocapitalismo,essestrabalhadores"maisinteligenteseambiciosos"poderiamtersetornado
pequenosempresrios,masagorasetornavamburocratasdepartido(idem,ibidem,pp.2589).Poressarazo,opartido
dominado por elites "desproletarizadas" que perderam a marca distintiva da classe operria. Essas elites, no entanto,
ascendem a posies de poder a partir de qualidades e talentos especiais, notadamente o ativismo e a capacidade de
organizao.
A anlise de Michels mostra que o carter elitista do governo representativo no desaparece quando o sistema
dominadopelospartidosdemassa.0queaconteceaemergnciadeumnovotipodeelite.Asqualidadesqueespecificam
osrepresentantesnosomaisoprestgiosocialeanotoriedadelocal,masoativismoeacapacidadedeorganizao.Os
eleitoresnoescolhemseusrepresentantesporessarazo,masessasqualidadessoselecionadospelaestruturainternado
partido.Ademocraciadepartidoogovernodoativistaelderpartidrio,oudo"chefepoltico".
Observamosanteriormenteque,nessaformadegovernorepresentativo,opovovotaemumpartidoenoemuma
pessoa.Ofenmenodaestabilidadeeleitoralumaprovadisso.Oseleitorestendemaescolher,dentreumalongalistade
candidatosapoiadospordiferentespartidos,aquelesquepertencemmesmaorganizao.Aspessoasnosseinclinama
votarconstantementenomesmopartido,comotambmasprefernciaspartidriassotransferidasdeumageraoparaa
outra:osfilhosvotamcomoospais,eoshabitantesdeumalocalidadevotamnomesmopartidodurantedcadas.Andr
Siegfried,umdosprimeirosanalistasaobservaraestabilidadedocomportamentoeleitoral,falavadaexistnciade"climas
deopinio".Aestabilidadedoscomportamentoseleitorais,importantedescobertadacinciapolticanaviradadosculo,
foiconfirmadaporinmeraspesquisasrealizadasatadcadade70.(19)Contudo,aestabilidadeeleitoralatingeumadas
bases do parlamentarismo clssico, na medida em que a eleio no mais a escolha de uma pessoa que os eleitores
conhecempessoalmenteeemquemconfiam.Comoomodeloparlamentarfoiidentificadocomogovernorepresentativo,
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ao surgirem os partidos de massa, a desintegrao desse vnculo pessoal foi interpretada como um indcio de crise na
representaopoltica.
Por outro lado, a estabilidade eleitoral deriva, em grande medida, da determinao das prefernciaspolticaspor
fatores socioeconmicos. Na democracia de partido as clivagens eleitorais refletem divises de classe. Embora j se
observasse,naprimeirametadedestesculo,emtodosospasesdemocrticos,ainflunciadosfatoressocioeconmicos
sobreocomportamento,eleitoral,elaparticularmenteevidentenospasesemqueumdosgrandespartidosfoiformadoe
explicitamenteconcebidoparaseraexpressopolticadaclasseoperria.Ospartidossocialistasousocialdemocratasso
geralmente considerados como os arqutipos do partido de massa contemporneo, que se transformou, desde o final do
sculoXIX,noncleodeorganizaodasdemocraciasrepresentativas.Poressarazo,nospasesondeospartidossocial
democratassofortesquesepodeencontraraformamaispuradotipoderepresentaogeradaporlealdadespartidrias
estveis.
NaAlemanha,naInglaterra,naustriaenaSucia,ovotoconstituiu,durantedcadas,omeiodeexpressodeuma
identidadedeclasse.Paraamaioriadoseleitoressocialistasousocialdemocratas,ovotonoeraumaquestodeescolha,
mas de identidade social e destino. Os eleitores confiavam nos candidatos apresentados pelo "partido", porque os
reconheciamcomomembrosdacomunidadeaquepertenciam.Asociedadepareciaestardivididaemtornodediferenas
econmicas e culturais fundamentais, em um pequeno nmero de campos, geralmente dois: o campo conservador,
unificado pela religio e por valores tradicionais, e o campo socialista, definido pela posio socioeconmica de seus
integrantes. (20) 0 eleitor reconhecia seus interesses e crenas nas posies de um campo ou de outro cada campo se
tornavaparaeleumacomunidade,unificadadealtoabaixoporforteslaosdeidentidade.
por isso que, na democracia de partido, a representao se torna, fundamentalmente, um reflexo da estrutura
social.Deincio,predominaapenasumelementoconstitutivodarepresentao,adiversidadesocial.Contudo,ossetores
sociaisquesemanifestamatravsdaseleiesestoemconflitoentresi.Comonogovernodetipoparlamentar,aeleio
reflete uma realidade social anterior poltica. Mas, enquanto as comunidades locais ou os "grandes interesses" que se
afirmavamnoparlamentarismonoestavamnecessariamenteemconflito,estepassaatomarumaimportnciacrucialna
democracia de partido. Embora os artfices da representao poltica considerassem a natureza pluralista das instncias
representativascomoumadesuasprincipaisvirtudes,elesjamaisimaginaramqueessemesmopluralismopudessevira
refletir um conflito social bsico e duradouro. Essa transformao da representao foi uma conseqncia da
industrializaoedoconflitodeclassesporelaengendrado.
Nessemodelodegovernorepresentativo,osentimentodepertencimentoeidentidadesocialdeterminamuitomais
asatitudeseleitoraisdoqueaadesoaoprogramapolticodeumpartido.Naturalmente,ospartidosdemassaconstitudos
nofinaldosculoXIXformularamplataformaspolticasdetalhadas,queutilizaramemsuascampanhaseleitorais.Quanto
a isso, revelaramse muito diferentes dos partidos existentes no modelo parlamentar. Mas os eleitores no sabiam muita
coisa a respeito do contedo preciso dessas plataformas. Mais freqentemente do que se pensava, a grande maioria dos
eleitoresdesconheciaosplanosespecficospropostospelospartidos.Mesmoquandooseleitorestinhamconhecimentoda
existncia de programas, eles s guardavam na memria algumas frmulas muito vagas e as palavras de ordem mais
marcantes repetidas durante as campanhas. As plataformas polticas serviam para dar aos ativistas um certo senso de
direo,quemobilizavasuasenergiaseunificavaoconjuntodopartido.Aindaqueporrazesdistintas,oseleitoresdos
partidosdemassanoconheciammuitomaisanaturezaexatadasmetasdefendidaspeloscandidatosdopartidoemque
votavamdoqueocorriacomoeleitoradonomodeloparlamentar,aoescolherumapessoadeconfiana.Oseleitoresdos
partidos de massa votavam num partido porque se identificavam com ele, independentemente dos planos de ao
constantesdaplataformadopartido.Nessesentido,ademocraciadepartido,assimcomootipoparlamentardegoverno
representativo, baseiase na confiana. A diferena est no objeto dessa confiana: no mais uma pessoa, mas uma
organizao,opartido.
2)Aindependnciaparcialdosrepresentantes
Nademocraciadepartido,osrepresentantesnosomaisindivduoslivresparavotarsegundosuaconscinciae
julgamento:elesestopresosdisciplinapartidriaedependemdopartidoqueoselegeu."Odeputadosocialdemocrata",
escreveu Kautsky, "no um homem livre, por mais escabroso que isto possa aparecer ele um simples delegado do
partido.."2OmembrodaclasseoperriaquetemassentonoParlamentoapenasumportavozdopartido.Esseprincipio
setraduzemprticasefetivasquepodemserobservadasemtodosospasessocialdemocrticos:estritadisciplinadevoto
no Parlamento e controle dos deputados pela mquina do partido. Hans Kelsen, cujos escritos polticos formulam, de
maneira exemplar, os princpios da democracia de partido, props diversas medidas destinadas a garantir ao partido um
controleeficientedosseusdeputados:osrepresentantesdeveriamserobrigadosarenunciaraomandatoseabandonassemo
partidoeospartidosdeveriamterodireitodedestituirodeputado.(22)
Nessemodelodegovernorepresentativo,oParlamentosetransformaemuminstrumentodeavaliaoeregistroda
fora relativa dos interesses sociais em luta. Chama a ateno que, com exceo da Inglaterra, todos os pases onde a
socialdemocraciafortetenhamumsistemaderepresentaoproporcional,querdizer,osistemaeleitoralvisarefletir,da
maneira mais exata possvel, a situao das relaes de fora dentro do eleitorado. Kelsen (1981, p. 61) alegava que a
representao proporcional era necessria "para que a verdadeira estrutura de interesses se refletisse na composio do
Parlamento". Entretanto, numa sociedade em que o principal organismo poltico reflete, com distores mnimas, a luta
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pelopoderdeinteressescontraditriosesolidamenteunificados,sempresecorreoriscodeumconfrontoviolento.Como
aspessoassevinculamaumcampoououtroemvirtudedeseusinteressesecrenas,seumdessescamposvenceretentar
imporsuavontade,asqueestonocampocontrriosofreroumaderrotatotal,queafetartodosossetoresdesuasvidas,e
issopoderinduziIasarecorrerviolncia.Aestabilidadeeleitoralaumentaessesriscos.Aminorianoconservamuitas
esperanasdereverterasituaonumfuturoprximo.Ademocraciadepartidomaximizaoriscodeconfrontoaberto.Mas
osaltoscustosdoconfrontomotivamosatoresaevitlo.Demodogeral,quantomenosconscientesosatoresestiverem
dasresistnciasqueterodeenfrentar,maispropensossemostraroaassumirriscos.Nademocraciadepartidoosvrios
camposnopodemestarequivocadosquantoforadosadversrios,poisacomposiodoParlamentorefleteessafora
commuitapreciso.
Paraevitaroriscodoconfrontoviolento,ocampomajoritriotemapenasumasoluo:estabelecerumacordocom
a minoria. A democracia de partido s se torna uma forma vivel de governo quando os interesses opostos aceitam o
princpiodaconciliaopoltica,umavezquenadavematenuarseuconflitonaesferasocial.Kelsen,alis,vnoconceito
deconciliaoapedraangulardademocracia,aindaquenotenhaexplicadoclaramentearazopelaqualosprotagonistas
teriammotivosparatransigir(Kelsen,1981,pp.5368).Aolongodahistria,ospartidossocialdemocratasschegaram
ao poder, e nele se mantiveram, quando aceitaram o princpio da conciliao. Essa aceitao foi marcada de maneira
simblica pela escolha de uma estratgia de coalizo quando dominaram o governo pela primeira vez. Ao formar uma
coalizo,opartidosecolocadeliberadamentenumasituaodenopoderrealizartodosseusprojetos.Eleescolheaceitar
umavontadequenoasua.(23)Poroutrolado,arepresentaoproporcionalrarasvezesproduzumamaioriaabsolutano
Parlamentoconstitui,portanto,umestmuloadoodeumaestratgiadecoalizo.
Mas,seademocraciadepartidorepousanoprincpiodaconciliao,ospartidosnopodemrealizaratotalidade
dosseusprojetos,quandoascendemaopoder.importanteressaltarque,paraestabelecerumasoluodecompromissoou
formarumacoalizo,adireodopartidoprecisaterumamargemdemanobraapsaseleies.Opartidonopodeficar
atreladoexclusivamenteaoseuprogramapoltico.Essaliberdadedeaofacilitadapelofatodeque,aovotar,oseleitores
manifestam sua confiana em um partido. Evidentemente a organizao partidria est, at certo ponto, vinculada s
promessas que fez, pois assumiu compromissos pblicos com determinadas linhas de ao. Alm disso, os militantes se
mobilizaram em torno de uma plataforma que ajudaram a construir. Dessa maneira, a liderana do partido deve agir de
acordo com a orientao geral traada na plataforma poltica. Apesar disso, se o partido quiser entrar em acordo com a
oposiooucomseusaliados,osdirigentesdevemseposicionarcomoosnicosjuzesdograuemqueoprogramaser
cumprido. Ao contrrio do que se costuma afirmar, a democracia de partido no suprime a relativa independncia dos
representantes,inerenteaomodeloparlamentar.Oquedifereaidentidadedosujeitodessaindependnciaparcial:emvez
de ser o representante individual, passa a ser o grupo formado pelo partido e por seus lderes.(24) A independncia dos
representantes no to ampla quanto foi no parlamentarismo: eles no podem mais decidir segundo seu prprio
julgamento,tmdeexerceressejuzodentrodoslimitesdeumaorientaogeral.
Um bom exemplo dessa independncia parcial se encontra em uma resoluo adotada pelo Partido Trabalhista
Ingls,em1907,quediziarespeitosrelaesentreocongressoanualdopartido,quedefiniaseuprogramapoltico,eo
grupo parlamentar. A moo estipulava que as instrues encaminhadas pelo congresso do partido aos parlamentares
deveriam ser obrigatoriamente cumpridas, mas o momento e a maneira de coloclas em prtica ficariam a critrio dos
deputados, ouvida a direo do partido. Como observou um dos lderes, essa resoluo significava atribuir direo o
poderdedefinirasprioridadesnaexecuodoprograma(Beer,1982).Comoopartidonopermanecerianopoderpara
sempre,essaautoridadeparadefinirprioridadesconferiadireoumaautonomianadadesprezvel.
Nessetipodegovernorepresentativo,ospartidosorganizamtantoadisputaeleitoralquantoosmodosdeexpresso
da opinio pblica (manifestaes de rua, peties, campanhas pelos jornais). Todas essas formas de expresso so
estruturadasaolongodasclivagenspartidrias.Asvriasassociaeseosrgosdeimprensamantmlaoscomumdos
partidos.Aexistnciadeumaimprensadeopiniotemumaimportnciaespecial:oscidadosmaisbeminformados,os
maisinteressadosempolticaeosformadoresdeopinio,obtminformaesporintermdiodaleituradeumaimprensa
politicamenteorientada.Dessemodo,oscidadossomuitopoucoexpostosrecepodepontosdevistacontrrios,oque
contribui para reforar a estabilidade das opinies polticas. Uma vez que os partidos dominam tanto o cenrio eleitoral
quantoaarticulaodeopiniespolticasforadosperodosdeeleio,asclivagensdaopiniopblicacoincidemcomas
clivagens eleitorais. Ostrogorski definiu os partidos de massa como "associaes integradoras": quando uma pessoa
ingressa num partido, "ela se d a ele por inteiro" (Ostrogorski, op. cit., vol. 11, p. 621). Analisando a Repblica de
Weimar,Schmitt(1931,pp.834)descreveasconseqnciasdessatendnciaparaaintegralidade,afirmando:
(...)aextenso[dapoltica]atodosossetoresdavidahumana(...)essatendncia"totalizadora"serealizaporintermdiodeumaredede
organizaessociaisparaumcertosegmentodoscidados.CertamentenoestamosdiantedeumEstadototal,mastemosinstituiessociais
ligadas a partidos, com tendncia totalidade, e que organizam seu rebanho desde a mais tenra idade, oferecendo, cada uma delas, uma
programaoculturalcompleta.
Comoosmeiosdeexpressodisponveisparacadaumdoscamposemquesedivideaopiniopblicasodiretaou
indiretamentecontroladospororganizaespartidrias,oscidadoscomunsnopodemfalarporsimesmos.Elesnotm
outro canal de expresso seno os partidos e suas organizaes filiadas. Essa situao aparentemente representa uma
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violaodoprincpiodeque,nogovernorepresentativo,aopiniopblicapodesemanifestarcomindependnciadiantedo
controledogoverno.
AsanlisesdeSchmittajudamaentenderporquenoesseocaso.Nohdvidadequecadaumdoscamposse
expressademaneiraunvoca:asmanifestaeseleitoraisounoeleitoraisdesuavontadecoincidemexatamente,mash
maisdeumcampodeopinioenemtodosparticipamdogoverno.Poroutrolado,ainstnciaquegovernanomaiso
Parlamentointeiro,comonosistemaparlamentaristaopartidomajoritrio,ouumacoligaodepartidos.Ademocracia
departidoaeradogovernodepartido.Issoquerdizerqueexistealgonocontrolvelpelopartidonopoder:aoposioe
seuscanaisdeexpresso.Nademocraciadepartido,aliberdadedaopiniopblicasignificaliberdadedeoposio.Sempre
possvel manifestar livremente uma opinio diferente da defendida pelo partido no poder, mesmo . que, no interior de
cadaumdoscampos,oscidadosnopossamexprimiropiniesindependentesdocontroledoslderes.Contrastandocom
o que se passa no governo representativo de tipo parlamentar, a liberdade da opinio pblica sofre um deslocamento.
Recorrendonovamentemetforaespacial,comoseumcorteverticalentreopartidomajoritrioeaoposiotomasseo
lugardocortehorizontalentreosqueestodoladodedentrodoParlamentoeosqueestodoladodefora.
TalvezsepossaalegarqueaRepblicadeWeimarnoconstituiexatamenteummodelodegovernorepresentativo
vivel.MasoregimefoiderrotadoporqueospartidosqueapoiavamaConstituionoconseguiramestabelecerentresi
uma soluo de compromisso. Quando a conciliao possvel, uma ordem poltica fundada em campos solidamente
unificados se torna vivel. A ustria posterior Segunda Guerra Mundial um exemplo perfeito de um governo
representativodessetipo.
4)Decisespolticastomadasapsdebates
Na democracia de partido, as sesses plenrias do Parlamento no so mais um frum de debates deliberativos.

Umargidadisciplinacomandaovotonointeriordecadacampodeforas.Almdisso,umavezdeterminadaaposiodo
partido, os deputados no podem mudar de opinio em funo dos debates. Por ltimo, as posies de cada campo, no
interiordoParlamento,soquasesempreasmesmas,qualquerquesejaoassuntopostoemvotao.Opartidodamaioria
sistematicamenteapiaasiniciativasdogoverno,enquantoaminorialhefazoposio.Issosugerequeosdeputadosno
avaliamaspropostasemfunodoseumrito,masassentamsuasdecisesemconsideraesextrnsecas.OParlamento
nomaisumlugarondesechegaaumacordodemaioriasobrepolticasespecficasapartirdeposiesinicialmente
divergentes.Aposiodamaioriajestfixadaantesdecomearemosdebates.AssessesdoParlamentoeasvotaes
apenasconferemumselodevalidadelegaladecisestomadasemoutroslugares.
Essa ruptura com os padres do parlamentarismo foi objeto de numerosas anlises no incio do sculo XX. De
modogeral,elafoiinterpretadacomournaindicaodequeapocadodebatepblicohaviachegadoaofim.Narealidade,
odebatedeslocavaseparaoutrosfruns.verdadeque,nademocraciadepartido,umavezfixadaaposiodopartidoos
deputados no podem mudar de opinio. Tambm verdade que as decises partidrias so tomadas antes dos debates
parlamentares.Contudo,nasdiscussesrealizadasdentrodospartidos,antesdosdebatesnoParlamento,osparticipantes
efetivamentepodemdeliberar.Adireodopartidoeosintegrantesdogrupoparlamentardiscutementresisobreaposio
coletivaaseradotada.claroqueessetipodedebateexcluiasposiesdosoutrospartidos,masessemodelodegoverno
representativo incentiva a discusso entre os lderes dos diversos partidos. J observamos antes que esse sistema de
representaosefundamentanoprincpiodatransignciapoltica,tantoentremaioriaeminoriaquantoentreosmembros
deumacoalizo.Aseleiesnodeterminamaspolticasespecficasquedevemserpraticadaselasdeterminamafora
relativadosvriospartidos,cadaumcomsuaplataformaprpria.Arelaodeforasentrepartidosnoindicaasquestes
em que se poderia tentar um acordo, nem define com preciso de que maneira se poderia chegar a um meiotermo. O
contedoexatodasoluodecompromisso,portanto,umaquestodenegociaoentreospartidoseseuslderes.Por
outrolado,asorganizaessocialdemocratasinstitucionalizaramumprocessodeconsultasenegociaoentregruposde
interesse, como sindicatos e associaes empresariais. Esse fenmeno, conhecido como "neocorporativismo", tem sido
objeto de grande ateno por parte da cincia poltica recente.(25) As instituies neocorporativistas, cujo objetivo
facilitaraconciliaoentreinteressessociaisopostos,incentivamadiscusso.Ostermosdoacordonosofixadosantes
docotejodasposiesso,antes,seuresultado.Oprincpiodaconciliao,tantonapolticaquantonasesferassociais,
supeanegociaoeadiscusso.comumsubestimarimportnciadodebatenademocraciadepartido,porqueocarter
essencial da soluo conciliatria nessa forma de governo no foi adequadamente reconhecido. Pensavase que os
representantes dos diferentes campos estivessem rigorosamente comprometidos com os detalhes de suas plataformas
polticas caso em que, de fato, no seria possvel nenhuma mudana de posio e nenhum debate. Mas, na realidade,
quando a democracia de partido uma forma estvel de governo, ela no funciona por meio da rgida imposio de
programaspreestabelecidos.
Ademocraciadopblico
Temseobservado,nosltimosanos,umantidamodificaonasinterpretaesdosresultadoseleitorais.Antesdos
anos70,amaioriadosestudosconcluaqueasprefernciaspolticaspodiamserexplicadaspelascaractersticassociais,
econmicaseculturaisdoseleitores.Vriaspesquisassobreotemamostramqueasituaomudou.Osresultadoseleitorais
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tendem a variar significativamente de uma eleio para a outra, ainda que se mantenham inalteradas as condies
socioeconmicaseculturaisdoseleitores.(26)
Apersonalizaodaescolhaeleitoral
A personalidade dos candidatos parece ser um dos fatores essenciais na explicao dessas variaes: as pessoas
votam de modo diferente, de uma eleio para a outra, dependendo da personalidade dos candidatos. Cada vez mais os
eleitores tendem a votar em uma pessoa, e no em um partido. Esse fenmeno assinala um afastamento do que se
considerava como comportamento normal dos eleitores em uma democracia representativa, sugerindo uma crise de
representao poltica. Na realidade, a predominncia das legendas partidrias na determinao do voto caracterstica
apenas de um tipo especfico de representao: a democracia de partido. Um outro aspecto que tambm aproxima a
situao atual do modelo parlamentar o carter pessoal da relao de representao. Tem sido observado ainda o
aumentodaimportnciadosfatorespessoaisnorelacionamentoentreorepresentanteeseueleitorado(Cainetal.,1987).
Esseaspectoaparecedemodontidonarelaoqueseestabeleceentreopoderexecutivoeoseleitoresnoplanonacional.
H muito tempo os analistas vm constatando uma tendncia personalizao do poder nos pases democrticos. Nos
pasesemqueochefedopoderexecutivoeleitodiretamenteporsufrgiouniversal,aescolhadopresidentedaRepblica
tendeaseraeleiomaisimportante.Nosregimesparlamentaristas,ondeochefedopoderexecutivotambmolderda
maioria parlamentar, as campanhas e as eleies legislativas se concentram em torno da pessoa desse lder. Os partidos
continuamaexercerumpapelessencial,mastendemasetornarinstrumentosaserviodeumlder.Aocontrriodoque
acontecenarepresentaoparlamentarista,ochefedogoverno,enoomembrodoParlamento,queseconsideracomoo
representantepor excelncia. Contudo, da mesma maneira que acontece no parlamentarismo, a relao de representao
temumcarteressencialmentepessoal.
Essa nova situao tem duas causas. Em primeiro lugar, os canais de comunicao poltica afetam a natureza da
relao de representao: os candidatos se comunicam diretamente com seus eleitores atravs do rdio e da televiso,
dispensandoamediaodeumaredederelaespartidrias.Aeradosativistas,burocratasdepartidoou"chefespolticos"
jacabou.Poroutrolado,atelevisorealaeconfereumaintensidadeespecialpersonalidadedoscandidatos.Decerta
maneira,elafazrecordaranaturezafaceafacedarelaoderepresentaoquecaracterizouaprimeiraformadegoverno
representativo. Os meios de comunicao de massa, no entanto, privilegiam determinadas qualidades pessoais: os
candidatosvitoriososnosoosdemaiorprestgiolocal,masos"comunicadores",pessoasquedominamastcnicasda
mdia.Oqueestamosassistindohojeemdianoaumabandonodosprincpiosdogovernorepresentativo,masauma
mudanadotipodeeliteselecionada:umanovaeliteesttomandoolugardosativistaselderesdepartido.Ademocracia
dopblicooreinadodo"comunicador".
O segundo fator determinante da situao atual so as novas condies em que os eleitos exercem o poder.
Reagindo a essas mudanas, os candidatos e os partidos do nfase individualidade dos polticos em detrimento das
plataformaspolticas.Comoombitodasatividadesdogovernoaumentouconsideravelmentenasltimasdcadas,tornou
se mais difcil para os polticos fazer promessas muito detalhadas os programas ficariam muito extensos e seriam
praticamente ilegveis. Um outro fator ainda mais importante o aumento da complexidade das circunstncias polticas
comqueosgovernostmsedefrontadodesdeaSegundaGuerraMundial.Acrescenteinterdependnciaeconmicadas
naesimpeacadagovernoanecessidadedeenfrentardecisestomadasporumnmerocadavezmaiordeatores.Isso
significa,porsuavez,quetambmosproblemasaserenfrentadospelospolticosnopodersocadavezmenosprevisveis.
As circunstncias dentro das quais se desenvolve a ao do governo demandam um poder discricionrio, cuja estrutura
formal pode ser comparada antiga noo de prerrogativa. Locke definiu o conceito de prerrogativa como a autoridade
para tomar decises na ausncia de legislao prvia. A necessidade desse poder justificada no Segundo Tratado pela
eventualidade de o governo ter de enfrentar situaes imprevistas, ao passo que as leis so constitudas por regras fixas
previamente sancionadas. (27)De modo anlogo, possvel pensar que os governos contemporneos necessitam de um
poder discricionrio relativamente aos programas polticos, j que cada vez mais difcil prever os acontecimentos que
terodeserenfrentados.Seascircunstnciasatuaisexigemumadeterminadaformadepoderarbitrrio,debomsenso
queoscandidatosrealcemsuasqualidadeseaptidespessoaisparatomardecisesadequadas,emvezdeficaremcomas
mos atadas por promessas muito detalhadas. Os eleitores tambm esto cientes de que o governo ter de enfrentar
imprevistos.Naopiniodoseleitores,portanto,aconfianapessoalqueocandidatoinspiraumcritriodeescolhamais
adequadodoqueoexamedosprojetosparaofuturo.Maisumavez,aconfiana,toimportantenasorigensdogoverno
representativo,assumeumaimportnciadecisiva.
Por conseguinte, os eleitores contemporneos devem conceder aos seus representantes uma certa margem de
liberdaderelativamentesplataformaseleitorais.Abemdizer,issosempreaconteceunogovernorepresentativo,desdeque
os mandatos imperativos foram proibidos. A situao atual apenas torna mais visvel um aspecto permanente da
representao poltica. Mas o poder discricionrio no o mesmo que um poder irresponsvel. Os eleitores mantm o
poder fundamental, que sempre tiveram no governo representativo, de destituir os representantes quando seus mandatos
terminam.Hojeespecialmentedifcilavaliarospolticoslevandoemcontasuasplataformas,masperfeitamentevivel
julglos mediante a anlise de sua folha de servios. Tambm nesse sentido o conceito de poder discricionrio mostra
semelhanascomoconceitodepoderdeprerrogativaparaLocke.SegundoadefiniodeLocke,opoderdeprerrogativa
no era ilimitado, mas apenas uma capacidade de agir "conforme exijam o interesse e o bem pblico". Nas atuais
circunstncias,oseleitoresquedeterminamaposteriori,reelegendooudestituindoorepresentante,seasiniciativaspor
eletomadaspromoveramounoobempblico.
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Ostermosgeraisdaescolhaeleitoral
Alm da personalidade dos candidatos, os estudos contemporneos revelam que o comportamento dos eleitores
variadeacordocomostermosdaescolhaeleitoral.Porexemplo,oscidadosvotamemdiferentespartidosemeleies
presidenciais,legislativasemunicipais,sugerindoqueasdecisesdevotolevamemcontaapercepodoqueestemjogo
numa eleio especfica, e no so decorrentes das caractersticas socioeconmicas e culturais dos eleitores. Assim
tambm, as decises do eleitorado parecem ser suscetveis s questes levantadas durante as campanhas polticas. Os
resultadosdavotaovariamsignificativamente,atmesmoemperodoscurtosdetempo,conformeanfaseatribudas
questes no transcorrer das campanhas.(28) Os eleitores parecem responder (aos termos especficos que os polticos
propememcadaeleio),maisdoqueexpressar(suasidentidadessociaisouculturais).Dessepontodevista,asituao
atualrepresentaumafastamentodoprocessodeformaodasprefernciaspolticasnademocraciadepartido.Hojeemdia,
predominaadimensoreativadovoto.
Toda eleio implica um fator de diviso e diferenciao entre os eleitores. De um lado, toda eleio visa
necessariamente distinguir os que apiam um candidato dos que so contrrios a ele. Por outro lado, as pessoas se
mobilizameseunemmaisefetivamentequandotmadversriosepercebemexistirdiferenasentreelaseosdemais.Os
candidatosprecisam,ento,nosidentificarasiprprios,comotambmdefinirquemsoseusadversrios.Elesnos
seidentificam,comoassinalamumadiferena.Emtodasasformasdegovernorepresentativo,ospolticosnecessitamde
diferenas que lhes sirvam de base para mobilizar seus adeptos. As clivagens sociais, que fora dos perodos eleitorais
dividemamassadoscidados,constituemumrecursoessencial.
Nassociedadesemqueexisteumadiviso,aomesmotempoduradouraeespecialmentenotria,ospolticossabem,
antesdaeleio,queclivagensdevemexplorar,eissolhespermitedemarcarodivisordeguasqueiropropordurantea
campanha.Nessascircunstncias,portanto,ostermosdaescolhaoferecidospelospolticosrepresentamumatransposio
para a esfera eleitoral de uma clivagem preexistente. isso que acontece na democracia de partido. Mas em algumas
sociedadesocidentaisasituaoatualdiferente.Nenhumalinhadivisriasocioeconmicaouculturalmaisevidentedo
queasoutras.bvioqueoscidadosnoconstituemumamassahomogneaquepossaserdivididadequalquermaneira
pelasescolhasquelhesopropostas,masaslinhasdedemarcaosocialeculturalsomuitonumerosas,seentrecruzam,
mudam com muita rapidez. Um eleitorado desse tipo suscetvel a vrias possibilidades de corte. Os polticos devem
decidir,entreessespossiveiscortes,quaisseroosmaiseficientesemaisfavorveisaseuspropsitos.Umalinhaououtra
dedivisosemprepodeserprovocada.Portanto,osarticuladoresdostermosdaescolhaconservamumarelativaautonomia
na seleo das clivagens que desejam explorar. Nessas condies, a iniciativa dos termos da escolha eleitoral cabe ao
polticoenoaoeleitorado,eissoexplicaporquerazoasdeciseshojeemdiaaparentamserprimordialmentereativas.
Rigorosamente falando, em todas as formas de governo representativo o voto constitui, em parte, uma reao do
eleitoradoaostermosquelhesooferecidos.Mas,quandoessestermosespelhamumarealidadesocial,independentemente
daaodospolticos,temseaimpressoqueoeleitoradoafontedostermosaosquais,naverdade,eleapenasresponde
comseuvoto.Ocarterreativodo.votoobscurecidoporsuadimensoexpressiva.Quando,inversamente,ostermosda
escolha decorrem principalmente de aes relativamente independentes dos polticos, o voto ainda uma expresso do
eleitorado,massuadimensoreativasetornamaisimportanteemaisvisvel.Issoexplicaporqueoeleitoradoseapresenta,
antesdetudo,comoumpblicoquereageaostermospropostosnopalcodapoltica.Poressarazo,denominamosessa
formadegovernorepresentativode"democraciadopblico".
Os polticos, no entanto, tm uma autonomia apenas parcial ou relativa na seleo dos assuntos que dividem o
eleitoradoelesnopodeminventar,comtotalliberdade,osprincpiosdaclivagemqueiropropor.Nemtodadiviso
possvel,porqueoeleitoradojseencontradivididoporfatoressociais,econmicoseculturaisanterioressdecisesdos
candidatos.Ademais,ospolticosnopodemnemaomenosescolherentreasdecisescomomelhorlhesaprouver.Eles
sabem que a utilidade das possveis divises no a mesma em todos os casos: se um candidato fomenta uma linha de
clivagemquenomobilizaeficazmenteoseleitores,ouumaoutraquefuncionacontraele,acabaperdendoaeleio.Os
polticospodemformularumadeterminadaopinioque,aseuver,divideoeleitoradoemvezdeumaoutraqualquer,mas
aeleioque,emltimocaso,irsancionarounosuainiciativa.Oscandidatosnosabemdeantemoondeestodivisor
de guas mais eficiente, mas tm todo interesse em fazer essa descoberta. Em comparao com a autonomia que os
polticosusufruamnademocraciadepartido,ainiciativadelesaumentanessenovosistema,mas,emcompensao,eles
precisamestarpermanentementeempenhadosemidentificarasquestesquemelhordividemoeleitoradoparaexplorlas
politicamente.Mas,sesclivagensmaiseficazessoaquelasquecorrespondemspreocupaesdoseleitores,oprocesso
tendeacriarumaconvergnciaentreostermosdaescolhaeleitoraleasdivisesdopblico.Nademocraciadepartido,ao
contrrio, pode haver uma correspondncia imediata entre esses dois aspectos, porque os polticos sabem de antemo, e
com razovel margem de segurana, quais so as clivagens fundamentais do eleitorado. Na democracia do pblico, a
convergnciasestabelececomotempoatravsdeumprocessodeensaioeerro:ocandidatotomaainiciativadepropor
uma linha divisria durante a campanha, ou, com menos riscos, a partir das pesquisas de opinio. O pblico, a seguir,
respondedivisopropostae,porfim,opolticocorrigeoumantmapropostainicial,dependendodareaodopblico.
Observase, alm disso, que a escolha final oferecida aos eleitores no resultante de um plano consciente ou
deliberado.Cadacandidatopropeaquestoouotermoquelheparecemaiseficazevantajoso.Masaescolhafinalmente
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apresentadaeaclivagemqueelaprovocadecorremdacombinaodostermosoferecidospeloconjuntodoscandidatos.A
configuraofinaldaescolhaprodutodapluralidadedeaesdescoordenadas.
Nas democracias, a poltica freqentemente analisada por meio de uma analogia com o funcionamento do
mercado.Ametforateatraldopblicoedopalcoparece,noentanto,maisapropriadadoqueadaofertaedemandana
descrio do processo eleitoral contemporneo. A metfora teatral expressa a diferena entre aqueles que tomam a
iniciativa dos termos da escolha e aqueles que fazem as escolhas, e reala a independncia parcial dos primeiros. A
metfora do mercado, ao contrrio, contm muitas dificuldades que se tornam visveis ao desdobrla em todas as suas
implicaes. H razes, sem dvida, para descrever os polticos como empresrios que competem para ganhar votos e
maximizar seus benefcios as recompensas materiais e simblicas do poder. Mas caracterizar os eleitores como
consumidores bem menos apropriado. Um consumidor que entra num mercado econmico sabe o que quer: suas
preferncias independem dos produtos que lhe so ofertados. A teoria econmica supe que as preferncias dos
consumidoressoexgenas.Napoltica,entretanto,essesupostonorealistaecontrariaaexperincia.Namaiorparte
das vezes, quando um cidado entra no que se poderia chamar de mercado poltico, suas preferncias no esto ainda
formadas.Aocontrrio,elassefirmammedidaqueelevaitomandoconhecimentodosdebatespblicos.Napolticaa
demandanoexgenademodogeral,asprefernciasnopreexistemaodospolticos.(29)
Ainda no foi suficientemente valorizado o fato de que o prprio Schumpeter, considerado como o fundador das
teoriaseconmicasdademocracia,admitiaque,empoltica,noexistepropriamenteumademanda.Schumpeterinsistia
que na esfera dos "assuntos nacionais e internacionais", no se justificava a hiptese de que os indivduos tm volies
claramente definidas e independentes das propostas dos polticos. Essas volies existem, mas somente quando se
relacionamcomassuntosdeimportnciaimediataparaaspessoasdasquaiselastmconhecimentodireto,"ascoisasque
lhesdizemrespeitodiretamente,suafamlia,suacidadeouseubairro,suaclasse,suaparquia,seusindicatoouqualquer
outro grupo do qual participem ativamente" (Schumpeter, 1975, p. 258). Dentro desse "campo limitado", a experincia
direta da realidade permite a formao de preferncias bem definidas e independentes. Quando, ao contrrio, "nos
afastamosdaspreocupaesprivadasdeordemfamiliarouprofissionalparapenetrarnodomniodosassuntosnacionaise
internacionais, que no se ligam direta e inequivocamente quelas preocupaes particulares", o senso de realidade
enfraquece(Schumpeter,op.cit.).AssimescreveSchumpeter:
Esseempobrecimentodosensoderealidadeexplicanosumempobrecimentodosensoderesponsabilidade,comotambmumafalta
deefetivavolio.Aspessoastm,naturalmente,suasfrmulasprontas,suasaspiraes,suasfantasiasesuasreclamaeselastmsobretudosuas
simpatiaseantipatias.Mashabitualmenteissonosecomparaaoquechamamosdevontadeacontrapartidapsquicadeumaaoresponsvel
quevisaobjetivosprecisos"(Idem,ibidem,p.261anfaseminha).
O que chama a ateno nesse trecho o fato de Schumpeter negar no s a natureza racional ou responsvel da
vontadedoindivduo,almdolimitadocrculodesuaspreocupaesdeordemparticular,quantoaprpriaexistnciada
volio. Em trecho posterior, ele observa que os eleitores no tm uma vontade poltica independente da influncia das
polticos. "A vontade que observamos ao analisar os processos polticos", escreve Schumpeter, ", em grande parte,
fabricada,enoespontnea(Idem,ibidem,p.263).
Senoexiste,empoltica,umademandaexgena,aanalogiaentreaescolhaeleitoraleomercadocaiporterra.O
nicoelementovlidonametforadomercadoaidiadequeainiciativadapropostadasalternativasdeescolhapertence
aatoresdistintoserelativamenteindependentesdaquelesque,afinaldecontas,fazemasescolhas.Sendoassim,ametfora
dopalcoedopblicomaisadequada,emboraaindaimperfeita,paradescreveressarealidade.
Nodemocraciadopblicoosrepresentantespolticossoatoresquetomamainiciativadeproporumprincpiode
divisonointeriordoeleitorado.Elesbuscamidentificaressasclivagensetrazlasaopalco.Masopblicoque,afinal,
doveredicto.
2)Aindependnciaparcialdosrepresentantes
Os estudos eleitorais reconhecem que a eleio dos representantes vem sendo atualmente muito influenciada por
uma"imagem",quersejaaimagemdapessoadocandidato,quersejaadaorganizaooupartidoaqueelepertence.A
palavra"imagem"pode,noentanto,seprestaraconfuso.Novocabulriojornalstico,elafreqentementeempregada,
emoposiode"substncia",nosentidodepercepesvagasesuperficiaisdestitudasdecontedopoltico.Naverdade,
aspesquisasdeopiniorevelamqueasimagenselaboradaspeloseleitoresnodeixamdeterumcontedopoltico.Para
citarapenasumexemplo,sabesequenaseleiesfrancesasde1981,quederamavitriaaossocialistas,oeleitoradono
tinha idias e preferncias claras acerca da poltica econmica formulada pelos socialistas (nacionalizaes, estmulo
demandainterna).Entretanto,ficouprovadoqueavitriasocialistaresultouemgrandepartedeumapercepo,embora
vaga,queincluaumcontedo:aidiadequeacriseeraconseqnciadasmedidaspostasemprticapelogovernoanterior
equeerapossvelretomarocrescimentodaeconomiaedoemprego(Cohen,1986,pp.7880).Umacampanhaeleitoral
um processo de construo de antagonismos: ela joga vrias imagens umas contra as outras. Considerada isoladamente,
cadaimagem,naverdade,podesignificarquasetudo.Oerroestexatamenteemexaminarcadaumadelasemseparado.
Os eleitores recebem uma variedade de imagens que competem entre si. Embora sejam vagas, as imagens no so
totalmenteindeterminadasouilimitadas,poisacampanhaeleitoralcriaumsistemadediferenas.Umacoisapelomenosa
imagemdoscandidatosnopodedesignar:aimagemdeseusadversrios.Umacampanhaeleitoralpodesercomparadaa
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uma linguagem, como definiu o fundador da lingstica contempornea, Ferdinand de Saussure: o significado de cada
termooresultadodacoexistnciadevriostermosquesedistinguemunsdosoutros.
bem verdade que essas imagens so representaes polticas muito simplificadas e esquematizadas.
Evidentemente, a importncia dessas representaes esquemticas decorre do fato de que muitos eleitores no esto
suficientementecapacitados para compreender os detalhes tcnicos das medidaspropostaseasrazesqueasjustificam.
Mas a utilizao de representaes simplificadas tambm um meio de resolver o problema dos custos da informao
poltica.Jseobservouqueumdosmaioresproblemasenfrentadopelocidadonasgrandesdemocraciasadesproporo
doscustosnecessriosparaconseguirainformaonecessriaeainflunciaqueeleesperaexercersobreoresultadodas
eleies.Esseproblemanoocorrenademocraciadepartido,porqueadecisodoseleitoressedefineporumsentimento
de identidade de classe. Igualmente poderia se dizer que a identificao partidria uma soluo para o problema dos
custos da informao na democracia de partido. Seja como for, quando a identidade social e a identificao partidria
perdem importncia na determinao do voto, surge a necessidade de encontrar caminhos alternativos para obter
informaopoltica.
Jqueosrepresentantessoescolhidosapartirdessasimagensesquemticas,sobralhesumespaodeliberdade,
aps eleitos, para agir. A causa de sua eleio foi um compromisso relativamente vago que naturalmente se presta a
diversasinterpretaes.Ficaassegurada,portanto,aindependnciaparcialdosrepresentantes,quesemprecaracterizouo
governorepresentativo.
Oscanaisdecomunicaocomaopiniopblicasopoliticamenteneutros,isto,notmumabasepartidria.
Razes econmicas e tecnolgicas causaram o declnio da imprensa de opinio. Atualmente, os partidos polticos no
costumamserproprietriosdejornaisdegrandecirculao.Poroutrolado,ordioeatelevisonotmoficialmenteuma
orientao partidria. O resultado dessa neutralizao da mdia em relao s clivagens partidrias que as pessoas
recebemasmesmasinformaessobreumdadoassunto,adespeitodesuasprefernciaspolticas.Issonosignificaqueos
assuntos ou os fatos diferentemente dos julgamentos sejam percebidos de maneira "objetiva", sem distores, mas
simplesmente que eles so percebidos de maneira relativamente uniforme atravs do amplo espectro das preferncias
polticas. Ao contrrio, quando grande parte da imprensa se encontra sob controle dos partidos (como acontece na
democraciadepartido),aspessoasescolhemsuafontedeinformaodeacordocomsuasinclinaespartidriasosfatos
ouosassuntossopercebidospelaticadopartidoemquevotam.
UmacomparaoentreoescndalodeWatergateeocasoDreyfus,duassituaesnasquaisaopiniopblicateve
um papel fundamental, pode exemplificar o argumento. Descobriuse que, durante a crise de Watergate, os americanos
tinham,demodogeral,amesmacompreensodosfatos,independentementedesuaprefernciapartidriaedojulgamento
quefaziam.NocasoDreyfus,aocontrrio,parecequeatmesmoapercepodosfatosfoidiferenteentreosvriossetores
da opinio pblica: cada segmento do pblico francs percebia os fatos atravs da tica dos rgos de imprensa que
refletiamsuasinclinaespartidrias(Lang&Lang,1983,pp.289291).
Nesse mesmo sentido, descobriuse que um dos aspectos mais evidentes das ltimas eleies francesas foi a
homogeneizaodaimagemdospartidosnointeriordoeleitorado.Aoquesesabe,duranteaseleiesparlamentaresde
1986, os eleitores tinham aproximadamente a mesma percepo das posies dos vrios partidos. E claro que havia
divergnciasnomododeavaliarospartidos,eovotoexpressouessasdiferenas,masosassuntostratadoserampercebidos
peloeleitoradodemodoquaseidntico,adespeitodopartidoemquevotaram(Grunbergetal.,1986,pp.125127).
Podese sugerir, portanto, que a percepo dos temas e dos problemas pblicos (diferentemente do julgamento
dessasquestes)tendehojeemdiaaserhomogneaeindependentedasprefernciaspolticasexpressasnaseleies.Mas
aspessoaspodemassumirposiesdivergentesrespeitodeumassuntoespecfico.Aopiniopblica,ento,sedivideem
relaoaotemaemquestomasadivisoresultantenoreproduzasclivagenseleitorais,oucoincidecomelas:opblico
pode estar dividido em certas linhas de opinio durante as eleies e em tendncias diferentes quanto a questes
especficas.Assim,voltacenaumapossibilidadequedesapareceranademocraciadepartido:asmanifestaeseleitorais
enoeleitoraisdopovopodemnosercoincidentes.
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Essa nocoincidncia decorre principalmente da neutralizao dos canais de comunicao atravs dos quais a
opiniopbicaformada,mastambmtemorigemnocarternopartidaristadasnovasinstituiesqueexercemumpapel
crucialnaexpressodaopiniopblica:osinstitutosdepesquisa.
Cabenotarqueaspesquisasrealizadasporessesinstitutosfuncionamdeacordocomamesmaestruturaformalque
caracterizaademocraciadopblico:opalcoeopblico.Ostcnicosresponsveispelaelaboraodosquestionriosno
sabem de antemo que perguntas podero estimular respostas mais significativas e trazer tona as clivagens mais
importantes do pblico. Assim, eles tomam decises de maneira relativamente autnoma. Desse ponto* de vista, as
pesquisas de opinio certamente no so uma expresso espontnea da vontade popular um efeito da ideologia da
democracia direta que, apesar disso, ronda os pesquisadores. A rigor, as pesquisas so constructos. Mas interessa aos
institutos de pesquisa oferecer aos clientes resultados de algum valor preditivo e que revelem clivagens significativas.
Assimcomoospolticos,ospesquisadorestrabalhamporensaioeerro.
Oaspectomaisimportantedessasorganizaesdepesquisaque,assimcomoosmeiosdecomunicaodemassa,
elassoindependentesdepartidospolticos(oquenosignificaquenointroduzamdistores).Elaspodemrevelar,sem
inconvenientes, linhas divisrias inexploradas pelos candidatos. Desse modo, as pesquisas de opinio contribuem para
desfazeraassociaoentreasexpresseseleitoraisenoeleitoraisdavontadepopular.
Em certo sentido, reencontramos na democracia do pblico uma configurao semelhante do parlamentarismo,
exceto pelo fato de que as pesquisas acabam por conferir um carter bastante peculiar manifestao noeleitoral da
vontade popular. De um lado, as pesquisas reduzem os custos da expresso poltica individual. Participar de uma
manifestao pblica implica um gasto de tempo e energia assinar uma petio pode, s vezes, envolver riscos. Em
contrapartida,responderanonimamenteaumquestionrioimpeapenasumcustomnimo.Aocontrriodoqueseverifica
notipoparlamentardegovernorepresentativo,emqueosaltoscustosdasmanifestaesderuaedaspetiesreservam
paraaspessoasmaisintensamentemotivadasacapacidadedeexpressopolticanoeleitoral,aspesquisasdeopiniodo
voz aos cidados "apticos" e noengajados. Por outro lado, por serem pacficas, as pesquisas facilitam a expresso de
opiniespolticas,aopassoqueasmanifestaespblicassemprecomportamumriscodeviolncia,sobretudoquandoas
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opiniesestomuitopolarizadas.Porconseguinte,apresenadopovo"nasportasdoParlamento"maisfreqentedoque
severificanomodeloparlamentar:opovonosefazpresenteapenasemocasiesexcepcionais.
4)Asdecisespolticassotomadasapsdebates
Com a notvel exceo do Congresso dos Estados Unidos, o Parlamento no o frum do debate pblico. Cada
partido se rene em torno de seu lder e vota disciplinadamente com. ele.(30) Assim, na democracia do pblico o
Parlamento tem to pouca importncia como frum de discusso quanto na democracia de partido, embora por razes
diferentes.Masasdiscussesdentrodospartidoseasconsultasentreogovernoeosgruposdeinteresseouassociaesso
defatorelevantes.
Agrandenovidadeintroduzidapeloterceirotipoderepresentaoseencontraemoutroaspecto.Duranteasltimas
dcadas, os estudos eleitorais tm acentuado a importncia da instabilidade eleitoral. Vem aumentando o nmero dos
eleitoresflutuantesquenodepositamseuvotoapartirdeumaidentificaopartidriaestvel.Umsegmentocrescentedo
eleitoradotendeavotardeacordocomosproblemaseasquestespostasemjogoemcadaeleio.Naverdade,sempre
houve um eleitorado instvel, mas, no passado, ele secompunha de cidados pouco informados, pouco interessados em
polticaecomumnvelbaixodeescolaridade.Anovidadeintroduzidapeloeleitoradoflutuantedehojequeelebem
informado,interessadoempolticaerazoavelmenteinstrudo.Boapartedessefenmenosedeveneutralizaodamdia
informativa e de opinio: os eleitores interessados em poltica, e que buscam se informar, so expostos a opinies
conflitantes,enquantonademocraciadepartidoasopiniesdomaisativoeinteressadodoscidadoseramreforadaspelas
fontes de informao a que ele recorria. A existncia de um eleitorado beminformado e interessado, que pode ser
empurradodeumladoparaooutro,estimulaospolticosaexporsuasidiasdiretamenteaopblico.Podeseconquistaro
apoio de uma maioria a uma determinada orientao poltica falando diretamente ao eleitorado. O debate de temas
especficos no fica mais restrito aos muros do Parlamento (como no parlamentarismo), nem s comisses consultivas
entre partidos (como na democracia de partido) o debate se processa no meio do prprio povo. Em conseqncia, o
formatodegovernorepresentativoquehojeestnascendosecaracterizapelapresenadeumnovoprotagonista,oeleitor
flutuante,epelaexistnciadeumnovofrum,osmeiosdecomunicaodemassa.
Boapartedainsistncianaidiadequeexisteumacrisederepresentaosedevepercepodequeogoverno
representativovemseafastandodafrmuladogovernodopovopelopovo.Asituaocorrente,noentanto,tomaoutros
contornosquandosecompreendequearepresentaonuncafoiumaformaindiretaoumediadadeautogovernodopovo.O
governorepresentativonofoiconcebidocomoumtipoparticulardedemocracia,mascomoumsistemapolticooriginal
baseado em princpios distintos daqueles que organizam a democracia. Alm disso, no momento em que os partidos de
massa.easplataformaspolticaspassaramadesempenharumpapelessencialnarepresentao,seconsolidouacrenade
queogovernorepresentativocaminhavaemdireodemocracia.Umexamemaisminuciosodademocraciadepartido
revela,porm,queosprincpioselaboradosnofinaldosculoXVIIImantiveramsuaforaapsaemergnciadospartidos
de massa apenas foram postos em prtica de uma nova maneira em virtude da mudana das circunstncias externas.
Quandosereconheceaexistnciadeumadiferenafundamentalentregovernorepresentativoeautogovernodopovo,o
fenmeno atual deixa de ser visto como sinalizador de uma crise de representao e passa a ser interpretado como um
deslocamento e um rearranjo da mesma combinao de elementos que sempre esteve presente desde o final do sculo
XVIII.
NOTAS
*AsidiasexpostasnesteensaiofazempartedemeuprximolivroThePrinciplesofRepresentativeGovernment,noprelo.Desejoagradecera
PaulBulleneSunilKhilnanipelaassistncianapreparaodaversoeminglsdooriginalescritoemfrancs.
1.svezessedizque,seosingleseseamericanossempreforammaisfavorveisidiadepartidospolticos,ahostilidadeparacomas"faces"
eraumacaractersticadaculturapolticafrancesanofinaldosculoXV111.Essemododepensarnocorreto.Naverdade,praticamentetodos
os pensadores polticos de origem angloamericana desse mesmo perodo se opunham ao sistema de partidos (cf. Hofstadter, 1969,
principalmentecaptulo1).AexaltaodospartidosqueseencontraemBurkeumaexceoaindaassim,Burkenotinhaemmentepartidos
anlogosaosquevieramadominarocenriopolticoapartirdasegundametadedosculoXIX.
2.TantooCaucusdeBirminghamquantoaNationalLiberalFederation,consideradoscomoasprimeirasorganizaespolticasdemassa,foram
fundadosem1870.
3.Paracitarapenasdoisexemplosentreosmaissignificativoseinfluentes,verSchmitt,1988,eLeibholz,1966.
4.Nooriginaldesteartigo,escritoemfrancs,oautorfalaem"democratiedupublic",masnaversoparaoinglsfoiusadaaexpresso"tribunal
of the public" para denominar essa terceira forma de representao. Embora esta traduo tenhase baseado na verso em ingls, preferimos
seguir,nestecaso,aformausadaemfrancs,dadaapeculiaridadedotermo"tribunal"emportugusetambmparamanteracoernciadocritrio
deconstruodostiposideais.(N.T.)
5. A anlise das causas e conseqncias da preferncia pela eleio, em lugar do sorteio, foge ao escopo deste ensaio, mas tratada em meu
prximolivroThePrinciplesofRepresentativeGovernment.
6.Literalmente,"chamardevolta","ordenaroregresso"dealgumlugar,nomesmosentidoemque,porexemplo,umgoverno"chamadevolta"ou
"ordenaoregresso"deseupessoaldiplomticoemvirtudedeumacrisepolticainternacional.(N.T.)
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7.DebatenaCmaradosRepresentantes(15deagostode1789),inKurland&Lerner,1987,vol.1,pp.4138.
8. O sistema proposto integralmente representativo por duas razes de grande importncia, na argumentao de Madison. Por um lado, ele
destacaquetodasasinstncias(asduascasasdoCongresso,oPresidente,osjuzes)sodesignadaspelopovo,diretaouindiretamente.Paraque
um governo seja "republicano" (isto , representativo), diz ele, "basta que as pessoas que o administram sejam designadas direta ou
indiretamente pelo povo" (1787 p. 241, grifo de Madison). Portanto, a representao depende exclusivamente da eleio. Por outro lado, a
Constituiointegralmenterepresentativa,porqueopovoreunidonodesempenhapapelalgum.Arepresentao,acrescentaMadison,noera
inteiramentedesconhecidanasrepblicasdaAntigidade:algunsmagistradoserameleitose,almdisso,aassembliadopovoconstituaum
rgo de governo. A verdadeira novidade da repblica americana no est na representao, mas na "total excluso do povo, como corpo
coletivo,dosistemadegoverno"(op.cit.,p.387,grifosdeMadison).
9.OcarterabsolutodarepresentaoemHobbesanalisadoemPitkin,1967,pp.1527.
l0.SchmittreferesebasicamenteaostextosdeGuizotreunidosemHistoiredesoriginesdugouvrnementreprsentatif(1851)verSchmitt,1988,
pp.345.Sobreopapeldodebateea"soberaniadarazo"emGuizot,verRosanvallon,pp.5563e8794.Schmitttambmfazrefernciasa
Burke,BenthameJamesBryce.
11. "Se por razes prticas e tcnicas os representantes do povo podem decidirem lugar do povo, no h dvida ento que uma s pessoa de
confiana poderia muito bem decidir em nome desse mesmo povo e a argumentao, sem deixar de ser democrtica, poderia justificar um
cesarismoantiparlamentar."(Schmitt,1988,p.41).
12.Schmitt,1988,pp.3543.EssaidialongamenteanalisadaporHabermas,1989.Schmittestabeleceuumparaleloentreovaloratribudoao
debatepelospartidriosdoparlamentarismoeasvirtudesdomercadoexaltadaspelosliberais:"Dexatamentenomesmoqueaverdadepossa
ser alcanada por um embate irrestrito de opinies e que a concorrncia produza a harmonia." (p. 35). A idia de que a verdade nasce da
discusso bastante usual a tradio da filosofia ocidental, desde Plato, tem fornecido numerosas verses dessa concepo. No h razo
algumaparaconsideralaumacrenaespecficadopensamentoliberalemseusentidoestreito.
13.OtextomaisimportantedeBurkesobreotemadodebateseufamoso"DiscursoaoseleitoresdeBristol"(1774,p.115):"Seogovcrnofosse
umaquestodeprefernciaporumdoslados,oseu,semsombradedvida,seriaomelhor.Masogovernoumaquestoderazoejulgamento,
nodeprefernciaquetipoderazoessaemqueadecisoprecedeadiscusso,emqueumgrupodepessoasdiscuteeoutrodecide,eondeos
quetiramconclusesestoacentenasdemilhasdaquelesqueouvemosargumentos?(...)OParlamentonoumaassociaodeembaixadores
quetmopiniesdivergentesehostis,cujosinteressescadaumdevepreservarcomoagenteedefensorcontraosinteressesdeoutrosagentese
defensoresoParlamentoaassembliadeliberativadeumanao, que tem uminteresse, o de seu todo nem os objetivos locais, nem os
preconceitoslocais,deveriamforneceraorientao,masobemdetodos,resultantedaconsideraodoconjuntodanao."
14.Aimportnciadessasfrases(anfaseminha)nuncapodersersuperestimada.ElasdemonstramqueSiysnopensaodebateparlamentar
comoumaatividadedesinteressada,guiadaapenaspelabuscadaverdade,eque,paraele,ointeressegeral,aocontrriodavontadegeralem
Rousseau,notranscendeosinteressesparticularesenotemumanaturezadiferentesdestesltimos.
15.Aafirmaodeque,aofinaldosdebates,asopinies"finalmentechegamaumanicaopinio",poderiainduzirapensarqueSiysfazda
unanimidadeoprincpiodoprocessodecisrio.Issonoverdade,comorevelaoutrotrechodamesmaobra:"(...)mas,nofuturo,exigirquea
vontadecomumsempresejaosomatrioexatodetodasasvontadesequivaleriaarenunciarpossibilidadedeconstituirumavontadecomum,
significariadissolverauniosocial.,portanto,absolutamentenecessriooptarpelaadmissodetodososaspectosdavontadecomumemuma
pluralidadereconhecida(isto,amaioria)"(1789a,p.18).Mas,emsuasconsideraessobreodebate,aintenodeSiysoutraelenosed
aotrabalhoderepetirumargumentojapresentado.
16.Locke,1988,cap.VIII,96,pp.3312.OsargumentosdeLockeeSiyssomuitoparecidos,masoprimeiromaisincisivoporissoo
citamosaqui.
17.AAntiCornLawLeaguefinanciouacriaodarevistaTheEconomist.Cf.Beer,1982,pp.438.
18.EssetraodoparlamentarismoclssicosubsisteaindahojenoCongressoamericano.
19.Paracitarapenasalgumasobrasmaissignificativaseinfluentesnessarea,ver:Siegtried,1913Berelsonetal.,1954Campbelletal.,1964.
20.Naustria,alis,utilizavaseaexpresso"mentalidadedecampo"(Lagermentalitt)paradescreveraculturapolticadopasnoentreguerras.
21.Kautsky,1900,p.157.Kautskyfoiumdosprincipaislderesdopartidosocialdemocrataalemonaviradadosculo.
22.Kelsen(1981,pp.423)afirmaqueapenasporintermdiodospartidosaspessoaspodemexercerumainflunciapoltica:"Ademocracia,
necessriaeinevitavelmente,umademocraciadepartido"(pp.201).Kelsenfoiconsideradoprximoaopartidosocialistaaustraco.Eleteve
umimportantepapelnaredaodaConstituiodaprimeirarepblicadeseupas,naqualpropsacriaodeumacorteconstitucional.Seu
pensamento jurdico e poltico teve grande influncia sobre os lderes socialdemocratas, tanto na ustria quanto na Alemanha. Kautsky
freqentementesereferiaaeleemseustrabalhos.
23.SobreasocialdemocraciaeoprincpiodaconciliaoverRustow,1955,etambmBergounioux&Manin,1989,pp.3755.
24.Apesardesuanfasenoconceitodeconciliao,Kelsennodizqueospartidospolticosqueapresentamdiferentesplataformasprecisam
preservarumaliberdadedeaoparaquesejapossvelencontrarumasoluodecompromissoentreamaioriaeaoposio,ouentreosmembros
deumacoalizo.
25. O conceito de "neocorporativismo" pode ser mal compreendido se no se percebe que ele se baseia no reconhecimento de um conflito
fundamentalentreosinteresses,enquantoocorporativismotradicionalpresumiaumacomplementaridadefuncionale,portanto,umaharmonia
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entreasforassociais.Nosetratadeumadiferenaabstrataouideolgica:nosarranjosneocorporativistas,umdosprincipaisinstrumentosdo
conflitosocial,odireitodegreve,permaneceintocado,enquantonocorporativismotradicionalagreveproibida.VerBergounioux&Manin,
1989,pp.515.
26.Umdosprimeirostericosacomentarqueasprefernciaspolticassoemgrandeparteumarespostaescolhaeleitoraloferecidaaoseleitores,
independentementedascaractersticassocioeconmicaseculturaisdestes,foiVO.KeyverespecialmenteKey,1963ae1963b.Nadcadade
70,essaidiafoiaproveitadaedesenvolvidaemvriosoutrosestudos.Ver,porexemplo:Pomper,1975eNieetal.,1976.Pesquisasrecentes
realizadasnaFranatambmchamamaatenoparaopapeldeterminantedostermosdaescolhaoferecidosaoeleitorado.Ver,especialmente:
Lancelot,1985eGaxie,1985.
27."Hmuitascoisasquealeinopodepreverdemodoalgum,eestasdevemsernecessariamentedeixadasacritriodaquelequecontrolao
poderexecutivo,paraserporeledeterminadas,conformerequeiramointeresseeobempblico."(Locke,1988,cap.XIV,159).
28.Ver,porexemplo,Nieetal.,1976,pp.319,349."Umtemasimplesmasimportanteatravessaquasetodoestelivro:opblicorespondeaos
estmulos polticos que lhe so oferecidos. O comportamento poltico do eleitorado no determinado unicamente por fatores sociais e
psicolgicos,mastambmpelasquestesdomomentoepelamaneiracomooscandidatosasapresentam."(p.319anfaseminha).
29.Manin,1987,pp.33868contmumaprofundamentodesseponto.
30.Vejaotpico"Personalizaodaescolhaeleitoral",napgina25.
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TraduodeVeraPereira
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05/10/2016

Na democracia de partido, as sesses plenrias do Parlamento no so mais um frum de debates deliberativos.

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