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20 ANOS DA ENTRADA

EM VIGOR DA CNUDM:
PORTUGAL E OS RECENTES
DESENVOLVIMENTOS NO
DIREITO DO MAR

Coordenao editorial de
MARTA CHANTAL RIBEIRO

Actas da Conferncia realizada na Faculdade de Direito


da Universidade do Porto em 29 de Outubro de 2014

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes


Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

20 ANOS DA ENTRADA
EM VIGOR DA CNUDM:

PORTUGAL E OS RECENTES
DESENVOLVIMENTOS NO
DIREITO DO MAR

ACTAS DA CONFERNCIA REALIZADA NA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO PORTO


EM 29 DE OUTUBRO DE 2014

Coordenao editorial:

Marta Chantal Ribeiro

Autores:

Ana Raquel Moniz, Fernando Jos Correia Cardoso, Fernando Gonalves, Fernando
Loureiro Bastos, Francisco Noronha, Helena Calado, Jos Manoel Silva Carreira,
Lusa Valente, Manuel de Almeida Ribeiro, Maria Teresa Dinis, Marta Chantal
Ribeiro, Pedro Quartin Graa, Tiago Andrade e Sousa

Ed i o :

CIIMAR
http://www.ciimar.up.pt
Rua dos Bragas, 289, 4050-123 Porto

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO PORTO


https://sigarra.up.pt/fdup
Rua dos Bragas, 223, 4050-123 Porto

Novembro de 2015
ISBN: 978-989-97443-6-3

Execuo grfica e digital:

OH! Multimedia
www.oh-multimedia.com
mail@oh-multimedia.com

Imagem da capa:

Leonello / iStock / Thinkstock


(excerto do globo terrestre)

Copyright 2015
Todos os direitos reservados. No permitida qualquer reproduo ou retroverso, total ou parcial,
desta obra sem prvia autorizao escrita do Editor.
Sugesto de citao
Marta Chantal Ribeiro (Coord.), 20 Anos da entrada em vigor da CNUDM: Portugal e os recentes
desenvolvimentos no Direito do Mar, Porto, CIIMAR - FDUP, 2015, e-book disponvel em
http://www.ciimar.up.pt/.
Nota do Editor
O contedo desta publicao da responsabilidade dos respectivos Autores. Nem o CIIMAR, nem a
FDUP, nem qualquer pessoa agindo em seu nome so responsveis pelo uso que possa ser feito da
informao contida nesta publicao. O CIIMAR e a FDUP no so responsveis pelas hiperligaes
referidas nesta publicao.

20 ANOS DA ENTRADA EM VIGOR DA CNUDM:


PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

Conferncia realizada na Faculdade de Direito da Universidade do Porto


29 de Outubro de 2014

Organizao:

Co-organizao:

Patrocnios:

Apoios institucionais:

CENTRO INTERDISCIPLINAR DE INVESTIGAO MARINHA E AMBIENTAL


FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DO PORTO

20 ANOS DA ENTRADA EM VIGOR DA CNUDM:


PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

NDICE
Apresentao (pp. 7-8)
Autores (pp. 9-14)
Abreviaturas e acrnimos (pp. 15-18)
PARTE I: ESPAOS MARTIMOS E RECURSOS NATURAIS
Ilhas Selvagens, a disputa da ltima fronteira. (pp. 21-36)
Pedro Quartin Graa
O contributo do Tribunal Internacional do Direito do Mar para a clarificao dos poderes
dos Estados costeiros na zona econmica exclusiva. (pp. 37-53)
Fernando Loureiro Bastos
Entre o apelo dos recursos minerais e a proteco dos ecossistemas vulnerveis do
mar profundo em Portugal. Enquadramento legal, sistema de competncias e
ordenamento. (pp. 55-108)
Marta Chantal Ribeiro
O artigo 82. da Conveno de Montego Bay: aspectos prticos e conceptuais. (pp. 109-114)
Manuel de Almeida Ribeiro
O quadro jurdico da Poltica Comum de Pescas. Conexes com o Direito Internacional
do Mar. (pp. 115-153)
Fernando Jos Correia Cardoso

NDICE

PARTE II: ORDENAMENTO, GESTO E FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO


Os instrumentos de ordenamento do espao martimo e os conflitos de usos ou
actividades na nova lei de bases da poltica de ordenamento e de gesto do espao
martimo nacional. (pp. 157-171)
Francisco Noronha
Os ttulos de utilizao privativa do espao martimo nacional. Reflexes a propsito da
Lei n. 17/2014, de 10 de Abril. (pp. 173-199)
Ana Raquel Moniz
Primeiras reflexes crticas da abordagem da lei de bases da poltica de ordenamento e
de gesto do espao martimo nacional. (pp. 201-213)
Helena Calado
Zona Piloto das Ondas: enquadramento e novos desafios. (pp. 215-231)
Tiago Andrade e Sousa
Aquicultura em Portugal: presente e perspectivas futuras. (pp. 233-248)
Lusa Valente, Maria Teresa Dinis, Fernando Gonalves
Fiscalizao do espao martimo: O sistema de autoridade martima. (pp. 249-266)
Jos Manoel Silva Carreira
Programa integral da Conferncia. (pp. 267-269)

20 ANOS DA ENTRADA EM VIGOR DA CNUDM:


PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

APRESENTAO1

Nesta obra publicam-se as Actas da Conferncia 20 anos da entrada em vigor da


CNUDM: Portugal e os recentes desenvolvimentos no Direito do Mar, que se realizou
na Faculdade de Direito da Universidade do Porto, no dia 29 de Outubro de 2014.
As novidades registadas nos anos 2013 e 2014 no panorama europeu e
internacional relativo ao Direito do Mar, em cmulo ao fervor legislativo ocorrido em
Portugal, com nfase no regime do ordenamento e gesto do espao martimo
nacional, convidavam organizao de uma conferncia dedicada aos 20 anos da
entrada em vigor da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (a 16 de
Novembro de 1994), onde fossem debatidas as transformaes em processo. A ideia
foi levada adiante pelo Grupo de Direito do Mar do Centro Interdisciplinar de
Investigao Marinha e Ambiental (CIIMAR), da Universidade do Porto, a quem se
associou o Instituto Jurdico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra no
que toca a sesso da tarde. A Conferncia desenvolveu-se, de facto, em duas sesses
temticas: a Sesso da Manh incidiu sobre o tema Espaos Martimos e Recursos
Naturais e a Sesso da Tarde sobre o tema Ordenamento, Gesto e Fiscalizao do
Espao Martimo, privilegiando-se uma abordagem interdisciplinar.
Um justo agradecimento deve, portanto, ser dirigido Direco do CIIMAR, na
pessoa do Prof. Doutor Vtor Vasconcelos, bem como ao Presidente do Instituto
Jurdico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, o Prof. Doutor Rui Moura
Ramos, pelo apoio imediato e incondicional realizao da Conferncia. Outrossim nos
merece especial gratido a Prof. Doutora Alexandra Arago, igualmente do Instituto
Jurdico, que nos acompanhou continuamente na organizao da iniciativa.
A Conferncia no teria sido possvel sem o contributo financeiro do CIIMAR e,
tambm, da Universidade do Porto e da sua Faculdade de Direito. Manifestamos o
nosso reconhecimento aos seus responsveis e, ainda, a todos os parceiros que
prestaram apoio institucional: a Justia TV, a Oceanus-UP, a Frum Oceano
(Associao da Economia do Mar) e a Comisso de Coordenao e Desenvolvimento
Regional do Norte.
As ltimas palavras so de entusistico agradecimento aos distintos oradores que
prontamente aceitaram participar na Conferncia e desenvolver, actualizando, as
respectivas apresentaes para divulgao ao pblico. No dia 29 de Outubro de 2014,
organizadores, oradores e participantes partilharam ideias abertamente e
1

Nesta publicao optou-se por manter a grafia anterior entrada em vigor, em 13 de Maio de 2009, do Acordo
Ortogrfico da Lngua Portuguesa, de 16 de Dezembro de 1990.

APRESENTAO

beneficiaram de um estimulante debate. O nosso desejo, agora, que esta experincia


de algum modo se comunique a todos os leitores da publicao electrnica que
tivemos o prazer de coordenar.

Marta Chantal Ribeiro


Coordenadora do Grupo de Direito do Mar do CIIMAR
Porto, 3 de Setembro de 2015

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PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

AUTORES

ANA RAQUEL GONALVES MONIZ


Ana Raquel Moniz Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra (FDUC), onde concluiu a licenciatura, o mestrado e o doutoramento em
Cincias Jurdico-Polticas. sub-directora, membro do Conselho Cientfico e do
Conselho Pedaggico da FDUC. investigadora do Instituto Jurdico da FDUC, bem
como membro do Conselho de Redaco da Revista de Contratos Pblicos (CEDIPREFDUC), reviewer da Lex Medicinae (CDB-FDUC) e rbitro da Revista da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa. Tem por reas de investigao o Direito
Administrativo e o Direito Constitucional. Principais obras: Estudos sobre os
Regulamentos Administrativos (2013); A Recusa de Aplicao de Regulamentos pela
Administrao com Fundamento em Invalidade (2012); Direito do Domnio Pblico,
in: Paulo Otero/Pedro Gonalves, Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V,
Coimbra, 2011, pp. 11-212; O Domnio Pblico O Critrio e o Regime Jurdico da
Dominialidade (2005); Responsabilidade Civil Extracontratual por Danos Resultantes da
Prestao de Cuidados de Sade em Estabelecimentos Pblico: O Acesso Justia
Administrativa (2003).
A Autora pode ser contactada atravs do seguinte email: anamoniz@fd.uc.pt

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO


Fernando Jos Correia Cardoso licenciado pela Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra e ps-graduado em Direito Europeu e em Direito Internacional do Mar. Foi
Assistente no Departamento de Direito da Universidade Livre de Lisboa e docente da
Universidade de La Corua (rea de Direito Comunitrio do Mar). Membro da
Association Internationale du Droit de la Mer. Foi Chefe do Gabinete do Secretrio
Regional das Pescas dos Aores, Coordenador da Comisso da Actividade Baleeira dos
Aores e membro da Delegao Portuguesa International Whaling Commission. ,
desde 1986, Assessor Jurdico na Direco-Geral dos Assuntos Martimos e Pescas da
Comisso Europeia. Participou no Grupo 'Direito do Mar' do Conselho da Unio
Europeia. Integrou grupos de trabalho nomeadamente no mbito da adeso de
Portugal s Comunidades Europeias e sobre a reviso da Poltica Comum de Pescas.
Autor de numerosas publicaes no mbito do Direito Comunitrio das Pescas e do
Direito Internacional do Mar.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email:
fernando.cardoso@ec.europa.eu

AUTORES

FERNANDO ANTNIO PEREIRA GONALVES


Fernando Gonalves licenciou-se em Engenharia de Produo Animal pela Escola
Superior Agrria de Santarm. Comeou a trabalhar em empresas de aquacultura
nacional na zona de Setbal, no ano de 2000, atravs de estgios curriculares. Em 2006
comeou a trabalhar numa das maiores empresas produtoras de dourada e robalo a
nvel nacional, localizada na zona de Alvor. Em 2009 foi nomeado Secretrio-Geral da
CAAP Comisso Alargada de Aquacultores de Portugal. Em finais de 2010, com a
criao da APA Associao Portuguesa de Aquacultores, foi contratado por esta
Associao como Secretrio-Geral, cargo que desempenha at aos dias de hoje. Tem
tambm efectuado diversas palestras, sobre o tema da aquacultura, em diferentes
seminrios sobre a Economia do Mar.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email:
secretariogeral.apa@gmail.com
Outros contactos: APA, Associao Portuguesa de Aquacultores, Sapal do Vale da
Lama, 8600-258 Odixere, Lagos, Portugal.

FERNANDO LOUREIRO BASTOS


Fernando Loureiro Bastos Professor Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade
de Lisboa e Doutor em Direito por esta Universidade, em 2005, com uma tese em
Direito Internacional do Mar: A internacionalizao dos recursos naturais marinhos.
investigador do CIDP Centro de Investigao de Direito Pblico e membro do ICJP
Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, da Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa. Pertence ao Working Group 2: New developments of economic activities at sea
da MARSAFENET (NETwork of experts on legal aspects of MARitime SAFEty and
security). Colaborador do CIIMAR Centro Interdisciplinar de Investigao Marinha e
Ambiental, da Universidade do Porto, e Fellow do Institute for International and
Comparative Law in Africa, da Faculty of Law da University of Pretoria. Entre 2011 e
2014 foi Counsel e Co-Agent da Guin-Bissau no Caso Virgnia G, decidido a 14 de Abril
de 2014 pelo Tribunal Internacional do Direito do Mar.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email: floureirobastos@fd.ul.pt

FRANCISCO ALVES ROCHA NORONHA


Francisco Noronha licenciado e mestre (Cincias Jurdico-Administrativas) em Direito,
pela Faculdade de Direito da Universidade do Porto. investigador do Grupo de
Direito do Mar do CIIMAR Centro Interdisciplinar de Investigao Marinha e
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PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

Ambiental, da Universidade do Porto, membro da Marine Spatial Planning Research


Network (MSPRN) e membro do Grupo de Contratao Pblica do Centro de Estudos
de Direito Pblico e da Regulao (CEDIPRE). Autor do livro O Ordenamento do Espao
Martimo Para o corte com uma viso terrestrialmente centrada do ordenamento do
territrio (Almedina, 2014) e de vrios artigos nas reas do Direito Administrativo e do
Ordenamento do Espao Martimo.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email:
francisco.noronha@ciimar.up.pt

HELENA MARIA GREGRIO PINA CALADO


Helena Calado Professora Auxiliar com Agregao do Departamento de Biologia da
Universidade dos Aores, licenciada em Geografia e Planeamento Regional pela
Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa e doutorada
na rea de Geografia Planeamento e Ordenamento do Territrio pela Universidade
dos Aores. As suas experincias profissionais tm sido maioritariamente nas reas do
Ordenamento do Territrio, Gesto Integrada de Zonas Costeiras, Adaptao s
Alteraes Climticas, reas Marinhas Protegidas e Ordenamento do Espao Martimo.
A Autora pode ser contactada atravs do seguinte email: calado@uac.pt
Outros contactos: CIBIO Aores Universidade dos Aores, 9501 801 Ponta Delgada,
Portugal.

JOS MANOEL PENTEADO E SILVA CARREIRA


Jos Manoel Silva Carreira licenciado em Cincias Militares Navais pela Escola Naval e
em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL) e graduado
pelo Colgio de Defesa NATO, em Roma. Comandou o submarino Albacora. Foi Chefe
da Diviso de Pessoal e Organizao do Estado-Maior da Armada, defensor oficioso no
Tribunal Militar de Marinha, Adjunto na Misso Militar junto do Comit Militar da
NATO e Representante de Portugal no NATO Naval Board. Exerceu funes docentes
na FDUL e no ISNG (Direito do Mar e Direito dos Conflitos Armados), onde coordenou
a rea de Ensino de Estratgia. Foi Assessor no Conselho Coordenador do Ensino
Superior Militar, Director-Geral da Autoridade Martima, Comandante-Geral da Polcia
Martima e Presidente da Comisso do Domnio Pblico Martimo. Recebeu vrios
louvores e condecoraes. Juiz Militar do Supremo Tribunal de Justia.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email: jmscarreira@yahoo.com

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AUTORES

LUSA MARIA PINHEIRO VALENTE


Lusa Valente licenciou-se em Biologia - ramo de especializao cientfica -, na
Faculdade de Cincias da Universidade do Porto (UP) em 1990. Doutorou-se na
Universidade de Trs-os-Montes e Alto Douro na rea de Cincias Exactas, Naturais e
Tecnolgicas - Cincias Biolgicas. Professora Associada do ICBAS UP, onde em
2010 prestou provas de agregao. directora do laboratrio de nutrio, crescimento
e qualidade do peixe no Centro Interdisciplinar de Investigao Marinha e Ambiental
(CIIMAR, UP), sendo ainda responsvel cientfica do programa doutoral de Cincia
Animal em ambiente empresarial (SANFEED - Sustainable Animal Nutrition and
Feeding). Participou em > 20 projectos (nacionais/EU). Supervisionou sete teses de
doutoramento e publicou > 80 artigos cientficos em revistas internacionais. Os
interesses de investigao incidem sobre nutrio animal, aquacultura sustentvel,
impacto ambiental, regulao do crescimento muscular, anlise sensorial e qualidade
da carne (deposio de mega-3 para consumo humano), e epigentica.
A Autora pode ser contactada atravs do seguinte email: lvalente@icbas.up.pt
Outros contactos: CIIMAR/CIMAR L.A. - Centro Interdisciplinar de Investigao Marinha
e Ambiental e ICBAS - Instituto de Cincias Biomdicas de Abel Salazar, Universidade
de Porto, Rua dos Bragas, 289, 4050-123 Porto, Portugal.

MANUEL JORGE MAYER DE ALMEIDA RIBEIRO


Manuel de Almeida Ribeiro licenciado em Direito pela Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (1978) e doutorado em Cincia Poltica pela Universidade Tcnica de Lisboa
(1992). Fez a agregao em Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade Tcnica de
Lisboa (2002) e Professor Associado de Direito do Instituto Superior de Cincias
Sociais e Polticas da Universidade de Lisboa (desde 2003). Foi Assessor do PrimeiroMinistro (1992-1995). Manuel de Almeida Ribeiro Presidente da Sociedade
Portuguesa de Direito Internacional e Membro do Comit Executivo da International
Law Association. , tambm, investigador integrado do CIIMAR Centro
Interdisciplinar de Investigao Marinha e Ambiental, da Universidade do Porto.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email: aribeiro@iscsp.ulisboa.pt

MARIA TERESA DINIS


Professor Emrito da Universidade do Algarve (UAlg) e coordenadora do Grupo de
Investigao em Aquacultura do Centro de Cincias do Mar/UAlg. Doutorada em
Biologia de Populaes e Aquacultura na Universit de Bretagne Occidentale, Brest
(Frana) em 1986. Vice-Reitora para a Investigao Cientfica e a Inovao da UAlg
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PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

(2006 2009) e membro da Comisso Directiva do Centro de Cincia Viva do Algarve e


da European Aquaculture Society. Tem coordenado e participado em numerosos
projectos nacionais e internacionais e efectuado estudos pioneiros na rea das novas
espcies para a aquacultura mediterrnica. Tem experincia acadmica a nvel
internacional, em pases asiticos e africanos. Publicou mais de 200 artigos cientficos
em revistas indexadas, dos quais 6 captulos de livros. Nos ltimos anos tem
participado em grupos de trabalho envolvidos na definio de uma estratgia para o
desenvolvimento da aquacultura em Portugal e coordenado equipas envolvidas na
avaliao dos Planos Operacionais.
A Autora pode ser contactada atravs do seguinte email: mtdinis@ualg.pt
Outros contactos: CCMAR/CIMAR LA, Universidade do Algarve, Campus de Gambelas,
Faro, Portugal.

MARTA CHANTAL DA CUNHA MACHADO RIBEIRO


Marta Chantal Ribeiro Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade
do Porto. investigadora principal do Centro Interdisciplinar de Investigao Marinha e
Ambiental (CIIMAR), da Universidade do Porto, coordenando o Grupo de Direito do
Mar. licenciada e mestre em Direito pela Universidade de Coimbra, e doutorou-se
pela Universidade do Porto na rea de Direito do Mar. No presente, os seus estudos
tm-se centrado na proteco da biodiversidade marinha, incluindo nas reas alm da
jurisdio nacional, minerao do mar profundo, planeamento espacial marinho e
pescas. Marta Chantal Ribeiro membro da IUCN World Commission on
Environmental Law e Co-Leader do Working Group 1 (Shipping and Marine
Environmental Protection) da MARSAFENET. Tem vasta obra publicada.
A Autora pode ser contactada atravs do seguinte email: mchantal@direito.up.pt

PEDRO QUARTIN GRAA SIMO JOS


Pedro Quartin Graa licenciado em Direito (Cincias Jurdico-Polticas) pela Faculdade
de Direito da Universidade de Lisboa, mestre em Sociedades e Polticas Europeias pelo
Instituto Universitrio de Lisboa, suficincia investigadora (D.E.A.) em Direito Pblico
pela Faculdade de Direito da Universidade da Extremadura (Espanha) e doutor em
Polticas Pblicas pelo ISCTE - Instituto Universitrio de Lisboa. Advogado de profisso,
leccionou vrias disciplinas jurdicas e de estudos europeus em instituies
universitrias portuguesas e estrangeiras, nomeadamente na Chinese Academy of
Governance (Repblica Popular da China) e na Global Distance Learning Network do
Banco Mundial (Timor-Leste). Foi deputado Assembleia da Repblica na X.
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AUTORES

Legislatura. Professor Auxiliar do ISCTE - Instituto Universitrio de Lisboa (Escola de


Cincias Sociais e Humanas), investigador do DINMIACET da mesma universidade,
colaborador do CIIMAR - Centro Interdisciplinar de Investigao Marinha e Ambiental,
da Universidade do Porto, e presidente da Mesa da Assembleia Geral do Instituto do
Direito Pblico. Possui mais de 40 obras e artigos publicados em portugus, ingls,
alemo e chins.
O Autor pode ser contactado atravs do seguinte email: pedro.quartin@iscte.pt

TIAGO ANDRADE E SOUSA


Tiago Andrade e Sousa licenciado em Direito e completou ps-graduaes em
Direco de Empresas, pela AESE, em Direito da Energia, pela Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, e em Fiscalidade, pelo ISEG. Est ligado ao sector da energia
h mais de 10 anos, tendo sido Assessor do Secretrio de Estado da Energia entre 2004
e 2005, Director Jurdico do grupo Martifer e Administrador da Martifer Renewables
at 2011. Tiago Andrade e Sousa exerceu as funes de Chefe de Gabinete dos dois
ltimos Secretrios de Estado da Energia entre 2011 e 2013, acumulando
correntemente as funes de Director da ENONDAS/Ocean Plug e no R&D Nester Centro de Investigao em Energia REN-STATE Grid.
O Autor pode ser contactado atravs dos seguintes emails:
tiago.andrade.sousa@ren.pt; lima.barros@ren.pt

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ABREVIATURAS, ACRNIMOS E SIGLAS

AAE rea a Evitar das Berlengas


ACPTMP Autoridade Competente para a Proteco do Transporte
Martimo e dos Portos
AIA Avaliao de Impacte Ambiental
AIFM Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos
al. alnea
AM Autoridade Martima
AMN Autoridade Martima Nacional
AMP rea Marinha Protegida
AMPs reas Marinhas Protegidas
ANCTM Autoridade Nacional de Controlo do Trfego Martimo
ANP Autoridade Nacional das Pescas
ANS Autoridade Nacional de Sade
AP Administraes Porturias
APA Agncia Portuguesa do Ambiente
APP Autoridade de Proteco do Porto
ASAE Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica
ATA Autoridade Tributria e Aduaneira
CCN Conselho Coordenador Nacional
CCOPP Centro Coordenador de Operaes de Proteco do Porto
CCTM Centro de Controlo de Trfego Martimo do Continente
CGPM Comando-Geral da Polcia Martima
CLPC Comisso de Limites da Plataforma Continental
CNADS Conselho Nacional do Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel
CNCM Centro Nacional Coordenador Martimo
CNUDM Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de
1982
Col. Colectnea de Jurisprudncia do Tribunal de Justia das

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ABREVIATURAS, ACRNIMOS E SIGLAS

Comunidades Europeias / Unio Europeia


COMAR Centro de Operaes Martimas
Comisso Comisso Europeia
Comunidade Comunidade Econmica Europeia / Comunidade Europeia
Conselho Conselho de Ministros da Unio Europeia
CP Capito do Porto
CPA Cdigo de Procedimento Administrativo
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
CVDT69 Conveno de Viena Sobre o Direito dos Tratados, de 1969
DCPM Direco de Combate Poluio no Mar
DF Direco de Faris
DGAM Direco-Geral da Autoridade Martima
DGEG Direco Geral de Energia e Geologia
DGRM Direco-Geral dos Recursos Naturais, Segurana e Servios
Martimos
DGS Direco-Geral de Sade
DR Dirio da Repblica
EAM Escola da Autoridade Martima
Ed. Editor ou Edio (tambm ed.)
Eds. Editores
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EIncA Estudo de Incidncias Ambientais
DGEG Direco Geral de Energia e Geologia
ERAA Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos
Aores
EST Esquemas de Separao de Trfego
FA Fora Area
FAO Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a
Agricultura
FER Fontes de Energia Renovveis
FSS Foras e Servios de Segurana
GCS Gabinete Coordenador de Segurana
GIZC Gesto Integrada da Zona Costeira
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PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR

GNR Guarda Nacional Republicana


INE Instituto Nacional de Estatstica
ISN Instituto de Socorros a Nufragos
ISPS CODE Cdigo Internacional para a Proteco dos Navios e das
Instalaes Porturias
JOCE Jornal Oficial das Comunidades Europeias
JOUE Jornal Oficial da Unio Europeia
LBPOGEMN Lei de Bases da Poltica de Ordenamento e de Gesto do
Espao Martimo Nacional
LSI Lei da Segurana Interna
MAOC-N Maritime Analisys and Operations Centre - Narcotics
MDN Ministro da Defesa Nacional
MONICAP Sistema de Monitorizao Contnua da Actividade de Pesca
MRCC Maritime Recue Coordination Centre
MT Mar Territorial
MW Megawatt
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
OEM Ordenamento do Espao Martimo
OFIP Oficial de Proteco da Instalao Porturia
OMI Organizao Martima Internacional / IMO - International
Maritime Organization
OPP Oficial de Proteco do Porto
p. pgina
PC Plataforma Continental
PIB Produto Interno Bruto
PJ Polcia Judiciria
PM Polcia Martima
PNAER Plano Nacional de Aco para a Energias Renovveis
POEM Plano de Ordenamento do Espao Martimo
POEMA Plano de Ordenamento do Espao Martimo dos Aores
pp. pginas
proc. processo
PSP Polcia de Segurana Pblica
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ABREVIATURAS, ACRNIMOS E SIGLAS

RAS Recirculao de gua em terra


RIEAM Regulamento Internacional para Evitar Abalroamentos no
Mar
RJAAE Regime de Avaliao Ambiental Estratgica
RJAIA Regime de Avaliao de Impacte Ambiental
RJIGT Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial
RJPIP Regime Jurdico do Patrimnio Imobilirio Pblico
SAM Sistema da Autoridade Martima
SAR Search and Rescue
SEF Servio de Estrangeiros e Fronteiras
sgs. seguintes
SIFICAP Sistema Integrado de Vigilncia, Fiscalizao e Controlo das
Actividades de Pesca
SIOPS Sistema Integrado de Operaes de Socorro
SIS Servio de Informaes de Segurana
SNCT Sistema Nacional de Controlo do Trfego Martimo
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia
TIDM Tribunal Internacional do Direito do Mar
TJCE Tribunal de Justia das Comunidades Europeias
TJUE Tribunal de Justia da Unio Europeia (anterior TJCE)
TUE Tratado da Unio Europeia
Unio/UE Unio Europeia (sucedeu Comunidade Europeia em 1 de
Dezembro de 2009, com a entrada em vigor do Tratado de
Lisboa)
VMS Vessel Monitoring System
vol. Volume
VTS Vessel Trafic System
ZC Zona Contgua
ZEE Zona Econmica Exclusiva
ZP Zona Piloto Portuguesa

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PARTE I: ESPAOS MARTIMOS


E RECURSOS NATURAIS

19

ESPAOS MARTIMOS E RECURSOS NATURAIS

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ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA


Pedro Quartin Graa

RESUMO
As ilhas Selvagens, ou o arquiplago das Selvagens, encontram-se localizadas no oceano
Atlntico, entre a ilha da Madeira e as Canrias, e, de um ponto de vista geogrfico, esto
fisicamente mais prximas do arquiplago das Canrias. Esse facto, ou seja, a maior
proximidade geogrfica entre as Selvagens e a ilha espanhola de Tenerife, nas ilhas
Canrias, tem vindo a suscitar, pelo menos desde o incio do ltimo sculo XX, por parte de
Espanha, dvidas sobre a titularidade da soberania sobre o referido arquiplago mas,
tambm, e mais modernamente, sobre a importante questo da sua ZEE. A importncia das
ilhas Selvagens grande para os dois pases ibricos em sede de qualificao jurdica
internacional do arquiplago, da delimitao dos espaos marinhos de soberania
econmica, particularmente a questo da actual ZEE de 200 milhas nuticas e das riquezas
existentes nas referidas guas, sendo que esta uma matria relativamente qual no foi
encontrada, at ao momento, uma soluo uma vez que, por causa das Selvagens,
persistem problemas de harmonizao de Direito Internacional relativamente ZEE de
Portugal e ZEE de Espanha.
Palavras-chave: Administrao Pblica e Polticas Pblicas; Direito do Mar; Espaos
martimos; Ilhas Selvagens; Zona Econmica Exclusiva.

ABSTRACT
The ilhas Selvagens, or the Selvagens archipelago, are located on the Atlantic Ocean,
among the Portuguese island of Madeira and the Spanish islands of Canarias, regarding to
whom they are physically nearer. This fact, I mean the closest distance between Selvagens
and the Spanish island of Tenerife, brought, since the early years of the last century, by
Spain, doubts as to the ownership and sovereignty of that archipelago. Ilhas Selvagens
holds a great importance to both Iberian countries concerning its legal international
qualification as an archipelago, the delimitation of its maritime zones and in particular the
issue of the current exclusive economic zone of the 200 nautical miles and well as the
richness that exists in those waters. This is a subject which solution has not been found so
far once, because of the Selvagens, some problems on international legal harmonization
still persist regarding the Exclusive Economic Zone of Portugal and Spain.
Keywords: Economic Exclusive Zone; Ilhas Selvagens; Law of the Sea; Maritime zones;
Public Administration and Policy.
21

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

Figura 1
Raper, George, 1769-1796. View of the Needles; Salvages; View of the Island Teneriffe [sic.] 1790.

De acordo com o n. 1 do artigo 121., Parte VIII, da Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar, de 1982 (CNUDM), ilha considerada uma formao
natural de terra, rodeada de gua, que fica a descoberto na preia-mar. O n. 3 do
mesmo artigo 121. estipula ainda que os rochedos que, por si prprios, no se
prestam habitao humana ou vida econmica no devem ter zona econmica
exclusiva nem plataforma continental.
A referncia a estes dois normativos surge a propsito das ilhas Selvagens de
Portugal, localizadas na Regio Autnoma da Madeira, centro de uma disputa secular,
ainda sem fim, com Espanha. E se, na actualidade, dificilmente algum poder
defender que as Selvagens pertencem a Espanha, a verdade que, no que toca
definio da zona econmica exclusiva da Madeira, por fora das Selvagens, tudo
parece estar ainda em aberto.
Importa, todavia, e desde j, apreciar a aplicao deste preceito ao caso das ilhas
Selvagens. No nosso entendimento, elas integram, sem quaisquer dvidas, o disposto
no n. 1: so indubitavelmente ilhas, resultantes, alis, da erupo vulcnica ocorrida
na zona geogrfica onde se localizam, muito milnios atrs, encontrando-se as
mesmas, de forma permanente, sempre a descoberto na mar-alta, tendo, tambm
pela sua dimenso, o carcter de ilhas como se pode apreciar por comparao com
outras de tamanho igual ou inferior e que so qualificadas como tal. Saliente-se, alis,
que no h, no entanto, qualquer imposio legal quanto ao tamanho da ilha, em

22

PEDRO QUARTIN GRAA

preceito algum da CNUDM, ou das suas predecessoras. No caso das Selvagens, a


pergunta que se pode colocar se se trataro de rochas ao invs de ilhas?
A discusso sobre esta temtica encontra-se centrada na diferenciao entre rochas
e ilhas e releva especialmente pelo facto de as rochas apenas poderem ser
consideradas para efeitos de lhe ser reconhecido o mar territorial e a zona contgua.
Ao invs, no caso das ilhas, a tero de lhe ser reconhecidos os demais espaos
martimos que so igualmente reconhecidos aos territrios continentais. Para tal,
estabeleceu a CNUDM o critrio da habitabilidade e da possibilidade das ilhas terem
vida econmica prpria. Neste sentido se fundaram as diferenas entre o estatuto das
ilhas no mbito do conjunto das Convenes de Genebra de 1958, porque, por
omisso, aquelas eram em tudo equiparadas aos territrios continentais, daquilo que
se estabelece na nova Conveno sobre o Direito do Mar de 1982, que diferencia os
dois regimes, atribuindo s ilhas especificamente o direito a possurem uma zona
econmica exclusiva desde que estas renam as condies de habitabilidade e de vida
econmica prprias.
Importante, igualmente, fazer referncia particularidade que envolve as Selvagens
no que concerne as polticas pblicas que lhe dizem respeito. E, neste mbito, assume
particular importncia o enquadramento da criao da Reserva Natural Integral das
Selvagens1 enquanto deciso de poltica pblica inserida num caminho que foi traado,
primeiro, a nvel internacional e, num segundo momento, tambm na poltica interna
portuguesa. No fundo, o debate sobre a conservao da natureza, inicialmente restrito
aos meios acadmicos, e teoria, passou prtica, traduzindo-se numa deciso
poltica e legal no incio dos anos 70, com a criao de legislao genrica referente a
parques nacionais e outro tipo de reservas. Da o incio, anos mais tarde, de um debate
alargado que culminou com a criao de uma Estratgia Nacional para o Mar, no
mbito do qual as ilhas Selvagens tm a oportunidade de demonstrar toda a sua
utilidade enquanto pequenos, mas decisivos, espaos insulares, quer no que se
refere soberania de Portugal sobre vastos territrios martimos, quer como exemplo
eloquente de proteco da biodiversidade ambiental. Foi, no fundo, apenas uma
questo de tempo.
Consistindo as polticas pblicas em instrumentos estatais de interveno na
economia e na vida privada, consoante limitaes e/ou imposies previstas na
Constituio de um determinado Estado, e tendo as mesmas de assegurar as medidas
necessrias para a prossecuo dos seus objectivos, estas implicam necessariamente a

A Reserva Natural das Ilhas Selvagens foi a primeira reserva natural integral criada em Portugal,
sendo, portanto, pioneira da nova poltica pblica desenvolvida pelo Estado. Cf.
<http://pnm.pt/index.php?option=com_content&view=article&id=4&Itemid=19&lang=pt>.

23

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

existncia de um mix que passa por, pelo menos, a presena de dois componentes: a
vontade poltica e o conhecimento tcnico. Foi neste mbito que em Portugal, para
alm de criao, no mbito da poltica dos oceanos, em 1998, no Ano Internacional dos
Oceanos, de uma Rede Nacional de reas Protegidas (RNAMP), se evoluiu na criao
de um conjunto de legislao no sentido de definir uma estratgia nacional para o
oceano, onde as ilhas se inserem. Nesta lgica, em 2003, foi criada a Comisso
Estratgica dos Oceanos,2 com o objectivo de elaborar os elementos de definio de
uma estratgia nacional para o oceano, tendo esta entidade elaborado, em 2004, um
relatrio com um conjunto de cerca de 250 propostas e medidas de aco estratgicas.
Dois anos depois, em 2005, foi criada a Estrutura de Misso para a Extenso da
Plataforma Continental,3 com o objectivo de preparar uma proposta de extenso da
plataforma continental de Portugal para alm das 200 milhas nuticas, para
apresentao Comisso de Limites da Plataforma Continental das Naes Unidas.
Nesse mesmo ano foi ainda criada a Estrutura de Misso para os Assuntos do Mar,4
com o objectivo dar continuidade ao trabalho j desenvolvido e a misso de preparar
uma proposta que estabelea as medidas que devem ser incrementadas para o
desenvolvimento de uma poltica integrada do Governo para os assuntos do mar e
para uma aco articulada de todas as entidades com competncia nas reas ligadas
ao mar. Em Novembro de 2006, foi aprovada a Estratgia Nacional para o Mar (ENM),5
a qual se assume como um instrumento poltico da maior importncia para proteger e
valorizar o mar nacional, na tentativa de o tornar num projecto nacional, apostando
numa abordagem integrada da governao dos assuntos do mar, que congregue os
esforos das diferentes tutelas, dos agentes econmicos, da comunidade cientfica, das
organizaes no-governamentais e da sociedade civil, atravs de uma coresponsabilizao de todos os actores para o aproveitamento do mar como factor
diferenciador do desenvolvimento econmico e social, valorizando e preservando este
patrimnio.
Pergunta-se, pois, qual o lugar que as ilhas, ou os espaos insulares, ocupam no
mbito das referncias, quantitativas e qualitativas, insertas neste conjunto de
estratgias criado nos ltimos anos e destinado a desenvolver esta nova abordagem
que o poder poltico tem relativamente ao mar e aos oceanos e, em especial, qual o
papel que cabe s Selvagens neste campo.
Em nossa opinio, as ilhas Selvagens so, talvez, a mais relevante parcela do
territrio nacional que concilia em si, de forma cumulativa e permanente, uma
2

Resoluo do Conselho de Ministros n. 81/2003, de 17 de Junho.

Resoluo do Conselho de Ministros n. 9/2005, de 17 de Janeiro.

Resoluo do Conselho de Ministros n. 128/2005, de 10 de Agosto.

Resoluo do Conselho de Ministros n. 163, de 12 de Dezembro de 2006.

24

PEDRO QUARTIN GRAA

importncia acrescida em mltiplos domnios, a saber: estratgico, de soberania,


geogrfico/territorial, de pescas, histrico, cientfico, cultural, entre muitos outros. Ou
at mesmo que, em termos comparativos com os outros espaos insulares nacionais, e
sempre levando em linha de conta a sua real (mas diminuta) dimenso fsica, as
Selvagens tm tido, do ponto de vista de legislao que lhes aplicvel, um peso mais
significativo do que o restante conjunto de ilhas portuguesas, nestas se incluindo
mesmo o arquiplago (da Madeira) a que as Selvagens se encontram vinculadas de um
ponto de vista poltico-administrativo.
Sendo referidas no Conceito Estratgico de Defesa Nacional, as ilhas ocupam um
papel fundamental no que definio e extenso da zona econmica exclusiva
portuguesa diz respeito, sendo que esta questo se prende, naturalmente, com o
estatuto jurdico que s Selvagens cabe, ou seja, a sua qualificao como ilhas ou,
em detrimento, como rochedos, crucial para a fixao da respectiva zona econmica
exclusiva.
Quanto s questes de ndole geogrfico/territorial, no de menor importncia o
facto de as Selvagens serem a fronteira mais a sul do territrio nacional e de, por esse
facto, o estenderem de forma muito significativa no que s guas martimas diz
respeito como, alis, o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio
(PNPOT) bem assinala.
Importa referir que s ilhas Selvagens, e sua Reserva Natural, se aplica um
conjunto diversificado de normas de mbito nacional, regional e local, numa teia
complexa que resulta do facto de a reserva assumir facetas distintas, decorrentes da
sua dupla classificao como territrio nacional e regional, a par de, tambm, merecer
diversas classificaes comunitrias de relevo. Assim sendo, e resultante desta
complexidade, a rea objecto do Plano de Ordenamento e Gesto das Ilhas Selvagens
(POGIS) encontra-se classificada como Stio de Importncia Comunitria PTSEL0001
Ilhas Selvagens, integrando a Rede Ecolgica Europeia denominada Natura 2000 e
ainda uma reserva natural integral, sendo que as ilhas, ademais, esto inscritas na
Categoria 1 de Gesto de reas Protegidas da IUCN (Unio Internacional de
Conservao da Natureza) como rea de Reserva Natural Integral gerida
prioritariamente para fins de pesquisa cientfica, assegurando que os habitats,
ecossistemas e as espcies nativas se mantenham livres de perturbao, tanto quanto
possvel. Acresce que as ilhas Selvagens so um santurio de nidificao de aves
marinhas e classificadas como Important Bird Area (IBA) includas na Directiva Aves
(79/409/CEE), j que abrigam um nmero muito significativo de comunidades de aves
marinhas, nomeadamente nove espcies pertencentes a trs famlias: Procelaridae
(cinco espcies), Laridae (trs espcies) e Motacillidae (uma espcie). Por sua vez, a Lei
n. 13/86, de 21 de Maio, refere que o Governo, atravs dos servios competentes,
25

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

deve prestar assistncia ao Governo Regional da Madeira na preservao da Reserva


Natural das Ilhas Selvagens, ilhas que receberam o Diploma Europeu, atribudo pela
Resoluo n. 65/1997, do Comit de Ministros do Conselho da Europa.
Por outro lado, considerando o enquadramento da rea de interveno com o
zonamento e com os instrumentos de gesto territorial em vigor, o uso da rea
mencionado e regulamentado pelo Plano de Ordenamento do Territrio na Regio
Autnoma da Madeira (POTRAM), no qual as ilhas Selvagens so includas na categoria
de Proteco de reas Naturais classificadas como reas de uso interdito, pelo Plano
de Ordenamento Turstico da Regio Autnoma da Madeira (POT) no qual estas ilhas
so includas como espaos naturais e reas protegidas e pelo Plano Director
Municipal do Funchal (PDM) no qual Zona da Reserva Natural das Ilhas Selvagens,
classificada como non aedificandi, resultado da disposio da legislao relativa s
reas protegidas. Alis, toda a rea terrestre rea de solo rural. Como territrio
nacional e regional que , aplica-se, tambm, a este stio toda a legislao de gesto
territorial, a qual assume uma enorme extenso e diversidade a que nos referiremos,
como j foi atrs mencionado, em fase posterior deste trabalho.
Estando o acesso de pessoas s ilhas Selvagens condicionado e s sendo permitido
com uma autorizao do Governo Regional da Madeira,6 as ilhas Selvagens podem ser
(e so) anualmente visitadas por pessoas de diversas provenincias que ali se
deslocam usando embarcaes privadas e/ou de embarcaes martimo-tursticas
e/ou, ainda, a bordo das embarcaes da Marinha Portuguesa.
Onde se localizam, ento, as Selvagens?
As ilhas Selvagens constituem a parte mais meridional do territrio portugus e
integram a Regio Autnoma da Madeira. Situadas no oceano Atlntico, entre os
paralelos 30 09' Norte e 30 10' Norte e os meridianos 015 52' Oeste e 016 05'
Oeste, encontram-se a 165 km das ilhas Canrias e a quase ao dobro da distncia da
ilha da Madeira, mais precisamente a 280 km.
Compostas por Selvagem Grande, com uma superfcie de 5 km, Selvagem Pequena,
com uma superfcie de pouco menos de 2 Km2 e um conjunto de ilhus, as Selvagens,
tal como todas as ilhas da Macaronsia (assim designada a regio composta pela
Madeira, Selvagens, Canrias e Cabo Verde) formaram-se devido abertura do oceano
Atlntico, fenmeno resultante do movimento de placas tectnicas do tipo "rift", que
se caracteriza por duas placas divergirem uma da outra devido ascenso do magma
proveniente do manto e que vai formando montanhas submarinas de extenso e
profundidade varivel, as quais entram por vezes em erupo e provocaram o
6

Emitida pelo Servio do Parque Natural da Madeira (SPNM), de acordo com o subpargrafo (c) do artigo 3. do
Decreto Regional n. 15/78/M, de 10 de Maro de 1978.

26

PEDRO QUARTIN GRAA

aparecimento de ilhas vulcnicas no oceano, isto em meados do Tercirio. Com efeito,


o choque entre as placas africano e euro-asitica provocou uma fractura dos fundos
ocenicos em blocos e a deslocao ascensional destes com formao de massas de
magma entre eles (fundamentalmente bsicos como o basalto). O magma, que se
sobreps aos blocos levantados, conformou a base dos edifcios insulares atravs do
qual se vieram a abrir posteriormente emisses de magmatismos que originaram as
ilhas ocenicas.
Estes processos de formao de ilhas geram uma riqueza e variedade do
ecossistema e formaes geolgicas que determinam a singularidade das ilhas que
integram este conjunto. Esta singularidade, particularmente visvel ao nvel dos
endemismos zoolgicos e botnicos, revela-se igualmente na conservao de
elementos caractersticos da flora terciria, inexistentes no resto do planeta. Por outro
lado, o vulcanismo activo originou formaes e paisagens com estruturas
geomorfolgicas prprias. Este processo iniciou-se no Mioceno ainda que as principais
ilhas se tenham formado at ao Plioceno, e mesmo no quaternrio. As ilhas no
apresentam todas a mesma idade uma vez que a sua formao no foi simultnea e as
idades variam entre os 0,5 e os 20 milhes de anos. Por outro lado, assinala-se que, em
cada ilha, se verificaram vrios fenmenos eruptivos que escavaram os penhascos e
montanhas das ilhas e que, aps a sua emerso definitiva, sobre eles actuaram
fenmenos de eroso, sobre os quais se vinham ainda sobrepor novas camadas de
materiais sedimentrios e vulcnicos. Assim, materiais resultantes da solidificao das
lavas, originaram uma geomorfologia especfica que varia de ilha para ilha.
Tambm os factores climticos intervieram e deixaram as suas marcas ao nvel das
caractersticas orogrficas das ilhas. O clima temperado resulta de efeitos variados
como sejam, os anticiclones e, em especial, os ventos alsios, com caractersticas
prprias: camada inferior hmida de direco nordeste e camada superior de ar seco
de direco noroeste que, ao interagirem, formam uma zona de inverso trmica. No
Inverno, estes ventos alternam com entradas de ar polar e, por outro lado, tambm os
ventos quentes que sopram do continente africano se fazem sentir na regio, o que
combinado com fenmenos de precipitao variveis e muito dependentes das
formaes e elevaes montanhosas de cada ilha, conferem a cada uma delas uma
especificidade nica. As especiais condies atmosfricas e climticas e o isolamento
geogrfico e gentico permitiram o desenvolvimento de uma vegetao particular, a
floresta Laurissilva (terciria) composta por rvores laurceas e por um conjunto de
arbustos, plantas herbceas, musgos, lquenes e musgos que facilitaram o
aparecimento de espcies de vegetao raras que se formam e fixam no solo
permitindo uma excelente captao de guas pluviais e outras. Para alm de espcies
mais raras, outro tipo de vegetao, combinado com os recursos hdricos, tem, ainda
assim, permitido a existncia e o desenvolvimento da pastorcia ao longo das dcadas
27

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

e traduz-se na existncia de uma regio excelente para nidificao de uma grande


diversidade de aves.
Descobertas em 1438 pelas caravelas do Infante, as ilhas viriam a ser incorporadas
nos bens da Coroa. No sculo XVI pertenceram a uma famlia madeirense do ttulo de
Cayados7 e, a partir de 1768, a Brz Constantino Cabral de Noronha, tendo sido
transmitidas aos seus descendentes. Posteriormente vendidas pelos herdeiros de
Cabral de Noronha, passaram para a posse da famlia Rocha Machado e, j na dcada
de 40 do sculo XX, Lus Rocha Machado (Filho) passou a alugar as ilhas durante vrias
semanas a um grupo de pessoas que viriam a estar na origem daquilo que hoje as ilhas
so.
As ilhas Selvagens, constituem, no ponto de vista geogrfico, um arquiplago
independente mas, encontrando-se mais prximas das Canrias, em concreto da ilha
de Tenerife, do que da Madeira, colocou-se desde sempre por parte de Espanha a
questo de se saber se a proximidade geogrfica das Selvagens, quer relativamente s
Canrias devia, ou no, ser determinante para apurar a matria de soberania sobre as
ilhas. Este foi, alis, o nico argumento conhecido que foi esgrimido por parte de
Espanha para tentar justificar a alegada soberania que, num determinado e nico
momento, disse possuir sobre as Selvagens. A esta questo deu resposta a Comisso
Permanente de Direito Martimo Internacional, em parecer8 subordinado questo da
nacionalidade das ilhas Selvagens. E qual foi ela?
De acordo com o referido parecer, nenhuma importncia tem () o facto de se
encontrarem mais prximo das Canrias do que da Madeira, para o efeito de se optar
pela soberania portuguesa ou pela soberania espanhola.
E a primeira razo invocada de ordem geogrfica. Assim, para a Comisso,
geograficamente as Selvagens, repetimos, formam um arquiplago autnomo, no
tendo razo Artur Sarmento, afirma aquela entidade, quando escreve que um rpido
estudo sobre a carta batimtrica do Oceano Atlntico, mostra-nos perfeitamente a sua
ligao com as Canrias, geograficamente vizinhas, e o seu afastamento da Madeira,
brotada de uma nova coluna de emergncia, no sop da qual e na linha DesertasSelvagens se cava uma forte depresso na bacia ocenica sondada a 4.512 metros.9
Mas, mais do que a mera diferena do ponto de vista da geografia, j de si muito
relevante, interessa analisar toda a questo relacionada com a propriedade e a posse,
7

O padre Eduardo C. Nunes afirma, na sua obra Ilhas de Zargo, que em fins do sc. XVII as ilhas Selvagens
faziam parte dum morgadio administrado por uma famlia de Santa Cruz, ilha da Madeira, de apelido Teixeira
Caiado, ignorando-se a identidade dos seus proprietrios desde o tempo da colonizao at aquela data.
8

Parecer n. 50 da Comisso Permanente de Direito Martimo Internacional, subordinado questo da


Nacionalidade das Ilhas Selvagens, datado de 15 de Fevereiro de 1938.
9

Artur Sarmento, As Selvagens, 1906, p. 10.

28

PEDRO QUARTIN GRAA

de direito e de facto, das ilhas Selvagens ao longo da sua histria, nesta se incluindo a
importante questo da soberania sobre as ilhas.
A alegada soberania espanhola (por via das Canrias) relativamente s Selvagens,
como acima referimos, no suportada em qualquer ttulo ou documento legal
conhecido, contrasta, alis, com os acontecimentos verificados no passado, ou seja, a
constatao, real, de que sempre existiram, ao longo da histria, apenas alegaes
unilaterais de soberania por parte de Espanha relativamente s Selvagens, mas que o
mesmo tambm foi verdadeiro e em sentido inverso, isto , de Portugal relativamente
a parte do territrio espanhol - as Canrias.
A verdade que as ilhas Selvagens foram durante sculos objecto de propriedade
particular, mas sempre por parte de cidados portugueses. Encontram-se,
actualmente, registadas em nome do Estado Portugus, por fora da venda que, em
1971, teve lugar. Antes da referida venda, as ilhas, de acordo com a certido datada de
20 de Dezembro de 1937, e emitida pelo ajudante do Conservador Privativo do Registo
Predial da Comarca do Funchal, eram de propriedade de um particular, o acima
aludido Lus Rocha Machado.
A Espanha, por uma nica vez, reivindicou a soberania sobre as Selvagens. F-lo a 6
de Outubro de 1911, data em que Portugal recebeu uma nova provinda do Governo de
Espanha, comunicando que o Rei tinha havido dispor, de conformidade com o
proposto pelo Ministro do Fomento, que las islas situadas hacia los 30 de latitud N. y
10de longitud E. de S. Fernando se consideran para todos los efectos como
compreendidas en el Archipelago Canario y por lo tanto la Jefetura de Obras Publicas
de Canrias y la del Servicio Central de seales martimos procederia de comum
acuerdo a designar el emplazamiento del faro de recalada de dichas islas intermedias
llamadas Selvages y Pitones, y a tomas las demas destes necessrios para su
construccion y la de cualquiera otras seales que convenga estabelecer en aquellas
costas y igualmente en las del Rio de Oro y sus adjacentes, que tambien se consideran
incorpradas Canrias. Tratou-se, como acima se referiu, da nica vez em que
Espanha afirmou taxativamente e oficialmente que a soberania sobre as ilhas
Selvagens lhe pertencia, afirmao jamais oficialmente repetida e que, diga-se, nunca
teve qualquer traduo no terreno.
Palco de incontveis incidentes de pesca ao longo das dcadas, as Selvagens
passaram a ser apenas alvo de disputa, j no sede de soberania, mas sim da sua
classificao como ilhas ou como rochedos e, assim, no que se refere s suas ricas
guas, integrantes da zona econmica exclusiva de Portugal. E nesta sede que a
actual disputa se coloca e se devem compreender as visitas que, desde 1991,
sucessivos Presidentes da Repblica de Portugal tm feito s ilhas.

29

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

Mais recentemente, as Selvagens foram objecto de nova chamada de ateno por


fora da Nota 186 FP/ot10 ONU, da autoria da Misso Permanente de Espanha junto
das Naes Unidas, em Nova Iorque, datada de 5 de Julho e at ento completamente
desconhecida da opinio pblica nacional e mesmo das autoridades portuguesas que
dela apenas tiveram conhecimento atravs da pgina da Internet das Naes Unidas,11
atravs da qual se reacendeu a disputa que, nas ltimas dcadas, tem levado as
autoridades espanholas a porem em causa a dimenso da zona econmica exclusiva de
Portugal em redor das Selvagens pelo facto de, como j atrs referido, estas afirmarem
que as Selvagens no devem ser classificadas como ilhas, mas sim como rochas. So
de realar dois aspectos nesta nota: um primeiro prende-se com o aspecto formal, ou
seja, a forma concreta como a mesma foi elaborada e enviada; um segundo com o seu
contedo material, isto , o seu contedo propriamente dito.
No que ao primeiro aspecto diz respeito, assinale-se o facto de Madrid ter
preferido, ao invs do que sucedera at ento, encarregar a sua Misso Permanente
junto das Naes Unidas pela elaborao e assinatura formal do documento e, ainda, a
circunstncia de ter preferido enviar a nota directamente para o departamento que
trata dos processos de expanso da plataforma continental da mesma ONU e de,
estranhamente, no a ter remetido, nem sequer dela ter dado conhecimento, por via
diplomtica bilateral, a Portugal. Isto pode significar que Espanha, diferentemente do
sucedido nos anos 70, no pretende que este assunto venha a ser discutido
directamente entre os dois pases ibricos, mas sim submet-lo junto de uma
organizao internacional, qui antecipando uma possvel interveno de um tribunal
de iguais caractersticas para dirimir o conflito, como o caso do Tribunal Internacional
de Justia ou do Tribunal Internacional do Direito do Mar.
Quanto ao contedo da nota, sendo certo que a mesma no representa qualquer
novidade no discurso oficial de Espanha face ao diferendo que a ope a Portugal,
assinale-se os termos duros em que a mesma elaborada e o facto, invulgar tambm,
de dela constar taxativamente que Espanha no aceita que as ilhas Selvagens gerem,
de modo algum, zona econmica exclusiva, aceitando, todavia, que as mesmas gerem
mar territorial uma vez que as considera como rochas com direito unicamente a mar
territorial, isto a propsito do processo de extenso da plataforma continental de
Portugal, processo este onde as Selvagens no so relevantes. Mais acrescenta a
Misso castelhana junto da ONU que no existe acordo por parte de Espanha

10

<http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/prt44_09/esp_re_prt2013.pdf>.

11

De acordo com o publicamente divulgado na notcia intitulada Madrid irrita Lisboa, inserta na capa do jornal
semanrio Expresso, na sua edio de 7 de Setembro de 2013, cf. <http://expresso.sapo.pt/primeira-pagina-doexpresso=f829362 >.

30

PEDRO QUARTIN GRAA

relativamente delimitao da zona econmica exclusiva entre a Madeira e as


Canrias.
Este entendimento de Espanha, expresso no aludido documento, e que pode ser
visto como a reaco castelhana, em antecipao, visita do Presidente da Repblica
de Portugal s Selvagens no passado ms de Julho de 2013, ou seja, duas semanas
depois daquela data, levaria, caso fosse sufragada, diminuio da zona econmica
exclusiva de Portugal em redor das Selvagens das actuais 200 para, apenas, 12 milhas
martimas (extenso do mar territorial). O documento tem, todavia, e de forma
indita, uma afirmao que resulta como positiva para Portugal: o facto de Espanha
reconhecer a existncia de mar territorial gerado pelas Selvagens, ou seja, e se dvidas
houvesse, o reconhecimento cabal e definitivo da soberania de Portugal sobre aquele
territrio que a fronteira mais a sul do nosso pas.
Trata-se, no entanto, e a nosso ver, de uma tomada de posio de Espanha que pe
em causa a zona econmica exclusiva de Portugal relativamente Madeira e que no
podia passar sem que existisse uma reaco diplomtica do Governo portugus no
sentido da reafirmao da qualificao jurdica daquele territrio como ilhas.
Esta veio a surgir, ainda que de forma que consideramos suave, atravs de Nota
enviada no dia 6 de Setembro de 2013 para a mesma Diviso de Assuntos Ocenicos e
do Direito do Mar da ONU e publicada no mesmo stio da internet da ONU,12 na qual o
Governo de Portugal atesta que, conforme a proposta submetida em 2009 Comisso
de Limites da Plataforma Continental, de acordo com a Conveno de 1982 das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar, a plataforma continental portuguesa alm das 200
milhas nuticas na regio Leste, para oeste do arquiplago da Madeira, constitui o
natural prolongamento do territrio da ilha da Madeira e do territrio de Portugal
continental. Mais se escreve na nota que, na proposta delineada, no se inclui, em
qualquer parte, o natural prolongamento do territrio terrestre das Ilhas Selvagens,
devido sua localizao geogrfica, pelo que as mesmas no esto, em nenhuma
circunstncia, refletidas nessa mesma proposta. Por ltimo, escreve-se, ainda, que
[o] Governo confirma a inexistncia de disputas no resolvidas com Espanha sobre
esta matria, ainda que no existam fronteiras martimas estabelecidas entre os dois
pases.
Que no existia qualquer proposta de prolongamento do territrio terrestre das
ilhas Selvagens por via de uma pretensa extenso fsica da plataforma continental
daquela zona no novidade para ningum, estranhando-se, alis, o facto de Espanha
ter decidido enviar a sua nota aludindo exactamente inexistente questo do
12

<http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/prt44_09/prt_re_esp_2013_09_06_13_14_21_88
6.pdf>.

31

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

prolongamento da plataforma continental na zona das Selvagens, que em momento


algum se colocou. Na verdade, o aumento pedido da plataforma continental na rea
da Madeira tem por base o que gerado junto ilha da Madeira, logo por esta mesma
ilha e no o que gerado pelas Selvagens.
O que pretender Espanha, pois, com esta postura, que aparenta confuso, e qual a
razo de ser deste procedimento? O Reino de Espanha deseja, evidentemente,
prosseguindo, alis, na senda das suas anteriores posies, ter acesso a uma rea que,
apenas por razes de proximidade geogrfica, como j atrs demonstrmos, lhe mais
prxima e julga ter direito. Na prtica, e entre outras pretenses possveis, a mais
plausvel , a nosso ver, que Espanha pretenda vir ser fixada, por acordo entre os dois
Estados ou mesmo por interveno de um tribunal, uma espcie de rea de interesse
comum, ou de condomnio, relativamente s guas compreendidas na actual zona
econmica exclusiva de Portugal relativa s Selvagens, a exemplo do que defende para
a Galiza,13 o que lhe daria, evidentemente, acesso a uma rea muitssimo superior de
guas, que esto actualmente em posse de Portugal, do que aquela de que agora
dispe. E isto apesar de ser atestado pela ONU que, oficialmente, no existem
quaisquer disputas territoriais e martimas entre Portugal e Espanha, conforme se
pode ler em documento14 daquela organizao emanado e confirmado pela nota de
Portugal.
Ora a prtica, mais do que a qualquer louvvel inteno de princpios, demonstranos precisamente o contrrio, ou seja, ainda que inexistindo formalmente na sede que
seria apropriada para tal (pelo menos at Nota espanhola deste ano), existe
efectivamente um conflito no terreno que ter, entre outros motivos, fortes razes
de interesse econmico por detrs das pretenses castelhanas. A provvel existncia
nos leitos e subsolos marinhos das Selvagens de crostas ferromagneserficas contendo
cobalto, cobre e nquel, bem como de recifes, tapetes de algas calcrias e jardins de
esponjas e de corais que podem ser habitats para espcies como as lesmas, os ourios,
as microalgas todas elas com grande interesse e procura na actualidade enquanto
pertencentes denominada biotecnologia azul,15 a que acresce um conjunto rico e
13

ACI esta que, j constava, quer do sumrio executivo de Portugal, quer do sumrio executivo de Espanha
apresentados ONU por ocasio da apresentao dos projectos de expanso da plataforma continental de ambos
os Estados. Cf:
<http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/prt44_09/prt2009executivesummary.pdf>
e
<http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/esp47_09/esp_2009_summary_english.pdf>.
14

6. Absence of Disputes: Notwithstanding the fact that there are no agreed maritime boundaries between
Portugal and Spain and between Portugal and Morocco, there are no unresolved land or maritime disputes with
these two countries in the sense referred to in Rule 46 and Annex I, of the Rules of Procedure of the Commission on
the Limits of the Continental Shelf (CLCS/40/Rev.1). Consultvel em: <http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/309/26/PDF/N0830926.pdf?OpenElement>.
15

Sector este com enorme desenvolvimento em Espanha como se pode retirar do relatrio do Genoma
Humano.

32

PEDRO QUARTIN GRAA

diversificado de espcies pisccolas como a garoupa, o atum, o peixe-espada preto e o


sargo, estas sero razes mais do que suficientes para impulsionar os desejos de
Espanha. E, se a isto juntarmos uma hipottica existncia (uma vez mais ainda no
confirmada) de hidrocarbonetos passveis de explorao, ento teremos motivao
bastante que justifica a vontade de Madrid em lutar por aquilo que entende dever
pertencer-lhe.
Como se toda esta questo no fosse j suficientemente importante, eis que fomos
recentemente surpreendidos com uma nova reaco de Espanha, dada a conhecer
publicamente atravs da edio de Dirio de Notcias de 12 de Abril de 2015, na qual
se d conta de uma pretensa retirada de objeces feitas por Espanha em 2013 ao
projecto de extenso da plataforma continental portuguesa por causa das ilhas
Selvagens. De acordo com o referido matutino, Espanha comunicou ONU que no
tem objeces ao projeto portugus de extenso da plataforma continental na regio
da Madeira, que permitir alargar a soberania de Lisboa sobre o leito e o subsolo
marinhos (...).
Na verdade, o que Espanha faz na referida nota no mais do que reiterar a
posio assumida em 2009 de que o governo espanhol no levanta nenhuma
objeco proposta portuguesa, escreveu, na ocasio, o Dirio de Notcias. Lendo o
texto, diz o jornal, que no se percebe porque que a Espanha reafirma formalmente
o que j declarou em 2009. O motivo est omisso: o governo de Mariano Rajoy, em
2013, manifestara a sua objeco ao documento de Lisboa, suscitando entraves
polticos na apreciao pela ONU da proposta de Portugal.
Da nota inserta na pgina da ONU pode ler-se: Em consequncia, Espanha
comunica Comisso de Limites a sua vontade de proceder, de comum acordo com
Portugal, delimitao lateral da plataforma continental entre ambos os pases assim
que a Comisso tenha examinado as pretenses de Espanha e Portugal.
Contrariamente ao que o matutino portugus escreve, fcil perceber a matria
em causa, no por aquilo que l se pode ler no documento mas, sim, por aquilo que se
retira do que Espanha escreveu:
a) Em primeiro lugar porque no est, nem nunca esteve em causa, a expanso
da plataforma continental de Portugal por causa das Selvagens dado que o
projecto entregue por Portugal no passa pela utilizao daquelas ilhas
enquanto suporte para a referida expanso.
b) Espanha sabe perfeitamente que no passando o projecto de expanso da
plataforma continental de Portugal pelas Selvagens, Espanha dificilmente
<http://observatorio.bioemprende.eu/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=33&Itemid=&lan
g=pt>. Nesse mesmo sentido apontam, alis, os relatrios da FAO, organizao para a agricultura e a alimentao
das Naes Unidas: <http://www.fao.org/biotech/en/>.

33

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

poderia argumentar em sede de anlise jurdica da questo no seio da ONU


no sentido de serem as Selvagens um obstculo por parte de Espanha
aprovao do pedido de extenso da plataforma continental de Portugal, pelo
que a reaco diplomtica anterior protagonizada por Espanha teve como
objectivo exclusivo forar Portugal a negociar, no a questo da expanso da
plataforma continental, mas sim a questo da zona econmica exclusiva das
Selvagens.
c) A nota de Espanha traduz-se uma tcnica muito habitual na diplomacia
espanhola neste tipo de matrias, a de nunca dar o brao a torcer, e desta
nota pode sim retirar-se, sem margem para quaisquer dvidas, que j ter
ficado assente entre Portugal e Espanha que os dois Estados vo negociar um
acordo directo, fora da alada da ONU (e da sua Comisso de Limites) para a
delimitao, no das respectivas plataformas continentais, como na nota
espanhola erroneamente se afirma, mas sim acerca da zona econmica
exclusiva das ilhas Selvagens.
d) Ou seja, e para sermos mais claros, j tero existido negociaes tcnicas
entre os dois pases nos ltimos meses, omitidas ao conhecimento da opinio
pblica portuguesa, que permitiram que agora Espanha emitisse este nota na
qual, apesar de tudo, no quer dar parte de fraca relativamente ao que antes
afirmara, e que se iro traduzir no futuro imediato em negociaes entre os
dois pases ibricos acerca da zona econmica exclusiva das Selvagens e,
portanto, de forma indirecta, sobre a classificao das mesmas enquanto ilhas
ou rochedos
Somos pois da opinio de que no existiu reviravolta diplomtica alguma sendo que
esta nota espanhola tem o mrito de permitir perceber que os Governos de Portugal e
de Espanha tm mantido conversaes directas sobre a questo das Selvagens no que
toca questo da zona econmica exclusiva das mesmas e que em breve se sentaro
mesa de negociaes.
Ou seja, e em resumo, tudo est aparentemente em aberto.
23 de Abril, 2015

34

PEDRO QUARTIN GRAA

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35

ILHAS SELVAGENS, A DISPUTA DA LTIMA FRONTEIRA

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36

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O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO


MAR PARA A CLARIFICAO DOS PODERES DOS ESTADOS
COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA
Fernando Loureiro Bastos

RESUMO
No podendo a zona econmica exclusiva ser equiparada ao mar territorial do Estado
costeiro, nem constituindo uma parte do alto mar, esta antes um espao martimo no
qual o Estado costeiro exerce poderes em conformidade com o Direito Internacional do
Mar e os terceiros Estados continuam a actuar em conformidade com algumas das
liberdades do alto mar, com destaque para a liberdade de navegao. Com efeito, os
Estados costeiros no exercem soberania sobre a zona econmica exclusiva, em termos
semelhantes soberania territorial, antes gozando dos denominados poderes soberanos
e de jurisdio relativamente a um conjunto de actividades de natureza econmica, com
destaque para a pesca. O simples facto de o Tribunal Internacional do Direito do Mar no
Caso Saiga II, em 1999, e no Caso Virgnia G, em 2014, ter sido solicitado a resolver dois
litgios relativos ao apresamento de navios que tinham a problemtica dos poderes do
Estado costeiro para regular o bunkering (reabastecimento no mar) como pano de fundo,
suficientemente demonstrativo da importncia que a matria passou a ter no exerccio de
poderes pelos Estados no mbito das zonas econmicas exclusivas posteriormente
concluso e entrada em vigor em 1994 da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do
Mar. O enquadramento jurdico utilizado pelo Tribunal de Hamburgo e a opo por fundar
a competncia dos Estados costeiros nos poderes soberanos que lhes foram atribudos
relativamente conservao e gesto dos recursos marinhos vivos conduziu a uma
soluo salomnica quanto regulamentao do bunkering: por um lado, quando se trata
do reabastecimento de navios envolvidos na actividade pesqueira so reconhecidos
poderes de regulamentao aos Estados costeiros, sendo que, por outro lado, o
reabastecimento de navios de qualquer outro tipo continua a ser um uso do mar
enquadrado pela liberdade do alto mar.
Palavras-chave: Aplicao e interpretao de tratados internacionais; Poderes dos Estados
costeiros e dos terceiros Estados; Reabastecimento de navios no mar; Tribunal
Internacional do Direito do Mar; Zona Econmica Exclusiva.
Keywords: Application and interpretation of treaties; Bunkering; Exclusive Economic
Zone; International Tribunal for the Law of the Sea; Powers of coastal States and third
States.

37

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

NOTA PRVIA E INDICAO DE SEQUNCIA


A minha interveno na Conferncia 20 anos da entrada em vigor da Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar. Portugal e os desenvolvimentos do Direito do
Mar tem por ttulo O contributo do Tribunal Internacional do Direito do Mar para a
clarificao dos poderes dos Estados costeiros na Zona Econmica Exclusiva. Antes de
passar a explicar qual a relao do tema com Portugal, importa comear por agradecer
efusivamente a organizao do evento Professora Doutora Marta Chantal Ribeiro, da
Faculdade de Direito da Universidade do Porto, que, na linha de realizaes anteriores
extraordinariamente bem-sucedidas e excelentemente organizadas,1 conseguiu voltar
a montar um muito estimulante encontro sobre questes de Direito Internacional do
Mar.
Como anteriormente referido, importa comear por desvendar qual a relao entre
a matria da interveno, o palestrante e o tema genrico desta conferncia. Trata-se
de uma relao primacialmente subjectiva: o resultado da minha interveno como
Co-Agent e Counsel da Repblica da Guin-Bissau no Caso Virgnia G, decidido pelo
Tribunal Internacional do Direito do Mar (TIDM) a 14 de Abril de 2014.2 A ligao a
Portugal resulta, por isso, do contributo dado pelo Professor Doutor Lus Menezes
Leito e por mim, os dois pertencentes Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, para a resoluo do conflito que opunha o Panam e a Guin-Bissau a
propsito do apresamento de um navio com bandeira panamiana na zona econmica
exclusiva bissau-guineense quando este procedia ao reabastecimento (bunkering)3 de
navios autorizados a pescar nas guas desse Estado lusfono. Nestes termos, sendo
extraordinariamente reduzida a interveno de jus-internacionalistas portugueses em
tribunais internacionais,4 pareceu-nos que a apresentao desta evoluo
jurisprudencial, como uma demonstrao da forma como o contedo do Direito
Internacional do Mar se vai efectivamente alterando, poderia resultar mais

Entre essas realizaes importa destacar a Conferncia Internacional 30 Anos da Assinatura da Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar: Proteco do Ambiente e o Futuro do Direito do Mar, que teve lugar na
Faculdade de Direito da Universidade do Porto, de 15 a 17 de Novembro de 2012, e cujas actas, publicadas em Maio
de 2014, pela Coimbra Editora, com um ttulo equivalente ao da conferncia, deram estampa duas dezenas de
comunicaes, em que se incluem intervenes dos mais reputados especialistas mundiais em Direito Internacional
do Mar.
2

Caso 19 do TIDM, disponvel no stio do Tribunal de Hamburgo, designao correspondente ao local da sua
sede, semelhante referncia ao Tribunal Internacional de Justia como Tribunal da Haia.
3

Sobre a actividade de bunkering, numa perspectiva prtica, ver os dados disponveis no stio da IBIA
International Bunker Industry Association, entidade fundada em 1993, o que refora a ideia de a actividade no ter
expresso significativa durante os trabalhos da III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
4

Cumpre recordar o Dr. Miguel Galvo Teles, recentemente falecido, notabilssimo jurista portugus, como um
desses raros casos, e fazer identicamente referncia ao Professor Doutor Jos Manuel Srvulo Correia, Professor
Catedrtico Jubilado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, que participou no Caso Virgnia G como Juiz
ad-hoc, indicado pela Repblica da Guin-Bissau.

38

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

esclarecedora para a compreenso da dinmica desta rea do Direito Internacional5 se


fosse feita por algum que tivesse estado directamente envolvido na resoluo de um
litgio internacional.
O pano de fundo do litgio entre o Panam e a Guin-Bissau era a questo jurdica
de se saber se o reabastecimento de navios na zona econmica exclusiva poderia estar
condicionado a uma autorizao concedida pelo Estado costeiro ou se, pelo contrrio,
era uma concretizao do exerccio da liberdade de navegao,6 enquanto parte
integrante da liberdade do alto mar.
Para se conseguir entender melhor os contornos da questo jurdica em discusso,
nomeadamente por aqueles que na audincia no so versados em Direito
Internacional do Mar, a presente interveno ter como seu ponto de partida o
esclarecimento de trs de questes de enquadramento: por um lado, uma referncia
ao regime jurdico sui generis da zona econmica exclusiva, por outro lado, uma
meno importncia da prtica na densificao do contedo dos compromissos
internacionais e, a concluir, uma breve nota sobre a posio do TIDM no sistema de
resoluo de conflitos no espao martimo.
Seguidamente, tendo em considerao os aspectos que foram avanados sobre o
seu regime jurdico-internacional, ser feito um confronto entre os poderes dos
Estados costeiros e o exerccio da liberdade dos mares por terceiros Estados nas zonas
econmicas exclusivas.
Finalmente, de modo a fechar a digresso que efectuaremos nestes domnios,
vamos deter a nossa ateno na jurisprudncia do TIDM que lidou com a questo dos
poderes dos Estados costeiros na zona econmica exclusiva: o Caso Saiga II (1999) e o
Caso Virgnia G (2014).
Vamos ento iniciar a nossa jornada com uma referncia ao regime jurdico sui
generis da zona econmica exclusiva, como a primeiras das trs questes de
enquadramento que foram anteriormente anunciadas.

Sobre a questo, ver Maria GAVOUNELI, From uniformity to fragmentation? The ability of the UN Convention
on the Law of the Sea to accommodate new uses and challenges, in Anastasia STRATI, Maria GAVOUNELI e Nicos
SKOURTOS (Eds.), Unresolved Issues and New Challenges to the Law of the Sea, Martinus Nijhoff Publishers, 2006,
pp. 205 a 233.
6

Sobre a questo, ver Rdiger WOLFRUM, Freedom of navigation: new challenges, in Myron H. NORDQUIST,
Tommy T.B. KOH e John Norton MOORE (Eds.), Freedom of Seas, Passage Rights and the 1982 Law of the Sea
Convention, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden Boston, 2009, pp. 79 a 94.

39

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

1. PONTO DE PARTIDA: TRS QUESTES DE ENQUADRAMENTO


1.1 O regime jurdico sui generis da zona econmica exclusiva
A qualificao do regime jurdico da zona econmica exclusiva como sui generis tem
de ser entendida por referncia poca do seu surgimento durante a dcada de
setenta do sculo passado, em resultado da conjugao das reivindicaes unilaterais
paralelas dos Estados costeiros de uma nova rea martima com a extenso de 200
milhas martimas e dos trabalhos de desenvolvimento do Direito Internacional do Mar
que foram prosseguidos pela III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
entre 1973 e 1982.7
Tendo em considerao a contraposio entre mar territorial e alto mar, os poderes
reconhecidos aos Estados costeiros eram sui generis na medida em que no podiam
ser reconduzidos ao regime jurdico-internacional vigente em qualquer um desses
espaos tradicionais.8 Com efeito, ao reivindicarem zonas econmicas exclusivas os
Estados costeiros estavam primacialmente preocupados em conseguir o exclusivo da
explorao dos recursos marinhos vivos existentes nesse espao, que assim deixavam
de poder ser livremente capturados ao abrigo da liberdade de pesca vigente no alto
mar.9 Daqui decorria, em conformidade, que o novo espao martimo no
correspondia a um alargamento do mar territorial, nem os Estados costeiros gozavam
nesse espao martimo dos poderes que lhes eram tradicionalmente atribudos pelo
Direito Internacional do Mar no mar territorial, sendo que o gozo de algumas das
liberdades do alto mar, em particular a navegao, continuava a ser simultaneamente
reconhecido aos terceiros Estados e aos navios com o seu pavilho em termos
equivalentes aos que tinham lugar no alto mar.
A meno a alguns dos artigos da Parte V da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar de 1982 (CNUDM) pode ajudar a entender melhor a natureza especfica
da zona econmica exclusiva.

Sobre as particularidades do processo negocial da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, para
mais desenvolvimentos, o nosso A internacionalizao dos recursos naturais marinhos, Lisboa, 2005, pp. 194 a 204.
8

Nesse sentido, Donald ROTHWELL e Tim STEPHENS, International Law of the Sea, Hart, 2010, p. 84, afirmam
expressivamente que [t]he EEZ combines characteristics of the territorial sea and the high seas, but cannot be
assimilated to either. It is a sui generis zone with its own distinctive regime. Unlike the territorial sea it is not an area
in which coastal states have a plenary and ipso facto entitlement to sovereignty, and in contrast to the high seas it is
not a zone in which other states have unfettered freedoms. It is an amalgam, or multifunctional zone, in which
coastal states enjoy sovereign rights in relation to economic resources, and also jurisdiction not only in relation to
these rights but also for certain other matters including environmental protection.
9

Sobre os antecedentes histricos do surgimento do conceito de zona econmica exclusiva, para mais
desenvolvimentos, o nosso A internacionalizao dos recursos, cit., pp. 309 a 312.

40

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

Assim, no artigo 55.,10 a abrir a Parte V da CNUDM, expressivamente afirmado


que se trata de uma zona martima alm do mar territorial sujeita ao regime jurdico
especfico estabelecido na presente parte, segundo a qual os direitos e a jurisdio do
Estado costeiro e os direitos e liberdades dos demais Estados so regidos pelas
disposies pertinentes da presente Conveno. Em termos consonantes, o n. 2 do
artigo 56., estabelece que o Estado costeiro ter em devida conta os direitos e
deveres dos outros Estados e agir de forma compatvel com as disposies da
presente Conveno. O artigo 58., por seu turno, inteiramente dedicado aos
[d]ireitos e deveres de outros Estados na zona econmica exclusiva, em termos que
claramente demonstram que a actuao na rea martima em questo implica um
compromisso entre os poderes dos Estados costeiros e os poderes dos terceiros
Estados. Assim se pode entender, em jeito de concluso, que o artigo 59., com a
epgrafe [b]ase para a soluo de conflitos relativos atribuio de direitos e
jurisdio na ZEE, determine que o conflito deveria ser solucionado numa base de
equidade e luz de todas as circunstncias pertinentes, tendo em conta a importncia
respectiva dos interesses em causa para as partes e para o conjunto da comunidade
internacional.11-12
Daqui resulta, em sntese, que a zona econmica exclusiva no uma parte do mar
territorial do Estado costeiro, nem mais uma parte do alto mar, mas antes um espao
martimo no qual o Estado costeiro exerce poderes em conformidade com o Direito
Internacional do Mar, em particular com o regime jurdico previsto nos artigos 55. a
75. da CNUDM.
altura de passar segunda questo de enquadramento: a importncia da prtica
na densificao do contedo dos compromissos internacionais. A referncia a esta
matria implica que faa uma incurso no Direito dos Tratados e na Conveno de
Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969.

10

Os artigos citados sem qualquer outra referncia pertencem ao articulado da CNUDM.

11

Sobre a questo, em termos gerais, ver Symon KARAGIANNIS, Larticle 59 de la Convention des Nations
Unies sur le Droit de la Mer (ou les mystres de la nature juridique de la zone conomique exclusive), Revue Belge
de Droit International, 2004, n. 2, pp. 325 a 418.
12

Sobre a questo, defendendo uma abordagem neutra da matria, Yoshifumi TANAKA, The International Law
of the Sea, Cambridge University Press, 2012, p. 132, ao afirmar que [u]nder Article 59, there is no presumption in
favour of either the coastal State or other States. It would seem to follow that the possible attribution of residual
rights is to be decided on a case-by-case basis. Em sentido distinto, mais em consonncia com a correlao de
poderes entre os Estados costeiros e os terceiros Estados que estrutura o Direito Internacional do Mar, ROTHWELL
e STEPHENS, The International Law, cit., p. 87, sustentam que [t]he words of Article 59 suggest that in the case of
unattributed rights neither coastal nor other other states are presumed to have priority. However given the nature
of the EEZ as a coastal state economic zone, Article 59 could conceivably be interpreted so that unattributed
economic rights would usually fall to coastal states, while unattributed rights of a non-economic nature will fall to
other States.

41

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

1.1. A importncia da prtica na densificao dos textos dos compromissos


internacionais
Na actualidade, num movimento evolutivo que se foi acentuando com a
independncia dos territrios colonizados a partir da dcada de sessenta do sculo
passado, os compromissos internacionais escritos so provavelmente a mais
importante fonte de Direito Internacional. Estamos a pensar em vinculaes
internacionais escritas assumidas por sujeitos de Direito Internacional, como os
Estados e as Organizaes Internacionais, normalmente designadas por tratados,
convenes ou acordos internacionais.
Um compromisso internacional, seja bilateral ou multilateral, qualquer que seja o
nmero de partes envolvidas, o resultado de uma negociao internacional e
constitui a sntese do acordo que foi alcanado pelas partes intervenientes e a
conjugao dos interesses conflituantes ou consonantes que estas defendiam. Tem
expresso num texto escrito, com maior ou menor dimenso, que pode ser elaborado
em uma ou vrias lnguas. Seja qualquer for a sua designao, ou os termos em que foi
redigido, trata-se de um texto cujo sentido s poder ser adequadamente alcanado
atravs da sua aplicao.
Em termos muito distintos do que sucede nos direitos internos, nomeadamente ao
nvel da ordem jurdica dos Estados, a produo de efeitos dos compromissos
internacionais implica uma incontornvel ponderao dos interesses que estiveram
envolvidos na sua negociao, dado que no existe uma separao de funes entre o
criador do direito e o seu aplicador. Nestes termos, a produo de efeitos de um
compromisso internacional uma tarefa muito mais complexa do que pode surgir
numa primeira aproximao, dado que a sua aplicao no tem lugar no mbito de
uma organizao social hierarquizada, nem o seu desrespeito pode ser objecto de
sancionamento atravs de tribunais com jurisdio obrigatria.
Alm disso, qualquer que seja o texto em que as partes alcanaram no final de uma
negociao, importa pr em devido destaque que o sentido dos compromissos
internacionais dinmico e est dependente da aplicao que efectivamente levada
a cabo pelas partes. Dito de outra forma, tendo por base a ideia de que os sujeitos
intervenientes so os donos dos tratados, o sentido das disposies de um
compromisso internacional pode ser modificado mesmo que a sua letra permanea
idntica, caso seja essa a vontade demonstrada pelas partes no decurso da sua
aplicao.
Os aspectos essenciais da elaborao, interpretao e produo de efeitos dos
compromissos internacionais so regulados pela Conveno de Viena Sobre o Direito

42

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

dos Tratados13-14, de 1969 (que procedeu codificao do direito costumeiro vigente


neste domnio). A matria da interpretao regulada nos artigos 31. a 33. CVDT69,
no mbito da Seco III (Interpretao dos tratados) da Parte III (Observncia,
Aplicao e Interpretao dos Tratados). Em conformidade com o n. 1 do artigo 31.
CVDT69, que expe a denominada regra geral de interpretao,15 um tratado deve
ser interpretado de boa-f, segundo o sentido comum atribuvel aos termos do tratado
no seu contexto e luz dos respectivos objecto e fim.
No obstante a interpretao dos compromissos internacionais ter na sua base um
texto, a alnea b) do n. 3 do artigo 31. CVDT69, explicita que se dever ter em
considerao simultaneamente com o contexto toda a prtica seguida ulteriormente
na aplicao do tratado pela qual se estabelea o acordo das partes em relao
interpretao do tratado.
Daqui resulta que a compreenso do contedo de um compromisso internacional
deve partir do acordo inicial que foi alcanado no momento da assinatura mas implica
simultaneamente que se tenha em considerao a prtica seguida posteriormente
pelas partes no decurso do seu cumprimento. Nestes termos, a prtica seguida pelas
partes pode representar uma modificao informal do compromisso internacional
escrito inicial, o que representa uma manifestao do princpio geral anteriormente
enunciado de os Estados serem os donos dos tratados.
A constatao deste tipo de modificaes informais de um compromisso
internacional pode ser feita pelas prprias partes ou no mbito de um mecanismo de
resoluo de conflitos, em particular por um tribunal internacional, quando haja um
litgio relativamente ao contedo de um regime jurdico-internacional ou de uma
determinada disposio em concreto. Veremos que foi precisamente isso que sucedeu
relativamente zona econmica exclusiva e ao regime previsto na CNUDM no que
concerne aos poderes reconhecidos aos Estados costeiros nesse espao martimo
atravs da jurisprudncia do TIDM no Caso Saiga II (1999) e no Caso Virgnia G (2014).

13

utilizada a sigla CVDT69, tendo em considerao a existncia de um outro tratado multilateral dedicado a
esta matria: a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados entre Estados e Organizaes Internacionais ou
entre Organizaes Internacionais.
14

Sobre a interpretao em Direito Internacional, na doutrina mais recente, ver o comentrio CVDT69,
editado por Olivier CORTEN e Pierre KLEIN, The Vienna Conventions on the Law of Treaties. A Commentary, Oxford
University Press, 2011; Alexander ORAKHELASHVILI, The Interpretation of Acts and Rules in Public International Law,
Oxford University Press, 2008; e Mark E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of
Treaties, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden e Boston, 2009.
15

Sobre a questo, ver Alexander ORAKHELASHVILI, The recent practice on the principles of treaty
interpretation, in Alexander ORAKHELASHVILI e Sarah WILLIAMS (Eds.), 40 Years of the Vienna Convention on the
Law of Treaties, British Institute of International and Comparative Law, 2010, pp. 117 a 154; e Mark E. VILLIGER,
The rules on interpretation: misgivings, misunderstandings, miscarriage? The crucible intended by the
International Law Commission, in Enzo CANNIZZARO (Ed), The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention,
Oxford University Press, 2011, pp. 105 a 122.

43

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

agora o momento concluir esta introduo com uma breve referncia posio
do Tribunal Internacional do Direito do Mar no sistema de resoluo de conflitos no
espao martimo.
1.2. A posio do Tribunal Internacional do Direito do Mar no sistema de
resoluo de conflitos no espao martimo
A ideia fundamental que tem de ser posta em destaque no domnio da resoluo de
conflitos no espao martimo a negociao entre as partes envolvidas no litgio ser o
modo normal de solucionar litgios internacionais. uma manifestao do modelo de
organizao descentralizada que subsiste ao nvel internacional, no mbito do qual os
sujeitos dotados de personalidade internacional esto colocados numa posio de
relativa igualdade. Em conformidade com o princpio da igualdade soberana, os
Estados s solicitam a interveno de terceiros para os ajudarem a solucionar uma
controvrsia quando entendem que isso compatvel com os seus interesses e
normalmente s o fazem quando tm alguma expectativa de que as suas posies
sejam adequadamente salvaguardadas.
Daqui resulta que a interveno de mecanismos jurisdicionais, como o Tribunal
Internacional de Justia ou o Tribunal Internacional do Direito do Mar, seja muito
pontual e s tenha lugar quando os Estados no conseguiram resolver os seus conflitos
atravs de acordo ou da utilizao de um qualquer outro meio a que tenham decidido
recorrer.
A Parte XV da CNUDM, com cerca de duas dezenas de artigos, dedicada soluo
de controvrsias, um excelente exemplo do que se acaba de afirmar.16 Por um lado,
no artigo 279. da CNUDM, sob a epgrafe [o]brigao de solucionar controvrsias por
meios pacficos, expressamente estabelecido que [o]s Estados Partes devem
solucionar qualquer controvrsia entre eles relativa interpretao ou aplicao da
presente Conveno por meios pacficos, de conformidade com o pargrafo 3 do artigo
2. da Carta das Naes Unidas e, para tal fim, procurar uma soluo pelos meios
indicados no pargrafo 1 do artigo 33. da Carta. Por outro lado, na decorrncia do
artigo anterior, o artigo 280. da CNUDM, com a epgrafe [s]oluo de controvrsias
por quaisquer meios pacficos prev que [n]enhuma das disposies da presente
Parte prejudica o direito dos Estados Partes de, em qualquer momento, acordarem na
soluo de uma controvrsia entre eles relativa interpretao da presente Conveno
por quaisquer meios pacficos de sua prpria escolha.
Daqui decorre, importa salient-lo, que a utilizao do TIDM apenas uma das
opes disponibilizadas aos Estados para solucionarem pacificamente os seus
16

Sobre o sistema de soluo de controvrsias previsto na Parte XV da Conveno, para mais desenvolvimentos,
o nosso A internacionalizao dos recursos, cit., pp. 209 a 225.

44

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

conflitos, tendo estes uma grande margem de liberdade para escolherem aquele que
entendem ser o mais conveniente. Alm disso, no sistema da Parte XV da CNUDM, em
consonncia com uma certa relutncia que os Estados tm em recorrer a tribunais
internacionais, a submisso de uma controvrsia ao TIDM pressupe que as partes
tenham chegado a um acordo com esse objectivo. Nesse sentido, o n. 5 do artigo
287. estabelece que [s]e as partes numa controvrsia no tiverem aceito o mesmo
procedimento para a soluo de controvrsias, est s poder ser submetida a
arbitragem, de conformidade com o anexo VII, salvo acordo em contrrio entre as
partes.
Tendo avanado com algumas ideias de enquadramento, tempo de passar a uma
referncia aos poderes que os Estados, tanto os Estados costeiros como os terceiros
Estados, podem exercer no mbito no espao martimo designado como zona
econmica exclusiva.

2.

O CONFRONTO ENTRE OS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS E O EXERCCIO


DA LIBERDADE DOS MARES POR TERCEIROS ESTADOS NAS ZONAS
ECONMICAS EXCLUSIVAS

Como foi j avanado anteriormente, a zona econmica exclusiva no pode ser


jurdica-internacionalmente equiparada a territrio terrestre dos Estados costeiros,
com isto se querendo significar que os seus poderes no so exclusivos, nem implicam
a excluso de actividades que possam ser potencialmente prosseguidas por terceiros
Estados. Com efeito, o regime jurdico-internacional das zonas econmicas exclusivas
s pode ser adequadamente entendido se for explicitada a necessria conciliao
entre os poderes dos Estado costeiros e as actividades que podem ser levadas a cabo
por terceiros Estados nesse espao, com destaque para a navegao.17
Nestes termos, de forma a proceder a um enquadramento geral das actividades que
podem ser levadas a cabo na zona econmica exclusiva, a Parte V da CNUDM no se
limita a enunciar os poderes dos Estados costeiros, antes elencando identicamente
quais so as liberdades do alto mar que continuam a poder ser exercidas pelos
terceiros Estados nesse espao.
17

Sobre a questo, ver David ANDERSON, The regulation of fishing and related activities in exclusive economic
zones, in Erik FRANCKK e Philippe GAUTHIER, La Zone conomique Exclusive et la Convention des Nations Unies sur
le Droit de la Mer, 1982-2000: un Primier Bilan de la Pratique des tats The Exclusive Economic Zone and the
United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982 -2000: a Preliminary Assessment of State Practice, Bruylant,
Bruxelas, 2003, pp. 31 a 49; Freedoms of the high seas in the modern law of the sea, in David FREESTONE, Richard
BARNES e David M. ONG (Eds.), The law of the sea: progress and prospects, Oxford University Press, 2006, pp. 327 a
345; e Coastal state jurisdiction and high seas freedoms in the EEZ in the light of the Saiga Case, in Clive R.
SYMMONS, Selected Contemporary Issues in the Law of the Sea, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden Boston, 2011,
pp. 105 a 115.

45

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

Assim, por um lado, no que se refere aos poderes reconhecidos aos Estados
costeiros, o artigo 56. da CNUDM atribui-lhes: a) direitos de soberania para fins de
explorao e aproveitamento, conservao e gesto dos recursos naturais, vivos e no
vivos (na alnea a) do n. 1); b) direitos de soberania relativamente a actividades com
vista explorao e aproveitamento da zona para fins econmicos, como a produo
de energia a partir da gua, das correntes e dos ventos (na alnea a) do n. 1); e c)
jurisdio no que se refere colocao e utilizao de ilhas artificiais, instalaes e
estruturas, investigao cientfica marinha, e proteco e preservao do meio
marinho (na alnea b) do n. 1).18 Em contraponto, relativamente aos poderes
atribudos aos terceiros Estados, por outro lado, o artigo 58., com a epgrafe, direitos
e deveres de outros Estados na zona econmica exclusiva, expressamente estabelece
que [n]a zona econmica exclusiva, todos os Estados, quer costeiros, quer sem litoral,
gozam, nos termos das disposies da presente Conveno, das liberdades de
navegao e sobrevoo e de colocao de cabos e ductos submarinos (), bem como de
outros usos do mar internacionalmente lcitos, relacionados com as referidas
liberdades, tais como os ligados operao de navios, aeronaves, cabos e ductos
submarinos e compatveis com as demais disposies da presente Conveno.
O artigo 58. da CNUDM refora a necessidade de serem tidas em considerao as
posies jurdicas dos terceiros Estados ao prever, no seu n. 2, que os artigos 88. a
115. da CNUDM, relativos ao regime jurdico do alto mar, se aplicam zona
econmica exclusiva na medida em que no sejam incompatveis com o regime
jurdico especfico e sui generis previsto na Parte V. Alm disso, porque o regime
jurdico-internacional em questo procura conjugar actividades de um potencialmente
elevado nmero de Estados e de navios com o seu pavilho, o n. 3 do artigo citado,
estabelece ainda que os Estados tero em devida conta os direitos e deveres do
Estado costeiro e cumpriro as leis e regulamentos por ele adoptados de conformidade
com as disposies da presente Conveno e demais normas de direito internacional.
Nestes termos, como resulta claro das disposies anteriormente citadas, os
Estados costeiros no exercem soberania sobre a zona econmica exclusiva, em
termos semelhantes soberania territorial, antes gozando dos denominados poderes
soberanos e de jurisdio relativamente a um conjunto circunscrito de actividades
de natureza econmica, com destaque para a pesca, que assim deixou de ser uma

18

Sobre a questo, TANAKA, The International Law, cit., p. 130, afirma que [i]t is clear from Article 56 (1) (b)
(iii) that in the EEZ, the coastal State has legislative and enforcement jurisdiction with regard to the protection and
preservation of the marine environment. Further to this, Articles 210 (1) and 215 (5) provide legislative jurisdiction of
the coastal State concerning the regulation of dumping and vessel source pollution. Moreover, Articles 210 (2) and
220 contain enforcement jurisdiction of the coastal State with regard to the regulation of dumping and ship-borne
pollution.

46

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

componente da liberdade do alto mar no espao das 200 milhas nuticas dos Estados
costeiros que tenham reivindicado uma zona econmica exclusiva.19
A distribuio de poderes entre os Estados costeiros e os terceiros Estados pode ser
em algumas circunstncias menos evidente do que poderia parecer numa primeira
aproximao questo, o que ficou perfeitamente demonstrado pela jurisprudncia
do TIDM a que faremos referncia na parte final desta interveno.
Com efeito, se tivermos em considerao o texto da CNUDM, aos terceiros Estados
so reconhecidos na zona econmica exclusiva: a) liberdade de navegao (alnea a) do
n. 1 do artigo 87.); b) liberdade de sobrevoo (alnea b) do n. 1 do artigo 87.); c)
liberdade de colocao de cabos e ductos submarinos (alnea c) do n. 1 do artigo
87.); e, ainda, d) outros usos do mar internacionalmente lcitos, relacionados com as
referidas liberdades, tais como os ligados operao de navios, aeronaves, cabos e
ductos submarinos e compatveis com as demais disposies da presente Conveno
(n. 1 do artigo 58.).
O contedo da formulao genrica outros usos do mar internacionalmente lcitos
esteve na base de dois litgios que vieram a ser apreciados pelo TIDM, dado que era
passvel de discusso se o reabastecimento de navios nas zonas econmicas exclusivas
integrava os poderes dos Estados costeiros ou dos terceiros Estados. Vamos ento
concluir a presente interveno com a forma como o Tribunal de Hamburgo lidou com
a controvrsia.

3.

A JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR


SOBRE OS PODERES DO ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA
EXCLUSIVA RELATIVAMENTE AO REABASTECIMENTO DE NAVIOS

Quando a CNUDM foi negociada, durante o decurso da dcada de setenta e o incio


da dcada de oitenta do sculo passado, o abastecimento de navios no mar
(bunkering),20 com destaque para o reabastecimento de combustvel, era uma
actividade circunscrita a navios militares. Posteriormente, por razes de natureza
econmica, com o objectivo de reduzir custos operacionais ao evitar as deslocaes
aos portos, o bunkering passou a abranger navios comerciais, nomeadamente os

19

Sobre a questo, para mais desenvolvimentos, ver TANAKA, The International Law, cit., pp. 126 a 132; e
Tullio TREVES, Jurisdiction over vessels in the areas of pollution and fisheries: general report, in Erick FRANCKK e
Philippe GAUTIER (Eds.), The Exercise of Jurisdiction over Vessels: New Developments in the Fields of Pollution,
Fisheries, Crimes at Sea and Trafficking of Weapons of Mass Destruction, Bruylant, Bruxelas, 2010, pp. 1 a 28.
20

Sobre a questo, ver Rainer LAGONI, Offshore bunkering in the Exclusive Economic Zone, in Tafsir Malick
NDIAYE e Rdiger WOLFRUM (Eds.), Law of the Sea, Environmental Law and Settlement of Disputes. Liber Amicorum
Judge Thomas A. Mensah, Martinus Nijhoff, Leiden/Boston, 2007, pp. 613-627.

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O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

navios pesqueiros que operam na zona econmica exclusiva de terceiros Estados


distintos daqueles de que arvoram o pavilho.
Sendo uma actividade econmica que se consolidou posteriormente concluso
dos trabalhos da III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, no era
possvel retirar dos seus trabalhos quaisquer elementos que ajudassem a apurar a
posio dos Estados sobre a matria. Com efeito, estando envolvidos apenas navios
com o pavilho de terceiros Estados seria sempre possvel defender que no existia
qualquer conexo relevante com o Estado costeiro e se tratava fundamentalmente de
uma actividade enquadrada pela liberdade dos mares. Da mesma forma que, em
contraponto, porque implica que os navios deixem de ir aos portos mais prximos para
se reabastecer, tambm era possvel de sustentar que o abastecimento teria
consequncias econmicas lesivas para os Estados costeiros, dado que estes deixavam
de cobrar impostos sobre os combustveis potencialmente vendidos num espao
martimo no mbito do qual o Direito Internacional lhes reconhece poderes de
actuao e de regulamentao. Alm disso, numa perspectiva distinta, dado que os
combustveis so fornecidos no mar, no deveria ser descartada a possibilidade de os
Estados costeiros regularem a actividade, de modo a prevenirem os acidentes de
natureza ambiental que pudessem ocorrer.
O facto de, no espao de cerca de dcada e meia, o TIDM ter sido solicitado a
resolver dois litgios relativos ao apresamento de navios que tinham a problemtica
dos poderes do Estado costeiro para regular o bunkering como pano de fundo,
suficientemente demonstrativo da importncia que a matria passou a ter no exerccio
de poderes pelos Estados no mbito das zonas econmicas exclusivas. Antes de
avanar, muito interessante salientar que, tendo sido oferecidos pelos Estados
envolvidos nas controvrsias em apreo diversos enquadramentos jurdicos possveis
para solucionar a questo, o Tribunal de Hamburgo acabou por clarificar os poderes
dos Estados costeiros nas zonas econmicas exclusivas em conformidade com uma
perspectiva relativamente clssica do Direito Internacional do Mar.21
Em qualquer caso, o simples facto de os litgios terem sido objecto de apreciao no
mbito de um mecanismo jurisdicional de resoluo de conflitos representativo de a
dvida jurdica subjacente ser suficientemente relevante para justificar a interveno
21

A posio do Tribunal de Hamburgo pode ser qualificada como relativamente clssica tendo em considerao
as posies que tinham sido assumidas em 1 de Fevereiro de 2011, no mbito do Parecer sobre Responsibilities and
Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area. Sobre a questo, ver o
nosso Some notes on the Advisory Opinion of 1 February 2011 of the Sea-Bed Disputes Chamber. Are we in the
presence of a glimpse of the future evolution of the jurisprudence of the International Tribunal for the Law of the
Sea, in Jos Manuel SOBRINO HEREDIA (Ed), La Contribution de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la
Mer a la Bonne Gouvernance des Mers et des Oceans La Contribucin de la Convention de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar a la Buena Gobernanza de los Mares y Ocanos The Contribution of the United Nations
Convention on the Law of the Sea to Good Governance of the Oceans and Seas, Editoriale Scientifica, volume I,
Napoli, 2014, pp. 345 a 362.

48

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

de terceiros e no se bastar com o acordo a que poderia conduzir a negociao entre


as partes em litgio.
Numa primeira fase, no Caso Saiga II (1999),22 num litgio entre So Vicente e
Granadinas e a Guin (Conacri) relativamente ao apresamento de um navio, o Tribunal
de Hamburgo entendeu que no era necessrio abordar a questo dos poderes
relativamente ao reabastecimento para lhe fosse possvel encontrar uma soluo para
o litgio em concreto. No entanto, tendo em considerao os contornos especficos da
situao, a interveno do TIDM ajudou a clarificar o regime jurdico-internacional da
zona econmica exclusiva ao afirmar, de uma forma concludente, que os Estados
costeiros no podiam exercer poderes de natureza fiscal ou aduaneira no mbito desse
espao martimo.
Com efeito, em conformidade com o Tribunal de Hamburgo, [i]n the exclusive
economic zone, the coastal State has jurisdiction to apply customs laws and regulations
in respect of artificial islands, installations and structures (article 60, paragraph 2). In
the view of the Tribunal, the Convention does not empower a coastal State to apply its
customs laws in respect of any other parts of the exclusive economic zone not
mentioned above (pargrafo 127).
Tendo a questo da distribuio dos poderes neste domnio ficado a pairar
indefinida, com fortes reservas da doutrina relativamente posio que tinha sido
tomada pelo Tribunal de Hamburgo nessa ocasio,23 digno de nota que o problema
tenha voltado a surgir num espao de tempo relativamente curto e os Estados
envolvidos estivessem dispostos a procurar uma soluo atravs do recurso ao TIDM,
sabendo que no existia uma posio definitiva sobre a matria.
No Caso Virgnia G (2014), em termos distintos do que tinha sucedido no final da
dcada de noventa do sculo passado, o Tribunal de Hamburgo entendeu que a
questo era central para a apreciao do litgio em discusso. Nesse sentido, de modo
a delimitar claramente a questo jurdica que enquadrava a disputa, foi
expressivamente afirmado que [t]hat its task in the present case is to deal with a
dispute relating to bunkering activities in support of foreign vessels fishing in the
exclusive economic zone of a coastal State (pargrafo 207), e ainda que [t]he
question to be addressed by the Tribunal is whether Guinea-Bissau, in the exercise of its
22

Sobre a questo, ver Francisco ORREGO VICUA, LAffaire Saiga et linterpretation judiciaire des droits et
devoirs des Etats dans la zone economique exclusive, Espaces et Ressources Maritimes, 1999-2000, n. 13, pp. 43 a
59.
23

Nesse sentido, ROTHWELL e STEPHENS, The International Law, cit., p. 301, defendiam de forma expressiva
que the Tribunal did not, however, venture a definitive view as to whether bunkering within the EEZ could be
regulated by coastal states, holding that it was unnecessary to consider the issue because of the particular
circumstances of the case. Nonetheless, despite this equivocal analysis, both state practice and a plain reading of the
LOSC suggests coastal state powers of fisheries regulation do extend to include incidental matters such as bunkering
or processing fish caught within the EEZ.

49

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

sovereign rights in respect of the exploration, exploitation, conservation and


management of natural resources in its exclusive economic zone, has the competence
to regulate bunkering of foreign vessels fishing in this zone (pargrafo 208).
Tendo em considerao a dinmica na interpretao dos textos dos compromissos
internacionais que foi anteriormente referenciada, a anlise da questo foi feita
atravs do levantamento da prtica dos Estados neste domnio, tanto a convencional,
como a resultante da emisso de legislao interna pelos Estados costeiros. No que
especificamente concerne segunda, foi afirmado que [t]he Tribunal acknowledges
that the national legislation of several States, not only in the West African region, but
also in some other regions of the world, regulates bunkering of foreign vessels fishing in
their exclusive economic zones in a way comparable to that of Guinea-Bissau. The
Tribunal further notes that there is no manifest objection to such legislation and that it
is, in general, complied with (paragrfo 218).
No obstante ter sido avanado pela Guin-Bissau um enquadramento da matria
atravs de uma argumentao de natureza ambiental,24 o Tribunal entendeu que esta
no era passvel de ser aceite, tendo em considerao o modo como a legislao
interna tinha regulado a matria. Nesse sentido, foi afirmado que [a]s to the
arguments of the Parties concerning the right of a coastal State to regulate bunkering
of fishing vessels for the purpose of protecting the marine environment, the Tribunal
considers it unnecessary to scrutinize the relevant arguments and facts presented by
the Parties. In the view of the Tribunal, it suffices to point out that Guinea-Bissau
incorporated its regulations on bunkering in its legislation on fishing rather than in
legislation concerning the protection of the marine environment (pargrafo 224).
Em conformidade, o Tribunal veio a decidir de acordo com uma abordagem mais
clssica do Direito Internacional do Mar, o que se encontra perfeitamente sintetizado
na afirmao de que [t]he Tribunal is of the view that the regulation by a coastal State
of bunkering of foreign vessels fishing in its exclusive economic zone is among those
measures which the coastal State may take in its exclusive economic zone to conserve
and manage its living resources under article 56. of the Convention read together with
article 62., paragraph 4, of the Convention. This view is also confirmed by State
practice which has developed after the adoption of the Convention (pargrafo 217).

24

Uma apreciao da jurisprudncia internacional com relevncia ambiental pode ser encontrada em Tullio
TREVES, The role of dispute settlement mechanisms in the protection of the Marine Environment in cases
concerning economic activities in the sea and seabed, in The International Bureau of the Permanent Court of
Arbitration (Eds.), International Investments and Protection of the Environment, Kluwer, 2001, pp. 97-121; Alan
BOYLE, The environmental jurisprudence of the International Tribunal for the Law of the Sea, International
Journal of Marine and Coastal Law, 2007, vol. 22, n. 3, pp. 369 a 381; e Donald R. ROTHWEEL, The contribution of
ITLOS to oceans governance through marine environmental dispute resolution, in Tafsir Malick NDIAYE e Rdiger
WOLFRUM (Eds.), Law of the Sea, Environmental Law and Settlement of Disputes. Liber Amicorum Judge Thomas A.
Mensah, Martinus Nijhoff, Leiden/Boston, 2007, pp. 1007-1024.

50

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

Contudo, para alcanar o objectivo pretendido, de um modo em parte consonante


com a interpretao evolutiva25 proposta pela Guin-Bissau, o TIDM teve de proceder
a uma interpretao no literal das regras constantes da CNUDM, na medida em que
entendeu que the use of the terms conserving and managing in article 56. of the
Convention indicates that the rights of coastal States go beyond conservation in its
strict sense (paragrfo 212).
O enquadramento jurdico utilizado pelo Tribunal de Hamburgo e a opo por
fundar a competncia dos Estados costeiros nos poderes soberanos que lhes foram
atribudos relativamente conservao e gesto dos recursos marinhos vivos,
conduziu a uma soluo salomnica quanto regulamentao do bunkering. Assim,
por um lado, quando se trata do reabastecimento de navios envolvidos na actividade
pesqueira so reconhecidos poderes de regulamentao aos Estados costeiros,
enquanto que, por outro lado, isso j no ter lugar quando se esteja a lidar com
navios de qualquer outro tipo. Nesse sentido, foi enfatizado pelo Tribunal
Internacional do Direito do Mar que the bunkering of foreign vessels engaged in
fishing in the exclusive economic zone is an activity which may be regulated by the
coastal State concerned. The coastal State, however, does not have such competence
with regard to other bunkering activities, unless otherwise determined in accordance
with the Convention (pargrafo 223).

CONCLUSES
Terminaremos esta interveno com seis breves concluses que sintetizam o
percurso efectuado:
i.

a zona econmica exclusiva no equiparvel ao mar territorial do Estado


costeiro, nem constitui mais uma parte do alto mar, sendo antes um
espao martimo no qual o Estado costeiro exerce poderes em
conformidade com o Direito Internacional do Mar, em particular com o
regime jurdico previsto nos artigos 55. a 75. da CNUDM, e os terceiros

25

Sobre a interpretao evolutiva ver Malgosia FITZMAURICE, Dynamic (evolutive) interpretation of treaties
and the European Court of Human Rights, in Alexander ORAKHELASHVILI e Sarah WILLIAMS (Eds.), 40 Years of the
Vienna Convention on the Law of Treaties, British Institute of International and Comparative Law, 2010, pp. 55 a 95;
Pierre-Marie DUPUY, Evolutionary interpretation of treaties: between memory and prophecy, in Enzo
CANNIZZARO (Ed), The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention, Oxford University Press, 2011, pp. 123 a 137;
e Georg NOLTE, Between contemporaneous and evolutive interpretation: the use of subsequent practice in the
judgment of the international court of justice concerning the Case of Costa Rica v. Nicaragua, Holger P.
HESTERMEYER, Doris KNIG, Nele MATZ-LCK, Volker RBEN, Anja SEIBERT-FOHR, Peter-Tobias STOLL e Silja
VNEKY (Eds.), Coexistence, Cooperation and Solidarity. Liber Amicorum Rdiger Wolfrum, Volume I, Martinus
Nijhoff Publishers, Leiden e Boston, 2012, pp. 1675 a 1684.

51

O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

Estados continuam a poder actuar em conformidade com algumas das


liberdades do alto mar, com destaque para a liberdade de navegao;
ii.

a compreenso do contedo de um compromisso internacional deve partir


do acordo inicial que foi alcanado no momento da assinatura, isto , do
seu texto, mas implica simultaneamente que se tenha em considerao a
prtica seguida posteriormente pelas partes no decurso do seu
cumprimento, na medida em que esta pode representar uma modificao
informal da vinculao internacional inicial, o que constitui uma
manifestao do princpio geral de os Estados serem os donos dos
tratados;

iii.

a utilizao do Tribunal Internacional de Direito do Mar apenas uma das


opes disponibilizadas aos Estados para solucionarem pacificamente os
seus conflitos no espao martimo, tendo estes uma grande margem de
liberdade para escolherem o mecanismo que entendem ser o mais
conveniente;

iv.

os Estados costeiros no exercem soberania sobre a zona econmica


exclusiva, em termos semelhantes soberania territorial, antes gozando
dos denominados poderes soberanos e de jurisdio relativamente a
um conjunto circunscrito de actividades de natureza econmica, com
destaque para a pesca, que assim deixou de ser uma componente da
liberdade do alto mar no espao das 200 milhas nuticas dos Estados
costeiros que tenham reivindicado uma zona econmica exclusiva;

v.

o simples facto de, no espao de cerca de dcada e meia, no Caso Saiga II,
em 1999, e no Caso Virgnia G, em 2014, o Tribunal Internacional do Direito
do Mar ter sido solicitado a resolver dois litgios relativos ao apresamento
de navios que tinham a problemtica dos poderes do Estado costeiro para
regular o bunkering como pano de fundo, suficientemente demonstrativo
da importncia que a matria passou a ter no exerccio de poderes pelos
Estados no mbito das zonas econmicas exclusivas posteriormente
concluso e entrada em vigor da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar;

vi.

o enquadramento jurdico utilizado pelo Tribunal de Hamburgo e a opo


por fundar a competncia dos Estados costeiros nos poderes soberanos
que lhes foram atribudos relativamente conservao e gesto dos
recursos marinhos vivos, conduziu a uma soluo salomnica quanto
regulamentao do bunkering: por um lado, quando se trata do
reabastecimento de navios envolvidos na actividade pesqueira so
reconhecidos poderes de regulamentao aos Estados costeiros, sendo
52

FERNANDO LOUREIRO BASTOS

que, por outro lado, em contraponto, o reabastecimento de navios de


qualquer outro tipo continua a ser um uso do mar enquadrado pela
liberdade do alto mar.

53

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O CONTRIBUTO DO TRIBUNAL INTERNACIONAL DO DIREITO DO MAR PARA A CLARIFICAO


DOS PODERES DOS ESTADOS COSTEIROS NA ZONA ECONMICA EXCLUSIVA

54

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL.
ENQUADRAMENTO LEGAL, SISTEMA DE
COMPETNCIAS E ORDENAMENTO*
Marta Chantal Ribeiro

RESUMO:
No panorama da Unio Europeia, aparentemente, a regio dos Aores considerada como
a nica rea ocenica incluindo a plataforma continental alm das 200 m.n. com
interesse para a minerao do mar profundo, devido, muito em particular, existncia de
campos hidrotermais, aos quais esto associados os sulfuretos polimetlicos. No artigo
abordam-se os desenvolvimentos recentes em matria de proteco destes ecossistemas
marinhos face aos impactos, reais ou potenciais, maxime da pesca e da minerao, atento o
trajecto que est a ser iniciado pela prospeco de minerais slidos. Aps uma incurso
pela fase da classificao de reas marinhas protegidas e da adopo de amplas medidas de
restrio da pesca para proteco de ecossistemas de profundidade, chegaremos situao
hoje vivida em Portugal com os pedidos da empresa canadiana Nautilus Minerals Inc. de
atribuio de direitos de prospeco e pesquisa de depsitos minerais em vastas zonas do
mar da regio dos Aores. As reas delimitadas pela Nautilus Minerals Inc. confinam com
campos hidrotermais protegidos, bem como integram tantos outros no abrangidos por
reas marinhas protegidas. Atenta a dificuldade em travar a apetncia pela minerao,
pelos proveitos econmicos que se esperam gerar para Portugal encorajados pelo discurso
do crescimento azul, a ambio principal do artigo avaliar at que ponto esto a nossa
legislao (incluindo os novos diplomas sobre o ordenamento do espao martimo nacional)
e as intenes polticas preparadas para realizar um justo equilbrio entre os proventos da
minerao e a exigncia que hoje feita a todos os Estados de protegerem os ecossistemas
vulnerveis, raros e frgeis do oceano, para tanto se estabelecendo metas com as quais o
Estado portugus se comprometeu. Com este propsito, o quadro legal portugus ser
analisado, bem como confrontado com os compromissos assumidos por Portugal no plano
internacional e europeu. O intrincado sistema de repartio de competncias, com
particular foco na dinmica Estado v. regies autnomas, far parte do percurso. Ao longo
do artigo buscar-se- inspirao em exemplos que nos chegam da Nova Zelndia, Austrlia
e Tonga. Do mesmo modo, as medidas tomadas no mbito da restrio da actividade
pesqueira daro motivos para reflexo.
Palavras-chave: reas Marinhas Protegidas; Campos hidrotermais; Compromissos
internacionais; Ordenamento do Espao Martimo; Prospeco e aproveitamento de
minerais slidos marinhos; Sistema de competncias.

55

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

ABSTRACT:
In the European Union, the maritime zone around Azores including the continental shelf
beyond 200 n.m. is considered the most suitable area for deep-sea mining, in particular
due to the occurrence of hydrothermal vent fields and related polymetallic sulfides. This
article focuses on recent developments regarding the protection of these marine
ecosystems from the impacts, actual or potential, caused by fisheries and mining. In fact,
the first steps for the exploration of solid marine minerals have already been taken. The
article addresses, first, the phase of designation of marine protected areas and the
adoption of wide measures restricting fishing in order to protect the deep-sea ecosystems.
Second, the current request of Nautilus Minerals Inc., a Canadian company, for prospecting
for mineral deposits in several areas of the Mid-Atlantic Ridge under Portuguese
jurisdiction, i. e. Azores, are described. These areas include a number of hydrothermal vent
fields and are in near proximity to marine protected areas aiming to preserve important
fields of those ecosystems. Third, the author analyses the Portuguese legislation, including
recent developments on maritime spatial planning, in order to assess whether the legal
solutions establish a fair balance between the duty to protect the vulnerable marine
ecosystems and the demand of rare minerals encouraged by the blue growth economy. To
this end, the Portuguese legal framework will be discussed, as well as compared with the
international and legal instruments that are binding for Portugal. The complex system of
division of competences, with a special insight on the dynamic State v. autonomous regions
will be an important part of the analysis. Throughout the article the author looks to
examples from New Zealand, Australia and Tonga in this context. The restrictive measures
adopted in the context of fishing, as well, will give ground for reflection. The main question
is: in large areas where destructive fishing gear of the seabed are banned should we not
also ban the exploitation of solid minerals, when there is no doubt that this exploitation is
aggressive?
Keywords: Exploration and exploitation of solid marine minerals; Hydrothermal vent fields;
International commitments; Marine Protected Areas; Maritime Spatial Planning; System of
competences.

INTRODUO
Sim, infelizmente temos receio que os ecossistemas marinhos do mar profundo1 e
toda a vida e equilbrio que deles dependem tenham fundados motivos para

* Esta publicao integra-se nas actividades da MARSAFENET (COST Action IS1105) e do projecto de
investigao La reforma de la gobernanza pesquera internacional y europea. Retos para el sector pesquero espaol
(DER2013-45923-R), financiado pelo Ministerio de Economa y Competitividad, Espanha.
1

Convenciona-se que mar profundo, para efeitos de minerao, o que se situa a mais de 500 metros.
Tommos a referncia no documento Study to investigate the state of knowledge of deep-sea mining, Final Report
under FWC MARE/2012/06 - SC E1/2013/04, elaborado pela ECORYS para a Comisso Europeia, Direco-Geral dos
Assuntos Martimos e das Pescas, 28 de Agosto de 2014, pp. 21 e 22. Noutros contextos ou estudos, convenciona-se

56

MARTA CHANTAL RIBEIRO

preocupao. Diramos que esta afirmao transparece o cansao que encontramos


replicado em dezenas de documentos de comprovada credibilidade, citando, como
exemplo mais recente, o relatrio do World Wide Fund for Nature intitulado Living
Planet Report 2014.2 Com o devido reconhecimento do intenso labor legislativo
desenvolvido pelo Governo portugus em sede do mar, no obstante, o quadro legal
nacional que, no presente, regula a explorao (no sentido de revelao, incluindo
prospeco e pesquisa) e o aproveitamento (no sentido de extraco, explorao
stricto sensu)3 de recursos minerais marinhos manifesta-se insatisfatrio para o
cumprimento das metas de proteco dos ecossistemas marinhos do mar profundo
fixadas nos mais importantes fruns e instrumentos internacionais. As lacunas no
sistema legal so bvias, em parte explicadas pela antiguidade dos diplomas (aguardase pela apreciao da proposta de lei relativa aos recursos geolgicos aprovada pelo
Conselho de Ministros em 5 de Maro de 20154), em outra parte por negligenciaram o
mar profundo, em outra parte, ainda, pelo intrincado e muitas vezes opaco sistema de
repartio de competncias. Todavia, nem tudo negativo na anlise se fizermos o
cotejo com os instrumentos de proteco dos ecossistemas marinhos aos quais
Portugal est vinculado e o respectivo reflexo em medidas adoptadas entre ns.
Portugal um dos pases na linha da frente da proteco da biodiversidade do mar
profundo, tanto pela ptica da criao de reas protegidas como pelas medidas
directas que tem vindo a tomar no domnio da pesca. Este trajectria, associada a
exemplos alm-fronteiras pioneiros da proteco de zonas vulnerveis, de
biodiversidade relevante, em relao aos impactos da minerao, desperta em ns a
esperana necessria para motivar a estruturao deste texto. Porque, pelo que nos
toca, s a esperana criativa.

a quota dos 200 metros como limite de transio para o mar profundo. Assim acontece no estudo realizado para o
Parlamento Europeu intitulado Deep-seabed exploitation: Tackling economic, environmental and societal
challenges, European Parliament Research Service, Authors: Koen Rademaekers, Oscar Widerberg, Katarina
Svatikova, Roel van der Veen, Triple E Consulting, Eleonora Panella, Milieu Ltd, 15 March 2015, p. 5 e p. 12.
2

Disponvel na seguinte pgina (acedida em 31 de Maro de 2015):


<http://wwf.panda.org/about_our_earth/all_publications/living_planet_report/>.
3

Seguimos aqui a distino entre explorao e aproveitamento que resulta da Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar (CNUDM), de 10 de Dezembro de 1982. Nos regimes legais aplicveis minerao, os termos
podem ter significados mais especficos ou diferentes. Na lngua inglesa, por exemplo, distingue-se prospeco,
explorao e extraco. A legislao portuguesa opta por distinguir entre prospeco e pesquisa (contidos na
revelao), por um lado, e explorao (no sentido de aproveitamento), por outro lado. Veja-se, designadamente,
o artigo 9. do Decreto-Lei n. 90/90, de 16 de Maro, entretanto revogado pela Lei n. 54/2015, de 22 de Junho,
DR I, n. 119, p. 4296, que estabelece as Bases do regime jurdico da revelao e do aproveitamento dos recursos
geolgicos existentes no territrio nacional, incluindo os localizados no espao martimo nacional (vide os artigos
12. e 13.).
4

J em sede de reviso de provas da presente publicao foi publicada a Lei n. 54/2015, de 22 de Junho, citada
na nota anterior.

57

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

1. OS ECOSSISTEMAS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL: A FASE DA


CLASSIFICAO DE REAS MARINHAS PROTEGIDAS. APRECIAO DO REGIME
DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL
1.1. Aspectos gerais: desde a classificao do campo hidrotermal Rainbow at ao
Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A
No ano 2007 Portugal deu um exemplo sem precedentes e de grande impacto
internacional ao ver aprovada a sua proposta de integrao do campo hidrotermal
Rainbow, situado numa zona da plataforma continental alm das 200 milhas nuticas
(doravante, 200 m.n.), na Rede de reas Marinhas Protegidas da Conveno OSPAR
(doravante, Rede OSPAR de AMPs).5-6 No mesmo dia, mereceram a mesma
classificao os campos hidrotermais Menez Gwen e Lucky Strike, estes localizados em
plena zona econmica exclusiva portuguesa7 (ver a Figura 1).
Portugal demonstrava, assim, compreender a prioridade que hoje deve ser dada
proteco do oceano, insistentemente reiterada nos mais importantes fruns,
documentos e instrumentos internacionais. Seguiu-se, pois, com legitimidade, um
perodo de entusiasmo reflectido na proteco de outros ecossistemas ocenicos,
destacando-se os montes submarinos e os corais de gua fria.8

Conveno para a Proteco do Meio Marinho do Atlntico Nordeste (Conveno OSPAR). Esta conveno foi
assinada em Paris a 22 de Setembro de 1992 e entrou em vigor a 25 de Maro de 1998. Na mesma data entrou,
tambm, em vigor para Portugal. O nosso pas depositou o instrumento de ratificao em 23 de Fevereiro de 1998.
Ver o Decreto n. 59/97, de 31 de Outubro, DR I-A, n. 253, p. 5957; e o Aviso n. 122/98, DR I-A, n. 148, de 30 de
Junho, p. 2929. No que tange a criao de reas marinhas protegidas (AMPs) os instrumentos mais relevantes do
sistema OSPAR so o Anexo V da Conveno OSPAR, relativo Proteco e Conservao dos Ecossistemas e da
Diversidade Biolgica das Zonas Martimas, de 23 de Julho de 1998, e a Recomendao 2003/3, relativa a uma Rede
de reas Marinhas Protegidas. O Anexo V entrou em vigor em 30 de Agosto de 2000. Quanto a Portugal, o Anexo V
entrou em vigor a 25 de Maro de 2006. Ver o Decreto n. 7/2006, de 9 de Janeiro, DR I-A, n. 6, p. 163, e o Aviso
n. 578/2006, DR I-A, n. 87, de 5 de Maio, p. 3249. No que toca a Recomendao 2003/3, esta foi adoptada na
Reunio da Comisso OSPAR, Bremen, 23-27 de Junho de 2003, Rf.: A-4.44a), OSPAR 03/17/1-E, Anexo 9. O texto
da Recomendao 2003/3 foi revisto na Reunio Ministerial de Bergen, 20-24 de Setembro de 2010
(Recommendation 2010/2 on amending Recommendation 2003/3 on a network of Marine Protected Areas, OSPAR
10/23/1, Annex 7).
6

No mbito da Conveno OSPAR, a iniciativa de proteco dos campos hidrotermais tinha sido precedida pela
integrao, em 2005, na Rede OSPAR de reas Marinhas Protegidas dos ilhus Formigas/Recife Dollabarat
localizados em oceano aberto.
7

Ver a seguinte publicao: 2006 Report on the Status of the OSPAR Network of Marine Protected Areas,
Comisso OSPAR, 2007.
8

Ver os nossos estudos: Rainbow, um exemplo mundial: a primeira rea marinha protegida nacional em
perspectiva sob guas do alto mar. descoberta do tesouro do arco-ris, Revista do CEDOUA, vol. 20, n. 2, 2007,
pp. 47-86; The Rainbow: The First National Marine Protected Area Proposed Under the High Seas, The
International Journal of Marine and Coastal Law, vol. 25, n. 2, 2010, pp. 183-207; A criao de AMPs nas zonas da
plataforma continental situadas alm das 200 mn: Direito do Mar, CPLP e experincia portuguesa ps- Rainbow,
Revista do CEDOUA, vol. 25, n. 1, 2010, pp. 23-39; em co-autoria com Ricardo Serro SANTOS, Ecossistemas de
profundidade, AMPs ocenicas, plataforma continental alm das 200mn e pioneirismo portugus, Dossier, Revista
do CEDOUA, vol. 25, n. 1, 2010, pp. 117-130, e Marine Protected Areas: the case of the extended continental

58

MARTA CHANTAL RIBEIRO

Figura 1: Na figura esto apenas sinalizadas (em tom laranja escuro) as reas marinhas protegidas
relativas plataforma continental situada alm das 200 m.n. O Rainbow, pela sua diminuta rea,
est representado pela prpria designao em laranja escuro.

Todos estes ecossistemas campos hidrotermais, montes submarinos e corais de


gua fria so considerados vulnerveis e, como tal, de proteco prioritria. Isto
resulta, em especial, da Lista OSPAR de espcies e habitats ameaados e/ou em
declnio,9 mas, tambm, de sucessivas resolues da Assembleia Geral das Naes
Unidas, designadamente, as dedicadas aos Oceanos e o Direito do Mar,10 e do guia
da Comisso Europeia intitulado Orientaes para a criao da Rede Natura 2000 no
domnio marinho, de 2007, com os respectivos desenvolvimentos.11

shelf, in Marta Chantal Ribeiro (Ed.), 30 years after the signature of the United Nations Convention on the Law of
the Sea: the protection of the environment and the future of the Law of the Sea, Coimbra, Coimbra Editora, 2014,
pp. 179-207.
9

OSPAR List of Threatened and/or Declining Species and Habitats (Reference Number: 2008-6). Ver tambm
Descriptions of habitats on the OSPAR list of threatened and/or declining species and habitats (Reference Number:
2008-07), Comisso OSPAR.
10

Ver a Resoluo n. 61/105, de 8 de Dezembro de 2006, da Assembleia Geral das Naes Unidas, pargrafos
80 e 83, alnea c) (A/RES/61/105, publicada em 6 de Maro de 2007), sobre pesca sustentvel, e as resolues
enumeradas na nossa publicao A proteco da biodiversidade marinha atravs de reas protegidas nos espaos
martimos sob soberania ou jurisdio do Estado: discusses e solues jurdicas contemporneas. O caso portugus,
Dissertao de doutoramento, Coimbra, Coimbra Editora, 2013, pp. 535-539.
11

Ibidem, pp. 587 e sgs. Ver infra o ponto 2.3.1.

59

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

A integrao dos ditos ecossistemas na Rede OSPAR de AMPs esteve na origem de


novas classificaes dos mesmos ecossistemas como reas marinhas protegidas
(doravante, AMPs), ao abrigo da legislao europeia e nacional, e da progressiva
adopo de medidas de gesto. Antes de prosseguirmos, dissolvam-se eventuais
dvidas quanto ao seguinte:
A actuao nos fora internacionais e regionais (v.g., Conveno OSPAR ou
Unio Europeia), designadamente para a classificao de AMPs no mbito
dos seus regimes prprios (v.g., Rede OSPAR de AMPs; Rede Natura 2000),
bem como para a aprovao de medidas protectoras que o Estado sozinho
no tem competncia para adoptar, necessariamente competncia do
Estado portugus, sem prejuzo da iniciativa interna e da cooperao e
participao, no plano externo, das regies autnomas.
Questo diferente a classificao interna de AMPs e a aprovao de
medidas de gesto ao alcance do poder estadual. Neste caso, prevalece o
regime interno de repartio de competncias entre o Estado e as regies
autnomas e a aplicao que dele tem sido feito. Consequentemente,
possuindo a Regio Autnoma dos Aores competncia legislativa
ambiental prpria, estendendo-se esta s zonas da plataforma continental
alm das 200 m.n., como desenvolveremos no ponto 1.2., sugerimos que,
havendo oportunidade, se melhore a redaco do n. 3 do artigo 21. do
Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A, de 11 de Novembro, porque
nos parece padecer de um vcio de compreenso, primeiro, do alcance dos
poderes soberanos do Estado portugus sobre a plataforma continental
alm das 200 m.n. (veja-se o que a seguir se diz sobre os artigos 23. a 25.
do mesmo diploma), segundo, do alcance exacto da competncia regional.

Cronologia da integrao de ecossistemas ocenicos localizados em reas sob jurisdio


portuguesa em redes de AMPs, mediante proposta ou deciso do Estado ou da Regio
Autnoma dos Aores
Designao

Localizao

Ilhus
Aores (mar
Formigas/Recife territorial)
Dollabarat

REDE
OSPAR

REDE NATURA
2000

REDES NACIONAIS

2005

Stio de
Importncia
Comunitria, 2002

Reserva natural
marinha; Parque
Natural da Ilha de
Santa Maria, 2008
(a AMP remonta a
1988)

Zona Especial de
Conservao, 2009

60

MARTA CHANTAL RIBEIRO

Banco D. Joo
de Castro

Aores (ZEE)

2007

Stio de
Importncia
Comunitria, 2002
Zona Especial de
Conservao, 2009

Reserva natural
marinha e rea
marinha protegida
para gesto de
recursos; Parque
Marinho dos
Aores, 2011

Campo
hidrotermal
Lucky Strike

Aores (ZEE)

2007

Stio de
Importncia
Comunitria, 2009

Reserva natural
marinha; Parque
Marinho dos
Aores, 2011

Campo
hidrotermal
Menez Gwen

Aores (ZEE)

2007

Stio de
Importncia
Comunitria, 2009

Reserva natural
marinha; Parque
Marinho dos
Aores, 2011

Campo
hidrotermal
Rainbow

Aores (pc alm


das 200 m.n.)

2007

Lista Nacional de
Stios, 2010

Reserva natural
marinha; Parque
Marinho dos
Aores, 2011

Monte
submarino
Sedlo

Aores (ZEE)

2008

Reserva natural
marinha; Parque
Marinho dos
Aores, 2011

Monte
submarino
Altair

Aores (pc alm


das 200 m.n.)

2010

rea marinha
protegida para a
gesto de habitats
ou espcies;
Parque Marinho
dos Aores, 2011

Monte
submarino
Antialtair

Aores (pc alm


das 200 m.n.)

2010

rea marinha
protegida para a
gesto de habitats
ou espcies;
Parque Marinho
dos Aores, 2011

61

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Monte
submarino MidAtlantic Ridge
North of the
Azores
(MARNA)

Aores (pc alm


das 200 m.n.)

2010

rea marinha
protegida para a
gesto de habitats
ou espcies;
Parque Marinho
dos Aores, 2011

Monte
submarino
Josephine

Entre o
continente e a
Madeira (pc
alm das 200
m.n.)

2010

Banco Gorringe

ZEE do
continente

Lista Nacional de
Stios, 201512

ZEE do
continente, pc
alm das 200
m.n. (integrando
a rea do monte
Josephine), ZEE
da Madeira

Aores (ZEE e
pc alm das
200 m.n.)

(a sudoeste do
Cabo de So
Vicente)
Madeira-Tore
(em estudo)

Great Meteor
(em estudo)

O tempo que se seguiu classificao formal de AMPs ocenicas em Portugal


obrigou, no entanto, a colocar os ps no cho, seja pelo carcter sumrio ou
insuficiente das medidas de gesto, seja pela falta de rigor dos dispositivos.
Quanto ao primeiro aspecto, em geral, o nico diploma que se refere de modo
compreensivo a medidas de gesto o Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A, de

12

J em sede de reviso de provas da presente publicao, o Banco Gorringe foi integrado na Lista Nacional de
Stios conforme aprovado na Resoluo do Conselho de Ministros n. 59/2015, de 31 de Julho, DR I, n. 148, p.
5181.

62

MARTA CHANTAL RIBEIRO

11 de Novembro, que estrutura o Parque Marinho dos Aores.13


Muito provavelmente por causa da complexidade do regime aplicvel s AMPs
situadas na plataforma continental alm das 200 m.n., o diploma nesta parte muito
sucinto, no refere (o que seria esclarecedor!14) o quadro das importantes medidas
restritivas da pesca aprovadas, mediante solicitao portuguesa, pela Unio Europeia15
e pela NEAFC16 e, naturalmente, s respeita rea martima da Regio Autnoma dos
Aores. Depois, no caso do monte submarino Josephine, situado entre a Regio
Autnoma da Madeira e Portugal continental, numa rea da plataforma continental
alm das 200 m.n., e classificado como AMP-OSPAR em 2010, no h sequer um plano
de gesto. S muito recentemente foram aprovadas condies para o exerccio da
pesca de contacto com o fundo que abrangem o dito ecossistema, mas as medidas so
de exclusiva aplicao a embarcaes com pavilho portugus. Falamos da Portaria n.
114/2014, de 28 de Maio.17 um comeo, mas, se queremos uma proteco efectiva
do monte Josephine, temos, para um resultado mais garantido, de nos aventurar por
outras instncias (Unio Europeia e NEAFC) de modo a banir a pesca destrutiva dos
fundos marinhos que navios de pesca estrangeiros praticam naquelas paragens. 18 Ao
que tudo indica, cremos ser esta a inteno de Portugal. Com efeito, neste momento
est em estudo a criao de uma AMP extensa (Madeira-Tore) que absorver o monte
submarino Josephine e ditar medidas de gesto mais completas.
Sublinhe-se que, a propsito da pesca ilcita de espcies sedentrias da plataforma
continental alm das 200 m.n., independentemente de quem a pratica, subscrevemos
o entendimento de Daniel Owen quando advoga ser legtima a actuao unilateral do
Estado costeiro. Neste caso, os Estados costeiros podem fazer valer diretamente os
seus direitos de soberania sobre aquelas espcies sedentrias, o que poder culminar
13

DR I, n. 217, p. 4834.

14

No me parece bastante a remisso efectuada pelo artigo 29. do diploma: O Parque Marinho dos Aores
rege-se pelo presente diploma, pelo que venha a ser estabelecido no Plano de Ordenamento do Espao Martimo dos
Aores (POEMA) e pelas demais normas nacionais, comunitrias e de direito internacional que lhe sejam aplicveis.
15

Ver o Regulamento (CE) n. 1568/2005 do Conselho, de 20 de Setembro, JOUE n. L 252, de 28 de Setembro,


p. 2. Inclui a rea onde se situam os campos hidrotermais sob jurisdio portuguesa.
16

North East Atlantic Fisheries Commission (Comisso das Pescas do Atlntico Nordeste). Ver a seguinte pgina,
onde esto identificadas as reas de encerramento pesca (2009-2017) nas AMPs dos montes submarinos Altair,
Antialtair e Mid-Atlantic Ridge North of the Azores, situados na plataforma continental portuguesa alm das 200
m.n. a norte dos Aores: <http://www.neafc.org/managing_fisheries/vmec> (acedida em 31 de Maro de 2015).
17

DR I, n. 102, p. 2977. Segundo se l no prembulo, a portaria cria as condies necessrias para a proteco
dos fundos marinhos dos impactos adversos da actividade da pesca, nomeadamente, atravs da interditao da
utilizao e a manuteno a bordo de artes de pesca susceptveis de causar impactos negativos nos ecossistemas de
profundidade, e cria a obrigao de registo e comunicao sobre esponjas e corais capturados.
18

Ver a seguinte pgina, onde consta a rea do Josephine: <http://www.neafc.org/page/4009> (acedida em 31


de Maro de 2015). Ver, tambm, para inspirao, o Regulamento (CE) n. 734/2008 do Conselho, de 15 de Julho
de 2008, JOUE n. L 201, de 30 de Julho, p. 8. relativo proteco dos ecossistemas marinhos vulnerveis do alto
mar contra os efeitos adversos das artes de pesca de fundo.

63

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

em visita, inspeco e apresamento de um barco de pesca no alto mar (aplicao por


analogia do artigo 73. da CNUDM).19 No nosso entender este raciocnio aplicvel,
mutatis mutandis, no caso de a pesca ilcita, quando dirigida a outro tipo de espcies,
destruir a vida sedentria e o equilbrio ecolgico da plataforma continental alm das
200 m.n. Note-se, de resto, que nem sempre ser fcil a destrina entre espcies
sedentrias e as outras espcies. luz daquilo que os Estados acordaram aquando da
celebrao da CNUDM, no pertencem categoria de espcies sedentrias certos
crustceos e os polvos, por exemplo. Mas como estes tm um contacto permanente
com o solo marinho, em tese, como destrinar at onde vai a liberdade de pesca? Uma
coisa certa, na nossa compreenso do regime previsto na CNUDM (v.g., artigos 77.,
57., n. 3, e 73., os dois ltimos por analogia), os Estados terceiros no podem, no
exerccio da liberdade de pesca, nem dirigir o seu esforo a espcies sedentrias, nem
na pesca que praticam destruir este tipo de espcies ou os ecossistemas prprios do
solo e subsolo marinhos. No mbito da Unio Europeia, todo este raciocnio
fortalecedor dos poderes do Estado costeiro tem de ser escrutinado luz do
Regulamento (UE) n. 1380/2013, de 11 de Dezembro de 2013, relativo Poltica
Comum de Pescas (em especial, artigos 11.-13. e 19.-20.).20
Apreciando, agora, a questo da falta de rigor dos dispositivos voltamos ao mesmo
Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A onde se confunde os poderes e deveres de
Portugal com os poderes e deveres das Partes Contratantes representadas na
Comisso OSPAR. Muito brevemente, no dia em que foram integrados na Rede OSPAR
de AMPs, os montes submarinos Altair, Antialtair e MARNA foram objecto de duas
classificaes sobrepostas. Mediante proposta de Portugal o solo e subsolo,
correspondentes a reas da plataforma continental portuguesa alm das 200 m.n.,
foram classificados como AMPs-OSPAR sob jurisdio nacional. A coluna de gua
sobrejacente aos montes, por ter estatuto de alto mar, foi classificada, por proposta da
Comisso OSPAR, como AMP-OSPAR de alto mar, quer dizer, fora da jurisdio
nacional.21 Este grupo de AMPs-OSPAR de alto mar deu origem a um conjunto de

19

Daniel OWEN, The powers of the OSPAR Commission and coastal State parties to the OSPAR Convention to
manage marine protected areas on the seabed beyond 200 nm from the baseline, Frankfurt am Main, WWF
Germany, 2006, p. 40.
20

Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, JOUE n. L 354, de 28 de Dezembro de 2013, p. 22.

21

Neste ponto, urge que Portugal envie para a Comisso OSPAR a documentao tcnica em falta relativa
nomeao, em 2010, para a Rede OSPAR de AMPs das reas protegidas sob jurisdio nacional relativas ao solo e
subsolo dos montes submarinos Altair, Antialtair, MARNA e Josephine. De facto, o 2012 Status Report on the OSPAR
Network of Marine Protected Areas (OSPAR Commission, 2013) continua a omitir aquelas AMPs portuguesas (ver,
em particular, a p. 11, nota 10). O documento nem sequer refere a proposta que foi apresentada por Portugal para
integrao na Rede OSPAR de AMPs daquelas reas protegidas, mesmo tendo sido a proposta aprovada pelas
Partes Contratantes na reunio ministerial da Comisso OSPAR havida em Bergen nos dias 23-24 de Setembro de
2010. Veja-se o pargrafo 28. da Declarao de Bergen (Bergen Statement), que coroou a referida reunio
ministerial: () We also adopt measures to establish and manage as OSPAR MPA in areas beyond national
jurisdiction the high seas superjacent to the seabed of the Altair, of the Antialtair and of the Josephine Seamounts,

64

MARTA CHANTAL RIBEIRO

decises (pelas quais se fez a classificao) e recomendaes (pelas quais se do


orientaes sobre as medidas de gesto).22
Ora, o Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A, nos artigos 23. a 25.,23 recorre,
indevidamente, ao conjunto das decises e recomendaes, que respeitam s AMPs
do alto mar (coluna de gua), para fundamentar a classificao e as medidas de gesto
aplicveis s AMPs nacionais (plataforma continental estendida) que foram integradas
na Rede OSPAR por proposta portuguesa em 2010. Mais do que incorrecta, a redaco
dos artigos manifestamente perigosa para a afirmao da soberania nacional. Em
vernculo, literalmente d-se um tiro no p. Nada que no se possa corrigir, porm,
numa futura reviso do diploma, seguindo-se, pelo menos, a redaco do n. 1 do
artigo 22., relativo ao campo hidrotermal Rainbow.
Mas s o n. 1 do artigo 22., porque, havendo oportunidade, entendemos que
deva ainda ser corrigido o n. 2 deste artigo, atendendo a que tambm aqui a redaco
atentatria da soberania que Portugal exerce no campo hidrotermal Rainbow: Os
limites territoriais da Reserva Natural Marinha do Campo Hidrotermal Rainbow so os
fixados pelos competentes rgos da Conveno OSPAR no documento OSPAR 07/6/6E e esto representados no anexo II pela sigla PMA04. Quer dizer, se a AMP integrada
na Rede OSPAR tem os limites territoriais que tem, isso deve-se proposta portuguesa
e no a uma qualquer deciso superior das Partes Contratantes reunidas na Comisso
OSPAR. Confuso, mas menos mal, o n. 2 do artigo 21..

as well as of an area of the Mid-Atlantic Ridge North of the Azores. Since the seabed of these areas is subject to a
submission by Portugal to the Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS), these measures complement
the management measures for MPAs reported by Portugal to the OSPAR Commission as components of the OSPAR
network of MPAs. Sublinhado nosso. Est em elaborao o Relatrio de 2014, a publicar em 2015, mas ainda no
foi possvel ter acesso ao contedo. Todavia, h notcias informais de que a questo est a ser tratada e resolvida.
22

OSPAR Decision 2010/6 on the Establishment of the MAR North of the Azores High Seas Marine Protected
Area, OSPAR 10/23/1-E, Annex 44; OSPAR Recommendation 2010/17 on the Management of the Mid-Atlantic Ridge
North of the Azores High Seas Marine Protected Area, OSPAR 10/23/1-E, Annex 45; OSPAR Decision 2010/4 on the
Establishment of the Antialtair Seamount High Seas Marine Protected Area, OSPAR 10/23/1-E, Annex 40; OSPAR
Recommendation 2010/15 on the Management of the Antialtair Seamount High Seas Marine Protected Area,
OSPAR 10/23/1-E, Annex 41; OSPAR Decision 2010/3 on the Establishment of the Altair Seamount High Seas Marine
Protected Area, OSPAR 10/23/1-E, Annex 38; OSPAR Recommendation 2010/14 on the Management of the Altair
Seamount High Seas Marine Protected Area, OSPAR 10/23/1- E, Annex 39.
23

Por exemplo, veja-se a redaco do artigo 23.:

1 A rea Marinha Protegida do Monte Submarino Altair, referida na alnea b) do n. 1 do artigo 21., foi
classificada com os fundamentos especficos constantes da Deciso OSPAR 2010/3, sobre o estabelecimento da rea
Marinha Protegida Ocenica do Monte Submarino Altair (OSPAR 10/23/1-E, anexo n.o 38), e a sua gesto visa dar
cumprimento Recomendao OSPAR 2010/14, sobre a gesto da rea Marinha Protegida Ocenica do Monte
Submarino Altair (OSPAR 10/23/1-E, anexo n.o 39), adoptadas pelas Partes da Conveno OSPAR reunidas em
Bergen em Setembro de 2010.
2 Os limites territoriais da rea Marinha Protegida do Monte Submarino Altair, conforme fixados pela Decio
OSPAR 2010/3, sobre o estabelecimento da rea Marinha Protegida Ocenica do Monte Submarino Altair (OSPAR
10/23/1-E, anexo n.o 38), esto representados no anexo II pela sigla PMA08.

65

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Dito tudo isto, no podemos de modo nenhum desmerecer o esforo da Regio


Autnoma dos Aores e do Governo da Repblica. Pelo contrrio. Sendo certo que
ainda muito h a melhorar, tanto ao nvel das medidas de proteco, como da
compreenso do nosso papel e poderes enquanto Estado costeiro, como, tambm, ao
nvel das garantias de cumprimento,24 realmente notvel o esforo que tem sido
feito em Portugal para traar caminho numa matria to pioneira, onde os exemplos
rareiam, e de grande complexidade cientfica, jurdica e poltica.
Devemos, igualmente, sublinhar que a clarificao do Decreto Legislativo Regional
n. 28/2011/A que se sugere no prejudica que Portugal tenha assumido
compromissos de proteco efectiva dos ecossistemas marinhos que no podem ser
negligenciados. Neste considerando, tanto no que toca a proteco dos ecossistemas
marinhos localizados na zona dos Aores como no que tange os localizados noutras
zonas sob jurisdio portuguesa (v.g., monte submarino Josephine) Portugal deve,
proactivamente, tomar todas as medidas necessrias, se preciso for solicitando a
cooperao de instituies europeias (v.g., Comisso Europeia) ou organismos
internacionais (v.g., NEAFC, Comisso OSPAR, WWF), ou com eles colaborando, de
modo a obter um plano de gesto completo, efectivo e, desejavelmente, eficaz. O
desgnio da cobertura de 10%, pelo menos, do espao marinho, em especial as zonas
de particular importncia para a biodiversidade e os servios dos ecossistemas, por
redes de AMPs ou outras medidas de conservao equivalentes25 no pode ser um
mero objectivo alcanado no papel; tem de constituir uma realidade de facto baseada
num trabalho srio e continuado, sob pena de nos andarmos a enganar. O nosso
aplauso, portanto, para o Ministro do Ambiente australiano, Greg Hunt, pela coragem
de em 2013 suspender, para reviso, os planos de gesto do sistema de reas
marinhas protegidas ocenicas o mais vasto sistema nacional, ao nvel mundial, de
AMPs localizado na zona econmica exclusiva alegadamente por terem sido
impostos, em 2012, sem consulta justa ou adequada. Em concreto, criticava-se o facto

24

A este respeito, pelo que nos dado a saber, preocupante a fragilidade do nosso sistema de fiscalizao.
Ver, a este respeito, os indcios colhidos no Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, relativo a
responsabilidade do Estado pela omisso de deveres de fiscalizao da zona econmica exclusiva dos Aores e
danos ambientais atribudos a essa omisso por diminuio da quantidade de peixe susceptvel de ser pescado
pelos pescadores aorianos, Processo 978/13, Acrdo de 20 de Fevereiro de 2014. Recentemente foi publicada
uma anotao ao acrdo da autoria de Fernando Loureiro BASTOS e Carla Amado GOMES, Zona Econmica
Exclusiva: de quem e para qu?, Revista do Ministrio Pblico, n. 138, 2014, pp. 257-273.
25

Ver as seguintes decises da Conferncia das Partes da Conveno sobre a Diversidade Biolgica: Deciso
VII/30, Anexo II, Target 1.1, COP 7-2004; Deciso X/2, Anexo, IV, 13, Target 11, COP 10-2010. A meta 10% foi
reiterada na Deciso XI/3, COP 11-2012. Para mais detalhes, consulte-se a seguinte pgina
<http://www.cbd.int/cop/> (acedida em 31 de Maro de 2015).

66

MARTA CHANTAL RIBEIRO

de a configurao final do sistema de AMPs ocenicas ter procurado evitar, em vrias


zonas, conflitos com a indstria pesqueira e do petrleo e gs.26
Entre ns, o trabalho que est a ser desenvolvido pelas autoridades portuguesas d
sinais positivos, mas s o futuro o confirmar. Atentas as competncias prprias, no
plano interno, das regies autnomas em matria de pescas e ambiente,27
obviamente fundamental uma concertao prvia entre o poder central e os poderes
regionais na representao externa e negociao internacional levadas a cabo pelo
Estado portugus. Assim resulta, nomeadamente, do artigo 227., n. 1, alneas t), u),
v) e x), da Constituio da Repblica Portuguesa28 (doravante, Constituio), que
atribui s regies autnomas poderes de participao e cooperao no domnio da
actuao externa do Estado portugus, acrescentando-se poderes de pronncia e
participao (maxime, representao) no mbito do processo de construo
Europeia.29
A propsito das competncias das regies autnomas, no plano interno, o Decreto
Legislativo Regional n. 28/2011/A merece-nos uma reflexo mais detida, justificando
um ponto prprio. Na actualidade, o alcance das competncias regionais nos espaos
martimos sob soberania ou jurisdio nacional objecto de interpretaes distintas e
gerador de controvrsia,30 muito em particular pelas dvidas que levanta o n. 3 do
artigo 8. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores,
introduzido na reviso de 2009, em vigor, e pelas discusses provocadas pelos
diplomas relativos ao ordenamento e gesto do espao martimo nacional (leia-se,
pelo maior rigor, dos espaos sob soberania ou jurisdio nacional): Lei n. 17/2014 e
Decreto-Lei n. 38/2015. neste contexto que entendemos ser pertinente a anlise do
diploma que subjaz ao Parque Marinho dos Aores.
26

Apud Charles EHLER, A Guide to Evaluating Marine Spatial Plans, IOC Manuals and Guides, n. 70, ICAM
Dossier n. 8, 2014, p. 43.
27

Vide o artigo 2., n. 2, o artigo 3., alnea m), e os artigos 7., 8., 37., 38., 53. e 57. do Estatuto PolticoAdministrativo da Regio Autnoma dos Aores, de 1980 (a ltima alterao foi realizada pela Lei n. 2/2009, de 12
de Janeiro), bem como o artigo 3., n. 2, e o artigo 40., alneas jj), oo), pp) do Estatuto Poltico-Administrativo da
Regio Autnoma da Madeira, de 1991 (a ltima alterao foi realizada pela Lei n. 12/2000, de 21 de Junho).
28

Stima reviso constitucional. Lei Constitucional n. 1/2005, de 12 de Agosto, DR I-A, n. 155, p. 4642.

29

Ver, tambm, os artigos 2. e 11. do Decreto-Lei n. 121/2011, de 29 de Dezembro, DR I, p. 5466, que aprova
a Lei Orgnica do Ministrio dos Negcios Estrangeiros. Ver, ainda, o artigo 7., n. 1, alneas h), i) e j), e n. 2, o
artigo 35., o artigo 88., e os artigos 121. a 124. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos
Aores, bem como o artigo 36., o artigo 69. e os artigos 94. a 96. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio
Autnoma da Madeira.
30

Veja-se, por exemplo, o Relatrio da Sesso de Debate O Mar Portugus- Contributo para o Ordenamento
Espacial, que se realizou no dia 16 de Janeiro de 2015 na Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da Universidade
Nova de Lisboa, disponvel em
<http://www.fcsh.unl.pt/e-geo/sites/default/files/dl/site2014/Relatorio_Debate_Mar_Portugues.pdf>
(pgina acedida em 31 de Maro de 2015). M.A. FERREIRA; H. CALADO e C. Pereira da SILVA, Relatrio final do
Debate MAR Portugus: Contributo para o Ordenamento Espacial, CICS.NOVA/FCSH-UNL e CIBIO/UA. FCSH-UNL,
Lisboa, Janeiro de 2015.

67

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

1.2. Enquadramento constitucional e legal do Decreto Legislativo Regional n.


28/2011/A, que Estrutura o Parque Marinho dos Aores
O Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A foi aprovado na sequncia do Decreto
Legislativo Regional n. 15/2007/A, de 25 de Junho,31 que desenvolveu para a Regio
Autnoma dos Aores os princpios constantes da anterior Lei de Bases do Ambiente
(Lei n. 11/87, de 7 de Abril32). A possibilidade de desenvolvimento autnomo da
matria ambiental decorre do artigo 227., n. 1, alnea c), da Constituio33 e, poca
(2007), do artigo 31., n. 1, alnea e), do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio
Autnoma dos Aores.34 Na verso de 1998, resultava deste Estatuto que a Regio
Autnoma dos Aores abrangia o mar circundante e seus fundos, definidos como
guas territoriais e zona econmica exclusiva (artigo 1., n. 2) e que eram do
interesse especfico regional as matrias da defesa do ambiente e equilbrio
ecolgico, bem como da proteco da natureza e dos recursos naturais (artigo 8.,
alneas c) e d)). A limitao, em 1998, zona econmica exclusiva retratava a legislao
sobre delimitao das zonas martimas sob soberania ou jurisdio nacional em vigor
na poca (Lei n. 33/77, de 28 de Maio). Nesta matria, os Decretos Legislativos
Regionais n. 15/2007/A e n. 28/2011/A foram concebidos num enquadramento
legislativo diferente a Lei n. 34/2006, de 28 de Julho.35 Os artigos 3., 9. e 13.,
alnea a), desta lei do expresso, entre outros, aos artigos 76. e 77. da CNUDM,36
pelo que os referidos diplomas regionais estendem o mbito da sua aplicao s zonas
da plataforma continental situadas alm das 200 m.n.. E na nossa compreenso com
toda a legitimidade, desde logo, por razes de continuidade e coerncia ecolgica em
relao proteco realizada dentro dos limites da zona econmica exclusiva, mas,
tambm, por motivos de complementaridade e execuo, no plano interno, da
afirmao da soberania nacional sobre a plataforma continental alm das 200 m.n.
31

DR I, n. 120, p. 4034. Ver infra nota 72.

32

Vide infra nota 38 e a questo da revogao da Lei n. 11/87.

33

Ver, em geral, Jos Joaquim Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, Volume II, 4. edio, Coimbra, Coimbra Editora, 2010, pp. 667-669 e p. 687; Jorge MIRANDA e Rui
MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, p. 363.
34

Segunda alterao ao Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores de 1980 (ERAA), Lei n.
61/98, de 27 de Agosto, DR I-A, n. 197, p. 4423. Por altura da quarta reviso constitucional, de 1997, remetia-se
para a alnea g) do n. 1 do artigo 165. da Constituio (proteco da natureza, do equilbrio ecolgico). A terceira
alterao, em vigor, ao ERAA data de 2009.
35

Determina a extenso das zonas martimas sob soberania ou jurisdio nacional e os poderes que o Estado
Portugus nelas exerce, bem como os poderes exercidos no alto mar; DR I, n. 145, p. 5374. Recorde-se que da
exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar sobre a definio dos limites das guas territoriais, da
zona econmica exclusiva e dos direitos de Portugal aos fundos marinhos contguos (artigo 164, alnea g), da
Constituio).
36

Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), de 10 de Dezembro de 1982. Sobre a
questo, vide a nossa publicao A proteco da biodiversidade marinha atravs de reas protegidas..., cit., 2013,
pp. 344-348.

68

MARTA CHANTAL RIBEIRO

expressa na integrao de diversos ecossistemas marinhos de profundidade na Rede


OSPAR de AMPs (ver supra o quadro Cronologia...). De resto, a extenso do territrio
regional plataforma continental alm das 200 m.n. viria a ser implicitamente
confirmada pelo artigo 2., n. 2 (plataforma continental contgua ao arquiplago), do
Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores aps a sua terceira
reviso, em 2009.
O Decreto Legislativo Regional n. 15/2007/A foi revogado pelo Decreto Legislativo
Regional n. 15/2012/A, de 2 de Abril,37 que estabelece o actual regime jurdico da
conservao da natureza e da biodiversidade para a regio dos Aores, no mesmo
processo de desenvolvimento da Lei n. 11/87, em especial, dos seus artigos 15., 16.,
29. e 50.. Entretanto, a Lei n. 11/87 foi revogada pela Lei n. 19/2014, de 14 de Abril
(nova Lei de Bases do Ambiente).38 Todavia, os artigos 15., 16., 29. e 50.
encontram correspondncia grosso modo nos artigos 10. e 12. da nova lei de bases
do ambiente. Sublinhe-se que o articulado desta lei, embora bastante mais sumrio,
retoma as opes polticas fundamentais39 anteriores, em especial naquilo que nos
preocupa. Neste sentido, a revogao da Lei n. 11/87 no afecta a manuteno em
vigor dos Decretos Legislativos Regionais n. 15/2012/A e n. 28/2011/A,40 cuja base
legal transita, como veremos de seguida, do Decreto Legislativo Regional n.
15/2007/A para o congnere n. 15/2012/A.
O Decreto Legislativo Regional n. 15/2012/A, com efeito, retoma na prtica as
anteriores solues, designadamente no que se refere ao Parque Marinho dos Aores
(em especial, os artigos 28. a 32.), havendo a preocupao, no n. 4 do artigo 168.,
de deixar claro que a revogao do Decreto Legislativo Regional n. 15/2007/A no
prejudica a manuteno em vigor dos parques naturais criados ao seu abrigo,
considerando-se todas as remisses legais e regulamentares para as disposies dele
constantes como feitas para as correspondentes disposies do Decreto Legislativo
Regional n. 15/2012/A. Ainda que se nos afigure mal expressa, tendo em mente a
ratio deste diploma parece-nos bvia a inteno do legislador de incluir o Parque
Marinho dos Aores nos parques naturais. Toda a prtica posterior assim o indica41
e, de resto, o mesmo se deduz do prprio n. 1 do artigo 168., que no inclui o
Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A na lista dos diplomas revogados.

37

DR I, n. 66, p. 1625.

38

DR I, n. 73, p. 2400.

39

Vide Jorge MIRANDA e Rui MEDEIROS, cit., Tomo III, 2007, p. 368, bem como a doutrina a citada.

40

Ibidem.

41

Consulte-se, por exemplo, o portal oficial do Governo Regional dos Aores:


<http://www.azores.gov.pt/Gra/SRMCT-MAR/menus/secundario/%C3%81reas+Marinhas+Protegidas/>
(pgina acedida em 31 de Maro de 2015).

69

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Em suma, pelo que foi analisado at ao momento, o Decreto Legislativo Regional n.


28/2011/A mantm-se plenamente em vigor. Mas haver, ainda assim, motivos de
preocupao, atentas as modificaes operadas pela terceira alterao do Estatuto
Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores, em 2009? Cremos
convictamente que no, antes pelo contrrio.
O Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A foi, realmente, aprovado num quadro
normativo diverso do Decreto Legislativo Regional n. 15/2007/A que lhe deu suporte.
Com a Lei n. 2/2009, de 12 de Janeiro, procedeu-se terceira alterao do Estatuto
Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores42 (doravante, ERAA), passando
a prever-se entre as competncias legislativas prprias da regio a matria ambiente
e ordenamento do territrio (artigos 3., alnea m), 37., 38. e 57.). Esta matria
integra, assinaladamente, nos termos do ERAA:
- A proteco do ambiente, promoo do equilbrio ecolgico e defesa da
natureza e dos recursos naturais, incluindo a fiscalizao e monitorizao dos
recursos naturais;
- As reas protegidas e classificadas e as zonas de conservao e de proteco,
terrestres e marinhas;
- Os recursos naturais, incluindo habitats, biodiversidade, fauna e flora, recursos
geotrmicos, florestais e geolgicos;
- O planeamento do territrio e instrumentos de gesto territorial.
Sublinhe-se que, de acordo com o artigo 227., n. 1, alnea a), da Constituio e do
artigo 37. do ERAA, a regio pode legislar para o territrio regional nas matrias da
competncia legislativa prpria e que no estejam constitucionalmente reservadas aos
rgos de soberania. No que nos interessa, decorre do artigo 165., n. 1, alneas g) e
z), da Constituio que o domnio de reserva relativa da competncia legislativa da
Assembleia da Repblica s abrange as bases do sistema de proteco da natureza e
do equilbrio ecolgico, bem como as bases do ordenamento do territrio.43 Neste
aspecto, significativa a competncia legislativa complementar prevista no artigo
227., n. 1, alnea c), da Constituio e no artigo 38., n. 1, do ERAA, os quais
conferem Assembleia Legislativa da regio o poder de desenvolver, para o territrio
regional, os princpios ou as bases gerais dos regimes jurdicos contidos em lei ou
decreto-lei que a eles se circunscrevam, salvo quando estejam em causa matrias cujo
regime seja integralmente reservado aos rgos de soberania. Os Decretos
Legislativos Regionais n. 15/2007/A e 15/2012/A so um exemplo do exerccio deste
poder pela Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos Aores e, sobre isto, so
42

DR I, n. 7, p. 172.

43

Vide a doutrina citada na nota 33.

70

MARTA CHANTAL RIBEIRO

oportunas trs consideraes:


Primeira, o Decreto Legislativo Regional n. 15/2012/A um diploma de
desenvolvimento da lei de bases e opera, tambm, a transposio de duas
directivas no domnio da conservao da biodiversidade, vulgo, a Directiva
Aves e a Directiva Habitats, que estruturam a Rede Natura 2000.44
Virtualmente esta rede abrange todos os espaos martimos sob soberania
ou jurisdio dos Estados-membros, como veremos no ponto 2.3.1.
Segunda, a reserva de matrias a que se alude na parte final do n. 1 do
artigo 38. do ERAA (salvo quando estejam em causa matrias cujo regime
seja integralmente reservado aos rgos de soberania) tem de estar
prevista na Constituio portuguesa, no podendo resultar
discricionariamente da prpria lei de bases que o seu desenvolvimento fica
reservado ao governo da Repblica. Esta para ns a interpretao mais
razovel do enunciado normativo e que melhor realiza o sentido da
autonomia regional aps a sexta reviso constitucional havida em 2004. 45
Terceira, em abstracto, mediante autorizao da Assembleia da Repblica,
a Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos Aores pode
inclusivamente aprovar, para o mbito regional, decretos legislativos
regionais contendo as bases do sistema de proteco da natureza e do
equilbrio ecolgico, bem como as bases do ordenamento do territrio,
abrindo-se uma via para diferenciao de solues legais adoptadas pela
Assembleia da Repblica (artigo 227., n. 1, alnea b), da Constituio e
artigo 39., n. 1, do ERAA).46
A competncia legislativa das regies autnomas est, naturalmente, condicionada
por um requisito essencial: o mbito regional. Evidencie-se que a doutrina47 converge
em consider-lo um requisito diferente do anterior interesse especfico regional e,
sem dvida, mais favorvel autonomia regional na medida em que remete para a
ideia de competncia em funo do territrio.48 De acordo com o n. 2 do artigo 2.
do ERAA, o territrio da Regio Autnoma dos Aores abrange as guas interiores, o
44

Vide o artigo 112., n. 4 e 8, da Constituio e o artigo 40. do ERAA.

45

Sobre a questo, vide Jos Joaquim Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, cit., 2010, pp. 668-669.

46

Vide Jos Joaquim Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, cit., 2010, p. 666, que acentuam, tambm, a
igualdade constitucional na titularidade do poder legislativo, havendo uma tendencial afirmao do princpio da
competncia em matria legislativa com a consequente relativizao do tradicional princpio da hierarquia das
fontes de direito (pp. 685-686). Ver, igualmente, Jorge Miranda e Rui Medeiros, cit., Tomo III, 2007, pp. 360-361.
47

Vide Jos Joaquim Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, cit., 2010, p. 663 e p. 686, bem como Jorge MIRANDA
e Rui MEDEIROS, cit., Tomo III, 2007, pp. 351-355, com importante anlise crtica da jurisprudncia do Tribunal
Constitucional sobre a matria.
48

Maria Benedita Urbano, apud Jorge MIRANDA e Rui MEDEIROS, cit., Tomo III, 2007, p. 354.

71

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

mar territorial e a plataforma continental contguos ao arquiplago. Conclui-se,


assim, que a Regio Autnoma dos Aores tem competncia ambiental prpria,
assinaladamente o poder de criar AMPs, e que a dita competncia se estende zona
econmica exclusiva e plataforma continental, incluindo as zonas situadas alm
das 200 m.n.. O Decreto Legislativo Regional n. 15/2012/A e o Decreto Legislativo
Regional n. 28/2011/A, que estrutura o Parque Marinho dos Aores, exprimem, por
conseguinte, um exerccio regular das competncias constitucional e estatutariamente
previstas.49 Dito isto, no podemos escamotear uma questo que, mais cedo ou mais
tarde, poder ser levantada: quais so os limites regionais da plataforma continental
alm das 200 m.n., atenta a continuidade espacial desta zona martima (ver a Figura
1)?
A resposta a esta questo difcil mas importante, a fim de se evitarem conflitos
espaciais de aplicao da legislao nacional e regional. A este respeito, o nosso
entendimento o seguinte:
Primeiro, so elevadas as expectativas de que os limites exteriores da
plataforma continental apresentados Comisso de Limites da Plataforma
Continental venham a ser confirmados. Contudo, h que aguardar pela
confirmao definitiva, a qual depende de uma apreciao cujo incio se
aguarda a todo o tempo.
Segundo, notrio que os limites exteriores generosos da plataforma
continental se explicam, esmagadoramente, pelo arquiplago dos Aores.
Terceiro, e mais importante, a rea da plataforma continental envolvente
do arquiplago dos Aores est em larga medida assente ou influenciada
pela crista mdio-atlntica, que origina, grosso modo, uma identidade
ecolgica da regio. A ttulo de exemplo, h uma bvia afinidade dos
ecossistemas a sudoeste (campos hidrotermais) e a noroeste (montes
submarinos) justificando-se plenamente que o Parque Marinho dos Aores
no quebre a linha de continuidade natural existente entre as zonas da
plataforma continental dentro do limite das 200 m.n. e alm dele, nele
integrando AMPs situadas fora dos limites da zona econmica exclusiva.
Preocupa-nos, por isso, o artigo 8. da Lei n. 17/2014, de 10 de Abril,50

49

Parece-nos aqui oportuno citar, uma vez mais, Jos Joaquim Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, cit., 2010,
pp. 669-670 (ponto XVI). Os Autores, ao reflectirem sobre uma eventual reserva de competncia legislativa regional,
afirmam de modo clarividente: O que as leis da Repblica no podem fazer - com a excepo abaixo assinalada
quanto aos decretos legislativos regionais autorizados - substituir-se s regies na emisso de normas especficas
para as regies l onde elas gozam de competncia legislativa ou revogar directamente a legislao especfica
regional, porque isso iria afectar essencialmente a autonomia regional. Ver, tambm, Jorge MIRANDA e Rui
MEDEIROS, cit., Tomo III, 2007, pp. 370-371.
50

DR I, n. 71, p. 2358. Estabelece as Bases da Poltica de Ordenamento e de Gesto do Espao Martimo

72

MARTA CHANTAL RIBEIRO

pelos efeitos negativos (fragilizao, desmembramento) directos ou


indirectos que poder produzir no Parque Marinho dos Aores, uma vez
que, para o efeito da elaborao e aprovao dos instrumentos de
ordenamento do espao martimo nacional, o artigo efectua um corte
entre as zonas martimas (incluindo a plataforma continental) at s 200
m.n. e a plataforma continental alm deste limite. Efeitos que, a
ocorrerem, muito provavelmente entraro no domnio da ilegalidade ou
mesmo da inconstitucionalidade. O Decreto-Lei n. 38/2015, de 12 de
Maro,51 no desenvolvimento da Lei n. 17/2014 acentua, ao invs de
atenuar, o campo para alegao de ilegalidades e inconstitucionalidades.52
Vejam-se os seus artigos 12., 38., n. 4, e 104., n. 2, 3 e 4, por exemplo,
a que voltaremos.
Quarto, tal como o artigo 11. da Lei n. 34/2006, supracitada, determina
para a zona econmica exclusiva, ter o legislador da Repblica de
concretizar as subreas da plataforma continental alm das 200 m.n.
correspondentes ao continente e a cada uma das regies autnomas (ver,
tambm, os artigos 12. e 22. da Lei n. 34/2006).
Exposta a nossa interpretao, h que apreciar de seguida o regime do
ordenamento e de gesto do espao martimo nacional, pela primeira vez definido em
Portugal na Lei n. 17/2014, tal como desenvolvida no Decreto-Lei n. 38/2015.
1.3. Apreciao do regime de ordenamento e de gesto do espao martimo
nacional: a questo da competncia ambiental
A interaco entre a competncia ambiental da Regio Autnoma dos Aores e as
solues contidas no Decreto-Lei n. 38/2015, de 12 de Maro, necessita,
irremediavelmente, de alguns esclarecimentos em grande medida provocados pelo
arrazoado do artigo 8. do ERAA, respeitante aos Direitos da Regio sobre as zonas
martimas portuguesas:
1 A Regio tem o direito de exercer conjuntamente com o Estado poderes de
gesto sobre as guas interiores e o mar territorial que pertenam ao territrio
regional e que sejam compatveis com a integrao dos bens em causa no
domnio pblico martimo do Estado.
2 A Regio a entidade competente para o licenciamento, no mbito da
utilizao privativa de bens do domnio pblico martimo do Estado, das
Nacional.
51

DR I, n. 50, p. 1523. Alterado pelo Decreto-Lei n. 139/2015, de 30 de Julho.

52

Ver o Relatrio citado na nota 30.

73

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

actividades de extraco de inertes, da pesca e de produo de energias


renovveis.
3 Os demais poderes reconhecidos ao Estado Portugus sobre as zonas
martimas sob soberania ou jurisdio nacional adjacentes ao arquiplago dos
Aores, nos termos da lei e do direito internacional, so exercidos no quadro de
uma gesto partilhada com a Regio, salvo quando esteja em causa a
integridade e soberania do Estado.
4 ()
Para a interpretao deste regime, em muito boa hora beneficimos da pronncia
do Tribunal Constitucional no Acrdo n. 315/2014, de 1 de Abril,53 de acordo com
qual o artigo 8. do ERAA se refere administrao do domnio pblico martimo
estadual (pontos 6., 7.1. e 7.6.), esclarecendo-se que, sendo o Estado o titular
exclusivo (poder primrio) do domnio pblico martimo, nesta matria s podem ser
reconhecidos Regio Autnoma dos Aores poderes secundrios54 de carcter
administrativo (ponto 7.5.). exactamente isto que o artigo 8. do ERAA reconhece,
atribuindo Regio poderes de gesto conjunta (n. 1) e de gesto partilhada (n.
3). Assim, podemos desde j concluir que o imperativo da gesto conjunta ou
partilhada parece estar confinado administrao do domnio pblico martimo
estadual. Chegados aqui, h que tentar, pelo menos, clarificar dois aspectos: qual o
mbito do domnio pblico martimo, por um lado, e qual o mbito dos direitos
dominiais que o Estado pode exercer sobre os bens dominiais, por outro lado.
Quanto ao mbito do domnio pblico martimo, esclarece-nos o artigo 3. da Lei
n. 54/2005, de 15 de Novembro,55 que aquele integra os seguintes bens naturais:
as margens das guas interiores (marinhas ou sujeitas influncia das
mars) (alnea e);
as guas e o leito (compreendendo o subsolo) das guas interiores
(marinhas ou sujeitas influncia das mars) bem como do mar territorial
(alneas a), b) e c));
o leito e o subsolo da plataforma continental (alnea d), medindo-se este
espao a partir das 12 m.n., contadas a partir das linhas de base, at ao
limite exterior que est em processo de fixao definitiva (artigo 76. da
53

DR I, n. 93, de 15 de Maio de 2014, p. 2841.

54

Vide Ana Raquel MONIZ, Direito do Domnio Pblico, in Paulo OTERO e Pedro GONALVES, Tratado de
Direito Administrativo Especial, vol. V, Coimbra, Almedina 2011, pp. 11-212, em especial p. 112; da mesma Autora,
ver o estudo integrado nesta publicao; e Acrdo do Tribunal Constitucional n. 315/2014, cit., p. 2854.
55

Estabelece a titularidade dos recursos hdricos; DR I-A, n. 219, p. 6520; por duas vezes alterada: Lei n.
78/2013, de 21 de Novembro, e Lei n. 34/2014, de 19 de Junho.

74

MARTA CHANTAL RIBEIRO

CNUDM). Retomamos aqui uma interpretao prvia da alnea d) fundos


marinhos contguos da plataforma continental, abrangendo toda a zona
econmica exclusiva , segundo a qual exclumos a hiptese de, com a
redaco abrangendo toda a zona econmica exclusiva, pretender o
legislador incluir as guas da ZEE no domnio pblico martimo, atenta a
singularidade do seu regime. O efeito til da referncia ZEE o de definir
o limite espacial (200 m.n.) at ao qual se estenderia o domnio pblico
sobre o leito e subsolo correspondentes plataforma continental. Este
limite deve ser hoje interpretado como limite espacial mnimo, por
coerncia com os artigos 3. e 9. da Lei n. 34/2006 e, em geral, com a
actuao de Portugal no sentido de tirar partido de todas as
potencialidades oferecidas pelo artigo 76. da CNUDM.56
De resto, a excluso da ZEE do domnio pblico martimo foi
expressamente confirmada pelo Tribunal Constitucional no Acrdo n.
315/2014 (ponto 7.6.). Identicamente, a recente Lei n. 54/2015, de 22 de
Junho,57 publicada numa altura em que procedamos j a reviso de
provas, no seu artigo 5., n. 2, integra no domnio pblico geolgico tosomente os recursos geolgicos que se encontram no leito e no subsolo do
espao martimo nacional, assim se excluindo a coluna de gua
correspondente ZEE. Ficar por identificar a natureza dos poderes
exercidos pelo Estado neste especfico espao para o efeito de tirar partido
dos recursos naturais sobre os quais exerce poderes soberanos ao abrigo
do artigo 56. da CNUDM.
Posto isto, cumpre agora procurar definir o mbito dos direitos dominiais que o
Estado pode exercer sobre os bens dominiais que acabmos de identificar. Por
escapar ao nosso objecto, no curaremos de aprofundar a tipologia de frutos ou
produtos 58 (v.g., recursos naturais) que resultam da administrao do domnio
pblico martimo. O que se nos afigura por certo o seguinte:
Primeiro, os poderes respeitantes soberania e integridade do Estado ou
de manuteno, delimitao e defesa dos bens dominiais (poderes
intransferveis aparentemente para as regies autnomas), bem como os
poderes de aproveitamento ou utilizao dos ditos bens (poderes

56

Para mais desenvolvimentos, ver a nossa publicao A proteco da biodiversidade marinha atravs de reas
protegidas ..., citada na nota 10, pp. 346-347. Ver, tambm, a seguinte hiperligao: < http://www.emepc.pt/pt/>
(pgina acedida em 31 de Maro de 2015).
57

Estabelece as bases do regime jurdico da revelao e do aproveitamento dos recursos geolgicos existentes
no territrio nacional, incluindo os localizados no espao martimo nacional. Supracitada, nota 3.
58

Vide o Acrdo do Tribunal Constitucional n. 315/2014, pargrafo 7.4., supracitado. Ver infra a nota 60.

75

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

transferveis para as regies autnomas)59 pertencem necessariamente ao


universo dos direitos dominiais, de modo a garantir que os bens se
mantm aptos a satisfazer os fins de utilidade pblica que justificaram a
sua afectao, por exemplo, salvaguarda da integridade territorial e da
soberania do Estado ou rentabilizao e aproveitamento econmico.
Segundo, o poder de proteco ambiental per se exclui-se da esfera dos
direitos dominiais. Isto, mesmo que o exerccio do primeiro se possa
muitas vezes intersectar com o exerccio dos segundos, obrigando a uma
articulao eventualmente complexa. Realmente, o poder de proteco
ambiental exerce-se, grosso modo, sobre uma categoria de bens (v.g.,
ecossistemas e espcies, meio abitico, paisagens, etc.) que no integram a
esfera dos bens dominiais ou dos seus frutos ou produtos.60 Em
consequncia, os fins e instrumentos que subjazem ao exerccio de
competncias ambientais, tanto de natureza legislativa como
administrativa, so materialmente distintos dos que consubstanciam os
direitos dominiais, concluso que o legislador em diversos momentos
confirma.61
Terceiro, a proteco ambiental da zona econmica exclusiva est
dissociada de quaisquer consideraes que se faam sobre o domnio
pblico estadual. Por tudo o que dissemos antes, no vemos, porm, razo
para aprofundar este raciocnio no que toca aos seus efeitos nas
competncias prprias das regies autnomas.
Neste momento, estamos em condies de afirmar que, na nossa interpretao, o
imperativo da gesto conjunta ou partilhada, estando confinado administrao do
domnio pblico martimo estadual, em nada afecta a competncia legislativa
ambiental prpria da Regio Autnoma do Aores. Esta competncia estende-se
zona econmica exclusiva e plataforma continental, incluindo as zonas situadas
alm das 200 m.n..
No se fique, todavia, por aqui. Faamos um segundo exerccio. Admitamos que o
artigo 8. do ERAA tem um mbito de aplicao mais amplo do que o mero domnio

59

Vide o Acrdo do Tribunal Constitucional n. 315/2014, pargrafo 7.5., supracitado.

60

Tomando por base o conceito amplo de ambiente retido no artigo 66. da Constituio, este deve ser
entendido, desde logo, como o conjunto de sistemas ecolgicos, fsicos, qumicos e biolgicos, a que acrescem
factores econmicos, sociais e culturais (tocantes, por exemplo, proteco de paisagens e formaes naturais,
por razes estticas ou culturais). Vide Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, Volume I, 4. edio revista, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pp. 844-845.
61

A ttulo meramente exemplificativo, ver o artigo 10., n. 3, do Decreto-Lei n. 142/2008, de 24 de Julho, e o


artigo 1., n. 3 e 7, da Lei n. 54/2015, de 22 de Junho, supracitada. O artigo 10., n. 3, referido, oferece mais um
argumento para a excluso da ZEE do domnio pblico estadual.

76

MARTA CHANTAL RIBEIRO

pblico martimo, absorvendo na esfera da gesto conjunta ou da gesto partilhada o


exerccio de outros tipos de poderes no mar. Ainda assim, continuaremos sempre a
manter a nossa interpretao de que a Regio Autnoma do Aores detm uma
competncia legislativa ambiental prpria, isto , nem conjunta nem partilhada.
Defendemos, com efeito, que o artigo 8. no pode ser interpretado isoladamente,
antes o seu alcance tem de ser definido e, por conseguinte, restringido dentro do
sistema que resulta do texto da Constituio e do ERAA. Sob pena de esvaziamento
do sentido de vrios dispositivos do ERAA (por exemplo, os artigos 2., n. 2, 38. e
57., anteriormente analisados), sob pena, ainda, de se abrir uma caixa de pandora
de inconstitucionalidades e ilegalidades de diplomas nacionais e regionais aplicveis
em matria de ambiente marinho (v.g., relativos a reas protegidas, a avaliao de
impacte ambiental, ao bom estado ambiental do meio marinho, etc.), pelo facto de
uns e outros no concretizarem o princpio da gesto conjunta ou da gesto partilhada,
h obrigatoriamente que fazer uma interpretao sistemtica e que confira sentido til
ao todo normativo, da qual resulte o reconhecimento da transferncia para a Regio
Autnoma dos Aores de uma competncia legislativa ambiental prpria; e no
conjunta ou partilhada como primeira vista se julgaria a serem vlidas as premissas
de que partimos neste segundo exerccio.
Em suma, por umas razes ou por outras, o artigo 8. do ERAA no se aplica em
matria ambiental. A eventualidade de inrcia da Regio Autnoma dos Aores
nesta sede estar, sublinhe-se, sempre acautelada pela aplicao do artigo 228., n.
2, da Constituio (Na falta de legislao regional prpria sobre matria no
reservada competncia dos rgos de soberania, aplicam-se nas regies autnomas
as normas legais em vigor). Neste sentido, entendemos estarem feridos de
ilegalidade, por violao, maxime do ERAA, tanto o n. 4 do artigo 38. do Decreto-Lei
n. 38/2015, de 12 de Maro, como os nmeros 3 e 4 do artigo 104. deste diploma.
Quanto ao n. 4 do artigo 38. (Alterao do plano de situao):
Os instrumentos relativos proteo e preservao do ambiente marinho, com
incidncia nas zonas martimas adjacentes aos arquiplagos, entre as linhas de
base e o limite exterior do mar territorial, a zona econmica exclusiva e a
plataforma continental at s 200 milhas martimas, aprovados, nos termos
legalmente previstos, pelos rgos de governo prprio das Regies Autnomas,
que tenham sido objeto de consulta prvia e vinculativa do Governo nacional,
alteram, por adaptao, o plano situao, nos termos do nmero anterior.
Entendemos que esta disposio viola a competncia ambiental prpria da Regio
Autnoma dos Aores competncia que inclui designadamente a classificao e
gesto de AMPs ao sujeitar a aprovao dos instrumentos relativos proteco e
preservao do ambiente marinho a consulta prvia vinculativa do Governo da
77

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Repblica. A competncia ambiental , repita-se novamente, uma competncia


prpria da Regio. No uma competncia partilhada. Esclarea-se que a sujeio a
consulta prvia vale somente para futuro, conforme se conclui do propsito do artigo
38., reforado pelo disposto no n. 3 do artigo 104.. Mas isso no diminui a
importncia da nossa apreciao.
Alm disso, no n. 4 do artigo 38., ignora-se por completo a classificao de AMPs
situadas na plataforma continental alm das 200 m.n., invadindo-se, pela omisso
deliberada, a esfera de competncia exercida pela Regio Autnoma dos Aores,
atravs dos Decretos Legislativos Regionais n. 15/2012/A e n. 28/2011/A, nestes
segmentos da plataforma continental. Quanto a ns, no Decreto-Lei n. 38/2015
confunde-se o poder de classificar e aprovar os planos de gesto das AMPs com o
poder de ordenar o espao martimo nacional, que uma coisa diferente. Ainda que
no se decida pela ilegalidade da diviso realizada pelo artigo 8. da Lei n. 17/2014,
que se reflecte no Decreto-Lei n. 38/2015, entre as zonas martimas (incluindo a
plataforma continental) at s 200 m.n. e a plataforma continental alm deste limite, o
poder das regies autnomas s ficar limitado em matria de ordenamento, no em
matria de proteco ambiental. E mesmo cingindo-nos ao ordenamento merecer-nosia sempre preocupao a subordinao62 das regies autnomas ao Governo da
Repblica que resulta da leitura do artigo 12. do Decreto-Lei n. 38/2015, em violao
clara da competncia prpria da Regio Autnoma dos Aores, no mnimo da
competncia partilhada se se concluir (temos dvidas!) que o ordenamento do espao
martimo envolve intrinsecamente questes do domnio pblico martimo. Aspectos,
por conseguinte, de elevada complexidade e que precisam muito de ser aclarados,
aplicando-se aqui, mutatis mutandis, o raciocnio atrs desenvolvido (segundo
exerccio) sobre o mbito de aplicao do artigo 8., n. 3, do ERAA.
Por ltimo, no deixa de nos causar estranheza que o artigo 38., na nica
passagem em que mais claramente identificamos a incluso de AMPs (exceptuando o
nmero 4, as AMPs parecem ausentes da preocupao do artigo), a elas se refira de
modo quase displicente, pelo entrave, intumos ser esta a razo, que podem
constituir aos propsitos economicistas63 e utilitaristas do diploma, ao invs de dar
centralidade a este instrumento no processo de ordenamento, na medida em que
comprovadamente fundamental para a preservao da biodiversidade e o equilbrio
dos oceanos. Uma concluso que , infelizmente, reforada pelo artigo 104., que
analisaremos de seguida.
62

Adaptao da expresso usada por Carlos Pinto Lopes gesto subordinada, in M.A. FERREIRA et al.,
Relatrio final do Debate MAR Portugus, cit., 2015, p. 9.
63

Neste sentido ver, tambm, por exemplo, Francisco NORONHA, O que h de novo no Mar? Primeiro
comentrio Lei de Bases da Poltica de Ordenamento e de Gesto do Espao Martimo Nacional, Revista do
CEDOUA, vol. 21, n. 2, 2014, pp. 23-44, em especial p. 43.

78

MARTA CHANTAL RIBEIRO

Quanto aos n. 3 e 4 do artigo 104. (Situao de referncia):


3 Os instrumentos relativos proteo e preservao do ambiente marinho,
com incidncia nas zonas martimas adjacentes aos respetivos arquiplagos,
entre as linhas de base e o limite exterior do mar territorial, a zona econmica
exclusiva e a plataforma continental at s 200 milhas martimas, que tenham
sido aprovados pelos rgos de governo prprio das Regies Autnomas antes da
entrada em vigor do presente decreto-lei, so tidos em considerao no plano de
situao, sem prejuzo do disposto no nmero seguinte.
4 Em caso de necessidade, atual ou futura, devidamente fundamentada de
salvaguarda do interesse nacional, o Governo pode, na resoluo do Conselho de
Ministros que aprova ou rev o plano de situao ou que aprova plano de
afetao, determinar a no integrao, total ou parcial, ou a excluso dos
instrumentos referidos no nmero anterior e no n. 4 do artigo 38..
Novamente, tambm aqui nos parece estar o diploma ferido de flagrante
ilegalidade, por violao do ERAA quanto competncia ambiental prpria da Regio
Autnoma dos Aores. Alm de, no nmero 3, se repetir a omisso intencional dos
instrumentos de proteco e preservao (maxime classificao de AMPs) relativos s
zonas da plataforma continental alm das 200 m.n., o nmero 4 merece-nos o total
repdio, primeiro, pelo menosprezo da diviso de competncias entre o Estado e as
regies autnomas e, segundo, pela desconsiderao do tratamento constitucional da
matria ambiente, de que decorre um igual estatuto, fazendo uso da terminologia do
nmero 4, de interesse nacional.
Este segundo problema prevalncia do interesse nacional , suscita-nos as
seguintes observaes:
Primeira, perguntamo-nos onde foi o legislador buscar o argumento do
interesse nacional? Se a inspirao foi o artigo 14. do ERAA, segundo o
qual, no nmero 2, a eventual suspenso, reduo ou supresso, por parte
dos rgos de soberania, dos direitos, atribuies e competncias da
Regio, resultantes da transferncia operada pela legislao da Repblica
ou fundadas em legislao regional, deve ser devidamente fundamentada
em razes ponderosas de interesse pblico64 e precedida de audio
qualificada da Regio, preocupa-nos a leitura errada das potencialidades
desta disposio com a aplicao inquinada subsequente. Com efeito, do
que aqui se trata de suspender, reduzir ou suprimir os direitos,
64

Sublinhado e inciso nossos. Sobre a labilidade do conceito interesse nacional e do maior apuro e adequao
do conceito interesse pblico, veja-se Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao Martimo. Para o corte com
uma viso terrestrialmente centrada do ordenamento do territrio, Coimbra, Almedina, 2014, p. 151; idem, artigo
supracitado na nota anterior, p. 35 (nota 87).

79

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

atribuies ou competncias em si da Regio Autnoma dos Aores e s


aps a sua audio qualificada, e no avulsamente os actos ou efeitos que
resultam do seu exerccio regular. Ademais, tal suspenso, reduo ou
supresso dos direitos, atribuies ou competncias da Regio nunca
poderia ser operada pelo Decreto-Lei n. 38/2015, exigindo, naquela que
nos parece ser a interpretao mais razovel do preceito, alterao do
ERAA ou a interveno do legislador constituinte.
Ou resultar o argumento do interesse nacional da aplicao enviesada
do conceito de interesse pblico que o Decreto-Lei n. 108/2010, de 13 de
Outubro,65 acolhe, identicamente, num artigo 14.? Atenta a redaco do
n. 4 do artigo 104. do Decreto-Lei n. 38/2015 no cremos ter estado na
mente do legislador uma articulao entre os dois normativos, sendo o dito
nmero 4 um produto prprio e autnomo do regime do ordenamento do
espao martimo nacional. Para que melhor se perceba, o Decreto-Lei n.
108/2010 transpe para o Direito interno a Directiva n. 2008/56/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Junho, que estabelece um
quadro de aco comunitria no domnio da poltica para o meio marinho,
com vista a garantir, at 2020, o Bom Estado Ambiental deste meio
(Directiva-Quadro Estratgia Marinha).66 No seu artigo14. o Decreto-Lei
prev, no seguimento do artigo homlogo da Directiva, que as autoridades
nacionais podem identificar situaes em que as metas ambientais ou o
bom estado ambiental no podem ser alcanados, em todos os seus
aspectos, nas guas marinhas nacionais, dentro do calendrio previsto,
quando haja uma modificao ou alterao das caractersticas fsicas das
guas marinhas resultante de aces realizadas por razes imperiosas de
interesse pblico que prevaleam sobre o impacto negativo no ambiente,
incluindo qualquer impacto transfronteirio. Entre vrias obrigaes, as
autoridades nacionais devem identificar de forma clara no programa de
medidas esta derrogao, devem assegurar que as modificaes ou as
alteraes verificadas no impedem nem comprometem definitivamente
a prossecuo do bom estado ambiental ao nvel das sub-regies marinhas
em causa ou nas guas marinhas dos outros Estados-membros e deve
ainda o Estado, nos termos do artigo 14. da Directiva n. 2008/56/CE,
apresentar Comisso Europeia a fundamentao para a sua actuao.
Esta questo merecia mais desenvolvimentos sobre o processo em curso
65

DR I, n. 199, p. 4462. O diploma j foi trs vezes alterado Decreto-Lei n. 201/2012, de 27 de Agosto,
Decreto-Lei n. 136/2013, de 7 de Outubro, e Decreto-Lei n. 143/2015, de 31 de Julho mas no que nos interessa
(o artigo 14.) a redaco mantm-se igual.
66

JOUE n. L 164, p. 19, de 25 de Junho de 2008.

80

MARTA CHANTAL RIBEIRO

para a prossecuo do bom estado ambiental (voltamos ao assunto, em


parte, no ponto 2.3.), mas, no que nos ocupa no momento, termine-se
apenas dizendo que, seja como for, a aplicao do procedimento previsto
no artigo 14. do Decreto-Lei n. 108/2010 no se pode realizar ignorando
os Estatutos das regies autnomas e o sistema de competncias
existente.
Segunda, censurvel a predisposio do legislador para retroceder nos
objectivos de conservao alcanados em nome do que s pode ser a
potenciao do aproveitamento econmico do mar, uma vez que questes
de segurana ou defesa da integridade e soberania do Estado no tero
qualquer sentido no contexto. Ademais, causa perplexidade que no s
no se esclarea minimamente que interesse nacional se tem em vista o
nosso palpite aponta para proventos econmicos que se esperam da
minerao , como tambm no se definam requisitos e um procedimento.
A possvel alegao de que a salvaguarda do interesse nacional pressupe
sempre o cumprimento dos requisitos ambientais exigidos a uma
determinada actividade no esmorece a nossa crtica ao nmero 4. muito
diferente o resultado da actuao do Estado/Regio em sede de proteco
da biodiversidade marinha per se, assinaladamente por meio de AMPs, do
resultado alcanado pela mitigao dos impactos negativos de uma
actividade no meio marinho. De qualquer modo, estamos perante uma
abordagem que contraria o sentido dos compromissos internacionais
assumidos por Portugal em matria de designao de AMPs e que nos tem
notabilizado na Europa e no mundo. Em concreto, prevemos o risco de
incumprimento de convenes internacionais e de directivas europeias, a
par do desrespeito do artigo 8., n. 2 e n. 4, da Constituio e o regime
de hierarquia dele decorrente. Mais claramente, a prevalncia do direito
convencional (v.g., Conveno OSPAR e Anexo V) sobre a legislao
ordinria, bem como, e com efeitos constringentes mais bvios, do direito
derivado da Unio Europeia (v.g., Directiva Habitats e Directiva n.
2008/56/CE) sobre a legislao ordinria. Disto falaremos no ponto 2.3.
Terceira, se vlido o recurso ao conceito de interesse nacional, ento
teramos de colocar em p de igualdade os dois interesses, pela dignidade
constitucional equivalente: a proteco do ambiente (artigo 66. da
Constituio) e cremos ser esse o motivo o desenvolvimento
econmico (artigo 80. e sgs. da Constituio). A subordinao (no
integrao, total; excluso) do primeiro interesse ao segundo no nos
parece, de todo, colher fundamento constitucional. Invocamos, nesta
parte, o princpio da concordncia prtica ou da harmonizao, tal como
81

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

descrito pelo eminente constitucionalista portugus, Joaquim Jos Gomes


Canotilho: Subjacente a este princpio est a ideia do igual valor dos bens
constitucionais (e no uma diferena de hierarquia) que impede, como
soluo, o sacrifcio de uns em relao aos outros, e impe o
estabelecimento de limites e condicionamentos recprocos de forma a
conseguir uma harmonizao ou concordncia prtica entre estes bens. 67
Para este balanceamento, reiteramos, no suficiente alegar que ao
desenvolvimento de uma actividade econmica se exigir,
obrigatoriamente, o escrupuloso respeito dos requisitos ambientais
estabelecidos pela legislao aplicvel. Na verdade, esta garantia pode no
ser bastante para evitar a destruio de ecossistemas completos e
assegurar medidas de compensao suficientes e eficazes, acrescendo que
os ecossistemas nicos ou espcies endmicas so por sua prpria
natureza insubstituveis.
Em suma, sem prejuzo de virtudes que no foram por ns elencadas, no que nos
preocupa o Decreto-Lei n. 38/2015 padece de vrias ilegalidades, por violao do
ERAA, eventualmente de inconstitucionalidades tambm, culminando numa
contradio entre os princpios que diz promover com destaque para a abordagem
ecossistmica e o bom estado ambiental e a predisposio em destruir, em nome de
um interesse nacional no explicado, a base fundamental da proteco dos oceanos:
as reas marinhas protegidas, naquilo que pode vir a ser uma inverso de marcha
atentatria do desafio 10% de proteco efectiva e representativa dos diferentes
ecossistemas lanado pelas Partes Contratantes da Conveno sobre a Diversidade
Biolgica.68 E ainda que, no geral, esta percentagem fique de qualquer modo
assegurada em Portugal, fundamental perceber que o importante no s a
extenso de mar que se protege mas tambm, principalmente, a importncia e a
qualidade daquilo que se protege.
Terminamos este ponto com um argumento que pode ser chamado colao: o de
que pode ocorrer uma interseco entre as medidas de gesto das AMPs (proibies e
condicionamentos de actividades) e o domnio pblico martimo, pelo que

67

Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7. edio, Coimbra,
Almedina, 2003, p. 1225. Manifestamos o nosso pblico agradecimento Doutora Ana Raquel MONIZ, pela frutfera
troca de ideias sobre esta questo. O texto apresentado e respectivo enquadramento so, todavia, da total
responsabilidade da sua Autora.
68

Ver supra nota 25 e infra nota 69. Ver, ainda, o documento Report from the Commission to the European
Parliament and the Council on the progress in establishing marine protected areas (as required by Article 21 of the
Marine Strategy Framework Directive 2008/56/EC), de 1 de Outubro de 2015. Disponvel em
<http://ec.europa.eu/environment/marine/eu-coast-and-marinepolicy/implementation/pdf/marine_protected_areas.pdf>.

82

MARTA CHANTAL RIBEIRO

determinante clarificar o seguinte:


Primeiro, as medidas de gesto das AMPs, porque exprimem
primariamente o exerccio de uma competncia ambiental, excluem-se do
domnio da gesto partilhada, mantendo-se na competncia prpria da
Regio Autnoma dos Aores. A restrio de utilizaes ou
condicionamento de actividades ter, cremos, na medida do adequado, de
se conciliar com o enquadramento estabelecido pela legislao incidente
sobre o domnio pblico martimo, como ser o caso do corrente regime do
ordenamento e gesto do espao martimo nacional (v.g., regras aplicveis
s autorizaes, ao licenciamento, etc.), mas as duas esferas de
competncia no se confundem nem conflituam.
Segundo, um dos dilemas de base do Decreto-Lei n. 38/2015 parece ser o
de confundir o acto de ordenar com o acto de autorizar, licenciar ou
concessionar e disto decorre um compulso do diploma para a
potenciao do uso do espao martimo nacional e o controlo das zonas
onde esse uso poder ser maximizado. S assim se compreende que uma
das principais preocupaes do diploma seja a de submeter a palavra final
do Governo da Repblica as decises em matria de proteco e
preservao do meio marinho que possam ser tomadas pelas Regies
Autnomas. Por conseguinte, apesar de uma leitura transversal do
Decreto-Lei nos transmitir a vontade do Governo da Repblica de respeitar
e integrar todos os princpios e instrumentos que constituem o common
core actual da proteco do ambiente marinho, a verdade que
depreende-se dos artigos 12., 38. e 104. a ambio do Governo de
controlar as zonas que so principalmente afectas quele fim em especial
as AMPs no pelo fim em si, mas pela geometria dos interesses de
utilizao do espao martimo que num dado momento deseje ser
estabelecida. Diramos, assim, que no a competncia ambiental das
regies autnomas que est a invadir a competncia do Estado em matria
de domnio pblico martimo e de ordenamento. Antes o Estado que no
convive bem com a competncia prpria das regies pela impossibilidade
de gerir autorizando, licenciando, concessionando a explorao e o
aproveitamento do domnio pblico martimo como lhe aprouver.
Concluindo neste aspecto, o domnio mais severo da restrio de
utilizaes do domnio pblico martimo corresponder esmagadoramente
s AMPs, pelo que, na nossa compreenso, um contra-senso subordinar a
gesto das AMPs a eventuais interesses gerais de explorao e
aproveitamento. Oleitmotiv ou deveria ser precisamente o oposto,
devido ao facto de as AMPs serem um instrumento nuclear de realizao
83

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

da abordagem ecossistmica, a qual supostamente se pretende concretizar


atravs do ordenamento do espao martimo e que condiciona todo o
crescimento azul (blue growth ou blue economy).69 Em sntese, ao invs
de fragilizar, o Decreto-Lei n. 38/2015 deveria, sim, fortalecer o Parque
Marinho dos Aores.
No Decreto-Lei n. 38/2015 confundem-se infelizmente demasiadas coisas:
conceitos, competncias, prioridades, opes estratgicas. Ter-se-ia evitado este
resultado e a contestao legtima das regies autnomas se, aps o Acrdo do
Tribunal Constitucional n. 315/2014, se tivesse comeado to-somente pela definio
do mbito da gesto partilhada e do respectivo modus faciendi, mediante um
efectivo exerccio do princpio da cooperao contemplado no artigo 229. da
Constituio. Este teria sido o melhor caminho para uma actuao coordenada,
cooperante e eficaz entre o Estado e as regies, apta a realizar os amplos desgnios da
proteco e da explorao e aproveitamento sustentveis do espao martimo
nacional.
A no ser assim, proporciona-se espao para conflitualidade, com a agravante de
que, valendo a gesto partilhada para ambos os nveis, nacional e regional, no
deveremos andar longe da verdade se afirmarmos que existem diplomas da Repblica
em vigor feridos de ilegalidade, parcial pelo menos, por violao do n. 3 do artigo 8.
do ERAA. Era o caso bvio do Decreto-Lei n. 90/90, de 16 de Maro, havendo que
apreciar agora o diploma que o revogou Lei (de Bases) n. 54/2015 publicado aps
a concluso deste nosso estudo. Parecem concorrer naquele sentido as declaraes de
voto dos juzes Pedro Machete e Maria Lcia Amaral no Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 315/2014, com os quais concordamos.
Voltaremos a este assunto e ao propsito do Decreto-Lei n. 38/2015 na parte final
do ponto 2.2.

69

Transcreva-se, pela lucidez, duas passagens do Report from the Commission to the European Parliament and
the Council on the progress in establishing marine protected areas (as required by Article 21 of the Marine Strategy
Framework Directive 2008/56/EC), citado na nota anterior:
The role of marine protected areas therefore goes beyond nature conservation, as they create economic
benefits to society they are the green foundations on which the blue economy is built. For example, the overall
benefits generated by the marine Natura 2000 network were estimated to reach approximately 1.5 billion EUR per
year in 2011. These benefits could increase to 3.2 billion EUR if the marine Natura 2000 coverage doubled (p. 2); e
Marine protected areas constitute essential spatial management tools for nature conservation. They can
function as sanctuaries for the threatened biodiversity of our seas and oceans. By supporting the resilience of
ecosystems, effective networks of MPAs create valuable benefits to society. These socioeconomic benefits include job
creation, food provision, or climate regulation. MPAs are therefore a strong illustration of the convergence between
the blue and green economy (p. 6).

84

MARTA CHANTAL RIBEIRO

1.4. A proibio de minerao nos campos hidrotermais protegidos


Concentre-se, agora, a ateno nos ecossistemas que, no momento em Portugal,
esto mais expostos aos interesses da minerao: os campos hidrotermais sitos na
Regio Autnoma dos Aores. No panorama da Unio Europeia, aparentemente, esta
Regio considerada como a nica rea de zona econmica exclusiva com interesse
para a minerao do mar profundo.70
Como vimos no quadro Cronologia, aps serem integrados na Rede OSPAR de AMPs
em 2007, os campos hidrotermais Menez Gwen e Lucky Strike foram classificados
como stios de importncia comunitria em 2009, no mbito da Directiva Habitats,71
aguardando-se a sua classificao como zonas especiais de conservao. O campo
hidrotermal Rainbow foi includo, em 2010, na Lista Nacional de Stios, mas ainda no
conheceu, que saibamos, outros desenvolvimentos no mbito da Unio Europeia.
No mbito nacional, tendo por base, na altura, o Decreto Legislativo Regional n.
15/2007/A, de 25 de Junho,72 os trs campos hidrotermais (Menez Gwen, Lucky Strike
e Rainbow) foram classificados como reservas naturais marinhas em 2011. Esta
classificao foi realizada pelo Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A, de 11 de
Novembro, que, como referimos, Estrutura o Parque Marinho dos Aores. 73 Este
diploma nuclear para apurarmos quais so as medidas de gesto que concretizam a
proteco dos ecossistemas, assim se cumprindo ao mesmo tempo, em maior ou
menor extenso, com as obrigaes decorrentes da Conveno OSPAR e da Directiva
Habitats.74
A primeira medida de proteco tomada abrangendo a rea dos trs campos
hidrotermais foi o Regulamento (CE) n. 1568/2005, de 20 de Setembro,75 respeitante
proteco dos recifes de coral de profundidade (e, na verdade, de outros
ecossistemas vulnerveis) dos efeitos da pesca em determinadas zonas do oceano
Atlntico. Por fora deste regulamento, numa vasta rea marinha dos Aores, da
Madeira e das Canrias est proibido o uso de diversas artes de pesca susceptveis de
70

Ver o documento Study to investigate the state of knowledge of deep-sea mining, cit., 2014, pp. 26, 53 e 166.

71

De 21 de Maio de 1992, Directiva 92/43/CEE, do Conselho, relativa preservao dos habitats naturais e da
fauna e da flora selvagens, JOCE n. L 206, de 22 de Julho, p. 7, por diversas vezes alterada. Ver a Deciso da
Comisso 2009/1001/UE, de 22 de Dezembro de 2009, JOUE n. L 344, de 23 de Dezembro de 2009, p. 46 (segunda
lista actualizada dos stios de importncia comunitria da regio biogeogrfica macaronsica).
72

Estabelecia a Rede Regional de reas Protegidas dos Aores, cit.. O diploma foi, entretanto, revogado pelo
Decreto Legislativo Regional n. 15/2012/A, de 2 de Abril, cit., que estabelece o regime jurdico da conservao da
natureza e da proteco da biodiversidade na regio dos Aores.
73

Cit.

74

Para mais desenvolvimentos ver o nosso livro, supracitado, nota 10, p. 561 e sgs. e p. 605 e sgs. Ver, tambm,
o nosso estudo Marine Protected Areas: the case of the extended continental shelf, 2014, supracitado, nota 8, p.
199 e sgs.
75

Cit.

85

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

produzir impactos negativos no fundo, assim se protegendo tanto ecossistemas


includos em AMPs como no. O regulamento foi completado pela Portaria n.
114/2014, de 28 de Maio, que estendeu a ratio do regulamento a uma rea marinha
mais vasta, ainda que com efeitos limitados s embarcaes nacionais de pesca.
Alguns anos volvidos, ao abrigo dos artigos 13. e 14. do Decreto Legislativo
Regional n. 28/2011/A, nas reservas naturais dos campos hidrotermais Menez Gwen e
Lucky Strike passaram a estar interditos vrios actos e actividades, a saber:
a) Todas as actividades de pesca, com excepo da pesca dirigida a espcies
epipelgicas migratrias;
b) A explorao de recursos que envolva tcnicas invasivas do fundo marinho e
dos ecossistemas associados, incluindo a explorao mineral, de hidratos e de
outros compostos ricos em energia, energia geotrmica e actividades com fins
biotecnolgicos;
c) A instalao de estruturas para a produo de energia;
d) A deposio de quaisquer materiais com impacte na paisagem submarina e no
funcionamento dos ecossistemas bentnicos;
e) A utilizao de quaisquer armas, substncias txicas ou poluentes, ou de
explosivos que possam causar dano ou perturbao das espcies em presena;
f) A introduo de rudo no meio areo ou subaqutico que possa causar
perturbao nas populaes de aves marinhas ou cetceos;
g) A realizao de quaisquer actividades que perturbem o equilbrio natural.
Alm disso, com relao aos mesmos campos hidrotermais, esto, ainda,
condicionados e sujeitos a parecer prvio vinculativo do director do Parque Marinho
dos Aores os seguintes actos e actividades:
a) A investigao cientfica e monitorizao ambiental, incluindo a captura de
espcimes;
b) A recolha de amostras biolgicas e geolgicas;
c) A visitao e as actividades de turismo de natureza;
d) Filmagens para fins comerciais ou publicitrios;
e) A instalao de cabos submarinos de comunicaes e de transmisso de
energia, condutas de gs, hidrocarbonetos ou outros;
f) A prospeco de recursos minerais, biolgicos ou energticos que envolvam
tcnicas invasivas que possam colocar em risco os fundos marinhos e
ecossistemas associados;
86

MARTA CHANTAL RIBEIRO

g) Lanar ncoras.
Bem mais contido o regime aplicvel na reserva natural do campo hidrotermal
Rainbow, bastando-se o n. 4 do artigo 21. em dizer que no podem ser autorizadas,
financiadas ou de alguma forma apoiadas por entidades com sede na Regio
Autnoma dos Aores quaisquer actividades de natureza extractiva ou que resultem na
perturbao dos ecossistemas bentnicos e das espcies bentnicas ali existentes.
O que podemos concluir, ento, da anlise do Decreto Legislativo Regional n.
28/2011/A que nos trs campos hidrotermais est interdita qualquer actividade de
aproveitamento dos recursos minerais, no dizer do diploma explorao mineral e
actividades de natureza extractiva.76 De forma mais evasiva, esto, igualmente,
interditas todas as actividades que resultem na perturbao do equilbrio natural e
das espcies e ecossistemas bentnicos ali existentes, o que absorve algumas
concretizaes especficas feitas no artigo 13., n. 3, e no artigo 14., n. 3. Todavia,
algumas destas actividades com potencial perturbador podem vir a ser autorizadas,
mediante parecer prvio vinculativo do director do Parque Marinho dos Aores, como
o caso da prospeco de recursos minerais que envolvam tcnicas invasivas que
possam colocar em risco os fundos marinhos e ecossistemas associados.
A cautela do diploma com a minerao tem razes bem identificadas, desde logo, o
valor anunciado dos sulfuretos polimetlicos que resultam da actividade hidrotermal,
concorrendo com a riqueza gentica e os valores ecolgico e cientfico dos campos. O
interesse comercial das reas profundas onde h fontes hidrotermais confirmado
pelos pedidos de atribuio de direitos de prospeco e pesquisa de depsitos
minerais em vastas zonas do mar da regio dos Aores, apresentados ao Estado
portugus em 2012, e reiterados em 2014, pela empresa canadiana Nautilus Minerals
Inc., lder mundial nesta rea. Os pedidos respeitam escrupulosamente a delimitao
das reservas naturais dos campos Menez Gwen, Lucky Strike e Rainbow, mas provocam
o primeiro sinal de alerta, pelo facto de cobrirem uma rea onde existem outros
campos de fontes hidrotermais e porque confinam perigosamente com os campos
Lucky Strike e Rainbow (ver a Figura 2).
Sem que se pretenda inventar um problema ou suscitar uma controvrsia
despropositada, at porque o que temos por ora so meros pedidos para prospeco e
pesquisa e no conhecida a predisposio do Estado portugus ou que condies
eventualmente determinar, vale a pena, por precauo, analisarmos com cuidado o
quadro normativo aplicvel minerao do mar profundo, em especial porque a

76

Ver supra nota 3.

87

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

extraco de minerais considerada a actividade humana de maior impacto negativo


nos campos hidrotermais.77
Os ecossistemas de profundidade em Portugal, aps uma fase de corrida pela sua
proteco, conhecem agora uma nova etapa, mais sombria, que poder culminar na
corrida pela sua minerao. Neste cenrio, pergunta-se o que poder o Direito fazer
para garantir um justo equilbrio entre os interesses antagnicos em presena?

Figura 2: Figura elaborada e gentilmente disponibilizada por Helena Calado e Antnio Medeiros

2. OS ECOSSISTEMAS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL: O DESPERTAR PARA A


MINERAO
2.1. Os pedidos da Nautilus Minerals Inc. num contexto de dvidas e incertezas
Sem prejuzo das medidas tomadas para controlar a investigao cientfica e outras
actividades de impacto aparentemente mais modesto nos ecossistemas, cremos no
estar enganados se dissermos que, at hoje, em Portugal, a actividade humana que

77

Ver o esclarecedor artigo, sintetizando vrios contributos cientficos, de Cindy Lee Van DOVER, Impacts of
anthropogenic disturbances at deep-sea hydrothermal vent ecosystems: A review, Marine Environmental Research
(2014), disponvel na seguinte pgina <http://dx.doi.org/10.1016/j.marenvres.2014.03.008> (acedida em 31 de
Maro de 2015).

88

MARTA CHANTAL RIBEIRO

mereceu mais medidas restritivas (condicionamentos e proibies) pela destruio que


provoca no fundo marinho a pesca. Seria fastidioso enunciar com pormenor todas as
medidas, nem esse o propsito deste estudo. Devemos sublinhar, porm, no
seguimento do que j foi atrs descrito, que as medidas tm sido aprovadas tanto por
Portugal, como pela Unio Europeia e pela NEAFC, e que elas no se confinam
necessariamente a AMPs. Antes pelo contrrio, as medidas abrangem vastas reas
onde ocorrem ou podem ocorrer corais de gua fria, montes submarinos e campos
hidrotermais. Com a j citada Portaria n. 114/2014, de 28 de Maio, na continuidade
do Regulamento (CE) n. 1568/2005, propende-se mesmo a criar um verdadeiro mapa
verde da pesca pela proibio de artes que contactam com o fundo.
Realce-se que, nalguns casos, a restrio da actividade pesqueira inclui zonas de
campos hidrotermais por um mero princpio de precauo, visto que as redes no
atingem as profundidades a que alguns deles se situam.78 Um exemplo o campo
Rainbow que se localiza a mais de 2.000 metros, limite que orienta, designadamente, o
Conselho Internacional para a Explorao do Mar (ICES 79).80 de realar, tambm, que
o quadro normativo em que se desenvolve a actividade pesqueira na actualidade
manifestamente sensvel s exigncias de proteco dos ecossistemas de
profundidade. A abordagem ecossistmica, o princpio da precauo e a avaliao de
impacte ambiental so, nesta sede, princpios reguladores fundamentais.81
O ano 2012 veio-nos acordar para a perspectiva, agora, da minerao do mar
profundo e, consequentemente, para o risco de virmos a comprometer uma
proteco dos fundos marinhos conseguida assinaladamente, pelo menos no texto
da lei, custa de medidas apertadas aplicadas s pescarias. A hiptese saltou das
discusses e dos documentos para a vida real quando a empresa Nautilus Minerals Inc.
(doravante, Nautilus) submeteu pedidos ao Estado portugus de atribuio de direitos
de prospeco e pesquisa de depsitos minerais nas seguintes reas da regio dos
Aores: Saldanha, Arinto, Moreto, Famous e Verdelho82 (ver a Figura 2). Os pedidos
respeitam escrupulosamente a delimitao das AMPs dos campos hidrotermais Menez
Gwen, Lucky Strike e Rainbow, mas suscitam as seguintes reflexes:
As reas incluem vrios campos hidrotermais at agora no classificados
como AMPs.

78

Ver o Regulamento (CE) n. 1568/2005, cit., bem como a Portaria n. 114/2014, cit.

79

The International Council for the Exploration of the Sea.

80

Ver o documento ICES Advice 2013, Book 1, ponto 1.5.5.3, ver infra nota 88.

81

Ver, por exemplo, a Resoluo n. 61/105, de 8 de Dezembro de 2006, da Assembleia Geral das Naes
Unidas, pargrafos 5, 70, 80 e 83, cit.; e os artigos 2. e 3. do Regulamento (UE) n. 1380/2013, cit.
82

Aviso n. 13357/2012 a Aviso n. 13360/2012, DR II, n. 195, de 9 de Outubro, p. 33672, e Aviso n.


13446/2012, DR II, n. 196, de 10 de Outubro, p. 33818.

89

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

As reas confinam com AMPs do Parque Marinho dos Aores, em especial


com a reserva natural do Lucky Strike, e praticamente circundam a
pequena reserva natural do Rainbow.
As reas solicitadas so claramente muito mais amplas do que as reas das
AMPs. O campo Menez Gwen localiza-se a cerca de 850 metros de
profundidade e a AMP ocupa uma rea de 95,2 Km2. O campo Lucky Strike
localiza-se a cerca de 1700 metros de profundidade e a AMP ocupa uma
rea de 192 Km2. O campo Rainbow localiza-se entre os 2270-2320 metros
de profundidade e a AMP ocupa uma rea de 250 X 60m (1,5Km2).83
Com a perspectiva do desenvolvimento de actividades relacionadas com a
minerao, prioritrio averiguar, no plano cientfico, se as AMPs
existentes cobrem um nmero e extenso de espcies e habitats
significativos pela sua singularidade e/ou suficientemente representativos
e, na medida em que tal seja cientificamente relevante, se configuram o
conceito de rede e que condies devem ser asseguradas para garantir a
conectividade entre eles. Este estudo importante para avaliar em que
medida podem ou no ser comprometidas decises futuras de
alargamento do nmero ou extenso das AMPs para cumprimento das
obrigaes assumidas no mbito da Conveno OSPAR ou que resultam do
direito da Unio Europeia (Rede Natura 2000 e Bom Estado Ambiental).
A existncia de estudos cientficos fidedignos fundamental para avaliar os
impactos negativos que a prospeco e pesquisa de recursos minerais
podem causar nos campos hidrotermais, tanto dentro como fora das
AMPs, sendo pacfico que a extraco desses recursos considerada a
actividade potencialmente mais destrutiva dos ditos ecossistemas. Neste
caso, outro tipo de estudos preciso com vista a mitigar os efeitos da
minerao sobre os ecossistemas. Acresce todo um tipo de impactos que
podem comprometer os objectivos de Bom Estado Ambiental das guas
marinhas, que necessitam igualmente de ser avaliados.
Neste quadro, no nosso entender, parece-nos avisado que nem a
prospeco e pesquisa e muito menos a extraco mineral devem ser
autorizadas se os dados cientficos forem inconclusivos e no for garantido,
naquilo que est ao alcance do homem, que os ecossistemas protegidos ou

83

Quanto s profundidades, no h desfasamento com o que referido no documento ICES Advice 2013, Book
1, ponto 1.5.5.3, ver infra nota 88. Com efeito, o ponto 1.5.5.3 refere-se rea de jurisdio da NEAFC. Esta
organizao regional s regula a pesca praticada no Atlntico Nordeste alm da jurisdio nacional, pelo que se
compreende que no documento se refira que s um campo hidrotermal, na Reykjanes Ridge, a sul da Islndia, est
ao alcance das redes de pesca.

90

MARTA CHANTAL RIBEIRO

merecedores de proteco esto a salvo do risco de deteriorao ou


destruio por aco antropognica. Por razes semelhantes, a Nova
Zelndia recusou um projecto da Trans-Tasman Resources em Junho de
2014,84 alegando, designadamente, incertezas acerca do alcance e
significado dos potenciais efeitos ambientais adversos do projecto de
minerao. Em idntica linha, este mesmo pas em Fevereiro de 2015, com
base no Exclusive Economic Zone and Continental Shelf (Environmental
Effects) Act 2012, recusou o pedido da Chatham Rock Phosphate Ltd., por
considerar que o projecto de minerao causaria efeitos adversos
significativos e permanentes no ambiente bentnico da Chatham Rise,
incluindo comunidades dominadas por corais duros protegidos, os quais
so potencialmente endmicos e, de todo o modo, constituem
ecossistemas raros e vulnerveis.85 Apesar dos estudos e plano de
mitigao dos impactos negativos apresentados pela empresa, a
Environmental Protection Authority entendeu dever prevalecer a
precauo devido incerteza da magnitude dos efeitos adversos. Tambm
com base no princpio da precauo, a Austrlia, em 2012, aprovou uma
moratria para a zona marinha envolvente de Groote Eylandt, uma ilha do
Northern Territory, banindo totalmente a minerao at haver um
conhecimento mais profundo e dados mais evidentes acerca dos impactos
actuais e potenciais da minerao (no caso em zonas pouco profundas) no
ambiente marinho.86 A moratria termina, supostamente, em 2015.
Na continuidade destes exemplos, aflora-se-nos ao esprito uma pergunta:
nas amplas zonas onde foram banidas as artes de pesca destrutivas dos
fundos marinhos no ser bvia a impossibilidade de extraco de minerais
slidos, desde logo, pelo seu potencial destrutivo acrescido? As razes que
justificam a proibio da pesca no so comuns, por maioria de razo,
extraco mineral?

84

The New York Times, 18 de Junho de 2014:


<http://www.nytimes.com/2014/06/19/business/international/new-zealand-rejects-mining-project-on-pacificseafloor.html> (pgina acedida em 31 de Maro de 2015).
85

Ver a seguinte pgina:


<http://www.epa.govt.nz/EEZ/chatham_rock_phosphate/Pages/default.aspx> (acedida em 31 de Maro de 2015).
86

Ver a seguinte pgina:


<http://www.abc.net.au/news/2013-06-12/groote-eylandt-seabed-mining-total-ban-nt-govt/4749576> (acedida em
31 de Maro de 2015).
Tambm a Nambia aprovou uma moratria em 2013, por um perodo de 18 meses,
<http://www.deepseaminingoutofourdepth.org/victory-namibian-governments-moratorium-on-seabed-miningsets-international-standard/> (acedida em 31 de Maro de 2015).

91

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Face ao exposto, o objectivo seguinte do nosso estudo desenvolver estas


reflexes dentro do quadro legal hoje existente, comeando pelos regimes nacionais e
evoluindo depois para os instrumentos europeus e internacionais mais relevantes. No
percurso, teremos sempre em mente duas perspectivas no princpio antagnicas, mas
que procuraremos conciliar.
Primeira, com a Resoluo n. 61/105, de 8 de Dezembro de 2006, sobre pesca
sustentvel, da Assembleia Geral das Naes Unidas, os campos hidrotermais so
expressamente qualificados, a par dos corais de gua fria e dos montes submarinos,
como ecossistemas marinhos vulnerveis (VME: vulnerable marine ecosystems).87 No
surpreende, por isso, que tanto nos pareceres cientficos do Conselho Internacional
para a Explorao do Mar88 como no mbito da Conveno OSPAR os campos
hidrotermais sejam considerados de proteco prioritria, estando mais
recentemente, tambm, a Unio Europeia a despertar para a questo. Do mesmo
modo, a ocorrncia de campos hidrotermais facilmente justificar a designao de
Areas of Particular Environmental Interest (APEI) pela Autoridade Internacional dos
Fundos Marinhos (doravante, AIFM). certo que a AIFM s gere os recursos minerais
da rea, um espao alm da jurisdio nacional, todavia, atendendo experincia j
reunida, do acervo da AIFM poderemos extrair exemplos que inspirem solues
adequadas realidade portuguesa. Designadamente, pese embora a diferena de
escala, na Clarion-Clipperton Zone (com cerca de 9 milhes de Km2, equivalente
aproximadamente Europa) foram designadas APEI onde esto proibidas tanto
actividades de prospeco e pesquisa como de aproveitamento.89 Resulta das
orientaes da Legal and Technical Commission da AIFM que as reas devem ser
representativas dos vrios habitats, biodiversidade e estrutura dos ecossistemas, bem
como suficientemente grandes para garantir a sustentabilidade das comunidades.90
Acresce que as reas protegidas no podem ser afectadas nem directamente por
actividades de minerao nem indirectamente pelo seu impacto, como o caso das
nuvens de sedimentos. Com este fim, recomenda-se que, alm de zonas nucleares,
sejam determinadas zonas tampo.
Segunda, abstraindo comparaes com outras actividades (v.g., pesca), que nem
tudo pode ser protegido e que o futuro provavelmente exigir a procura de um
87

Cit., ver pargrafos 80 e 83, alnea c).

88

Ver, por exemplo, o parecer de Junho de 2013 relativo area de jurisdio da NEAFC (Assessment of the list of
VME indicator species and elements, ICES Advice 2013, Book 1, ponto 1.5.5.3), disponvel na seguinte pgina:
<http://www.ices.dk/sites/pub/Publication%20Reports/Advice/2013/Special%20requests/NEAFC_VME_%20indicat
or_%20species_%20and_elements.pdf> (acedida em 31 de Maro de 2015).
89

Ver o documento Decision of the Council relating to an environmental management plan for the ClarionClipperton Zone, ISBA/18/C/22, de 26 de Julho de 2012.
90

Ver o documento da Legal and Technical Commission, Environmental Management Plan for the ClarionClipperton Zone, ISBA/17/LTC/7, de 13 de Julho de 2011.

92

MARTA CHANTAL RIBEIRO

equilbrio entre a proteco e a minerao.


Cindy Lee Van Dover, por exemplo, considera que a explorao (exploration) de
minerais, dependendo das tcnicas utilizadas, at pode ser benfica pelo maior
conhecimento que trar dos ecossistemas.91 No documento elaborado para a
Comisso Europeia, intitulado Study to investigate the state of knowledge of deep-sea
mining, de 28 de Agosto de 2014, clarifica-se esta ideia ao fazer-se uma distino entre
a prospeco, que se aceita poder potenciar o conhecimento do oceano, e a
explorao (exploration),92 a qual se entende poder causar impactos negativos
idnticos aos da extraco (quer dizer, aproveitamento ou exploitation), embora em
muito menor escala, sublinhando-se, no entanto, o rudo acstico extra provocado
pelos estudos ssmicos para avaliao de recursos minerais.93 Neste alinhamento, no
quadro 2 da Directiva-Quadro Estratgia Marinha (Directiva n. 2008/56/CE),
anteriormente referida, considerado presso e impacto o dano fsico provocado
tanto pela prospeco como pelo aproveitamento de recursos minerais no solo e
subsolo marinhos.
As concluses so convergentes no caso da extraco mineral, essa, sim,
reconhecidamente causadora de diversos impactos ambientais negativos.
Tratando-se de extraco mineral, Cindy Lee Van Dover aponta solues de
compromisso, defendendo a seguinte ideia: what the conservation community and
the scientific community would like to do is have policies in place before the
exploitation takes place. I mean, thats kind of a novel idea, right? Unlike in fisheries,
where were trying to catch up with all the damage weve done. 94 Pelos estudos e
testes j realizados, diga-se que, no cenrio da busca de minerais do mar profundo
(sulfuretos polimetlicos, ndulos polimetlicos e crostas de cobalto), os campos
hidrotermais activos parecem constituir os ecossistemas mais resilientes e com
capacidade de mais rpida renovao aps escavao e remoo. Em diferentes
momentos conclumos, no obstante, que quer Cindy Lee Van Dover 95 quer o
91

Ver o artigo do Autora, supracitado: Impacts of anthropogenic disturbances at deep-sea hydrothermal vent
ecosystems, 2014, p. 5.
92

No estudo do Parlamento Europeu, publicado em Maro de 2015, distinguem-se dois estdios na fase da
exploration. A primeira fase de explorao propriamente dita, que inclui localizao de recursos, amostragem e
perfurao utilizando tecnologias como eco-sondas, sonares, cmaras, amostras, etc. Uma segunda fase relativa
avaliao dos recursos minerais e planeamento, incluindo a anlise de dados com vista a determinar a viabilidade
de um eventual projecto de minerao. Ver supra nota 1, Deep-seabed exploitation: Tackling economic,
environmental and societal challenges, 2015. O estudo oferece quadros das tecnologias associadas fase da
exploration e fase da exploitation. Ver, por exemplo, p. 12, pp. 26-27, pp. 44-46 e p. 65.
93

Cit., supra nota 1, p. 102.

94

Em entrevista publicada em
<http://e360.yale.edu/feature/deep-sea_mining_is_coming_assessing_the_potential_impacts/2375/>
(pgina acedida em 31 de Maro de 2015). Sublinhado nosso.
95

Ver a nota anterior e o artigo do Autora, supracitado: Impacts of anthropogenic disturbances at deep-sea

93

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

documento Study to investigate the state of knowledge of deep-sea mining acabam


por admitir que o conhecimento hoje existente sobre o funcionamento dos campos
hidrotermais e os impactos da explorao (exploration) e da extraco ainda
incipiente para se tirarem concluses seguras. Ademais, h todo um conjunto de
impactos negativos causados, assinaladamente, pelas nuvens de sedimentos e
partculas e pelo rudo resultantes da extraco e das operaes na coluna de gua e
superfcie que no podem jamais ser negligenciados, pelas mltiplas alteraes que
podem provocar na re-sedimentao do leito e na penetrao solar, densidade,
turbidez, toxicidade, pH e temperatura da gua, com efeitos desconhecidos nos
microrganismos, nas espcies e no clima.96 Tambm no estudo do Parlamento
Europeu, publicado em Maro de 2015, se alerta para a grande incerteza acerca da
extenso dos impactos ambientais nos ecossistemas marinhos resultantes da
minerao. Uma aluso expressa feita aos campos hidrotermais, por serem
particularmente vulnerveis, podendo as suas espcies, muitas vezes endmicas de um
campo, ser afectadas inclusive por uma minerao em pequena escala.97
Independentemente do que se conclua, no caso das reas da plataforma
continental situadas alm das 200 m.n., retomamos a nossa posio expressa em
estudos anteriores,98 de acordo com a qual, at os limites exteriores serem
estabelecidos de forma definitiva e obrigatria pelo Estado portugus na sequncia de
recomendaes favorveis da Comisso de Limites da Plataforma Continental ou, pelo
menos, at aprovao destas recomendaes, seria aconselhvel uma atitude de
prudncia e conteno por parte do Estado, abstendo-se de desenvolver um qualquer
tipo de actividade econmica com efeitos sobre os recursos do solo e subsolo
marinhos. Muito especialmente, a extraco mineral mas, tambm, a prpria
explorao (exploration), no caso de impactos negativos. Temos, portanto, um
entendimento menos afoito do que aquele que tem sido veiculado pela AIFM, a qual,
com os olhos postos no artigo 82. da CNUDM, retira todas as consequncias do
disposto no artigo 77., n. 3, da CNUDM.99 Conferindo a mais ampla interpretao ao
artigo 77. da CNUDM, em termos idnticos ao nosso entendimento fixado em 2007 e
2010, mas sem entrar na anlise especfica da oportunidade do exerccio de poderes
pelo Estado costeiro, imperdvel a deciso do Tribunal Internacional do Direito do
hydrothermal vent ecosystems..., 2014.
96

Ver o documento Study to investigate the state of knowledge of deep-sea mining cit., supra nota 1, por
exemplo p. 89 e sgs., em especial as pp. 92-95.
97

Ver supra nota 1, Deep-seabed exploitation: Tackling economic, environmental and societal challenges, 2015.

98

Ver os nossos estudos citados na nota 8: The Rainbow: The First National Marine Protected Area Proposed
Under the High Seas, 2010, p. 194; A criao de AMPs nas zonas da plataforma continental situadas alm das 200
mn: Direito do Mar, CPLP e experincia portuguesa ps- Rainbow, 2010, p. 37; e Marine Protected Areas: the
case of the extended continental shelf, 2014, p. 198.
99

Ibidem.

94

MARTA CHANTAL RIBEIRO

Mar, no caso n. 16 (Bangladesh/Myanmar), de 14 de Maro de 2012.100


No obstante o tempo que ter de decorrer at que a viabilidade, rentabilidade e
oportunidade de minerao sejam um facto, recorde-se, por fim, aqui todas as dvidas
suscitadas pela aplicao do artigo 82. da CNUDM (Pagamentos e contribuies
relativos ao aproveitamento da plataforma continental alm de 200 m.n.) que tm de
ser aclaradas, sendo o artigo 82. objecto de estudo autnomo nesta publicao.
2.2. O quadro jurdico interno da proteco ambiental no contexto da revelao
(prospeco e pesquisa) e aproveitamento de recursos minerais
A minerao do mar profundo uma actividade que, na actualidade, s encontra
expresso nos estudos tcnicos, nos projectos de investigao ou nos discursos e
estratgias polticas. A probabilidade mais avanada de minerao do mar profundo
com carcter comercial est a ser protagonizada pela empresa Nautilus numa zona da
Papua Nova Guin: o projecto Solwara 1.101 O projecto tem conhecido muitos
contratempos, entre eles a falta de legislao interna que garanta a devida proteco
ambiental e os direitos dos povos locais, mas est previsto que o aproveitamento
comercial se inicie em 2017, fruto do contrato celebrado com o governo da Papua em
2014. Em contrapartida, a explorao (exploration; no mbito da AIFM distingue-se
de prospecting) est a ser desenvolvida h j algum tempo, tanto na rea 102 como em
espaos sob jurisdio nacional. Embora esta explorao decorra em zonas limitadas e
reservadas, os seus impactos ambientais no devem ser negligenciados ou descurados
na legislao aplicvel.
Naturalmente que, sendo a minerao uma actividade emergente tratando-se do
mar profundo, a legislao portuguesa estava visivelmente impreparada para dar
resposta aos pedidos da empresa Nautilus. De 2012 at ao presente o panorama
legislativo nacional conheceu nesta sede uma evoluo meritria, mas que nos
continua a suscitar inmeras preocupaes.
Com excepo dos hidrocarbonetos, que tm um regime prprio, no exacto
momento em que desenvolvemos este estudo o quadro legal aplicvel minerao
constava do Decreto-Lei n. 90/90, de 16 de Maro.103 Este diploma estabelecia o

100

Em especial os pargrafos 361, 362, 408-410. Ver os nossos estudos citados na nota 8: Rainbow, um
exemplo mundial..., 2007, pp. 58-59; The Rainbow: The First National Marine Protected Area Proposed Under
the High Seas, 2010, pp. 190-191.
101

Ver supra nota 1, Deep-seabed exploitation: Tackling economic, environmental and societal challenges, 2015,
p. 34. Ver tambm <http://www.nautilusminerals.com/irm/content/png.aspx?RID=258> (pgina acedida em 31 de
Maro de 2015).
102

Ver a seguinte pgina: <http://www.isa.org.jm/deep-seabed-minerals-contractors> (pgina acedida em 31


de Maro de 2015).
103

DR I, n. 63, p. 1296.

95

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

quadro jurdico da revelao (prospeco e pesquisa; exploration) e aproveitamento


(extraco; exploitation) dos recursos geolgicos mas, atendendo poca,
apresentava-se vago e insuficiente As preocupaes ambientais, por exemplo,
figuravam muito timidamente sob a forma de proteco do interesse manuteno da
estabilidade ecolgica ou de respeito das normas de proteco ambiental (artigo
12., n. 2, alnea e), e artigo 24., n. 1, alnea d)). De realar o propsito de criao de
zonas de defesa em reas ou locais classificados de interesse cientfico ou
paisagstico (artigo 38, n. 1). Alm disto, nada mais. certo que o diploma se
declarava aplicvel ao mar profundo, mas parece ter confiado os desenvolvimentos a
legislao especial que nunca chegou a ser adoptada (artigo 2., n. 2). E nem o
Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de Outubro,104 que estabelece o regime da
avaliao de impacte ambiental (AIA), transpondo a Directiva n. 2011/92/UE, supria,
sequer nesta matria, as omisses do Decreto-Lei n. 90/90. Com efeito, analisado o
Decreto-Lei n. 151-B/2013 verificamos que, apesar de todas as suas virtudes (v.g.,
participao pblica; medidas de compensao; compensao do dano ambiental), os
seus anexos no incluem a minerao do mar profundo, deixando a sujeio a
avaliao de impacte ambiental para uma deciso avulsa conjunta do membro do
Governo competente na rea do projeto em razo da matria e do membro do
Governo responsvel pela rea do ambiente (artigo 1., n. 3, alnea c). J tnhamos
concludo este trabalho quando foi publicado, a 27 de Agosto, o Decreto-Lei n.
179/2015 que altera, pela segunda vez, o Decreto-Lei n. 151-B/2013, designadamente
para, de forma expressa, sujeitar a AIA as sondagens de pesquisa e a extraco de
hidrocarbonetos no convencionais. A revelao e extraco mineral do leito e subsolo
marinhos continuam, portanto, aparentemente ausentes das preocupaes do
legislador nacional.
O primeiro passo para alterao do panorama legislativo deveu-se Regio
Autnoma dos Aores. Logo em 2010, a Regio teve a sensibilidade para integrar
expressamente a extraco de minerais dos fundos marinhos, qualquer que seja o
mtodo ou tecnologia, no conjunto de actividades sujeitas a avaliao de impacte
ambiental. Assim resulta do Anexo II, 6, c), do Decreto Legislativo Regional n.
30/2010/A, de 15 de Novembro.105 Este diploma desenvolve a anterior lei de bases do
ambiente (Lei n. 11/87) e transpe, no plano regional, vrias directivas europeias,
nomeadamente, relativas avaliao de impacte ambiental. Falta reflectir, quanto a

104

DR I, n. 211, p. 6328-(6). Alterado pelo Decreto-Lei n. 47/2014, de 24 de Maro, DR I, n. 58, p. 2161, e o


Decreto-Lei n. 179/2015, de 27 de Agosto, DR I, n. 167, p. 6429.
105

DR I, n. 221, p. 5118. Reproduzimos aqui a passagem: Extraco de minerais e rochas, incluindo areias e
lodos e hidratos de metano, dos fundos marinhos, qualquer que seja o mtodo ou tecnologia, com excepo das
dragagens para extraco de inertes para construo ou aterro at 3 milhas nuticas da costa (sublinhados
nossos).

96

MARTA CHANTAL RIBEIRO

ns, sobre a extenso da medida fase prvia da revelao (prospeco e pesquisa),


pelos impactos negativos que eventualmente poder produzir.
Seguiu-se a adopo do Decreto Legislativo Regional n. 21/2012/A, de 9 de
Maio,106 estabelecendo o regime jurdico de revelao e aproveitamento de recursos
geolgicos relativos ao territrio terrestre e marinho da Regio Autnoma dos Aores.
Este diploma define um regime mais conforme s exigncias ambientais do presente,
prevendo a aplicao expressa do regime de avaliao de impacte ambiental,
obrigando a que as propostas relativas a prospeco e pesquisa (revelao) e a
aproveitamento de recursos geolgicos apresentem planos especficos contendo as
medidas de proteco ambiental e de recuperao paisagstica a executar durante e
aps os trabalhos propostos, exigindo ainda, mesmo na fase de prospeco e pesquisa,
um plano de preveno da poluio marinha e o respeito das normas e
recomendaes adoptadas no mbito da AIFM e do Anexo V da Conveno OSPAR
(artigo 17.).
No seu Acrdo n. 315/2014, por diversas vezes citado, o Tribunal Constitucional
pronunciou-se, todavia, pela ilegalidade parcial das normas do Decreto Legislativo
Regional n. 21/2012/A, isto , na parte aplicvel aos recursos minerais marinhos
relacionada com o n. 3 do artigo 8. do ERAA. Os fundamentos avanados no Acrdo
estruturam-se principalmente em torno dos conceitos de domnio pblico martimo e
de gesto partilhada, tendo por resultado final, na nossa interpretao, o de provocar
um vazio legislativo em sede de revelao e aproveitamento de recursos geolgicos
marinhos na Regio Autnoma dos Aores. Porqu? Porque se o Decreto Legislativo
Regional n. 21/2012/A no satisfaz (na verdade nem o tenta!) os critrios da gesto
partilhada, do mesmo problema passou a padecer, supervenientemente, o DecretoLei n. 90/90. Com isto ganharam os campos hidrotermais e o ambiente marinho, pela
paz que lhes foi concedida com a suspenso da apreciao dos pedidos da empresa
Nautilus. Apesar de esta empresa ter reiterado os pedidos em 2014, a resposta foi
adiada aguardando-se, pelo que nos foi dado a perceber, pela clarificao e
actualizao do quadro legal.
Esta lio parece ter sido compreendida pelo Governo da Repblica que se apressou
a fazer a tentativa de concretizao de um modelo de gesto partilhada na Lei n.
17/2014 e no Decreto-Lei n. 38/2015, relativos ao ordenamento e gesto do espao
martimo nacional. A questo est, agora, em apreciar se o modelo escolhido o de
uma gesto partilhada ou se o de uma gesto subordinada, com atropelo das
competncias da Regio Autnoma dos Aores. Uma matria de que nos ocupmos
longamente no ponto 1.3. deste estudo.

106

DR I, n. 90, p. 2444.

97

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Entretanto, tommos conhecimento da proposta de Lei do Governo da Repblica,


aprovada em Conselho de Ministros em 5 de Maro de 2015, pela qual se estabelecem
as bases do regime jurdico da revelao e do aproveitamento dos recursos geolgicos
existentes no territrio nacional, incluindo os localizados no espao martimo nacional,
a qual esteve na origem da Lei n. 54/2015, de 22 de Junho. Interpretada em conjunto
com o Decreto-Lei n. 38/2015, com esta Lei de bases caminha-se para obviar o vazio
decorrente, implicitamente, do Acrdo n. 315/2014 no que concerne a Regio
Autnoma dos Aores. No nos foi permitido fazer uma anlise aprofundada da Lei n.
54/2015, um vez que foi publicada numa fase de reviso de provas da presente
publicao. Limitamo-nos, por conseguinte, a tecer as seguintes observaes
genricas:
Primeira, vinte e cinco anos volvidos, o texto da Lei n. 54/2015 no
significativamente melhor do que o do Decreto-Lei n. 90/90 no que tange
a proteco dos ecossistemas e do ambiente marinho. Alis, a Lei limita-se
a retomar, por vezes, o arrazoado deste diploma, designadamente no que
toca as zonas de defesa (artigo 45.), e mantm o mesmo perfil vago e
genrico quanto s preocupaes de ordem ambiental, ficando muito
aqum do Decreto Legislativo Regional n. 21/2012/A. Mais
concretamente, retiramos da Lei o princpio da preservao do ambiente
(artigo 4., n. 2, alnea e)), o princpio da salvaguarda, a ttulo preventivo,
sempre que possvel, do ambiente e da manuteno da dinmica ecolgica
(artigo 4., n. 3, alnea c)), o dever de executar medidas de proteco e de
recuperao ambiental (artigos 21. e 29.) e, por fim, a sujeio da
atribuio de direitos de explorao e s neste caso ao cumprimento
do requisito da avaliao de impacte ambiental, quando aplicvel (artigo
27., n. 2). E praticamente nada mais. Ficamos, por isso, na dvida acerca
das intenes subjacentes nova Lei de bases. Se de facto agilizar o
acesso aos recursos geolgicos ou se suposto compreender a Lei dentro
do sistema normativo global que lhe afim, por muito complexo que isso
seja e sem que, ainda assim, se evite a sobrevivncia de lacunas. A pensar
no espao martimo nacional haver, ento, que considerar, pelo menos, o
Decreto-Lei n. 38/2015 (a ele se referem os artigos 37., n. 5, e 41., n.
4), o Decreto-Lei n. 151-B/2013 (AIA), o Decreto Legislativo Regional n.
30/2010/A (AIA), o Decreto-Lei n. 108/2010 (Bom Estado Ambiental) e,
enfim, a Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 19/2014), na qual se resume
todo o common core actual em matria de proteco do ambiente, bem
como todos os instrumentos legais aplicveis em matria de reas
classificadas para conservao da biodiversidade marinha, pela sua relao
imediata com as zonas de defesa. Neste aspecto, de facto positivo que
98

MARTA CHANTAL RIBEIRO

no artigo 45. da Lei n. 54/2015, apesar do arrazoado no muito feliz, os


locais classificados de interesse cientfico ou paisagstico fiquem
incondicionalmente a salvo da extraco mineral, no se percebendo muito
bem se gozam desta proteco absoluta as reas circundantes.
Lida a nova Lei de bases, ocorre-nos que falta, talvez, ao nosso legislador
olhar alm-fronteiras e estudar o direito comparado, principalmente os
exemplos que nos chegam do Pacfico, remoto na geografia mas to
prximo no que tange os desafios colocados pela minerao do mar
profundo num ambiente vulnervel. O exemplo mais elaborado at agora
o Seabed Minerals Act 2014 adoptado por Tonga107 na linha, segundo
chegou ao nosso conhecimento, da proposta que est ainda em apreciao
nas ilhas Cook. O Seabed Minerals Act 2014 um verdadeiro modelo de
integrao dos princpios e instrumentos fundamentais dirigidos
proteco do ambiente marinho (v.g., princpio da precauo, AIA), com as
particularidades de respeito absoluto pelas reas marinhas protegidas,
inclusive na fase de prospeco, e de incorporar uma dimenso
internacional ao introduzir toda uma Parte 7 relativa ao sponsorship de
actividades de prospeco ou minerao na rea sob gesto da AIFM.108
Algo que fora tentado no malogrado Decreto Legislativo Regional n.
21/2012/A. O diploma tongans tem, ainda, uma Parte 9 dedicada ao
desenvolvimento de investigao cientfica marinha na plataforma
continental demonstrando, tanto aqui como noutros dispositivos, uma
perfeita compreenso dos compromissos que resultam do Direito do Mar.
Segunda, levanta-nos algumas dificuldades o artigo 65. da Lei n. 54/2015
no que concerne a aplicao s regies autnomas,109 no sendo bvia a
concretizao do conceito de gesto partilhada no domnio marinho.
Compreendemos que no fcil uma redaco que atenda filigrana dos
107

Act 10 of 2014, An Act to provide for the management of the Kingdom's seabed minerals, and the regulation
of exploration and mining activities within the Kingdom's jurisdiction or under the Kingdom's control outside of
national jurisdiction, in line with the Kingdoms responsibilities under international law.
108

Ver, em particular, as Regulations 2, 32, 38, 39, 42, 44, 47, 51, 71, 73 e 77.

109

Reproduzimos o artigo na totalidade:

1 - O disposto na presente lei aplicvel s Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, com as devidas
adaptaes, nos termos da respetiva autonomia poltico-administrativa, cabendo a sua execuo aos rgos
competentes das respetivas regies autnomas, tendo em conta o disposto no nmero seguinte.
2 - Compete s regies autnomas dos Aores e da Madeira, atravs dos respetivos servios e rgos
competentes, a atribuio de direitos sobre os recursos geolgicos no respetivo territrio.
3 - Os contratos para a atribuio de direitos de avaliao prvia, prospeo e pesquisa, explorao
experimental e explorao de recursos geolgicos localizados nas zonas martimas adjacentes at s 200 milhas
martimas so celebrados entre a administrao central, a respetiva regio autnoma e a entidade titular dos
direitos.

99

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

poderes do Estado e das regies tanto no espao terrestre como no


marinho e, portanto, o que nos parece que a questo resolvida pela
aplicao dos nmeros 2 e 3 do artigo 65. juntamente com a remisso
para o Decreto-Lei n. 38/2015 (relembrem-se os artigos 37., n. 5, e 41.,
n. 4, da Lei), fazendo-se deste diploma legal o regime matriz que
desenvolve o dito conceito e define o modelo aplicvel no espao martimo
nacional. A ser esta a soluo, ser ela bastante para a aplicao pacfica do
novo regime dos recursos geolgicos? Ou ser que a Lei n. 54/2015
padece do mesmo vcio que o Decreto Legislativo Regional n. 21/2012/A
ilegalidade parcial por violao do n. 3 do artigo 8. do ERAA? Deixamos
aqui as questes para meditao.
2.3. Os compromissos assumidos ao nvel regional: Rede Natura 2000, DirectivaQuadro Estratgia Marinha e Anexo V da Conveno OSPAR
Os recursos minerais slidos do mar profundo s muito recentemente (2014-2015)
colheram, como tivemos ocasio de apreciar, a ateno das instituies europeias.110
prematuro, por isso, antecipar cenrios sobre a possvel actuao futura da Unio
Europeia neste domnio, fazendo uso das competncias que o Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) lhe confere no domnio do mercado interno
(v.g., mercado das matrias primas), do ambiente e do desenvolvimento cientfico e
tecnolgico (artigo 4. competncias partilhadas111).112 Do ponto de vista da
proteco ambiental, encontrmos, todavia, um enquadramento cujos contornos so
delineados em seguida.
2.3.1. O regime aplicvel Rede Natura 2000
A aplicao ao meio marinho das Directivas Aves (Directiva 2009/147/CE, de 30 de
Novembro) e Habitats (Directiva 92/43/CEE, de 21 de Maio),113 que enformam a Rede

110

Ver supra nota 1.

111

No bvio o alcance das competncias partilhadas da Unio Europeia enumeradas no artigo 4. do TFUE,
obrigando a uma interpretao sistemtica que inclui o artigo 5., n. 3, do Tratado da Unio Europeia (a aplicar em
primeiro lugar), o artigo 2., n. 2, e o artigo 3., n. 2, ltima parte, do TFUE.
112

Sobre o mercado dos minerais slidos, merece-nos preocupao o documento elaborado por um subgrupo
do Raw Materials Supply Group, intitulado Recommendations on the framework conditions for the extraction of
non-energy raw materials in the European Union, Report of the Ad Hoc Working Group on Exchange of best
practices on minerals policy and legal framework, information framework, land-use planning and permitting
(AHWG), verso de Outubro de 2014. Sobre a poltica e estratgia europeia para o mercado de matrias primas, ver
a seguinte pgina:
<http://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/policy-strategy/index_en.htm> (acedida em 31 de Maro de
2015).
113

Quanto ao Direito portugus de transposio, ver o Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril (DR I-A, n. 96, p.
2183), alterado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de Fevereiro (DR I-A, n. 39, p. 1670), bem como o Decreto
Legislativo Regional n. 15/2012/A, supracitado, e o Decreto Legislativo Regional n. 5/2006/M, de 2 de Maro (DR

100

MARTA CHANTAL RIBEIRO

Natura 2000, foi j objecto de estudos nossos muito aprofundados,114 pelo que nos
limitaremos a fazer algumas consideraes em torno dos efeitos do regime da Rede
Natura 2000 nas decises sobre minerao em zonas de campos hidrotermais, com
especial foco na Directiva Habitats. Assim,
Primeiro, a Directiva Habitats aplica-se em todos os espaos martimos sob
jurisdio dos Estados-membros, incluindo os habitats naturais, os habitats de espcies
e as espcies sedentrias da plataforma continental alm das 200 m.n..
Segundo, o mbito de aplicao espacial da Directiva Habitats fica, em certa
medida, prejudicado pelo mbito de aplicao material, isto , seja qual for o espao
martimo a proteco selectiva, uma vez que a Directiva s confere proteco aos
habitats naturais contemplados no Anexo I, aos habitats de espcies contemplados no
Anexo II e s espcies enumeradas nos Anexos IV e V. Resultado, h claro privilgio da
biodiversidade costeira, em detrimento da biodiversidade do mar profundo ou do
oceano aberto.
Terceiro, articulando o guia da Comisso Europeia intitulado Orientaes para a
criao da Rede Natura 2000 no domnio marinho, de Maio de 2007, e o Manual de
Interpretao dos Habitats da Unio Europeia foi possvel integrar, por via
interpretativa, ecossistemas de profundidade como campos hidrotermais e montes
submarinos no mbito de aplicao material da Directiva Habitats.115 O mtodo vale
por clere e simples, mas suscita vrias questes, at ao momento no resolvidas,116
sendo as mais importantes as seguintes:
No resolve as lacunas respeitantes a espcies do mar profundo ou do
oceano aberto.
No identifica os habitats do mar profundo ou aberto que devam ser
considerados habitats prioritrios, os quais beneficiam de proteco
acrescida. Sublinhe-se que os campos hidrotermais, por razes antes
I-A, n. 44, p. 1658).
114

Ver todos os desenvolvimentos no nosso estudo intitulado Rede Natura 2000: os desafios da proteco da
biodiversidade marinha no dealbar do sculo XXI, in nmero especial da Revista Temas de Integrao (After Fifty
Years: The Coming Challenges - Governance and Sustainable Development / 50 Anos Passados: Os Desafios do
Futuro Governance e Desenvolvimento Sustentvel), n. 25, 1. semestre de 2008, pp. 165-233; e, tambm, no
nosso livro citado na nota 10, A proteco da biodiversidade marinha..., 2013, p. 579 e sgs. Alguns documentos mais
recentes podem ser encontrados em
<http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/marine/index_en.htm> (pgina acedida em 31 de Maro de
2015).
115

Ver o Interpretation Manual of European Union Habitats, Comisso Europeia (DG Ambiente), Europa a 27,
Julho de 2007, entretanto substitudo por uma edio de Abril de 2013, Europa a 28. Em especial, veja-se o cdigo
1170 relativo ao habitat natural recifes.
116

Est a decorrer um processo de avaliao do regime da Rede Natura 2000, e da sua aplicao, pela Comisso
Europeia, aguardando-se uma deciso, em 2016, quanto a uma sua eventual reforma:
<http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/index_en.htm>.

101

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

evidenciadas, so fortes candidatos a integrar a lista dos habitats


prioritrios.
No est definido um calendrio claro que oriente e vincule os Estadosmembros na aplicao da Directiva Habitats no meio marinho. Nesta
medida, os prazos determinados pela Directiva-Quadro Estratgia Marinha
podem ter um efeito positivo.
Tanto o guia da Comisso Europeia como o Manual de Interpretao no
tm fora vinculativa. Com efeito, s o Parlamento Europeu em conjunto
com o Conselho da Unio Europeia podem proceder a uma reviso
adequada da Directiva (artigo 192. do TFUE).
Quarto, seja como for, integrado um habitat natural por exemplo um campo
hidrotermal na Lista Nacional de Stios (1. de trs etapas; est nesta fase o campo
Rainbow) ou na Lista de Stios de Importncia Comunitria (2. de trs etapas; esto
nesta fase os campos Lucky Strike e Menez Gwen), o Estado-membro em causa fica
irremediavelmente obrigado a respeitar o regime estabelecido na Directiva Habitats
tal como interpretado pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia, destacando-se o
seguinte:
Nos termos do n. 5 do artigo 4. da Directiva Habitats, logo que um local
seja formalmente reconhecido como Stio de Importncia Comunitria pela
Comisso Europeia117 ficam os Estados-membros obrigados a conceder-lhe
a proteco preventiva regulada no n. 2 do artigo 6. da Directiva, de
modo a acautelar os objectivos da sua designao futura como Zona
Especial de Conservao (3. etapa). Em 2006, o Tribunal de Justia da
Unio Europeia estendeu a obrigao de preservao aos habitats naturais
integrados na Lista Nacional de Stios. Em concreto, no acrdo Bund
Naturschutz in Bayern, de 14 de Setembro de 2006, o Tribunal esclareceu
que no podem ser autorizadas intervenes susceptveis de comprometer
seriamente as caractersticas ecolgicas de um local que integre a Lista
Nacional de Stios (v.g., reduo significativa da superfcie do stio,
desaparecimento de espcies prioritrias, destruio do stio).118 Quanto
aos locais ainda no includos na Lista Nacional de Stios, realce-se que o
Advogado-Geral Geelhoed, nas suas concluses apresentadas em 18 de
117

Sobre o primeiro seminrio biogeogrfico para as regies marinhas, realizado em Maio de 2015, ver a
seguinte pgina: <http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/platform/events/eventsupcoming/157_first_marine_biogeographical_process_seminar_en.htm>.
118

Acrdo Bund Naturschutz in Bayern e outros/Freistaat Bayern, de 14 de Setembro de 2006, proc. C-244/05,
Col. I-8445, pargrafos 41, 44 e 46. Este acrdo teve antecedentes no acrdo Dragaggi, de 13 de Janeiro de 2005,
proc. C-117/03, Col. I-167, e a jurisprudncia foi retomada no acrdo Comisso Europeia contra Reino de Espanha
(lince ibrico), de 20 de Maio de 2010, proc. C-308/08, pargrafo 21.

102

MARTA CHANTAL RIBEIRO

Maio de 2006, no mbito do referido acrdo, sustentou que o dever de os


Estados-membros no comprometerem a realizao dos resultados
prescritos pela Directiva Habitats, inerente ao artigo 4., n. 3, do Tratado
da Unio Europeia, se propaga aos locais que, tendo em ateno as suas
caractersticas, deviam estar includos na Lista de Stios de Importncia
Comunitria, s que ainda no foram propostos pelos Estados-membros.
Quanto ao mbito da proteco preventiva, no se exclui que possam ser
proibidas, tambm, actividades situadas fora dos stios quando ameacem a
realizao dos objectivos de proteco que justificaram a insero dos
stios nas listas.
Aps a Comisso Europeia integrar um local na Lista de Stios de
Importncia Comunitria inicia-se um prazo de seis anos para a sua
classificao como Zona Especial de Conservao. Nesta terceira etapa, os
Estados-membros esto obrigados a criar um regime de proteco
completo (medidas negativas, mas tambm positivas) que acompanhe o
acto de classificao.
Os planos ou projectos susceptveis de afectar um stio de forma
significativa, individualmente ou em conjugao com outros planos e
projectos, sero objecto de uma avaliao adequada das suas incidncias
sobre o stio no que se refere aos objectivos de conservao do mesmo
(artigo 6., n. 3, da Directiva Habitats). A anlise de incidncias ambientais
nalgumas situaes subsume-se na avaliao de impacte ambiental.119
Quinto, na aplicao do regime anteriormente exposto no se pode negligenciar as
derrogaes consentidas pelo artigo 6., n. 3 e 4, da Directiva Habitats
atendibilidade de razes imperativas de reconhecido interesse pblico admitindo-se,
dentro de certas condies, a realizao de planos e projectos com incidncias
negativas , cuja aplicao se contempla a partir da segunda etapa (artigo 4., n. 5, da
Directiva Habitats). A este respeito, evidencie-se:
No caso de um stio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma
espcie prioritria, apenas podem ser invocadas razes relacionadas com a
sade do homem ou a segurana pblica ou com consequncias benficas
primordiais para o ambiente ou, aps parecer da Comisso, outras razes
imperativas de reconhecido interesse pblico. Neste contexto, a
classificao dos campos hidrotermais como habitat natural prioritrio
ganha o mximo relevo.

119

Ver o artigo 10. do Decreto-Lei n. 140/99, alterado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, supracitados.

103

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

Alm das razes de sade, segurana ou maximizao da proteco do


ambiente, enunciadas no pargrafo anterior, no oceano profundo difcil
identificar que razes credveis de interesse pblico (impulsionar
significativamente a economia do Estado?) podem ser invocadas para
justificar uma derrogao ao regime de proteco. De resto, o regime das
derrogaes prev que devam ser tomadas todas as medidas
compensatrias para assegurar a proteco da coerncia global da Rede
Natura 2000. Ora, a prpria Comisso Europeia em 2011 reconhecia que,
no caso de actividades extractivas no meio marinho, pode haver
dificuldades significativas na aplicao de medidas compensatrias, sendo
necessria mais investigao sobre o assunto.120 O panorama piora se
pensarmos que os campos hidrotermais podem constituir ecossistemas
nicos, com espcies endmicas, insubstituveis por natureza.
Sexto, a violao das obrigaes decorrentes do regime da Rede Natura 2000 pode
culminar numa aco por incumprimento contra o Estado-membro prevaricador, a
qual pode ter por desfecho a aplicao de uma multa de quantia fixa e/ou temporria
(artigos 258. a 260. do TFUE: quantia fixa ou sano pecuniria compulsria). 121
2.3.2. As implicaes da Directiva-Quadro Estratgia Marinha
No que concerne a Directiva n. 2008/56/CE, de 17 de Junho (Directiva-Quadro
Estratgia Marinha), transposta para Portugal pelo Decreto-Lei n. 108/2010, de 13 de
Outubro,122 sublinhamos as seguintes implicaes:
Primeira, a prospeco e aproveitamento de recursos no vivos no solo e subsolo
marinhos esto expressamente contemplados no quadro de presses e impactos
anexo Directiva, designadamente, pelos danos fsicos, rudo submarino, interferncia
em processos hidrolgicos e contaminao por substncias perigosas que provocam ou
so susceptveis de provocar (Quadro 2 do Anexo III).
Segunda, a Directiva aplica-se s guas marinhas, nas quais se incluem as guas
interiores, o mar territorial, a zona econmica exclusiva e a plataforma continental,
120

Ver o documento da Comisso Europeia intitulado EC Guidance on undertaking new non-energy extractive
activities in accordance with Natura 2000 requirements, de Julho de 2010, Luxembourg: Publications Office of the
European Union, 2011, p. 85.
121

Quanto aos particulares, merecem ateno a Directiva 2004/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 21 de Abril, relativa responsabilidade ambiental em termos de preveno e reparao de danos ambientais,
JOCE n. L 143, de 30 de Abril de 2004, p. 56 (alterada pela Directiva 2006/21/CE e pela Directiva 2009/31/CE),
transposta pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de Julho, por trs vezes alterado (Decreto-Lei n. 245/2009,
Decreto-Lei n. 29-A/2011 e Decreto-Lei n. 60/2012); e a Directiva 2008/99/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 19 de Novembro, relativa proteco do ambiente atravs do direito penal, JOCE n. L 328, de 6 de
Dezembro de 2008, p. 28. Esta ltima foi transposta pela Lei n. 81/2015, de 3 de Agosto.
122

Ver supra nota 65.

104

MARTA CHANTAL RIBEIRO

incluindo as reas alm das 200 m.n. (artigo 3., n. 1). Naturalmente que, nas reas
alm das 200 m.n., os Estados-membros esto mais limitados pelo facto de a
manuteno ou obteno do bom estado ambiental estarem dependentes de mais
variveis, resultantes do regime de alto mar aplicvel coluna de gua sobrejacente
ao solo e subsolo marinhos (artigos 78. e 87., em especial, da CNUDM). No que tange
a minerao, o artigo 208. da CNUDM, completado pelo artigo 214., claro acerca
dos standards mnimos a observar pelos Estados costeiros, isto , estes devem
adoptar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluio do meio
marinho, proveniente directa ou indirectamente de actividades relativas aos fundos
marinhos sob sua jurisdio e proveniente de ilhas artificiais, instalaes e estruturas
sob a sua jurisdio e tais leis, regulamentos e medidas no devem ser menos
eficazes que as regras e normas, bem como prticas e procedimentos recomendados,
de carcter internacional. At ao presente no foram adoptadas, pelas Partes
Contratantes da CNUDM, quaisquer medidas internacionais (nem mundiais nem
regionais) incidentes sobre a prospeco e o aproveitamento de recursos minerais
slidos nos fundos marinhos sob sua jurisdio. Todavia, embora a Autoridade
Internacional dos Fundos Marinhos exera mandato exclusivo sobre a rea
corresponde aos recursos minerais do solo e subsolo marinhos alm da jurisdio
nacional , todas as Partes Contratantes da CNUDM so membros da AIFM e
abstractamente abrangidas pelo regime de sponsorship, 123 pelo que nos parece bvio
que os standards mnimos de proteco a adoptar pelas Partes Contratantes devem
equivaler aos estabelecidos pela AIFM nos seus regulamentos (artigos 133., 137.,
156. e 209. da CNUDM).124 Acresce que, pensando principalmente na poluio
transfronteiria, poder haver interaco entre as actividades de minerao
desenvolvidas na plataforma continental e o alto mar ou a rea e vice-versa, facto que
fortalece a defesa de regimes harmonizados, pelo menos, quanto aos standards

123

Ver o Parecer Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to
activities in the Area, Tribunal Internacional do Direito do Mar, caso 17, 1 de Fevereiro de 2011. Para um
desenvolvimento doutrinal, vide David FREESTONE, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons
and Entities with respect to Activities in the Area. Advisory Opinion of the Seabed Disputes Chamber of ITLOS,
American Journal of International Law, vol. 105, 2011, pp. 755-761; e Maria Teresa PONTE IGLESIAS, La
prospeccin y exploracin de la zona internacional de los fondos marinos y ocenicos de una manera
ambientalmente responsable. Aportes de la primera opinin consultiva de la Sala de Controversias de Fondos
Marinos, in Julio Jorge URBINA e Maria Teresa PONTE IGLESIAS (Coord.), Proteccin de intereses colectivos en el
Derecho del mar y cooperacin internacional, Madrid, Iustel, 2012, pp. 63-107.
124

At ao presente, a AIFM s adoptou regulamentos para a fase de prospeco e pesquisa de recursos


minerais, estando no presente momento a ser elaborado o regulamento aplicvel ao aproveitamento de recursos
minerais. Ver, em especial, as Regulations on prospecting and exploration for polymetallic sulphides in the Area,
2010, e o relatrio intitulado Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area, March 2015.
Em 31 de Maro de 2015 os documentos estavam acessveis em
<https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/isba-16a-12rev1_0.pdf>
e <https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Survey/Report-2015.pdf >.

105

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

mnimos. Entre estes sublinhamos, a aplicao do princpio da precauo125 e da


avaliao de impacte ambiental,126 a existncia de planos de preveno da poluio e
de medidas de mitigao, a criao de AMPs de dimenso e em nmero suficiente, a
criao de zonas tampo em torno das AMPs, a proibio de quaisquer actividades de
minerao (incluindo de prospeco e pesquisa) dentro das AMPs, a impossibilidade
de concesso de reas onde tenham sido criadas AMPs.
Terceira, o regime confere centralidade s reas marinhas protegidas 127 na
manuteno ou obteno do bom estado ambiental, tal como definido no Anexo I da
Directiva, e privilegia a proteco de habitats reconhecidos ou considerados, no
mbito das Directivas aplicveis Rede Natura 2000 ou das convenes internacionais,
de especial interesse do ponto de vista cientfico ou da biodiversidade (Anexo III,
quadro 1, da Directiva).
Quarta, os desvios do objectivo bom estado ambiental do meio marinho esto
regulamentados no artigo 14. da Directiva n. 2008/56/CE e do Decreto-Lei n.
108/2010, vinculando os Estados-membros ao respeito do procedimento ali previsto.
Quinta, a violao das obrigaes decorrentes da Directiva pode culminar numa
aco por incumprimento contra o Estado-membro prevaricador, a qual pode ter por
desfecho a aplicao de uma multa de quantia fixa e/ou temporria (artigos 258. a
260. do TFUE).128
2.3.3. O contributo da Conveno OSPAR e do seu Anexo V
Em termos idnticos aos que utilizmos a propsito do regime da Rede Natura
2000, a Conveno OSPAR e o seu Anexo V129 foram objecto de desenvolvimento em
estudos nossos prvios, assinaladamente, no que toca ao dever de criao e de gesto
125

No deve ser desenvolvida nenhuma actividade havendo risco de dano srio (alterao adversa significativa)
ao ambiente marinho.
126

Num contexto transfronteirio, relevante a Conveno relativa avaliao de impactes ambientais


transfronteirios (Convention on environmental impact assessment in a transboundary context), adoptada em
Espoo, em 25 de Fevereiro de 1991, com entrada em vigor em 10 de Setembro de 1997. Portugal ratificou esta
conveno em 6 de Abril de 2000. No mbito desta conveno de referir a adopo em 21 de Maio de 2003, em
Kiev, do Protocolo sobre avaliao ambiental estratgica em contexto transfronteirio (Protocol on strategic
environmental assessment to the convention on environmental impact assessment in a transboundary context). Este
Protocolo est em vigor desde 11 de Julho de 2010.
127

Ver os considerandos 6, 7 e 18 do prembulo da Directiva n. 2008/56/CE, bem como o seu artigo 13., n. 4,
e, ainda, o artigo 12., n. 6, do Decreto-Lei n. 108/2010. Ver, tambm, o documento da Comisso Europeia
intitulado Links between the Marine Strategy Framework Directive (MSFD 2008/56/EC) and the Nature Directives
(Birds Directive 2009/147/EEC (BD) and Habitats Directive 92/43/EEC (HD)). Interactions, overlaps and potential
areas for closer coordination, de 27 de Julho de 2012. Disponvel em
<http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/marine/docs/FAQ%20final%202012-07-27.pdf>
(acedido em 31 de Maro de 2015).
128

Ver supra nota 121.

129

Para referncias completas, ver supra a nota 5.

106

MARTA CHANTAL RIBEIRO

efectiva de reas marinhas protegidas pelas Partes Contratantes, bem como ao


alcance e constringncia do regime estabelecido.130 Por conseguinte, fazemos apenas
as seguintes consideraes genricas:
Os campos hidrotermais esto, desde 2004, includos na lista OSPAR de
habitats merecedores de proteco prioritria.131 Os campos hidrotermais
localizados na Regio V, a qual envolve toda a rea marinha da Regio
Autnoma dos Aores, foram mesmo objecto de uma recomendao
especfica: a OSPAR Recommendation 2014/11 on furthering the protection
and conservation of hydrothermal vents/fields occurring on oceanic ridges
in Region V of the OSPAR maritime area. 132
As iniciativas desenvolvidas pela Comisso OSPAR podem ser inspiradoras e
devem ser acompanhadas. Cite-se, por exemplo, o documento The OSPAR
Guidelines for Monitoring the Environmental Impact of Offshore Oil and
Gas Activities (2004-11), e os seus desenvolvimentos. 133

CONCLUSO
J vai extenso o nosso texto e temos mesmo de terminar.
Entre o dia 29 de Outubro de 2014 e este momento em que nos imperioso fechar
o estudo sobreveio toda uma agitao propiciada pela publicao do Decreto-Lei n.
38/2015, pelo qual o legislador nacional, independentemente das crticas menos
positivas, virou uma pgina importante no direito portugus do mar. Fazendo justia
ao elenco de instrumentos, nacionais e regionais, relativos ao mar publicados nestes
primeiros quinze anos do sculo XXI, dando nota da sua complementaridade,
apreciando o acervo de legislao que herdmos de dcadas anteriores, parece-nos
ser tempo de difundir uma ideia de sistema em torno da expresso direito portugus
130

Em particular, ver o nosso livro citado na nota 10, A proteco da biodiversidade marinha..., 2013, p. 549 e
sgs., e, com actualizaes, o estudo intitulado Marine Protected Areas: the case..., 2014, supracitado, nota 8.
131

Ver supra a nota 9.

132

Ver o documento OSPAR 14/21/1, Annex 16. No ponto 5.1., com vista a assegurar a concretizao dos
comandos contidos na Recomendao, as Partes Contratantes ficam obrigadas ao seguinte: Contracting Parties
should report by 31 December 2016 and then by 31 December 2019 on the implementation of this Recommendation
to the appropriate OSPAR subsidiary body. After 2019 Contracting Parties should report every six years on the
implementation of this Recommendation.
133

No mbito da Unio Europeia, veja-se a Directiva 2013/30/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12


de Junho, relativa segurana das operaes offshore de petrleo e gs e que altera a Directiva 2004/35/CE, JOUE
n. L 178, de 28 de Junho de 2013, p. 66.

107

ENTRE O APELO DOS RECURSOS MINERAIS E A PROTECO DOS


ECOSSISTEMAS VULNERVEIS DO MAR PROFUNDO EM PORTUGAL

do mar. Aberto ao aperfeioamento, integrao e desenvolvimento com certeza, mas


j um corpo com identidade prpria, de natureza jus publicista.
A publicao do Decreto-Lei n. 38/2015 alterou-nos, porm, significativamente a
rota, obrigando-nos a uma incurso por guas menos tranquilas do que aquelas que
desejaramos, atentas as observaes crticas provocadas pelo regime do
ordenamento e gesto do espao martimo nacional estabelecido pelo diploma. Por
conseguinte, o ltimo ponto (2.3. Os compromissos assumidos ao nvel regional...) foi
abreviado e redigido ao estilo de janela para uma publicao posterior. Uma
promessa que fazemos pela novidade do tema da minerao do mar profundo em
Portugal e pelo labor legislativo consciente que urge realizar em Portugal, a fim de
vermos nascer diplomas conformes, por um lado, pronncia do Tribunal
Constitucional no seu Acrdo n. 315/2014 e, por outro lado, aos princpios e
instrumentos mais avanados de proteco do ambiente marinho. Muito em
particular, imperioso que a aplicao ou desenvolvimento da Lei de bases n.
54/2015, relativa explorao e aproveitamento de recursos geolgicos, sejam
alinhados pelos compromissos internacionais e europeus assumidos pelo Estado
portugus em matria de proteco dos ecossistemas raros e vulnerveis do mar
profundo, os mais importantes dos quais, pelo regime internacionalmente aplaudido
do Parque Marinho dos Aores, esto pioneiramente includos no sistema de reas
protegidas. Para tanto, valer a pena considerar o que se anda a fazer alm-fronteiras.
O caminho faz-se caminhando, e no nos ocorre ideia melhor para expressar o
estado do conhecimento cientfico, tecnolgico e jurdico em relao ao equilbrio
que necessrio definir entre, de uma banda, a proteco de ecossistemas que nos
fazem recuar origem da Terra e evoluo da vida, que exercem uma funo essencial
na dinmica e estabilidade do oceano, logo, do planeta, que guardam um manancial de
conhecimento para a biotecnologia e, com isso, oportunidades para a humanidade e,
de outra banda, na esteira do crescimento azul, todas as expectativas econmicas
geradas pela hiptese de uma minerao do mar profundo dirigida aos sulfuretos
polimetlicos, a qual, pela sua natureza, ser efmera e, de qualquer modo, de
resultado muito incerto para o aumento da qualidade de vida do cidado comum. Por
tudo isto, porque tudo est em aberto, porque nada foi ainda destrudo, valeria muito
a pena pensar sobre qual futuro queremos ns. Na perspectiva de uma nova
legislatura, convidam-se os decisores polticos a ponderarem com seriedade as suas
opes, na esteira do que lhes exigido pelo regime da avaliao ambiental
estratgica.

31 de Maro, 2015

108

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O ARTIGO 82. DA CONVENO DE MONTEGO BAY:


ASPECTOS PRTICOS E CONCEPTUAIS
Manuel de Almeida Ribeiro

RESUMO
O artigo 82. da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar resultou de um
acordo entre dois grupos de Estados que defendiam posies antagnicas em relao
extenso da plataforma continental: os Estados com plataformas continentais largas e os
Estados geograficamente desfavorecidos. A imposio de um pagamento sobre as receitas
de explorao da parte da plataforma continental situada para alm das 200 milhas foi o
mecanismo encontrado para obter meios que sero destinados a beneficiar os Estados
menos desenvolvidos ou sem litoral. A redaco do artigo 82. , contudo, muita equvoca
e prestar-se- certamente a interpretaes muito divergentes. Acresce que a Autoridade
Internacional dos Fundos Marinhos, a quem compete receber as contribuies, mas a quem
estas no pertencem, carece de legitimidade para contestar a sua natureza e montante. Na
ausncia de qualquer previso em relao resoluo de litgios emergentes da
interpretao do artigo, de prever que, quando a aplicao prtica do mesmo for
submetida prova dos factos, ir-se-o colocar questes de difcil resoluo no quadro
vigente.
Palavras-chave: Artigo 82. da CNUDM; Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos;
Pesquisa e explorao de hidrocarbonetos; Plataforma continental estendida.

ABSTRACT
Article 82 of the UN Convention on the Law of the Sea resulted from an agreement
between two groups of States defending opposing views about the extension of the outer
continental shelf: the group of broad margin States, on the one hand, and the group of
landlocked and geographically disadvantaged States, on the other. The mechanism found
for obtaining resources was the exaction of a percentage of the revenue of the exploitation
of the continental shelf beyond the 200 miles for the benefit of the least developed and
landlocked States. The wording of Article 82 is, however, very misleading and will certainly
allow divergent interpretations. In addition, the International Seabed Authority, which is
responsible for receiving contributions, but doesnt own them, lacks legitimacy to challenge
its nature and amount. In the absence of any provision for the resolution of disputes
emerging from the interpretation of the article, it is expected that when its practical
application will be subjected to the test of facts, many questions will arise from the wording
of the article.
109

MANUEL DE ALMEIDA RIBEIRO

Keywords: Article 82 of the UNCLOS; Exploration and exploitation of hydrocarbons; Outer


continental shelf; The International Seabed Authority.

INTRODUO
Entre a famosa declarao de Pardo, a que se atribui o despoletar do processo que
levou realizao da III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar e
Conveno de Montego Bay, e o resultado expresso nesta Conveno, o facto mais
impressionante o de, tendo a inteno expressa de Pardo sido limitar as ambies
dos Estados sobre o mar, o resultado final ter sido o alargamento em larga escala dos
espaos sob soberania ou jurisdio dos Estados ribeirinhos.
Desde o incio dos trabalhos da Conferncia, que os Estados participantes se
organizaram em grupos de interesses, tendo-se destacado o grupo dos Estados
geograficamente desfavorecidos, com litoral reduzido ou sem litoral, e o grupo dos
Estados com plataformas continentais largas ou extensos litorais.1 Em particular os
Estados com plataformas continentais largas defenderam que, sendo a plataforma
continental um prolongamento natural da sua massa terrestre, a sua soberania sobre o
territrio deveria estender-se-lhe, pelo que os Estados costeiros tinham direitos
originrios e soberanos sobre toda a extenso das respectivas plataformas
continentais ipso facto e ab initio, tal como o Tribunal Internacional de Justia tinha
declarado no caso Plataforma Continental do Mar do Norte em 1969.2
Os restantes Estados, de uma forma geral, objectaram a essa extenso, invocando o
conceito de patrimnio comum da humanidade, aplicado ao regime dos fundos
marinhos fora da jurisdio nacional.
O resultado possvel para o acordo sobre a matria ficou expresso no artigo 82. da
Conveno. Basicamente, a ideia foi fazer reverter uma parte dos resultados da
explorao dos espaos denominados como de plataforma continental estendida, ou
seja de todos os espaos da plataforma continental para alm das 200 milhas nuticas,
para os Estados menos desenvolvidos ou sem litoral.
No existem ainda casos de aplicao prtica do regime previsto no artigo 82.,
embora se prevejam grandes dificuldades nessa aplicao, quando ocorrer, tendo em
1

Sobre o fenmeno dos grupos de Estados na III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, vide
Manuel de Almeida Ribeiro, a Zona Econmica Exclusiva, ISCSP, Lisboa, 1992, p. 91
2

Atsuko KANEHARA, The Revenue Sharing Scheme with Respect to the Exploitation of the Outer Continental
Shelf under Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea A Plethora of Entangling Issues, in
Seminar on The Establishment of the Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 Nautical Miles under
UNCLOS Its implications for International Law, Tquio, 2008: <www.sof.or.jp/en/topics/08_02.php>.

110

O ARTIGO 82. DA CONVENO DE MONTEGO BAY: ASPECTOS PRTICOS E CONCEPTUAIS

conta a indeterminao de muitas expresses utilizadas na sua letra e a dificuldade de


chegar a uma interpretao declarativa com carcter vinculativo.

1. O TEXTO DO ARTIGO 82. DA CNUDM


o seguinte o texto do artigo 82. (Pagamentos e contribuies relativos ao
aproveitamento da plataforma continental alm de 200 milhas martimas):
1. O Estado costeiro deve efectuar pagamentos ou contribuies em espcie
relativos ao aproveitamento dos recursos no vivos da plataforma continental
alm das 200 milhas martimas das linhas de base, a partir das quais se mede
a largura do mar territorial.
2. Os pagamentos e contribuies devem ser efectuados anualmente em relao
a toda a produo de um stio aps os primeiros cinco anos de produo nesse
stio. No sexto ano, a taxa de pagamento ou contribuio ser de 1% em cada
ano seguinte at ao dcimo segundo ano, e da por diante deve ser mantida
em 7%. A produo no deve incluir os recursos utilizados com o
aproveitamento.
3. Um Estado em desenvolvimento que seja importador substancial de um
recurso mineral extrado da sua plataforma continental fica isento desses
pagamentos ou contribuies em relao a esse recurso mineral.
4. Os pagamentos ou contribuies devem ser efectuados por intermdio da
Autoridade, que os distribuir entre os Estados Partes na presente Conveno
na base de critrios de repartio equitativa, tendo em conta os interesses e
necessidades dos Estados em desenvolvimento, particularmente entre eles os
menos desenvolvidos e sem litoral (sublinhados nossos).

2. A INTERPRETAO DO ARTIGO 82. DA CNUDM


As expresses sublinhadas e assinaladas so as que suscitam problemas de
interpretao e aplicao. Como se pode observar referem-se a todos os quatro
nmeros do artigo.
A interveno no processo de pagamento e recebimento das contribuies da
Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (AIFM), prevista no n. 4, um dos
aspectos que mais perturba a aplicao deste artigo.

111

MANUEL DE ALMEIDA RIBEIRO

Repare-se que se diz que os pagamentos ou contribuies devem ser feitos por
intermdio da Autoridade significa isto que a AIFM tem um papel meramente
instrumental nesse processo. O texto em ingls numa primeira verso era Payments
shall be made to the ISA mas, exactamente para vincar esse papel instrumental, foi
alterado, ficando na verso final da Conveno Payments shall be made trough the
ISA.
Significa isto que os pagamentos efectuados pelos Estados no pertencem AIFM,
nem esto, alis, includos nas receitas desta, a que se refere o artigo 171. da
Conveno.
Uma proposta para que os pagamentos fossem utilizados para a constituio de um
Fundo do Patrimnio Comum da Humanidade no foi aprovada.
A AIFM no tem quaisquer competncias para acordar a determinao do valor da
produo a que se refere o n. 2, nem tem legitimidade para ser parte em diferendos
com os Estados relacionados com as contribuies.
Desta falta de competncias da AIFM resulta que, na prtica, deixado
discricionariedade dos Estados a forma de pagamento, que pode ser em dinheiro ou
espcie, nos termos do n. 1, dentro do quadro geral do n. 2, a prpria
obrigatoriedade e vencimento da obrigao de entregar o pagamento ou contribuio
e, finalmente, o direito ao estatuto de iseno a que se refere o n. 3.
Todas as propostas apresentadas no mbito do processo negocial de atribuio de
poderes AIFM nestas matrias careceram de consenso.
As dificuldades prticas de aplicao deste artigo so, igualmente imensas: Se se
tratar de contribuies em espcie, como se efectuar a entrega? Qual o papel da
entidade empresarial que eventualmente far a explorao dos recursos? Quem
suporta o transporte de minrios, hidrocarbonetos ou outros produtos, caso a
contribuio seja em espcie? Tambm nos casos de contribuio em espcie, como se
determina o seu valor? Ser o valor de mercado? Mas, neste caso, de qual mercado? A
AIFM no dispor certamente de meios logsticos prprios para recolher contribuies
em espcie, nem de logstica para movimentar os produtos recebidos. A expresso
stio utilizada no n. 2 muito equvoca: caso se trate, por exemplo, de uma jazida
de petrleo ou de gs que se estende por vrias zonas martimas, como identificar o
stio para aplicao deste dispositivo?3

Implementation of Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, Report of an
International workshop convened by the International Seabed Authority in collaboration with the China Institute for
Maritime Affairs in Beijing, the Peoples Republic of China, 26-30 November 2012, <www.isa.org.jm>.

112

O ARTIGO 82. DA CONVENO DE MONTEGO BAY: ASPECTOS PRTICOS E CONCEPTUAIS

A parte final do n. 2 na verso em lngua inglesa Production does not include


resources used in connection with exploitation. O sentido desta palavras perde-se na
verso em portugus, mas no pode deixar de significar que no se incluem na
produo os recursos usados na produo (exploitation) e por maioria de razo na
fase de pesquisa (exploration).
O prazo de cinco anos (n. 2) tambm manifestamente inadequado para alguns
tipos de exploraes, como a explorao petrolfera, podendo ser razovel para
outros, como a extraco de minerais slidos.
A prpria expresso explorao inadequada em alguns casos. Na explorao de
hidrocarbonetos, por exemplo, s tem sentido considerar-se a explorao
comercivel. At essa explorao se iniciar, h quantidades de produtos que so
extrados mas com prejuzo, tendo em conta os custos de extraco. O mesmo se pode
dizer a respeito das percentagens de 1% a 7%, a que se tambm se refere o n. 2, e
que razovel nalgumas exploraes e totalmente irrazovel noutras. Acresce que se
refere a valores brutos e no lquidos, o que agrava essa potencial irrazoabilidade.
O artigo omisso em relao possibilidade de se fazerem contribuies mistas,
embora o n. 1 no parea exclu-las.
Os pagamentos em dinheiro tambm suscitam muitas dificuldades prticas, que se
prendem essencialmente com a moeda em que devero ser feitos. Ter de ser moeda
convertvel? Se assim no for, como se determina o cmbio?
Outro aspecto pouco claro o que se refere ao destino dos pagamentos ou
contribuies em espcie, matria de que trata a parte final do n. 4. Do texto parece
resultar uma possvel ordenao dos Estados em categorias para efeitos de
distribuio. Assim, estariam, em primeiro lugar, os Estados menos desenvolvidos e
interiores, em segundo lugar, os Estados que so ou menos desenvolvidos ou
interiores e, em terceiro lugar, os pequenos Estados insulares e os Estados
geograficamente desfavorecidos. O artigo inteiramente omisso quanto a critrios de
distribuio ou utilizao dos fundos pelos Estados beneficirios. Alguns autores tm
sustentado a ligao da utilizao prossecuo dos objectivos de desenvolvimento do
milnio, mas um facto que se atribui tambm aqui AIFM um papel meramente
instrumental e o n. 4 refere especificamente distribuir, que no parece contemplar
qualquer consignao a utilizaes especficas.
Tem sido sugerida a elaborao de um guidance document, que servisse de base de
acordo para aplicao do artigo 82. a caso concretos. As partes seriam a AIFM e o
Estado que explorasse a sua plataforma continental na zona para alm das 200 milhas

113

MANUEL DE ALMEIDA RIBEIRO

nuticas.4 Alguns exerccios sobre o eventual contedo de uma minuta para esse efeito
tm sido efectuados. De referir, contudo, que nada obriga o Estado costeiro a celebrar
qualquer acordo deste tipo. Na realidade, o Estado costeiro est apenas obrigado a
sujeitar-se ao princpio da boa-f5 no que se refere a estas matrias, sendo que de
difcil aceitao a legitimidade da AIFM para celebrar acordos dessa natureza.
Finalmente, quando a aplicao prtica do artigo 82. for submetida prova dos
factos, duas questes se iro certamente colocar: as situaes de divergncia de
interpretao e aplicao ao caso concreto por Estados que partilham recursos nas
respectivas plataformas continentais para alm das 200 milhas e a concertao entre a
AIFM e os Estados costeiros para explorao de recursos situados em espaos que
abrangem plataforma continental estendida e o espao adjacente da rea.

Referncias bibliogrficas
DUPUY, Ren-Jean e Daniel VIGNES, Trait du Nouveau Droit de la Mer, Econmica
Bruylant, 1985.
Implementation of Article 82 of the United Nations Convention on the Law of the
Sea, Report of an International workshop convened by the International Seabed
Authority in collaboration with the China Institute for Maritime Affairs in Beijing, the
Peoples Republic of China, 26-30 November 2012: <www.isa.org.jm>.
International Law Association Committee on the Legal Issues of the Outer
Continental Shelf, Report of the 2008 ILA Conference, Rio de Janeiro, Brazil.
KANEHARA, Atsuko, The Revenue Sharing Scheme with Respect to the Exploitation
of the Outer Continental Shelf under Article 82 of the United Nations Convention
on the Law of the Sea A Plethora of Entangling Issues in Seminar on The
Establishment of the Outer Limits of the Continental Shelf beyond 200 Nautical Miles
under UNCLOS Its implications for International Law, Tquio, 2008:
<www.sof.or.jp/en/topics/08_02.php>.
RIBEIRO, Manuel de Almeida, a Zona Econmica Exclusiva, ISCSP, Lisboa, 1992.

Idem.

International law Association Committee on the legal Issues of the Outer Continental Shelf, Report of the 2008
ILA Conference, Rio de Janeiro, Brazil.

114

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O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR
Fernando Jos Correia Cardoso

RESUMO
O presente texto descreve e analisa os principais actos legislativos em que se traduz a
Poltica Comum de Pescas da Unio Europeia, referindo-se igualmente conexo entre esse
quadro normativo e os grandes instrumentos do direito internacional atinentes
conservao e gesto dos recursos vivos marinhos, em particular a Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar. Neste contexto, so analisadas as disposies pertinentes
das diferentes vertentes da poltica comum (conservao e gesto de recursos, medidas
estruturais, organizao de mercados, relaes internacionais) que, tendo em conta a
recente reformulao de alguns dos respectivos mecanismos operativos, se aplicam hoje ao
sector. A anlise inclui igualmente uma viso prospectiva relativa s tendncias que se tm
vindo a desenhar, nos anos mais recentes, no mbito das actividades desenvolvidas pelo
sector, em termos de conservao dos recursos haliuticos e funcionamento do mercado
dos produtos da pesca, a par da evoluo institucional que igualmente se tem verificado, a
nvel global e europeu.
Palavras-chave: Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar; Direito internacional
Recursos vivos marinhos; Poltica Comum de Pescas Unio Europeia.

ABSTRACT
The present text describes and analyses the most relevant legal acts that form the subject
matter of the Common Fisheries Policy of the European Union, and also deals with the
connection between that legal framework and the main instruments of international law, in
particular the United Nations Convention on the Law of the Sea. In this context, it analyses
the relevant provisions of the different chapters of the common policy (conservation and
management of resources, structural measures, organization of markets, international
relations) which, taking into account the recent revision of the corresponding operative
mechanisms, are applicable at the present juncture to the sector. The analysis also includes
a prospective vision regarding the recent trends verified in the activities within the sector,
in terms of conservation of resources and functioning of the markets of fisheries products,
in parallel with the institutional evolution which also took place at global and European
level.
Keywords: Common Fisheries Policy European Union; International law Marine living
resources; United Nations Convention on the Law of the Sea.
115

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

INTRODUO
Assim como quatro quintas partes do corpo humano so gua, assim quatro
quintas partes da grande corpulncia do globo so mar. Parecendo separar os
homens, o belo destino eterno do mar reuni-los.
Guia dos homens, promotor das civilizaes, revelador do Universo, progenitor
das ideias que determinaram o abrao fraterno da humanidade em todo o
mundo, o mar ainda o mais poderoso foco, o mais abundante manancial da
vida.
Ramalho Ortigo, in O Mar
As palavras do escritor encontraro o devido eco na reflexo que empreenderemos
neste texto. Com efeito, a governao dos oceanos, sobretudo nas dcadas
subsequentes segunda conflagrao mundial, passou a fazer parte das preocupaes
da comunidade internacional, tendo proporcionado a emergncia de mltiplas
organizaes internacionais, o surgimento de grandes quadros normativos, o
aperfeioamento de processos de negociao, o estabelecimento de mecanismos de
soluo de controvrsias, a denotar a vontade de se encontrarem, progressivamente,
os meios adequados a uma gesto concertada dos espaos martimos e dos recursos
que neles evoluem. Foi assim tambm que chegmos ao reconhecimento de que uma
parte significativa desses recursos os recursos vivos marinhos objecto de
aproveitamento, atravs da pesca industrial, em termos de captura, processamento e
consumo humano desempenham um papel fundamental no quadro de vida da
sociedade em geral, sobretudo se tivermos em conta as necessidades hoje sentidas no
que se refere nutrio, ao equilbrio ambiental e criao de condies
propiciadoras de um desenvolvimento sustentado a nvel planetrio.
A realizao desta Conferncia vem provar que o Pas considera o Mar como uma
sua dimenso estratgica. Devemos, pois, felicitar os Organizadores e as Instituies
patrocinadoras desta iniciativa pelo contedo tratado e pela diversidade dos temas
abordados, a demonstrar uma produo de conhecimento de alto nvel. Assim se
confirma que Portugal , de facto, uma grande nao ocenica e um exemplo raro de
pas tricontinental1 que tem, ao longo dos ltimos anos, assumido um papel de
liderana, a nvel europeu e mundial, na temtica ligada aos oceanos.2 Apenas para
1

Na impressiva afirmao de Sandro MENDONA, Geografias arquipelgicas/Archipelagic geographies, Upouse sonhar mais alto, Lisboa, edio de Fevereiro de 2015, p. 122 (disponvel em <www.upmagazine-tap.com>).
2

V., a este propsito, Virglio de CARVALHO, A importncia do mar para Portugal. Passado, presente e futuro,
Ed. Bertrand Editora Instituto de Defesa Nacional, Lisboa, 1995; Anbal Cavaco SILVA, O mar: uma prioridade
nacional, Revista nica, Expresso n. 1982, edio de 23 de Outubro de 2010, pp. 22-23; Tiago Pitta e CUNHA,
Portugal e o Mar. Redescoberta da Geografia, Ed. Fundao Francisco Manuel dos Santos, Lisboa, 2011; Jos

116

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

citar alguns exemplos, mas talvez dos mais significativos, uma vez que se encontram
no incio desse processo e num presente de alguma forma prospectivo, no
poderemos deixar de referir aqui o Relatrio da Comisso Estratgica dos Oceanos,3 o
Plano de Aco para a Regio Atlntica e a Estratgia Nacional para o Mar 2013-2020.
Nunca ser demais relembrar as partes pertinentes do Relatrio:
Nas pescas prosseguir uma poltica de gesto sustentvel, cada vez mais
baseada na administrao prudente dos recursos disponveis, incrementando
nesse sentido a fiscalizao e a regulao da actividade, bem como o
conhecimento cientfico disponvel; apostar no acrscimo do valor do produto,
com o desenvolvimento de certificaes de qualidade, de marca e de
denominao de origem; apostar decisivamente na educao e na formao,
nomeadamente ampliando a comunicao entre os agentes do sector, incluindo
os detentores da informao cientfica, os armadores/pescadores e as
autoridades pblicas; e investir tecnologicamente nos domnios da refrigerao e
congelao, controlo de qualidade, segurana alimentar e proteco ambiental e
ecolgica;
Na aquacultura adoptar uma poltica de incentivo e promoo a esta
actividade, atravs de melhor ordenamento do litoral, da desburocratizao e
simplificao dos licenciamentos, da atraco de novos investimentos e da
incorporao de inovao cientfica e tecnolgica nos sistemas de produo.
A importncia do sector das pescas e da aquacultura foi recentemente reconhecida
e reafirmada, ao mais alto nvel, no quadro do processo denominado por Crescimento
Azul da Unio Europeia. A atest-lo a est a Declarao de Limassol4 que se
pronunciou a favor do apoio investigao e inovao a fim de que se estimulem
actividades de pesca sustentveis e se melhorem as condies de sustentabilidade e
competitividade da aquacultura.
O Plano de Aco da Unio Europeia para uma Estratgia Martima na Regio
Atlntica5 abunda neste sentido, ao conferir o devido relevo ao sector das pescas e da
Poas ESTEVES, Mar: uma nova economia e um novo conceito estratgico para Portugal, in O Mar na Histria, na
Estratgia e na Cincia. III Frum Aoriano Franklin D. Roosevelt , Coord. Mrio Mesquita Paula Vicente, Ed.
Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento e Edies Tinta-da-China, Lda., Lisboa, 2013, pp. 353-364.
3

COMISSO ESTRATGICA DOS OCEANOS, O Oceano, Um Desgnio Nacional para o Sculo XXI, Relatrio de 15
de Maro de 2004.
4

Declaration of the European Ministers responsible for the Integrated Maritime Policy and the European
Commission on a Maritime Agenda for growth and jobs, Limassol, 8 October 2012.
5

V. Comunicao da Comisso Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social


Europeu e ao Comit das Regies Plano de Aco para uma Estratgia Martima na Regio Atlntica Para um
crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo Documento COM (2013) 279 de 13 de Maio de 2013. V.
igualmente a Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social

117

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

aquacultura. A se remete, em geral, para a importncia das infraestruturas, da


investigao em matria de proteco do meio marinho, da melhoria das
competncias dos agentes do sector e de todo um conjunto de aces no mbito da
poltica comum de pescas: a proteco dos fundos marinhos; a minimizao das
rejeies; a considerao do impacto das medidas de gesto sobre os ecossistemas; a
sustentabilidade da aquacultura; o reforo do posicionamento dos produtos da pesca
originrios da Unio. A tambm se aponta para a proteco do meio marinho,
tomando-se na devida conta o valor social e econmico dos ecossistemas e da
biodiversidade do Atlntico, oceano que, nas palavras do Plano, (...) no est
confinado Europa: um recurso comum e um sistema coerente que liga o continente
europeu a frica e Amrica. A garantia de uma boa governao dos oceanos,
incluindo atravs da CNUDM, da OMI [Organizao Martima Internacional] e da
Autoridade Internacional para os Fundos Marinhos, do interesse de todos os Estados
costeiros e da sua responsabilidade.6 Estas orientaes do seguimento, alis, s
linhas de aco que tm vindo a ser definidas em termos de crescimento azul da
Unio, e em que o sector das pescas e da aquacultura assume, para alm da
importncia tradicional ligada sua natureza, um papel importante em matria de
inovao. Neste contexto, o sector tende hoje a cruzar-se com as estratgias ligadas,
por exemplo, necessidade reconhecida de se proceder a uma adequada cartografia
dos fundos marinhos, diversificao no sentido da cultura de novas espcies, s
alteraes climticas, ao empreendedorismo no mbito das unidades industriais de
transformao do pescado7 ou ao ordenamento do espao martimo.8

Europeu e ao Comit das Regies Orientaes estratgicas para o desenvolvimento sustentvel na aquicultura na
UE Documento COM (2013) 229 de 29 de Abril de 2013. Sobre o crescimento exponencial do sub-sector da
aquacultura europeia , veja-se o interessante estudo The Long-Term Economic Impact of Larger Sustainable
Aquaculture, Ed. Parlamento Europeu, Outubro de 2014.
6

Para uma reflexo sobre as questes levantadas, em geral, pela estratgia martima europeia no seu
relacionamento com os instrumentos internacionais, v. Annie CUDENNEC, La politique communautaire de
prservation du milieu marin: quelle place pour le droit international?, in Lvolution et ltat actuel du droit
international de la mer. Mlanges de droit de la mer offerts Daniel Vignes (dir. Rafael CASADO RAIGN et
Giuseppe CATALDI), Bruylant, Bruxelles, 2009, pp. 199-224.
7

Sobre todos estes aspectos, v. Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit
Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies Crescimento Azul: Oportunidade para um crescimento
marinho e martimo sustentvel Documento COM (2012) 494 de 13 de Setembro de 2012; Comunicao da
Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies A
inovao na economia azul: materializar o potencial de crescimento e de emprego dos nossos mares e oceanos
Documento COM (2014) 254, de 13 de Maio de 2014, e os pareceres do Comit Econmico e Social e do Comit das
Regies sobre este documento , JOUE n. C 12, de 15 de Janeiro de 2015, p. 93 e JOUE n. C 19, de 21 de Janeiro de
2015, p. 24; Livro Verde da Comisso Europeia Conhecimento do Meio Marinho 2020. Da cartografia dos fundos
marinhos previso oceanogrfica Documento COM (2012) 473, de 29 de Agosto de 2012.
8

Sobre este domnio, v. a Directiva 2014/89/UE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um
quadro para o ordenamento do espao martimo , JOUE n. L 257, de 28 de Agosto de 2014, p. 135. A Directiva
remete, no seu considerando justificativo (7), para a CNUDM, relembrando que, nos termos do prembulo da
Conveno, os problemas do espao ocenico esto estreitamente interligados e devem ser considerados como um
todo. A Directiva prev, no seu art. 8., a elaborao de planos de ordenamento do espao martimo, que devem

118

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

De igual modo, a Estratgia Nacional para o Mar, aplicvel no perodo acima


referido, veio dar continuidade ao trabalho j desenvolvido, reforando, atravs de
projectos definidos com muito pormenor, um conjunto alargado de objectivos:
incremento da cadeia de valor dos recursos vivos marinhos; melhoramento da recolha
e tratamento dos dados de natureza biolgica; desenvolvimento e modernizao dos
meios de vigilncia e controlo das actividades; fomento da eficincia das artes e
mtodos, nomeadamente em termos de eficincia energtica e de sustentabilidade
das unidades populacionais; criao de condies que visem a minimizao das
capturas acessrias e das rejeies.9
O sector das pescas, entendido de forma global, nele se incluindo a aquacultura,10
assume, pois, uma importncia que devemos considerar primordial no mbito do
quadro que convencionou designar-se por Economia Azul. Mas a correcta
compreenso do quadro europeu passa pela necessria considerao do sector ao
nvel global. E a, apesar das linhas de fora que se tm tradicionalmente manifestado
(umas de maior pendor conservacionista, outras de carcter mais aberto), podemos
afirmar, com alguma segurana, que, hoje, se revelam certos consensos na
comunidade internacional no que tange ao sector. Em primeiro lugar, o sector
apresenta-se como uma das formas mais importantes de explorao econmica dos
recursos dos mares e oceanos, juntamente com as actividades de prospeco e
extraco de petrleo e de gs natural; em segundo lugar, o sector relaciona-se de
forma crescente com os processos de desenvolvimento econmico e social, interage
de forma muito significativa com as questes de natureza ambiental e contribui
decisivamente para a segurana alimentar mundial; finalmente, o sector deve ser
entendido como uma fileira complexa de actividades, a englobar mltiplos subsectores: produo (captura e aquacultura), transformao, comercializao e
distribuio, consumo, administrao, relaes e negociaes internacionais.

contribuir para o crescimento e o desenvolvimento sustentvel no sector martimo e que podem incluir, entre
outras, zonas de pesca e de aquacultura. Sobre as perspectivas do enquadramento do sector neste domnio, v.
Wanfei QIU e Peter J.S. JONES, The emerging policy landscape for marine spatial planning in Europe, Marine
Policy, vol. 39, 2013, pp. 182-190.
9

Cf. Anexo B Apndice 1 Adenda J. Recursos Naturais Pesca e Indstria do Pescado. Sobre a
caracterizao, a importncia e as opes estratgicas, a nvel nacional, para o sector Pescas, Aquicultura e
Indstria de Pescado, v., com muito interesse, as orientaes que haviam sido definidas in SaeR/ASSOCIAO
COMERCIAL DE LISBOA, O Hypercluster da Economia do Mar. Um domnio de potencial estratgico para o
desenvolvimento da economia portuguesa, Lisboa, 17 de Fevereiro de 2009, pp. 220-238 e pp. 397-401.
10

Sobre a importncia actual da aquacultura, v. Sean MURPHY, FAO: Aquaculture critical for seafood industry
growth, <www.seafoodsource.com> (acesso em 21 de Novembro de 2014).

119

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

1. CONEXO DA POLTICA COMUM DE PESCAS COM AS NORMAS DA CONVENO


DAS NAES UNIDAS SOBRE O DIREITO DO MAR E COM OUTROS
INSTRUMENTOS DE DIREITO INTERNACIONAL
Os modos de governao dos oceanos tm ocupado a comunidade internacional,
de forma intensa, nos ltimos anos. O facto prende-se, essencialmente, com o debate
sobre a fragmentao do direito internacional, em geral, que se verifica neste
domnio, a ausncia de uma entidade com responsabilidades a nvel global, e a
proliferao de instrumentos da denominada soft law.11 Podemos, com efeito,
afirmar que dispomos hoje de um conjunto significativo de actos susceptveis de serem
includos nesta ltima categoria, a indicar orientaes e vias conducentes criao das
condies de sustentabilidade da explorao de recursos vivos marinhos. Mas, tendo
em conta o alcance das disposies da CNUDM e o caminho percorrido em termos de
adopo de instrumentos conexos, parece-nos que, neste domnio, haver sempre, em
ltima instncia, que contar com a vontade poltica dos Estados para se obter a
concreta conformao de quadros com natureza vinculativa. De facto, a sensibilidade
das questes a tratar, que decorre dos interesses e das posies que se cruzam,
implica que no automtica a produo normativa com origem em negociao
multilateral nem uma prtica estadual necessariamente em adequao com as
orientaes definidas por via dos actos de soft law acima mencionados.12 Apesar de
tudo, no se pode ter por negligencivel a influncia de tais actos, atentas as
preocupaes da comunidade internacional em determinadas reas. Um domnio que
nos parece significativo o dos recursos vivos do alto mar, que so hoje objecto, a
nvel da Unio, de um regime de proteco contra os efeitos adversos das artes de
pesca de fundo, no que se refere aos ecossistemas vulnerveis.13 Este regime invoca,
na sua motivao, uma resoluo da Assembleia Geral das Naes Unidas sobre esta
matria, bem como as orientaes que se encontravam em preparao nessa altura.14
A doutrina tem opinies partilhadas sobre a natureza vinculativa e as implicaes das

11

Sobre a actualidade desta interessante problemtica, v. Alberto do Amaral JNIOR, Le dialogue des
sources: fragmentation et cohrence dans le droit international contemporain, in Emmanuelle JOUANNET; Hlne
RUIZ FABRI; Jean-Marc SOREL (Dir.), Regards dune gnration de juristes sur le Droit International, d. A. Pedone,
Paris, 2008, pp. 7-34. Para uma anlise com incidncia no panorama martimo europeu, v. Jesper RAAKJAER et al.,
Ecosystem-based marine management in European regional seas calls for nested governance structures and
coordination A policy brief, Marine Policy, vol. 50 (2014), pp. 373-381.
12

Para uma anlise do conceito de soft law neste contexto, v. Maria Lusa DUARTE, Direito Internacional
Pblico e Ordem Jurdica Global do Sculo XXI, I, Coimbra Editora, 2014, pp. 156-159; Cristina QUEIROZ, Direito
Internacional e Relaes Internacionais, Coimbra Editora, 2009, pp. 112-114.
13

Regulamento (CE) n. 734/2008 do Conselho, JOCE n. L 201, de 30 de Setembro de 2008, p. 8.

14

Resoluo A/RES/61/105, de 8 de Dezembro de 2006, e International Guidelines for the Management of


Deep-Sea Fisheries in the High Seas, que viriam a ser adoptadas pela FAO em 2008.

120

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

resolues da Assembleia Geral, pronunciando-se pela ausncia de fora obrigatria,15


pela criao de uma especfica normatividade,16 pela influncia que podem exercer
sobre o comportamento dos Estados17 ou at como modo de autntica criao de
direito internacional, tendo em conta as insuficincias que possam ser demonstradas
pelos instrumentos tradicionais.18 Julgamos que se afigura pertinente aceitar que, na
rea que nos ocupa, as resolues tm desempenhado um papel de relevo na
influncia sobre a produo legislativa dos Estados e das organizaes internacionais, e
tambm da Unio, constituindo, pois, um elemento a ter na devida considerao,19
pelo carcter de incitao e programtico que progressivamente tm vindo a
revestir.20 As resolues no so, pois, fonte imediata de direito internacional, mas
tm assumido uma influncia poltica assinalvel no quadro da aco legislativa
internacional.21 E isto num contexto de evoluo em que, para alm de realidades
como os fundos marinhos situados alm da jurisdio nacional, a diversidade biolgica
ou certos recursos so susceptveis de integrar vertentes importantes do patrimnio
comum da humanidade. No subestimemos, no entanto, as reais dificuldades que a
multiplicao de actos de diferente natureza ( hard ou soft law) pode suscitar, em
termos de assimilao pelas ordens jurdicas nacionais ou por outros actores
institucionais, ou de aplicabilidade.22
Assim, a questo com que hoje, fundamentalmente, nos deparamos, no ser tanto
a proliferao de textos que cobrem, com pormenor, um conjunto significativo de

15

V. Andr Gonalves PEREIRA e Fausto de QUADROS, Manual de Direito Internacional Pblico, 3. ed.,
Almedina, Coimbra, 2002, pp. 270-271.
16

V. Cristina QUEIROZ, Direito Internacional ..., cit., Coimbra Editora, 2009, pp. 108-112.

17

V. Jochen A. FROWEIN, The Internal and External Effects of Resolutions by International Organizations,
Zeitschrift fr Auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Band 49, Nr. 4, Sttutgart, 1989, pp. 778-790.
18

V. Michel Djiena WEMBOU, Rflexions sur le rle des rsolutions dans llaboration du droit international
pour les organes politiques de lONU , Revue Hllenique de Droit International, Anne 45, Athnes, 1992, pp. 95109.
19

Nomeadamente em matria de interpretao das obrigaes e princpios contidos na Carta. V., a este
propsito, Jochen A. FROWEIN, The Internal and External Effects..., cit., p. 90.
20

V., sobre esta tendncia, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article sous la direction de
Jean-Pierre COT et Alain PELLET, d. Economica, Paris, 1991, p. 251 (comentrio ao art. 10. da Carta) e pp. 327-328
(comentrio ao art. 13., n. 1, alnea b) da Carta.
21

Atente-se no elemento literal dos pontos 80 e 83 a 90 da Resoluo A/RES/61/105. V. ainda David RUZI,
Droit international public, d. Dalloz, Paris, 2004, p. 154 ; Agns GAUTIER-AUDEBERT, Droit des relations
internationales, d. Vuibert, Paris, 2007, pp. 175-176.
22

A doutrina no se tem eximido a expr esta problemtica. Para uma anlise muito interessante, v.
Emmanuelle TOURME-JOUANNET, Le droit international, d. Presses Universitaires de France, Paris, 2013, pp. 5256.

121

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

situaes, mas a vontade de os aplicar e a capacidade de pr em prtica os


mecanismos que lhes confiram aplicao efectiva.23
Em todo o caso, foroso reconhecer que, sobretudo em matria de conservao e
de gesto de recursos vivos marinhos, se tem procedido no sentido da adopo de
instrumentos que respondem, da forma mais abrangente possvel,24 mas sem prejuzo
de solues geograficamente justificadas, s grandes questes que se colocam neste
mbito.25 Com efeito, verificao de que no se afigura realista, no estdio actual do
direito internacional, proceder criao de uma instncia com poderes de governao
global, seguiu-se, nos anos mais recentes, por parte da comunidade internacional,
uma prtica gradativa e pragmtica, a apontar para a adopo de vrios quadros

23

V., neste sentido, OECD, Globalisation in Fisheries and Aquaculture. Opportunities and Challenges, 2010,
p.137, e Yen-Chiang CHANG, Ocean Governance. A Way Forward, Springer, 2012, p. 86.
24

Atente-se numa posio muito recente das Naes Unidas, que nos d a medida da dimenso dos problemas
em causa: Governments should commit to the establishment of regional and oceans coastal management
frameworks in major marine ecosystems, including through: a. Enhanced cooperation (...); b. Marine and coastal
planning by countries in regional areas (); c. Building the capacity of marine managers, policy makers and scientists
in developing countries (); d. Enhanced monitoring and surveillance systems. Where regional fisheries
management organizations are operating they should seek to make their policies and practices consistent with and
support coordinated regional oceans management. Regional fisheries management organizations, Governments and
marine managers should focus on an ecosystem-based approach to fisheries management in order to deliver
improved economic and environment benefits United Nations Secretary Generals High-level Panel on Global
Sustainability (2012), Resilient People, Resilient Planet: A future worth choosing. New York: United Nations, Annex I:
List of recommendations. A nvel da Unio, v. European Commission, Seas for Life. Protected Sustainable Shared
European Seas for 2020, Ed. Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2011.
25

A bibliografia sobre o tema muito extensa. Citaremos os seguintes ttulos: E.B. KULLENBERG, The ocean
challenge, Natural Resources Forum A United Nations Journal, vol. 23, n. 2, 1999, pp. 99-103; Pierre PAPON,
Mieux grer l'ocan mondial, Futuribles analyse et prospective, Paris, n. 239-240, fvrier-mars 1999, pp. 2335; Idem, Les enjeux de la matrise des mers au XXIme sicle ,Transports, n. 417, Paris, janvier-fvrier 2003, pp.
9; Duarte Lynce de FARIA, O direito do mar na governao dos oceanos, Suplemento do Expresso n. 1615 de 11
de Outubro de 2003, pp. 6-7; John Temple SWING, What Future for the Oceans?, Foreign Affairs, vol. 82, n. 5,
2003, pp. 139-152; Annick DE MARFFY, Ocean Governance: A Process in the Right Direction for the Effective
Management of the Oceans, Ocean Yearbook, The University of Chicago, vol. 18, 2004, pp. 162-283; Ivan
st
SHEARER, Oceans Management Challenges for the Law of the Sea in the First Decade of the 21 Century, in A.G.
st
Oude ELFERINK e Donald R. ROTHWELL (Eds.), Oceans Management in the 21 Century: Institutional Frameworks
and Responses, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2004, pp. 1-17; Nuno Marques ANTUNES, O Novo
Regime Jus-internacional do Mar: A consagrao ex vi pacti de um mare nostrum, Estudos em Direito Internacional
Pblico, Almedina, Coimbra, 2004, pp. 17-38; Louise DE LA FAYETTE, The Role of the United Nations in
International Ocean Governance, in David FREESTONE, Richard BARNES e David ONG (Eds.), The Law of the Sea.
Progress and Prospects, Oxford University Press, 2006, pp. 63-74; Donald R. ROTHWELL, Oceans Management and
the Law of the Sea in the Twenty-First Century, ibidem, pp. 329-356; David L. VANDERZWAAG e Nilufer ORAL,
st
International Ocean Governance in the 21 Century, The International Journal of Marine and Coastal Law, vol. 23,
2008, pp. 393-397; Armando Jos Dias CORREIA, O Mar no sculo XXI. Contributo para uma anlise estratgica aos
desafios martimos nacionais, Ed. FEDRAVE, 2010; Marta Chantal RIBEIRO, O Direito do Mar, sua Evoluo e
Repercusses, in Nuno Vieira MATIAS, Viriato SOROMENHO-MARQUES, Joo FALCATO e Aristides G. LEITO,
(Coord.), Polticas Pblicas do Mar. Para um novo conceito estratgico nacional, Esfera do Caos, Lisboa, 2010, pp.
267-276; Richard BARNES, The Law of the Sea Convention and the Integrated Regulation of the Oceans, in David
FREESTONE (Ed.), The 1982 Law of the Sea Convention at 30: Successes, Challenges and New Agendas, Martinus
Nijhoff Publishers, 2013, pp. 185-192; Fernando Loureiro BASTOS, Os modelos de governao dos Oceanos e a
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, Direito&Poltica/Law&Politics, n. 2, Janeiro-Maro, Loures,
2013, pp. 4-21; Fernando Jos Correia CARDOSO, O Direito Internacional do Mar no incio do sculo XXI, Globo, n.
4/5, Lisboa, 2014, pp. 40-45.

122

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

normativos de incidncia geral ou regional e para a criao de mltiplas organizaes


com competncia em matria de conservao e de gesto de recursos.26 A
Comunidade (desde 1 de Dezembro de 2009, Unio Europeia) havia seguido
atentamente este processo. A atest-lo pode verificar-se que a Comunidade assinou a
CNUDM e aprovou o texto respectivo, nos termos do art. 3. do seu Anexo IX.27 A
Comunidade, alm disso, aceitou o Cdigo de conduta da pesca responsvel adoptado
pela FAO.28 A Comunidade ratificou tambm o Acordo relativo aplicao das
disposies da CNUDM respeitantes conservao e gesto das populaes de peixes
transzonais e das populaes de peixes altamente migradores,29 e aceitou o Acordo
para a promoo do cumprimento das medidas internacionais de conservao e de
gesto pelos navios de pesca no alto mar,30 no mbito, respectivamente, das Naes
Unidas e da FAO.

26

V., neste sentido, Anna Maria SMOLINSKA, Le droit de la mer entre universalisme et rgionalisme, Bruylant,
Bruxelles, 2014, pp. 99-101.
27

Deciso 98/392/CE do Conselho, JOCE n. L 179, de 23 de Junho de 1998. O instrumento de confirmao


formal contm uma declarao de competncia (exclusiva em matria de conservao e de gesto de recursos da
pesca martima e de compromissos externos com os pases terceiros ou as organizaes internacionais
competentes, e partilhada entre a Comunidade e os Estados membros, no que respeita pesca, em domnos no
directamente relacionados com a conservao e a gesto dos recursos haliuticos, como o caso da investigao,
do desenvolvimento tecnolgico e da cooperao para o desenvolvimento). Sobre as questes levantadas pela
assinatura pela Comunidade, v. Daniel VIGNES, Note sur la terminaison des travaux de la III Confrence sur le Droit
de la Mer et la porte des textes adopts Montego Bay le 10 dcembre 1982, Annuaire Franais de Droit
International, Paris, 1982, pp. 794-810. Para um anlise do posicionamento do sector da pesca no quadro institudo
pela CNUDM, v. Ren-Jean DUPUY e Daniel VIGNES, Trait du nouveau Droit de la MER, Economica-Bruylant, Paris,
Bruxelles, 1985, pp. 819-956.
28

A Comisso Europeia viria a publicar em 2004, no mbito do Cdigo da FAO, um documento designado Cdigo
Europeu de Boas Prticas para uma Pesca Sustentvel e Responsvel, Ed. Servio das Publicaes Oficiais das
Comunidades Europeias, Luxemburgo. Nos termos deste documento, o seu objectivo completar, numa base
voluntria, a legislao internacional, europeia ou nacional em vigor, assim como a regulamentao existente, com
vista a contribuir para o desenvolvimento sustentvel do sector das pescas estabelecendo que ser aplicvel aos
operadores comunitrios do sector das pescas que exercem actividades nas guas comunitrias e fora delas,
nomeadamente nas guas internacionais e nas guas de pases terceiros. A inteno de adoptar um tal documento
havia sido referida no contexto dos trabalhos preparatrios de reviso do regime de base de 1992 (Regulamento
(CEE) n. 3760/92 do Conselho). V., a este propsito, Comisso das Comunidades Europeias - Comunicao relativa
reforma da poltica comum da pesca (guia) Documento COM (2002) 181 de 28 de Maio de 2002, em especial o
captulo Elaborao de um cdigo de conduta da pesca responsvel europeu com a participao dos pescadores e
das outras partes interessadas.
29

Deciso 98/414/CE do Conselho, JOCE n. L 189 de 3 de Julho de 1998. Neste caso, a maior parte dos Estados
membros no aceitou a competncia exclusiva da Comunidade para assinar e ratificar o acordo, tendo sido obtido
um compromisso no Conselho no sentido de ser reconhecido o carcter misto do acordo. Assim, foi depositada nas
Naes Unidas uma declarao de competncias aquando da assinatura do acordo.
30

Deciso 96/428/CE do Conselho, JOCE n. L 177 de 16 de Julho de 1996. Refira-se, em relao a este acordo,
que o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, no seu acrdo de 19 de Maro de 1996, Comisso das
Comunidades Europeias/Conselho da Unio Europeia, proc. n. C-25/94 (Col., 1996, p. I-1469), confirmou que o
essencial do acordo releva da competncia comunitria, a ttulo de conservao e de gesto dos recursos da pesca.
Para uma viso geral do contexto atrs referido, v. Comunicao da Comisso ao Conselho e ao Parlamento
Europeu Gesto haliutica e preservao da natureza no meio marinho - Documento COM (99) 363, de 14 de
Julho de 1999.

123

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

A Comunidade acompanhou, com a devida ateno, e desde os trabalhos


preparatrios da CNUDM, toda a evoluo que se verificou em termos de consolidao
de princpios e de adopo de normas de direito internacional, incorporando nos seus
quadros normativos prprios os elementos de natureza vinculativa, ou de outra
natureza, que se adequassem aos seus objectivos em termos de execuo da poltica
comum de pescas.31 As consideraes que faremos no nmero seguinte, relativas
estrutura da poltica comum, prendem-se, fundamentalmente, com os aspectos que,
em nosso entender, se encontram ligados, de forma mais evidente, aos propsitos
consignados nas Partes II (Mar territorial e zona contgua), V (Zona econmica
exclusiva), VII (Alto mar) e XII (Proteco e Preservao do Meio Marinho) da CNUDM.
Isto no significa que apenas estes aspectos se revelem em consonncia com a
CNUDM. Mas julgamos pertinente que a eles se deve conferir o devido relevo, tendo
em conta o objecto desta Conferncia.

2. A ESTRUTURA DA POLTICA COMUM DE PESCAS E O CONTEXTO CRIADO PELA


CNUDM
O conjunto normativo em que se traduz a poltica comum tem apresentado, ao
longo dos tempos, uma estrutura que corresponde s grandes vertentes em que se
decompe o conjunto de disposies aplicvel s diferentes formas de concreta
manifestao das actividades do sector: explorao de recursos, utilizao de
estruturas, organizao dos mercados e relacionamento internacional. o que
veremos, com algum pormenor, nos nmeros seguintes. Mas convm anotar desde j
que, desde os primrdios da poltica comum, em termos de adopo dos instrumentos
que enquadram tais actividades, at ao presente, sempre tm tido lugar intervenes
que procuram ajustar, periodicamente, tais instrumentos. o que usual designar-se
por reviso ou reforma da poltica comum. Em nosso entender, ter mais sentido

31

Cf., a este propsito, Daniel VIGNES, The EEC and the Law of the Sea, British Institute of International Law
and Comparative Law, New Directions of the Law of the Sea, 1973, pp. 84-97; idem, La Communaut europenne
dans le domaine du droit gnral de la mer, in Tullio TREVES (Ed.), The Law of the Sea. The European Union and its
Member States, Martinus Nijhoff Publishers, 1977, pp. 7-26; Johannes Fns BUHL, The European Economic
Community and the Law of the Sea, Ocean Development and International Law Journal, vol. 11, n. 3/4, 1982, pp.
181-200; Javier Roldan BARBERO, La CEE y el Convenio sobre Derecho del Mar de 1982. Consideraciones sobre la
relacin entre el derecho comunitario y el derecho internacional, Revista de Instituciones Europeas, Centro de
Estudios Constitucionales, vol. 18, n. 2, Mayo-Agosto, Madrid, 1991, pp. 551-583; Gregorio Garzn CLARIANA,
LUnion europenne et la Convention de 1982 sur le droit de la mer, Revue belge de droit international, d.
Bruylant, vol. 28, n. 1, Bruxelles, 1995, pp. 36-45; Daniel VIGNES, La participation de la Communaut conomique
europenne la Convention des Nations unies sur le droit de la mer in B. VUKAS (d.), Essays on the New Law of
the Sea, Zagreb, 1985, pp. 71-81; Jos Manuel Sobrino HEREDIA, La participacin de la Unin Europea en las
transformaciones del derecho de pesca, Fundacin Pedro Barri de la Maza, Cuadernos de Derecho Pesquero 2, A
Corua, 2000, pp. 77-97; Daniel VIGNES, Aux origines de la politique communautaire de la pche , in La Mer et
son droit. Mlanges offerts Laurent Lucchini et Jean-Pierre Quneudec, d. A. Pedone, Paris, 2003, pp. 659-672.

124

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

falar-se em reviso dos instrumentos da poltica comum. E isto por duas ordens de
razes: por um lado, porque, ao nvel do direito originrio, sempre estiveram
presentes disposies a prever a existncia de uma poltica comum neste domnio,
com objectivos que permaneceram no tempo e que no sofreram, no seu contedo,
alteraes que possam considerar-se significativas; por outro lado, aquelas
intervenes tm-se traduzido, na sua substncia, em alteraes aos mecanismos dos
quadros gerais que disciplinam as vertentes da poltica comum, deixando intocados os
grandes princpios orientadores que, nesta rea, regem a arquitectura desenvolvida
pelo direito derivado. Teremos oportunidade, mais adiante, de identificar essas
orientaes.
Ainda como observao preliminar, deve referir-se que o denominado Tratado de
Lisboa (Tratado sobre a Unio Europeia e Tratado sobre o Funcionamento da Unio
Europeia) veio introduzir e clarificar determinados elementos no que diz respeito
poltica comum. Desde logo, estabelece, de modo explcito, no art. 3., n. 1 do TFUE,
que a Unio dispe de competncia exclusiva no domnio da conservao dos recursos
biolgicos do mar, no mbito da poltica comum. Aqui se inclui igualmente, por fora
do n. 2 desta disposio, a competncia exclusiva da Unio para celebrar acordos
internacionais, nas condies a previstas.32 Alm disso, refira-se que a jurisprudncia
do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TJCE) havia confirmado a natureza
desta competncia.33 Mas tambm o art. 102. do Acto de Adeso da Dinamarca, da
Irlanda e do Reino Unido da Gr-Bretanha e da Irlanda do Norte tinha j aberto o
caminho para a consagrao de uma competncia exclusiva na rea da conservao de
recursos.34
A evoluo ao nvel do direito originrio implica que, hoje, outras reas,
nomeadamente a aquacultura, sejam objecto de competncia partilhada entre a Unio

32

Competncia prevista na Resoluo do Conselho, de 3 de Novembro de 1976 , JOCE n. C 105, de 7 de Maio


de 1981, p. 1, confirmada pela Declarao de 30 de Maio de 1980 sobre a poltica comum , JOCE n. C 158, de 27 de
Junho de 1980, p. 2.
33

Nos seguintes termos: Convm precisar que (...) a competncia regulamentar ratione materiae da
Comunidade igualmente extensiva na medida em que uma competncia anloga pertence aos Estados por fora
do direito internacional pblico pesca no alto mar; Resulta dos prprios deveres e poderes que, no plano
interno, o direito comunitrio conferiu s instituies da Comunidade que esta tem competncia para assumir
compromissos internacionais com vista conservao dos recursos do mar - acrdo de 14 de Julho de 1976,
Cornelis Kramer/Arrondissementesrechtbanken de Zwolle e de Alkmar, proc.s 3, 4 e 6/76, Col., 1976, p. 1279. Cf.
ainda os acrdos de 16 de Fevereiro de 1978, Comisso/Repblica da Irlanda, proc. 61/77, Col., 1978, p. 417; de
25 de Julho de 1991, Comisso/Reino de Espanha, proc. C-258/89, Colectnea, 1991, p. 3977; e de 24 de Novembro
de 1993, tablissements Armand Mondiet SA / Armement Islais SARL, proc. C-405/92, Col., 1993-I, p. 6133.
34

Era o seguinte o teor desta disposio: From the sixth year after accession at the latest, the Council, acting on
a proposal from the Commission, shall determine conditions for fishing with a view to ensuring protection of the
fishing grounds and conservation of the biological resources of the sea. V. ainda o acrdo do TJCE de 5 de Maio de
1981, Comisso das Comunidades Europeias/Reino Unido da Gr-Bretanha e da Irlanda do Norte, proc. C-804/79,
Col. 1981, p. 1045.

125

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

e os Estados-Membros.35 Por outro lado, em matria de relaes internacionais,


assiste-se agora a um incremento dos poderes do Parlamento Europeu, por fora do
art. 218. do TFUE, mas esta instituio no intervm de forma directa nas decises do
Conselho relativas a directivas de negociao a aplicar pela Comisso ou nas posies
da Unio adoptadas nas organizaes regionais do sector ou na aplicao provisria de
acordos internacionais, sem prejuzo de imediata e plena informao em todas as fases
do processo.
Mencione-se ainda, no que diz respeito aos aspectos decisrios e processuais, a
importncia da generalizao da designada co-deciso, que constitui doravante o
processo legislativo ordinrio a seguir em termos de aplicao do art. 43., n. 2, do
TFUE. Este processo no , contudo, aplicvel, por fora do n. 3 desta disposio,
nomeadamente s medidas relativas fixao e repartio das possibilidades de
pesca. Note-se que estas medidas desempenham um papel central, seno primordial,
na poltica comum. O TFUE inovou, tambm, no que respeita aos actos jurdicos da
Unio, com a introduo das categorias actos delegados e actos de execuo, que
vm simplificar o quadro veiculado pela denominada comitologia, como referiremos
adiante, relativamente ao regulamento de base da poltica comum.
Podemos considerar, por outro lado, num contexto que se deve considerar
consonante, que a CNUDM estabeleceu um elenco vasto de obrigaes em matria de
conservao de recursos, que se manifesta, de modo claro, nos regimes que regulam a
utilizao dos diferentes espaos martimos. As normas com relevncia encontram-se,
com bastante amplitude, no regime da zona econmica exclusiva,36 que confere ao
Estado costeiro um conjunto de poderes aprecivel, mas que lhe impe igualmente
obrigaes em matria de cooperao com outros Estados e de envolvimento em
organizaes internacionais.37 O regime do alto mar38 prev a liberdade da pesca e a
igualdade de acesso aos recursos, quadro que viria a ser temperado com as
exigncias decorrentes da regulao em matria de explorao que, progressivamente,

35

Cf. igualmente o art. 4., n. 1, alnea d), do TFUE. Aqui se podem incluir as reas da pesca em guas interiores
ou a comercializao e transformao dos produtos da pesca, mas com excepo dos aspectos estritamente ligados
conservao dos recursos. Para mais desenvolvimentos, v. Fernando Jos Correia CARDOSO, Repartio de
competncias no Tratado Constitucional Europeu: o caso da poltica comum de pescas, Economia e Sociologia, n.
78, vora, 2004, pp. 139-148; Francisco Pereira COUTINHO, Federalismo e constitucionalismo na Unio Europeia. A
delimitao vertical e horizontal de competncias no domnio das pescas, in Jorge PUEYO LOSA, Wladimir BRITO
(Dirs.), Maria Teresa PONTE IGLESIAS, Maria da Assuno Vale PEREIRA (Coords.), La Gobernanza de los Mares y
Ocanos. Nuevas realidades, nuevos desafos A Governao dos Mares e Oceanos. Novas realidades, novos
desafios, Ed. Scientia Ivridica Andavira Editora, S.L., Santiago de Compostela, 2012, pp. 473-487.
36

Cf., em particular, os arts. 61. a 72. da CNUDM.

37

Cf., a ttulo de exemplo, os arts. 63. a 67. da CNUDM.

38

Cf. os arts. 116. a 120. da CNUDM.

126

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

se viriam a fazer sentir, mas que eram previsveis aquando da adopo da CNUDM.39 O
que importa reter, no que diz respeito conservao de recursos, so os critrios que
lhe esto na base: a determinao da capacidade de captura; a utilizao dos melhores
dados de natureza cientfica; a preservao ou o restabelecimento das populaes das
espcies capturadas ou associadas; a considerao da importncia dos recursos para a
economia do Estado costeiro, bem como de outros interesses nacionais; a cooperao
com organizaes internacionais. Como veremos, os mecanismos da poltica comum,
adoptados ao nvel do direito derivado, em particular no relacionamento internacional,
tm na devida conta, como no poderia deixar de ser, este quadro geral
proporcionado pela CNUDM, assegurando, de forma coerente, o binmio
conservao/sustentabilidade.40 A noo de conservao no se encontra
estabelecida de modo claro e uniforme nos diferentes instrumentos que compem o
acervo do Direito Internacional do Mar. Mas podemos afirmar que o conceito se traduz
em todas as aces que asseguram uma proteco estrita dos recursos, e tambm as
condies para a melhoria da sua condio, a fim de que possa ter lugar uma
explorao que proporcione os melhores efeitos possveis, do ponto de vista
econmico e social. Com efeito, no podemos esquecer o contributo doutrinal que,
neste contexto, chama a ateno para o facto de que a conservao no se traduz
unicamente num conceito de ordem cientfica, incorporando igualmente, na sua
natureza e na sua aplicao, elementos de ordem estritamente poltica, razes
econmicas e componentes sociais.41 O que significa, em nosso entender, que a ratio
39

Sobre os meios que, luz das disposies da CNUDM, podem ser utilizados para fazer face aos problemas que
se colocam neste contexto, v. Fernando Jos Correia CARDOSO, Le rgime juridique de la haute mer et la
sauvegarde de la biodiversit dans le cadre des activits de pche. Le contexte international et lapproche de
lUnion europenne, in Lvolution et ltat actuel du droit international de la mer, cit., pp. 159-184. Sobre as
limitaes das liberdades tradicionais, nomeadamente o exerccio das actividades de pesca, que hoje so impostas
pelo ambiente regulador no alto mar e, em geral, nos diferentes espaos martimos, v. Magali LE HARDY, Que restet-il de la libert de la pche en haute mer? Essai sur le rgime juridique de lexploitation des ressources biologiques
de la haute mer, d. A. Pedone, Paris, 2002; Joaquin Alcaide FERNNDEZ, The contemporay high seas fisheries
regime: not a free-for-all, buthow free?, in Rafael CASADO RAIGN (Dir.), LEurope et la Mer (pche, navigation et
environement marin)/Europe and the Sea (fisheries, navigation and marine environment), Bruylant, Bruxelles, 2005,
pp. 315-331; Helmut TUERK, The waning freedom of the seas in Lvolution et ltat actuel du droit international
de la mer, cit., pp. 907-936. V. tambm William T. BURKE, The New International Law of Fisheries. UNCLOS 1982
and Beyond, Clarendon Press-Oxford, 1994, pp. 98-99; Laurent LUCCHINI, La libert de pche en haute mer
lpreuve: laccord du 4 dcembre 1995 sur les stocks chevauchants et les grands migrateurs in Marie-Christine
ROUAULT (Ed.), Mlanges offerts Emmanuel Langavant, LHarmattan, 1999, pp. 299-315. E ainda, para uma
sntese muito completa do regime do alto mar, incluindo uma anlise do Acordo de Nova Iorque de 1995, Fernando
Loureiro BASTOS, A Internacionalizao dos Recursos Naturais Marinhos, Ed. Associao Acadmica da Faculdade
de Direito de Lisboa, 2005, pp. 591-726, e Antonio Jos Rengifo LOZANO, International regime theory and the law of
the Sea. A Study of Fisheries on the High Seas, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, D.C., 2011.
40

Sobre o relacionamento, em geral, entre o quadro fixado pela CNUDM e o direito da Unio, v. INDEMER
Institut du Droit conomique de la Mer, Droit International de la Mer et Droit de lUnion europenne. Cohabitation,
confrontation, coopration? Colloque international, Muse Ocanographique du Monaco, 17-18 octobre 2013, Ed.
A. Pedone, Paris, 2014.
41

Para situar a questo, podemos aqui fazer apelo noo de conservao que havia sido introduzida pela
disposio pertinente (art. 2.) da Conveno de Genebra, de 1958, sobre a conservao dos recursos biolgicos do
Alto Mar: the aggregate of the measures rendering possible the optimum sustainable yield from those resources so

127

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

ltima de uma poltica de conservao se encontra inextricavelmente ligada


prossecuo de interesses que se prendem com a continuidade das actividades de
explorao dos recursos vivos que evoluem na zona econmica exclusiva, espao
martimo onde possvel proceder explorao da larga maioria dos recursos
disponveis. Se, no mbito destas consideraes, tivermos em conta o alcance de
determinadas disposies da CNUDM, em particular os poderes reconhecidos ao
Estado costeiro nos seus arts. 61. e 62., em matria de determinao de capturas
permissveis, de utilizao ptima de recursos e de capacidade de captura, e a
excepo prevista no art. 297., n. 3, alnea a), ento poderemos afirmar que a
margem de apreciao dos Estados reconhecida pela CNUDM foi estabelecida com o
intuito de, atravs de polticas de conservao, se lograr uma utilizao de recursos em
consonncia, primordialmente, com os interesses do Estado costeiro na sua zona
econmica exclusiva, sem prejuzo, todavia, do cumprimento da obrigao de
cooperao internacional e de se assegurarem os equilbrios que devem ser tidos em
conta, neste mbito, nas relaes com os outros Estados.42 Acrescentaremos uma
nota que nos parece relevante. O potencial de conflitualidade nas relaes pesqueiras
no afastou a possibilidade de previso da excepo acima referida, contida no art.
297.. De facto, esta disposio aponta para a afirmao dos interesses do Estado
costeiro na sua zona econmica exclusiva, mas podemos, em contrapartida, aceitar
que o conjunto de meios de soluo de controvrsias previsto na CNUDM assegura,
em ltima instncia, que se logrem decises de natureza variada no mbito das
questes relativas ao sector das pescas nos diferentes espaos martimos. Em todo o
caso, a prtica estadual demonstra que no muito frequente o recurso aos meios
judiciais ou arbitrais, privilegiando-se a via diplomtica.43
as to secure a maximum supply of food and other marine products; Conservation programmes should be
formulated with a view to securing in the first place a supply of food for human consumption.
42

V., sobre estes aspectos, Yoshifumi TANAKA, A Dual Approach to Ocean Governance. The Cases of Zonal and
Integrated Management in International Law of the Sea, Ashgate Publishing Limited, England-Ashgate Publishing
Company, USA, 2008, pp. 32-35; idem, Protection of Community Interests in International Law: The Case of the
Law of the Sea, Max Planck Yearbook of United Nations Law, vol. 15, 2011, pp. 329-375, em especial pp. 364-367.
43

As excepes de natureza facultativa no se aplicam, todavia, em matria de estrita proteco ambiental.


Sobre estes pontos, v. Tullio TREVES, Les diffrends en droit international de lenvironnement : rglement
judiciaire et mthodes alternatives, Socit Franaise pour le Droit International, Colloque dAix-en-Provence, Le
droit international face aux enjeux environnementaux, Ed. A. Pedone, Paris, 2010, pp. 433-449, em especial pp. 440443; Robin CHURCHILL, Trends in Dispute Settlement in the Law of the Sea : Towards the Increasing Availability of
Compulsory Means, in Duncan FRENCH, Matthew SAUL e Nigel WHITE (Eds.), International Law and Dispute
Settlement. New Problems and Techniques, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2012, pp. 143-171, em
especial pp. 156-163. Note-se que, aquando da aprovao da CNUDM, a Comunidade havia decidido abster-se de
optar pelo procedimento especfico de resoluo de litgios previsto no art. 287. da Conveno. E quando ratificou
o Acordo de Nova Iorque de 1995 no deixou de prever expressamente, atravs de uma declarao, que, nas
matrias em relao s quais a Comunidade e os seus Estados-Membros tm competncia, reguladas pelo acordo,
as disposies do acordo relativas resoluo de litgios tanto se aplicam Comunidade como aos seus EstadosMembros. Nos termos destas disposies, as normas sobre a soluo de controvrsias enunciadas na Parte XV da
Conveno so aplicveis mutatis mutandis a qualquer controvrsia entre Estados partes no acordo e isto
independentemente de estes serem ou no igualmente partes na Conveno. V. Ronn LONG, The European

128

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

Por sua vez, a sustentabilidade encontra-se relacionada com a criao de


condies que assegurem as necessidades do presente sem comprometer as
necessidades das geraes futuras, na esteira da noo avanada pela Comisso
Brundtland, em 1987, assim remetendo para a ideia de perenidade das actividades
humanas de explorao dos recursos em causa. Recentemente, a nvel da Unio, foi
avanada uma noo genrica de pesca sustentvel, nos seguintes termos: Por pesca
sustentvel entende-se a manuteno da pesca em nveis que no prejudicam a
capacidade de as populaes de peixes se reproduzirem.44 Trata-se de um critrio
aplicvel nas guas da Unio, mas igualmente fora delas, em guas internacionais ou
de pases terceiros, por fora das disposies pertinentes do novo regulamento de
base da poltica comum (Regulamento (UE) n. 1380/2013 do Parlamento Europeu e
do Conselho relativo poltica comum das pescas).45 Neste contexto, deve atentar-se
em que, tendo em conta o elemento literal e o alcance do estabelecido pelo direito
derivado, a noo de sustentabilidade abrange um contedo de natureza tripartida, a
englobar os aspectos, no apenas de ordem ambiental, mas igualmente de ordem
econmica e social.46
em torno destes conceitos de conservao e de sustentabilidade que
procuraremos desenvolver certos aspectos daqueles que consideramos como alguns
dos mais significativos instrumentos da poltica comum.
Um ponto muito interessante que convm ainda relevar aqui o que se prende
com a denomindada obrigao de cooperao. De facto, patente que esta
obrigao percorre, de forma geral, o texto da CNUDM, sobretudo em matria de
conservao de recursos e de preservao do meio marinho. E aponta tanto para a
cooperao como para a coordenao entre Estados, entre estes e organizaes

Union and Law of the Sea Convention at the Age of 30, in David FREESTONE (Ed.), The 1982 Law of the Sea
Convention at 30, cit., pp. 37-47, em especial pp. 43-45.
44

Cf. Comisso Europeia, Salvaguardar o futuro dos nossos mares, gerando mais prosperidade, Ed. Servio das
Publicaes da Unio Europeia, Luxemburgo, 2014, p. 6.
45

JOUE n. L 354, de 28 de Dezembro de 2013, p. 22 (alterado pelo Regulamento (UE) n. 1385/2013, JOUE n. L
354, de 28 de Dezembro de 2013, p. 86). Cf. o considerando (4), e os arts. 2., ns 1 e 5, alnea e), 28., ns 1 e 2,
alneas c) e d), 29., n. 2, 31., n. 2, e 34. deste regulamento.
46

V., a este propsito, com interesse para o sector nacional, a denominada Carta da sustentabilidade das
pescarias portuguesas, adoptada em 12 de Julho de 2010 pela Direco-Geral das Pescas e Aquicultura (Ministrio
da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas), que faz assentar a caracterstica da sustentabilidade em
variadas razes, ligadas conservao dos recursos, nomeadamente a preservao dos ecossistemas e da
biodiversidade, a avaliao prvia do estado dos recursos de pases terceiros no que diz respeito a actividades em
guas destes pases, a conformidade das actividades em guas internacionais com as medidas adoptadas pelas
organizaes regionais competentes e o cumprimento da Resoluo A/RES/61/105 da Assembleia Geral das Naes
Unidas, cit. Note-se que esta Resoluo, nos seus considerandos, defende a importncia da explorao sustentvel
das pescas e da aquacultura, salientando a necessidade de, nestas condies, se promover a segurana alimentar,
os rendimentos e os recursos das geraes presentes e futuras. O que aponta, em nosso entender, para objectivos
de natureza global, a incluir os diferentes aspectos do sector acima mencionados.

129

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

internacionais e entre estas.47 O objectivo desta imposio o de se lograrem os


melhores meios com vista prossecuo dos fins enunciados pela Conveno,
enquadrando-se a aco dos actores privilegiados da aco neste domnio (Estados e
organizaes internacionais formais).48 Pode afirmar-se que a CNUDM pretendeu que
tal cooperao tivesse lugar, independentemente da importncia geoestratgica, dos
meios econmicos ou da capacidade cientfica ou tecnolgica dos Estados, justamente
para potenciar, nas melhores condies, a obteno de resultados de que todos sejam
beneficirios. De igual modo, a cooperao encontra-se presente no quadro jurdico
geral da Unio, por fora da consagrao do princpio da cooperao leal entre a
Unio e os Estados-Membros no art. 4., n. 3, do TUE49 e, no mbito da poltica
comum de pescas, na previso de todo um conjunto de mecanismos que remetem
para uma associao estreita e cooperao a nvel infra-estadual, entre EstadosMembros, entre estes e outras entidades e entre Estados-Membros e as instituies da
Unio. Julgamos pertinente dar o devido relevo a este aspecto, uma vez
que ele proporciona uma dinmica especfica na concreta aplicao dos
mecanismos ora previstos no novo regulamento de base da poltica comum.50
Chegados a este ponto, julgamos ser legtimo considerar que as vertentes
conservao/sustentabilidade/cooperao se encontram hoje igualmente presentes
nos domnios da denominada poltica martima integrada da Unio ou do quadro
mais geral da cooperao transatlntica. No primeiro caso, basta atentar, a ttulo de
exemplo, no programa relativo ao aprofundamento de tal poltica,51 que apela
maximizao do desenvolvimento sustentvel, ao crescimento econmico e coeso
social dos Estados-Membros, e articulao nomeadamente com a poltica comum de
pescas, bem como cooperao internacional nas reas relevantes. Note-se que o
programa, no mbito da cooperao externa, estipula que se devem exortar os pases
terceiros ratificao e aplicao da CNUDM, e incentiva o dilogo com estes pases
tendo em conta a CNUDM e as actuais convenes internacionais relevantes baseadas
na CNUDM,52 o que demonstra a vontade de erigir a Conveno em referncia
fundamental e incontornvel no contexto da concretizao desta poltica. No segundo

47

V., a ttulo de exemplo, os arts. 123., 199. e 278. da CNUDM.

48

V. ainda os arts. 211., n. 1, 242., n. 1, e 276., n. 1, da CNUDM.

49

Para uma explicao breve do contedo desta obrigao no quadro do direito da Unio, v. Paul CRAIG, The
Lisbon Treaty. Law, Politics and Treaty Reform, Oxford University Press, 2010, pp. 314-315.
50

V., como exemplos, os arts. 18., 27., 29., n. 4, 30. e 36., n. 1, alnea b), deste regulamento.

51

Aprovado pelo Regulamento (UE) n. 1255/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho , JOUE n. L 321, de 5
de Dezembro de 2011, p. 1.
52

Cf. o art. 2., alnea e), e o art. 3., n. 5, alnes a) e b), do Regulamento (UE) n. 1255/2011. O Comit
Econmico e Social Europeu, no seu parecer de 16 de Fevereiro de 2011 sobre a proposta relativa a este
regulamento, tinha-se pronunciado no sentido de que se deveriam convidar os pases terceiros a ratificar e a
implementar a CNUDM (ponto 4.2.3. do parecer) , JOUE n. C 107, de 6 de Abril de 2011, p. 64.

130

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

caso, afigura-se til mencionar a recente Declarao de Galway, que defende uma
estreita cooperao cientfica relativa ao Atlntico, nomeadamente em matria de
gesto sustentvel dos recursos marinhos.53
Os nmeros seguintes iro tratar os principais contornos e algumas questes
suscitadas pelas diferentes vertentes da poltica comum de pescas. Com vista a uma
apreenso centrada no estdio actual da regulamentao, no se proceder, de forma
sistemtica, a uma anlise comparativa dos mecanismos adoptados no mbito da
gnese e do contexto de precedentes revises.54 Assim, indicam-se os objectivos
primordiais de cada vertente para, de seguida, se proceder considerao dos
elementos mais significativos dos grandes instrumentos que enquadram a aco das
instituies e dos agentes envolvidos.
2.1. A conservao e a gesto dos recursos
Trata-se da vertente que diz respeito regulamentao comunitria que incide
nomeadamente sobre os seguintes aspectos: definio e repartio das possibilidades
de pesca entre os Estados-Membros (definio dos totais admissveis de capturas
disponveis para a Unio nas guas sob sua jurisdio ou em alto mar, segundo os
pareceres cientficos, e sua distribuio em quotas nacionais); definio de medidas
tcnicas relativas s artes de pesca e respectivo modo de utilizao; fixao de pesos
53

Galway Statement on Atlantic Ocean Cooperation. Launching a European Union Canada United States of
America Research Alliance, 24 May 2013. Estimamos apropriado citar os seguintes excertos: This cooperation is
intended to increase our knowledge of the Atlantic Ocean and its dynamic systems () by aligning our ocean
observation efforts to improve ocean health and stewardship and promote the sustainable management of its
resources; This cooperation may result in mutual benefits including better ecosystem assessments (). It can also
help to generate new tools to increase resilience, conserve rich biodiversity, manage risk and determine social,
environmental and economic priorities. Para um comentrio sobre a cooperao neste contexto e sobre esta
declarao, v. Ricardo Serro SANTOS, A gesto colaborativa do mar, in Tribuna das Ilhas (Horta), edio de 6 de
Fevereiro de 2015, p. 10.
54

Para uma viso geral da concepo e da evoluo do quadro geral da poltica comum, v. Daniel VIGNES, La
rglementation de la pche dans le March Commun au regard du droit communautaire et du droit international,
Annuaire Franais de Droit International, 1970, pp. 829-840; Carl August FLEISCHER, Laccs aux lieux de pche et
le trait de Rome, Revue du March Commun, n. 141, 1971, pp. 148-156; P. GUEBEN-M. KELLER-NOELLET,
Aspects juridiques de la politique de la Communaut conomique europenne en matire de pche, Revue du
March Commun, 1971, pp. 246-258; Richard WAINWRIGHT, Common Fisheries Policy the Development of a
Common Rgime for fishing, Yearbook of European Law, Oxford Clarendon Press, 1982, pp. 69-91; Dierk BOOSS,
La politique commune de la pche: quelques aspects juridiques, Revue du March Commun, n. 269, 1983, pp.
404-415 ; Maria Eduarda GONALVES, A poltica comum de pesca da Comunidade Econmica Europeia Um
exemplo de dinmica comunitria no contexto internacional, Morais Editores, Lisboa, 1983; Michael LEIGH,
European integration and the common fisheries policy, Croom-Helm, London, 1983; Jrn SACK, La nouvelle
politique commune de la pche, Cahiers de Droit Europen, 1983, pp. 437-449; Albert W. KOERS, The European
economic Community and the international fisheries organizations, Legal Issues on European Integration, 1984, pp.
113-131; Gilbert APOLLIS, Le rgime communautaire daccs aux lieux de pche et aux stocks halieutiques,
Annuaire Franais de Droit International, 1985, pp. 646-673; R.R. CHURCHILL, EEC Fisheries law, Dordrecht, 1987;
Ian MACSWEEN, The Common Fisheries Policy. The Politics of Compromise , The Royal Bank of Scotland Review, n.
154, 1987, pp. 28-36; Mike HOLDEN, The Common Fisheries Policy: origin, evaluation and future, Fishing News
Books, Oxford, 1994; Robin CHURCHILL e Daniel OWEN, The EC Common Fisheries Policy, Oxford University Press,
2010.

131

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

ou tamanhos mnimos para determinadas espcies; fixao das condies de


atribuio de licenas de pesca e do contedo dos dirios de bordo e das declaraes
de desembarque do pescado; adopo de medidas urgentes; programao plurianual
de gesto dos recursos; controlo das actividades de pesca; normas que regem os
conselhos consultivos regionais.
A competncia da Unio para legislar sobre estas matrias abrange os recursos
biolgicos das guas sob soberania ou jurisdio dos Estados-Membros e as
actividades dos pescadores, exercidas tanto nas guas comunitrias como em guas de
pases terceiros ou no alto mar, nestes dois ltimos casos no respeito das regras do
Direito Internacional. O novo regulamento de base da poltica comum confirmou, no
seu art. 1., que a poltica comum abrange a conservao dos recursos biolgicos
marinhos e a gesto das pescas e das frotas que exploram esses recursos.
A questo da sustentabilidade encontra-se bem presente na motivao do
regulamento do regulamento de base da poltica comum.55 E, de facto, h um conjunto
de disposies que apontam para um contedo cuja aplicao vai no sentido de atingir
tal desiderato. Apenas para citar alguns exemplos, considerem-se as seguintes
prescries, dirigidas aco dos Estados-Membros: a concertao entre EstadosMembros previamente adopo de medidas nacionais aplicveis na zona de 12
milhas nuticas; a identificao de potenciais zonas de recuperao de unidades
populacionais e a elaborao de recomendaes conjuntas nesse sentido; a adopo
de medidas de conservao necessrias ao cumprimento das obrigaes decorrentes
da legislao ambiental da Unio; a adopo de medidas de emergncia; a utilizao
de determinados critrios no mbito da repartio das possibilidades de pesca; a
cooperao regional, nomeadamente no que se refere formulao de
recomendaes comuns; as medidas nacionais aplicveis aos navios de pavilho dos
Estados-Membros ou s pessoas estabelecidas no seu territrio; a adopo de medidas
na zona das 12 milhas nuticas; o ajustamento e a gesto das capacidades de pesca; a
recolha de dados necessrios gesto do sector; as obrigaes relativas promoo
de uma aquacultura responsvel; a adopo de medidas adequadas para assegurar o
controlo das actividades de pesca, incluindo o estabelecimento de um quadro de
sanes.56
O regulamento de base inclui hoje um conjunto de instrumentos, cujos contornos
se encontram devidamente explicitados,57 com vantagens claras em matria de

55

Atente-se nos considerandos (4), (11), (17) e (46) do Regulamento (UE) n. 1380/2013.

56

Cf., respectivamente, os arts. 6., n. 4, 8., ns 1 e 2, 11., n. 1, 13., n. 1, 17., 18., 19., ns 2 e 3, 20., 22.,
n. 1, 25., 34., ns 2, 4, alnea c), e 5, e 36., n. 3, do Regulamento (UE) n. 1380/2013.
57

Cf. o contedo do art. 4. do Regulamento (UE) n. 1380/2013.

132

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

aplicao, e que permitem dar seguimento aos objectivos de ordem geral (v.g. o
cumprimento das obrigaes de legislao ambiental da Unio; criao de zonas de
recuperao; suster ameaas graves para os recursos; proporcionar, em geral, as
condies do uso sustentvel dos oceanos) ou de natureza mais especfica (v.g.
medidas de conservao destinadas a restabelecer e manter as unidades populacionais
acima dos nveis susceptveis de produzir o mximo rendimento sustentvel;
concesses de pesca transferveis; recolha de dados biolgicos, ambientais, tcnicos e
socio-econmicos necessrios gesto das pescarias; obrigao de desembarque;
critrios de repartio das possibilidades de pesca a nvel interno; regionalizao).
Este conjunto extenso de faculdades e obrigaes decorre de princpios gerais,
expressos fundamentalmente no art. 2., e que implicam a necessidade de assegurar a
sustentabilidade da explorao dos recursos. A CNUDM no faz apelo, de forma
directa, ao conceito de uso sustentvel de recursos, mas as obrigaes nela previstas
em matria nomeadamente de conservao e gesto dos recursos vivos na zona
econmica exclusiva esto-lhe intrinsecamente ligadas, bem como a considerao do
mximo rendimento constante, referido nos seus arts. 61., n. 3, e 119., e ainda no
art. 5., alnea a), do Acordo de Nova Iorque de 1995. Neste contexto, o contedo do
art. 61., n. 2, da CNUDM, no que se refere preservao dos recursos com vista a
obstar a um excesso de capturas, reveste interesse na eventualidade de uma violao
de tal prescrio. Uma situao dessa natureza poderia desencadear o mecanismo
previsto no art. 297., n. 3, alnea b), da CNUDM. Da a importncia de se dar
seguimento efectivo quela disposio.58
Um ponto merece aqui ser sublinhado: o art. 2., n. 3, do regulamento de base
obriga aplicao da abordagem ecossistmica gesto das pescas, conceito que no
se encontra directamente vertido no articulado da CNUDM. Mas h que reconhecer
que tal obrigao se afigura consistente, em matria de explorao sustentada, com as
prescries respeitantes conservao e gesto de recursos.59

58

Para uma anlise do contexto geral da aplicao das clusulas pertinentes relativas aos procedimentos
compulsrios conducentes a decises definitivas que poderiam, de algum modo, afectar a Unio enquanto Estado
costeiro, v. Tullio TREVES, La Politique commune de la Pche et les comptences du Tribunal international du
droit de la mer, in Conferncia Aspectos jurdicos da aplicao das regras da Poltica Comum da Pesca, Actes de la
Confrence, Bruxelles, 2005, pp. 50-55.
59

Sobre as questes gerais suscitadas pela sustentabilidade, v. Rosemary RAYFUSE e Martijn WILDER,
International Fisheries and Sustainability: Dealing with Uncertainty, Ocean Yearbook, University of Chicago, 2000,
pp. 114-137; Evelyne MELTZER e Susanna FULLER, The quest of sustainable international fisheries: regional efforts to
implement the 1995 United Nations Fish Stocks Agreement: an overview for the May 2006 Review Conference,
Ottawa, NRC Research Press, Wallingford, CABI, 2009. No que se refere aos conceitos mencionados, v. Villy
CHRISTENSEN e Jay L. MACLEAN (Eds.), Ecosystem approaches to fisheries: a global perspective, Cambridge
University Press, 2011; Benoit MESNIL, The hesitant emergence of maximum sustainable yeld (MSY) in fisheries
policies in Europe, Marine Policy, vol. 36, 2012, pp. 473-480; D. GASCUEL et al., Towards the implementation of an
integrated ecosystem fleet-based management of European fisheries, Marine Policy, vol. 36, 2012, pp. 1022-1032.

133

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

Como tivemos oportunidade de referir, o Tratado de Lisboa veio explicitar, no TFUE,


o mbito da competncia exclusiva da Unio em matria de conservao de recursos
biolgicos do mar. E as disposies do TFUE, no que tange execuo da poltica
comum, estabeleceram a competncia exclusiva do Conselho na determinao das
possibilidades de pesca a repartir pelos Estados-Membros. Os pontos interessantes a
mencionar so os seguintes: por um lado, tal repartio deve ser efectuada no respeito
do princpio da estabilidade relativa60 e, por outro, o Conselho, no exerccio de tal
competncia, dispe de um extenso poder de apreciao, tal como foi reconhecido
pelo TJCE. Com efeito, o Tribunal considerou que a avaliao de uma situao
econmica complexa se aplica natureza e ao alcance das medidas a tomar, e
igualmente verificao dos dados de base, verificao que pode apoiar-se em
apreciaes globais.61 Em todo o caso, h igualmente que ter em conta os
parmetros introduzidos pelo art. 16., n. 4, do actual regulamento de base (
obrigao de as possibilidades de pesca serem fixadas de acordo com a abordagem de
precauo e de forma a manter as populaes das espcies exploradas acima de nveis
que possam gerar o rendimento mximo sustentvel) que influenciam, em nosso
entender, um tal poder de apreciao. O interesse de referir aqui o princpio da
estabilidade relativa prende-se com o facto de, embora ele constitua um princpio de
aplicao interna ( na concreta repartio das possibilidades de pesca), a verdade
que abrange tambm uma dimenso externa. Com efeito, as possibilidades de pesca
definidas pelo Conselho so fundamentalmente aplicveis nas designadas guas da
Unio, a ttulo do art. 1., n. 2, alnea b), do regulamento de base, mas tambm nas
guas que esto para alm dessas guas, dado que as zonas de pesca sobre as quais
incide a regulamentao do Conselho podem situar-se para alm dos limites de
jurisdio nacional.62

60

O contedo do princpio da estabilidade relativa, que no logra uma definio ao nvel do direito derivado,
foi explicitado pela jurisprudncia do TJCE: atribuio de uma percentagem fixa a cada Estado-Membro aquando da
repartio das possibilidades de pesca. V., a este propsito, o acrdo do Tribunal de 16 de Junho de 1987, Albert
Rmkes/Officier van Justitie, proc. 46/86, Col. 1987, p. 2671. Para um enquadramento do princpio, v. Danielle
CHARLES-LE BIHAN, La jurisprudence communautaire et le principe de stabilit relative dans la politique commune
de la pche, in Annie CUDENNEC e Galle GUEGUEN-HALLOUET (Eds.), Le juge communautaire et la mer, Bruylant,
Bruxelles, 2003, pp. 143-160.
61

Cf. os acrdos de 29 de Fevereiro de 1996, Comisso das Comunidades Europeias/Conselho da Unio


Europeia, proc. C-122/94, Col. 1996, p. I-918 JOCE n. C 133, de 4 de Maio de 1996, p. 7; e de 19 de Fevereiro de
1998, Northern Ireland Fish Producers Organisation Ltd (NIFPO), Northern Ireland Fishermens Federation,
Department of Agriculture for Northern Ireland (reenvio a ttulo prejudicial), proc. C-4/96, Col. 1998, p. I-718 JOCE
n. C 94, de 28 de Maro de 1998, p. 4. Para uma anlise dos poderes do Conselho e da jurisprudncia pertinente, v.
Olivier CURTIL, Le contrle par la C.J.C.E. du pouvoir discrtionnaire du Conseil dans la mise en uvre de la
politique commune de la pche, in Annie CUDENNEC e Galle GUEGUEN-HALLOUET (Eds.), Le juge communautaire
et la mer, cit., pp. 161-172.
62

As denominadas zonas CIEM ou COPACE, definidas, respectivamente, pelo Conselho Internacional de


Explorao do Mar e pelo Comit de Pescas do Atlntico Centro-Este, que constituem o quadro de referncia, em
geral, para a definio geogrfica das possibilidades de pesca. O mbito de aplicao da poltica comum cobre

134

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

No mbito da questo relativa aplicao da base jurdica em matria de fixao


das possibilidades de pesca, foi recentemente proferido um acrdo do Tribunal de
Justia da Unio Europeia (TJUE, anterior TJCE) que se reveste de importncia, dado
que clarifica alguns aspectos da relao entre certas disposies da CNUDM e o direito
da Unio. Trata-se dos recursos de anulao de uma deciso do Conselho respeitante
aprovao, em nome da Unio, da Declarao relativa concesso de possibilidades
de pesca aos navios de pesca que arvoram pavilho de um pas terceiro na zona
econmica exclusiva ao largo do departamento francs da Guiana.63 O Conselho havia
adoptado esta deciso com base no art. 43., n. 3, do TFUE, em conjugao com o art.
218., n. 6, alnea b), do TFUE (acto do Conselho com simples consulta do Parlamento
Europeu). O Tribunal viria a anular a deciso considerando que a base jurdica correcta
, no caso vertente, o art. 43., n. 2, do TFUE, em conjugao com o art. 218., n. 6,
alnea a), do TFUE. O Tribunal considerou que a declarao controvertida (...) no
uma medida tcnica de execuo, mas, pelo contrrio, uma medida que pressupe
uma deciso autnoma que deve ser feita luz dos interesses polticos que a Unio
prossegue nas suas polticas comuns, nomeadamente a das pescas; daqui resulta que a
declarao pertence a um domnio de competncia do legislador da Unio. E
considerou tambm que a declarao um elemento constitutivo de um acordo
internacional, sendo, assim, abrangida pelo art. 218. do TFUE, devendo, pois, ser
baseada no n. 6, alnea a), v), desta disposio, em conjugao com o art. 43., n. 2,
que prev o processo legislativo ordinrio (deliberao do Parlamento Europeu e do
Conselho), e no no art. 43., n. 3. O Tribunal operou uma distino, no mbito da
anlise do contedo e da finalidade da declarao, entre as medidas que devem ser
objecto de competncia reservada do legislador da Unio e as medidas que assumem
natureza essencialmente tcnica ou de execuo, como so as medidas relativas
fixao e concreta repartio das possibilidades de pesca. O Tribunal concluiu que se
tratava de uma proposta apresentada ao pas terceiro sobre a possibilidade de
participao na explorao dos recursos vivos (uma parte do excedente das capturas
admissveis)64 na zona econmica exclusiva de uma regio da Unio, nas condies por

igualmente as actividades, nos termos do art. 1., n. 2, alnea c), do regulamento de base, dos navios de pesca da
Unio fora das guas da Unio.
63

Acrdo do TJUE de 26 de Novembro de 2014, procs. apensos C-103 e C-165/12, Parlamento Europeu e
Comisso Europeia/Conselho da Unio Europeia. A deciso impugnada a Deciso do Conselho de 16 de Dezembro
de 2011, que aprovou, em nome da Unio, uma declarao dirigida Repblica Bolivariana da Venezuela relativa
concesso de possibilidades de pesca a este pas nas guas da Guiana francesa, JOUE n. L 6, de 10 de Janeiro de
2012, p. 8.
64

A Declarao apenas refere, com efeito, no seu n. 1, que A Unio Europeia emitir autorizaes de pesca a
um nmero limitado de navios que arvoram pavilho da Repblica Bolivariana da Venezuela no sector da zona
econmica exclusiva da Guiana Francesa (...).

135

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

esta fixadas. Neste contexto, o Tribunal invocou os arts. 56., n. 1, alnea a), e 62., ns
2 e 3, da CNUDM.65
Interessante igualmente mencionar que o regulamento de base optou por
consagrar uma definio de abordagem de precauo por referncia ao art. 6. do
Acordo de Nova Iorque de 1995.66 As exigncias de proteco ambiental encontram-se
hoje, para a matria que nos interessa, previstas no art. 11. do TUE e no art. 191. do
TFUE. A primeira destas disposies assume um carcter genrico, a segunda remetenos , literalmente, para a aplicao do princpio da precauo. A terminologia
utilizada no regulamento de base poderia induzir-nos na discusso sobre a sua
eventual consonncia com o disposto no art. 191.. Acompanhamos aqui a nossa
melhor doutrina67 quando se manifesta a favor da considerao de que a abordagem
cautelar, tal como plasmada no Acordo de Nova Iorque, se traduz num conceito de
aplicao abrangente, compatvel com as disposies pertinentes da CNUDM.
Seja-nos ainda permitido mencionar aqui alguns exemplos de medidas que, em
termos de conservao, representam um elevado grau de exigncia. Referimo-nos s
reas protegidas que, em virtude da sua sensibilidade biolgica, justificam a adopo
de medidas especficas. esse o sentido do art. 8. do regulamento de base, que
aponta para a conservao dos recursos aquticos vivos e dos ecossistemas
marinhos.68 Um tratamento semelhante havia sido operado, h j alguns anos, pelo
regime relativo explorao dos recursos no Mediterrneo, com a criao da figura
das zonas de pesca protegidas, a designar pelo Conselho nas guas sob jurisdio dos
Estados-Membros ou fora delas.69 Julgamos que se trata de instrumentos importantes,
na linha do entendimento de que as caractersticas de determinadas zonas e recursos
justificam a adopo deste tipo de medidas. A CNUDM no prev, explicitamente, a
65

Cf. os considerandos (57) a (59) do acrdo.

66

Cf. o art. 4., n. 8), do regulamento de base.

67

V., sobre esta problemtica, Carla Amado GOMES, A proteco internacional do ambiente na Conveno de
Montego Bay, in Textos Dispersos de Direito do Ambiente I Vol., Ed. Associao Acadmica da Faculdade de
Direito de Lisboa, 2008, pp. 189-221, em especial p. 218. Para uma viso de ordem geral no contexto anterior
reviso do regulamento de base, v. David FREESTONE, International Fisheries Law Since Rio: The Continued Rise
of the Precautionary Principle, in Alan BOYLE e David FREESTONE (Eds.), International Law and Sustainable
Development. Past Achievements and Future Challenges, Oxford University Press, 1999, pp. 135-164; Gemma
ANDREONE, Le principe de precaution en matire de pche aprs lAccord sur les stocks chevauchants et sur les
espces hautement migratrices, in Rafael CASADO RAIGN (Dir.), LEurope et la Mer (pche, navigation et
environement marin)/Europe and the Sea (fisheries, navigation and marine environment), cit., pp.87-107; William
HOWARTH, The Interpretation of Precaution in the European Community Common Fisheries Policy, Journal of
Environmental Law, Oxford University Press, 20:2, 2008, pp. 213-244.
68

Cf. o considerando (22) do regulamento de base.

69

Regulamento (CE) n. 1967/2006 do Conselho relativo a medidas de gesto para a explorao sustentvel dos
recursos haliuticos do mar Mediterrneo, que altera o Regulamento (CEE) n. 2847/93 e que revoga o
Regulamento (CE) n. 1626/94, alterado pelo Regulamento (UE) n. 2343/2011 do Parlamento Europeu e do
Conselho , JOUE n. L 409, de 30 de Dezembro de 2006, p. 11 e JOUE n. L 347, de 30 de Dezembro de 2011, p. 44.

136

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

instituio de zonas que possam assimilar-se ao contedo que geralmente atribudo


s reas marinhas protegidas (AMPs) ou de zonas como as que foram referidas. No
existe hoje um conceito de AMPs convencionalmente estabelecido por instrumentos
de natureza formal,70 mas tm sido feitos esforos no sentido de, atravs
nomeadamente da aplicao das regras sobre o regime do alto mar no mbito da
CNUDM, a prtica estadual encontrar caminhos de cooperao que dem seguimento
ao estabelecimento de tais reas. Por isso, a definio contida no art. 2., n. 2, do
Regulamento (CE) n.1967/2006 tem o mrito de fornecer, no quadro em que se
aplica, os contornos daquilo que se deve considerar como um instrumento relevante
em matria de conservao. Pode inferir-se dos termos em que se encontram
previstas estas zonas, tanto no regulamento de base como no regulamento aplicvel
ao Mediterrneo, que as actividades de pesca podem ser objecto de medidas de
diferente espectro, tendo em conta que as disposies pertinentes requerem a
elaborao de recomendaes ou a indicao de possveis medidas de gesto pelos
Estados-Membros envolvidos. Trata-se, em nosso entender, de um quadro legal que se
encontra em consonncia com os objectivos gerais de conservao de recursos e de
preservao do meio marinho prescritos pela CNUDM.
Outro grande domnio desta vertente constitudo pelo regime de controlo das
actividades de pesca, que se encontra hoje consolidado atravs de um regulamento do
Conselho de 2009.71 O regulamento de base veio reforar a ideia de que o
cumprimento das regras deve basear-se numa abordagem global,72 deve ser eficaz,
deve incluir a luta contra a pesca ilegal, no declarada e no regulamentada, e de que
a Unio deve adoptar medidas adequadas em relao aos pases terceiros que

70

Embora no seja contestado o contedo fornecido pela definio adoptada pela IUCN (International Union for
Conservation of Nature) em 1988: Any area of intertidal or subtidal terrain, together with its overlaying waters,
and associated flora, fauna, historical and cultural features, which has been reserved by law or other effective
means to protect part or all of the enclosed environment. Outras definies, nomeadamente a que decorre da
Recomendao 2003/3 da Conveno OSPAR (Conveno para a proteco do ambiente marinho do Atlntico
Nordeste) vo no mesmo sentido, mas, neste caso, h uma referncia necessidade de tais reas serem
estabelecidas em conformidade com o direito internacional. V., sobre o tema em geral, Fabio SPADI, Le aree
marine protette nellordinamento internazionale, Rivista Giuridica dellAmbiente, Anno XIII, Fasc. 1, Milano-Giuffr
Editore, 1998, pp. 123-145, em especial pp. 129-131; Tullio SCOVAZZI, Marine Protected Areas on the High Seas:
Some Legal and Policy Considerations, The International Journal of Marine and Coastal Law, vol. 19, n. 1, 2004,
pp. 1-17; e Marta Chantal RIBEIRO, A proteco da biodiversidade marinha atravs de reas protegidas nos espaos
martimos sob soberania ou jurisdio do Estado: discusses e solues jurdicas contemporneas. O caso portugus,
Coimbra, Coimbra Editora, 2013, p. 147 e sgs., p. 503 e sgs. e p. 724 e sgs.
71

Regulamento (CE) n. 1224/2009 do Conselho que institui um regime comunitrio de controlo a fim de
assegurar o cumprimento das regras da Poltica Comum das Pesca, JOCE n. L 343, de 22 de Dezembro de 2009, p. 1,
modificado em 2013 e em 2014 , JOUE n. L 354, de 28 de Dezembro de 2013, pp. 22 e 86 e n. L 149, de 15 de Maio
de 2014, p. 1.
72

Com efeito, so vrios os novos mecanismos destinados a garantir o cumprimento das regras da poltica
comum: inquritos administrativos, suspenso ou anulao da assistncia financeira, encerramento de pescarias,
deduo de quotas ou de esforo de pesca e medidas de emergncia. Cf. os arts. 102. a 107. do Regulamento (CE)
n. 1224/2009, 41. e 42. do Regulamento (UE) n. 1380/2013 e 105. do Regulamento (UE) n. 508/2014.

137

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

permitem a pesca no sustentvel, fomentando a troca de informaes sobre as


actividades de controlo e inspeco igualmente no mbito da pesca ilegal.73 No
podemos esquecer, neste contexto, que, de acordo, com o art. 1. do regulamento de
base, a poltica comum abrange nomeadamente as actividades levadas a efeito por
navios de pesca da Unio fora das guas da Unio e por nacionais dos EstadosMembros,sem prejuzo da responsabilidade principal do Estado do pavilho, nos
termos do art. 117. da CNUDM. Em relao pesca ilegal, o regime respectivo74
permite identificar pases terceiros considerados no cooperantes na luta contra este
tipo de pesca.75 A aco assim desenvolvida insere-se no conjunto das obrigaes
internacionais da Unio que decorrem dos instrumentos expressamente citados na
justificao deste regime, em particular a CNUDM, mas tambm o Acordo para a
Promoo do Cumprimento das Medidas Internacionais de Conservao e Gesto
pelos Navios de Pesca no Alto Mar, de 1993, e o Plano de Aco Internacional para
Prevenir, Impedir e Eliminar a Pesca Ilegal, aprovado pela FAO em 2001. A motivao
central encontra-se no facto de que a explorao sustentvel dos recursos no mbito
da poltica comum deve ser levada a efeito em termos que viabilizem condies
sustentveis do ponto de vista econmico, ambiental e social.
Um ponto interessante que nos deve suscitar alguma reflexo prende-se com a
inspeco de navios de pesca em guas internacionais. O regulamento de base
precedente76 havia, no seu art. 28., introduzido um elemento inovador em matria de
inspeco de navios comunitrios em tais guas, estipulando que os Estados-Membros
deviam ser autorizados a inspeccionar navios de pesca que arvorem pavilho de outro
Estado-Membro nessas guas. De facto, em princpio, apenas um regime convencional,
tradicionalmente, admite tal possibilidade. Mas pode entender-se que um acto
normativo comunitrio (no caso vertente, um regulamento do Conselho) resulta
sempre de uma negociao e, posteriormente, de um acordo entre os EstadosMembros que legitima tal interveno, reservando-se sempre o poder de sano, em
caso de infraco, ao Estado de pavilho, nos termos do art. 117. da CNUDM. O novo

73

Cf. os arts. 36., ns 1 e 2, e 37., alnea c), do Regulamento (UE) n. 1380/2013.

74

Regulamento (CE) n. 1005/2008 do Conselho que estabelece um regime comunitrio para prevenir, impedir
e eliminar a pesca ilegal, no declarada e no regulamentada, JOCE n. L 286, de 29 de Outubro de 2008, p. 1. Para
uma anlise geral, v. Martin TSAMENYI, Mary Ann PALMA, Ben MILIGAN e Kwame MFODWO, The European
Council Regulation on Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: An International Fisheries Law Perspective, The
International Journal of Marine and Coastal Law, vol. 25, 2010, pp. 5-31; Mary Ann PALMA, Martin TSAMENYI e
William EDESON, Promoting sustainable fisheries: the international legal and policy framework to combat illegal,
unreported and unregulated fishing, Ed. Martinus Nijhoff, Leiden, 2010.
75

V., como exemplo recente, relativa ao Sri Lanca, a Deciso de Execuo da Comisso de 14 de Outubro de
2014 , JOUE n. L 297, de 15 de Outubro de 2014, p. 13.
76

Regulamento (CE) n. 2371/2002 do Conselho relativo conservao e explorao dos recursos haliuticos
no mbito da Poltica Comum das Pescas , JOCE n. L 358, de 31 de Dezembro de 2002, p. 59.

138

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

regime de controlo veio incorporar, novamente, esta possibilidade.77 Por outro lado,
no deixa de ser interessante verificar que se dispe hoje, a nvel do direito derivado,
no mbito do regime sobre pesca ilegal, de um conjunto de mecanismos com
incidncia directa nos operadores de pases terceiros considerados no cooperantes
em matria de luta contra este tipo de pesca.78
Um outro ponto que merece destaque na arquitectura institucional o que se
refere aos conselhos consultivos regionais. Estes conselhos haviam sido institudos
pelo regulamento de base precedente,79 procurando-se incluir um conjunto vasto de
participantes (pescadores; representantes de interesses variados, nomeadamente da
aquacultura; interesses ambientais; consumidores; representantes das administraes
nacionais e regionais; comunidade cientfica). Trata-se de um instrumento que permite
assistir a Comisso na fase de elaborao de propostas legislativas. De algum modo,
pode dizer-se que a Unio operou aqui, por antecipao, o reconhecimento de que
todas as partes interessadas podem intervir na governao dos oceanos, como hoje
reconhecido pelos diversos documentos de soft law que se reportam a esta matria.
claro que estamos aqui no mbito de uma governao de cariz interno, dado que
nos movemos no contexto da poltica comum. Situao diferente a do contexto
internacional, em que os actores preponderantes continuam a ser os Estados e as
organizaes internacionais formais, se nos ativermos economia global das
disposies da CNUDM. No esqueamos que a iniciativa legislativa e o poder de
legislar competem exclusivamente s instituies da Unio. O novo regulamento de
base veio consolidar este instrumento e proporcionar elementos de clarificao,
sobretudo no que diz respeito definio das funes dos conselhos, que no se
encontravam explicitamente previstas no regulamento anterior. Doravante,
estabelecido que os conselhos podem apresentar Comisso e ao Estado-Membro em

77

Cf. o art. 80., n. 3, do Regulamento (CE) n. 1224/2009. Para maiores desenvolvimentos sobre o
enquadramento geral da questo, j com uma referncia aos mecanismos previstos no Acordo de Nova Iorque de
1995, v. Tullio TREVES, Intervention en haute mer et navires trangers, Annuaire franais de droit international,
vol. 41, 1995, pp. 651-675; v. ainda Rosemary Gail RAYFUSE, Non-flag State enforcement in high-seas fisheries,
Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2004; Fernando Jos Correia CARDOSO, A inspeco de navios de pesca em
guas internacionais. Elementos de Direito da Unio Europeia e de Direito Internacional do Mar, PerspectivasPortuguese Journal of Political Science and International Relations, Ed. NICPRI Ncleo de Investigao em Cincia
Poltica e Relaes Internacionais, Centro FCT, vora e Braga, n. 7, Dezembro 2011, pp. 47-58; Tullio TREVES,
Jurisdiction over vessels in the areas of pollution and fisheries: general report, in Erik FRANCKX e Philippe
GAUTIER (Eds.), The exercise of Jurisdiction over Vessels: New Developments in the Fields of Pollution, Fisheries,
Crimes at Sea and Trafficking of Weapons of Mass Destruction, Bruylant, Bruxelles, 2011, pp. 1-28.
78

Cf. os arts. 31., 32., n. 2, 33., ns 1 e 2, 36., ns 1 e 2, e 38. do Regulamento (CE) n. 1005/2008. Sobre a
problemtica, em geral, do no cumprimento a nvel internacional, v. Yoshinobu TAKEI, International Legal
Responses to the Flag State in Breach of its Duties: Possibilities for Other States to Take Action against the Flag
State, Nordic Journal of International Law, vol. 82, 2013, pp. 283-315, em especial pp. 291-297.
79

V. o art. 31. do Captulo VI (Tomada de deciso e consulta) do Regulamento (CE) n. 2371/2002. V. ainda a
Deciso 2004/585/CE do Conselho, de 19 de Julho de 2004, que viria a instituir os conselhos, JOCE n. L 256, de 3 de
Agosto de 2004, p. 17.

139

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

questo recomendaes e sugestes, propr solues no mbito da conservao e


gesto de recursos e da aquacultura, e contribuir para a recolha e anlise de dados
cientficos necessrios elaborao de medidas de conservao. Note-se, no entanto,
que tal ocorre no quadro de consulta efectuada pela Comisso, e no caso de esta
instituio o entender necessrio.80 No que respeita ao objecto e mbito geogrfico ,
foram criados quatro novos conselhos (mercados; aquacultura; regies
ultraperifricas, subdivididos em trs bacias martimas: Atlntico Oeste; Atlntico Este
e Oceano ndico; Mar Negro).
O novo regulamento de base continua a prever a possibilidade de participao de
observadores activos nos trabalhos dos conselhos. Esta designao cobre as seguintes
categorias: representantes das administraes nacionais e regionais; investigadores
dos institutos cientficos e de investigao das pescas dos Estados-Membros e de
instituies internacionais; representantes do Parlamento Europeu e da Comisso;
representantes do sector das pescas e de outros grupos de interesses de pases
terceiros, incluindo representantes de organizaes regionais de gesto das pescas. J
tivemos oportunidade de referir que afigura do observador activo se afastar da
figura tradicional enquadrada pelo direito internacional pblico. Julgamos que tais
observadores podero contribuir em maior medida do que habitual nos trabalhos
das organizaes internacionais sem prejudicar a autonomia dos conselhos.81 O novo
regime de base revogou, com efeitos a partir da data de entrada em vigor das regras
sobre o funcionamento dos conselhos, a adoptar por acto delegado da Comisso, a
deciso de 2004 que os havia institudo.82 Torna-se interessante verificar que aquela
deciso contm disposies nomeadamente sobre a definio de sector das pescas e
de outros grupos de interesses, estabelecendo igualmente as condies de
coordenao entre a Comisso, administraes nacionais e regionais e o Comit
Consultivo da Pesca e Aquicultura,83 e para a participao de pases terceiros.84

80

Cf. o art. 44. do Regulamento (UE) n. 1380/2013.

81

A figura tradicional do observador traduz-se numa participao sem direito a voto, abarcando a possibilidade
de apresentao de informaes ou relatrios. V., a ttulo de exemplo, o art. 11. da Conveno para a proteco do
meio marinho do Atlntico Nordeste, aprovada em nome da Comunidade pela Deciso 98/249/CE do Conselho de 7
de Outubro de 1997 , JOCE n. L 104, de 3 de Abril de 1998, p. 1.
82

Cf. o art. 48., n. 2, do Regulamento (UE) n. 1380/2013.

83

A Comisso hoje assistida pelo Comit das Pescas e da Aquicultura previsto no art. 47. do Regulamento
(UE) n. 1380/2013.
84

Para maiores desenvolvimentos, v. Fernando Jos Correia CARDOSO, Conselhos consultivos regionais no
sector das pescas: uma soluo inovadora do direito comunitrio, Economia e Sociologia, n. 84, vora, 2007, pp.
165-185; Ronn LONG, The Role of Advisory Councils in the European Common Fisheries Policy: Legal Constraints
and Future Options, The International Journal of Marine and Coastal Law, vol. 25, 2010, pp. 289-346.

140

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

2.2. As medidas de natureza estrutural


Esta vertente traduz-se na aco legislativa comunitria que visa o enquadramento
e o co-financiamento das infraestruturas da pesca e de aquicultura, para que se
atinjam, entre outros, os seguintes objectivos: a reestruturao e a modernizao da
frota de pesca comunitria; a melhoria das condies de operao da pequena pesca
costeira; a melhoria dos equipamentos porturios; o desenvolvimento da aquacultura;
a melhoria das condies de transformao e de comercializao dos produtos; a
procura de novos mercados para os produtos e a promoo dos produtos; o incentivo
concretizao de aces de inovao e de melhoria da qualidade. Mas cobre outras
reas, que a evoluo do sector veio justificar: inovao; capital humano; parcerias
cientistas/pescadores; aconselhamento profissional; diversificao das actividades;
apoio a jovens pescadores; sade e segurana; proteco da biodiversidade; grupos de
aco local; apoio s regies ultraperifricas; poltica martima; recolha de dados.
Estas aces so hoje apoiadas pelo novo Fundo para o sector.85 Trata-se,
tradicionalmente, de uma regulamentao que assume carcter ancilar relativamente
ao regime de conservao e de gesto de recursos
e que desenvolve,
fundamentalmente, os aspectos de natureza financeira que esto subjacentes
execuo da poltica comum. Aquilo que, no mbito do presente texto, se torna
interessante relevar que a motivao do instrumento adoptado86 (que designaremos
por regulamento estrutural) confere igualmente a devida importncia conservao
dos recursos biolgicos marinhos, nos sectores da pesca e da aquacultura,
estabelecendo a ligao primordial entre as condies de sustentabilidade a longo
prazo e o desenvolvimento econmico e social, no sentido de que a perenidade das
actividades de pesca pressupe uma adequada gesto de recursos. A motivao faz
tambm apelo a aspectos de maior pormenor (aplicao da abordagem de precauo
e ecossistmica, em matria de proteco do meio marinho, e incentivo de aces
visando a reduo do impacto da pesca no meio marinho; apoio cooperao entre a
comunidade cientfica e os pescadores; desenvolvimento sustentvel da
aquacultura87). Os aspectos com potencial incidncia externa tambm so abordados
na motivao, na rea relativa aos mercados. A se refere que a fim de garantir a
viabilidade da pesca e da aquicultura num mercado altamente competitivo,
necessrio estabelecer disposies que concedam apoio execuo do Regulamento
(UE) n. 1379/2013 (regulamento que estabelece a organizao comum dos produtos

85

Institudo pelo Regulamento (UE) n. 508/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo
Europeu dos Assuntos Martimos e das Pescas , JOUE n. L 149, de 20 de Maio de 2014, p. 1.
86

Cf. os considerandos (2), (7) e (9) do Regulamento (UE) n. 508/2014.

87

Cf. os considerandos (10), (31), (40), (47) e (52) do Regulamento (UE) n. 508/2014.

141

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

da pesca).88 E no deixa de se assegurar o apoio s organizaes internacionais do


sector, no quadro da participao da Unio nos trabalhos de tais organizaes.89 O
regulamento estrutural estabelece, no seu articulado, um sistema que tem na devida
conta as aces que foram identificadas como as mais aptas a proporcionar um
desenvolvimento equilibrado do sector. Mas deixa igualmente poder de apreciao
aos Estados-Membros, tendo em conta a diversidade do sector na Unio, nas escolhas
relativas ao contedo de tais aces.
O articulado do regulamento acentua a vertente sustentabilidade em diversas
disposies, relativas a aspectos de importncia cimeira, de que citaremos, a ttulo de
exemplo, a inovao, a preservao e a revitalizao da biodiversidade e dos servios
ecossistmicos, e todo o captulo relativo aquacultura.90 As disposies sobre
comercializao no deixaram de atender ao contexto envolvente do mercado
comunitrio, como se pode depreender do art. 68., n. 1, alneas b) (procura de novos
mercados) e d) (estudos de mercado sobre a dependncia em matria de
importaes). A preocupao com essa envolvncia igualmente patente na rea
relativa ao controlo do cumprimento das disposies no mbito do regime geral da
poltica comum ou no regime especfico da fiscalizao das actividades de pesca.91
O Fundo apoia aces especficas no quadro da denominada poltica martima
europeia integrada, fomentando o dilogo bilateral com pases terceiros, tendo em
conta a CNUDM e as convenes internacionais existentes, que deve incluir um debate
sobre a ratificao e a aplicao da CNUDM. Entendemos que se encontra nsita no
preceito aplicvel92 a incidncia no sector das pescas, tendo em conta a expresso
literal respectiva, que aponta para o favorecimento e execuo de uma governao
integrada dos assuntos martimos e costeiros. Em todo o caso, o Fundo pode apoiar,
j no domnio das medidas de acompanhamento da poltica comum, as contribuies
financeiras voluntrias para as organizaes internacionais activas no direito do mar,
ou de outra natureza neste mbito, bem como a preparao de acordos de pesca
sustentvel e a participao da Unio em organizaes regionais de gesto das
pescas.93 Finalmente, refira-se que os elementos susceptveis de relacionamento, de
forma mais directa, com as preocupaes de sustentabilidade da actividade podem
encontrar-se na motivao e nalgumas disposies do Fundo, nomeadamente as que
88

Cf. o considerando (61) do Regulamento (UE) n. 508/2013. V., infra, o nmero 2.3.

89

Cf. o considerando (83) do Regulamento (UE) n. 508/2014.

90

Cf. os arts. 38., 39., 40. e 45. a 57. do Regulamento (UE) n. 508/2013.

91

Cf. o art. 76., n. 2, alneas c) (rastreabilidade dos produtos da pesca) e j) (aces de sensibilizao
nomeadamente sobre a luta contra a pesca ilegal).
92

Cf. o art. 82., alnea a), ponto v), e o Anexo III do Regulamento (UE) n. 508/2013.

93

Cf. os arts. 88. e 92., alnea b), do Regulamento (UE) n. 508/2014.

142

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

versam sobre pesca interior e fauna e flora aquticas internas, condies gerais do
desenvolvimento sustentvel da aquacultura, cumprimento da legislao ambiental
nacional e da Unio, aces destinadas, entre outros objectivos, a reduzir o impacto
ambiental negativo das infraestruturas aqucolas e prestao de servios ambientais
pela aquacultura.94 Com efeito, estes elementos enquadram-se no objectivo geral de
uma sustentabilidade a longo prazo que garanta a continuidade da actividade dos
operadores do sector.
2.3. A organizao comum dos mercados dos produtos da pesca
A organizao comum dos mercados cobre o conjunto de produtos da pesca
previsto no TFUE e fundamenta-se nos seguintes princpios: unidade do mercado e
solidariedade financeira. O sistema comunitrio compe-se, essencialmente, dos
seguintes elementos: normas de comercializao destinadas a facilitar as relaes
comerciais; um regime comum de preos destinado a estabilizar o mercado cujo
funcionamento da responsabilidade, em primeira linha, dos agentes econmicos
atravs das respectivas organizaes de produtores; um regime de trocas com pases
terceiros baseado no princpio da eliminao de restries quantitativas e da aplicao
de uma pauta aduaneira comum. Este ltimo elemento completado por contingentes
tarifrios que so abertos tendo em conta o estado de aprovisionamento do mercado
comunitrio. As medidas que integram hoje a organizao comum dizem respeito aos
seguintes aspectos: planificao da produo e da comercializao; estabilizao dos
mercados; melhoramento da qualidade; mecanismos de interveno no mercado (a
fim de garantir um rendimento mnimo aos pescadores, nomeadamente no mbito de
um mecanismo de armazenagem privada); reconhecimento exclusivo das organizaes
de produtores pelos Estados-Membros; criao de organizaes interprofissionais;
informao dos consumidores.
A organizao comum de mercados dos produtos da pesca e da aquacultura foi
igualmente objecto de reformulao atravs de um novo quadro geral.95 Poder-se-ia
pensar que esta regulamentao reveste, preferencialmente, uma faceta de natureza
interna, uma vez que se dirige essencialmente governao no mbito das
actividades das organizaes de produtores da Unio. Assim poder ser. Mas no
devemos esquecer que o funcionamento dos mecanismos a nvel interno est hoje
inextricavelmente ligado evoluo dos mercados a nvel global e aos compromissos
94

Cf., respectivamente, os considerandos (9), (10) e (39), e os arts. 46., 49., n. 2, alneas a) e b), 51. e 54. do
Regulamento (UE) n. 508/2014.
95

Regulamento (UE) n. 1379/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece a organizao


comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura, JOUE n. L 354, de 28 de Dezembro de 2013, p. 1. V.
igualmente os Regulamentos de Execuo (UE) n. 1418/2013 e n. 1419/2013 da Comisso, JOUE n. L 353, de 28
de Dezembro de 2013, pp. 40 e 43, e a Recomendao da Comisso 2014/117/UE , JOUE n. L 65, de 5 de Maro de
2014, p. 31.

143

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

internacionais da Unio, nomeadamente no mbito da Organizao Mundial do


Comrcio.96 Acresce que este regime se insere na lgica de desenvolvimento
sustentvel das actividades da pesca e da aquacultura, na linha dos princpios dos
grandes instrumentos internacionais, em particular a CNUDM. Basta atentar em
algumas das disposies que apelam sustentabilidade de determinadas prticas
(captura, aquacultura, objectivos das organizaes de produtores, recolha de dados
ambientais, informao dos consumidores)97 e naquelas que, indubitavelmente,
revestem uma natureza externa em relao aos objectivos que visam prosseguir no
mbito do mercado global.98
2.4. As relaes internacionais do sector
A competncia exclusiva da Unio em matria de conservao e de gesto dos
recursos exercida a nvel interno, isto , nas guas sob soberania ou jurisdio dos
Estados-Membros, mas tambm no alto mar, e, alm disso, em termos de vinculao
internacional a nvel bilateral (por meio de acordos celebrados com pases terceiros)
ou multilateral (por meio de participao nas organizaes internacionais do sector). A
competncia exclusiva externa foi reconhecida pelo jurisprudncia do TJCE nos casos
em que a Unio define regras comuns a nvel interno.99 Vejamos como esta
competncia tem sido exercida no mbito dos compromissos externos.
Ao longo dos anos 70, a nvel mundial, os Estados procederam extenso das suas
zonas de pesca para alm das guas territoriais, o que causou perturbaes na
actividade das frotas de pesca longnqua, e em particular na das frotas comunitrias.
Por essa razo, a Comunidade concluiu numerosos acordos bilaterais que tm por
objectivo manter ou desenvolver as actividades tradicionais dos pescadores
comunitrios. A nvel multilateral, a Comunidade levou a efeito uma srie de iniciativas
que visam uma poltica de cooperao no Mediterrneo, aderiu FAO em 1991 e
aceitou, como j anteriormente referido, o Cdigo de Conduta para uma pesca
responsvel adoptado por esta organizao em 1995, desempenhou papel de relevo
na Conferncia das Naes Unidas sobre as populaes de peixes transzonais e das
populaes de peixes altamente migradores, em 1995, tornou-se parte no Acordo
sobre a Parte XI da CNUDM sobre a rea e seus recursos (no leito do mar e no seu
sub-solo), aceitou o Acordo de FAO para a promoo do cumprimento das medidas
internacionais de conservao e de gesto pelos navios de pesca no alto mar, em 1996,
96

Cf. os considerandos (2) e (4) do Regulamento (UE) n. 1379/2013.

97

Cf. o art. 8. do Regulamento (UE) n. 1379/2013.

98

Cf. os considerandos (19), (20), (21) e (25) e os arts. 33., n. 1, 35., n. 1, 38. e 39., n. 1, alnea d), do
Regulamento (UE) n. 1379/2013.
99

Cf., a este propsito, o acrdo de 31 de Maro de 1971, Comisso das Comunidades Europeias/Conselho
das Comunidades Europeias, proc. n. 22/70 , Col., 1971, p. 263.

144

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

bem como o Acordo, negociado no mbito da FAO, sobre as medidas do Estado do


porto destinadas a combater a pesca ilegal, e assinou recentemente, j como Unio
Europeia, a Conveno sobre a Conservao e a Gesto dos Recursos Haliuticos do
Alto Mar no Oceano Pacfico Sul. A Comunidade tornou-se igualmente Parte
Contratante em numerosas organizaes internacionais do sector, participando na
elaborao de recomendaes internacionais que visam a explorao racional dos
recursos para alm dos limites das zonas econmicas exclusivas, isto , em guas
internacionais, nos termos das disposies pertinentes da CNUDM.100 Alm disso, h
tambm que ter em conta as convenes e acordos de que certos Estados-Membros
ou instituies nacionais so parte, e que tm implicaes para o sector das pescas.101
A envolvncia da Unio no ambiente regulador internacional hoje por demais
evidente. De facto, a Unio tem-se implicado em mltiplas instncias, desde os
grandes instrumentos elaborados no seio das Naes Unidas, at ao acompanhamento
de resolues e participao em encontros e cimeiras.102 A participao significativa
ao nvel das organizaes regionais de gesto de pescarias, compostas por Estados e
organizaes de integrao econmica, que detm um conjunto vasto de
competncias em matria de conservao e de gesto, nomeadamente no que diz

100

Podem referir-se ainda outros actos: a Conveno sobre a Diversidade Biolgica, a Conveno sobre a
Conservao das Espcies Migradoras Pertencentes Fauna Selvagem, a Conveno sobre a Conservao da Vida
Selvagem e dos Habitats Naturais da Europa, a Conveno para a proteco do meio marinho da zona do Mar
Bltico, a Conveno para a Proteco do Atlntico Nordeste, a Conveno para a proteco do mar Mediterrneo
contra a poluio.
101

o caso, por exemplo, dos Acordos sobre a conservao de cetceos no Mar Bltico, no Mar do Norte, no
Mediterrneo e no Mar Negro ou a Conveno sobre o Comrcio Internacional das Espcies da Fauna e da Flora
Selvagens Ameaadas de Extino. Um caso muito interessante, at pela incidncia que teve, e tem, entre ns, o
da actividade baleeira, no mbito da International Convention for the Regulation of Whaling (Washington, 2 de
Dezembro de 1946), que instituiu a International Whaling Commission. As caractersticas peculiares desta
actividade, e o conjunto normativo que lhe est associado, tm justificado, nomeadamente no contexto das
disposies pertinentes da CNUDM (arts. 64., 65., 120., 192. a 194.), e do direito derivado da Unio, uma aco
legislativa que convm aqui relevar. Para a evoluo e pormenores dessa produo normativa, v. Ray GAMBELL,
Whale conservation: Role of the International Whaling Commission, Marine Policy, vol. 1, n. 4, 1977, pp. 301310; William C. G. BURNS e Geoffrey WANDESFORDE-SMITH, The International Whaling Commission and the
Future of Cetaceans in a Changing World, Review of European Community and Environmental Law, vol. 11, n. 2,
2002, pp. 199-210; Fernando Jos Correia CARDOSO, O enquadramento jurdico internacional da actividade
baleeira e da proteco de mamferos marinhos, Boletim do Ncleo Cultural da Horta, n. 21, 2012, pp. 203-227.
102

Um relatrio recente, elaborado pela Comisso Europeia Relatrio da Comisso ao Parlamento Europeu, ao
Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies, Evoluo da poltica martima integrada
da Unio Europeia Documento COM (2012) 491 de 11 de Setembro de 2012, refere o seguinte: Ao nvel mundial,
a UE apelou a uma maior ambio nas resolues sobre os oceanos, sobre o Direito do Mar e sobre a pesca
sustentvel, advogando a adeso generalizada a instrumentos de governao martima, como a Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar. de assinalar o xito particular do lanamento, ao nvel das Naes Unidas,
de um processo que dever conduzir negociao de um Acordo de aplicao da Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar para a conservao e utilizao sustentvel da biodiversidade marinha em zonas fora de
jurisdio nacional. (...) Aces externas mais ambiciosas do igualmente os seus frutos, j que as organizaes
regionais de gesto das pescas funcionam melhor e h uma maior cooperao com os pases terceiros na luta contra
a pesca ilegal, no declarada e no regulamentada.

145

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

respeito fixao de possibilidades de pesca, de medidas tcnicas e de medidas de


fiscalizao.103
A Parte VI do regulamento de base veio estabelecer grandes princpios em matria
de poltica externa. O articulado desenvolve-se, fundamentalmente, em torno das
obrigaes internacionais, nelas se incluindo, entre outras, a obrigao de contribuir
para actividades de pesca sustentveis e economicamente viveis, para a promoo de
medidas, em todas as esferas internacionais, destinadas a erradicar a pesca ilegal e
para o reforo dos comits de cumprimento das organizaes regionais de gesto de
pescarias. O articulado atribui relevncia autnoma s organizaes internacionais do
sector, gesto de unidades populacionais (stocks) de interesse comum e aos
acordos de parceria.104 A estratgia da Unio, ao nvel internacional, no que se refere
s suas relaes bilaterais, destina-se a promover os princpios da pesca sustentvel,
da proteco da biodiversidade e da boa governao, conferindo-lhes uma projeco
mundial.105 Neste sentido, o Conselho havia reiterado a sua inteno de manter os
acordos de pesca bilaterais, assegurar a sua aco em prol de uma pesca sustentvel
fora das guas comunitrias, recordando que a Comunidade deve contribuir para uma
explorao racional e sustentvel dos excedentes dos recursos marinhos dos Estados
costeiros e contribuir para as estratgias de explorao sustentvel das pescas
definidas pelo Estado costeiro.106
Neste contexto, h trs aspectos que merecem referncia. Em primeiro lugar,
prev-se que os navios da Unio pescam unicamente o excedente das capturas
admissveis nos termos do art. 62., n. 2, da CNUDM.107 No que diz respeito aos
stocks de peixes transzonais ou altamente migradores, o acesso dever ter em conta
as avaliaes cientficas de nvel regional, e ainda as medidas de conservao e de
gesto adoptadas pelas organizaes regionais competentes. Estamos em presena,
em ambos os casos, de possibilidades de acesso condicionadas por elementos de
natureza objectiva pr-estabelecidos, a decorrer da aco nacional (determinao da
capacidade de captura dos recursos vivos pelo Estado costeiro na zona econmica
exclusiva) ou internacional (medidas previamente adoptadas pelas organizaes
103

Para uma anlise deste contexto, v. Fernando Jos Correia CARDOSO, Aspectos jurdicos do regime de
conservao e de gesto dos recursos da pesca previsto na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Ano VI 2009, pp. 87-116, em especial pp. 92-96.
104

Cf. os arts. 29. a 33..

105

V. Comisso Europeia, Salvaguardar o futuro, cit., p. 4.

106

Cf. as Concluses do Conselho sobre os acordos de parceria, de Julho de 2004 Documento 11485/1/04.

107

V., nomeadamente a propsito da explorao do excedente, Shigeru ODA, Fisheries under the United
Nations Convention on the Law of the Sea, American Journal of International Law, vol. 77, n. 4, October 1983, pp.
739-755, em especial pp. 743-746; Patricia BIRNIE, Are Twentieth-Century Marine Conservation Conventions
Adaptable to Twenty-First Century Goals and Principles?: Part I, The International Journal of Marine and Costal
Law, vol. 12, n. 3, 1997, pp. 307-339, em especial p. 309 e pp. 313-314.

146

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

internacionais). Em segundo lugar, devem os acordos de parceria incluir, na medida do


possvel, uma clusula de exclusividade, segundo a qual os navios da Unio no
podero operar nas guas do pas terceiro com o qual esteja em vigor um acordo de
parceria, a no ser que estejam na posse de uma autorizao de pesca emitida
segundo um procedimento previsto no acordo. Tendo em conta os poderes
reconhecidos pela CNUDM ao Estado costeiro, em matria de utilizao dos recursos
vivos, trata-se de uma auto-limitao de tais poderes que poder ter lugar no contexto
prprio de cada acordo. No ser por acaso que que a expresso na medida do
possvel foi introduzida neste tipo de disposio pelo legislador comunitrio.108 Em
terceiro lugar, no caso de stocks de interesse comum, prev-se, no art. 33., n. 2, a
harmonizao das medidas de conservao e o intercmbio das possibilidades de
pesca, no mbito de acordos celebrados nos termos da CNUDM, mas no deixa de
atender-se a uma explorao sustentvel e a uma estabilidade das operaes das
frotas de pesca da Unio. Este ltimo aspecto refora a ideia de que o acesso aos
recursos deve ser consentneo com os interesses da frota da Unio.109
Uma outra questo interessante que pode colocar-se neste domnio a da eventual
adopo futura de um instrumento vinculativo sobre a conservao e o uso
sustentvel da biodiversidade marinha situada nas reas para alm da jurisdio
nacional. De facto, a comunidade internacional tem considerado que se deve tratar
esta problemtica no sentido de se desenvolver o potencial nsito nas disposies da
CNUDM. Trata-se de um processo que d os seus primeiros passos em termos de
estudo e trabalhos preparatrios no seio das Naes Unidas, a nvel de um grupo de
trabalho especfico.110 A Unio tem acompanhado devidamente este processo. Entre
as questes com relevncia, refira-se a possibilidade de se preverem reas marinhas
protegidas, factor que poder ter implicaes nomeadamente no sector das pescas.
108

Em todo o caso, sendo possvel, nos termos de um acordo, apesar da clusula de exclusividade, a atribuio
de autorizaes para categorias de pesca nele no previstas, o procedimento para a obteno de tais autorizaes
requer a interveno das autoridades competentes da Unio. Assim foi entendido pelo TJUE no seu recente acrdo
de 9 de Outubro de 2014, proc. C-565/13, reenvio prejudicial apresentado pelo Hovrten fr Vstra Sverige
(Tribunal de Recurso da Sucia Ocidental).
109

o que transparece, a nosso ver, do considerando (51) do regulamento de base.

110

Cf. Recommendations of the Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study issues relating to the
conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction to the sixtyninth session of the General Assembly, 23 January 2015. (disponvel em <www.un.org>). Para a considerao de
diversas posies sobre os aspectos que intervm nesta problemtica, v. Erik Jaap MOLENAAR, Managing
Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction in Myron H. NORDQUIST, Ronn LONG, Tomas H. HEIDAR e John
Norton MOORE (Eds.), Law, Science & Management, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2007, pp. 625681; Institut du dveloppement durable et des relations internationales, Vers une nouvelle gouvernance de la
biodiversit en haute mer. Compte-rendu du sminaire international organis en Principaut du Monaco, les 20 et
21 mars 2008 (Ides pour le dbat, N. 08/2008 Ressources naturelles), Paris, 2008 (disponvel em
<www.iddri.org>); para aspectos especficos do sector das pescas, v. Daniela Diz Pereira PINTO, Fisheries
management in areas beyond national jurisdiction: the impact of ecosystem based law-making, Martinus Nijhoff
Publishers, Leiden, 2013. No que se refere especificamente ao sector das pescas, v. Francisco Orrego VICUA, The
changing international law of high seas fisheries, Cambridge University Press, 1998.

147

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

Cremos que o contedo de um tal instrumento sempre ter de configurar-se em


conformidade com o regime de direitos e deveres previstos na CNUDM aplicvel em
tais reas.
Convir igualmente notar que a Unio, no mbito de processos junto do Tribunal
Internacional do Direito do Mar, afirmou orientaes que se prendem com a
problemtica geral da conservao e gesto dos recursos vivos marinhos, tendo em
conta as exigncias normativas ou de outra natureza que se colocam neste quadro. Foi
o caso do processo Chile/Unio Europeia111 em que as partes decidiram pela
desistncia da instncia, no sem que tivessem chegado a acordo relativamente a
matrias consideradas fundamentais nomeadamente a cooperao no sector e uma
gesto visando a obteno de um nvel de capturas que corresponda a uma explorao
sustentada dos recursos. A referncia a este caso afigura-se interessante, no apenas
pelos princpios que esto em causa, e que foram objecto de acordo, mas tambm
porque revela que nem sempre se torna necessrio alcanar uma deciso final da
instncia competente para se lograr um resultado satisfatrio para as partes
envolvidas e para a salvaguarda de determinados princpios. Neste sentido se tem
pronunciado a doutrina.112 E tambm o caso recente de um pedido de parecer
consultivo ao Tribunal,113 no qual a Unio exps a sua posio salientando aspectos
que se prendem com a importncia do relacionamento entre o direito internacional do
mar e a regulamentao comunitria. Com efeito, a Unio sublinhou o relevo que
assume a cooperao entre organizaes regionais de gesto das pescas com vista a
uma gesto vivel das pescas, realou a importncia do Plano internacional de aco
da FAO destinado a combater a pesca ilegal, bem como do Acordo de 2003 sobre o
respeito pelos navios de pesca no alto mar das medidas internacionais de conservao
e de gesto, sem esquecer a obrigao de cooperao entre Estados em matria de
assistncia mtua com vista identificao de actividades que comprometam a
eficcia das medidas de conservao e de gesto adoptadas anvel sub-regional,
regional ou mundial. Alm disso, na esteira da jurisprudncia do Tribunal Internacional
de Justia, relembrou a importncia do controlo pelo Estado de pavilho quanto s

111

Affaire concernant la conservation et lexploitation durable des stocks despadon dans lOcan Pacifique Sudest, Ordonnance 2009/1 du 16 dcembre 2009 (Affaire No. 7). V., a este propsito, Louis B. SOHN e John E. NOYES,
Cases and Materials of the Law of the Sea, Ed. Transnational Publishers, 2004, p. 796.
112

V, com observaes muito pertinentes sobre este ponto, Vaughan LOWE, The Complementary Role of
ITLOS in the Development of Ocean Law, in Harry N. SCHEIBER e Jin-Hyun PAIK (Eds.), Regions, Institutions and
Law of the Sea. Studies in Ocean Governance, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, 2013, pp. 29-36, em especial p.
30. O Autor menciona ainda, a este propsito, os seguintes processos: Passage through the Great Belt (Finland v.
Denmark), International Court of Justice (IJC) Reports 1992, p. 348; Case concerning Land Reclamation by Singapore
in and around the Straits of Johor (Malaysia v. Singapore), Provisional Measures, International Tribunal for the Law
of the Sea (ITLOS), case No. 12; The MOX Plant Case (Ireland v. United Kingdom), Provisional Measures, ITLOS, case
No. 10.
113

Demande davis consultatif soumise par la Commission sous-rgionale des pches (affaire No. 21).

148

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

actividades desenvolvidas no alto mar, como corolrio das obrigaes que decorrem
da CNUDM.114 A Unio fez depois apelo aos princpios contidos na sua prpria
regulamentao. Assim, referiu a adopo de medidas de natureza comercial,115 a
regulamentao sobre luta contra a pesca ilegal e a importncia de certas clusulas
insertas nos acordos com pases terceiros destinadas a assegurar o respeito, pelos
navios que arvoram pavilho comunitrio, das disposies de tais acordos, em
consonncia, de resto, com o estipulado no art. 94. da CNUDM.

3. O CASO ESPECFICO DAS REGIES ULTRAPERIFRICAS


O qualificativo de regies ultraperifricas abrange, no territrio da Unio, as
seguintes regies: as regies autnomas portuguesas dos Aores e da Madeira, a
comunidade autnoma espanhola das Ilhas Canrias e os departamentos e territrios
ultramarinos franceses de Guadalupe, Guiana, Maiote, Martinica, Reunio e SaintMartin.116
A importncia da dimenso martima destas regies por demais evidente, tendo
em conta a extenso das guas sob sua jurisdio e a biodiversidade que nelas est
presente, nomeadamente em termos de riquezas do mar profundo, a apontar para um
uso sustentvel dos recursos marinhos, nos sectores da pesca e da aquacultura, e para
a interseco com as disposies do direito internacional, em particular as que se
encontram vertidas na CNUDM, se atentarmos no ambiente internacional de que se
encontram prximas e no relacionamento com pases terceiros que esse ambiente
naturalmente proporciona, nomeadamente em termos de acesso a guas ou
cooperao regional.
As medidas comunitrias adoptadas no contexto do sector da pesca permitiram
fazer face a diferentes problemas, e levaram, em termos de execuo, aos seguintes
resultados: a obteno de dados cientficos muito importantes para a conservao e
gesto dos recursos que evoluem nas zonas econmicas exclusivas adjacentes a estas

114

Em particular das que figuram na Seco 2 da Parte VII da CNUDM.

115

Regulamentos (CE) n. 826/2004 e (CE) n. 827/2004 do Conselho, JOUE n. L 127, de 29 de Abril de 2004, pp.
19 e 21.
116

Cf. o art. 349. do TFUE. A regio de Maiote passou a ser regio ultraperifrica , a partir de 1 de Janeiro de
2014, por fora da Deciso do Conselho Europeu 2012/419/UE de 11 de Junho de 2012, JOUE n. L 204, de 31 de
Julho de 2012, p. 131. Para uma viso de ordem geral da evoluo e dos contornos desta problemtica relativa s
regies ultraperifricas, v. Elisa PAULIN e Marie-Josphe RIGOBERT, Les rgions ultrapriphriques et la CEE,
Revue du march commun et de lUnion europenne, n. 368, mai 1993, pp. 436-443; Fabien BRIAL, La place des
rgions ultrapriphriques au sein de lUnion europenne , Cahiers de Droit Europen, anne 34, n. 5, Bruxelles,
1998, pp. 639-659; Giuseppe Ciavarini AZZI, Etapa por Etapa, o Caminho que Conduziu ao Estatuto das Regies
Ultraperifricas, Economia e Prospectiva, n. 13/14, Lisboa, Julho/Dezembro 2000, pp. 49-59.

149

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

regies, bem como de dados relativos aos aspectos estruturais (condies de operao
e de transporte, especificidades das frotas regionais);uma melhor integrao nos
mecanismos da organizao comum dos produtos da pesca e da poltica estrutural e a
melhoria das condies de abastecimento e de adaptao em matria de preos; a
obteno de transferncias de tecnologia no mbito da aquacultura.
O que se torna interessante verificar que o legislador comunitrio tem, ao longo
dos tempos, adoptado uma postura de acompanhamento permanente no que diz
respeito ao sector das pescas. Assim, para mencionar exemplos que so significativos,
refira-se que essa ateno se tem dirigido s regies nas diferentes vertentes da
poltica comum. Em matria de conservao de recursos, o regime de esforo de pesca
que havia sido introduzido em 2003117 foi agora incorporado no novo regulamento de
base.118 Trata-se de uma proteco especial na zona de 100 milhas nuticas a contar
das linhas de base. Tendo em conta o contexto que esteve na origem do contencioso
entre a Regio Autnoma dos Aores e o Conselho,119 deve razoavelmente admitir-se
que, na sequncia da posio do TJCE a regulamentao em causa confere uma
proteco adequada aos recursos explorados por uma regio em que se evidencia a
dependncia socio-econmica, em muitas zonas, do sector e da soluo igualmente
consagrada no regulamento de base, que a proteco dos recursos situados entre
aquele limite e o limite exterior da zona econmica exclusiva das regies em causa se
encontra assegurada pelo regime geral de conservao e gesto da poltica comum ou
por outras eventuais medidas especficas que venham a ser adoptadas para esta zona.
Pode dizer-se, de algum modo, que estamos em presena de uma medida adoptada
por uma Parte aderente CNUDM (neste caso, a Unio),120 no quadro da poltica
comum, mas, indubitavelmente, em nosso entender, com largo alcance prtico no
mbito dos poderes que lhe assistem em virtude do direito internacional, em
particular daqueles que regem a conservao e a gesto de recursos que evoluem na
zona econmica exclusiva, mas que exigem, nos termos do art. 61., n. 2, da CNUDM,
que a preservao os recursos vivos no seja ameaada por um excesso de captura.

117

Pelo Regulamento (CE) n. 1954/2003 do Conselho relativo gesto do esforo de pesca no que respeita a
determinadas zonas e recursos de pesca comunitrios, que altera o Regulamento (CEE) n. 2847/93 e revoga os
Regulamentos (CE) n. 685/95 e (CE) n. 2027/95 , JOUE n. L 289, de 7 de Novembro de 2003, p. 1.
118

Cf. o art. 5., n. 3, do Regulamento (UE) n. 1380/2013.

119

V. Despacho do Presidente do Tribunal de Primeira Instncia das Comunidades Europeias de 7 de Julho de


2004, proc. T-37/04, Col. II-2004, p. 2158; acrdo do Tribunal de Primeira Instncia das Comunidades Europeias de
1 de Julho de 2008, proc. T-37/04, Col. II-2008, p. 103; despacho do TJCE de 26 de Novembro de 2009, proc. C444/08-P, Col. I-2009, p. 200.
Para maiores desenvolvimentos sobre este ponto, v. Fernando Jos Correia CARDOSO, A Poltica Comum de
Pescas da Unio Europeia. O quadro jurdico respectivo e a sua aplicao na Regio Autnoma dos Aores, Boletim
do Ncleo Cultural da Horta, n. 18, 2009, pp. 103-127, em especial pp. 116-118.
120

Cf. os arts. 305. e 307. e o art. 1. do Anexo IX da CNUDM.

150

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

Um ponto que merece destaque neste captulo a questo da base jurdica dos
actos relativos ao sector da pesca aplicveis a estas regies. De um modo geral, a
proposta de tais actos prev apenas a disposio relativa poltica comum (art. 43. do
TFUE). Mas tem sido frequente, seno sistemtica, por iniciativa do Conselho, a
incluso do art. 349. do TFUE. Pode entender-se que o art. 349. s ser de aplicao
quando estiverem em causa medidas que possam constituir autnticas derrogaes
aos princpios ou normas dos Tratados. Em todo o caso, a utilizao da dupla base
jurdica no tem sofrido contestao.

CONSIDERAES FINAIS
O perodo que decorreu desde a adopo dos primeiros actos legislativos que
integraram o corpus da poltica comum de pescas at ao momento actual permite
detectar uma evoluo com caractersticas que podem considerar-se originais. Com
efeito, julgamos que h que ter conscincia de que a poltica comum atravessou os
tempos acompanhada de uma tripla dimenso.
Em primeiro lugar, a poltica comum procurou sempre posicionar-se relativamente
aos grandes instrumentos de enquadramento internacional, sobretudo no mbito das
Naes Unidas. Fizemos referncia, neste contexto, importncia da CNUDM e dos
instrumentos conexos, bem como a outros quadros que hoje merecem a devida
ateno em termos de governao dos oceanos, nas suas mltiplas vertentes.
Em segundo lugar, a poltica comum, do ponto de vista institucional, nunca deixou
de ter presente que a sua arquitectura jurdica no prescinde de determinados
elementos estruturantes. Esses elementos so os seguintes: um modelo de gesto
assente na definio de possibilidades de pesca e sua repartio em quotas nacionais,
no uso de uma competncia exclusiva do Conselho; a aplicao do princpio da
estabilidade relativa; a preponderncia das autoridades nacionais no exerccio do
controlo das actividades de pesca; a continuidade e o incremento das actividades de
pesca em guas de pases terceiros, atravs da celebrao de acordos; a reserva da
zona costeira das 12 milhas nuticas; a adequada proteco das regies
ultraperifricas. Trata-se de princpios determinantes que sempre estiveram presentes
nas fases de evoluo do enquadramento geral da poltica comum.
Em terceiro lugar, do ponto de vista das tendncias que acompanharam o caminho
percorrido pelos aspectos institucionais, julgamos que podem ser apontadas as
seguintes: a necessidade de se efectuar um equilbrio razovel entre as capacidades de
captura existentes e os recursos disponveis, a fim de se assegurarem nveis de
rentabilidade adequados; a procura de recursos em guas de pases terceiros, tendo
em conta a sua importncia em termos de dependncia socio-econmica de
151

FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

determinadas regies da Unio e de aprovisionamento do mercado comunitrio; o


fomento da actividade de aquacultura; a inescapvel importao macia de peixe e de
produtos da pesca, se atentarmos nas caractersticas do mercado e do consumo.
Aquilo que pode ambicionar-se para o futuro que a conjugao destes factores,
aliada ao aperfeioamento constante dos mecanismos previstos no quadro
institucional, proporcione, numa base duradoura, a todos aqueles que desenvolvem a
sua actividade no sector, as condies de trabalho que permitam alcanar os
objectivos prescritos pelos Tratados.
tempo de concluir. Mas no sem retornar a um ponto que nos aproxima dos
momentos em que tiveram lugar a negociao e a concluso da CNUDM, bem como a
elaborao do regime comunitrio de conservao e de gesto dos recursos da pesca.
Acompanhamos alguns sectores da doutrina121 quando consideram que interessante
verificar que, sensivelmente na mesma altura, a CNUDM, por um lado, procurou
afirmar, no mbito das matrias por ela tratadas, a preeminncia da figura do Estado
(particularmente visvel nos poderes por ele exercidos nos espaos martimos sob sua
soberania ou jurisdio), tendo a poltica comum, por outro, dado uma voz nica a um
conjunto de Estados soberanos (orientao que se reflecte sobretudo no regime de
conservao e de gesto dos recursos e nas relaes internacionais) e impondo,
nomeadamente, os princpios da no discriminao e da igualdade de condies de
acesso aos recursos. Julgamos, no entanto, que se trata apenas de uma aparente
antinomia. Afinal, a poltica comum, atravs dos mecanismos que desenvolveu ao
longo dos tempos, e cujos principais contornos das vertentes que a integram tivemos
oportunidade de analisar, deve considerar-se hoje como um conjunto coerente, em
consonncia com os valores e os princpios inscritos na CNUDM e instrumentos
conexos, a que sempre procurou dar concretizao nos moldes que considerou como
os mais adequados s caractersticas do sector que reclama a sua aco.
Se nos situarmos no mbito mais vasto proporcionado pelo acervo normativo da
CNUDM, ser lcito afirmar o seguinte: apesar da vastido dos temas tratados pela
CNUDM, julgamos que se torna possvel efectuar um balano global positivo da
aplicao, pela comunidade internacional, dos princpios, valores e normas nela
inscritos, no momento em que se perfazem vinte anos da entrada em vigor de uma
Conveno que constitui, no plano mundial, a referncia fundamental da governao
de mares e oceanos. E isto num contexto marcado por mutaes de toda a espcie,
relativas, entre outras, s condies de explorao de recursos, afirmao de
interesses de ordem geoestratgica, s preocupaes de natureza ambiental, aos

121

V., neste sentido, Tullio SCOVAZZI, Le rgime de la pche dans la Communaut conomique europenne,
Diritto comunitario e degli scambi internazionali, Milano, n. 4, Anno 20, ottobre-dicembre 1981, pp. 541-553, em
especial p. 552.

152

O QUADRO JURDICO DA POLTICA COMUM DE PESCAS.


CONEXES COM O DIREITO INTERNACIONAL DO MAR

avanos cientficos e tecnolgicos ou aos modos de produo legislativa e de


negociao internacional.
Entendemos, pois, pertinente relembrar a questo colocada pelo Professor Daniel
Vignes nos primrdios da entrada em vigor da CNUDM: La Convention sur le droit de
la mer rpond-elle lattente?122 A experincia permitiu verificar que a estabilidade
demonstrada pela CNUDM viria a aliar-se a um conjunto de desenvolvimentos que
deve ser assinalado e que assumiu uma relevncia determinante: a adopo de
instrumentos vinculativos conexos de largo espectro e de orientaes e documentos
de soft law; a prtica estadual na esteira da Conveno; a aco das organizaes
internacionais; a contribuio dos agentes econmicos dos sectores envolvidos; a
emergncia de novos actores de natureza informal; a actividade da comunidade
cientfica; a produo de conhecimento pelo mundo acadmico.
Estamos em crer que a simbiose de todos estes elementos tem dado seguimento
especfica intencionalidade e s expectativas veiculadas pela CNUDM, tendo em conta
que proporcionou avanos significativos na concepo dos meios que se destinam a
dar-lhe aplicao no plano institucional e de ordem prtica. Julgamos, pois, que
questo formulada h duas dcadas pelo insigne mestre de Direito Internacional do
Mar se afigura possvel responder de forma afirmativa.

122

Daniel VIGNES, La Convention sur le droit de la mer rpond-elle lattente?, Studia Diplomatica, Vol. XLVII,
n. 6, Academia Press, Bruxelles, 1994, pp. 29-57.

153

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FERNANDO JOS CORREIA CARDOSO

154

PARTE II: ORDENAMENTO, GESTO E


FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO

155

ORDENAMENTO, GESTO E FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO

156

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS


CONFLITOS DE USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA
DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL1
Francisco Noronha

RESUMO
Num momento em que o mar e a Economia do Mar so vistos como um das portas de sada
da crise e mesmo um desgnio nacional, a aprovao da Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento e de Gesto do Espao Martimo Nacional (Lei n. 17/2014, de 10 de Abril)
inverteu o esquecimento do legislador em relao ao ordenamento do espao martimo.
Neste artigo, analisamos os instrumentos de ordenamento do espao martimo, os quais
constituem um eixo fundamental pelo qual passar grande parte do sucesso (ou insucesso)
da aplicao da Lei de Bases e mesmo da poltica de ordenamento do espao martimo na
sua globalidade, e, num segundo momento, os conflitos de usos e actividades, os quais,
fruto da tridimensionalidade do mar, assumem grande protagonismo e problematicidade
no ordenamento do mesmo.
Palavras-chave: Conflitos de usos ou actividades; Instrumentos de ordenamento;
Ordenamento do espao martimo.

ABSTRACT
At a time when sea and Sea Economy are seen as an effective escape from the crisis and
even as a national goal, the approval of the Framework Law establishing the Maritime
Spatial Planning and Management of the Portuguese Maritime Space (Law No. 17/2014 of
April 10th) reversed the last decades lack of legislation concerning Maritime Spatial
Planning. In this article, the Author focuses on maritime spatial planning instruments, which
are a fundamental axis on which depends much of the success (or failure) of the
implementation of the Framework Law and even the Maritime Spatial Planning policy as a
whole. Subsequently, the Author analyses the way Framework Law addresses conflicts of
uses and activities, which, due to the tridimensionality of the sea, are of great prominence
and problematicity in maritime spatial planning issues.
Keywords: Conflicts of uses and activities; Maritime Spatial Planning; Spatial planning
instruments.
1

O presente artigo retoma, com alteraes e actualizaes, as consideraes expendidas em Francisco


NORONHA, O Ordenamento do Espao Martimo Para o corte com uma viso terrestrialmente centrada do
ordenamento do territrio, IAB, Coimbra, Almedina, 2014, pp. 147-153.

157

FRANCISCO NORONHA

INTRODUO
A experincia estrangeira revela serem fundamentalmente dois os modos
adoptados pelos Estados, at a esta parte, para legislarem em matria de
Ordenamento do Espao Martimo (OEM):2 ora criando nova legislao
propositadamente para esse efeito (China,3 Reino Unido4); ora reinterpretando e
alterando, pontualmente, a legislao j existente, quer aquela atinente ao ambiente
ou ao ordenamento do espao terrestre (estendendo esta ao espao martimo), quer
aquela relativa Gesto Integrada da Zona Costeira (GIZC)5 (Noruega,6 Alemanha7).8

Acompanhamos Susan TALJAARD e Lara van NIEKERK, How supportive are existing national legal regimes for
multiuse marine spatial planning? The South African case, in Marine Policy, vol. 38, 2013, pp. 73-74.
3

A Lei da Gesto dos Usos do Mar, aprovada em 2002, estabeleceu, inicialmente, um sistema de planeamento
regional e o enquadramento para a gesto integrada da conservao e explorao do mar. A nova legislao
ancorou-se em trs aspectos fundamentais i) a definio de um sistema de licenciamento de actividades no mar; ii)
o estabelecimento de um sistema de zonamento funcional, divisor do mar em diferentes zonas funcionais, definidas
com base em critrios ecolgicos e prioridades de uso; e iii) a criao de um sistema de taxas para o utilizador que
desenvolva actividades no mar. Cfr. Fanny DOUVERE, The importance of marine spatial planning in advancing
ecosystem-based sea use management, in Marine Policy, vol. 32, n. 5, 2008, p. 767. Mais desenvolvidamente,
sobre o ordenamento do espao martimo chins, v. Qinhua FANG et al., Marine Functional Zoning in China:
Experience and Prospects, in Coastal Management, vol. 39, n. 6, 2011, passim.
4

Elaborado em 2009, o Marine and Coastal Acess Act (disponvel atravs da hiperligao:
<http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/23/pdfs/ukpga_20090023_en.pdf>) lanou as bases para o novo
sistema de OEM do Reino Unido e para a criao de planos de ordenamento. Esta lei dividiu o espao martimo em
11 regies marinhas, cada uma das quais com uma zona inshore (at s 12 milhas nuticas) e uma zona offshore
(entre 12 e 200 milhas nuticas), sobre cada uma delas devendo incidir um plano de ordenamento (com excepo do
North West, para o qual se entendeu elaborar um s plano para as duas zonas). Paralelamente, foi criada uma
autoridade administrativa, a Marine Management Organization (MMO), responsvel pela elaborao dos planos de
ordenamento destas regies. Estes planos so enquadrados e tm de estar em conformidade com o Marine Policy
Statement (2011) disponvel atravs da hiperligao
<https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/69322/pb3654-marine-policystatement110316.pdf>, documento que define as grandes opes polticas para o desenvolvimento sustentvel das
regies marinhas. Cfr. Charles EHLER e Fanny DOUVERE, An International Perspective on Marine Spatial Planning
Initiatives, in Environments, vol. 37 (3), 2010, p. 13. Mais desenvolvidamente, Petra DRANKIER, Embedding
Maritime Spatial Planning in National Legal Frameworks, in Journal of Environmental Policy & Planning, vol. 14, n.
1, 2012, pp. 19-21.
5

Na legislao nacional, vide o Despacho n. 19 212/2005 (2. Srie) e a Resoluo do Conselho de Ministros n.
82/2009, de 8 de Setembro, que aprova a Estratgia Nacional para a Gesto Integrada da Zona Costeira (ENGIZC).
6

Em contacto com o Mar do Norte, o Mar da Noruega e o Mar de Barents, o objectivo do Estado noruegus
alcanar, em 2013, o ordenamento de todo o espao martimo sob sua soberania ou jurisdio, estando em vigor,
desde 2006, o Plano de Gesto Integrada do Mar de Barents e da zona martima ao largo das ilhas Lofotten. Cfr.
Charles EHLER e Fanny DOUVERE, An International Perspective, ob. cit., pp. 14-15. Para uma anlise da poltica
descarga zero em matria de petrleo adoptada no Mar de Barents e suas imbricaes com o princpio da
precauo, veja-se Maaike KNOL, The uncertainties of precaution: Zero discharges in the Barents Sea, in Marine
Policy, vol. 35, n. 3, 2011, pp. 399-404. Sobre o Plano de Gesto Integrada do Mar da Noruega, que se inspirou
naquele pensado para o Mar de Barents, cfr. Geir OTTERSEN et al., The Norwegian plan for integrated ecosystembased management of the marine environment in the Norwegian Sea, in Marine Policy, vol. 35, n. 3, 2011, pp.
389-398 (vide, tambm, <http://www.regjeringen.no/pages/2243615/PDFS/STM200820090037000EN_PDFS.pdf>).
Por sua vez, o Plano de Gesto Integrada do Mar do Norte est a ser ultimado, estando prevista a sua entrada em
vigor ainda este ano. Cfr. <http://www.klif.no/english/english/Areas-of-activity/Integrated-management-plan-forthe-North-Sea-and-Skagerrak/>.
7

tambm o caso da frica do Sul. Veja-se Susan TALJAARD e Lara van NIEKERK, ob. cit., pp. 77-78.

158

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

No caso portugus, o legislador optou pela criao, ex novo, de uma Lei de Bases. A
Lei n. 17/2014, de 10 de Abril, que estabelece as Bases da Poltica de Ordenamento e
de Gesto do Espao Martimo Nacional (LBPOGEMN), constitui o primeiro passo9 no
ordenamento do espao martimo dado pelo Estado portugus, tendo o diploma sido
anunciado numa ptica de simplificao e celeridade do licenciamento de actividades
econmicas no mar, atravs da desmaterializao dos procedimentos (a ter lugar, no
futuro, em plataforma electrnica) e da integrao dos diferentes controlos num s
procedimento.10
A anlise que se segue focar-se-, sobretudo, nos instrumentos de ordenamento
do espao martimo (arts. 7. a 10.) eixo fundamental pelo qual passar grande
parte do sucesso (ou insucesso) da aplicao da Lei de Bases e mesmo da poltica de
ordenamento do espao martimo na sua globalidade e, num segundo momento, nos
conflitos de usos e actividades (art. 11.). Precipitaremos a nossa ateno sobre os
pontos que julgamos mais relevantes, mormente, naqueles que, em nosso modo de
ver, mais dvidas suscitam.11

Para um apanhado das experincias legislativas de OEM em alguns Estados da Unio Europeia (v., com
especial interesse, o Estado belga), cfr. Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao Martimo Para o corte
com uma viso terrestrialmente centrada do ordenamento do territrio, IAB, Coimbra, Almedina, 2014, p. 115
e sgs. Recentemente, foi publicado, na Blgica, o Decreto-Real de 20 Maro de 2014, que instituiu o
Belgian Spatial Plan for the Belgian part of the North Sea, o qual pode ser consultado em
<http://www.health.belgium.be/eportal/Environment/Environmentalrigh/Environmentalrights/PublicConsultations
/seaspatialplan/index.htm>. V., para o Reino Unido, Hance D. SMITH et al., The Spatial Development Basis of
Marine Spatial Planning in the United Kingdom, in Journal of Environmental Policy & Planning, vol. 14, n. 1, 2012,
pp. 29-47. Em Frana, vide Brice TROUILLET et al., Planing the sea: The French experience. Contribution to marine
spatial planning perspectives, in Marine Policy, vol. 35, 2011, pp. 324-334. Para uma perspectiva dos avanos no
pas vizinho, cfr. Juan Luis SUREZ DE VIVERO e Juan Carlos RODRGUEZ MATEOS, The Spanish approach to marine
spatial planning. Marine Strategy Framework Directive vs. EU Integrated Maritime Policy, in Marine Policy, vol. 36,
2012, pp. 18-27. V., ainda, Charles EHLER e Fanny DOUVERE, An International Perspetive, ob. cit., pp. 9-20, e o
apanhado global (inclusive de pases que no europeus) e conciso de Stephen JAY et al., International Progress in
Marine Spatial Planning, in Ocean Yearbook 27, 2013, pp. 171-212.
9

Dizemos o primeiro passo descontado o abortado Plano de Ordenamento do Espao Martimo (POEM),
conforme Despacho 14449/2012 pois o prprio diploma a anunciar a criao futura de cinco outros diplomas,
que com ele se articularo.
10

Cfr. Comunicado do Conselho de Ministros de 13 de Maro de 2013 (<http://www.portugal.gov.pt/pt/osministerios/ministro-da-presidencia-e-dos-assuntos-parlamentares/documentos-oficiais/20130313-cmcomunicado.aspx>). Note-se, contudo, que absolutamente nada de substancial dito a este propsito na
LBPOGEMN, pelo que de supor que a sua concretizao ocorra no mbito do futuro regime jurdico dos ttulos de
utilizao privativa do espao martimo (cfr. al. c) do art. 30.).
11

No nos coibiremos de fazer referncia, quando se justifique, aos pareceres de algumas das entidades
ouvidas na Assembleia da Repblica no decorrer do processo legiferante percorrido pela Lei de Bases (v.
<http://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=37600>).

159

FRANCISCO NORONHA

1. OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL


1.1. O art. 7. indica taxativamente os dois instrumentos de ordenamento do
espao martimo nacional,12 embora deles no identificando a sua natureza jurdica,13
nem fixando, em contracorrente com a Lei n. 31/201414 (art. 46.), a sua eficcia
jurdica.
De um lado, temos os planos de situao de reas e/ou volumes15 das zonas do
espao martimo, dirigidos identificao dos stios de proteco e preservao do
meio marinho e distribuio espacial e temporal dos usos e actividades atuais e
potenciais (al. a) do n. 1 do art. 7). Trata-se, no fundo, de um mapeamento, de
uma cartografia ou radiografia daquilo que existe, ou, para utilizar o jargo caro
doutrina urbanstica em matria de funes dos planos, trata-se da inventariao da
realidade existente.16 Uma inventariao que se quer fctica, com o diagnstico e
caracterizao da situao biolgica, geolgica, etc., existente, assim como da
12

No art. 2., 1, LBPOGEMN, o legislador define o que entende por espao martimo nacional, o qual se estende
os
desde as linhas de base (identificadas nos n. 2 e 3) at ao limite exterior da plataforma continental para alm das
200 milhas martimas (plataforma continental estendida), abrangendo o mar territorial, a ZEE e a plataforma
continental aqum e alm das preditas 200 milhas nuticas, conceitos cuja definio se h-de buscar,
necessariamente e em primeira linha, na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), e,
seguidamente, no direito interno (Lei n. 34/2006, de 28 de Julho). Ora, relativamente redaco do n. 1 do art.
2., importa surpreender o seguinte: as guas (coluna de gua e superfcie) da ZEE no fazem parte do domnio
pblico martimo. Esta preciso no de somenos, na medida em que, no Captulo III (art. 15. e sgs.), o legislador
se refere utilizao (maxime, uso privativo) do espao martimo nacional. Mais do que o mau casamento de um
termo tcnico (utilizao, o qual pede o objecto domnio pblico) com outro de carcter, essencialmente, polticolegislativo (ao menos na ausncia de uma clarificao dogmtica superadora), saltam vista dois aspectos: i) a
possibilidade, aparentemente admitida pelo legislador, da utilizao, em regime dominial, de toda a ZEE (v.g.,
atribuio de licenas ou concesses para utilizao das guas da ZEE); e ii) derivada do primeiro, a natureza
dominial de toda a ZEE. Ambas as hipteses esto perfeitamente desalinhadas quer com o regime constitucional e
legal disciplinador do domnio pblico, quer com o regime jus internacional (CNUDM, desde logo) regulador da ZEE.
Neste ponto, e como j nos pronuncimos, cremos que se impe, sobretudo por uma questo de rigor dogmtico, a
interpretao correctiva do preceito, sem menoscabo de admitirmos, com Miguel Assis RAIMUNDO, Ttulos de
utilizao e explorao do domnio pblico martimo, in Rui Guerra da FONSECA e Miguel Assis RAIMUNDO (Coord.),
Direito Administrativo do Mar, Almedina, 2014, pp. 148-153, a possibilidade de se estender, analogicamente e com
as necessrias adaptaes, a aplicao do regime de utilizao do domnio pblico martimo a zonas martimas no
pertencentes ao domnio pblico martimo. Mas isso terreno que deve ser deixado ao labor da doutrina e da
jurisprudncia; coisa diferente o legislador, temerariamente e de uma penada s, atentar ostensivamente contra
todo um edifcio dogmtico. Sobre o que vimos de dizer, cfr. Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao
Martimo, ob. cit., pp. 37-58, pp. 97-98, pp. 141-142, pp. 93-100 e p. 143.
13

Sublinhando este aspecto, v. Parecer da Administrao dos Portos da Regio Autnoma da Madeira (APRAM),

p. 3.
14

Estabelece as bases gerais da poltica pblica de solos, de ordenamento do territrio e de urbanismo,


revogando a antiga Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo (Lei n. 48/98, de 11 de
Agosto).
15

Latente na considerao das reas e volumes das zonas do espao martimo est a natureza tridimensional do
mar (fundos marinhos, coluna de gua e superfcie), que permite a coexistncia, no mesmo espao e em
simultneo, de mltiplos usos. Dessa coexistncia resultando conflitos de usos e actividades, a que nos referiremos
no comentrio ao art. 11. do diploma.
16

Cfr. Fernando Alves CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, vol. I, 4 ed., Coimbra, Almedina, 2008, pp.
363-366.

160

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

estrutura ecolgica das reas ou volumes em causa; e jurdica, com a identificao dos
stios de proteco e preservao do meio marinho17 e dos ttulos de utilizao
privativa (licenas, concesses) do domnio pblico martimo preexistentes data de
entrada em vigor da LBPOGEMN, cuja validade salvaguardada pela lei, no art. 32.,
n. 2.
Do outro, os planos de afectao, que, como o nome indica, afectam ou alocam
determinadas reas e/ou volumes das zonas do espao martimo a diferentes usos e
actividades (al. b) do n. 1 do art. 7.).
Quanto aos planos de afectao, a sua aprovao precedida da avaliao dos
efeitos dos planos no ambiente, nos termos legalmente previstos (art. 7., n. 2),
remisso, il va sans dire, para o Regime de Avaliao Ambiental Estratgica (RJAAE)18
(e no para o Regime de Avaliao de Impacte Ambiental (RJAIA),19 confinado a
projectos individuais, detalhados e de curto prazo) remisso favorecida, de resto,
pela clusula geral plasmada na al. c) do n. 1 do art. 3. desse diploma.20-21
17

A este ttulo, sero relevantes, designadamente e desde logo, alm, obviamente, das reas Marinhas
Protegidas, as Zonas de Proteco Especial (ZPE) de espcies de aves migratrias (Directiva Aves Directiva
2009/147/CE, de 30 de Novembro) e as Zonas Especiais de Conservao (ZEC) de stios que acolham habitats ou
espcies de plantas e animais (Directiva Habitats Directiva 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio). O regime da
Rede Natura 2000 foi transposto para o ordenamento jurdico portugus pelo Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de
Abril, com a ltima redaco que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de Fevereiro. De resto, a Rede
Natura 2000 foi um dos indutores da aproximao do direito da Unio Europeia ao conceito de OEM, porquanto a
delimitao de tais zonas que podem localizar-se, e acontece que se localizam frequentemente, no meio marinho
tem como escopo essencial a proteco e conservao da biodiversidade, aspecto central no OEM e na
abordagem ecossistmica por que este informado. Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao Martimo, ob.
cit., p. 86, nota 396. Sobre as imbricaes entre o regime da Rede Natura 2000 e a proteco da biodiversidade
marinha, cfr. Marta Chantal RIBEIRO, Rede Natura 2000: os desafios da proteco da biodiversidade marinha no
dealbar do sculo XXI, in Temas de Integrao (After Fifty Years: The Coming Challenges Governance and
Sustainable Development / 50 Anos Passados: Os Desafios do Futuro Governance e Desenvolvimento Sustentvel),
n. 25, Coimbra, Almedina, 2008, pp. 165-233. No tema das reas Marinhas Protegidas, v., por todos, Marta Chantal
RIBEIRO, A proteco da biodiversidade marinha atravs de reas protegidas nos espaos martimos sob a soberania
ou jurisdio do Estado: discusses e solues jurdicas contemporneas. O caso portugus, Coimbra, Almedina,
2013, passim.
18

Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de Junho, com a ltima redaco dada pelo Decreto-Lei n. 58/2011, de 4 de

Maio.
19

Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de Outubro.

20

Guindando a avaliao dos impactos ambientais significativos (designadamente, com efeitos


transfronteirios) a um dos primeiros princpios solidamente assentes de um Direito Administrativo Global,
Miguel Assis RAIMUNDO, Ttulos de utilizao e explorao do domnio pblico martimo, in Rui Guerra da
FONSECA e Miguel Assis RAIMUNDO (Coord.), Direito Administrativo do Mar, Coimbra, Almedina, 2014, p. 149. A
avaliao de impacto ambiental, expressamente prevista no Princpio 17 da Declarao do Rio, j foi mesmo elevada
a princpio de Direito Internacional geral, quer pelo Tribunal Internacional de Justia, quer pelo Tribunal
Internacional do Direito do Mar. Cfr. Carla Amado GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, 2. ed., AAFDL, 2014,
pp.141-143.
21

Sobre a avaliao ambiental dos planos de OEM, cfr. Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao
Martimo, ob. cit., pp. 78-80. Uma das grandes virtudes do RJAAE reside no facto de ela actuar num momento
anterior ao RJAIA, escrutinando os inconvenientes ambientais para cuja preveno a AIA poderia vir j tarde demais
(i.e., num momento em que os danos j se produziram) trata-se, como sintetiza Alves CORREIA, de uma aplicao
mais recuada do princpio da preveno. Cfr. Fernando Alves CORREIA, A Avaliao Ambiental de Planos e

161

FRANCISCO NORONHA

No domnio do OEM, a avaliao ambiental assome com uma importncia


significativa, porquanto, como sabido, os ecossistemas marinhos se revestem de uma
estrutura altamente complexa e dinmica. Com efeito, estes ecossistemas articulam-se
e encaixam-se uns nos outros, como uma boneca matriosca, na expresso feliz de
Marta Chantal RIBEIRO.22 Com isto queremos dizer que de cada ecossistema resulta uma
multiplicidade de subecossistemas, de cada um destes se desdobrando um novo
conjunto de subecossistemas e assim sucessivamente, at ao limite a partir do qual
entramos numa subdiviso em habitats.23
De tudo isto resulta, portanto, que os permetros dos ecossistemas marinhos
podem no coincidir, de todo, com as fronteiras territoriais (artificiais, hoc sensu) entre
os Estados, muitas vezes podendo instalar-se, e instalando-se frequentemente, por
guas sob soberania ou jurisdio de dois ou mais Estados.24
Por isso, neste mbito, o art. 8., n. 2, RJAAE, afigura-se um expediente muitssimo
til, na medida em que prev a possibilidade de os Estados-Membros da Unio
Europeia (UE) encetarem, sempre que um plano de OEM seja susceptvel de produzir
efeitos significativos no ambiente de outro Estado-Membro da UE ou sempre que um
Estado susceptvel de ser afectado significativamente o solicitar, uma consulta mtua,
no esprito, assinale-se, do princpio da cooperao e coordenao regional e
transfronteiria, plasmado na al. e) do art. 3., LBPOGEMN se bem que este ltimo
preceito, ao referir-se a outros Estados, possua um alcance mais vasto que o art. 8.,
n. 2, RJAAE, que se cinge aos Estados-Membros da UE.25

Programas: um instituto de reforo da proteco do ambiente no Direito do Urbanismo, in Estudos em


Homenagem ao Prof. Doutor Manuel Henrique Mesquita, I Vol., Coimbra, Coimbra Editora, 2010, pp. 477-478.
Quanto avaliao ambiental dos planos urbansticos (espao terrestre), vide Francisco NORONHA, A avaliao
ambiental estratgica no mbito do RJIGT estudo das imbricaes procedimentais e substantivas da avaliao
ambiental dos planos urbansticos, in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do
Ambiente, CEDOUA, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, n. 32, Ano XVI, 2014, pp. 67-95.
22

Marta Chantal RIBEIRO, A proteco da biodiversidade marinha, ob. cit., p. 444.

23

Ibidem, p. 444. Como se l na declarao conjunta da HELCOM e da Comisso OSPAR, o meio marinho a um
s tempo um ecossistema e uma rede de ecossistemas imbricados uns nos outros. Comisso HELCOM e Comisso
OSPAR, Vers une approche cosystmique en matire de gestion des activits de lhomme, Anexo 5, ponto 3
(<http://www.ospar.org/content/content.asp?menu=30430109150000_000000_000000>).
24

Sublinhando este mesmo aspecto, Petra DRANKIER, ob. cit., p. 14. A Autora (p. 22) destaca, ainda, o papel da
Conveno OSPAR, cuja mais-valia, no que respeita consulta sobre os efeitos transfronteirios dos planos, reside
no facto de no se restringir vertente ambiental, incluindo, tambm, as vertentes econmica e social. Na falta de
vontade poltica dos Estados neste sentido, Petra DRANKIER defende que, devendo aquelas vertentes ser
consideradas, a soluo passar pela sua incluso nas normas internas de cada Estado ou numa alterao directiva
relativa avaliao dos efeitos de planos e programas no ambiente (Directiva 2001/42/CE).
25

Na Directiva 2014/89/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de Julho de 2014 que estabelece um


quadro para o ordenamento do espao martimo, os arts. 11. e 12. regulam, respectivamente, a cooperao do
Estado com outros Estados-Membros da UE e com pases terceiros, particularmente em questes de natureza
transfronteiria. Quanto cooperao no seio da UE, esta concretizada, segundo o art. 11., n. 2, atravs de
estruturas regionais de cooperao institucional (como convenes marinhas regionais, v.g., Conveno OSPAR);
redes constituda pelas autoridades que, em cada Estado, sejam responsveis pela execuo da Directiva (as quais

162

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

O n. 3 consagra o efeito de integrao automtica dos planos de afectao nos


planos de situao, na medida em que os primeiros, uma vez aprovados, so
automaticamente integrados nos segundos, sem que, contudo, se descortinem, com
preciso, as consequncias jurdico-prticas de tal efeito integrativo.26 Talvez mais
relevante , porm, a relao de hierarquia para que o preceito aponta: estatuindo o
legislador que os planos de afectao devem ser compatveis ou compatibilizados com
os planos de situao, estamos em crer que, em matria de relaes entre os planos,
consagrado o princpio da hierarquia na sua modalidade mitigada, i.e., menos
exigente, termos em que o princpio da compatibilidade e no o princpio da
conformidade o princpio retor. O que acaba de ser dito traduz-se, ento, na
circunstncia de o plano hierarquicamente inferior (plano de afectao) dever
respeitar as directivas e as grandes linhas programticas do plano hierarquicamente
superior (plano de situao), no podendo conter normas contrrias ou incompatveis
com as deste ltimo.27
Em nosso entender, tanto a natureza como a eficcia jurdica dos sobreditos planos
deveriam constar da lei, sob pena de interpretaes dspares28 e mesmo de
ambiguidades quanto aplicao prtica dos planos, desde logo para efeitos
contenciosos. Numa classificao doutrinal j clssica assente na eficcia jurdica dos
planos aquilatada em funo do crculo de destinatrios e do grau de vinculatividade
dos seus preceitos , si falar-se de autoplanificao, heteroplanificao e planificao
plurisubjectiva. Na primeira, trata-se de planos cuja eficcia se confina aos entes
pblicos que os elaboram e aprovam; na segunda, a eficcia alargada, para alm dos
entes pblicos que os elaboram e aprovam, a outros entes pblicos; finalmente, e para
o que mais no interessa, so planos de eficcia plurisubjetiva aqueles cujas normas
vinculam directa e imediatamente os particulares.29

vm previstas no art. 13.); e outros mecanismos avulsos, no contexto das estratgias em matrias de bacias
martimas (Mar Bltico, Mar Negro, Mar Mediterrneo, Mar do Norte, Oceano Atlntico e Oceano rtico).
26

Note-se na pena redundante do legislador quando, neste mesmo art. 7., n. 3, estatui que os planos de
afectao devem ser compatveis ou compatibilizados com os planos de situao () (it. nossos). Em socorro do
legislador (art. 9., n. 3, do Cdigo Civil), sempre se poder dizer que o plano de afectao tem de ser compatvel
com o plano de situao quando a sua criao tenha ocorrido em momento posterior a este ltimo; e que o plano
de afectao tem de ser compatibilizado quando, criado em momento anterior ao plano de situao, algumas das
suas normas entrem em coliso com as deste ltimo.
27

Cfr. Alves CORREIA, Manual, ob. cit., pp. 497-498.

28

O Parecer do Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel (CNADS), por exemplo, na p.


7, v nestes planos os equivalentes martimos das Cartas de Usos do Solo. Cfr.
<http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a6777
4c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d544d7a4c566
84a535638344c6e426b5a673d3d&fich=ppl133-XII_8.pdf&Inline=true>. No esse o nosso entender, ao menos no
que respeita aos planos de afectao, como deixamos expresso em texto.
29

Cfr. Alves CORREIA, Manual, ob. cit., pp. 384-391.

163

FRANCISCO NORONHA

Da definio da eficcia jurdica dos planos decorre uma consequncia maior, a


saber, a delimitao dos contornos da sua impugnabilidade jurisdicional.30 Ora, a este
respeito, temos para ns que foi inteno do legislador, ao menos no que concerne
aos planos de afectao, fazer deles planos de natureza regulamentar31 e munidos de
eficcia plurisubjectiva,32 e, como tal, directamente impugnveis pelos particulares em
sede jurisdicional. Efectivamente, uma vez que apenas esta categoria de planos a dos
planos com eficcia plurisubjectiva; j no as outras duas categorias enunciadas se
mostra susceptvel de impugnao contenciosa directa pelos particulares, nos termos
do art. 268., n. 5, da Lei Fundamental,33 parece-nos de toda a convenincia que,
atenta a natureza prescritiva e, por isso, potencialmente lesiva dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos particulares munidos do respectivo ttulo de
utilizao privativa dos comandos dos planos de afectao, estes possam vir a ser
impugnados directamente pelos particulares nos tribunais.34
Tudo somado, parece-nos relativamente pobre o enquadramento jurdico que
feito dos dois instrumentos de ordenamento citados, circunstncia particularmente
preocupante quando no se entrev outro lugar onde o possa ser desenvolvido, visto
que o diploma previsto na al. b) do art. 30. apenas diz respeito ao regime de
elaborao, alterao, reviso e suspenso desses instrumentos. Por isso, e em
alternativa, conveniente se teria mostrado a previso da criao de um diploma
complementar de objecto mais amplo, abrangendo no apenas aqueles incidentes,
mas regulando, ainda, de um ponto de vista substancial, o regime dos planos de
ordenamento, semelhana do que acontece com o Regime Jurdico dos Instrumentos

30

Ibidem, p. 700 e sgs.

31

Tenha-se presente que, pese embora os dissensos doutrinais quanto natureza jurdica dos planos, estes vm
sendo perspectivados desde logo para efeitos contenciosos como regulamentos (i.e., normas). Cfr. Alves
CORREIA, ob. cit., pp. 602-643.
32

semelhana dos planos intermunicipais e municipais, vigentes no espao terrestre. Cfr. art. 46., n. 2, Lei
31/2014.
33

Alves CORREIA, Manual, ob. cit., p. 707.

34

A ttulo de curiosidade, recorde-se que um dos grandes handicaps que desde o incio se assacou ao abortado
POEM foi a sua natureza sectorial, o que fazia dele um instrumento no de ordenamento, mas de gesto do
territrio (cfr. art. 35. e sgs. do RJIGT), por isso que desprovido de eficcia plurisubjectiva face aos particulares,
apenas vinculando, nessa medida, as entidades pblicas. Aspecto manifestamente incompreensvel, de facto, se se
tiver presente, desde logo, a natureza dominial das guas interiores, do mar territorial e da plataforma continental.
Sobre esta e outras questes relacionadas com o POEM, veja-se o apanhado sumrio de Sofia GALVO, Plano de
Ordenamento do Espao Martimo. Acesso ao mar e uso do mar: que quadro jurdico?, Seminrio Gesto e
Licenciamento de Actividades Econmicas no Espao Martimo, Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas/Esri
Portugal, 14 de fevereiro de 2012, disponvel em
<http://www.esriportugal.pt/files/7013/3785/7916/Sofia%20Galvao.pdf>.
Relativamente natureza dominial dos bens martimos referidos, cfr. Francisco NORONHA, O Ordenamento do
Espao Martimo, ob. cit., pp. 97-100.

164

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

de Gesto Territorial RJIGT35 (v. arts. 1. a 25.), atravs, designadamente, da


incorporao de uma componente de programao e respectiva execuo.36 Ou seja:
um regime jurdico, em detrimento de um regime exclusivamente procedimental.
1.2. O art. 8. define quais as autoridades competentes para a elaborao e
aprovao dos planos, com claro protagonismo para a administrao central.
Assim, se a aprovao sempre da competncia do Governo (art. 8., n. 4), a
elaborao compete tambm, em regra, ao Governo, ouvidos os rgos de governo
das Regies Autnomas (art. 8., n. 1), pertencendo quele rgo em exclusivo (sem
prejuzo da referida consulta) quando os planos respeitarem plataforma continental
estendida (art. 8., n. 3).37-38 No caso de planos respeitantes a zonas martimas
adjacentes aos arquiplagos dos Aores ou da Madeira, a competncia para a
elaborao concorrente, estando na disposio quer do Governo (ouvidos os rgos
de governo das Regies Autnomas, por maioria de razo, em face do n. 1), quer do
Governo Regional, ouvido o Governo (art. 8., n. 2)39 Neste ltimo caso, porm, a
competncia para a aprovao continua a pertencer ao Governo.40

35

Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, com a ltima redao que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.
2/2011, de 6 de Janeiro.
36

Em sentido prximo, v. Parecer da Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais do Governo
Regional da Madeira, p. 3 e p. 6. Cfr.
<http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a6777
4c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d544d7a4c566
84a535638794c6e426b5a673d3d&fich=ppl133-XII_2.pdf&Inline=true>.
37

O que pode conflituar com o regime do Parque Marinho dos Aores e a gesto das suas reas protegidas da
competncia do governo da Regio Autnoma do Aores. Cfr. Decreto Legislativo Regional n. 15/2007-A, de 25 de
Junho, que define o Parque Marinho dos Aores como um dos tipos de reas Protegidas (v., espec., art. 6.), e
Decreto Legislativo Regional n. 28/2011/A, que estrutura o Parque Marinho dos Aores, a que se refere o artigo
10. do Decreto Legislativo Regional n. 15/2007/A, de 25 de Junho, que procede reviso da Rede Regional de
reas Protegidas da Regio Autnoma dos Aores e determina a reclassificao das reas protegidas existentes,
nesse mbito definindo o Plano de Ordenamento do Espao Martimo dos Aores (POEMA) como instrumento de
gesto do referido Parque Marinho. Da que, na Resoluo da Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos
Aores n. 15/2013/A, se clame por uma competncia conjunta (melhor concorrente, com audio mtua) na
elaborao dos planos respeitantes plataforma continental estendida.
38

No se lobriga o porqu de se redigirem dois nmeros (n. 1 e n. 3) cujo contedo podia ser inserto num s:
Os instrumentos de ordenamento do espao martimo nacional que respeitem () e plataforma continental at
os
e para alm das 200 milhas martimas (). Por outro lado, o facto de, uma, se falar em consulta prvia (n. 1 e
2), e, , outra, se utilizar a expresso ouvidas as regies autnomas (n. 3), no beneficia o rigor e a clareza da
norma, sendo certo que, em termos substanciais, nenhuma diferena parea advir dessa falta de uniformidade.
Certo que em todos os casos nos quais o Governo central o responsvel pela elaborao dos planos, o legislador
assegurou a participao dos governos das regies autnomas, em sintonia com a al. s) do n. 1 do art. 227., CRP.
Sobre o procedimento de audio dos governos das regies autnomas, cfr. Jorge MIRANDA e Rui MEDEIROS,
Constituio Portuguesa Anotada Tomo III, Coimbra Editora, 2007, pp. 381-383.
39

Neste ponto, poder-se-ia eventualmente ter equacionado a definio de uma competncia exclusiva (em vez
de concorrente) dos governos autonmicos, numa lgica de subsidiariedade.
40

A este respeito no se podendo falar, pois, de uma autntica autonomia decisria ou deliberativa. Por isto e
por aquilo que se disse anteriormente em rodap a propsito do Parque Marinho dos Aores que a dvida sobre a
(in)constitucionalidade do diploma j foi levantada, o qual foi alvo de crticas (comme il faut) nos Pareceres emitidos

165

FRANCISCO NORONHA

O art. 8., n. 5, abre caminho, se bem vemos as coisas, e na linha do art. 6.-A,
RJIGT,41 para os contratos para planeamento, na medida em que permite aos
interessados apresentarem ao membro do Governo responsvel pela rea do mar42
propostas de elaborao de planos de afetao.43 Se bem que, note-se, aquela
disposio do RJIGT abranja, por um lado, no s a elaborao do plano, como a
alterao e a reviso do mesmo; e, por outro, no s o planeamento, como a prpria
execuo do plano. Tambm aqui, aquilo que o legislador vier a prescrever no futuro
regime jurdico de elaborao, alterao reviso e suspenso dos instrumentos ser
decisivo para a cabal compreenso do alcance da norma.
1.3. O art. 9. revela-se assaz problemtico: tem por epgrafe alterao e reviso
dos instrumentos de ordenamento, mas cinge-se, a bem dizer, aos planos de situao,

pelas diferentes entidades das Regies Autnomas, nos quais se consideraram desrespeitados os princpios da
autonomia e da subsidiariedade que decorrem quer da Constituio, quer dos seus respectivos Estatutos PolticoAdministrativos. No sendo o tempo e o espao prprios para debater o assunto, tenha-se presente que o art. 5.,
sob a epgrafe de Competncia, investe o Governo (n. 1) na competncia de promover polticas activas e
prosseguir as atividades necessrias aplicao da lei e desenvolver e coordenar as aces necessrias, e um
membro do Governo (n. 2) na de assegurar a devida articulao e compatibilizao [do ordenamento e gesto
espacial do espao martimo nacional] com o ordenamento e a gesto do espao terrestre (cfr. art. 27., n. 2). Sem
prejuzo, depe o n. 2, dos poderes exercidos no quadro de uma gesto partilhada com as regies autnomas,
inciso que, aditado Proposta de Lei, pretendeu, indisfaravelmente, esbater as dvidas de (in)constitucionalidade
que a redaco anterior idntica mas amputada do predito inciso levantava em face do Estatuto de Autonomia
Poltico-Administrativa das Regies Autnomas e do princpio da subsidiariedade, ambos garantidos pela CRP. O
que, na prtica, se veio a revelar, e independentemente da posio que se tenha sobre a concreta
(in)constitucionalidade do diploma neste ponto, uma mera operao de cosmtica, atenta a manuteno do
preceituado no art. 8.. Cfr. o Estatuto Poltico-Administrativo dos Aores Lei n. 39/80, de 5 de Agosto, com a
ltima redaco que lhe foi dada pela Lei n. 2/2009, de 12 de Janeiro (espec., arts. 8. e 57.) e o Estatuto
Poltico-Administrativo da Madeira Lei 13/91, de 5 de Junho, com a ltima redao que lhe foi dada pela Lei n.
12/2000, de 21 de Junho (espec., als. f), i), j), mm), oo) e pp) do art. 40.). Quanto ao princpio da gesto partilhada,
vide
o
Acrdo
do
Tribunal
Constitucional
n.
315/2014,
de
1
de
Abril
(cfr.
<http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140315.html>), que, reconhecendo a sua previso no
Estatuto Poltico-Administrativo dos Aores (art. 8., n. 3), alerta para a necessidade da sua definio em
enquadramento legislativo prprio.
41

Sobre a polmica doutrinal quanto admissibilidade dos contratos para planeamento e de execuo antes do
Decreto-Lei n. n. 316/2007, de 19 de Setembro, cfr. Fernanda Paula OLIVEIRA e Dulce LOPES, O Papel dos
Privados no Planeamento, in Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n. 20, Almedina, 2003, pp 64-79. Os
contratos urbansticos constituem um reflexo do fenmeno do urbanismo de concertao, que entronca, mais
genericamente, na hodiernamente chamada Administrao de consenso, ou seja, uma Administrao menos
vertical (autoritria) que horizontal (de dilogo). Sobre isto, vide Jorge Andr Alves CORREIA, Contratos Urbansticos
Concertao, Contratao e Neocontratualismo no Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 2009, pp. 15-47.
Quanto concreta questo de saber se, por via dos contratos para planeamento, de admitir a realizao da
avaliao ambiental por particulares, cfr. o nosso parecer negativo em Francisco NORONHA, Os contratos para
planeamento e a (in)admissibilidade de contratualizao da avaliao ambiental, in Revista Ab Instantia, Ano I, n.
1, 2013, pp. 81-97.
42

No nos parece razovel que, no caso de planos de afectao de zonas martimas adjacentes aos arquiplagos
da Madeira e dos Aores, especialmente quando os mesmos tenham sido elaborados pelos rgos de governo
regionais (art. 8., n. 2), deva ser a uma entidade da administrao central que os particulares tenham de dirigir as
suas propostas. Tambm por aqui se poder eventualmente apontar para um desrespeito pelo princpio da
subsidiariedade.
43

Intil, porque redundante, o inciso referidos na alnea b) do n. 1 do artigo 6. que se segue passagem
transcrita em texto.

166

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

e apenas aos casos de alterao, remetendo o procedimento de reviso para diploma


prprio.44
Dos dois fundamentos a previstos45 taxativamente, tudo leva a crer para a
alterao dos planos de situao, estranha-se o vertido na al. b), referente aprovao
de planos de afectao. que, lendo o art. 7., n. 3, o que se retm a
obrigatoriedade de um plano de afectao criado em momento anterior a um plano de
situao que com ele colida ser compatibilizado (com esse mesmo plano de situao)
e no o inverso, i.e., no deve ser o plano de situao a ser alterado de modo a estar
conforme com o plano de afectao. A no ser que se entenda numa interpretao
retorcida, e a que a letra do n. 1 do art. 9. no d cobertura, pois que apenas
contempla a alterao dos planos de situao (j no dos planos de afectao) que a
compatibilizao dos planos de afectao a que se refere o art. 7., n. 3,
operacionalizvel quer atravs da sua prpria alterao, quer atravs da alterao, no
dos planos de afectao, mas dos planos de situao. Em suma, resulta muito pouco
clara a relao e hierarquia dos planos, aspecto de monta em qualquer diploma que se
proponha a disciplinar o ordenamento do territrio (martimo ou no).46
Quanto suspenso dos planos, prevista no art. 10., a LBPOGEMN limita-se a
remeter para um futuro diploma, estipulando que aquela apenas pode ser accionada
quando esteja em causa a prossecuo do interesse nacional, o que nos parece,
prima facie, altamente limitativo e pouco gil.47 Acresce que, no rigor dos conceitos, a
prossecuo em causa deveria ser a do interesse pblico (e no do lbil conceito de
interesse nacional).48

44

Como quer que seja, no futuro diploma disciplinador da elaborao, alterao, reviso e suspenso dos
instrumentos de ordenamento (al. b) do art. 30.), o legislador dever levar em conta, no que respeita reviso, o
prazo de, pelo menos, 10 anos entre cada reviso, requisito mnimo prescrito pelo n. 3 do art. 6. da Directiva
2014/89/UE.
45

O fundamento vertido na al. a) tem subjacente o princpio da gesto adaptativa (al. b) do art. 3.). A respeito
deste princpio, Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao Martimo, ob. cit., pp. 83-87.
46

Este era j um aspecto crtico que constava da primitiva Proposta de Lei e que, como se v, no foi debelado.
Resta esperar que o futuro regime jurdico de elaborao, alterao reviso e suspenso dos instrumentos possa
dar pistas adicionais sobre esta questo. Sobre a hierarquia dos planos no domnio urbanstico, Alves CORREIA,
Manual, ob. cit., pp. 496-530.
47

Decerto se poder contra-argumentar com o ulterior desenvolvimento que o conceito ainda pode vir a
receber na legislao complementar, o que no posterga, contudo, a evidncia da irrazoabilidade do nvel de
exigncia que a norma convoca, pois que o referido desenvolvimento sempre teria de ser levado a cabo luz desse
padro de exigncia. Veja-se, comparativamente, e para se compreender o que aqui vai dito, o teor do art. 50., n.
1, Lei n. 31/2014, segundo o qual a suspenso (bem como a reviso, alterao ou revogao) opera em razo da
evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais, culturais e ambientais subjacentes sua elaborao.
No RJIGT, vide arts. 99. e 100..
48

Interesse pblico a que a lei faz explcita referncia no art. 16. e na al. b) do art. 24.. De contrrio, em
nenhum outro lugar se encontram aluses ao interesse nacional. A inconvenincia do termo no , alm do mais,
apenas de foro tcnico-conceptual; as dvidas avolumar-se-o se problematizarmos, no que respeita aos
instrumentos de ordenamento respeitantes s zonas martimas adjacentes aos arquiplagos dos Aores ou da

167

FRANCISCO NORONHA

2. CONFLITOS DE USOS OU ACTIVIDADES


2.1. Antes de iniciarmos o cotejo do art. 11., importa compreender, ainda que
abreviadamente, o porqu de existirem e a necessidade de se resolverem os conflitos
de usos no mar.
O OEM, de que a LBPOGEMN, enquanto Lei de Bases, constitui o primeiro
enquadramento normativo, visto, hoje, como um instrumento imprescindvel ao
servio do ordenamento do territrio globalmente considerado.49 A natureza
tridimensional do mar (fundos marinhos, coluna de gua e superfcie), permitindo a
coexistncia, no mesmo espao e em simultneo, de mltiplos usos (pescas,
aquicultura, energia, indstria de gs e petrleo, extraco mineira, navegao,
turismo, etc.), um dos punctum crucis quando se pensa em ordenar o espao
martimo. Ora, dessa coexistncia resultam, amide, conflitos de usos, que podem
assumir uma forma dplice: conflitos entre utilizadores (user-user conflict) e conflitos
entre utilizadores e o ambiente (user-environment conflict).50 A necessidade de
resoluo destes conflitos, de par com a conscincia da interdependncia dos
ecossistemas marinhos e dos problemas a eles associados, clama, pois, por solues
integradas e globais, superadoras da tradicional abordagem sector-by-sector e permitby-permit (licenciamentos e concesses avulsos) at aqui prevalecente no que ao mar
diz respeito.
Numa palavra, o OEM, assente numa viso integrada e global das polticas sectoriais
para o espao martimo, ancorado numa racionalidade ordenativa expressa num ou
vrios planos de ordenamento e tendo na abordagem ecossistmica um princpio
estruturante de ao, permite a alocao de reas ou volumes do domnio pblico
martimo a diferentes usos, desse modo resolvendo conflitos e garantindo a
estabilidade jurdica (certeza e segurana jurdicas) necessria utilizao do mar por
todos os agentes interessados.

Madeira (art. 8., n. 2), a existncia de um interesse nacional ou, diferentemente, regional, o que, no limite,
levaria concluso, de todo em todo infeliz, de que, estando em causa o interesse regional, estes instrumentos
de ordenamento (respeitantes s zonas martimas adjacentes aos arquiplagos dos Aores ou da Madeira) nunca
poderiam ser suspensos. At por isto, portanto, o interesse a que se refere o art. 10. no pode ser outro seno
o interesse pblico.
49

Cfr. Francisco NORONHA, O Ordenamento do Espao Martimo, ob. cit., pp. 31-35 e pp. 59-66.

50

Cfr. Fanny DOUVERE e Charles N. EHLER, New perspetives on sea use management: Initial findings from
European experience with marine spatial planning, in Journal of Environmental Management, vol. 90, n. 1,
January 2009, p. 77. No direito estrangeiro, criticando a excessiva nfase colocada na resoluo dos user-user
conflicts (em prejuzo da perspectiva user-environment) pelo sistema de ordenamento do espao martimo chins,
cfr. Qinhua FANG et al., ob. cit., p. 665. Como se intui, bem possvel, outrossim, o aparecimento de conflitos
mistos, i.e., quando, na mesma rea ou volume do espao martimo, os usos ou actividades desenvolvidos por
particulares so em si incompatveis e, simultaneamente, se mostram, ambos ou um deles, potencialmente
prejudiciais para a proteco e conservao do ambiente marinho.

168

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

2.2. no art. 11. que o legislador estabelece os critrios de preferncia para a


resoluo de conflitos de usos ou actividades que surjam no mbito de reas ou
volumes cobertas por um determinado plano de afectao. F-lo, no entanto, tosomente para o momento da elaborao dos planos, o que, em nosso entender, peca
por defeito, pois bem pode acontecer que seja justamente em razo de um conflito de
usos ou de atividades que se mostre necessrio proceder alterao ou reviso do
plano. E mesmo que assim no seja e a alterao ou reviso se processem por outros
motivos, estranho seria que, nessa sede, no valessem os mesmos critrios de
preferncia na determinao do uso ou da actividade prevalecente.
Como critrios de preferncia, o n. 1 do art. 11. avana, taxativamente, com dois:
a maior vantagem social e econmica para o pas51 (al. a)); e a mxima coexistncia de
usos ou de actividades (al. b)). O n. 2 esclarece que tais critrios se aplicam,
sucessivamente, por ordem hierarquicamente descendente quando haja igualdade de
apreciao e valorizao entre os usos conflituantes ou quando o critrio superior no
seja aplicvel.
Algumas reservas nos suscita esta norma, que, cremos, no deixar de levantar
debate na doutrina. Desde logo, impressiona pela negativa que nenhum critrio
autnomo de cariz ecolgico tenha sido contemplado, quando se poderia ter recorrido
a um critrio semelhante ao previsto no n. 1 do art. 64. da Lei da gua (utilizao
economicamente mais equilibrada, racional e sustentvel, sem prejuzo da proteco
dos recursos hdricos).52 Dois recursos so aqui, porm, mobilizveis.53 De um lado, o
facto de os critrios de preferncia apenas entrarem em aco na condio de estar
previamente assegurado o bom estado ambiental do meio marinho e das zonas
costeiras (corpo do n. 1). Doutra banda, a nova redao da al. a) sempre mais
protectora do ambiente por comparao com a formulao original do n. 1 do art.

51

No texto original, nada se dizia sobre o para quem esta vantagem relevava, o que levantava dvidas
preocupantes. Perguntava-se: maior vantagem para quem? Para o particular, para o interesse pblico, para ambos?
Alm da definio deste ponto basilar, a relevncia da resposta a esta questo estava, ainda, no modo como,
dependendo dela, o critrio jogaria com os restantes a ttulo de exemplo, pense-se como no seria indiferente a
tomada de preferncia por um uso que gerasse maior vantagem econmica para o particular em detrimento de
outro que criasse maior emprego e a tomada de preferncia nos mesmos termos mas avaliando-se a vantagem
econmica do ponto de vista do interesse pblico, i.e., da satisfao de interesses gerais ou da colectividade. A
formulao actual, procedendo a essa definio subjectiva, no deixa de ser nebulosa (maior vantagem para o pas),
devendo entender-se, em nossa opinio, que o que est em jogo no pode deixar de ser o interesse pblico,
posio que, alm do mais, tem a vantagem de suprir a deficincia de que tratamos em texto da no previso de
um critrio autnomo de cariz ecolgico nas alneas do n. 1 do art. 11., posto que a proteco do ambiente est
nsita no interesse pblico.
52

No mesmo sentido, v. Parecer da Presidncia da Regio Autnoma dos Aores, p. 8 (cfr.


<http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a6777
4c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d544d7a4c566
84a535638324c6e426b5a673d3d&fich=ppl133-XII_6.pdf&Inline=true>). Se bem que formulao semelhante se
encontre alojada, na qualidade de objectivo, no n. 1 do art. 4..
53

Vide, outrossim, com interesse, a al. a) do art. 24..

169

FRANCISCO NORONHA

11.. que a vantagem social e econmica (na verso original, apenas se falava da
econmica) agora medida, em termos meramente exemplificativos
(nomeadamente), por trs factores indicirios, a saber, a criao de emprego e
qualificao dos recursos humanos; a criao de valor; e o contributo para o
desenvolvimento sustentvel, neste ltimo se podendo achar, ento, a baliza
ambiental ausente da verso primitiva do preceito.
Numa interpretao sistemtica curta de vistas, o facto de este factor indicirio ser
o ltimo dos trs enunciados poderia sugerir a sua inferioridade, em termos de
relevncia para a deciso, comparativamente com os outros. O que, alm de constituir
uma soluo de que materialmente discordamos, no coerente com a
preponderncia teleologicamente orientada que o prprio legislador conferiu, no
primeirssimo artigo (n. 3), justamente, ao desenvolvimento sustentvel, eleito como
finalidade da poltica de ordenamento e de gesto do espao martimo nacional
(desiderato em que o legislador explicitamente insiste no n. 1 do art. 4.). Uma
interpretao rgida (rectius, automtica) nestes termos , pois, desaconselhvel; uma
interpretao verdadeiramente sistemtica deve valer, sim, mas em toda a sua
extenso, i.e., tendo em considerao o diploma na sua globalidade (o sistema na
globalidade), passando a soluo, pois, pela ponderao mista e harmoniosa destes e
doutros factores indicirios relevantes in casu, tendo sempre presente, como
princpio orientador, a preponderncia teleologicamente orientada atribuda ao
desenvolvimento sustentvel na letra (art. 1., 3) e esprito do legislador na redaco
do diploma. A este princpio orientador devendo acrescer, em sede da determinao
do uso ou actividade prevalecente, e com no menor preponderncia, os princpios
vertidos nos n.os 1 e 2 do art. 4., assim como os princpios consagrados na Lei de Bases
do Ambiente, ex vi art. 3. (promio).
Por outro lado, e em defesa desta posio, repare-se que o mtodo de aplicao
descendente a que o art. 11., n. 2, faz meno s faz sentido, justamente, na tomada
de opo entre o critrio da maior vantagem social e econmica e o critrio da mxima
coexistncia de usos ou de actividades (relao de verticalidade), mas j no no que
respeita aos factores indicirios (posto que se encontram numa relao de
horizontalidade).54
2.3. Terminando o exame ao art. 11., uma brevssima nota a propsito do seu n.
4. Muito preliminarmente, diramos que a relocalizao de usos ou de actividades em
54

Outro ponto que nos suscita dvidas o seguinte: o n. 1 do art. 11., quando se refere a conflitos de usos ou
actividades, f-lo no pressuposto de que todos eles asseguram o bom estado ambiental do meio marinho e das
zonas costeiras. Pergunta-se: como se passaro as coisas se os usos ou actividades em causa no o assegurarem?
Sero pura e simplesmente desconsideradas? Ou os critrios de preferncia previstos no art. 11. tambm sero
mobilizveis? Como quer que seja, sempre sero de mobilizar os princpios gerais e normas avulsas (v.g., art. 4.,
os
n. 2 e 3).

170

OS INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO E OS CONFLITOS DE


USOS OU ACTIVIDADES NA NOVA LEI DE BASES DA POLTICA DE ORDENAMENTO

curso a prevista, atento o seu carcter potencialmente lesivo dos direitos e interesses
legalmente protegidos dos particulares que estejam munidos do respectivo ttulo de
utilizao privativa, s dever operar, por certo, em casos de fundamentado interesse
pblico, sem prejuzo do accionamento, nos termos gerais, do mecanismo
indemnizatrio, em ordem a acobertar os prejuzos que os particulares venham a
sofrer com a predita relocalizao. Fazemos votos, pois, para que, em face da
delicadeza que esta matria encerra, a legislao complementar venha a detalhar, com
exactido, os contornos e efeitos da relocalizao em causa.

171

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FRANCISCO NORONHA

172

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL*
Ana Raquel Moniz

RESUMO
A nova lei de bases da poltica de ordenamento e de gesto do espao martimo nacional
representa uma oportunidade decisiva na valorizao e na proteco dos bens pblicos
includos no seu mbito de aplicao. Sem prejuzo de algumas crticas que merecem as
solues legislativas (em especial, quanto ao incremento da proliferao de regimes
jurdicos incidentes sobre o domnio pblico martimo) ou as respectivas interpretaes
(em particular, no que concerne s relaes entre os poderes estaduais e os poderes
regionais), so de saudar as opes que preveem uma maior planificao na atribuio dos
ttulos privativos dos recursos hdricos. Ainda que, pela sua natureza, a lei no contenha
todas as prescries sobre a matria, j permite delinear, em traos largos, o regime da
utilizao privativa do espao martimo nacional.
Palavras-chave: Domnio pblico martimo/recursos pblicos martimos; Espao martimo
nacional; Ttulos de utilizao privativa.

ABSTRACT
The new framework law on maritime spatial planning and management policy offers a
critical opportunity to enhance and protect the public goods that fall within the scope of
that very law. While some criticism could be levelled at the legislative solutions (concerning
the growing proliferation of legal regimes governing public maritime resources, in
particular) and the way they should be interpreted (as far as the relations between state
power and regional power are specifically concerned), the options that provide for greater
planning in the allocation of rights for the private use of water resources are to welcome.
Even though, understandably enough, not all prescriptions are put forward on the matter,
the framework law certainly provides a broad perception of the legal regime for the private
use of national maritime space.
Keywords: Maritime public domain/public maritime resources; National maritime space;
Rights for the private use.

Trabalho integrado nas actividades do Grupo de Investigao Crise, Sustentabilidade e Cidadanias do


Instituto Jurdico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, no mbito do Projecto Desafios Sociais,
Incerteza e Direito (UID/DIR/04643/2013).

173

ANA RAQUEL MONIZ

INTRODUO
A amplitude da orla costeira portuguesa favoreceu a especial ligao com o mar, a
permitir a ambio da designao como o Pas Martimo da Europa.1 Com efeito, a
zona costeira portuguesa tem uma extenso de, aproximadamente, 1853 quilmetros.
Trata-se de uma rea que concentra diferentes sectores de atividade, como a
navegao e o transporte martimo, a produo de energia, a prospeco, pesquisa e
explorao de recursos geolgicos, as pescas ou a aquicultura.2
A ligao umbilical entre Portugal e os oceanos constitui objecto de vrias iniciativas
legislativas e polticas, destacando-se o ano de 2014 pela publicao da nova
Estratgia Nacional para o Mar 2013-20203 e da Lei n. 17/2014, de 10 de Abril, que
estabelece as bases da poltica de ordenamento e de gesto do espao martimo
nacional. A Estratgia faz, inclusivamente, uma ponte com o relevo assumido pela
aprovao da mencionada lei de bases, enfatizando como objectivos prioritrios a
compatibilizao entre usos e actividades concorrentes, o melhor e maior
aproveitamento econmico do meio marinho, a coordenao das aces pblicas e
privadas, e a minimizao dos impactos das actividades humanas. Estamos, alis,
diante de iniciativas que se projectam no panorama europeu (mais especificamente,
na Poltica Martima Integrada) e se coadunam com os propsitos da recente Directiva
2014/89/UE,4 que estabelece um quadro para o ordenamento do espao martimo,
sob a gide do princpio da sustentabilidade, promovendo o crescimento sustentvel
das economias martimas, o desenvolvimento sustentvel das zonas marinhas e a
utilizao sustentvel dos recursos marinhos (cf. artigo 1., n. 1).
O equilbrio entre proteco e explorao, permitindo a valorizao do espao
martimo num quadro de sustentabilidade constitui, pois, a coordenada essencial para
a refundao do regime da dominialidade pblica, em geral,5 e do espao martimo,
em especial.

Estratgia Nacional para o Mar, aprovada pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 163/2006, de 12 de
Dezembro.
2

Cf. o prembulo da Proposta de Lei n. 133/XII, in: Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 107,
26.03.2013, p. 15.
3

Aprovada pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 12/2014, de 12 de Fevereiro.

Directiva 2014/89/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Julho de 2014, in: Jornal Oficial da
Unio Europeia, n. L 257, 28.08.2014, p. 135 e sgs.
5

Como, alis, chegou a resultar da (entretanto abandonada) Proposta de Lei n. 256/X, sobre o regime geral dos
bens do domnio pblico (in: Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 87, 21.03.2009, p. 19 e sgs.).

174

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

1. QUESTES PRELIMINARES
A reflexo sobre o tratamento jurdico dos ttulos de utilizao do espao martimo
no mbito da Lei n. 17/2014 no prescinde da anlise sobre alguns pontos cruciais,
atinentes, em especial, ao mbito de aplicao do diploma.
1.1. Em geral: as especificidades do domnio pblico martimo
O domnio pblico martimo assume algumas especificidades no horizonte mais
geral da teoria da dominialidade.
Primo, o espao martimo integra aqueles bens que habitualmente designamos
como domnio pblico material (ou necessrio), por oposio ao domnio pblico
formal (ou por determinao da lei).6 Como vimos defendendo, o domnio pblico
material corresponde aos bens conexionados de uma forma muito especial com a
integridade territorial do Estado e com a respectiva sobrevivncia enquanto tal, seno
mesmo com a prpria identidade (identificao) nacional. Independentemente de
qualquer previso textual, existem certas coisas cuja dominialidade resulta da
circunstncia de as mesmas se destinarem, na perspectiva de uma sociedade concreta,
ao servio de necessidades e interesses impreterveis prprios sentidos por essa
mesma sociedade, e que, nessa medida, ho-de ficar subtrados disponibilidade dos
particulares e sujeitos titularidade pblica estadual. Nesta hiptese, encaramos tais
bens do domnio pblico como verdadeiros elementos constitutivos do Estado (hoc
sensu).
Secundo, o espao martimo integra, dentro das vrias categorias mobilizveis para
dogmaticamente identificar os bens dominiais, o designado domnio pblico natural, o
qual composto por bens naturais (cuja existncia e estado decorrem de fenmenos
naturais), por oposio do domnio pblico artificial, que inclui os bens que
pressupem a aco humana.7 Ainda que, no direito portugus, tenha repercusses
menores que noutros ordenamentos,8 esta distino permite salientar alguns aspectos
6

Cf. o nosso trabalho O Domnio Pblico: O Critrio e o Regime Jurdico da Dominialidade, Almedina, Coimbra,
2005, p. 287 e sgs., e as referncias bibliogrficas a citadas; e, especificamente quanto ao domnio pblico
martimo, Energia Elctrica e Utilizao de Recursos Hdricos, in: Temas de Direito da Energia, Almedina, Coimbra,
2008, p. 19. Em geral, sobre os bens includos no domnio pblico, cf. O Domnio, cit., p. 167 e sgs., e, Direito do
Domnio Pblico, in: Paulo OTERO e Pedro GONALVES (dir.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. V,
Almedina, Coimbra, 2011, p. 41 e sgs.
7

V., por todos, Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10. ed. (reimp.), vol. II, Almedina,
Coimbra, 1999, p. 896.
8

Por exemplo, no direito francs, tradicional a distino, dentro da composio do domnio pblico, entre
domnio pblico natural e domnio pblico artificial, com repercusses no respectivo regime jurdico, com especial
incidncia na aquisio e extino do estatuto (recorde-se que foi justamente a propsito na integrao de bens
imveis no domnio pblico artificial que se construiu a teoria do amnagement spcial cf., por todos, CHAPUS,
Droit Administratif Gnral, 15. ed., tomo 2, Montchrestien, Paris, 2001, p. 389 e sgs.) ou na utilizao dos bens
dominiais. Cf., v. g., DUFAU, Le Domaine Public, Le Moniteur, Paris, 2001, passim.

175

ANA RAQUEL MONIZ

do regime jurdico aplicvel, como sucede, v. g., com a introduo de preocupaes de


defesa ambiental (determinantes no mbito da disciplina dos usos) ou a maior
mutabilidade dos limites das parcelas dominiais.
Tertio, e comparativamente com os demais bens do domnio hdrico, o espao
martimo assume uma importncia estratgica, sobretudo quanto promoo de um
desenvolvimento sustentvel nos planos ambiental, energtico, econmico e social.
No por acaso que a Estratgia Nacional para o Mar 2013-2020 adopta como
modelo o Crescimento Azul, em consonncia com Comunicao da Comisso
Crescimento Azul: Oportunidades para um Crescimento Marinho e Martimo
Sustentvel,9 a qual se assume como uma iniciativa destinada a valorizar o potencial
inexplorado dos oceanos, dos mares e das costas da Europa tendo em mira o
crescimento econmico e o aumento do emprego, no contexto da designada
economia azul, integrada por diversas polticas, todas elas dirigidas a uma utilizao
sustentvel do mar.
1.2. A sujeio do domnio pblico martimo a regimes jurdicos diferenciados?
O vector funcional do estatuto da dominialidade (consequncia directa da
especialidade que reveste)10 e a necessidade da existncia de uma classificao legal
para que determinado bem (ou tipo de bens) assuma natureza dominial [cf. tambm
artigo 84. da Constituio e artigo 14. do Regime Jurdico do Patrimnio Imobilirio
Pblico (RJPIP)11] justificam que nos preocupemos apenas em identificar quais as
parcelas dominiais; as reas que revestem natureza privada encontrar-se-o
facilmente por subtraco.
Um dos aspectos mais relevantes para o alcance de uma gesto articulada e
coerente de toda zona costeira (aqui includas as partes terrestres e aquticas) passa
pela considerao global e unitria das reas nela includas, com indiferena pela
respectiva propriedade pblica ou privada. A destrina entre reas dominiais e reas

Esta destrina mantm-se hoje presente no Code Gnral de la Proprit des Personnes Publiques cf., a
propsito do domnio pblico martimo (que, em Frana, abrange tambm o domnio pblico porturio), artigos
L2111-4 a L2111-6.
9

Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao


Comit das Regies COM(2012) 494 final, de 13.09.2012. Naturalmente, a valorizao econmica dos oceanos no
perde de vista as preocupaes com o bom estado ambiental do meio marinho um objectivo j valorizado pela
Directiva 2008/56/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Junho de 2008, que estabelece um quadro
de ao comunitria no domnio da poltica para o meio marinho (Directiva-Quadro Estratgia Marinha), in: JOUE,
n. L 164, 25.06.2008, p. 164 e sgs.
10

Sobre os vectores institucional, subjetivo e funcional caracterizadores do estatuto da dominialidade pblica,


cf. o nosso trabalho O Domnio, cit., p. 317 e sgs.
11

os

Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de Agosto, alterado pelas Leis n. 55-A/2010, de 31 de Dezembro, 64-B/2011,


de 30 de Dezembro, 66-B/2012, de 31 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n. 36/2013, de 11 de Maro, e pelas Leis
os
n. 83-C/2013, de 31 de Dezembro, e 82-B/2014, de 31 de Dezembro.

176

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

no dominiais no permite olvidar que, em matria de recursos hdricos, a tendncia


aponta no sentido da harmonizao de regimes, com um intuito nitidamente
protector. Nesta medida, a transposio da Directiva-Quadro da gua12 efectuada (a
ttulo principal) pela Lei da gua13 veio determinar a consagrao,
independentemente da natureza (e da titularidade) pblica ou privada dos recursos
hdricos, de um regime tendencialmente unitrio (de inspirao claramente
publicista) e construdo volta de um conjunto de princpios fundamentais.
Todavia, a Lei n. 17/2014 pe termo a esta tendncia, na medida em que submete
ao respectivo regime to-s o espao martimo nacional, cuja definio exclui parte
das guas martimas dominiais e quase todo o domnio pblico martimo-terrestre.14
Na verdade, o espao martimo nacional compreende apenas o mar territorial, a zona
econmica exclusiva e a plataforma continental (incluindo para alm das 200 milhas
nuticas15). Ora, a Constituio e a Lei n. 54/2005, de 15 de Novembro,16 sujeitam ao
12

Directiva 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um


quadro de ao comunitria no domnio da poltica da gua, in: JOCE, n. L 327, de 22.12.2000, p. 1 e sgs.; alterada
por Deciso n. 2455/2001/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Novembro de 2001, in: JOCE, n. L
331, de 15.12.2001, p. 1 e sgs., Directiva 2008/32/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maro de
2008, in: JOUE n. L 81, 20.03.2008, p. 60 e sgs., Directiva 2008/105/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
16 de Dezembro de 2008, in: JOUE n. L 348, 24.12.2008, p. 84 e sgs., Directiva 2009/31/CE, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, in: JOUE n. L 140, 05.06.2009, p. 114 e sgs., Directiva 2013/39/UE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Agosto de 2013, in: JOUE L 226, 24.08.2013, p. 1 e sgs.
13

Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro, alterada pelos Decretos-Leis n.


130/2012, de 22 de Junho.

os

245/2009, de 22 de Setembro, e

14

As razes para esta opo constam da exposio de motivos da Proposta de Lei n. 133/XII: a opo pela
regulamentao autnoma do ordenamento do espao martimo nacional justifica-se pela especificidade deste
relativamente ao espao terrestre, mormente no que respeita natureza tridimensional do mar e ao facto de a
mesma rea martima poder acolher diversos usos e actividades, desde que sejam compatveis entre si. No nos
parece, porm, que um tratamento tendencialmente unitrio prejudicasse este desiderato.
15

O que no deixa de revelar alguma estranheza, porquanto a proposta de extenso da plataforma continental
portuguesa para alm das 200 milhas nuticas ainda no obteve um deciso por parte da Comisso de Limites para
a Extenso da Plataforma Continental (CLPC).
Com efeito, encontra-se em curso o procedimento para a extenso da plataforma continental portuguesa
para alm das 200 milhas nuticas (sobre a temtica do alargamento da plataforma continental, cf. Marisa FERRO,
A Delimitao da Plataforma Continental Alm das 200 Milhas Martimas, AAFDL, Lisboa, 2009). Podem consultarse os documentos produzidos no contexto deste procedimento em
<http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_prt_44_2009.htm>, actualizado a 6 de
Setembro de 2013 (ltimo acesso: Fevereiro 2015).
A Estrutura de Misso Para a Extenso da Plataforma Continental foi criada pela Resoluo do Conselho de
Ministros n. 9/2005, de 17 de Janeiro, com o objectivo de preparar, luz da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar, uma proposta de extenso da plataforma continental de Portugal, para alm das 200 milhas
nuticas, destinada a ser apresentada CLPC cf. Relatrio, concluses e parecer da Comisso de Defesa Nacional,
elaborado a propsito da Proposta de Lei n. 58/X (in: Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 101,
08.04.2006, p. 22) e a apresentao da mesma feita pelo Secretrio de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do
Mar perante o Plenrio da Assembleia da Repblica (in: Dirio da Assembleia da Repblica, I Srie, n. 111,
12.04.2006, p. 5100 e sgs., especialmente p. 5101). A Resoluo do Conselho de Ministros n. 32/2009, de 16 de
Abril, veio prorrogar o mandato da Estrutura de Misso (at 31 de dezembro de 2010), criando novos objectivos (cf.
n. 2) e reforando a respetiva equipa (cf. n. 3). Em 11 de Maio de 2009, a Estrutura de Misso submeteu a
proposta portuguesa CLPC. Pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 3/2011, de 12 de Janeiro, foi extinta a
referida Estrutura de Misso, e as respectivas competncias transferidas para a Estrutura de Misso para os

177

ANA RAQUEL MONIZ

domnio pblico martimo as guas costeiras e territoriais. Se a identificao destas


ltimas surge efectuada pelo artigo 3. da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar e pelo artigo 6. da Lei n. 34/2006, de 28 de Julho (que determina a
extenso das zonas martimas sob soberania ou jurisdio nacional e os poderes que o
Estado Portugus nelas exerce, bem como os poderes exercidos no alto mar), nos
termos dos quais as guas do mar territorial se estendem pela largura de doze milhas
nuticas, medidas a partir do ponto mais prximo das linhas de base,17 a noo
constitucional abrange igualmente as guas interiores sujeitas influncia das mars,
nos rios, lagos e lagoas [artigo 3., alnea b), da Lei n. 54/2005], as quais, por
definio, se encontram aqum das linhas de base.
Por outro lado, o domnio pblico martimo inclui, nos termos das alneas c), d) e e)
do artigo 3. da Lei n. 54/2005, os terrenos que lhes so conexos (o designado
domnio pblico martimo-terrestre), os quais compreendem no s a plataforma
continental, mas tambm as margens e os leitos das guas territoriais e das guas
interiores. As noes de leito e margem das guas do mar e das guas sujeitas
influncia das mars surgem legalmente definidas (respectivamente pelos artigos 10.,
n. 2, e 11., n.os 2, 5 e 6, da Lei n. 54/2005), assumindo a sua concretizao especiais
dificuldades quando o legislador mobiliza critrios materiais de identificao como
sucede no n. 5 do artigo 11., com a noo de praia.18 Mobilizando vrios contributos
doutrinais, poderemos caracterizar as praias como terrenos marginais planos (ou
quase planos) contguos linha mxima de preia-mar de guas vivas equinociais,
constitudos por areias soltas ou pedras, dotados de escassa ou nula vegetao
caracterstica.19 Repare-se que a dominializao destas faixas de terreno ao longo da
costa prossegue uma funo ambientalmente orientada, porquanto as subtrai ao jogo

Assuntos do Mar. Entretanto, e por fora da alnea h) do n. 4 do artigo 34. do Decreto-Lei n. 7/2012, de 17 de
Janeiro, retomou a designao Estrutura de Misso Para a Extenso da Plataforma Continental, sendo a sua misso
e objectivos no domnio da implementao e actualizao da Estratgia Nacional para o Mar integradas na
Direco-Geral de Poltica do Mar.
16

os

Alterada pelas Leis n. 78/2013, de 21 de Novembro, e 34/2014, de 19 de Junho.

17

A linha de baixa-mar ao longo da costa, representada nas cartas nuticas oficiais de maior escala (artigo 5.,
n. 1, da Lei n. 34/2006).
18

Para maiores desenvolvimentos, cf. o nosso trabalho Energia Elctrica e Utilizao de Recursos Hdricos, cit.,
2008, p. 20 e sgs.
19

Adoptamos aqui uma formulao resultante da fuso de vrios contributos doutrinais, entre os quais
ressaltam Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10. ed. (7. reimp.), vol. II, Almedina, Coimbra,
2001, p. 901, Afonso QUEIR, As Praias e o Domnio Pblico, in: Estudos de Direito Pblico, vol. II, tomo 1,
Imprensa da Universidade, Coimbra, 2000, p. 366, e Freitas do AMARAL e Jos Pedro FERNANDES, Comentrio Lei
dos Terrenos do Domnio Hdrico, Coimbra Editora, Coimbra, 1978, p. 92.

178

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

do comrcio privado, proporcionando-lhes uma disciplina vocacionada para a


proteco.20
A ciso operada pela Lei n. 17/2014 no interior da categoria do domnio pblico
martimo concita, pois, algumas preocupaes.
Por um lado, e de uma perspectiva estratgica (relacionada com a prossecuo de
polticas pblicas de cariz ambiental, social e econmico), pareceria mais adequado o
estabelecimento de uma disciplina unitria, que conjugasse os diversos interesses
pblicos em presena; princpios como a promoo da explorao econmica
sustentvel, racional e eficiente dos recursos marinhos e dos servios dos
ecossistemas, a preservao, proteco e recuperao dos valores naturais e dos
ecossistemas costeiros e marinhos, a obteno do bom estado ambiental do meio
marinho, a preveno de riscos e a minimizao dos efeitos decorrentes de catstrofes
naturais, de alteraes climticas ou da aco humana (cf. artigo 4., n.os 1 e 2, da Lei
n. 17/2014) no so privativos do espao martimo nacional definido nos termos
deste diploma, mas atingem igualmente os restantes bens do domnio pblico
martimo.
Por outro lado, e no plano dogmtico, a Lei n. 17/2014 introduz uma diferenciao
desnecessria (ou mesmo perniciosa) no mbito de um estatuto, j de si fustigado por
tantas indeterminaes e incertezas legislativas. Tal vai significar, v. g., que, em
matria de utilizaes do domnio pblico martimo, passaro a existir dois regimes,
espalhados por inmeros diplomas: a utilizao dos bens integrados no espao
martimo nacional (submetida Lei n. 17/2014, mas tambm legislao
complementar a elaborar nos termos da alnea c) do artigo 30.) e a utilizao dos
demais bens do domnio pblico martimo (sujeita Lei da gua, ao Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de Maio,21 atinente ao regime da utilizao dos recursos hdricos, e
ao Decreto-Lei n. 97/2008, de 11 de Junho, relativo ao regime econmico-financeiro
dos recursos hdricos).

20

Em sentido semelhante, a propsito do Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de Novembro, v. o Relatrio do


Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (aprovado pela Lei n. 58/2007, de 4 de Setembro), Ed.
organizada pelo CEDOUA, Coimbra, 2007, pp. 68 e s. (ponto 66).
21

Aprovado na sequncia da Lei n. 13/2007, de 9 de Maro (autoriza o Governo a aprovar o regime de


os
utilizao dos recursos hdricos) e alterado pelos Decretos-Leis n. 391-A/2007, de 21 de Dezembro, 93/2008, de 4
de Junho, 107/2009, de 15 de Maio, 245/2009, de 22 de Setembro, 82/2010, de 2 de Julho, e pela Lei n. 44/2012,
de 29 de Agosto.
O artigo 33. da Lei n. 17/2014 estabelece que se consideram derrogadas, a partir da entrada em vigor da
legislao de desenvolvimento prevista no artigo 30., as normas constantes da Lei da gua e do Decreto-Lei 226A/2007. Naturalmente, esta previso reporta-se apenas s disposies em causa na parte em que se aplicam aos
bens integrados no espao martimo nacional. A vigncia das mesmas normas no que tange aos demais bens
dominiais no se encontra, por isso, beliscada.

179

ANA RAQUEL MONIZ

1.3. A Lei n. 17/2014 e a legislao complementar: o nico regime aplicvel


explorao do espao martimo nacional?
Sem prejuzo da aplicao transitria da legislao em vigor, at ao momento, em
matria de ttulos de utilizao dos recursos hdricos e da salvaguarda dos ttulos j
emitidos (cf. artigo 32. da Lei n. 17/2014), urge questionar se, a partir da vigncia do
novo regime de utilizao do espao martimo nacional, constitui este a nica
disciplina jurdica aplicvel nas reas a integradas.
Atente-se, desde logo, na circunstncia de o artigo 25. salvaguardar a existncia de
utilizaes sujeitas a normas e princpios de direito internacional (geral e
convencional), as quais constituiro objecto de tratamento especfico mediante
diploma do Governo, destinado a enquadr-las no contexto da estratgia nacional de
ordenamento e gesto do espao martimo.
Mas a equao deste problema suscita-se, com particular acuidade, pela existncia
de normas especiais relativas, v. g., ao aproveitamento da energia das ondas para a
produo de electricidade.22 Estando, embora, esta utilizao prevista no artigo 47.
do Decreto-Lei n. 226-A/2007,23 coube Lei n. 57/2007, de 31 de Agosto, anunciar a
existncia de um regime jurdico especial (a aprovar por decreto-lei) relativo
utilizao dos bens do domnio pblico martimo (incluindo as guas territoriais) para
produo de energia elctrica a partir da energia das ondas do mar, mas numa rea
delimitada para o efeito.24 Tal diploma reconduz-se ao Decreto-Lei n. 5/2008, de 8 de
Janeiro,25 o qual estabelece, em especial, os termos da utilizao do domnio pblico
martimo para a produo de energia elctrica a partir das ondas do mar, numa zona
piloto delimitada para o efeito, ao largo de So Pedro de Muel (cf. artigos 1. e 4., e
Anexo I). Por sua vez, as bases de tal concesso, aprovadas pelo Decreto-Lei n.
238/2008, de 15 de Dezembro,26 concretizam o disposto no diploma que acabmos de
apreciar, reiterando que a concesso abrange a autorizao para a utilizao da faixa
correspondente ao corredor para implantao das infraestruturas para ligao rede
elctrica pblica e a utilizao de recursos hdricos do domnio pblico hdrico em

22

Sobre esta questo, cf. o nosso trabalho Energia e Fontes Renovveis: A Produo de Energia a Partir de
Recursos Hdricos Revisitada, in: Suzana Tavares da SILVA (org.), Estudos de Direito da Energia 0, Instituto Jurdico
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2014, pp. 367 e sgs., 413 e sgs.
23

Diploma que, todavia, ressalvava, no n. 1 do artigo 86., o regime jurdico aplicvel ao exerccio das
actividades de produo de energia elctrica a partir da energia das ondas ou da energia elica offshore em domnio
pblico martimo.
24

Cf. ainda artigo 86. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, onde expressamente se estabelece tambm que o regime
de utilizao de recursos hdricos dele constante no preclude a aplicao da disciplina jurdica relativa ao exerccio
das actividades de produo de energia elctrica a partir da energia das ondas.
25

Alterado pelo Decreto-Lei n. 15/2012, de 23 de Janeiro.

26

Alterado pelo Decreto-Lei n. 15/2012, de 23 de Janeiro.

180

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

regime de concesso, bem como a fiscalizao da utilizao por terceiros dos recursos
hdricos que sejam necessrios para a produo de energia elctrica a partir da energia
das ondas (Base I, n. 2).
Ora, ainda que estes diplomas se encontrem (pelo menos, textualmente)
abrangidos pela norma revogatria constante do artigo 33., no se revela adequado
consider-los revogados com a entrada em vigor da legislao complementar da Lei n.
17/2014. A menos que aquela legislao viesse a incidir, ex professo, sobre a questo
da utilizao do espao martimo nacional para a produo de electricidade a partir da
energia das ondas. A tal no suceder, os diplomas nestas matrias assumem-se como
normas especiais face ao regime geral da utilizao do espao martimo e, nos termos
do princpio da especialidade, prevalecem sobre este ltimo.
Problema similar (ainda que no igual) se pode suscitar a propsito da extraco de
recursos geolgicos actividade que compreende a revelao (prospeco e pesquisa)
e o aproveitamento dos bens naturais existentes na crosta terrestre, qualificveis
como recursos geolgicos, os quais revestem a natureza de depsitos minerais,
recursos hidrominerais, recursos geotrmicos, guas de nascente e massas minerais
(cf. artigo 1. do Decreto-Lei n. 90/90, de 16 de Maro), bem como de
hidrocarbonetos lquidos ou gasosos (cf. Decreto-Lei n. 109/94, de 26 de Abril). No
se trata de uma situao idntica anterior, porquanto estamos agora diante de
aproveitamentos que no contendem apenas com a explorao dos recursos hdricomartimos, mas atingem igualmente o domnio pblico geolgico.27 Considerando que
a Lei n. 17/2014 se aplica apenas ao espao martimo (talqualmente o mesmo se
encontra delineado no artigo 2.), extravasam, naturalmente, do seu mbito as
utilizao do domnio pblico martimo que compreendem, em simultneo, o uso
privativo e/ou a explorao de outros bens dominiais.
1.4. A articulao entre entidades pblicas na gesto do espao martimo nacional
Como resulta das consideraes j tecidas, embora o domnio pblico martimo seja
mais amplo que o espao martimo nacional, todo o espao martimo nacional integra
o domnio pblico martimo. A primeira consequncia desta considerao concerne
respectiva titularidade, a qual, nos termos do artigo 4. da Lei n. 54/2005 pertence
apenas ao Estado em plena consonncia com a ideia (supra defendida cf. 1.1.) da
sua qualificao como domnio pblico material.
27

Sem prejuzo do reconhecimento da existncia de recursos geolgicos no dominiais. O Decreto-Lei n. 90/90,


de 16 de Maro, que rege, em geral, a matria relativa aos recursos geolgicos distingue entre aqueles que
integram o domnio pblico do Estado (depsitos minerais, recursos hidrominerais, recursos geotrmicos) e aqueles
que podem constituir objecto de propriedade privada ou outros direitos reais privados (massas minerais e guas de
nascente). Do mesmo modo, o artigo 4. conjugado com o artigo 1. do Decreto-Lei n. 109/94, de 26 de Abril,
dispe que os jazigos de petrleo das reas disponveis das superfcies emersas do territrio nacional, das guas
interiores, do mar territorial e da plataforma continental, integram o domnio pblico estadual.

181

ANA RAQUEL MONIZ

Os sujeitos do domnio pblico i. e., as entidades que exercem poderes de


autoridade sobre os bens dominiais no se circunscrevem, porm, aos titulares
desses bens. Integram igualmente aquela categoria os entes (pblicos, mas tambm
privados) aos quais se encontra cometida a gesto ou explorao dos bens dominiais.28
A questo que se coloca agora prende-se com a aferio da existncia de poderes
exclusivos dos titulares dominiais (enquanto tais, e, por conseguinte, poderes que
nascem da relao estabelecida entre uma pessoa colectiva pblica e o domnio
pblico29), poderes esses que no podem constituir objecto de transferncia para
outras entidades.
Neste mbito, deve efectuar-se uma destrina entre poderes primrios e poderes
secundrios: se os primeiros so privativos dos titulares do domnio pblico, os
segundos gozam da nota da transferibilidade. Trata-se de uma distino subjacente
jurisprudncia do Tribunal Constitucional, por influncia da Comisso do Domnio
Pblico Martimo,30 sobretudo a propsito dos poderes das regies autnomas sobre
os bens do domnio pblico martimo situados no territrio daquelas. Rejeitando a tese
segundo a qual a titularidade necessariamente acompanhada de todas competncias
gestionrias, a jurisprudncia constitucional no exclui liminarmente a possibilidade de
uma transferncia para outros entes de certos poderes de gesto nsitos na
titularidade do Estado, designadamente de poderes que no digam respeito defesa
nacional e autoridade estadual.31
Nem sempre, porm, o Tribunal Constitucional adopta uma viso to generosa
relativamente ao exerccio de poderes de autoridade sobre bens dominiais por
entidades diferentes do titular: assim, v. g., a propsito do domnio pblico do Estado,
aquela Alta Jurisdio j acentuou que corolrio necessrio da no transferibilidade
dos bens do domnio pblico martimo do Estado a impossibilidade de transferncia dos
poderes que sejam inerentes dominialidade, isto , os necessrios sua conservao,
delimitao e defesa, de modo a que tais bens se mantenham aptos a satisfazer os fins
de utilidade pblica que justificaram a sua afectao.32 Tal implica, pois, uma

28

Sobre a separao entre titularidade e exerccio de competncias sobre o domnio pblico, v. GONZLEZ
GARCA, La Titularidad de los Bienes del Dominio Pblico, Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 131 e sgs.; registe-se,
contudo, a peculiar viso do Autor sobre o estatuto da dominialidade, que sublinha a atribuio de competncias,
em detrimento da apropriao pblica (op. cit., p. 189).
29

GONZLEZ GARCA (La Titularidad, cit., p. 139) distingue, a este propsito, entre poderes do titular em
virtude da relao dominial, poderes do titular em virtude de outros ttulos jurdicos e poderes de outros entes
pblicos competenciais que se exercitam sobre o domnio pblico.
30

Cf., v. g., Parecer da Comisso do Domnio Pblico Martimo n. 5945, de 18.01.2002, in: Boletim da Comisso
do Domnio Pblico Martimo, n. 116, 2002, p. 18.
31

os

Cf. Acrdos n. 402/2008, de 29 de Julho, in: Dirio da Repblica, I Srie, n. 158, 18.08.2008, p. 5716, e
654/2009, de 16 de Dezembro, in: Dirio da Repblica, I Srie, n. 30, 12.02.2010, p. 448.
32

Acrdo n. 131/2003, de 11 de Maro, in: Dirio da Repblica, I Srie-A, n. 80, 04.04.2003, p. 2230.

182

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

reconduo dos poderes secundrios atribuio de direitos de uso privativo


perspectiva que se nos afigura demasiado rgida e no exigida pela defesa da
titularidade dos bens.
Assim, defendemos que para os titulares esto reservados os poderes que
contendem com a consistncia ou a subsistncia do estatuto da dominialidade, em
especial os actos de aquisio e extino do domnio pblico, bem como aqueles que,
dependendo da vontade dos titulares, implicam uma mutao dominial subjectiva. A
estes devem acrescentar-se a classificao e a delimitao, enquanto correspondentes
ao exerccio de poderes de autotutela: apesar de, em princpio, a defesa dos bens
dominiais integrar a gesto (e, por conseguinte, as respectivas prerrogativas serem
transferveis para outras entidades), a classificao e a delimitao levam sempre
implcita uma deciso sobre o estatuto ou sobre os limites de determinado bem
(dominial), deciso essa que se deve considerar reservada ao titular.33
Revestem contornos diferentes destas actuaes as dirigidas gesto dos bens
dominiais, as quais podem competir a entidades diferentes dos respectivos titulares.34
Esta percepo no se revela despicienda. Alm das hipteses, tradicionalmente
avanadas, em que por lei ou por acto ou contrato administrativos, ficam delegados
em terceiros os poderes de explorao ou gesto do domnio pblico, a separao
entre titularidade e gesto pode assumir um flego renovado na prpria relao entre
entidades pblicas titulares dos bens dominiais.
Eis o que acontece, por excelncia, no caso das coisas pblicas do Estado localizadas
em territrio das regies autnomas como o demonstra paradigmaticamente o
Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores (ERAA). Assim, o
legislador reconhece a esta Regio, relativamente aos bens dominiais estaduais
integrados no domnio pblico, o direito de exercer conjuntamente certos poderes de
gesto motivo pelo qual lhe assistem as faculdades de concesso de utilizao
privativa do domnio pblico martimo do Estado e de licenciamento das actividades de
extraco de inertes, pesca, produo de energias renovveis , e o direito de
participar (salvo quando estejam em causa a integridade e a soberania nacionais) no
exerccio dos poderes prprios do Estado que incidam sobre as zonas martimas
adjacentes ao arquiplago dos Aores.
No surpreender, por isso, que encontremos exemplos em que a lei, concretizando
a clusula constitucional da autonomia regional, prev uma gesto conjunta:
33

Cf. o que, a este propsito, j avanmos em Direito do Domnio Pblico, cit., p. 111 e sgs.

34

Diferente da explorao , obviamente, a colaborao devida por todas as entidades pblicas relativamente
s entidades s quais se encontra conferida a gesto dos bens dominiais sobre este dever, cf. artigo 20. do RJPIP.
Este dever de colaborao revela-se de capital importncia, quando se trata de coordenar actuaes
administrativas, que impliquem decises de entes diversos (que actuam ao abrigo de ttulos competenciais
diferentes), relativamente a uma pretenso do particular que contenda com o domnio pblico.

183

ANA RAQUEL MONIZ

expressamente neste sentido, o artigo 8. do ERAA confere Regio Autnoma dos


Aores a gesto conjunta (com o Estado) das guas interiores e do mar territorial
pertencentes ao territrio regional (n. 1), bem como o poder para o licenciamento, no
mbito da utilizao privativa do domnio pblico martimo, das actividades de
extraco de inertes, pesca e produo de energias renovveis (n. 2).35 No mesmo
sentido, o n. 2 do artigo 28. da Lei n. 54/2005 estabelece que a jurisdio do
domnio pblico martimo assegurada, nas Regies Autnomas, pelos respectivos
servios regionalizados na medida em que o mesmo lhes esteja afecto.36
luz deste entendimento que se dever hoje tambm compreender a referncia,
constante do n. 2 do artigo 5. da Lei n. 17/2014, gesto partilhada [do espao
martimo nacional] com as regies autnomas.
Assim, e por um lado, ainda que a competncia para o exerccio dos poderes
primrios caiba, em primeira linha, ao Governo (que actua em nome do Estado,
enquanto titular dominial), deve ser promovido o exerccio de poderes secundrios
pelas regies autnomas.
Por outro lado, a gesto do espao martimo nacional no pode obliterar os
contributos regionais nas reas de interesses prprios ou especficos, que decorrem da
consagrao da autonomia regional. A utilizao, neste contexto, do conceito de
interesse especfico no pretende camuflar qualquer tentativa de restrio dos
poderes dos rgos regionais, mas, pelo contrrio, delinear o crculo (de interesses
prprios) no interior do qual no se admitem ingerncias susceptveis de aniquilar ou
descaracterizar o sentido da autonomia regional. Efectivamente, e no obstante a
tendencial homogeneidade humana e cultural caracterstica da comunidade
portuguesa, independente da localizao territorial, as regies autnomas possuem
particularidades geogrficas justificadoras de uma reorganizao poltico-territorial
diferenciada, em razo da descontinuidade que as mesmas apresentam com o
territrio nacional continental37 ora, tais particularidades, se possuem repercusses
35

A previso legal da atribuio da gesto conjunta do domnio pblico martimo situado no territrio da Regio
Autnoma dos Aores s no se revela problemtica por se tratar de bens dominiais pertencentes ao Estado. J
duvidaramos da constitucionalidade de uma lei da Assembleia da Repblica que previsse a situao inversa, i.e., a
atribuio da gesto de um bem do domnio pblico regional ou autrquico a uma entidade diversa da Regio
Autnoma ou da autarquia em causa (em especial o Estado), por contender com os poderes prprios do titular
dominial, ao qual pertence a deciso sobre administrar ele prprio as coisas ou devolver a gesto a terceiros.
36

Corresponde paradigmaticamente a esta ideia de gesto conjunta a elaborao do Plano de Ordenamento do


Espao Martimo dos Aores (POEMA). Assim, baseando-se na raiz e no potencial cultural, social e econmico que os
Aores encontram no mar (enquanto vector estratgico prioritrio no contexto do desenvolvimento da Regio,
devidamente enquadrado na poltica martima da Unio Europeia e na Estratgia Nacional para o Mar), a Resoluo
do Governo n. 8/2010, de 15 de Janeiro, manda proceder elaborao do POEMA, enquanto instrumento de
poltica sectorial de mbito regional (n. 5), estabelecendo os respectivos objectivos estratgicos, entre os quais se
conta a gesto integrada das zonas costeiras dos Aores [n. 6, alnea e)].
37

V. Maria Lcia AMARAL, Questes Regionais e Jurisprudncia Constitucional, in: Estudos de Direito Regional,
Lex, Lisboa, 1997, p. 269. Defendendo constituir a forte descontinuidade territorial dos arquiplagos atlnticos a

184

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

ao nvel poltico-legislativo, tambm no ficam apagadas no plano administrativo. O


conceito de interesse especfico (e a sua invocao despreconceituosa) adquire agora
o seu sentido mais profundo, sentido esse que se encontra constitucionalmente
ancorado nas singularidades da insularidade e das comunidades que constituem o
substrato das regies enquanto pessoas colectivas pblicas.38 A existncia de elencos
estatutrios de matrias de interesse especfico constitui to-s um arrimo
interpretativo relevante (mas no determinante, por si s) para a compreenso dos
interesses prprios das comunidades regionais e, nessa medida, para a delimitao da
autonomia das regies, ainda quando tais elencos (legais) se encontrem gizados para
efeitos da definio dos poderes legislativos ou de iniciativa da regio (bem como das
matrias de consulta obrigatria dos rgos de soberania)39 e, por conseguinte, na
principal razo de ser da regionalizao perifrica, cf. Blanco de MORAIS, O Dfice Estratgico da Ordenao
Constitucional das Autonomias Regionais, in: Revista da Ordem dos Advogados, vol. III, ano 66, Dezembro 2006, p.
1158.
38

Da que, para a delineao das realidades abrangidas por este conceito, nem sempre se revelem prestveis as
construes dogmticas desenhadas, a partir do texto constitucional, pela doutrina e pela jurisprudncia a
propsito do interesse especfico como restrio aos poderes legislativos das regies. Na doutrina, cf., v. g., Jorge
MIRANDA, A Autonomia Legislativa Regional e o Interesse Especfico das Regies Autnomas, in: Estudos de
Direito Regional, Lex, Lisboa, 1997, p. 11 e sgs.; Blanco de MORAIS, A Autonomia Legislativa Regional, AAFDL,
Lisboa, 1993, p. 452 e sgs.; Paulo OTERO, A Competncia Legislativa das Regies Autnomas, in: Estudos de
Direito Regional, Lex, Lisboa, 1997, p. 19 e sgs.; Maria Lcia AMARAL, Questes, cit., p. 278. Na jurisprudncia
constitucional, cf. o pioneiro Acrdo n. 42/85, de 12 de Maro, in: Acrdos do Tribunal Constitucional, 5. vol.,
1985, pp. 188 e sgs.), cuja posio chegou a ser constitucionalmente acolhida, na alnea o) do artigo 228., na
redao decorrente da reviso de 1997 (sobre o sentido deste preceito, v., por exemplo, Blanco de MORAIS, As
Competncias Legislativas das Regies Autnomas no Contexto da Reviso Constitucional de 1997, in: Revista da
Ordem dos Advogados, n. 3, ano 57., Dezembro 1997, pp. 988 e sgs.).
A preocupao com a salvaguarda do interesse nacional como limite negativo do interesse especfico, bem
como com as reservas de competncia dos rgos de soberania (para j no nos reportarmos ao respeito pelas leis
gerais da Repblica) volve-se agora em algo externo ao conceito em causa: sem abdicarmos da incontornvel
conciliao com o interesse nacional e do impretervel respeito pelas competncias constitucionais da Assembleia
da Repblica e do Governo (assegurada pelos princpios da especialidade e da competncia, e no pelos contornos
da noo de interesse especfico), entendemos que a intensio do conceito em anlise apela para as particularidades
prprias dos tipos de interesses (plrimos) conferidos s regies, mobilizvel para definir o mbito material dos
poderes includos na respectiva autonomia poltico-administrativa, insusceptvel de invaso pelos rgos de
soberania.
O que nos permite regressar considerao inicial: a imprestabilidade da configurao tradicional do interesse
especfico para a delineao do contedo da autonomia regional da que, em quadros constitucionais anteriores, a
doutrina sublinhasse que o interesse especfico no constitua nem limite, nem critrio de referncia para o
exerccio do poder executivo das regies, sem prejuzo do reconhecimento de que os poderes administrativos
regionais eram exercidos em vista da prossecuo dos interesses prprios das populaes respectivas (nestes
termos, Jorge Pereira da SILVA, O Conceito de Interesse Especfico e os Poderes Legislativos Regionais, in: Estudos
de Direito Regional, Lex, Lisboa, 1997, p. 303).
39

Em contexto constitucional anterior, M. Afonso VAZ (Regionalizao Total ou Descentralizao Parcial?, in:
Direito e Justia, vol. X, tomo I, 1996, p. 94, n. 6) entendia j que a definio do que consubstanciaria interesse
especfico regional (para efeitos de delimitao da competncia legislativa das regies autnomas) caberia aos
prprios rgos regionais, na medida em que a estes que a Constituio confia a representao directa dos
interesses regionais: os rgos das regies autnomas assumir-se-iam, ento, como rgos de revelao de
interesses especficos, aos quais caberia a materializao e objectivao desse interesse. Diversamente, Pedro
MACHETE, A Obrigatoriedade de Executar a Legislao Nacional, in: Direito e Justia, vol. X, tomo I, 1996, p. 133.
De qualquer modo, sempre o Tribunal Constitucional concebeu os elencos estatutrios das matrias de
interesse especfico como no vinculativos, defendendo, em jurisprudncia constante, o carter de presuno

185

ANA RAQUEL MONIZ

linha do tratamento tradicional conferido ao conceito em anlise, dirigido limitao


do exerccio da funo legislativa regional.40 Tal significa, pois, que as actuaes
desenvolvidas pelo Governo no quadro da gesto do espao martimo nacional no
podem esquecer (mas, pelo contrrio, tm de se harmonizar ou articular com) a
prossecuo dos interesses pblicos pelas regies, em todas as dimenses
demandadas pelas especificidades da autonomia. A identificao de um conjunto de
interesses especficos exigidos pela autonomia regional permite agora a defesa da
delineao de uma poltica martima integrada.
Finalmente, indo um pouco mais longe, e em homenagem a uma ideia de
proximidade, torna-se possvel, sem vulnerar os poderes primrios, indeclinavelmente
pertencentes ao titular do dominial, adjudicar (por lei ou decreto-lei ou mediante
deciso do titular dominial, in casu, o Estado) os bens do domnio pblico satisfao
de interesses prprios de outras pessoas colectivas pblicas territoriais, interesses
esses cuja individualidade protegida pela Lei Fundamental.41

2. A UTILIZAO DO DOMNIO PBLICO MARTIMO LUZ DA LEI N. 17/2014


O Captulo III da Lei n. 17/2014 dedica-se, ex professo, utilizao do espao
martimo nacional. Sem prejuzo de o regime jurdico delineado nos artigos 15. e
seguintes deste diploma carecer ainda dos decretos-leis de desenvolvimento a emitir
nos termos da alnea c) do artigo 30., j se torna possvel desenhar os contornos
fundamentais da disciplina aplicvel.
2.1. Tipos de usos
Em consonncia com a teoria geral do domnio pblico, e recuperando, em parte,
um critrio j seguido pelos artigos 58. e 59. da Lei da gua, os artigos 15. e 16. da
Lei n. 17/2014 estabelecem uma distino entre a utilizao comum e a utilizao
privativa do espao martimo, destrina esta efectuada em termos materiais e formais.
Materialmente, a utilizao comum caracteriza-se por proporcionar a todas as pessoas
abstracta e ilidvel de cada uma das categorias da enumerao estatutria, as quais importam sempre a
os
averiguao, caso a caso, da existncia (ou no) de interesse especfico. Cf., v. g., Acrdos n. 42/85, de 12 de
Maro, in: Acrdos do Tribunal Constitucional, 5. vol., 1985, pp. 187 e sgs.; 164/86, de 16 de Maro, in: Acrdos
do Tribunal Constitucional, 7. vol., tomo I, 1986, pp. 226 e sgs.; 139/90, de 2 de Maio, in: Acrdos do Tribunal
Constitucional, 16. vol., 1990, p. 205; 235/94, de 15 de Maro, in: Acrdos do Tribunal Constitucional, 27.. vol.,
1994, p. 23; 246/2005, de 10 de Maio, in: Dirio da Repblica, I Srie, n. 117, 21.06.2005, p. 3899; 258/2007, de 17
de Abril, in: Dirio da Repblica, I Srie, n. 93, 15.05.2007, pp. 3242 e sgs..
40

Cf. o artigo 40. do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma da Madeira.

41

Cf. tambm Pedro LOMBA, Regies Autnomas e Transferncia de Competncias sobre o Domnio Natural
(Anotao ao Acrdo do Tribunal Constitucional n. 131/03), in: Jurisprudncia Constitucional, n. 2, Abril/Junho
2004, pp. 64 e sgs., e a posio especialmente aberta de Joo CAUPERS, Autonomia e Domnio Pblico Regional. O
Domnio Pblico Martimo, in: Aores: Uma Reflexo Jurdica, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, p. 227 e sgs.

186

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

um uso normal (do ponto de vista sociolgico) dos recursos, nomeadamente nas
suas funes de lazer; por sua vez, a utilizao privativa abrange todos os usos que
impliquem para os respectivos titulares a reserva de uma rea ou volume para um
aproveitamento do meio ou dos recursos marinhos ou dos servios dos ecossistemas
superior ao obtido pela generalidade dos utentes. Formalmente, e como consequncia
daquela perspectivao material, enquanto o uso comum no pressupe a existncia
de um ttulo jurdico-administrativo (cf. artigo 15., n. 2) e assume, em princpio,
carcter gratuito (o respectivo regime jurdico pauta-se pela trilogia liberdade,
igualdade e gratuitidade, a que a doutrina alem acrescentou o princpio da tolerncia
mtua Gemeinvertrglichkeit42), o uso privativo exige a outorga pela Administrao
de um ttulo (cf. artigo 17.), em contrapartida do qual devido o pagamento de uma
taxa.
Importa, todavia, assinalar que no constitui critrio de distino entre os usos o
interesse prosseguido (hoc sensu, a susceptibilidade ou no de satisfao do interesse
pblico). A utilizao comum constitui, indubitavelmente, uma das funes primaciais
do domnio pblico martimo, cuja dominialidade tambm resulta da aplicao do
critrio do uso pblico.43 Mas a utilizao privativa serve igualmente finalidades de
interesse pblico, por se traduzir numa forma de dinamizao do regime da
dominialidade ou de manifestao da nota da comercialidade pblica, j que, embora
precipuamente dirigida satisfao dos interesses do particular, no deixa de tender
prossecuo do interesse pblico.44 Na verdade, a utilizao privativa implica sempre
um proveito para a entidade pblica concedente, proveito esse que se no reconduz
unicamente percepo de uma receita (taxa), mas que decorre tambm dos
investimentos efectuados e das actividades exercidas sobre o domnio pblico.45 Alis,
esta ideia surge expressamente recebida pelo artigo 16., que aponta no sentido de
considerar includa na intensio do conceito de utilizao privativa do espao martimo,
42

Cf. o nosso trabalho O Domnio, cit., p. 448 e sgs.; v. tambm Freitas do AMARAL, A Utilizao do Domnio
Pblico pelos Particulares, Coimbra Editora, Lisboa, 1965, p. 76 e sgs., e, sobre o princpio da tolerncia mtua,
PAPPERMANN, LHR e ANDRISKE, Recht der ffentlichen Sachen, Verlag C. H. Beck, Mnchen, 1987, p. 74; PAPIER,
Recht der ffentlichen Sachen, 3. ed., Walter de Gruyter, Berlin/New York, 1998, p. 105 e sgs.
43

Alis, no obstante a diversidade de perspectivas, este o critrio (Gemeingrbrauch) que o direito alemo
mobiliza para sujeitar as guas (guas superfcie, guas costeiras e guas subterrneas) a um regime jurdicoadministrativo especial. Cf. PAPPERMANN, LHR e ANDRISKE, Recht, cit., pp. 7 e sgs., 105 e sgs.; PAPIER, Recht,
cit., p. 20 e sgs., e Recht der ffentlichen Sachen, in: ERICHSEN e EHLERS (org.), Allgemeines Verwaltungsrecht,
14. ed., De Gruyter, Berlin, 2010, p. 868 e sgs.; WOLFF, BACHOF e STOBER, Verwaltungsrecht, vol. II, 6. ed., Verlag
C. H. Beck, Mnchen, 2000, p. 684 e sgs.
44

Cf. SILVESTRI, Concessione Amministrativa, in: Enciclopedia del Diritto, vol. VIII, Giuffr Editore, Milano,
1961, p. 370.
45

Trata-se de uma considerao da qual se extraem consequncias determinantes, v. g., em sede de aplicao
do regime jurdico da contratao pblica. Cf. as concluses a que chegmos em Contrato Pblico e Domnio
Pblico: Os Contratos sobre o Domnio Pblico luz do Cdigo dos Contratos Pblicos e da Nova Legislao sobre o
Domnio Pblico, in: Pedro GONALVES (org.), Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, Coimbra, 2008,
p. 849 e sgs.

187

ANA RAQUEL MONIZ

a produo de uma vantagem para o interesse pblico o que poder significar, na


prtica, a impossibilidade de se admitir uma utilizao que reserve para o particular
um maior aproveitamento do domnio pblico martimo e que, simultaneamente, no
se revele criadora ou potenciadora de valor pblico.
2.2. Regime jurdico dos ttulos de utilizao privativa
Uma vez que a utilizao privativa do espao martimo pressupe a outorga de um
ttulo, impe-se uma anlise da respectiva tipologia, assim como dos regimes jurdicos
aplicveis aps a sua outorga aos particulares.
2.2.1. Ttulos de utilizao e instrumentos de ordenamento
Da Lei n. 17/2014 decorre um saudvel entrelaamento entre os instrumentos de
ordenamento do espao martimo nacional (planos de situao e os planos de
afectao) e os ttulos de utilizao privativa.
A existncia destas figuras planificatrias-regulamentares apresenta um importante
benefcio sob a perspectiva da racionalizao (administrativa, mas tambm ambiental,
econmica e social) da explorao dos bens dominiais aqui envolvidos. Uma adequada
planificao dos usos e actividades a desenvolver no espao martimo viabilizar uma
distribuio, a montante, das vrias possibilidades de utilizao permitindo
Administrao, atravs da iniciativa na abertura dos procedimentos, dinamizar a
explorao do domnio pblico, e aos particulares uma organizao antecipada das
respectivas atividades econmicas ou cientficas, sem, todavia, impedir, a jusante, a
criatividade dos operadores (na medida em que no rejeita liminarmente os pedidos
de utilizaes privativas que no constem dos planos).
Por este motivo, os instrumentos de ordenamento constituem, naturalmente,
parmetros de vinculao da atribuio dos ttulos de utilizao privativa do espao
martimo [como assinala a alnea b) do artigo 22. da Lei n. 17/2014]. Tal significa que
tais ttulos padecero de invalidade quando atentarem contra o disposto nos planos de
situao e/ou nos planos de afectao.
Mas a anlise do artigo 23. aponta para um outro nvel de relacionamento entre os
planos e os ttulos, admitindo, expressamente, a possibilidade de se equacionar a
outorga de um ttulo de utilizao privativa, ainda quando o uso no se encontre
contemplado num plano de situao ou num plano se afectao. Deste preceito
decorre, pois, que, tratando-se de um uso estabelecido num instrumento de
ordenamento, estar, a priori, garantida a possibilidade de a utilizao em causa ter
lugar, ainda que a emisso do ttulo se revele imprescindvel quer para o nascimento,
na esfera jurdica do particular, do direito de uso, quer para fixar (ou complementar) as
condies em que este poder, em concreto, ter lugar. Diversamente, quando esteja
188

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

em causa um uso no previsto num instrumento de ordenamento, este efeito depende


j da existncia de uma informao prvia favorvel. Quer dizer, na ausncia de um
plano que preveja o uso pretendido pelo interessado, este poder dirigir
Administrao um pedido de informao prvia, cujo deferimento se assume como
vinculativo quanto possibilidade de utilizao para o uso pretendido; a vantagem
reside em fornecer ao particular uma pr-deciso quanto tipologia de utilizao,
conferindo-lhe uma posio mais segura e informada para, em momento posterior,
tomar a deciso de desencadear o (certamente mais complexo e mais dispendioso)
procedimento tendente obteno de um ttulo.46
2.2.2. Tipologia e razo de ser dos ttulos de utilizao privativa
O artigo 17. identifica trs ttulos distintos: a concesso, a licena e a autorizao.
J noutras ocasies,47 temos defendido que a forma rigorosa ou dogmaticamente
adequada para enquadrar os ttulos de utilizao privativa se reconduz, em exclusivo,
concesso administrativa, mais precisamente concesso constitutiva, concebida
como actuao que cria, ex novo, na esfera jurdica do particular, um direito que a
Administrao no detm, mas que, por implicar uma compresso dos seus poderes,
s ela pode criar a favor dos cidados.48 Ora, antes da manifestao da vontade da
entidade administrativa, no existe na esfera jurdica do particular um qualquer direito
utilizao privativa do bem dominial (em princpio, constituem objecto deste tipo de
concesses bens dominiais susceptveis de uso comum e cuja dominialidade pressupe
justamente tal caracterstica), sendo este direito derivado do direito de propriedade
pblica que a Administrao detm sobre aquela coisa em concreto.
46

Situao anloga se vive no direito do urbanismo, onde se simplificam os mecanismos de controlo prvio das
operaes urbansticas quando estas se realizem em rea abrangida por plano de pormenor ou, embora no se
encontrem nesta rea, tenham sido objecto de uma informao prvia favorvel emitida nos termos do n. 2 do
artigo 14. do Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao. Nestas hipteses em que j se encontram definidos
com algum detalhe os parmetros urbansticos o legislador substitui o procedimento de licenciamento pelo (mais
simplificado) procedimento de comunicao prvia. Cf., v. g., F. Alves CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo,
vol. III, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 54 e sgs.; Fernanda Paula OLIVEIRA, Maria Jos Castanheira NEVES, Dulce
LOPES e Fernanda MAS, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao Comentado, 3. ed., Almedina, Coimbra,
2011, pp. 101, 108 e sgs..
No que tange aos procedimentos de utilizao privativa do espao martimo, no poderia o legislador,
obviamente, estabelecer uma alternativa simplificada (hoc sensu, um procedimento de comunicao prvia) para a
atribuio dos ttulos. Como recordaremos infra (em texto), o uso privativo dos bens dominiais constitui uma
actividade dependente de uma concesso constitutiva; pelo contrrio, a comunicao prvia destina-se a substituir
procedimentos de natureza autorizativa em que, por definio, a actividade a desenvolver pelo particular
corresponde a direitos pr-existentes na sua esfera jurdica.
47

Cf. os nossos trabalhos O Domnio Pblico O Critrio..., cit., p. 322 e sgs., A Concesso de Uso Privativo do
Domnio Pblico: Um Instrumento de Dinamizao dos Bens Dominiais, in: Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Antnio Castanheira Neves, vol. III, Studia Iuridica 92, Universidade de Coimbra/Coimbra Editora, 2009, p.
322 e sgs., Energia Elctrica, cit., p. 37 e sgs., e Energia e Fontes Renovveis, cit., p. 390 e sgs.
48

Cf. Rogrio SOARES, Direito Administrativo, polic., Coimbra, 1978, pp. 109 e s.; Vieira de ANDRADE, Lies de
Direito Administrativo, 3. ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2013, p. 163, cujas noes seguimos
de perto.

189

ANA RAQUEL MONIZ

Todavia, e semelhana do que sucede com a Lei da gua e o Decreto-Lei n. 226A/2007 (e, em geral, como acontece com a maioria da legislao nacional em matria
de utilizao do domnio pblico pelos particulares), a Lei n. 17/2014 mantm, desde
logo, a dicotomia concesso/licena para destrinar entre as utilizaes cujo ttulo se
reconduz a acto administrativo (licena) e as utilizaes que pressupem a celebrao
de um contrato administrativo (concesso). Assim, e em regra, a relevncia da
distino entre licena (improprio sensu)/acto administrativo e a concesso/contrato
administrativo reside precipuamente na maior ou menor estabilidade (em termos
temporais) da posio jurdica do titular do uso privativo: se constituio de um uso
privativo a favor do particular atravs de acto administrativo (licena, na
terminologia legal) est associada uma maior precariedade, a posio do
concessionrio surge dotada de maior estabilidade quando est em causa um contrato
administrativo de concesso. Esta mesma ideia decorre, em parte, do confronto entre
os artigos 19. e 20. da Lei n. 17/2014. A diferenciao entre concesso e licena
efectuada em funo da durao e da intensidade do uso: se a concesso est prevista
para situaes de uso prolongado (identificado com uma utilizao ininterrupta com
uma durao superior a 12 meses) e pode ter uma durao mxima de 50 anos, a
licena destina-se s hipteses de uso temporrio, intermitente ou sazonal, vigorando,
no mximo, durante 25 anos.49
Maior estranheza reveste a referncia s utilizaes sujeitas a autorizao, cuja
identificao decorre da aplicao de um critrio material: a utilizao do espao
martimo nacional no mbito de projectos-piloto relativos a novos usos ou tecnologias,
ou de actividades sem carcter comercial (cf. artigo 21.).
No ignoramos que quer a Lei da gua, quer o Decreto-Lei n. 226-A/2007 se
referem tambm s autorizaes para utilizao de recursos hdricos; contudo, nesta
hiptese, esto apenas em causa recursos hdricos privados. Considerando que o
espao martimo nacional apenas abrange reas dominiais no se compreende a
referncia autorizao. Na verdade, em geral, esta forma de actuao administrativa
(compreendida em sentido amplo) visa remover limites ao exerccio de uma actividade
prpria da esfera jurdica do destinatrio; em especial, a autorizao permissiva
(autorizao em sentido estrito) permite a um particular exercer um direito prexistente na sua esfera, mas que, por razes de interesse pblico, se encontra

49

O legislador adopta prazos distintos dos contemplados na Lei da gua e do Decreto-Lei n. 226-A/2007,
quanto aos demais recursos hdricos, prevendo aqueles diplomas uma durao mxima de 75 anos para os
contratos de concesso e de 10 anos para as licenas (cf. artigos 68., n. 6, e 67., n. 2, da Lei da gua, e artigo
25., n. 2, do Decreto-Lei n. 226-A/2007). Note-se, porm, que, inicialmente, tambm se projectava conferir s
concesses do espao martimo uma durao mxima de 75 anos (cf. artigo 19., n. 3, do Projeto de Lei n.
133/XII); todavia, a severa crtica que esta disposio mereceu aquando dos debates parlamentares (cf., v. g., Dirio
da Assembleia da Repblica, I Srie-A, n. 80, 19.04.2013, pp. 4, 5, 12 e 15) ter determinado a sua diminuio para
os 50 anos.

190

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

legalmente condicionado a uma interveno administrativa (permisso sob reserva de


autorizao).50 Ora, se quando esto em causa recursos hdricos privados, admite-se
que a respectiva utilizao (por razes de interesse pblico, relacionadas,
designadamente, com a manuteno do bom estado das guas) se encontre
condicionada obteno de uma autorizao administrativa (que verifica se, in
concreto, no se encontra vulnerados os interesses pblicos que levaram o legislador a
erguer obstculos a uma actividade privada), no colhe o mesmo raciocnio nos casos
em que se pretende uma utilizao privativa do espao martimo.
certo que, tambm no mbito da utilizao dos bens do domnio pblico pelos
particulares, o legislador poder aludir necessidade da obteno de uma autorizao.
Trata-se, porm, das situaes correspondentes ao designado uso ordinrio especial51
ou uso comum extraordinrio,52 as quais representam uma compresso do princpio da
liberdade de uso. Atente-se, porm, que, nestas hipteses, no se revela
dogmaticamente incorrecta a referncia figura autorizativa, pois que, quando se
trata de bens cuja dominialidade decorre (no todo ou em parte) do critrio do uso
pblico, a respectiva utilizao comum pelos cidados corresponde efectivamente a
um direito pr-existente na sua esfera jurdica,53 exigindo o legislador uma autorizao
apenas em consequncia da necessidade do estabelecimento de uma disciplina de
usos.54 Uma vez mais, esta argumentao surge prejudicada quando estamos perante
o uso privativo.
Parece, pois, que o legislador estar decidido a perpetuar as incoerncias
dogmticas que tm afectado os diplomas em matria de usos dos bens dominiais.
Supomos que a referncia constante do artigo 21. s utilizaes sujeitas a autorizao
signifique o propsito de estabelecer uma interveno administrativa saudavelmente
mais simplificada e mais clere; todavia, o mesmo objectivo poderia ser alcanado sem
desprezo pelo rigor terico.
2.2.3. Procedimento de atribuio dos ttulos de utilizao privativa
Embora o legislador remeta esta matria para a legislao complementar [cf. artigo
30., alnea c)], quer a partir do enquadramento decorrente Lei n. 17/2014, quer pela

50

Cf. Rogrio SOARES, Direito, cit., pp. 111 e 118; Vieira de ANDRADE, Lies, cit., p. 163 e sgs., cujos
conceitos seguimos de perto.
51

Afonso QUEIR, Lies de Direito Administrativo, vol. II, polic., Coimbra, 1959, p. 23 e sgs., fundado na
distino corrente em Itlia (v., por exemplo, Caputi JAMBRENGHI, Premesse per una Teoria dellUso dei Beni
Pubblici, Editore Jovene, Napoli, 1979, p. 120 e sgs.).
52

Marcello CAETANO, Manual, vol. II, cit., p. 931 e sgs.

53

Sobre o contedo deste direito (concebido como direito pblico no poltico), v., por todos, Freitas do
AMARAL, A Utilizao, cit. p. 157 e sgs. (p. 158).
54

V. tambm o que dissemos em O Domnio Pblico O Critrio..., cit., p. 449 e sgs.

191

ANA RAQUEL MONIZ

mobilizao das normas gerais relativas ao procedimento administrativo, torna-se


possvel apontar um conjunto de princpios aplicveis outorga dos ttulos de
utilizao privativa do espao martimo nacional.55
A outorga de ttulos de usos privativos do domnio pblico encontra-se submetida,
desde logo, ao princpio da concorrncia. Recorde-se, desde logo, o disposto no artigo
7. do RJPIP preceito que, merc da sua insero sistemtica, se aplica a todos os
imveis do Estado, independentemente da sua natureza pblica ou privada , o qual
prev, de forma expressa, que as entidades administrativas abrangidas pelo presente
decreto-lei devem, na gesto dos bens imveis, assegurar aos interessados em
contratar ou em os utilizar uma concorrncia efectiva. No ignoramos que, numa
primeira anlise, se poderia considerar que, nas concesses de uso privativo, em regra,
a Administrao no pretende obter uma prestao dos particulares; pelo contrrio,
estes ltimos que carecem de utilizar determinado bem pblico para a prossecuo
dos seus interesses privados. Todavia, e sem prejuzo das especificidades que rodeiam
o princpio na sua aplicao ao patrimnio pblico,56 as rationes subjacentes ao
princpio da concorrncia (igualdade de tratamento, proporcionalidade, transparncia,
obteno da melhor proposta para o interesse pblico) verificam-se no horizonte em
que nos movemos. Tambm aqui urge garantir que a escolha da Administrao recaia
sobre o cocontratante cuja proposta se revele mais vantajosa para o interesse pblico,
a implicar uma maior abertura do procedimento pr-contratual que permita uma
chamada de vrias propostas propiciadora de uma comparao entre elas. Permitir
que um particular possa obter para si, a ttulo exclusivo, uma maior utilidade (privada)
sobre um bem dominial que a generalidade dos utentes confere-lhe uma posio
privilegiada (hoc sensu, especialmente vantajosa) no contexto da utilizao do domnio
pblico, posio essa que deve estar ao alcance apenas daqueles que, da perspectiva
da destinao da coisa e da prossecuo do interesse pblico, simultaneamente
perturbem o menos possvel a destinao principal e contribuam para maior
rentabilizao do patrimnio.57 Foi, alis, no sentido da salvaguarda da concorrncia
que se orientou o legislador, em matria de utilizao dos recursos hdricos. No nos
55

Temo-nos debruado sobre a questo quanto outorga de ttulos de uso privativo ao abrigo da Lei da gua e
do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de Maio cf., por ltimo, o nosso trabalho Energia e Fontes Renovveis...,
cit., 2014, p. 403 e sgs. Sem prejuzo de a Lei n. 17/2014 introduzir regimes jurdicos diferenciados no seio da
disciplina normativa do domnio pblico (como j acentumos), parecem-nos transponveis para esta matria alguns
dos princpios procedimentais vigentes quanto outorga de ttulos de utilizao privativa do domnio pblico
hdrico.
56

Cf. A Reforma do Patrimnio Imobilirio Pblico, Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, Lisboa,
2009, pp. 23 e 27.
57

A necessidade de submisso concorrncia da outorga dos ttulos de utilizao do domnio hdrico e a


ausncia da consagrao de uma soluo geral nesse sentido (salvaguardado o disposto no artigo L.2124-4-II)
constituiu uma das crticas dirigidas pela doutrina ao Code Gnral des Proprits des Personnes Publiques cf.
YOLKA, Naissance dun Code: La Reforme du Droit des Proprits Publiques, in: La Semaine Juridique Edition
Gnrale, n. 23, Junho 2006, p. 1093.

192

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

parece, pois, que a legislao de desenvolvimento da Lei n. 17/2014 se possa afastar


deste rumo.
Tambm os princpios da informao, da transparncia e da participao assumem
uma importncia decisiva no contexto da outorga de ttulos de utilizao privativa,
como sucede em qualquer procedimento administrativo. Estamos diante de princpios
que constituem expresso do reconhecimento de vrias autonomias sociais58 e da
democracia de proximidade,59 e representam elementos imprescindveis ao
combate contra o dfice de cidadania (citizenship deficit),60 tutelando os direitos e
interesses dos cidados que assim tambm podem ser conhecidos pela Administrao,
reforando ou conferindo legitimidade democrtica das/s suas actuaes, e
melhorando as respectivas juridicidade, eficcia e qualidade. Alis, a participao
possui no apenas um significado a se viabilizando uma saudvel relao entre a
Administrao e os particulares, permitindo a estes ltimos interferirem com
efectividade no exerccio das tarefas administrativas, e contribuindo para a sua
legalidade e oportunidade , mas apresenta tambm uma funo instrumental
destinada a garantir a observncia de outros princpios, como sucede com os princpios
da imparcialidade, da igualdade ou da concorrncia. A subordinao dos
procedimentos dirigidos gesto do espao martimo nacional aos princpios da
informao e da participao encontra-se acolhida no artigo 12. da Lei n. 17/2014: o
facto de este preceito se restringir to-s aos procedimentos de elaborao, alterao,
reviso e suspenso dos instrumentos de ordenamento no deve impedir a sua
extenso aos procedimentos de outorga de ttulos de utilizao privativa. Por sua vez,
a disponibilizao da base de dados prevista no artigo 29. da Lei n. 17/2014 constitui
j uma traduo do princpio da transparncia.
Se as ideias de participao, informao e transparncia visam, sobretudo, as
relaes entre a Administrao e os particulares, os mesmos propsitos devem ser
alcanados, no seio das relaes interadministrativas, pelo princpio da cooperao
leal. Enquanto mecanismo dirigido harmonia e unidade da aco administrativa,61
este princpio impe obrigaes de colaborao recproca no exerccio das funes
administrativas a implicar partilha de informaes, comunicaes em rede, auxlio
interorgnico e intersubjectivo, de molde a proporcionar que as decises sejam
58

os

Baptista MACHADO, Participao e Descentralizao, in: Revista de Direito e de Estudos Sociais, n. 1-2-3-4,
ano XXII, Janeiro/Dezembro 1975, p. 64.
59

Cf. a Loi n. 2002-272, de 27 de Fevereiro de 2002, intitulada como reportando-se democracia de


proximidade (relative la dmocratie de proximit).
60

Sobre o conceito, cf., por todos, NABATCHI, Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The
Potential of Deliberative Democracy for Public Administration, in: The American Review of Public Administration,
n. 4, vol. 40, Julho 2010, p. 378.
61

GALLEGO ANABITARTE, Conceptos y Principios Fundamentales del Derecho de Organizacin, Marcial Pons,
Madrid, 2000, p. 135 (cf., porm, a distino do Autor entre cooperao e coordenao op. cit., p. 135 e sgs.).

193

ANA RAQUEL MONIZ

adoptadas pelos rgos com maior preparao tcnica e experincia62 eis o que hoje
tambm resulta do artigo 66. do Cdigo de Procedimento Administrativo (CPA),
relativo ao auxlio administrativo. Esta ideia, tpica do novo Direito Administrativo ou
da New Governance63 e convergente na emergncia do valor ps-burocrtico da
actuao colectiva (collective action),64 penetra no plano interno, onde se pode
aludir a uma conectividade multinvel de actuaes administrativas, caracterizada
por uma cooperao coordenada, no s a nvel europeu, como tambm a nvel
nacional, regional e local,65 com especial notoriedade nas relaes entre
Administrao central e administraes autnomas, maxime, naquelas reas em que
se verifica uma confluncia de interesses pblicos. O princpio da cooperao leal
encontra, na Lei n. 17/2014, uma traduo no conceito de gesto partilhada do
espao martimo nacional, emergente do j citado n. 2 do artigo 5. (cf., supra, 1.4.).
No que respeita, especificamente, outorga de usos privativos, tal poder envolver
desde o reconhecimento legal de competncia (decisria) s regies autnomas para a
atribuio dos ttulos previso de competncias (consultivas) no mbito dos
procedimentos aqui em causa. Atente-se, porm, em que o princpio no respeita
unicamente s relaes entre o Estado e as regies autnomas, mas poder
compreender tambm as relaes entre o Estado e as autarquias locais, na medida em
que a gesto do espao martimo nacional contenda com atribuies concorrentes ou
com a reserva de autonomia autrquica.66
Igualmente relevantes se mostram os princpios da simplificao e da
informatizao do procedimento administrativo. Embora a Lei n. 17/2014 se no
refira, expressa ou implicitamente, a estes princpios, estamos diante de dois
imperativos da moderna Administrao Pblica, que tm recebido concretizao em
vrios diplomas recentes. Neste sentido, o n. 1 do artigo 14. do CPA estabelece hoje
que os rgos e servios administrativos devem utilizar meios electrnicos no
desempenho da sua actividade, de modo a promover a eficincia e a transparncia,
assim como a maior proximidade com os interessados. Por este motivo, tambm os
procedimentos tendentes outorga dos ttulos de utilizao privativa se devero

62

Cf. CERULLI IRELLI, Lineamenti del Diritto Amministrativo, 2. ed., Giappichelli Editore, Torino, 2010, p. 60.

63

Assim, HARLOW, Law and Public Administration: Convergence and Symbiosis, in: International Review of
Administrative Sciences, vol. 71, n. 2, 2005, p. 291.
64

Cf. SALMINEN, Accountability, Values and Ethical Principles of Public Service: The Views of Finnish
Legislators, in: International Review of Administrative Sciences, vol. 72, n. 2, 2006, p. 179, incluindo na collective
action, a consultation e a coordination.
65

Assim, Vieira de ANDRADE, Lies, cit., p. 27 (v. tambm pp. 90, 93, 100 e 111).

66

No por acaso que, no mbito dos procedimentos atinentes aos instrumentos de ordenamento do espao
martimo nacional, o legislador contempla, de forma expressa, a participao das autoridades das regies
autnomas (na rea das suas competncias), a par da participao dos municpios directamente interessados [cf.
artigo 12., n. 2, alneas c) e d), da Lei n. 17/2014].

194

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

orientar no sentido da desmaterializao e da celeridade, privilegiando sistemas como


o do balco nico electrnico (cf. artigo 62. do CPA).
2.2.4. Relao jurdica emergente da outorga dos ttulos de utilizao privativa
A outorga de um ttulo de utilizao privativa faz nascer uma relao jurdica nova
entre a Administrao e o particular. Para alm das questes ligadas identificao
dos sujeitos (em especial, da escolha do titular) a que a Lei n. 17/2014 no se refere
ex professo , importa destacar alguns aspectos atinentes ao contedo, i. e., aos
direitos e deveres do titular durante a vigncia e no momento da cessao desta
relao jurdica.
I. Em geral, o direito de uso privativo envolve todos os comportamentos necessrios
para a prossecuo dos fins consagrados no respectivo ttulo, e durante um perodo
limitado de tempo. Nas situaes em anlise, o uso privativo inclui o direito de utilizar
o espao martimo nacional para um aproveitamento do meio ou dos recursos
marinhos ou servios dos ecossistemas superior ao obtido pela utilizao comum
(artigo 16.). Esta indicao genrica no prescinde de uma articulao com o
(aparentemente contraditrio) n. 1 do artigo 18., onde expressamente se indica que
o ttulo de utilizao no confere ao seu detentor o direito utilizao dos recursos do
espao martimo nacional. Com efeito, existem actividades suscetveis de serem
exercidas sobre o domnio pblico martimo que no prescindem de actuaes
administrativas de natureza autorizativa; ora, os ttulos previstos pela Lei n. 17/2014
habilitam o particular to-s a utilizar o domnio pblico, mas no a exercer tais
actividades.
Considere-se, por exemplo, a actividade aqucola, includa (com as necessrias
adaptaes) no mbito de aplicao da Lei n. 17/2014 (cf. artigo 28.). Alm da
necessidade de obteno do ttulo de utilizao do domnio pblico martimo (desde
logo, por exigir a instalao de infraestruturas e, com isso, a ocupao das guas do
mar, mas tambm a captao de gua e a rejeio de efluentes67), a aquicultura
pressupe, inter alia, a autorizao de instalao e a licena de explorao (previstas
pelo Decreto-Lei n. 278/87, de 7 de Julho)68 actos sem os quais se no pode
67

Cf. o Manual de Apoio ao Licenciamento de Estabelecimentos de Aquicultura Marinha, aprovado pelo


Despacho n. 14585/2010 (in: Dirio da Repblica, II Srie, n. 184, 21.09.2010), p. 12.
68

Que fixa o quadro legal regulamentador do exerccio da pesca e das culturas marinhas em guas sob
os
soberania e jurisdio portuguesas; alterado pelos Decretos-Leis n. 218/91, de 17 de Junho, e 383/98, de 27 de
Novembro. Determina o artigo 11. do Decreto-Lei n. 278/87 que a instalao de estabelecimentos de culturas
marinhas (que utilizem guas salgadas ou salobras) e de estabelecimentos conexos, bem como de qualquer
actividade de cultura de espcies marinhas praticadas naqueles estabelecimentos est sujeita a autorizao
administrativa; por seu lado, o artigo 12. exige que a explorao de tais estabelecimentos depende de licena de
estabelecimento. Cf. ainda Decreto Regulamentar n. 14/2000, de 21 de Setembro, que estabelece os requisitos e
condies relativos instalao e explorao dos estabelecimentos de culturas marinhas e conexos, bem como as
condies de transmisso e cessao das autorizaes e das licenas.

195

ANA RAQUEL MONIZ

desenvolver. A vantagem apresentada pelo n. 2 do artigo 18. da Lei n. 17/2014


consiste em assegurar, prosseguindo os objectivos da simplificao administrativa, que
existir, nos termos de diploma a emitir, uma articulao entre os vrios
procedimentos envolvidos no exerccio de uma actividade sobre o espao martimo.
II. Este direito de utilizao nos termos e condies previstos na legislao aplicvel
e no ttulo volve-se, na realidade, num dever de utilizao efectiva como resulta da
primeira parte do n. 4 do artigo 17. da Lei n. 17/2014. Alis, temos defendido, que,
em muitas situaes, o direito de utilizao de uma parcela dominial se deve
considerar como um poder-dever, desde logo, como forma de impedir o fenmeno das
concesses em carteira ou reserva de concesses,69 i. e., a possibilidade de os
particulares (em regra, neste campo, empresas) acumularem ttulos concessrios sem
fazerem os aproveitamentos neles consentidos, como elemento de uma gesto
econmica dos empreendimentos. Alm dos problemas que esta realidade sempre
colocaria da perspectiva do direito da concorrncia, a mesma representa um atentado
ideia de que a outorga de usos privativos obedece tambm a um imperativo de
interesse pblico.
O legislador no associa ainda qualquer consequncia ao incumprimento do dever
de utilizao efectiva. Parece-nos, contudo, adequada a soluo seguida pela alnea c)
do n. 4 do artigo 69. da Lei da gua, que qualifica como causa de revogao70 dos
ttulos de utilizao o no incio da utilizao no prazo de seis meses a contar da data
da emisso do ttulo ou a no utilizao durante um ano.71

69

Cf. GARCA DE ENTERRA, El Problema de la Caducidad de las Concesiones de Aguas Pblicas y la Prctica de
las Concesiones en Cartera, in: Revista de Administracin Pblica, n. 17, ano VI, Maio/Agosto 1955, p. 269 e sgs.,
especialmente p. 273 e sgs. e, quanto aos aproveitamentos hidroelctricos, p. 275 e sgs.; TORRE DE SILVA e LPEZ
DE LETONA, En torno a la concesin de aprovechamiento hidroelctrico y a su situacin inicial, in: Revista
Espaola de Derecho Administrativo, vol. 79, 1993, p. 467 e sgs.
70

Em Espanha, nos termos da Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de Julho, profundamente alterada, por ltimo,
pela Ley 2/2013, de 29 de Maio, de proteco e uso sustentvel do litoral), perante o abandono ou falta de
utilizao durante um ano, no justificados por uma justa causa, a Administrao declara a caducidade da
concesso dominial [cf. artigo 79, n. 1, alnea b)]. Como j referia, a este propsito, a Sentena do Tribunal
Supremo de 27.05.1984, as concesses so outorgadas com base na utilidade e convenincia da actividade que
constitui o respetivo objecto, entendendo-se que constitui causa da concesso o respeito pelos interesses gerais: o
exerccio excludente e privilegiado conferido pela concesso a favor do concessionrio est ligado efectiva
prestao da atividade; cf. GARCA PREZ, La Utilizacin del Dominio Pblico Martimo-Terrestre (Estudio Especial de
la Concesin Demanial), Marcial Pons, Madrid, 1995, p. 330 (v. tambm n. 39) a Autora, ao analisar as diversas
causas de caducidade da concesso dominial, pronuncia-se no sentido de que o legislador enumera como tais as
condies essenciais do exerccio de utilizao do domnio martimo-terrestre, i. e., aquelas que conformam o
contedo bsico do direito (op. cit., p. 331).
71

A alnea c) do n. 1 da Base XXVI da Concesso de gesto, explorao e utilizao do domnio pblico hdrico
do Empreendimento de Fins Mltiplos de Alqueva (Bases da Concesso, aprovadas pelo Decreto-Lei n. 313/2007,
de 17 de Setembro) contm, neste horizonte, uma preciso importante, ao exigir, como condicionalismo da
revogao da concesso, que a interrupo prolongada ou abandono dos direitos privativos de utilizao por um
perodo superior a um ano ocorra por facto imputvel concessionria. Atenta a circunstncia de a causa de

196

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

III. A circunstncia de estarem em causa bens dominiais ambientalmente sensveis


levou ainda o legislador a exigir que o titular do uso privativo adopte as medidas
necessrias para a obteno e manuteno do bom estado ambiental do meio marinho
e das zonas costeiras (artigo 17., n. 4, da Lei n. 17/2014). Trata-se de uma obrigao
plenamente consonante quer com a abordagem ecossistmica concebida como
princpio do ordenamento e da gesto do espao martimo [cf. artigo 3., alnea a), in
fine, da Lei n. 17/2014], quer com a ideia de que quaisquer possibilidades de
utilizao do espao martimo por particulares dependem de estar assegurado o bom
estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras. No poder ser outra a
concluso a extrair do promio do n. 1 do artigo 11., onde, a propsito dos conflitos
de usos ou actividades, se erige justamente como pressuposto da sua comparao a
garantia de que todos asseguram o bom estado ambiental do meio marinho e das
zonas costeiras. Por outro lado, constitui esta uma exigncia se impe prpria
utilizao comum, nos termos do n. 2 do artigo 15..
Em suma, alm de no poderem ser outorgados ttulos de utilizao privativa que
ponham em cheque o bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras,
tambm aps a outorga daquele ttulo, fica o utilizador vinculado a, durante a
respectiva vigncia, alcanar (caso se verifique uma regresso) ou manter aquele
desiderato.
IV. Em regra, o uso privativo do domnio pblico implica o pagamento de uma taxa,
concebida, nos termos que decorrem, v. g., do n. 2 do artigo 4. da Lei Geral
Tributria, como contrapartida pela utilizao dos bens dominiais. A Lei n. 17/2014
no define ainda o modo de clculo das taxas a cobrar pela utilizao privativa do
espao martimo, mas explicita j quais os princpios a que h-de obedecer o regime
econmico e financeiro, a desenvolver ulteriormente por decreto-lei [cf. tambm
artigo 30., alnea c)]. Tal como sucedia j com a taxa de recursos hdricos72 (prevista
pela Lei da gua), a taxa de utilizao privativa do espao martimo possui objectivos
mais ambiciosos que os prosseguidos, em geral, pelas taxas devidas pelo uso privativo
do domnio pblico. Assim, e de acordo com o artigo 24., o referido regime
econmico e financeiro visa promover, em simultneo, valores de natureza ambiental,
econmica, social e cientfica, pois que tem por objectivo fomentar a sustentabilidade
(em qualquer das suas vertentes) e o desenvolvimento de actividade de investigao.
As receitas emergentes da utilizao privativa sero, em seguida, aplicadas (em
revogao prevista na citada alnea c) do n. 4 do artigo 69. da Lei da gua no dar lugar a indemnizao pelo valor
do investimento realizado e ainda no amortizado (artigo 69., n. 7, a contrario), parece-nos que a no utilizao
efectiva apenas se dever conceber como causa extintiva da concesso quando imputvel ao concessionrio (assim,
se, v. g., este no puder utilizar os recursos hdricos por caso de fora maior, ser esta, e no a interrupo ou o
abandono da utilizao, a causa determinante da extino da concesso).
72

Prevista pelo artigo 78. da Lei da gua e desenvolvida pelos artigos 4. e seguintes do Decreto-Lei n.
97/2008.

197

ANA RAQUEL MONIZ

conjunto com outras) no financiamento das polticas pblicas de ordenamento e


gesto do espao martimo (cf. artigo 26. da Lei n. 17/2014).
V. Relativamente s vicissitudes que possam ocorrer durante a vigncia do ttulo
(em especial, condies da modificao subjectiva ou objectiva, razes e
consequncias da extino), a Lei n. 17/2014 apenas se reporta a uma obrigao
decorrente da extino: a restitutio in integrum. Assim, nos termos da parte final do
n. 4 do artigo 17., o diploma prev que o utilizador est obrigado a executar as
diligncias necessrias para a reconstituio das condies fsicas que tenham sido
alteradas e que no se traduzam num benefcio.
Primo, trata-se de um dever cujo contedo no se encontra completamente
desenhado (na medida em que se remete para diploma prprio), mas que poder ter
de variar consoante o motivo determinante da extino e o tipo de uso: assim, v. g., a
extino por caducidade de um ttulo atributivo de um uso desprovido de utilidade
pblica merecer tratamento diverso do resgate de uma concesso de um uso dotado
de utilidade pblica.
Secundo, embora tradicionalmente as modificaes efectuadas sobre o domnio
pblico ao abrigo de ttulos de utilizao privativa se reconduzissem realizao de
obras, este preceito tem um alcance mais amplo, referindo-se antes reconstituio
das condies fsicas: tal implicar, v. g., que, quando o uso alterou o equilbrio
ecossistmico do espao martimo (sem, contudo, que isso tenha importado
consequncias perniciosas para o bom estado ambiental do meio marinho e das zonas
costeiras), o titular tem de adoptar todas as medidas que permitam a reverso dessa
condio.
Tertio, quando as alteraes tiverem consistido na realizao de obras sobre a
parcela dominial, parece-nos adequada e razovel a soluo adoptada pelo legislador
espanhol,73 quando determina que, findo o prazo da concesso, as instalaes fixas
devem ser demolidas pelo particular, cabendo, no entanto, Administrao, o poder
de decidir de forma diversa e, no termo da concesso, exigir a reverso gratuita 74 das

73

Cf. artigo 101 da Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. Em sentido similar, v. artigo L.2122-9 do
Code Gnral de la Proprit des Personnes Publiques.
74

Entende-se que, durante o prazo da concesso, o particular j amortizou os investimentos realizados (pelo
que, salvo se outra coisa resultar do ttulo, a Administrao adquire tais bens a ttulo gratuito); alis, tambm a
considerao de que a amortizao dos investimentos foi efectuada durante o prazo permite defender a regra da
respectiva demolio.
O problema da constitucionalidade da reverso gratuita para a Administrao das construes realizadas sobre
o domnio pblico j foi objecto de anlise pelo Tribunal Constitucional, no Acrdo n. 150/2006, de 22 de
Fevereiro (in: Dirio da Repblica, II Srie, n. 85, 03.05.2006, p. 6360 e sgs., especialmente p. 6363). Reconhecendo
o direito de propriedade sobre as obras construdas aos beneficirios de ttulos de uso privativo, o Tribunal
concebe-a como uma forma de propriedade temporria, coincidindo o respectivo termo com a cessao do ttulo

198

OS TTULOS DE UTILIZAO PRIVATIVA DO ESPAO MARTIMO NACIONAL.


REFLEXES A PROPSITO DA LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL

mesmas. Destarte, a demolio das obras constitui uma obrigao do particular que
surge com o termo da concesso, no se revelando necessria para o seu surgimento
qualquer actuao da Administrao (por exemplo, um acto administrativo que
ordenasse a demolio); ultrapassado o termo da concesso sem que o particular
tenha cumprido aquela obrigao, encontra-se numa situao de ocupao sem ttulo,
cumprindo s entidades administrativas adoptar as providncias adequadas tutela do
domnio pblico.75

CONSIDERAES FINAIS
A Lei n. 17/2014 constitui um instrumento decisivo para uma racionalizada e
sustentvel utilizao do espao martimo nacional. Somente uma gesto neste
sentido viabilizar o aproveitamento das potencialidades dos oceanos para a
explorao econmica e a investigao cientfica. As preocupaes com o
enquadramento jurdico de uma tendncia para o desenvolvimento sustentvel (que,
em qualquer das suas dimenses desde logo, social e ambiental perpassa o
diploma) apontam no sentido da promoo de uma poltica dos mares, que envolve
desde as actividades extractivas mais tradicionais (como a aquicultura), at s
actividades de ponta (como o aproveitamento de fontes de energia renovveis).
O facto de se tratar de uma lei de bases implica que os respectivos decretos-leis de
desenvolvimento continuem a prosseguir estes interesses, eliminando ou reduzindo as
dvidas ainda suscitadas quanto ao regime jurdico aplicvel aos usos.
27 de Fevereiro, 2015

de uso privativo, sem prejuzo de, no limite, se poder encarar a reverso gratuita ainda como uma contrapartida das
vantagens proporcionadas pela utilizao do domnio pblico.
75

Em sentido idntico orientava-se j a doutrina francesa mesmo relativamente s autorizaes (unilaterais)


de ocupao temporria tradicionais (hoc sensu, no constitutivas de direitos reais) cf. GODFRIN, Droit
Administratif des Biens, 6. ed., Dalloz, Paris, 2001, pp. 145 e sgs..

199

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ANA RAQUEL MONIZ

200

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA


POLTICA DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL
Helena Calado

RESUMO
A Lei n. 17/2014, de 10 de Abril,1 que estabelece as Bases da Poltica de Ordenamento e de
Gesto do Espao Martimo Nacional, foi objecto de anlise e reflexo de um nmero
restrito de representantes da comunidade dedicada aos assuntos martimos. Neste texto
apresentam-se reflexes preliminares, baseadas em questes que surgiram numa altura em
que pouco se sabia ou compreendia sobre esta Lei. No entanto, as consideraes seguintes
so j influenciadas pela posterior publicao da sua regulamentao2 na medida em que a
sua escrita lhe praticamente simultnea. A Conferncia 20 anos da entrada em vigor da
CNUDM: Portugal e os recentes desenvolvimentos no Direito do Mar realizada na
Faculdade de Direito da Universidade do Porto, sob a coordenao da Prof. Doutora Marta
Chantal Ribeiro, oferecia um momento nico de reflexo ainda com possibilidade de
influenciar a consequente regulamentao, dado que se realizou a 29 de Outubro de 2014.
Da comunicao a efectuada apresenta-se agora a sua forma escrita sem perder o
encadeamento e a estrutura ento adoptada. Assim, elencam-se alguns conceitos
fundamentais para a compreenso do Ordenamento do Espao Martimo, um
enquadramento a nvel internacional e nacional e as reflexes e preocupaes levantadas
com a publicao da referida Lei. Estas centram-se exclusivamente nas questes ligadas ao
Ordenamento e Planeamento Espacial, dado ser essa a especialidade da Autora. De
salientar que a publicao da Lei n. 17/2014 constituiu, globalmente, uma surpresa. De
facto, esperava-se que a sua discusso fosse mais prolongada e que os mecanismos de
dilogo com a sociedade fossem aprofundados. A rapidez e incipincia do processo de
Discusso Pblica constituram um dos elementos fundamentais responsvel por essa
surpresa.
Palavras-chave: Lei n. 17/2014; Ordenamento do Espao Martimo; Planos; Sistema de
ordenamento; Territrio.

Lei n. 17/2004, de 10 de Abril, DR I, 1. srie, n. 71.

Decreto-Lei n. 38/2015, de 12 de Maro, DR I, n. 50.

201

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

ABSTRACT
The Law No. 17/2014, of April 10, establishing the Basis of Policy and the National Maritime
Spatial Planning System, was object of analysis and reflection of a number of representative
members of the community dedicated to maritime affairs. In this paper the Author presents
a preliminary reflection based on issues that have arisen at a time when little was known or
understood about this Act. However, the following considerations are already influenced by
the subsequent publication of the regulation as writing was virtually simultaneous. The
Conference 20 years of UNCLOS: Portugal and the recent developments in the Law of the
Sea held at the law school of the University of Porto, under the coordination of Prof. Dr.
Marta Chantal Ribeiro, offered a unique moment of reflection with the possibility to
influence the subsequent regulations of Law No. 17/2014, as it took place on 29 October
2014. The Authors presentation made at that time assumes now its written form without
losing the structure then adopted. The Author will focus in some fundamental concepts for
understanding Maritime Spatial Planning, a small framework at international and national
level and the reflections and concerns raised by the publication of this law. These concerns
will focuses exclusively on issues related to Planning and Spatial Planning, given that this is
the expertise of the Author. Its worth to note that the publication of Law No. 17/2014
constituted, globally, a surprise. In fact, it was expected that the discussion would be longer
and the dialogue mechanisms with society to be deepened. The speed and the Public
Discussion incipient process constituted a key element responsible for this surprise.
Keywords: Law No. 17/2014; Maritime Spatial Planning; Planning system; Plans; Territory.

1. ORDENAMENTO DO ESPAO MARTIMO


O ordenamento do espao martimo (OEM) consiste num processo prtico que visa
criar e estabelecer uma organizao mais racional do uso do espao marinho e das
interaces existentes entre os diversos usos, tendo como objectivo alcanar o
equilbrio entre as exigncias do desenvolvimento e a necessidade de proteger os
ecossistemas marinhos, e atingir a coeso social e econmica de uma forma aberta e
planeada.3
A tendncia das ltimas dcadas de procura de espao e recursos marinhos
crescente e com ela surge a necessidade de equilibrar as exigncias dos diferentes
sectores em harmonia com a conservao e proteco ambiental. O OEM, atravs de
processos de planeamento espacial integrados, apresenta-se como forma de evitar ou
minimizar os efeitos negativos no ambiente marinho ou a existncia de conflitos de
interesses entre os diferentes sectores. O OEM tornou-se uma ferramenta
3

Charles EHLER e Fanny DOUVERE, Marine Spatial Planning: a step-by-step approach toward ecosystem-based
management, Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme, IOC Manual
and Guides No. 53, ICAM Dossier No. 6, Paris, UNESCO, 2009.

202

HELENA CALADO

amplamente aceite para a gesto prospectiva e activa de conflitos, cumulativos ou


potenciais dos usos martimos.
Visto por muitos desta forma (como um meio de resoluo de conflitos), o OEM no
se limita a um processo de negociao. Na realidade as tipologias de conflitos
existentes no espao martimo ultrapassam largamente aqueles em que dois
interlocutores podem objectivamente negociar termos de consenso. Podemos, grosso
modo, generalizar os conflitos em dois grandes grupos: conflitos Usos-Usos e conflitos
Usos-Ambiente. A tipologia de conflito Usos-Usos pode pressupor que usos tradicionais
ou instalados conflituam e/ou impeam o desenvolvimento de novos usos; que novos
usos ditem a extino de usos tradicionais; que se inibam mutuamente; ou ainda no
permitindo a inovao e complementaridade. A tipologia de conflitos Usos-Ambiente
pressupe que qualquer uso, instalado ou a instalar, pode ter impactos negativos no
ambiente, configurando um conflito de permanncia (ou no) do uso instalado, ou de
licenciamento no caso de novos usos. Em qualquer das tipologias imediato inferir
que o mediador do conflito ter que ser o responsvel pelo espao martimo em
questo e que a negociao envolve mltiplos actores e sectores. Acresce ainda o
enquadramento conferido pela complexidade e dinmica biofsica que caracterizam os
sistemas marinhos.
Realando esta dupla componente de poltica pblica e cariz tcnico particular,
EHLER & DOUVERE atribuem ao OEM o carcter de processo pblico capaz de analisar
e alocar a distribuio espacial e temporal das actividades humanas nas zonas
marinhas para alcanar os objectivos ecolgicos, econmicos e sociais que
normalmente so especificados atravs de um processo poltico.4
Vrias organizaes governamentais nacionais ou supranacionais, como a Comisso
OSPAR, a Unio Europeia, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia
e a Cultura (UNESCO), salientaram a importncia da aplicao do Ordenamento do
Espao Martimo (OEM).5 Desta forma, na ltima dcada, numerosos processos no
OEM foram desenvolvidos a nvel mundial.6

2. O DESENVOLVIMENTO INTERNACIONAL E NA UNIO EUROPEIA


Existem vrios instrumentos importantes para o desenvolvimento internacional e
para o desenvolvimento do OEM na Unio Europeia (UE), como o caso da Conveno
4

Idem.

Helena CALADO e Julia BENTZ, The Portuguese Maritime Spatial Plan, Marine Policy, 42, 2013, pp. 325-333.

Helena CALADO, Kiat NG, David JOHNSON, Lisa SOUSA, Michael PHILLIPS e Ftima ALVES, Marine spatial
planning: lessons learned from the Portuguese debate, Marine Policy, 34(6), 2010, pp. 1341-9.

203

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), o trabalho da Organizao


Martima Internacional (OMI), a Conveno sobre a Diversidade Biolgica (CDB), ou
mesmo a Agenda 21.7
A prpria literatura cientfica, sendo escassa, tem vindo a desenvolver-se e a
cimentar uma slida construo terica com base no manual do OEM Marine
Spatial Planning: a step-by-step approach toward ecosystem-based management, da
Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere
Programme;8 os relatrios (e actualizaes) realizados pela UNESCO sobre os
desenvolvimentos em torno do OEM mundialmente; as concluses retiradas das
experincias do OEM nos seguintes pases: Austrlia, Canad, China, Nova Zelndia,
Estados Unidos e, na Europa, Blgica, Alemanha, Noruega, Sucia, Holanda, Reino
Unido; e, ainda, os esforos das organizaes regionais de promoo da cooperao
transfronteiras (por exemplo, convenes martimas regionais, tais como a OSPAR e a
HELCOM).
Na ltima dcada, vrios pases concluram planos de ordenamento do espao
martimo, como a Austrlia (Bioregional Plans), Noruega (Norwegian Sea Management
Plan) em 2009, Canad (Eastern Scotian Shelf Integrated Management Plan) em 2012,
e a quase totalidade dos pases do Bltico, entre outros. As motivaes subjacentes ao
desenvolvimento destes planos de ordenamento do espao martimo e as abordagens
para encontrar solues para problemas especficos diferem significativamente entre
os planos e entre regies. Contudo, da anlise da evoluo do OEM na ltima dcada,
em pases europeus e internacionais (tabela 1, na pgina seguinte)9 verifica-se uma
tendncia crescente para classificar e gerir todas as actividades que ocorrem em zonas
martimas sob jurisdio dos estados costeiros de forma integrada, e no apenas para
sectores, reas especficas de interesse ou reas Marinhas Protegidas.
2.1. O enquadramento europeu
Em Junho de 2008, a Comisso Europeia (Comisso) publica a comunicao
intitulada Orientaes para uma abordagem integrada da poltica martima: rumo a
melhores prticas de governao martima integrada e de consulta das partes
interessadas.10 Esta identificou como principais factores para a governao martima
integrada os seguintes: o reforo dos poderes regulamentares; o planeamento e
coordenao de actividades martimas concorrentes; a gesto estratgica das zonas

Fanny DOUVERE e Charles EHLER, New perspectives on sea use management: Initial findings from European
experience with marine spatial planning, Journal of Environmental Management, 90, 2009, pp. 7788.
8

Charles EHLER e Fanny DOUVERE, Marine Spatial Planning, cit.

Helena CALADO et al., Marine spatial planning: lessons learned from the Portuguese debate, cit., p. 1342.

10

COM (2008) 395 final, 26 Junho de 2008.

204

HELENA CALADO

martimas; e a implementao de uma abordagem ecossistmica. As directrizes


incitavam os Estados-Membros a desenvolverem polticas nacionais integradas,
estruturas martimas coordenadas e participao das partes interessadas na tomada
de deciso.
Tabela 1. Evoluo do OEM na ltima dcada, a nvel internacional

Fonte: Helena CALADO et al. (2010), Marine spatial planning: lessons learned from the Portuguese
debate, cit., p. 1342

Reconhecendo a importncia do OEM como um instrumento fundamental para uma


poltica martima integrada da UE, em Novembro de 2008, a Comisso Europeia
publicou uma nova comunicao intitulada Roteiro para o ordenamento do espao
martimo: definio de princpios comuns na UE.11 O Roteiro do OEM da UE forneceu
uma viso geral das abordagens actuais para o OEM, tanto dentro como fora da UE.
Reiterou a abordagem ecossistmica como princpio do OEM global e identificou 10

11

COM (2008) 791 final, 25 de Novembro de 2008.

205

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

princpios-chave de implementao. Como se afirma no Roteiro do OEM da UE, a


maioria dos pases possuem um bom planeamento terrestre e espacial, assim como
sistemas de controle, mas, em muitos casos, estes no se estendem rea martima.
O OEM um instrumento de melhoria do processo de tomada de deciso.
Proporciona um quadro de arbitragem entre actividades humanas concorrentes e
de gesto do seu impacto no meio marinho. O seu objectivo equilibrar
interesses sectoriais e garantir uma utilizao sustentvel dos recursos marinhos,
em consonncia com a estratgia de desenvolvimento sustentvel da UE (COM
(2008) 791 final).
O Roteiro OEM da UE foi debatido num conjunto de sesses de discusso em 2009
(em Bruxelas-Blgica, Ispra-Itlia, Ponta Delgada-Portugal, Estocolmo-Sucia) de onde
resultou um consenso generalizado sobre o facto de o OEM ser necessrio, eficiente e
til, mas com desafios no seu processo e na capacidade de traduzir os princpios,
ferramentas e mtodos viveis, numa realidade implementvel. Ainda numa base
voluntria os Estados-Membros e as partes interessadas na UE comprometeram-se a:
compartilhar experincias prticas; definir mecanismos de operacionalizao dos
princpios chave; e desenvolver as melhores prticas para o OEM.
Os dez princpios-chave identificados no Roteiro do OEM da UE so:
Definio clara de objectivos orientadores do OEM;
Desenvolvimento transparente do OEM;
Participao das partes interessadas;
Coordenao entre Estados Membros - Simplificao do processo de
deciso;
Garantir a eficcia jurdica do OEM;
Cooperao e consulta transfronteiras;
Incorporar a monitorizao e a avaliao no processo de OEM;
Coerncia entre ordenamento terrestre e martimo - relao com a GIZC;
Uma slida base de dados e conhecimentos cientficos;
Utilizao do OEM em funo da zona e tipo de actividade.
O debate alargado a nvel europeu e os esforos de troca de experincia haveriam
de levar percepo da necessidade de alguma vinculao e orientao europeia mais
especfica que culminou com a publicao da Directiva 2014/89/UE que estabelece
um quadro para o OEM, a fim de promover o crescimento sustentvel das economias
206

HELENA CALADO

martimas.12 No contexto da Poltica Martima Integrada da Unio, esse quadro prev


o estabelecimento e a aplicao do OEM pelos Estados-Membros, a fim de contribuir
para os objectivos do OEM, tendo em conta as interaes terra - mar e o reforo da
cooperao transfronteiria, de acordo com as disposies aplicveis da CNUDM.13
A Directiva 2014/89/UE apresenta quatro objectivos de integrao na
operacionalizao do OEM pelos Estados-Membros:
A abordagem da gesto baseada nos ecossistemas;
Gesto adaptativa;
O envolvimento dos sectores/actores;
Cooperao internacional.
Espera-se que a objectivao destes princpios em mecanismos operacionais
integrados na legislao especfica dos Estado-Membros promova o desenvolvimento
sustentvel das economias martimas, o desenvolvimento sustentvel das reas
marinhas e o uso sustentvel dos recursos marinhos.14
2.2. O enquadramento nacional
Portugal aprovou para ratificao, pela Resoluo da Assembleia da Repblica n.
60-B/97, de 14 de Outubro, a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de
10 de Dezembro de 1982. Com efeito, a dinmica crescente ligada aos assuntos mar
viria apenas a acontecer na ltima dcada do sc. XX, aps o incentivo que constituiu a
EXPO 98 dedicada aos Oceanos.
Desde ento, por iniciativa governamental, viriam a produzir-se vrios documentos
estruturantes daquilo que seria a base de uma Poltica Martima Nacional (ex: o
Relatrio da Comisso Estratgica dos Oceanos, Maro de 2004) e a criao da
Comisso Interministerial para os Assuntos do Mar (CIAM), com funes de
coordenao e acompanhamento da avaliao e implementao da Estratgia
Nacional para o Mar, em articulao com outras estratgias, instrumentos de
planeamento e programas de mbito transversal.
De facto em 2006, em resposta necessidade de desenvolver um quadro para o uso
sustentvel dos recursos marinhos, bem como de arbitragem entre concorrentes
actividades martimas, Portugal aprovou a primeira Estratgia Nacional para o Mar

12

Directiva 2014/89/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece um quadro para o


ordenamento do espao martimo, de 23 de Julho de 2014.
13

Idem.

14

Idem, Cap.1, art. 1.

207

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

(Resoluo de Conselho de Ministros n. 163).15 Este documento promovia a gesto


das mltiplas atividades (presentes e futuras), assim como a conscincia de
conservao e valorizao dos habitats marinhos e da biodiversidade. A Estratgia
Nacional para o Mar apresentava trs pilares fundamentais:
a) O conhecimento;
b) Promoo e proteco dos interesses nacionais;
c) Planeamento e ordenamento espacial.
No decurso da implementao da Estratgia Nacional para o Mar, o Despacho n.
32277/200816 traz a deciso de elaborao do plano de OEM que, apesar das virtudes
da experincia, viria a no ser sucedido como plano.17 Contudo, foi posteriormente
publicado como estudo.18
A Resoluo do Conselho de Ministros n. 12/2014,19 que estabelece a Estratgia
Nacional para o Mar que dever vigorar at 2020, apresenta objectivos centralizados
nas questes econmicas e na participao (potencial) do mar portugus no PIB
Nacional. Os objectivos de ordenamento do espao martimo no so expressamente
definidos como objectivos de topo, nem quando se equaciona as condies de
segurana do investimento nos sectores e usos martimos. A estratgia ambiciosa e
complexa, chegando a apresentar uma multiplicidade e enunciado de vectores que
dificultaro futura avaliao. Organiza-se a Estratgia Nacional para o Mar 2013-2020
em: Eixos de Aco (Pesquisa, Explorao, e Preservao); Domnios Estratgicos de
Desenvolvimento (Recursos Naturais, Outros Usos e Actividades); elementos destes
constituem a Matriz de Aco; reas Programticas (conjuntos temticos), Programas
de Aco (que se desenvolvem em Projectos) e um Eixo de Suporte a Governana.

3. A LEI N. 17/2014, DE 10 DE ABRIL


A publicao da Lei n. 17/2014 reconhece o OEM como fundamental para criar
um quadro eficaz de arbitragem entre actividades concorrentes, contribuindo para um
melhor e maior aproveitamento econmico do meio marinho, permitindo a

15

Resoluo do Conselho de Ministros n. 163/2006, de 12 de Dezembro. DR I, n. 237.

16

DR II, n. 244, de 18 de Dezembro; Elaborao do Plano de Ordenamento do Espao Martimo.

17

Helena CALADO et al., Marine spatial planning: lessons learned from the Portuguese debate, cit.

18

Despacho n. 14449/2012, de 8 de Novembro, DR II, n. 216.

19

DR I, n. 30, de 12 de Fevereiro.

208

HELENA CALADO

coordenao das aces das autoridades pblicas e da iniciativa privada, e conduzindo


minimizao dos impactos das actividades humanas no meio marinho.20
Este tom focado nos aspectos ligados aos usos e actividades humanas e sobretudo
aos benefcios decorrentes do seu crescimento, perpassa todo o texto da Lei.
Conquanto no deixe de ser um objectivo importante, o crescimento econmico e a
economia ligada aos assuntos do mar no constituem os nicos objectivos do OEM, se
atendermos s grandes orientaes resultantes da anlise de boas prticas e literatura
cientfica da especialidade que parece ter sido ignorada.21
Como j referido, to importante quanto prevenir ou concertar os potenciais
conflitos Usos - Usos, o OEM deve tambm ter idntica funo no que respeita aos
conflitos Usos - Ambiente. No entanto, esses aspectos esto praticamente ausentes do
diploma, centrando-se este sobretudo nos mecanismo relativos ao processo de
licenciamento de usos no espao martimo e do seu regime econmico-financeiro.
Nestes, o sistema de ordenamento acaba por ser uma etapa necessria mas reduzido a
tal. Est afastado o carcter estruturante de poltica e responsabilidade que a deciso
representa em planeamento. Uma rpida contagem de palavras no texto da Lei revela
bem algum desequilbrio quando o ambiente ou a palavra ambiental so
referenciados 10 vezes ao passo que usos/actividades /explorao so referenciados
23 vezes ao longo do texto.
Outra questo que merece alguma reflexo o total desligamento desta Lei da sua
congnere terrestre que haveria de ser publicada no ms seguinte (Lei n 31/2014, de
30 de Maio, Lei de bases gerais da poltica pblica de solos de ordenamento do
territrio e de urbanismo). Talvez a questo at fosse mais profunda: porque
necessitamos de dois sistemas de ordenamento num mesmo pas? Ser que o
territrio terrestre e o territrio marinho no so ambos territrio?
Ratzel considerava que o territrio se concretizava nos espaos sobre os quais os
Estados exercem domnio e poder de forma a confirmar uma identidade.22 Pese
embora as limitaes impostas pela CNUDM em alguns espaos martimos sob
jurisdio nacional, o Estado exerce poder sobre eles e inegvel o papel do mar na
construo da identidade portuguesa.
Territrio o espao das experincias vividas, onde as relaes entre os actores,
e destes com a natureza, so relaes permeadas pelos sentimentos e pelos

20

Lei n. 17/2004, de 10 de Abril

21

Charles EHLER e Fanny DOUVERE, Marine Spatial Planning: a step-by-step approach, cit.

22

Friedrich RATZEL, Gographie Politique, Paris, Diffusion Economica, 1988.

209

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

simbolismos atribudos aos lugares. So espaos apropriados por meio de


prticas que lhes garantem uma certa identidade social/cultural.23
Perante esta conceptualizao ser compreensvel persistir na separao dos
territrios martimos e terrestres? Admita-se relutantemente que sim. Tal no permite
responder questo que se prende com a quase total ausncia de referncia ou de
ligao ao sistema terrestre. Parece haver um desejo expresso de comear de novo
como se todas as lies aprendidas com os sistemas de gesto territorial prexistentes devessem ser ignorados. Assim, constri, para o mar, um sistema muito
distinto e desligado do sistema de gesto e ordenamento terrestre, havendo
referncia a ele, mas no havendo interaco.
No que respeita opo de construo de sistemas diferenciados para o espao
martimo e para o terrestre, esta considera-se injustificada, visto que a prpria Lei n.
17/2014 no tratou de forma diferenciada as caractersticas do meio marinho (nem do
ponto de vista biofsico nem do enquadramento legal, ex: zonamento vertical) e tem
custos: a ligao entre os dois sistemas territoriais no passa da declarao de
princpios; as componentes do sistema para os espaos martimos no tm definio
de mbito, tipologia, hierarquia; o contedo material dos instrumentos vago e a
definio do contedo documental inexistente e estas ausncias e dvidas
permanecem na posterior regulamentao. Tal poderia ter sido colmatado se,
semelhana de outros pases (ex. Alemanha), se tivesse buscado a soluo na
experincia terrestre.
Focando-nos no sistema de ordenamento e gesto do espao martimo nacional
proposto, levanta-se-nos outra questo que necessita de reflexo: que sistema este?
Que planos so estes? Vejamos:
Artigo 6. (Sistema de ordenamento e de gesto do espao martimo nacional)
O sistema de ordenamento e de gesto do espao martimo nacional
compreende:
a) Instrumentos estratgicos de poltica de ordenamento e de gesto do espao
martimo nacional, nomeadamente a Estratgia Nacional para o Mar;
b) Instrumentos de ordenamento do espao martimo nacional referidos no artigo
7..

23

Levon BOLIGIAN e Rosngela Doin de ALMEIDA, A transposio didtica do conceito de territrio no ensino
de geografia, in Ambientes: estudos de geografia, Lcia Helena de Oliveira Gerardi (org.), Rio Claro: Programa de
Ps-graduao em Geografia UNESP; Associao de Geografia teortica AGETEO, 2003, p. 241.

210

HELENA CALADO

CAPTULO II
Ordenamento do espao martimo nacional
Artigo 7. (Instrumentos de ordenamento do espao martimo nacional)
1 O ordenamento do espao martimo nacional efetuado atravs dos
seguintes instrumentos:
a) Planos de situao de uma ou mais reas e ou de volumes das zonas do espao
martimo nacional referidas no n. 1 do artigo 2., com a identificao dos stios
de proteo e de preservao do meio marinho e da distribuio espacial e
temporal dos usos e das atividades atuais e potenciais;
b) Planos de afetao de reas e ou de volumes das zonas do espao martimo
nacional referidas no n. 1 do artigo 2. a diferentes usos e atividades.
Os instrumentos estratgicos de poltica de ordenamento e de gesto do espao
martimo nacional previstos na alnea a) do artigo 6. so, actualmente, apenas a
Estratgia Nacional para o Mar. Por outro lado, os instrumentos de ordenamento do
espao martimo nacional referidos no artigo 7. no so planos e, nesse sentido, no
so instrumentos de ordenamento. Tal acontece porque os planos de situao
fornecem um retrato das actividades j existentes. Aqui a deciso, at ao momento
actual pouco estruturada, j est tomada por tradio ou inrcia. A situao potencial
por outro lado pode/deve basear-se em simulao de cenrios de base cientfica mas,
estando a deciso ausente, no passa a estatuto de plano. Por fim, os planos de
afectao so, na realidade, um processo de licenciamento de actividades.
Ento se um sistema pressupe um conjunto ordenado de elementos que se
encontram interligados e que interagem entre si, onde est a interligao neste
sistema? E a interaco? Existem relaes hierrquicas entre os instrumentos? Qual o
grau de vinculao destes? Quais os critrios para aprovao ou recusa de um plano?
Todas estas clarificaes esto ausentes da Lei e da posterior regulamentao
(Decreto-Lei n. 38/2015, de 12 de Maro), e o sistema agora apresentado no
configura um sistema mas uma tentativa de arrumao do processo de licenciamento
de usos em supostos instrumentos de ordenamento e planeamento. Ora, o objectivo
do planeamento ser proactivo e no simples receptculo de decises avulsas.
Se um plano um modelo sistemtico que se elabora antes de realizar uma aco
com o objectivo de a dirigir, onde est a direco? Nos planos de situao? No existe
nestes qualquer programao de uma aco ou estratgia, visto que so uma
radiografia dos usos existentes, ou uma anlise tcnica do potencial dos espaos e dos
seus recursos. Neste sentido, no diferem das usuais cartas de uso do solo que,
sendo um apoio tcnico imprescindvel tomada de deciso por mostrarem a
211

PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

realidade em forma de representao grfica, no so a tomada de deciso. Nos


planos de afectao? Estes no confirmam nem estabelecem uma direco, mas sim
vontades dos particulares que os venham a elaborar: enfim, um mar de retalhos de
pretenses. Mais uma vez no o plano que conduz o caminho, mas sim acomoda
uma deciso desenquadrada de um planeamento integrado do uso dos espaos
martimos nacionais.24
Ademais, haveria tambm que reflectir como pretende Portugal assegurar a
correcta transposio da Directiva 2014/89/UE no que respeita aos seus pressupostos
fundamentais.
Quanto abordagem da gesto baseada nos ecossistemas, com excepo da
chamada inspida de ateno para a necessidade de caracterizao da situao de
referncia, no esto previstos mecanismos que assegurem a obrigatoriedade de
monitorizao de parmetros ambientais e onde eventuais limites de variabilidade ou
mudana condicionem a alterao do plano ou sequer da actividade.
Quanto gesto adaptativa, igualmente, no se mencionam ou estabelecem
mecanismos de retroaco dependentes de um plano de monitorizao dos
instrumentos de gesto, que permitam, em circunstncias justificadas, a alterao dos
mesmos.
Quanto ao envolvimento dos sectores/actores, embora tal seja possvel no
momento de discusso pblica dos planos, a restrio a esse momento, como j se
comprovou no sistema de gesto territorial de espaos terrestres, no suficiente e
eventualmente gera mais conflitos do que aqueles que pretende evitar.
Por fim, a cooperao internacional no tem institudo nenhum mecanismo
operacional, o que significa que na prtica no existe, subsistindo os mecanismos
tradicionais usados em todas as situaes que o requeiram e que configuram
mecanismos de consulta e no propriamente de cooperao.

CONCLUSES
Como foi definido no incio deste texto, estas so consideraes preliminares que
necessitam da prtica para que a posterior avaliao as confirme. Contudo, luz do
que se passou com outros instrumentos de gesto territorial (para os territrios

24

Maria Adelaide FERREIRA, Helena CALADO e Carlos PEREIRA DA SILVA, Relatrio final do Debate MAR
Portugus: Contributo para o Ordenamento Espacial, CICS.NOVA/FCSH-UNL e CIBIO/UA. FCSH-UNL, Lisboa, 2015,
25pp.

212

HELENA CALADO

terrestres) quando, desde o seu nascimento, este tipo de documento suscita tantas
interrogaes, inevitvel que se confirmem algumas das expectativas mais negativas.
No decurso da implementao da poltica e instrumentos de OEM agora
estabelecidos, sero certamente levantadas questes de ndole operacional e tambm
de natureza legal as quais, dada a limitada clareza do documento e sua
regulamentao, condicionaro a necessria densificao e a publicao de normas
mais perceptveis, com o surgimento de sucessivos novos diplomas e clarificaes.
Estar, assim, aberto o precedente precisamente para aquilo que se parece ter querido
evitar: a disperso de normas por diplomas sucessivos.
Por outro lado, a total ausncia de discusso pblica condicionou a fraca
aceitabilidade da Lei n. 17/2014, patente nos parcos pareceres solicitados (ex:
CNADS) e nas reaces surpresas da comunidade acadmica25 e comunidade ligada
aos assuntos martimos. A forma como est a ser encarada esta resistncia e oposio,
persistindo na ignorncia da auscultao, poder levar aqueles que a contestam
ambio da reviso total ou alterao profunda deste instrumento, caso o cenrio
poltico a tal venha a ser favorvel. Este tipo de conflito no aparenta ter nenhum
aspecto positivo e poderia ter sido minimizado com o alargamento temporal e mbito
da discusso pblica. A acontecer este cenrio de antagonismo e vontade de alterao
profunda, nada se ter ganho mas sim perdido: perdeu-se tempo, vital no actual
momentum internacional e nacional relativo ao OEM; complexificou-se o tema quando
ele devia ser claro e transparente; ganhou-se antagonismo quando era necessrio
unio e coeso. O Mar Portugus merecia certamente que fizssemos melhor.

25

M.A. FERREIRA et al., cit.

213

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PRIMEIRAS REFLEXES CRTICAS DA ABORDAGEM DA LEI DE BASES DA POLTICA


DE ORDENAMENTO E DE GESTO DO ESPAO MARTIMO NACIONAL

214

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS


Tiago Andrade e Sousa

RESUMO
A Zona Piloto Portuguesa (ZP) engloba uma rea de cerca de 320 km2, estando situada
perto de S. Pedro de Moel, entre a Figueira da Foz e a Nazar e encontrando-se
regulamentada num contrato de concesso com o Estado Portugus. A Zona Piloto
Portuguesa constitui o espao martimo delimitado sob soberania ou jurisdio nacional em
guas de profundidades compreendidas entre 30 e 90 metros. O seu objectivo fundamental
tornar-se um espao aberto, na costa atlntica, dedicado ao desenvolvimento de energias
de fonte ou localizao ocenica, com especial nfase na energia das ondas. O
desenvolvimento da Zona Piloto est estruturado nas seguintes fases:
Fase 1: Criao de Zona de Testes e Pr-Comercial:
Desenvolvimento da ZP de modo a que possa receber, em regime pr-comercial e de

demonstrao de conceito, dispositivos de gerao de energia elctrica (baseados em


energia das ondas).
Objectivo injeco de energia na Rede de Distribuio, at 80 MW.

Fase 2: Comercial
Objectivo injeco de energia na Rede de Transporte, at 250 MW.

Palavras-chave: Energia das ondas; Injeco de energia na rede elctrica; Zona de testes;
Zona Piloto Portuguesa; Zona pr-comercial.

ABSTRACT
The Portuguese Pilot Zone (ZP) encompasses an area of approximately 320 km2, being
located near S. Pedro de Moel, between Figueira da Foz and the Nazareth and is regulated
by a concession agreement with the Portuguese State. The Portuguese Pilot Zone is the
demarcated maritime space under national sovereignty or jurisdiction in water of depths
between 30 and 90 metres. Its basic aim is to become an open space on the Atlantic coast
devoted to the development of energy harnessed from the sea or located at sea, with
particular emphasis on wave energy. The development of the Pilot Zone is divided into the
following stages:

215

TIAGO ANDRADE E SOUSA

Stage 1: Creation of a Testing Zone and Pre-Commercial:


Development of the Pilot Zone to receive in pre-commercial and proof of concept

stages, generators of electricity (based on wave energy devices).


Objective - Power injection in the Distribution Grid, up to 80 MW.

Stage 2: Business
Objective - Power Injection in the Transmission Grid, up to 250 MW.

Keywords: Energy injection into the electricity grid; Portuguese Pilot Zone; Pre-commercial;
Testing area; Wave energy.

1. A ZONA PILOTO PORTUGUESA


1.1. Enquadramento
O investimento no sector das energias renovveis tem
por base uma viso responsvel e de futuro em termos da
sustentabilidade dos modelos de sociedade que se
encontram estabelecidos. Relativamente a Portugal, o facto
de o pas estar totalmente dependente da importao de
combustveis fsseis, torna altamente recomendvel a
aposta no sector das energias renovveis. Pelo facto de as
virtudes desta aposta serem inmeras, seria importante
que o investimento neste sector se efectue de forma
acelerada de modo a que o desenvolvimento tecnolgico Estado do Mar: Altura
significativa (fonte: IPMA)
se concretize o mais rapidamente possvel, de modo a que
a rentabilidade dos sistemas permita obter tarifas favorveis, reduzindo o recurso a
mecanismos de financiamento suportados em tarifas FEED IN.
Em termos de energias renovveis, Portugal tem o seu potencial hdrico explorado
praticamente a 100%, tendo-se verificado nos ltimos 15 anos uma forte aposta no
sector elico onshore. No entanto, face s caractersticas geogrficas do pas, constatase que o aproveitamento energtico relacionado com o mar constitui uma rea de
elevado potencial que urge explorar. Sendo um pas com uma vasta costa martima e
possuindo uma das maiores Zonas Econmicas Exclusivas da Europa, Portugal deve
promover a produo de electricidade atravs de recursos de fonte ou localizao
ocenica (como as ondas ou o vento) acompanhando a tendncia que se verifica
noutros pases da Europa.
Deste modo, com o objectivo de lanar o desenvolvimento do sector da gerao de
energia elctrica a partir das ondas do mar, foi criado, em 2008, o enquadramento
216

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

legal para criao da concesso da Zona Piloto Portuguesa, suportado nos Decretos-Lei
n. 5/2008, de 8 de Janeiro, e n. 238/2008, de 15 de Dezembro, sendo atribuda REN
- Redes Energticas Nacionais, S. G. P. S., S. A. - a responsabilidade pela criao de
uma entidade, por si detida a 100%, responsvel pela gesto da referida Zona.
1.2. Posicionamento geogrfico e recursos endgenos
Porque especial a Zona Piloto?
Dada a circulao geral atmosfrica do Atlntico
Norte, Portugal no afectado pelas depresses
existentes na zona de confluncia polar, que so de
tempestade, mas recebe o resultado destas, na
forma de ondulao, com boa energia, mas
atenuadas, ou seja, no associadas s tempestades
que as originam. A localizao da Zona Piloto possui,
ainda, um conjunto de caractersticas favorveis de
que destacam:

Presso atmosfrica ao nvel mdio do mar


(fonte: IPMA)

Bom potencial de ondas, tendo por base os estudos efectuados por


diversas entidades;
Localizao favorvel em termos de minimizao de efeitos sobre pescas
ou trfego martimo;
Zona de fcil expanso;
Proximidade da rede elctrica pblica;
Proximidade com infra-estruturas porturias de apoio.

2.

ENQUADRAMENTO LEGISLATIVO

Dando cumprimento ao enquadramento legislativo, a REN - Redes Energticas


Nacionais, S. G. P. S., S. A - constituiu a ENONDAS, SA, uma empresa do Grupo REN,
com o objectivo de gerir a concesso da Zona Piloto Portuguesa, a qual suportada
num contrato estabelecido com o Estado Portugus (minuta definida na Resoluo do
Conselho de Ministros n. 49/2010, de 1 de Julho1), assinado no dia 15 de Outubro de
2010.

Aprova a minuta de contrato de concesso da explorao, em regime de servio pblico, da zona piloto
identificada no Decreto-Lei n. 5/2008, de 8 de Janeiro, e da utilizao privativa dos recursos hdricos do domnio
pblico, para a produo de energia elctrica a partir da energia das ondas do mar.

217

TIAGO ANDRADE E SOUSA

2.1. Aspectos do Contrato de Concesso


O Contrato de Concesso define todos os aspectos de funcionamento da Zona
Piloto, designadamente, propriedade de bens, obrigaes da concessionria, regime
econmico-financeiro. Apresentam-se, de seguida, a ttulo exemplificativo, alguns dos
pontos mais relevantes do Contrato em termos do arranque e operao da Zona
Piloto.
2.1.1. Clusula 3. - Objecto e mbito da Concesso
Extracto da Clusula 3.:
1. A Concesso tem por objecto a explorao da Zona Piloto, incluindo as
respectivas instalaes de apoio e servios complementares e acessrios que
possam contribuir para a melhor prossecuo dos objectivos respeitantes
produo de energia elctrica a partir das ondas do mar, definidos neste
contrato e na lei.
2. A Concesso a que se refere o nmero anterior inclui a autorizao para a
utilizao da faixa correspondente ao corredor para implantao das infraestruturas para ligao rede elctrica pblica e a utilizao de recursos
hdricos do domnio pblico hdrico em regime de concesso, conforme
identificados no anexo I ao Decreto-Lei n. 5/2008, de 8 de Janeiro, bem como
a fiscalizao da utilizao por terceiros dos recursos hdricos que sejam
necessrios para a produo de energia elctrica a partir da energia das
ondas.
3. A Concesso integra ainda, no mbito da explorao da Zona Piloto, a
competncia para a atribuio das licenas de estabelecimento e de
explorao da actividade de produo de energia elctrica a partir da energia
das ondas do mar, nos termos constantes da legislao aplicvel, bem como
para a fiscalizao dessas actividades.
4. A Concessionria pode autorizar o desenvolvimento de outras actividades
para alm da produo de energia elctrica a partir das ondas do mar, aps
aprovao prvia dos membros do governo responsveis pela rea das
finanas e da energia, desde que as actividades se subordinem utilizao
preferencial da produo energtica e sejam admitidas nos termos do regime
de utilizao dos recursos hdricos, devendo ser obtido o necessrio ttulo de
utilizao dos recursos hdricos e observada a legislao em vigor.

218

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

2.1.2. Clusula 12. - Competncias da Concessionria (bases do conceito one


stop shop)
Extracto da Clusula 12.:
1 - So competncias da Concessionria:
a) Licenciar as instalaes de produo
b) Licenciar alteraes, modificaes e
c) Fiscalizar as actividades de produo de energia elctrica na Zona Piloto
d) Promover a instalao e manuteno das infra-estruturas comuns
e) Promover ou autorizar a promoo do desenvolvimento cientfico
f) Informar periodicamente
g) Propor ao membro do Governo responsvel pela rea da energia o valor das
tarifas
h) Cobrar taxas pela emisso de licenas
i) Fixar e cobrar rendas e outras verbas aos promotores
j) Garantir adequados mecanismos de divulgao
l) Constituir servides
m) Proceder ao registo
n) Informar o Concedente das contas
o) Diligenciar junto da concessionria da rede nacional
(...)
2.2. Legislao Complementar
2.2.1. Lei de Bases da Poltica de Ordenamento e de Gesto do Espao Martimo
Nacional: Lei n. 17/2014, de 10 de Abril
Complementarmente, o Governo aprovou legislao relacionada com o ambiente
martimo, na qual tem enquadramento a actividade a desenvolver pela ENONDAS
como concessionria da Zona Piloto. Apresentam-se, a ttulo exemplificativo, extractos
da Lei n. 14/2014, de 10 de Abril.
Artigo 1. - Objeto e mbito
1 - A presente lei estabelece as bases da poltica de ordenamento e de gesto do
espao martimo nacional identificado no artigo seguinte.
219

TIAGO ANDRADE E SOUSA

2 - A poltica de ordenamento e de gesto do espao martimo nacional define e


integra as aes promovidas pelo Estado portugus, visando assegurar uma
adequada organizao e utilizao do espao martimo nacional, na
perspetiva da sua valorizao e salvaguarda, tendo como finalidade contribuir
para o desenvolvimento sustentvel do Pas.
3 - Sem prejuzo do disposto no nmero seguinte, a presente lei no se aplica a
atividades que, pela sua natureza e atendendo ao seu objeto, visem
exclusivamente a defesa nacional ou a segurana interna do Estado
portugus.
4 - No exerccio das atividades referidas no nmero anterior, o Governo atua em
conformidade com os princpios e os objetivos do ordenamento e da gesto do
espao martimo nacional previstos na presente lei e respetiva legislao
complementar.
Artigo 11. - Conflitos de usos ou de atividades
1. No mbito da elaborao dos planos de afetao, quando se verifique um
caso de conflito entre usos ou atividades, em curso ou a desenvolver, no
espao martimo nacional, na determinao do uso ou da atividade
prevalecente, so seguidos os seguintes critrios de preferncia na
determinao do uso ou da atividade prevalecente, desde que estejam
assegurados o bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras:
a) Maior vantagem social e econmica para o pas, nomeadamente pela criao
de emprego e qualificao de
recursos humanos, pela criao de
valor e pelo contributo para o
desenvolvimento sustentvel; (...)
Artigo 32. - Disposio transitria
1. At entrada em vigor da legislao
complementar prevista no artigo
anterior, a utilizao espacial do
espao martimo nacional continua a
reger-se
pelas
disposies
normativas anteriormente vigentes.
2. Os ttulos de utilizao dos recursos
no espao martimo nacional
emitidos ao abrigo de legislao
220

Localizao da Zona Piloto (fonte: ENONDAS)

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

anterior mantm-se em vigor nos termos em que o foram, designadamente no


que respeita aos direitos de utilizao espacial que lhes so inerentes.
2.2.2. Resoluo do Conselho de Ministros n. 20/20132: PNAER 2020 - Anexo I,
Parte II, Quadro 3
O PNAER 2020 constitui uma base legislativa na qual a Zona Piloto se enquadrar.
Estabelece, entre outros aspectos, um conjunto de objectivos a atingir em termos de
produo da energia elctrica.
No Anexo I, Parte II, Quadro 3, estabelecida estimativa do contributo de cada
tecnologia baseada em FER (fontes de energia renovvel3) para alcanar os objectivos
de 2020 e trajectria indicativa das quotas provenientes de FER no sector da
eletricidade at 2020.
No caso da energia proveniente das ondas do mar prev-se a instalao at 6 MW,
sendo previsvel que o envolvimento da Zona Piloto seja determinante.

Objectivos de produo energtica de fonte renovvel (fonte: Dirio da Repblica, 1 srie, n. 70 10 de Abril
de 2013)

Resoluo do Conselho de Ministros n. 20/2013, de 10 de Abril, aprova o Plano Nacional de Aco para a
Eficincia Energtica para o perodo 2013-2016 e o Plano Nacional de Aco para as Energias Renovveis para o
perodo 2013-2020. Na Resoluo do Conselho de Ministros n. 29/2010, de 15 de Abril, tinha sido aprovada a
Estratgia Nacional para a Energia 2020.
3

Ver o Despacho Conjunto n. 51/2004, de 31 de Janeiro, Produo de eletricidade a partir das seguintes FER:
elica, hdrica, biomassa, biogs, ondas e fotovoltaica.

221

TIAGO ANDRADE E SOUSA

3. CARACTERSTICAS DA ZONA PILOTO E DESENVOLVIMENTO DE ACES

3.1. Descrio
A Zona Piloto Portuguesa (ZP) engloba uma rea
de cerca de 320 km2 e est situada perto de S.
Pedro de Moel, entre a Figueira da Foz e a Nazar. A
ZP constitui o espao martimo delimitado sob
soberania ou jurisdio nacional em guas de
profundidades compreendidas entre 30 e 90
metros. Possui um conjunto de caractersticas
naturais que favorecem a instalao de dispositivos
de gerao de energia a partir das ondas,
designadamente:
Boa ondulao,
destrutiva;

sem

ser

muito

Poucas tempestades, maioritariamente


no inverno;

Localizao da Zona Piloto (fonte: Dirio da


Repblica, 1 srie, n 5 8 de Janeiro de 2008)

Boas janelas de trabalho, com muita


ondulao e pouco vento;
Baixa intensidade de correntes marinhas e ausncia de correntes de mars;
Trfego martimo reduzido;
Fundo do mar composto essencialmente por areia e cascalho, sem
afloramentos;
Proximidade de portos e estaleiros.
O objectivo fundamental da ZP tornar-se um espao
aberto, na costa atlntica, dedicado ao desenvolvimento
de energias de fonte ou localizao ocenica, com especial
nfase na energia das ondas e na elica offshore. Para
operacionalizar a ZP, dando cumprimento s obrigaes
estabelecidas no Contrato de Concesso, a ENONDAS
desenvolveu j um conjunto de aces de base,
aguardando autorizao da tutela para o lanamento das
restantes aces.

222

Orografia do fundo marinho da Zona


Piloto (fonte: ENONDAS)

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

3.2. Trabalho realizado


a) Regulamento de Acesso da ZP 4
Estabelece os princpios gerais a
que os promotores estaro
sujeitos durante a actividade
que venham a desenvolver na
ZP no que toca designadamente
aos procedimentos para o
licenciamento, rendas, tarifas e
a utilizao das zonas e dos
equipamentos comuns.

Colocao de bia ADCP na Zona Piloto (fonte: ENONDAS)

Foi objecto de aprovao provisria por parte da DGEG e esteve em


discusso pblica at ao passado dia 12/10/2014.
b) Caracterizao geofsica da ZP
Executada pelo Instituto Hidrogrfico, aborda vrios aspectos, tais como:
Batimetria e
Morfologia

Estruturas
Sedimentares

Cartografia da
cobertura dos
sedimentos

Criao da
situao de
referncia para a
qualidade da gua
e dos sedimentos

Deteco de
objectos

Oceanografia

Segurana de
navegao

Integrao e
Apresentao de
Dados
georreferenciados

Dinmica de
sedimentos nas
reas costeiras e
nos corredores de
acesso

O regulamento est disponvel em <www.oceanplug.pt>.

223

TIAGO ANDRADE E SOUSA

De acordo com os dados obtidos, a ZP possui um elevado potencial


energtico, com uma grande exposio aos elementos oceanogrficos,
especialmente aos ventos e s ondas.
Foi objecto de aprovao provisria por parte da DGEG e esteve em
discusso pblica at ao passado dia 12/10/2014.
Toda a informao recolhida gratuita e est disponvel em
<www.oceanplug. pt>.
c) Censo de Aves e Mamferos
A caracterizao geofsica da ZP foi complementada com a realizao de um censo
de aves e mamferos que habitam a zona de forma permanente ou em trnsito
migratrio. Os censos visuais realizados utilizaram metodologias estandardizadas a
nvel europeu pela ESAS (European Seabirds At Sea) e pela MMA (Marine Mammal
Association).
Foi identificada uma multiplicidade de espcies das quais se destacam:

Cagarra

Fura-bucho

Alcatraz

Gaivota depatas-amarelas

Golfinho
Comum

Tartaruga
Comum

Espcies animais identificadas e sua localizao na Zona Piloto (fonte: ENONDAS)

d) Caracterizao ambiental da ZP
A caracterizao ambiental da ZP, elaborada previamente instalao e avaliao
ambiental de projectos de aproveitamento da energia renovvel de fonte ou
localizao ocenica, permitir futuramente:
Servir de ponto de partida caracterizao da situao de referncia dos
EIncA (Estudos de Incidncias Ambientais) e eventuais EIA (Estudos de
Impacte Ambiental) a elaborar para projectos que se venham a instalar na
224

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

ZP, permitindo estabelecer, simultaneamente, uma definio do mbito


para esses mesmos estudos.
Reunir elementos que sirvam de base caracterizao da situao de
referncia dos EIncA de projectos a instalar na ZP e eventuais EIA a
elaborar no mbito da infra-estruturao da ZP, nomeadamente para as
alternativas de corredores de ligao a terra existentes, viveis do ponto de
vista tcnico e econmico, permitindo estabelecer, simultaneamente, uma
definio do mbito para esses mesmos estudos.
Alguns dos aspectos abordados:

Clima

Recursos
hdricos

Hidrodinmica,
sedimentologia,
geologia,
sismicidade e
neotectnica

Ambiente
acstico

Fauna e flora
aqutica

Ecossistemas
bentnicos

Paisagem,
ordenamento
do territrio e
espao
martimo

Populao e
actividades
econmicas

Patrimnio
arqueolgico

Foi objecto de aprovao provisria


por parte da DGEG e esteve em
discusso pblica at ao passado dia
30/11/2014.
Toda a informao recolhida
gratuita e est disponvel em:
<www.oceanplug.pt>.

225

Vista do Pinhal de Leiria prxima da Zona Piloto


(fonte: ENONDAS)

TIAGO ANDRADE E SOUSA

e) Definio de corredores de acesso terrestres


Estabelece os traados dos corredores
de ligao da ZP a sub-estaes da
rede elctrica.
Identifica zonas de atravessamento,
designadamente martimas, dunares,
floresta e urbanas.
Identifica as servides necessrias
criao das condies de segurana
requeridas infra-estrutura.

Zona Piloto e corredores de acesso (fonte:


ENONDAS)

Documento em apreciao pela DGEG.


3.3. Projectos e prazos
A ENONDAS tem prosseguido com o desenvolvimento das actividades decorrentes
do Contrato de Concesso, encontrando-se concludas trs fases determinantes para o
arranque do projecto que consistiram na execuo da Caracterizao Geofsica,
Caracterizao Ambiental e
Regulamento de Acesso da
Zona
Piloto.
A
fase
relacionada
com
infraestruturas
(projecto
e
construo) aguarda resposta
da
tutela
ao
pedido
efectuado pela ENONDAS
para alterao legislativa do
Decreto-Lei n. 5/20085 e do
Decreto-Lei n. 238/2008. 6
3.4. Outras actividades
Faz parte das atribuies da ENONDAS, SA, como concessionria, a divulgao e
promoo da Zona Piloto, bem como a promoo do conhecimento cientfico e
tecnolgico relacionado com as energias marinhas. Neste sentido, para alm dos
5

De 15 de Dezembro, aprova as bases de concesso para a explorao da zona piloto para a produo de
energia elctrica a partir da energia das ondas e atribui a respectiva concesso a uma sociedade a constituir pela
REN - Redes Energticas Nacionais, S. G. P. S., S. A.
6

De 8 de Janeiro, no uso da autorizao legislativa concedida pela Lei n. 57/2007, de 31 de Agosto, estabelece
o regime jurdico de acesso e exerccio da actividade de produo de eletricidade a partir da energia das ondas.

226

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

mltiplos contactos estabelecidos com promotores, universidades, indstria, etc., a


ENONDAS, SA, estabeleceu recentemente um Memorando de Entendimento com
um promotor europeu que:
Planeia um desenvolvimento
em duas fases de um sistema
em escala 1/3.
Est a considerar desenvolver
as duas fases em Portugal.

4.

Colocao de bia multiparmetro na Zona Piloto (fonte:


ENONDAS)

PRXIMOS PASSOS

4.1. Aces a desenvolver


Existe, ainda, um conjunto importante de aces a desenvolver, necessrias para o
estabelecimento da Zona Piloto, destacando-se a criao de documentao
operacional e projecto de infra-estruturas.
a) Vertente documental
Plano de Segurana Martima.
Plano de Operao e Manuteno.
Constituio das servides terrestres e martimas e seu registo junto das
entidades competentes.
Definio das infra-estruturas nuticas de apoio instalao e manuteno
de parques de energia offshore.
Definio das infra-estruturas de suporte aos sistemas de vigilncia e
segurana a instalar pelas entidades competentes.
Regulamento de utilizao das seguintes infra-estruturas comuns da ZP:
- Corredores de acesso;
- Infra-estruturas nuticas de apoio;
- Infra-estruturas de suporte aos sistemas de segurana e vigilncia.

227

TIAGO ANDRADE E SOUSA

b) Vertente de projecto de infra-estruturas


Cabos e conexes submarinas.
Sub-estao onshore.
Corredores terrestres e martimos.
Ligao rede elctrica.
4.2. Plano de Desenvolvimento da Zona Piloto
Tendo em vista a activao do plano de
desenvolvimento da ZP, a ENONDAS, SA,
submeteu tutela um pedido de alterao
legislativa que possibilite o arranque da instalao
da infra-estrutura elctrica que permita a ligao
da rede elctrica pblica ao ponto de conexo
offshore.
Foram definidas duas fases de implementao
para a Zona Piloto:

Perspectiva de implantao de parques de


energia das ondas na Zona Piloto
(fonte: ENONDAS)

Fase 1: Criao de Zona de Testes e Pr-Comercial:


Desenvolvimento da ZP de modo a que possa receber, em regime de
demonstrao de conceito e pr-comercial, equipamentos de gerao de
energia elctrica (baseados em energia das ondas).
A concessionria da rede elctrica garante a construo, junto da zona
piloto, das infra-estruturas necessrias para receber a energia elctrica
fornecida pelos promotores.
Instalao da infra-estrutura elctrica que permita a injeco na Rede de
Distribuio at 80 MW.
Fase 2: Comercial (conforme necessrio):
A concessionria da rede elctrica garante a construo, junto da zona
piloto, das infra-estruturas necessrias para receber a energia elctrica
fornecida pelos promotores.
Instalao da infra-estrutura elctrica que permita a injeco na Rede de
Transporte at 250 MW.

228

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

5.

A ENVOLVENTE DA ZONA PILOTO

Um dos factores de atractividade de promotores para a ZP est relacionado com a


panplia de servios que sero requeridos, e que podero ser prestados por entidades
locais, diminuindo custos de projecto e potenciando o desenvolvimento de knowhow nacional.
5.1. Servios disponveis localizados perto da ZP - Sinergias com outras entidades
nacionais
Universidades e Institutos orientados para o I&D na rea offshore.
Portos e estaleiros.
Indstria de componentes elctricos e electrnicos.
Operadores martimos.
Outros (ver em <http://globalfind.globalparques.pt>).
5.2. Prottipos testados em Portugal
Portugal j foi palco de teste de alguns prottipos baseados em diversas
tecnologias. Embora, no realizados na ZP, esta ter condies para acolher alguns
deles, designadamente os vocacionados para offshore.

AWS em Peniche (fonte:


http://awsocean.com)

Windfloat na Aguadoura
(http://www.demowfloat.eu)

Pelamis na Aguadoura (fonte: http://www.powertechnology.com/)

Central do Pico (fonte:


www.wavec.org)

Waverooler em Peniche (fonte:


http://aw-energy.com)

229

TIAGO ANDRADE E SOUSA

5.3. Zonas de desenvolvimento similares na Europa


Existem na Europa zonas de testes que operam em modo similar ZP. Esta
diversidade, num sector emergente que requer forte investimento recomenda que
seja desenvolvido um modelo de cooperao de modo a promover a instalao de
tecnologias relacionadas com a produo de energia a partir de fontes marinhas.
Com este objectivo, a ENONDAS, SA, tornou-se membro do OEF (Ocean Energy Forum)
de modo a poder participar de uma forma mais activa no desenvolvimento do sector
europeu de energias marinhas.

OEF

Espanha

Esccia

Irlanda

Inglaterra

http://bimep.com/
http://ec.europa.eu/
http://www.emec.org.uk/

http://www.seai.ie/

http://www.wavehub.co.uk/

6. DESAFIOS E CONSTRANGIMENTOS AO DESENVOLVIMENTO DA ZONA PILOTO


O estabelecimento da ZP enfrenta um conjunto de desafios que urge ultrapassar
nas diversas vertentes, legislativas e tcnicas, designadamente:
1.- Aprovao do investimento na infra-estrutura, sem o qual no ser possvel
tornar a ZP mais atractiva para os promotores.
2.- Concretizao da alterao legislativa submetida tutela:
a) Decreto-Lei n. 5/2008: artigos 1. a 5., 7., 8., 10. a 12., 14., 21.,
22., 24., 27. a 32., 34. a 36., 40., 41., 45., 46., 48., 49. e
Anexo II);
b) Decreto-Lei n. 238/2008: artigo 4., Anexo I.
3.- Outros projectos localizados fora da ZP potenciam a disperso do
investimento em tecnologias de gerao de energia a partir de fonte ocenica.
4.- Maturidade das tecnologias. Os dispositivos de gerao de energia a partir
das ondas encontram-se ainda em fase de testes, apresentando um ritmo lento
230

ZONA PILOTO DAS ONDAS: ENQUADRAMENTO E NOVOS DESAFIOS

de desenvolvimento, complementada com a existncia de uma multiplicidade de


tecnologias que pulverizam a capacidade de financiamento.
5.- Tarifrio. O desenvolvimento das energias renovveis emergentes requer,
normalmente, tarifrios atractivos para os promotores.

CONCLUSES
Em sntese, verifica-se que Portugal apresenta as condies ideais para o
desenvolvimento das energias renovveis marinhas, existindo vrias Zonas de Teste na
Europa, mas nenhuma com as boas condies geofsicas que existem na Zona Piloto
Portuguesa, designadamente um elevado potencial energtico, sem muitas
tempestades destrutivas.
Adicionalmente, o Regulamento de Acesso
possibilita que os promotores podem
desenvolver o seu projecto desde a
demonstrao de conceito at fase comercial
sempre no mesmo local, numa tica de onestop-shop.
Portugal beneficiar com o desenvolvimento
de energias ocenicas, nomeadamente com a Perspectiva da orla costeira de Pedrogo (fonte: ENONDAS)
atraco de investimentos estrangeiros, a
revitalizao do sector martimo e criao de empregos directos e indirectos.
Complementarmente, com o desenvolvimento destes projectos, a possibilidade de
iniciativas maiores, como uma SuperGrid Atlntica ou o transporte de energia em
corrente contnua, constitui um importante potencial que importa no negligenciar.

AGRADECIMENTO
Agradecemos ao WavEC na pessoa do Prof. Antnio Sarmento como pontos centrais
na divulgao da energia das ondas em Portugal, s entidades pblicas que tm
acarinhado a Zona Piloto Portuguesa, em especial DGEG, bem como Equipa de
Comunicao da REN que tanto tem trabalhado para potenciar este magnfico
projecto.

231

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TIAGO ANDRADE E SOUSA

232

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS


Lusa M. P. Valente, Maria Teresa Dinis, Fernando Gonalves

RESUMO
O consumo global de pescado tem vindo a aumentar, sendo Portugal o maior consumidor
da Unio Europeia, e um dos maiores do mundo, com 57 kg per capita/ano. Este aumento
global da procura tem sido essencialmente suportado por um incremento significativo da
produo aqucola, uma vez que as pescas estagnaram visto terem atingido o seu mximo
de sustentabilidade. A aquacultura o sector da produo animal que apresenta um maior
crescimento global contribuindo j com cerca de 50% do pescado consumido a nvel
mundial. Em Portugal as principais espcies produzidas so marinhas tendo-se produzido
em 2013 aproximadamente 10 mil toneladas de peixes (pregado, dourada, robalo e
linguado) e bivalves (amijoa boa, ostra e mexilho). A produo de espcies de gua doce
est limitada truta-arco-ris essencialmente no Norte e Centro do pas. Os sistemas de
produo so bastante variados, incluindo antigas salinas/esteiros (dourada e robalo),
tanques (pregado, truta e linguado) e estruturas flutuantes (jaulas) e/ou suspensas no mar
(dourada, bivalves) e em albufeiras (truta). Os bivalves (ostra e amijoa boa) so ainda
produzidos em mesas ou sobre o sedimento de zonas entre mars (parques).
O desenvolvimento da aquacultura em Portugal apresenta vrios constrangimentos que
urge resolver, nomeadamente a) a identificao e mapeamento de zonas adequadas
actividade; b) a simplificao e agilizao dos processos de licenciamento com adequao
dos perodos de licenciamento s necessidades das empresas; aumento dos prazos de
licenas; diminuio do tempo de apreciao dos processos; reduo dos custos de
contexto; c) a regulamentao de seguros para o sector; d) o acesso ao financiamento;
deviam ser fomentados e postos a concurso Fundos de Capital de Risco, aproveitando as
verbas decorrentes dos apoios comunitrios; e) a agilizao/simplificao dos processos de
candidatura a fundos comunitrios (balco nico); f) a regulamentao da apanha natural
de bivalves; g) a resoluo dos constrangimentos existentes a nvel fiscal, com equivalncia
ao sector da pesca e pecuria; h) a possibilidade de assegurar juvenis de elevada qualidade
para produo/engorda de espcies marinhas. Uma aposta no crescimento sustentvel
deste sector tem que obrigatoriamente passar pela resoluo destes problemas, de forma a
se criarem condies de investimento atraentes para as PMEs.
Palavras-chave: Aquicultura; Consumo de pescado; Offshore; Produo de bivalves;
Sistemas de recirculao de gua (RAS).

233

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

ABSTRACT
Fish consumption has been increasing worldwide. Portugal has the highest fish
consumption within EU and one of the highest in the world, with 57 kg per capita/year. This
global increase in fish demand has been mainly supported by a significant increase in
aquaculture production due to fisheries stagnation. Aquaculture is the fastest growing
animal production sector, contributing 50% to the fish consumed worldwide. Portugal
mostly farms marine species, producing in 2013 about 10 thousands tones of finfish (turbot,
seabream, seabass and sole) and shellfish (oysters, mussels and clams). Freshwater
production is limited to rainbow trout produced in the North and Center of the country.
The production systems include earth ponds (seabass and seabream), tanks (turbot,
rainbow trout and sole) and cages and/or suspended cultures in the sea (seabream,
shellfish) and freshwater reservoirs (rainbow trout). Coastal marine bottom cultures (parks)
also exist for shellfish (oysters and clams).
The development of aquaculture in Portugal still has several bottlenecks that need to be
addressed: a) identification and mapping of adequate areas for the activity; b) simplification
and shortening of time to obtaining licenses; increase the licenses duration and reduction
of local costs; c) insurance regulation to the sector; d) access to financial support including
contest to venture capital funds; e) simplification and shortening of application processes
to EU funds; f) regulation of shellfish seed catch; g) tax fees equivalent to fishery and other
animal production sectors; h) access to high quality juveniles (marine species) for growthout. The governmental commitment and involvement in the implementation of such
problems is crucial to create attractive conditions for investors and promote the sustainable
growth of aquaculture.
Keywords: Aquaculture; Offshore; Recirculation aquaculture systems (RAS); Seafood
consumption; Shellfish production.

1. AQUACULTURA MUNDIAL E CONSUMO DE PESCADO


A aquacultura o sector da produo animal que apresenta um maior crescimento
global contribuindo j com cerca de 50% do pescado consumido a nvel mundial (FAO,
2012). Este crescimento acentuado procura responder ao aumento global da procura e
consumo de pescado per capita nos pases em desenvolvimento e em particular na
sia, uma vez que as capturas de peixes selvagens estagnaram nas ltimas dcadas.
Dados da FAO (2014) demonstram que o volume de capturas permaneceu estvel nas
2 ltimas dcadas tendo o consumo de pescado per capita aumentado 70% nos
ltimos 40 anos. De acordo com ltimas estimativas, at 2020 ir ser necessrio um
acrscimo de aproximadamente 25 milhes de toneladas na oferta mundial de
pescado que ter de ser obtido atravs da aquacultura (Figura 1). A sia de longe o

234

LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

maior produtor aqucola do mundo, contribuindo com 89% da produo total; s a


China contribui com 60%.
A contribuio da aquacultura continuar a aumentar devido s limitaes da
captura de espcies selvagens, ao aumento da populao e a uma maior confiana do
consumidor, pois cada vez mais a aquacultura praticada de uma forma responsvel e
sustentvel, tendo em conta a conservao do ambiente e dos recursos naturais e
garantindo elevados padres de segurana alimentar.

Milhes de Toneladas
175000
150000
125000

Aquacultura*

100000
75000
50000

Pescas

25000
0
1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Figura 1: Produo mundial de pescado (FAO, 2014).


* Excluindo plantas aquticas

Portugal apresenta o maior consumo de pescado da Unio Europeia, e um dos


maiores do mundo, com 57 kg per capita/ano, sendo que a mdia europeia de 23kg
(Figura 2). No entanto, em Portugal, a disponibilidade absoluta de pescado (peixe,
crustceos e moluscos) para consumo diminuiu nos ltimos cinco anos conduzindo a
uma perda de consumo de 8,7 g/ per capita neste perodo (INE, 2015). Este consumo
tem sido essencialmente suportado pelas pescas, sendo o peso da aquacultura
nacional no fornecimento de pescado ao mercado portugus ainda muito baixo.
Portugal importa cerca de 2/3 do pescado que consome o que representa um
desequilbrio na balana comercial de > 600 milhes /ano. Este desequilbrio apenas
poder ser ultrapassado atravs do desenvolvimento sustentado, mas sustentvel, da
aquacultura.

235

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

Figura 2: Consumo de pescado per capita nos vrios Estados Membros em 2010. Inclui-se a
Islndia e o Japo (dados de 2009) para comparao relativa (Fontes: FAO e Eumofa).

2. PRODUO AQUCOLA EM PORTUGAL


No contexto europeu, vrios pases apostaram na produo aqucola, tendo hoje
um maior peso nas decises comunitrias, mas em Portugal a aquacultura uma
actividade primria relativamente recente, cujas produes tm ficado aqum das
expectativas criadas aquando da sua entrada na Unio Europeia (Figura 3).
Segundo dados do INE (2014), a produo de pescado em Portugal manteve-se
estvel at 2011, tendo em 2012 registado um incremento. O sector conheceu um
rpido crescimento nos anos 80, mas no incio da dcada de 90 sofreu uma reduo de
produo, fundamentalmente devido a falhas estruturais dos mtodos de produo e
falta de critrios na aplicao dos Fundos Comunitrios, culminando na inviabilidade
econmica de muitas das novas unidades. Por outro lado, Portugal decidiu continuar a
promover a pesca ao invs de apoiar projectos estruturantes na rea da aquacultura.
Em 2012, segundo dados do INE (2015), a produo nacional atingiu as 10.939
toneladas, correspondendo a pouco mais de 1,7% do total do consumo nacional de
pescado. Salienta-se o facto de mais das 4 mil e 700 toneladas produzidas
corresponderem a duas espcies (o pregado e a ameijoa-boa). Contudo, a produo
nacional voltou a cair em 2013 para as 9.955 toneladas. Segundo a APA Associao
Portuguesa de Aquacultores, em 2014 a produo ter aumentado para os valores
atingidos em 2012, aumento este que se continuar a verificar em 2015.

236

LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

Produo em Aquacultura nos Estados Membros


300000

Volume (toneladas)

250000
200000
150000
100000
50000

UK
FR
GR
ES
IT
IE
DK
HR
DE
NL
PL
PT
MT
FI
SE
CZ
HU
CY
BG
RO
AT
LT
LV
SI
SK
EE
BE

Figura 3: Produo aqucola em 2011 nos Estados-Membros da Unio Europeia


(Fonte: EU, 2014).
Cdigo usados para os vrios pases:
BE- Blgica, BG-Bulgria, CZ- republica Checa, DK-Dinamarca, DE-Alemanha, EE- Estnia, ES-Espanha,
FR-Frana, GR-Grcia, HR-Crocia, IE-Irlanda, IT-Itlia, CY-Chipre, LV-Letnia, LT-Litunia, LULuxemburgo, HU-Hungria, MT-Malta, NL-Holanda, AT-ustria, PL-Polnia, PT-Portugal, RO-Romnia,
SI-Eslovnia, SK-Eslovquia, FI-Finlndia, SE-Sucia, UK-Reino Unido.

Tabela 1: Produo aqucola em Portugal em 2013 (INE, 2015).


Espcie

Produo (toneladas)

Pregado

2 353

Amijoa

2 372 *

Dourada

1 201 **

Ostra

995 ***

Robalo Legtimo

455

237

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

Truta

772

Mexilho

1 547

Linguado

154

Outros

106

TOTAL

9 955

* 5000 segundo Ferreira et al. (2012)


** 400 so produzidas na Regio Autnoma da Madeira
*** Ferreira et al. (2012) estimou a produo de ostra na Ria Formosa
em 2.000 toneladas

Em Portugal as principais espcies cultivadas so marinhas (Tabela 1) das quais se


produziram 4.163 toneladas de peixes (pregado, dourada, robalo, linguado) e 4.914
toneladas de bivalves (amijoa boa, ostra e mexilho), em 2013 (INE, 2015). A
produo de espcies de gua doce continua limitada truta-arco-ris essencialmente
no Norte e Centro do pas (772 toneladas).

Produo de aquicultura em guas interiores e ocenicas, por NUTS II


Toneladas
6000
5000
Extensivo

4000

Semi-intensivo

3000

Intensivo
2000
1000
0
Norte

Centro

Lisboa

Alentejo Algarve Madeira

Figura 4: Distribuio da produo nacional, em 2013, por


regies e em funo do regime de produo (extensivo,
semi-intensivo e extensivo); Fonte: INE, 2015.

238

LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

No que respeita aos regimes de explorao (Figura 4), a produo em guas doces
exclusivamente intensiva (tipicamente com elevadas densidades, 8-70 kg/m3); em
guas marinhas e salobras, apenas 34,7% intensiva, sendo que 54,7% do volume
total provm do regime extensivo (utilizado sobretudo para a cultura de bivalves com
alimentao apenas natural), e 10,7% do semi-intensivo (densidades mdias 1-5
kg/m3) (INE, 2015). Os sistemas de produo so bastante variados, incluindo antigas
salinas/esteiros (dourada e robalo), tanques (pregado, truta e linguado), estruturas
flutuantes e/ou suspensas no mar (dourada, bivalves), zonas entre-mars (ameijoa-boa
e ostra) e em albufeiras (truta).
A localizao geogrfica das aquaculturas instaladas em Portugal concentra-se no
litoral e maioritariamente feita em tanques de terra, resultado do aproveitamento
em muitos casos de antigas salinas/esteiros, estendendo-se da Pvoa do Varzim a
Castro Marim (Figura 5).
Nos ltimos anos tm proliferado empresas produtoras de bivalves em zonas
estuarinas da costa Atlntica (ostra) e no Algarve em zonas estuarinas e em mar
aberto/offshore (amijoa boa, ostra, e mexilho). A produo de ostras em zonas
entre mars feita em mesas ou sobre o sedimento, recorrendo a sementes
maioritariamente adquiridas em maternidades fora do pas (Frana e Irlanda). A
amijoa boa exclusivamente produzida em parques na zona entre mars (sedimento)
no Alvor e Ria Formosa, a partir de sementes (juvenis) capturadas em bancos naturais,
uma vez que estas no so ainda produzidas em maternidades. No caso do mexilho
h uma produo bastante significativa na costa sul do Algarve, em estruturas
suspensas, uma em Sagres, outra em Lagos e outra em Olho, a partir de semente
natural. Na lagoa de Albufeira (Sesimbra) e na zona de Aveiro existem tambm
unidades mais antigas, em estruturas suspensas semelhantes s utilizadas nas Rias
Galegas.
A produo de robalo e dourada depende de um elevado nmero de unidades de
pequena dimenso localizadas em Aveiro, Figueira da Foz, Setbal, Sines, Alvor, Vila
Real de Santo Antnio e Regio Autnoma da Madeira. Estes sistemas baseiam-se, de
forma geral, na engorda de juvenis que so adquiridos em maternidades fora do pas,
o que uma limitao importante, quer em termos de disponibilidade de animais,
quer em termos de qualidade e preo dos mesmos (incluindo estado sanitrio). de
salientar que a Madeira contribui j com quase 50% da dourada produzida no pas. As
condies ambientais favorveis nesta regio, nomeadamente a temperatura da gua
e a possibilidade de produo intensiva em estruturas flutuantes (jaulas) fazem
antever um contnuo aumento de produo a curto prazo. Recentemente foram
implantadas unidades de produo de peixes planos, pregado em Mira e linguado na
239

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

Pvoa do Varzim e Aveiro. Por outro lado, a instalao recente de uma maternidade
associada a uma das unidades de engorda de linguado, no Norte do pas, potencia um
acentuado desenvolvimento da produo desta espcie, uma das de maior valor
econmico e extremamente apreciada pelo consumidor.
Tem-se igualmente apostado na diversificao da produo com uma procura de
espcies adaptadas s nossas condies ambientais e economicamente viveis. A
corvina tem sido apontada como uma espcie com potencial para o nosso pas, devido
ao seu rpido crescimento e elevado valor econmico, embora o seu crescimento
esteja altamente dependente das condies ambientais onde produzida.
Temperaturas inferiores a 18C parecem limitar o crescimento desta espcie podendo
comprometer a sua viabilidade econmica (Dias et al., 2014). Na Regio Autnoma da
Madeira, apesar das suas temperaturas de gua elevadas, no se conhecem registos
de ocorrncias de corvina. A identificao de espcies locais tem sido uma prioridade
para a regio, havendo j possibilidade de produo do sargo comum e do pargo. No
caso do pargo, os produtores no se tm interessado por esta espcie, uma vez que o
pargo do Brasil tem um preo de mercado inferior ao produzido em offshore. A seriola
(ou lrio) uma espcie em investigao, mas a sua produo em larga escala no foi
ainda considerada dado as tecnologias de produo de juvenis apresentarem ainda
algumas dificuldades.
No que diz respeito a espcies de gua doce, a produo nacional focou-se apenas
na truta-arco-ris em guas interiores de Paredes de Coura, Gers, Montalegre,
Covilh, Sabugal, Arganil, Castro D Aire, gueda e na Regio Autnoma da Madeira. O
cultivo intensivo para repovoamento de rios e albufeiras e/ou parques de pesca tem
sido muito pouco explorado.

3. PERSPECTIVAS FUTURAS PARA PORTUGAL


A viso europeia para o Desenvolvimento Sustentvel da Aquacultura assenta na
promoo da competitividade atravs do fomento de metodologias inovadoras
ambientalmente sustentveis, tendo em conta o bem-estar e a sade animal e a
perspectiva do consumidor. Um dos eixos do prximo programa do Fundo Europeu dos
Assuntos Martimos e das Pescas (FEAMP) 2014/2020 tem como objectivo fomentar
uma aquacultura ambientalmente sustentvel, eficiente, inovadora e competitiva
baseada no conhecimento. Para concretizar esta viso, o desenvolvimento aqucola em
Portugal deve apostar, quer na diferenciao, quer no aumento da produo. Estes
desafios devero ser alicerados numa relao com o sistema cientfico e tecnolgico
nacional e acompanhados de formao profissional que leve ao desenvolvimento de

240

LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

novas competncias, que sejam o suporte de novos equipamentos e metodologias de


produo.

Paredes de Coura, Gers, Covilh, Sabugal,


Arganil, Castro DAire , Madeira

Pvoa do Varzim, Torreira, Mira e Praia da Tocha

Aveiro, Figueira da Foz, Setbal, Sines,


Alvor, Vila Real de Santo Antnio e Madeira

Aveiro, Sesimbra, Sagres, Alvor, Lagos, Ria


Formosa e Algarve (Offshore )

Alvor e Ria Formosa

Figura 5: Aquacultura em Portugal Principais zonas de produo e espcies produzidas.

A diferenciao da aquacultura poder passar pelo fornecimento de produtos de


elevado valor (produtos certificados; novas formas de apresentao, processamento e
transformao mais apetecveis e convenientes aos consumidores; novas espcies com
valor acrescentado) e inovadores (proposta de alimentos funcionais, nomeadamente a
241

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

produo de espcies cujo filete foi modulado atravs da alimentao), e que


correspondam s necessidades dos consumidores dentro e fora da UE. Outro dos
objectivos a priorizar ser a identificao de novas espcies com potencial aqucola
que tenham um regime alimentar maioritariamente de herbivoria. Estas espcies
podem alimentar-se com raes constitudas essencialmente por matrias-primas
vegetais (oleaginosas, cereais, macroalgas), minimizando a utilizao de ingredientes
como as farinhas de peixe, que actualmente condicionam de sobremaneira o
crescimento sustentvel da aquacultura no mercado europeu.
O aumento nacional da produo dever apostar maioritariamente em sistemas
extensivos de alta densidade para bivalves (offshore) e intensivos, quer em terra
(sistemas de recirculao de gua - RAS), quer no mar (offshore) para peixes. Este
desenvolvimento, semelhana do previsto para os restantes pases europeus (Lane et
al., 2014) dever recorrer a sistemas mecanizados de elevada tecnologia
(automatizados) e economicamente viveis. Em Portugal, este aumento de produo
poder ser estimulado atravs do apoio a projectos piloto e de demonstrao, capazes
de passar da escala experimental escala industrial e mostrar a viabilidade, quer
tcnica, quer econmica dos modelos estudados e conferir nveis elevados de
confiana a investidores.
3.1. Regimes semi-intensivo e extensivo de alta densidade
A procura crescente do mercado de produtos diferenciados produzidos de forma
sustentvel trazem boas perspectivas para o sector aqucola em Portugal. Seria
vantajoso apostar numa marca diferenciadora nacional semelhana do que acontece
em muitos pases europeus. A produo sustentvel de peixes, particularmente de
robalo e dourada, em regimes semi-intensivos a baixa densidade (antigas
salinas/esteiros) e bivalves em regime extensivo (zonas entre mars), recorrendo a
baixo investimento, mas capaz de gerar receitas, garantem no s a produo de um
produto de elevado valor nutricional, como a proteco de zonas costeiras sensveis,
uma vez que contribuem para a manuteno das funcionalidades desses ecossistemas
(Seacase, 2010). De acordo com um estudo encomendado pelo ento designado
Ministrio do Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento
Regional (2008), existem milhares de hectares de salgado (6.029,7 ha) identificados no
pas, estando a maioria abandonados, mas com um potencial de utilizao que merece
ser ponderado.
A aposta na diferenciao do produto poder passar:
a) Pelo registo de uma marca diferenciadora (curto prazo), em que o produtor
para usufruir dessa marca tenha que seguir um caderno de encargos;

242

LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

b) A criao de uma Organizao de Produtores que possa agregar este tipo


de produo conferindo-lhe escala. A Organizao poder servir como uma
central de compras (juvenis, rao, equipamentos), garantindo a
divulgao e comercializao destes produtos;
c) Pela produo biolgica (com requisitos mais difceis de cumprir e custos de
produo mais elevados). Esta produo ser de considerar a mdio/longo
prazo. Em Portugal aplica-se o Regulamento (CE) n. 834/20071 que
estabelece os procedimentos para a produo aqucola de modo biolgico,
mas para assegurar esta produo ser necessrio o desenvolvimento
paralelo de alimentos compostos sustentveis capazes de garantir a futura
certificao da produo. Existem j duas empresas de produo de
mexilho em mar aberto, na costa do Algarve, que tm o seu produto
certificado em modo de produo biolgico (com a SGS - Socit Gnrale
de Surveillance S.A. de Portugal e com o selo de produo sustentvel pela
mais importante organizao internacional da rea, Marine Stewardship
Council - MSC).
semelhana do previsto para outros pases europeus existe ainda um grande
potencial de aumento de produo de bivalves em Portugal recorrendo
essencialmente a estruturas suspensas no mar (ostra e mexilho), embora os cultivos
em zonas entre mars possam igualmente aumentar (ostra e amijoa boa). O aumento
de produo nestas zonas est altamente condicionado pelo correcto ordenamento
dos locais existentes e possvel identificao de novas reas. No caso das ostras h
grande potencial para a sua produo em offshore com densidades mais elevadas do
que a conseguida em zonas entre mars. Este aumento de produo de ostras est, no
entanto, dependente da importao de sementes dada a inexistncia de maternidades
em Portugal capazes de suprir as necessidades actuais.
3.2. Produo intensiva
imperativo o aumento da produo aqucola em Portugal para reduzir as
importaes de peixe e diminuir o grande desequilbrio comercial actual. Este aumento
de produo tem que basear-se em espcies adequadas s nossas condies
ambientais, nos locais adequados e a preos competitivos. A curto prazo, as espcies
com maior potencial de crescimento so as seguintes:
a) Pregado e linguado em RAS (sistemas de recirculao de gua);
b) Dourada em mar aberto/offshore (Madeira) e zonas protegidas (Sines);

Regulamento (CE) n. 834/2007, do Conselho, de 28 de Junho de 2007, relativo produo biolgica e


rotulagem dos produtos biolgicos, JOUE 189/1, de 20 de Julho de 2007.

243

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

c) Trutas (guas interiores).


A aposta na diversificao das espcies de peixes marinhos no deve ser excluda,
no entanto, ser uma aposta a longo prazo. Por exemplo, a produo de atum tem
sido alvo de grande interesse, dado tratar-se de uma espcie de crescimento muito
rpido e elevado valor econmico. Contudo, deve ter-se presente a grande dificuldade
de reproduo em cativeiro que limita a disponibilidade de juvenis e a falta de raes
adaptadas s necessidades da espcie. As poucas unidades de produo existentes
esto restritas ao Algarve e dependem da engorda de juvenis selvagens capturados no
mar, sujeitos a cotas de pesca e alimentados com peixe proveniente de pescarias.
ainda de referir que o crescimento deste sector, nomeadamente a capacidade de
engorda de juvenis, depender do pouco provvel aumento da cota de pesca do atum,
ou da capacidade de ultrapassar as dificuldades de produo de juvenis em cativeiro. A
corvina outra espcie de crescimento igualmente rpido e elevado valor econmico.
Ao contrrio do atum o seu ciclo de vida est fechado, havendo por isso
disponibilidade de juvenis no mercado internacional. Todavia, conforme j referido, o
seu potencial de crescimento est muito dependente das condies ambientais onde
produzida. A escolha criteriosa da melhor zona de produo determina em grande
medida a viabilidade econmica desta produo.
3.3. Diversificao dos sistemas de produo
A aposta na diversificao dos sistemas de produo poder igualmente contribuir
de forma significativa para o desenvolvimento do sector aqucola em Portugal. O
investimento no offshore dever ser feito de forma cautelosa apostando a curto prazo
em zonas costeiras protegidas (Regies Autnomas da Madeira e Aores; costa Sul do
Algarve; Sines). O potencial de crescimento nas Regies Autnomas, em particular,
merece mais ateno. Os problemas logsticos relacionados com o transporte desta
produo para os locais de consumo (continente) representam, no entanto, um
desafio para as entidades reguladoras, produtores e investidores. Por outro lado, na
Regio Autnoma dos Aores ainda no existe tradio de aquacultura. A costa Sul do
Algarve apresenta condies de excelncia para bivalves (ostra e mexilho), prevendose um aumento de produo importante nesta zona j nos prximos anos.
Na costa continental atlntica, a viabilidade econmica do offshore est ainda
dependente do desenvolvimento de tecnologias robustas e de preo competitivo,
capazes de proteger as estruturas durante tempestades. Parece, por isso, tratar-se
uma aposta a longo prazo. Em condies ambientais adversas, mesmo que as
estruturas resistam, acresce a impossibilidade de alimentar os peixes por dificuldades
de acesso a estas plataformas, resultando em maus crescimentos e fracos retornos

244

LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

econmicos. A grande distncia a portos de servio dificulta ainda as operaes,


mesmo em dias de ondulao moderada.
Os sistemas de recirculao de gua em terra (RAS), ao contrrio do offshore, esto
pouco dependentes de condies ambientais, mas apresentam um elevado
investimento, conhecimento tecnolgico e custo energtico. Seriam desejveis
melhorias da eficincia energtica nestes sistemas (um objectivo do Horizonte 2020),
que poderiam ser alcanadas, por exemplo, atravs da integrao de energia solar
para aquecer a gua. A identificao e mapeamento de zonas adequadas para a
instalao destas unidades podero ser um forte incentivo produo RAS em
Portugal, semelhana do previsto nos vrios pases europeus (Lane et al., 2014).
Estes sistemas podero ser utilizados, quer para espcies de gua salgada, quer para
espcies de gua doce, desde que possuam elevado valor econmico. A curto prazo
prev-se apenas um aumento da produo de peixes planos (linguado e pregado) em
Portugal. Seria igualmente importante, porm, ponderar a viabilidade de produo em
RAS (com sistemas de conteno de riscos biolgicos) de espcies no autctones.
Trata-se de uma opo discutvel mas j considerada em vrios pases europeus.
Deve, ainda, chamar-se a ateno para o aumento previsto dos sistemas designados
por multitrficos integrados (IMTA), onde se combinam espcies distintas em reas
complementares como forma de optimizar a utilizao do espao e mitigar o impacto
ambiental (Lane et al., 2014). Este tipo de sistemas tiram proveito dos desperdcios
originados por uma espcie e utilizam-nos para fazer crescer outra/s espcie/s. Esta
metodologia tem sido desenvolvida promovendo, por exemplo, a integrao de peixes,
bivalves (ostras) e algas em terra e em offshore, integrando jaulas para peixes com
cultivos de moluscos em cordas. Em Portugal realizaram-se estudos de produo de
algas em efluentes de piscicultura na zona de Aveiro com resultados muito positivos
(Abreu et al., 2011), e peixes e bivalves em tanques de terra (Machado et al., 2014;
Quental et al., 2014).

4. PROBLEMAS A RESOLVER
Apesar da grande vontade poltica em desenvolver a aquacultura, foram
identificados vrios constrangimentos que ainda limitam a to espectvel revoluo
azul. O aumento sustentvel deste sector em Portugal est em grande medida
dependente de um conjunto de problemas que urge resolver atravs de medidas
concretas:
a) Identificao e mapeamento de zonas adequadas actividade; criao de
uma plataforma digital onde estejam referenciados os locais disponveis
245

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

(balco nico transversal a todas as espcies; est consignado na nova Lei


de bases de ordenamento e gesto de espao martimo (Lei n. 17/2014 e
respectiva regulamentao pelo Decreto-Lei n. 38/2015), mas no foi
implementado e exclui as espcies de gua doce);
b) Simplificao e agilizao dos processos de licenciamento, com
adequao dos perodos de licenciamento s necessidades das empresas;
aumento dos prazos de licenas; diminuio do tempo de apreciao dos
processos; reduo dos custos de contexto;
c) Regulamentao de seguros para o sector;
d) Acesso ao financiamento; deviam ser fomentados e postos a concurso
Fundos de Capital de Risco, aproveitando as verbas decorrentes dos apoios
comunitrios;
e) Agilizao/simplificao dos processos de candidatura a fundos
comunitrios;
f) Regulamentao da apanha natural de bivalves;
g) Resoluo dos constrangimentos existentes a nvel fiscal, com
equivalncia ao sector da pesca e pecuria;
h) Possibilidade de assegurar juvenis de qualidade para produo/engorda
de espcies marinhas (associada falta de maternidades no pas).
Em concluso, uma aposta no crescimento sustentvel do sector da aquacultura
tem obrigatoriamente que passar pela resoluo destes problemas, de forma a se
criarem condies de investimento favorveis e atraentes para as PMEs. Assegurar a
coerncia e aplicao efectiva dos vrios planos estratgicos nacionais deve ser uma
prioridade clara das polticas pblicas para permitir o desenvolvimento efectivo do
sector.

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LUSA VALENTE, MARIA TERESA DINIS, FERNANDO GONALVES

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247

AQUICULTURA EM PORTUGAL: PRESENTE E PERSPECTIVAS FUTURAS

MINISTRIO DA AGRICULTURA DESENVOLVIMENTO RURAL E PESCAS E MINISTRIO


DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO DESENVOLVIMENTO
REGIONAL, Relatrio Final do Grupo de trabalho sobre o sector da aquicultura em
Portugal, Novembro de
2008. Disponvel em <http://www.dgrm.minagricultura.pt/xeo/attachfileu.jsp?look_parentBoui=170450&att_display=n&att_downl
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248

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FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA


Jos Manoel Silva Carreira

RESUMO
No exerccio da soberania martima Portugal desenvolve, nos espaos martimos sob
soberania ou jurisdio nacional, aces de segurana da navegao, de fiscalizao e de
polcia atravs do Sistema da Autoridade Martima (SAM), que integra todas as entidades
pblicas, de nvel central ou local, que exercem poderes de autoridade martima, traduzidos
em actos de Estado, de procedimentos administrativos e de registo martimo, tendentes
imposio das leis e regulamentos aplicveis queles espaos. O presente texto pretende
dar uma viso do SAM nos seus aspectos jurdicos, orgnicos e funcionais, assim como dos
mecanismos de coordenao imprescindveis sua eficcia. O SAM enquanto instrumento
da autoridade do Estado no mar actua nos domnios da preveno da criminalidade por via
martima, da segurana martima e da proteco e preservao do meio marinho. A
fiscalizao, por sua vez, dirigida imposio das regras do espao, proteco do
patrimnio martimo, e garantia da segurana das pessoa, dos bens e das actividades
legtimas no espao martimo nacional. feita igualmente uma breve referncia ao Sistema
Nacional de Busca e Salvamento Martimo que exige importantes meios de vigilncia e de
interveno pela grande extenso das duas Regies de Busca e Salvamento Martimo que
so da responsabilidade nacional.
Palavras-chave: Autoridade Martima; Fiscalizao; Zonas martimas.

ABSTRACT
Portugal exercises its coastal State sovereign rights and performs its duties in its maritime
zones in accordance with the provisions of the International Law, maxime the United
Nations Convention on the Law of the Sea, 1982, and the Portuguese Municipal Law. The
Sistema da Autoridade Martima (SAM) (the Portuguese Maritime Authority System) is the
main tool of the Portuguese State for the exercise of its maritime jurisdiction, and for the
maritime law enforcement. The present text aims to offer a view on the SAM, in its legal,
stuctural, and operational dimensions, and on its coordination mechanisms as well. A short
reference is also made to the Portuguese Maritime Search and Recue System, which
requires a very wide range of search and rescue sea and air assets to cover the two Search
and Recue Regions under the Portuguese responsability, which extends west of the Aores
Islands, and south nearly to Cabo Verde Islands.
Keywords: Maritime law enforcement; Maritime zones; Portuguese Maritime Authority.
249

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

INTRODUO
Encerrado o ciclo do Imprio o mar surge como uma das janelas de oportunidade
para a sobrevivncia do Pas; o uso do mar e a explorao dos seus recursos tm
enorme relevncia econmica se bem que, nalguns aspectos, ainda em mero
potencial.
Prosseguindo a apropriao dessa riqueza os Estados ribeirinhos, no constituindo
Portugal excepo, procuram sempre estender o seu poder, de preferncia em
exclusivo, sobre o mar. E, numa permanente tenso entre o princpio da liberdade dos
mares e o princpio da soberania martima dos Estados, estes conseguiram ver
consagrados na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), os
seus direitos sobre vastos espaos martimos subtraindo-os assim natureza de res
comunnis omnium.
A soberania martima dos Estados, segundo o Prof. Marques Guedes,1 traduz-se em
dois poderes fundamentais: O poder de domnio que lhes permite reger os seus
espaos martimos como fonte de extraco de certos bens, e o poder de imprio pelo
qual regulam as actividades humanas do meio martimo nos espaos martimos sob a
sua jurisdio; sendo que estes poderes se concretizam atravs do poder legislativo ou
regulador; do poder jurisdicional, que reserva aos Estados e respectivos rgos
jurisdicionais dirimir os conflitos que surjam nos espaos martimos sob a sua
jurisdio; e do poder de policiamento martimo para impor as normas dos Estados
(actividade administrativa).
A fiscalizao do espao martimo nacional,2 tema proposto, insere-se no quadro do
poder de policiamento martimo do Estado Portugus, cujo entendimento exige uma
viso do conjunto das actividades de segurana e vigilncia do mar, condio de
eficcia da fiscalizao, e que so desenvolvidas pelos rgos e servios do Sistema da
Autoridade Martima, razo do subttulo desta apresentao.

1.

O ESPAO MARTIMO NACIONAL CARACTERIZAO, ACTIVIDADES,


AMEAAS

A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), assinada em


Montego Bay em 1982, e que integra o ordenamento jurdico nacional desde
Dezembro de 1997, estabelece a largura do mar territorial (MT) at s 12 milhas
1

Armando Marques Guedes, Direito do Mar, IDN, Lisboa, 1989, passim.

Conceito de Espao Martimo Nacional: Lei n. 17/2014, de 10 de Abril, DR I, n. 71, p. 2358, maxime artigo

2..

250

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

nuticas, a zona contgua (ZC) at s 24 milhas nuticas e a zona econmica exclusiva


(ZEE) at s 200 milhas nuticas. A necessidade de o pas deter uma zona contgua
levou a que este espao fosse declarado na Lei n. 34/2006, de 28 de Julho.3
No respeitante plataforma continental (PC), Portugal desenvolveu estudos
geolgicos quanto perspectiva do seu alargamento para alm das 200 milhas
nuticas,4 tendo j sido entregue a documentao pertinente na Comisso de Limites
da Plataforma Continental,5 das Naes Unidas.
Fora da diviso espacial contida na CNUDM, h uma zona martima especfica6 com
significativo relevo para Portugal: a rea de responsabilidade nacional para busca e
salvamento no mar (Search and Rescue- SAR), tendo o nosso Pas duas regies
atribudas com uma rea total conjunta de cerca de 5.792.740 km2, o que exige um
grande esforo em termos de empenhamento aero-naval.
A jurisdio martima do Estado exerce-se igualmente no domnio pblico martimo
que estende para terra, em regra com a largura de 50 metros, medidos a partir da
linha da mxima preia-mar de guas vivas equinociais.7
Portugal , assim, um pas de forte pendor martimo, as suas guas jurisdicionais,
com mais de 1.720.000 Km2, correspondem ao 11. espao martimo maior do mundo
e o maior de entre todos os pases da Europa em espaos do continente europeu,
estimando-se que cruzam diariamente as guas sob jurisdio nacional quase 500
navios, o que representa cerca de 70% de todo o comrcio externo martimo europeu.
Noutro mbito, o do designado cluster martimo, o valor econmico das actividades
ligadas ao mar hoje 2% do PIB nacional, correspondendo a cerca de 75 mil empregos
directos. Considerando os efeitos directos e indirectos, o valor total entre 5 e 6% do
PIB portugus. O efeito multiplicador mdio noutras actividades e no emprego cerca
de 2,8. A economia do mar tem ainda potencial para representar no primeiro quartel
do sculo XXI, directamente 4 a 5% do PIB e, no conjunto, englobando efeitos
indirectos 10 a 12% do PIB portugus.8 Com boas perspectivas a mdio prazo surge j a

Lei n. 34/2006, de 28 de Julho, DR I, n. 145, p. 5374, determina a extenso das zonas martimas sob
soberania ou jurisdio nacional e os poderes que o Estado Portugus nelas exerce, bem como os poderes exercidos
no alto mar.
4

Nos termos do artigo 76. da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982 (CNUDM).

Anexo II da CNUDM.

Ver n. 2 do artigo 1. da Lei n. 34/2006, de 28 de Junho.

Lei n. 54/2005, de 15 de Novembro, DR I, n. 219, p. 6520, artigo 11., alterada pela Lei n. 78/2013, de 21 de
Novembro, DR I, n. 226, p. 6519, e pela Lei n. 34/2014, de 19 de Junho, DR I, n. 116, p. 3158.
8

Dados da Associao Frum Empresarial dos Assuntos do Mar, O Hypercluster da Economia do Mar
(Resumo).

251

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

produo de energia elctrica offshore e aguardam-se os resultados das prospeces


de jazidas de gs e de hidrocarbonetos na plataforma continental.
As guas sob jurisdio nacional sofrem uma permanente presso causada pelas
actividades ilegais, que afectam negativamente os ecossistemas marinhos, tornando
imperativo que o pas tenha capacidade para se opor a qualquer tipo de ameaa e de
processo de degradao ambiental, econmica, social e cultural, de forma a preservar,
de forma sustentada, os recursos marinhos. A ttulo de exemplo, dos navios que
diariamente cruzam espaos martimos nacionais, navegam navios-tanque
transportando 30% do transporte mundial de crude, dados que assumem especial
relevncia quando confrontados com o quadro de 2500 derrames registados9 desde
1971 em guas jurisdicionais portuguesas, alguns deles implicando mais de 700
toneladas de produto derramado, sublinhando-se, neste contexto, os impactes
ecossistmicos ocorridos com o ARAGON (Porto Santo, 1988), com o MARO (Sines,
1989), com o CORAL BULKER (Viana do Castelo, 1999), com o PRESTIGE, (ZEE
espanhola, Galiza, 2002) e, mais recentemente, com o CP VALOUR (Horta, 2005).
No seu vasto espao martimo, Portugal confronta-se com trs das mais intensas
rotas do trfico de estupefacientes para o continente europeu, com origem no circuito
das Carabas, da Amrica do Sul e em frica, visando estes dois ltimos, tambm, o
acesso a territrio espanhol e, no conjunto das designadas novas ameaas, assumem
preocupao acrescida um conjunto de actividades criminosas e, ou contraordenacionais de grande gravidade como sejam, entre outras, aces de terrorismo, os
contrabandos por via martima, actos de depredao piscatria, a imigrao ilegal e o
trfico de pessoas, a explorao abusiva de outros recursos vivos e no vivos, a
pesquisa e recolha selvagem e descontrolada do patrimnio cultural subaqutico e,
ainda, a poluio do meio marinho.
Todas estas actividades atentam, imediatamente ou a prazo, contra dois princpios
fundamentais, conformadores de todo o quadro substantivo da CNUDM: a proteco e
preservao do meio marinho e a segurana martima.

2.

O SISTEMA DA AUTORIDADE MARTIMA

2.1. O exerccio da autoridade do Estado no mar


Em termos conceptuais, o exerccio da autoridade do Estado no mar organiza-se em
trs domnios: A preveno e represso da criminalidade por via martima (security), a
segurana martima (safety), e a proteco e preservao do meio marinho.
9

Base da dados de poluio da Direco Geral da Autoridade Martima.

252

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

No caso da fiscalizao, esta dirigida imposio das regras do espao,


proteco do patrimnio martimo e garantia da segurana das pessoas, dos bens e
das actividades legtimas no espao martimo nacional, sendo que as actividades de
fiscalizao e o exerccio do direito de visita, reportados s zonas martimas sob
soberania ou jurisdio nacional, se encontram regulados na Lei n. 34/2006, de 28 de
Julho.
2.2. Atribuies do Sistema da Autoridade Martima
Partindo deste enquadramento, as matrias legalmente pertinentes s atribuies
do Sistema da Autoridade Martima (SAM),10 podem agrupar-se nos seguintes termos:
(a) No domnio da preveno e represso da criminalidade por via martima
(security):
(1) A preveno e represso da criminalidade em geral e, nomeadamente no
que concerne ao combate ao narcotrfico e ao contrabando, ao
terrorismo, s transmisses no autorizadas a partir do alto mar, ao
trfico de escravos e ao trfico de pessoas, e pirataria;
(2) A preveno e represso de imigrao ilegal por via martima;
(3) A segurana da faixa costeira e do domnio pblico martimo e das
fronteiras martimas e fluviais, quando aplicvel;
(4) Controlo de navios pelo Estado da Bandeira (Flag State Control).
(b) No domnio da segurana martima (safety):
(1) A segurana e controlo da navegao;
(2) Assinalamento martimo, ajudas e avisos navegao;
(3) Salvaguarda da vida humana no mar e salvamento martimo;
(4) Proteco civil com incidncia no mar e faixa litoral;
(5) Proteco da Sade Pblica;
(6) Preservao e proteco do patrimnio cultural subaqutico;
(7) Controlo de navios pelo Estado do Porto (Port State Control).
(c) No domnio da proteco e preservao do meio marinho:
(1) Preservao e proteco dos recursos naturais (investigao cientfica,
fiscalizao da pesca, controlo da extraco de inertes);

10

Artigo 6. do Decreto-Lei n. 43/2002, de 2 de Maro, DR I, n. 52, p. 1750.

253

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

(2) Proteco e preservao do meio marinho (Preveno e combate


poluio (marine pollution response).
2.3. O SAM em sentido orgnico
O Sistema da Autoridade Martima11 assume, um carcter interdepartamental de
natureza horizontal12 e aberto, pois integra em cada momento todas as entidades civis
e militares com responsabilidades no exerccio da autoridade martima ou, na
formulao dispositiva da lei, as entidades, rgos e servios de nvel central, regional
ou local que, com funes de coordenao, executivas, consultivas ou policiais,
exercem poderes de autoridade martima.13
Assim, integram o SAM os ministrios que tutelam a Administrao Interna, a
Agricultura e o Mar, o Ambiente, Ordenamento do Territrio e Energia, a Cultura, a
Defesa Nacional, a Economia, as Finanas, a Justia, os Negcios Estrangeiros, a Sade,
e as Obras Pblicas, Transportes e Comunicaes.
Em especial, exercem o poder de autoridade martima no quadro do SAM e no
mbito das respectivas competncias as seguintes entidades:14 Autoridade Martima
Nacional (AMN), Polcia Martima (PM), Guarda Nacional Republicana (GNR), Polcia de
Segurana Pblica (PSP), Polcia Judiciria (PJ), Servio de Estrangeiros e Fronteiras
(SEF), Autoridade Nacional das Pescas (ANP), Agncia Portuguesa do Ambiente (APA),
Direco Geral dos Recursos Naturais, Segurana e Servios Martimos (DGRM),
Autoridades Porturias, Direco-Geral de Sade (DGS), e Autoridade Nacional de
Controlo do Trfego Martimo (ANCTM).
2.4. O SAM em sentido material
Em sentido material, autoridade martima entendida como o poder pblico a
exercer nos espaos martimos sob soberania ou jurisdio nacional, traduzido na
execuo dos actos do Estado, de procedimento administrativo e de registo martimo,
que contribuam para a segurana da navegao, bem como no exerccio de fiscalizao

11

essencialmente o regime aprovado pelos Decretos-Leis nmeros 43/2002, 44/2002 e 45/2002, todos de 2
de Maro, DR I, n. 52, p. 1750 ss, que veio definir e enquadrar o Sistema da Autoridade Martima e respectivo
quadro de atribuies numa linha de evoluo do modelo nacional multisecular de exerccio da autoridade do
Estado no mar e cuja pedra angular o capito do porto. O Decreto-Lei n. 44/2002 foi alterado pelo Decreto-Lei
n. 235/2012, de 31 de Outubro, DR I, n. 211, p. 6269.
12

Prembulo do Decreto Regulamentar n. 86/2007, de 12 de Dezembro, DR I, n. 239, p. 8880.

13

Prembulo e artigo 2., do Decreto-Lei n. 43/2002, de 2 de Maro, cit.

14

Cf. artigo 7. do Decreto-Lei n. 43/2002, de 2 de Maro, cit.

254

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

e polcia, tendentes ao cumprimento das leis e regulamentos aplicveis nos espaos


martimos sob jurisdio nacional.15
2.5. Proteco do transporte martimo e dos portos
Passando a casos concretos, para a proteco do transporte martimo e dos portos,
as entidades nucleares em matria do Cdigo Internacional para a Proteco dos
Navios e das Instalaes Porturias, o designado ISPS CODE,16 so a Autoridade
Competente para a Proteco do Transporte Martimo e dos Portos (ACPTMP), a
Direco - Geral da Autoridade Martima (DGAM), os Capites dos Portos,17 e as
administraes porturias (AP), no mbito das quais funciona a Autoridade de
Proteco do Porto, (APP), o Oficial de Proteco do Porto (OPP) e o Oficial de
Proteco da Instalao Porturia (OFIP).
Participam ainda, no mbito das suas competncias, a Polcia Judiciria (PJ), o
Servio de Informaes de Segurana (SIS), a Autoridade Tributria e Aduaneira (ATA),
o Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), a Autoridade Nacional de Sade (ANS), a
Polcia de Segurana Pblica (PSP) e a Guarda Nacional Republicana (GNR).
O Capito do Porto coordena o Centro Coordenador de Operaes de Proteco
do Porto (CCOPP), composto pela AM, a Autoridade Porturia e pelos responsveis
pelas foras de segurana com competncias na rea do porto, estatuindo a lei que
a AMN pode, no mbito das suas competncias, emitir orientaes e determinar
aces e medidas especiais de reforo da proteco dos navios que acedem a portos
nacionais e ou que visem fazer face a eventuais ameaas a concretizar em guas
sob jurisdio nacional.18
2.6. Fiscalizao da pesca
No mbito da captura, desembarque, cultura e comercializao de espcies
marinhas, a fiscalizao da pesca assenta no Sistema Integrado de Vigilncia,
Fiscalizao e Controlo das Actividades de Pesca (SIFICAP) que um sistema de
informao que assegura a articulao funcional das entidades integrantes e a
conjugao dos seus meios humanos e materiais. Pea fundamental neste domnio o
15

Artigo 3, do Decreto-Lei n. 43/2002, de 2 de Maro, cit.

16

O Decreto-Lei n. 226/2006, de 15 de Novembro, DR I, n. 220, p. 7874, aprova a estrutura bsica de


organizao interna com vista ao cumprimento do Regulamento n. 725/2004, do Parlamento Europeu e do
Conselho, estabelecendo a articulao de rgos e servios em matria do Cdigo Internacional para a Proteco
dos Navios e das Instalaes Porturias, da Organizao Martima Internacional (OMI) (International Maritime
Organization IMO), o designado ISPS CODE.
17

Actuao dos Capites dos Portos nos termos do Decreto-Lei n. 44/2002, de 2 de Maro, DR I, n. 52, p.
1752; do Decreto-Lei n. 370/2007, de 6 de Novembro, DR I, n. 213, (Acesso e sada de navios e embarcaes dos
portos nacionais) e da Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto, DR I, n. 167, p. 6135 (Lei da Segurana Interna).
18

Decreto-Lei n. 226/2006, de 15 de Novembro, artigo 14., n. 6, cit.

255

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

Sistema de Monitorizao Contnua da Actividade da Pesca (MONICAP) que o VESSEL


MONITORING SYSTEM (VMS) portugus, e permite acompanhar em tempo real a
posio das embarcaes de pesca, em regra de comprimento superior a 12 metros,
atravs de representao grfica sobre carta digitalizada.19
Esta actividade de fiscalizao coordenada a nvel nacional pela Autoridade
Nacional de Pescas,20 competindo a sua execuo Marinha, Fora Area, Autoridade
Martima Nacional (AMN), Autoridade Tributria e Aduaneira (ATA), Autoridade de
Segurana Alimentar e Econmica (ASAE), Guarda Nacional Republicana (GNR) e s
Regies Autnomas dos Aores e da Madeira, no mbito das competncias que lhes
estejam legalmente conferidas relativamente inspeco, vigilncia e controlo.
As entidades competentes para aplicaes das coimas e sanes acessrias
relativamente aos ilcitos cometidos so os Capites dos Portos e a Autoridade
Nacional de Pescas.21
2.7. Controlo do trfego martimo
Quanto ao controlo do trfego martimo nas zonas sob soberania ou jurisdio
nacional,22 este compete ao Sistema Nacional de Controlo do Trfego Martimo
(SNCT),23 que coordenado pela Autoridade Nacional de Controlo do Trfego
Martimo (ANCTM), cuja principal atribuio consiste em zelar pelo cumprimento das
normas nacionais e internacionais relativas ao controlo do trfego martimo e
segurana da navegao, competindo-lhe ainda aplicar as coimas s infraces
detectadas. Este sistema baseia-se nos servios de controlo do trfego de mbito
costeiro (VTS costeiros) e os de mbito porturio (VTS porturios), cuja informao no
Continente centralizada no Centro de Controlo de Trfego Martimo do Continente
(CCTMC).
Compete ao CCTMC e AMN, atravs dos meios navais, a fiscalizao das normas
nacionais e internacionais relativas ao trfego martimo.

19

Decreto-Lei n. 79/2001, de 5 de Maro, DR I, n. 54, p. 1209 (SIFICAP), Decreto-Lei n. 310/98, de 14 de


Outubro, DR I, n. 237, p. 5316 (MONICAP).
20

Decreto-Lei n. 383/98, de 27 de Novembro, DR I, n. 275, p. 6583.

21

Em guas sob soberania e jurisdio nacional so os Capites dos Portos. Quando os ilcitos so cometidos em
terra ou no domnio hdrico, ou em guas no sujeitas soberania ou jurisdio nacional e no seja competente
outro Estado e, ainda, quando so detectados pelo Sistema de Monitorizao Contnua da Actividade de Pesca
(MONICAP), a competncia da Autoridade Nacional de Pescas, cf. Decreto-Lei n. 383/98, de 27 de Novembro, cit,
maxime artigos 15., 15.-A e 23., conjugado com o Decreto-Lei n. 49-A/2012, de 29 de Fevereiro, DR I, n. 43, 1.
Sup, p. 914-(2).
22

Como definidas na Lei n. 34/2006, de 28 de Julho, cit.

23

Decreto-Lei n. 263/2009, de 28 de Setembro, DR I, n. 188, p. 6967.

256

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

Esto sujeitos ao controlo deste sistema os navios de arqueao bruta igual ou


superior a 300 toneladas, os navios que transportam mercadorias perigosas, os navios
que efectuem o transporte de passageiros e os navios de pesca e embarcaes de
recreio de comprimento superior a 24 metros, e os reboques quando o trem de
reboque seja superior a 100 metros, com excepo dos navios da Marinha, da AMN e
da GNR.
2.8. Esquemas de separao de trfego
O Decreto-Lei n. 198/2006, de 19 de Outubro,24 veio estabelecer, ao longo da costa
portuguesa, os esquemas de separao de trfego (EST) do Cabo da Roca, e do Cabo
de S. Vicente, assim como a rea a evitar (AAE) das Berlengas e o respectivo regime
jurdico.
A ANCTM e AMN asseguram o acompanhamento e adoptam as medidas necessrias
para garantir que todos os navios que naveguem nos EST estabelecidos o fazem de
acordo com as orientaes da Organizao Martima Internacional, maxime cumprindo
a Regra n. 10 do Regulamento Internacional para Evitar Abalroamentos no Mar
(RIEAM),25 assim como a interdio da AAE das Berlengas a todos os navios com 300
ou mais toneladas de arqueao bruta. A fiscalizao compete ANCTM atravs do
CCTMC e AMN atravs dos meios navais, competindo aos Capites dos Portos, da
rea ou do porto de registo, instruir os processos contra-ordenacionais e aplicar as
respectivas coimas e sanes acessrias.
2.9. Nutica de recreio e martimo-turstica
No que respeita Nutica de Recreio, o respectivo Regulamento26 atribui a
competncia para fiscalizao das suas normas Autoridade Martima, maxime o
Capito do Porto, e demais rgos e servios do Ministrio da Defesa Nacional e da
Administrao Interna, aos quais estejam atribudas funes de fiscalizao na rea de
jurisdio martima que, para esse efeito devem articular entre si as respectivas aces
de fiscalizao. A instruo dos processos de contra-ordenao e a aplicao das
respectivas coimas e sanes acessrias compete ao Capito do Porto com jurisdio
na rea em que ocorre o ilcito ou o do primeiro porto em que a embarcao entrar.

24

Decreto-Lei n. 198/2006, de 19 de Outubro, DR I, n. 202, p. 7297.

25

Regulamento Internacional para Evitar Abalroamentos no Mar, de 1972, aprovado para ratificao pelo
Decreto n. 55/78, de 27 de Junho, DR I, n. 145, p. 1111. A sua Regra 10 (Esquemas de separao de trfego) regula
o modo como os navios devem proceder nos esquemas de separao de trfego adoptadas pela Organizao
Martima Internacional.
26

Decreto-Lei n. 124/2004, de 25 de Maio, DR I, n. 122, p. 3281.

257

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

Quanto Martimo-Turstica, o seu Regulamento27 atribui a competncia para a


fiscalizao da observncia das respectivas disposies Direco-Geral dos Recursos
Naturais, Segurana e Servios Martimos (DGRM) e aos Capites dos Portos,
competindo igualmente a estas entidades a instruo e deciso dos processos contraordenacionais, bem como a aplicao das coimas e sanes acessrias nele previstas.

3.

A AUTORIDADE MARTIMA NACIONAL

3.1. Competncia da Autoridade Martima Nacional


No mbito do SAM assume papel central a Autoridade Martima Nacional (AMN),
pela extenso da sua competncia quer em razo do territrio, quer em razo da
matria e, ainda, pela dimenso e especificidade das suas capacidades e meios
operacionais que tem ao seu dispor.
Em razo do territrio, a competncia da AMN28 abrange o domnio pblico
martimo, as guas interiores martimas, as zonas martimas sob soberania ou
jurisdio nacional e, no alto mar, muitas das situaes em que, de acordo com a
CNUDM, o Estado portugus a pode exercer a sua jurisdio.
Em razo da matria, a AMN tem competncias de vigilncia, fiscalizao, ordem
pblica, polcia martima criminal, salvaguarda da vida humana no mar, salvamento
martimo, socorro a nufragos e assistncia a banhistas, assinalamento martimo,
combate poluio no mar, segurana martima, proteco dos recursos marinhos,
vivos e inertes, registo patrimonial de embarcaes e de registo de inscrio martima.
A AMN est presente na segurana interna quer a nvel criminal, nos termos da Lei
da Segurana Interna,29 quer da Proteco Civil, conforme resulta da Lei de Bases da
Proteco Civil30 e da legislao que regula o Sistema Integrado de Operaes de
Socorro (SIOPS),31 constituindo-se os rgos da Autoridade Martima como agentes de
proteco civil.32
27

Regulamento das Embarcaes Utilizadas na Actividade Martimo-Turstica, aprovado pelo Decreto-Lei n.


149/2014, de 10 de Outubro, DR I, n. 196, p. 5195.
28

Decreto-Lei n. 45/2002, de 2 de Maro, artigo 2., alnea b), cit.

29

Lei da Segurana Interna, Lei n. 53/2008, de 4 de Setembro, cit., rectificada pela Declarao de Rectificao
n. 66-A/2008, de 28 de Outubro.
30

Lei de Bases da Proteco Civil, Lei n. 27/2006, de 3 de Julho, DR I, n. 126, p. 4696.

31

Decreto-Lei n. 72/2013, de 31 de Maio, DR I, n. 105, p. 3190 (SIOPS), Decreto-Lei n. 73/2013, de 31 de


Maio, DR I, n. 105, p. 3199, Organizao da ANPC.
32

Como resulta do disposto na alnea d), do n. 1, do artigo 46. da Lei n 27/2006, de 3 de Julho, cit.,
devidamente conjugado com o preceituado na alnea c), do n. 2, do artigo 13., do Decreto-Lei 44/2002, de 2 de
Maro, cit.

258

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

Por fim, a AMN participa atravs de mecanismos institucionais de cooperao, com


o Servio de Estrangeiros Fronteiras e com a Agncia Europeia FRONTEX, no controlo
da fronteira martima e com o Maritime Analisys and Operations Centre Narcotics
(MAOC-N), a Polcia Judiciria e a Guarda Nacional Republicana, que dispe de um
sistema de vigilncia da costa e de lanchas de fiscalizao, na represso das actividades
ilcitas no mar, com especial realce para o narcotrfico.
3.2. Orgnica da Autoridade Martima Nacional
Relativamente ao modelo organizativo e sua configurao jurdica,33 a AMN a
entidade responsvel pela coordenao das actividades de mbito nacional a executar
pela Armada,34 pela Direco-Geral da Autoridade Martima (DGAM) e pelo ComandoGeral da Polcia Martima, nos espaos de jurisdio e no quadro de atribuies
definidas no SAM, com observncia das orientaes definidas pelo Ministro da Defesa
nacional (MDN).
O Chefe do Estado-Maior da Armada por inerncia a Autoridade Martima
Nacional (ente) (AMN) e nesta qualidade depende directamente do Ministro da Defesa
Nacional.
Por seu lado, na dependncia directa da AMN funciona a Direco-Geral da
Autoridade Martima (DGAM)35 que desenvolve a sua aco conforme as directrizes do
Conselho Coordenador Nacional do SAM e responsvel pela direco, coordenao e
controlo das actividades exercidas pelos seus rgos no mbito da AMN e, tambm, a
Polcia Martima (PM) que uma fora policial armada e uniformizada, dotada de
competncia especializada nas reas e matrias legalmente atribudas ao SAM e
AMN, composta por militares da Armada e agentes militarizados.36

33

Decreto-Lei n. 44/2002, de 2 de Maro, cit.

34

Armada o conjunto dos comandos, foras, unidades e servios da Marinha Militar, compreendendo o
pessoal, os navios, as armas e as instalaes em terra.
35

Prembulo e artigo 7. do Decreto-Lei n. 44/2002, de 2 de Maro, cit.

36

Nos termos do seu Estatuto, Decreto-Lei n. 248/95, de 21 de Setembro, DR, I-A, N. 219, 21-9-1995, p. 5890,
alterado pelo Decreto-Lei n. 235/2012, de 31 de Outubro, compete PM, que detm expressamente poder de
autoridade martima, fiscalizar o cumprimento da lei nas reas de jurisdio do SAM com vista, nomeadamente a
preservar a regularidade das actividades martimas e, em colaborao com as demais foras policiais, garantir a
segurana e os direitos dos cidados.
O pessoal da PM considerado rgo de polcia criminal para os efeitos da aplicao da legislao processual
penal, sendo os seus comandantes, inspectores, subinspectores e chefes, autoridades de polcia criminal.
O Comandante-Geral, o Segundo Comandante-Geral, os Comandantes Regionais e os Comandantes Locais da
Polcia Martima so, por inerncia, respectivamente o Director-Geral da Autoridade Martima, o Subdirector-Geral
da Autoridade Martima, os Chefes dos Departamentos Martimos e os Capites dos Portos.

259

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

3.3. A Direco-Geral da Autoridade Martima (DGAM)


A DGAM possui, alm dos servios centrais, uma estrutura desconcentrada a nvel
nacional abrangendo 5 Departamentos Martimos, e 28 Capitanias dos Portos, dirigidas
por capites dos portos, e que integram, nos seus espaos de jurisdio, 17 Delegaes
Martimas. Aqueles rgos so, respectivamente, os rgos regionais e locais da
DGAM.37
Geograficamente os Departamentos Martimos coincidem com os Comandos
Regionais da PM e as Capitanias com os Comandos Locais da PM.
A actividade de fiscalizao no mar assegurada por um dispositivo permanente de
meios navais costeiros e ocenicos e meios areos da Marinha e da Fora Area que
tambm garantem o Servio de Busca e Salvamento Martimo.
Integram, igualmente, a estrutura da DGAM, o Instituto de Socorros a Nufragos
(ISN), a Direco de Faris (DF), a Direco de Combate Poluio no Mar (DCPM) e
a Escola da Autoridade Martima (EAM), alm de um conjunto de Servios Tcnicos
centrais integrando a Direco de Administrao Financeira e Logstica, a Diviso de
Segurana Martima, a Diviso de Recursos Inertes e a Diviso de Recursos Vivos.
3.4. O Instituto de Socorros a Nufragos (ISN)
O ISN, como direco tcnica nacional em matria de salvamento martimo
costeiro, socorro a nufragos e assistncia a banhistas nas praias martimas, detm
superviso tcnica sobre 30 Estaes Salva-Vidas distribudas por todo o territrio
nacional, estando afectos a esta actividade 19 Embarcaes Salva-Vidas, 28 SemiRgidas, 40 Motos de gua, 30 Botes tipo Zebro e 20 viaturas.
3.5. A Direco de Faris (DF)
A DF, como direco tcnica nacional em matria de assinalamento martimo,
detm superviso tcnica sobre 53 Faris e mais de 500 Farolins e Bias em todo o
territrio nacional. Opera ainda a rede de estaes GPS diferencial para o espao
martimo nacional e que utiliza os faris como infra-estrutura.
37

Departamento Martimo do Norte, sediado em Leixes, integra as capitanias de Caminha, Viana do Castelo,
Pvoa do Varzim, Vila do Conde, Leixes, Douro, Aveiro e Figueira da Foz; Departamento Martimo do Centro,
sediado em Lisboa, integra as capitanias de Nazar, Peniche, Cascais, Lisboa, Setbal e Sines; Departamento
Martimo do Sul, integra as capitanias de Lagos, Portimo, Faro, Olho, Tavira e Vila Real de Santo Antnio;
Departamento Martimo dos Aores, sediado em Ponta Delgada, integra as capitanias de Ponta Delgada, Vila do
Porto, Angra do Herosmo, Praia da Vitria, Horta e Santa Cruz das Flores; Departamento Martimo da Madeira,
sediado no Funchal, integra as capitanias do Funchal e de Porto Santo. As Delegaes Martimas so: Vila Praia de
ncora (Caminha), Esposende (Viana do Castelo), S. Martinho do Porto (Nazar), Ericeira (Cascais), Vila Franca de
Xira, Barreiro e Trafaria (Lisboa), Sesimbra (Setbal), Sagres (Lagos), Albufeira (Portimo), Quarteira (Faro), Fuzeta
(Olho), Ribeira Grande e Vila Franca do Campo (ponta Delgada), Velas de S. Jorge e Santa Cruz da Graciosa (Angra
do Herosmo), S. Roque do Pico e Lajes do Pico (Horta). Decreto-Lei n. 265/72, de 31 de Julho, DG, I, n. 177, 1.
Sup., e Decreto-Lei n. 44/2002, de 2 de Maro, cit. artigos 11. e 12..

260

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

3.6. A Direco de Combate Poluio no Mar (DCPM)


A DCPM a direco tcnica nacional para o combate poluio no mar que
efectuado de acordo com o Plano Mar Limpo,38 plano nacional de contingncia,
apoiado em material pr-posicionado em bases no Continente e nas Regies
Autnomas dos Aores e da Madeira.
A fiscalizao neste domnio assenta no Sistema de Vigilncia por satlite, Clean
Sea Net, gerido pela Agncia Martima Europeia (EMSA) que distribui a informao
tratada aos Estados Membros. Em Portugal, essa informao vai para o Centro de
Operaes Martimas (COMAR) e para a Direco-Geral da Autoridade Martima
(DGAM). Esta actividade de fiscalizao assistida por um slido e eficaz regime
jurdico-sancionatrio que pune os ilcitos de poluio do meio marinho. O capito
do porto a autoridade competente para a instruo e deciso processual desses
ilcitos, sendo o montante das coimas fixado pelo Conselho Consultivo da AMN.39
3.7. O capito do porto
Finalmente, o Capito do Porto, como j referido, a pedra angular do SAM.
Constituindo-se como Autoridade Martima Local40 vem ao encontro do imperativo
constitucional da desconcentrao administrativa e da aproximao s populaes,
integrando a sua competncia os mais amplos poderes no domnio do SAM, ,
designadamente como agente de proteco civil e que, de forma simplificada, se
agrupam em oito blocos de competncia,41 previstos no Decreto-Lei 44/2002, sem
prejuzo de demais competncias previstas em leis especiais:
- Autoridade Martima (12);
- Salvamento e socorro martimos (2);
- Segurana da Navegao (14);
- Funes de carcter tcnico-administrativo (6);
- Registo patrimonial de embarcaes (6);
- mbito contra-ordenacional (2);
- Proteco e conservao do patrimnio cultural subaqutico (5);

38

Plano Mar Limpo, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 25/93, de 15 de Abril, DR I-B, n. 88,
p. 1849.
39

Este regime, que consta do Decreto-Lei n. 235/2000, de 26 de Setembro, DR, I-A, N. 223, 26-9-2000, p.
5134, marcou, uma fase importante no ordenamento martimo nacional e foi, no formato que tem, inovador no
mbito da Unio Europeia.
40

Decreto-Lei n. 45/2002, de 2 de Maro, cit., artigo 2., alnea a).

41

Artigo 13. do Decreto-Lei n. 44/2002, de 2 de Maro, cit.

261

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

- mbito da pesca, aquicultura e actividades conexas (1).

4.

SISTEMA NACIONAL PARA A BUSCA E SALVAMENTO MARTIMO42

A rea nacional para a busca e salvamento martimo, j referida, distribui-se por


duas regies, a de Lisboa e a de Santa Maria que, para Oeste, se estendem para l
dos Aores e, para Sul, quase at Cabo Verde.
Portugal assume esta responsabilidade atravs do Sistema Nacional para a Busca
e Salvamento Martimo, dirigido pelo Ministro da Defesa Nacional (MDN) enquanto
autoridade nacional responsvel pelo cumprimento da Conveno Internacional
para a Busca e Salvamento Martimo, de 1979. Para o efeito, o MDN apoiado por
uma Comisso Consultiva composta por representantes seus, dos Chefes do Estado
Maior da Armada e da Fora Area, do Ministro da Administrao Interna, do
Ministro que tutela a administrao do territrio, do organismo regulador da
aviao civil e do Ministrio da Sade.
Este sistema integra tambm o Servio de Busca e Salvamento Martimo, que,
funcionando no mbito da Marinha e sob a direco do Chefe do Estado Maior da
Armada,43 responsvel pelas aces de busca e salvamento martimas. Para o
efeito dispe dos Centros de Coordenao de Busca e Salvamento Martimo de
Lisboa e de Ponta Delgada e do Subcentro de Busca e Salvamento Martimo do
Funchal, na dependncia do primeiro. Como rgos de execuo, existem os postos
de vigilncia costeira e as unidades navais de busca e salvamento, disponibilizadas
pela Marinha, e que operam em permanncia nos mares do Continente, dos Aores
e da Madeira.
So unidades de salvamento os salva-vidas, operando a partir de trinta estaes
espalhadas por todo o territrio nacional e sob a coordenao do respectivo capito
do porto, assim como outros navios e embarcaes, quer nacionais, quer
estrangeiros, quando as circunstncias o recomendam, de pavilho parte da
Conveno Internacional para a Salvaguarda da Vida Humana no Mar, de 1974
(Conveno SOLAS), ou da Conveno sobre a Busca e Salvamento Martimo, de
1979. A Fora Area disponibiliza em permanncia meios areos para as misses de
busca e salvamento no mar.

42

Decreto-Lei n. 15/94, de 22 de Janeiro, DR I, n. 18, p. 322, alterado pelo Decreto-Lei n. 399/99, de 14 de


Outubro, DR I, n. 240, p. 6912.
43

Nmero 3, do artigo 38., do Decreto-Lei n. 185/2014, de 29 de Dezembro, DR I, n. 250, p. 6397.

262

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

Existe ainda uma Estrutura Auxiliar do Sistema para a Busca e Salvamento


Martimo na qual colaboram, designadamente, as administraes porturias, o
Servio Nacional de Bombeiros, a Polcia de Segurana Pblica, o Instituto Nacional
de Emergncia Mdica, a Cruz Vermelha Portuguesa, a Direco-Geral de Sade, a
Autoridade Nacional de Proteco Civil, a Companhia Portuguesa Rdio Marconi, as
estaes de comunicaes costeiras de apoio pesca, a companhia Aeroportos e
Navegao Area e a Guarda Nacional Republicana. As entidades desta estrutura
operam atravs de protocolos especficos com os rgos do Servio de Busca e
Salvamento Martimo (v.g. o Protocolo-Quadro sobre as Bases Gerais de
Cooperao entre a Marinha, a Fora Area e a Autoridade Nacional de Proteco
Civil em matria de Busca e Salvamento de 10 de Julho de 2007).44

5.

MECANISMOS DE COORDENAO E DE COOPERAO

5.1. No mbito da Segurana Interna


Nos termos da Lei de Segurana Interna45 (LSI), as foras e servios de segurana
(FSS) tm o dever de cooperao entre si, designadamente atravs da comunicao de
informao. Assim, os rgos da AMN que exeram funes de segurana interna,
maxime a PM, sob a coordenao ou o comando operacional do Secretrio Geral do
Sistema de Segurana Interna, actuam e cooperam com as outras FSS no planeamento
e execuo de aces do mbito da Segurana Interna que tenha incidncia na sua
rea de competncia.
A AMN integra o Conselho Superior da Segurana Interna, o Gabinete Coordenador
de Segurana, os Gabinetes Coordenadores de Segurana das Regies Autnomas e a
Unidade de Coordenao Antiterrorista. Como resulta da Lei de Bases da Proteco
Civil e demais legislao,46 os rgos da AMN so Agentes de Proteco Civil
integrando os planos de emergncia pertinentes s suas atribuies e participando nas
operaes de proteco civil, designadamente no combate aos incndios florestais.
Para o efeito, a AMN integra a Comisso Nacional de Proteco Civil, as Comisses
Distritais e Municipais de Proteco Civil, assumindo o Capito do Porto o comando
das operaes de socorro na sua rea de competncia. O Director do Instituto de
Socorros a Nufragos integra o Conselho Nacional de Bombeiros.

44

Publicado na Ordem da Armada, 1. Srie, n. 30, de 18-7-2007.

45

Lei de Segurana Interna, Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto, cit.

46

Lei de Bases da Proteco Civil, Lei n. 27/2006, de 3 de Julho, cit., Decreto-Lei n. 72/2013, de 31 de Maio
(SIOPS), cit., Decreto-Lei n. 73/2013, Organizao da ANPC, cit.

263

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

5.2. No mbito do Sistema da Autoridade Martima


O Sistema da Autoridade Martima dispe de meios de coordenao de nvel
ministerial, o seu Conselho Coordenador Nacional, e de coordenao operacional de
alto nvel das entidades ou rgos que exercem o poder de autoridade martima, que
assegurado a nvel nacional pelos respectivos dirigentes mximos.47 So instrumentos
de coordenao e de articulao entre autoridades de polcia e demais entidades
competentes em matria de autoridade martima o Centro de Operaes Martimas
(COMAR) e o Centro Nacional Coordenador Martimo (CNCM).
O Conselho Coordenador Nacional (CCN),48 assegura a coordenao nacional das
entidades e organismos integrados no SAM, sendo presidido pelo Ministro da Defesa
Nacional (MDN). O Conselho composto pelos ministros com responsabilidades na
matria e pelos dirigentes dos rgos e servios que integram o SAM. Ao CCN
compete, inter alia, aprovar e emitir orientaes para assegurar a articulao efectiva
entre todas as entidades e rgos envolvidos, e definir metodologias de trabalho e
aces de gesto, que favoream uma melhor eficcia na aco das entidades que
integram o SAM.
O Centro de Operaes Martima (COMAR), o centro de fuso de informao
relativo ao conhecimento situacional martimo, no mbito do qual se processa a
tomada de deciso em mbito inter-departamental. O COMAR funciona, assim,
como sala de situao, como centro de anlise operacional, mantendo o centro de
despacho do 112.PT para a AM e nele est colocalizado o Centro de Coordenao
de Busca e Salvamento Martimo (MRCC - Maritime Rescue Coordination Centre)
LISBOA. ainda atravs do COMAR que exercida a fiscalizao dos cruzeiros de
investigao cientfica autorizados a operar no espao martimo nacional.
O COMAR apoia ainda o funcionamento do Centro Nacional Coordenador
Martimo (CNCM), institudo pelo Decreto Regulamentar n 86/2007, de 12 de
Dezembro, diploma que veio regulamentar, de forma integrada, a articulao entre
autoridades de polcia e entidades tcnicas cujos quadros de atribuies se exercem
em espaos dominiais e em espaos sob soberania e jurisdio nacional. No CNCM
tm assento permanente representantes do DGAM/CGPM, da Guarda Nacional
Republicana (GNR), do Gabinete Coordenador de Segurana (GCS), da Marinha, da
Fora Area (FA), do Servio de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e da Polcia Judiciria
(PJ), podendo ser agregados aos trabalhos, em funo das matrias envolvidas,
outras entidades e rgos, como sejam, designadamente, a Autoridade Tributria e
Aduaneira (ATA), a Direco-Geral de Sade (DGS), a Agncia Portuguesa do

47

Prembulo e artigos 8. e 9. do Decreto-Lei n. 43/2002, de 2 de Maro, cit.

48

Artigo 8. do Decreto-Lei n. 43/2002, de 2 de Maro, cit.

264

JOS MANOEL SILVA CARREIRA

Ambiente (APA), a Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica (ASAE),


Direco Geral dos Recursos Naturais, Segurana e Servios Martimos (DGRM) e a
Autoridade Nacional de Pescas (ANP).

NOTA CONCLUSIVA
A vigilncia do espao martimo nacional enquanto expresso do exerccio da
soberania martima do Estado, incide sobre o domnio pblico martimo, as guas
interiores martimas, o mar territorial, a zona contgua e a plataforma continental, no
quadro da competncia que deferida ao Estado portugus pela lei e pelo direito
internacional.
No exerccio do seu poder de auto-organizao, atributo da soberania, Portugal
comete esses poderes de policiamento ao Sistema da Autoridade Martima que
integra, de forma aberta, todas as entidades pblicas que, a cada momento, exercem
poderes de autoridade martima.
Em sentido material, a autoridade martima entendida como o poder pblico a
exercer nos espaos martimos sob soberania ou jurisdio nacional, traduzida na
execuo de actos de Estado orientados para a segurana da navegao, bem como no
exerccio de fiscalizao e de polcia visando a paz, a boa ordem e a segurana do
Estado e, ainda, o uso do mar e a explorao dos seus recursos de forma sustentada,
lcita e pacfica.
Elemento central do Sistema da Autoridade Martima a Autoridade Martima
Nacional pela extenso da sua competncia quer em razo da matria, que de forma
exclusiva ou concorrencial abrange todas as matrias inerentes ao Sistema, quer em
razo do territrio, abrangendo todo o espao martimo nacional e o domnio pblico
martimo, quer ainda pelo seu largo espectro de meios operacionais e capacidades
especficas.
O capito do porto, constituindo-se como autoridade martima local, a pedra
angular do Sistema, integrando a sua competncia os mais amplos poderes neste
domnio.
Assume, tambm, enorme relevncia o Sistema Nacional para a Busca e Salvamento
Martimo, pela extenso da rea de responsabilidade nacional que se estende do
Continente aos Aores e Madeira, chegando quase a Cabo Verde, e que exige a
existncia meios navais e areos em permanncia com capacidade para alcanarem
qualquer ponto deste espao, mesmo nos limites mais longnquos.

265

FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO: O SISTEMA DE AUTORIDADE MARTIMA

A eficcia do Sistema da Autoridade Martima, que se reveste de grande


complexidade, assegurada atravs de mecanismos de coordenao e de cooperao
entre as entidades que o integram.
No mbito da Segurana Interna, como mais relevantes, surgem o Conselho
Superior de Segurana Interna, o Gabinete Coordenador de Segurana, os Gabinetes
Coordenadores de Segurana das Regies Autnomas, a Unidade de Coordenao
Antiterrorista e, tambm, a Comisso Nacional de Proteco Civil e as Comisses
Distritais e Municipais de Proteco Civil.
No mbito do Sistema da Autoridade Martima importa referenciar o seu Conselho
Coordenador Nacional, o Centro Nacional Coordenador Martimo, o Centro de
Operaes Martimas, o Sistema Integrado de Vigilncia, Fiscalizao e Controlo das
Actividades de Pesca e os Centros Coordenadores de Operaes de Proteco do
Porto.
Tal como hoje est configurado, o Sistema da Autoridade Martima o resultado da
evoluo de um modelo multisecular, tributrio da cultura martima e administrativa
nacional e responde de forma adequada, eficiente e eficaz s exigncias deste sector
do Estado.
Como todos os modelos organizacionais impe-se a sua contnua adaptao, com
racionalidade e esprito crtico, evoluo da realidade e s exigncias do bem
comum, continuando assim a contribuir para que Portugal se cumpra no mar.

29 de Outubro, 2014

266

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PROGRAMA INTEGRAL DA CONFERNCIA 20 ANOS DA ENTRADA EM VIGOR DA


CNUDM: PORTUGAL E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR
Faculdade de Direito da Universidade do Porto, 29 de Outubro de 2014

ABERTURA
Cndido da Agra, Director da Faculdade de Direito da Universidade do Porto
Filipe Castro, Direco do CIIMAR

SESSO DA MANH: ESPAOS MARTIMOS E RECURSOS NATURAIS


Moderador: Augusto Barata da Rocha
(Director da OCEANUS, Marine Research & Innovation, Professor Catedrtico da
Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto)
Apresentaes:
Ilhas Selvagens a disputa da ltima fronteira
Pedro Quartin Graa
(ISCTE - Instituto Universitrio de Lisboa)
O contributo do Tribunal Internacional do Direito do Mar para a clarificao dos
poderes dos Estados costeiros na Zona Econmica Exclusiva
Fernando Loureiro Bastos
(CIIMAR; Centro de Investigao de Direito Pblico - Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa)
Os recursos minerais marinhos pelo prisma da proteco e sistema de competncias
Marta Chantal Ribeiro
(CIIMAR; Faculdade de Direito da Universidade do Porto)
O artigo 82. da Conveno de Montego Bay: aspectos prticos e conceptuais
Manuel de Almeida Ribeiro
(CIIMAR; Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade de Lisboa)

267

PROGRAMA INTEGRAL DA CONFERNCIA

O quadro jurdico da Poltica Comum de Pescas


Fernando Cardoso
(Comisso Europeia, Direco-Geral Assuntos Martimos e Pescas)
O Regulamento (UE) n. 511/2014 vs as opes da Regio Autnoma dos Aores em
matria de recursos genticos
Carlos Pinto Lopes
(Advogado - Especialista em Ordenamento e Usos do Espao Martimo)

SESSO DA TARDE: ORDENAMENTO, GESTO E FISCALIZAO DO ESPAO MARTIMO


Moderadora: Alexandra Arago
(Membro do Instituto Jurdico e Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra)
Apresentaes:
Apresentao da lei de bases da poltica de ordenamento e de gesto do espao
martimo nacional (POGEMN)
Vasco Becker-Weinberg
(Secretaria de Estado do Mar, assessor)
Os instrumentos de ordenamento do espao martimo e os conflitos de usos ou
actividades
Francisco Noronha
(CIIMAR; Abreu Advogados)
O regime jurdico dos ttulos de utilizao privativa luz da lei de bases da
POGEMN
Ana Raquel Moniz
(Instituto Jurdico; Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra)
Ordenamento do espao martimo e as zonas costeiras
Fernando Veloso Gomes
(CIIMAR; Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto)

268

PROGRAMA INTEGRAL DA CONFERNCIA

Primeiras reflexes crticas da abordagem da lei de bases da POGEMN


Helena Calado
(CIBIO Aores; Departamento de Biologia - Universidade dos Aores)
Zona Piloto das Ondas: enquadramento e novos desafios
Tiago Andrade e Sousa
(Presidente da EnOndas)
Aquicultura em Portugal: presente e perspectivas futuras
Lusa Valente
(CIIMAR; Instituto de Cincias Biomdicas Abel Salazar, Universidade do Porto)
Fiscalizao do espao martimo: O sistema de autoridade martima
Jos Manoel Silva Carreira
(Juiz Militar do Supremo Tribunal de Justia)

ENCERRAMENTO
Suzana Tavares da Silva, Instituto Jurdico da Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra
Pedro Teixeira, Vice-Reitor da Universidade do Porto

269

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PROGRAMA INTEGRAL DA CONFERNCIA

270

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes


Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento

20 ANOS DA ENTRADA EM VIGOR DA CNUDM: PORTUGAL


E OS RECENTES DESENVOLVIMENTOS NO DIREITO DO MAR
COORDENAO EDITORIAL DE
MARTA CHANTAL RIBEIRO

Edio digital | Porto Novembro 2015 | CIIMAR Centro Interdisciplinar de Investigao


Marinha e Ambiental FDUP Faculdade de Direito da Universidade do Porto