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http://dx.doi.org/10.1590/S0102-85292007000200002
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RESUMO
O objetivo deste artigo analisar as mudanas trazidas pela poltica externa do primeiro governo Lula da Silva
(2003-2006). Para discutir o tema, utilizaremos o trabalho de Hermann (1990) sobre as motivaes das mudanas
na poltica externa dos Estados, integrando-o com insights construtivistas, que so teis para examinar o papel
das idias na formulao da poltica externa brasileira depois de 2003. Para complementar nossa anlise,
utilizaremos trs noes "autonomia pela distncia", "autonomia pela participao" e "autonomia pela
diversificao" que explicam as principais transformaes pelas quais passou a poltica externa brasileira da
dcada de 1980 at meados da primeira dcada deste sculo. Concluiremos demonstrando como a idia de
"autonomia pela diversificao" se aplica melhor ao perodo analisado, considerando que os dois primeiros nveis de
Hermann, ajustes e mudanas de programa aconteceram de fato. Sugerimos que o terceiro nvel, mudanas de
problemas/metas, poder efetivar-se com a consolidao e ampliao dos dois primeiros nveis.
Palavras-chave: Lula da Silva Poltica Externa Autonomia Construtivismo Mudanas Polticas
ABSTRACT
The objective of this article is to analyze the changes brought about by the foreign policy of Lula da Silva's first
government (2003-2006). To discuss the topic, we will make use of Hermann's (1990) article on foreign policy
change and the motivation behind it, integrating it with constructivist insights useful to examine the roles of the
ideas in the formulation of the Brazilian foreign policy after 2003. To compliment our analysis, we will make use of
three notions: autonomy through distance, autonomy through participation, and autonomy through diversification.
These notions explain the main changes occurring in Brazilian foreign policy from 1980 through to the mid-2000s.
We will conclude by demonstrating how the autonomy through diversification best applies to the aforementioned
period, acknowledging that the first two levels of Hermann's theory, adjustment change and program change, did
in fact happen. We suggest that the third level, problem/goal changes, can come into effect with the
consolidation and amplification of the first two levels.
Keywords: Lula da Silva Foreign Policy Autonomy Constructivism Political Changes
Introduo
A poltica externa de Luiz Incio Lula da Silva reflete, ao menos em parte, posies tradicionais do Partido dos
Trabalhadores (PT), acumuladas desde sua formao, no final dos anos 1970. Do ponto de vista simblico, grande
parte do discurso governamental tem enfatizado a necessidade de mudana com relao ao governo Fernando
Henrique Cardoso (FHC). Conforme Lula da Silva, no discurso de posse do cargo de presidente da Repblica:
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Mudana: esta a palavra chave, esta foi a grande mensagem da sociedade brasileira nas eleies
de outubro. A esperana venceu o medo e a sociedade brasileira decidiu que estava na hora de trilhar
novos caminhos. [...] Foi para isso que o povo brasileiro me elegeu Presidente da Repblica: para
mudar (LULA DA SILVA, 2003a, p. 27-28).
Muitas das iniciativas do governo Lula da Silva situam-se na vertente das negociaes comerciais internacionais e
na busca de coordenao poltica com pases em desenvolvimento e emergentes, com destaque para a ndia,
frica do Sul, China e Rssia. As relaes com a Amrica do Sul tambm merecem particular ateno.
Com a ndia e a frica do Sul, o governo brasileiro formalizou uma relao estratgica e de cooperao ao criar o
IBAS1 ou o G-3. Coma Rssia e a China, tem buscado ampliar os intercmbios comerciais, tecnolgicos e militares.
No caso deste ltimo pas, mesmo sofrendo algumas crticas, Lula da Silva aceitou consider-lo uma economia de
mercado, apesar da forte oposio da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP).
Este fato corroboraria a crtica de que a formulao da poltica exterior brasileira deixaria margem importantes
setores da sociedade civil. Constatam-se, portanto, os limites das teorias que enfatizam que a poltica
internacional dos Estados influenciada pelos laos entre governo e sociedade (PUTNAM, 1993; MORAVCSIK,
1997). No caso brasileiro, a utilizao dessas teorias tem um papel explicativo limitado, embora no insignificante,
servindo, por exemplo, para formulao de crticas normativas ao isolamento burocrtico estatal (SOARES DE
LIMA; SANTOS, 1998; OLIVEIRA, 2003). Vale ressaltar que a questo das relaes com a China objeto de
crticas dos setores afetados pela concorrncia considerada desleal, no sendo objeto de resistncia generalizada
no pas.
No entanto, a partir de 2005, aps o acordo com os chineses, que limita, por exemplo, a possibilidade de aes
antidumping no quadro da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as exportaes do Brasil para a China
cresceram menos do que as importaes. Segundo dados elaborados por Prates (nov. 2005/abr. 2006), a partir
de fontes do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, no perodo entre 2002 e 2005, a participao
da China nas exportaes do Brasil evoluiu de 4,2% para 5,8%, ainda que o ritmo de crescimento tenha sido
reduzido, enquanto as importaes elevaram de forma bem mais significativa. Alm disso, os chineses no
apoiaram a reivindicao do Brasil para obter uma vaga no Conselho de Segurana das Naes Unidas, posio
justificada pelas relaes daquele pas com o Japo, nem se tornaram parceiros nas negociaes no agrcolas da
Rodada Doha. Aps meses de negociaes, o Brasil anunciou seu apoio entrada da Rssia na OMC, segundo a
opinio crtica de um jornal, em troca de "um mero compromisso daquele pas de no reduzir o acesso das carnes
brasileiras ao seu mercado, em qualquer condio, por cinco anos" (APOIO..., 2005).
Na nossa interpretao, ao mesmo tempo em que no houve ruptura significativa com paradigmas histricos da
poltica externa do Brasil, sendo algumas das diretrizes desdobramentos e reforos de aes j em curso na
administrao FHC, houve uma significativa mudana nas nfases dadas a certas opes abertas anteriormente
poltica externa brasileira. Consideramos ambos os governos (FHC e Lula da Silva) como representantes de
tradies diplomticas brasileiras distintas, apresentando diferenas nas aes, nas preferncias e nas crenas,
buscando resultados especficos muito distintos no que diz respeito poltica externa, mas procurando no se
afastar de um objetivo sempre perseguido: desenvolver economicamente o pas, preservando, ao mesmo tempo,
certa autonomia poltica (SOARES DE LIMA, 2005; LAFER, 2001b; PT, 2002, p. 6).
A questo do grau da autonomia poltica foi, desde a Independncia e durante a Repblica, um eixo central do
debate sobre a poltica externa. Assim, a busca de uma relao de "amizade" com os Estados Unidos e uma
estratgia de "autonomia pela participao" (a manuteno da "margem de manobra" com a ampliao da
interdependncia econmica) so marcas que remetem s "escolas diplomticas" de Rio Branco (1902-1912) e de
Aranha (1938-1943) (BUENO, 2003; VIGEVANI, 1989; VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004). Por outro lado, a idia de que
se deve defender a soberania e os "interesses nacionais", mesmo criando conflitos potenciais com os Estados
Unidos, clara na tradio da "poltica externa independente", de San Tiago Dantas (1961-1963), reiterada por
Azeredo da Silveira (1974-1978) (CERVO; BUENO, 2002; VIGEVANI, 1974).
Neste artigo, pretendemos responder s seguintes questes: houve mudanas de rumo na poltica externa
brasileira aps a posse do presidente Lula da Silva? Se realmente a poltica externa brasileira est trilhando novos
caminhos, qual a extenso e o teor de tais mudanas?
Para responder a essas perguntas, adotaremos o modelo de Hermann (1990), que procura avaliar as principais
causas que levamos governos a adotarem novos rumos para as suas polticas externas, e tambm busca medir a
extenso dessas mudanas. De forma complementar, partiremos do suposto construtivista de que as estratgias
polticas dos pases so socialmente construdas por idias a respeito da realidade social e do mundo externo
(BERGER; LUCKMANN, 1997; HALL, 1993; ADLER, 1999; WENDT, 1999). A experincia do governo Lula da Silva
sugere significativo peso das idias, temperadas pelos constrangimentos das realidades internacionais polticas,
econmicas e estratgicas. Essa relao se reflete nas percepes das equipes que conduzem a poltica externa.
Acreditamos que uma das principais diferenas entre a administrao Lula da Silva e a de FHC reside nas
diferentes interpretaes e ideologias destes lderes (e dos funcionrios que os acompanham) a respeito dos
constrangimentos e das possibilidades da ordem internacional vigente (SOARES DE LIMA, 2005, p. 35).
Nossa hiptese, para avaliar o teor das mudanas perpetradas pela administrao Lula da Silva, derivada do
modelo de Hermann (1990), que procura examinar a extenso das alteraes de rumos e identificar os principais
atores e eventos que provocam tais mudanas. Nesse sentido, importante lembrar o peso, investigado por
Holsti (1982, p. 211), relativo a "variveis de personalidade e percepo que dizem respeito formulao de
deciso". Assim, privilegiaremos instrumentais analticos da sociologia e da histria, a chamada abordagem
"interpretativista", para compreender os documentos, discursos, trabalhos acadmicos e matrias jornalsticas
sobre a poltica externa brasileira, fornecendo elementos para comprovar ou refutar nossa hiptese de pesquisa.
decidido, como realizado e os propsitos por que certas medidas so tomadas permanecem constantes. As
mudanas de programas so alteraes nos meios pelos quais uma nao busca atingir metas referentes sua
poltica externa. Em contraste com os ajustes, que tendem a ser quantitativos, visando, sobretudo, mudanas de
nfases em determinados temas da poltica externa, as mudanas de programas so qualitativas e envolvem
novos instrumentos de ao. Buscam-se as mesmas metas por meio de novos meios ou instrumentos; por
exemplo, por meio de negociaes diplomticas ao invs da fora militar. A forma de implementar a poltica muda,
mas as propostas iniciais permanecem inalteradas. As mudanas de problemas/metas ocorrem quando metas
polticas so mudadas ou abandonadas, ou seja, as propostas iniciais so substitudas por outras novas. Por
ltimo, as mudanas de orientao internacional so a forma mais extrema de mudana, redirecionando
inteiramente a ao dos atores estatais. Em contraste com redirecionamentos "suaves" de polticas, as mudanas
de orientao internacional alteram os objetivos internacionais do pas. No apenas uma poltica modificada,
mas muitas medidas so tomadas ao mesmo tempo. Neste ltimo caso, trata-se de total mudana de orientao
da ao externa do pas. Assim, os redirecionamentos principais de polticas assumem trs formas distintas,
gradativamente crescentes: mudanas de programa, de problemas/metas e de orientao internacional.
Ainda na anlise de Hermann (1990), tais mudanas so provocadas por diferentes atores e eventos. As
mudanas lderes originam-se nas aes desencadeadas por uma liderana poltica. No caso brasileiro, poder-se-ia
tratar do prprio presidente, ou deumministro (como parece ter sido o caso no perodo 1974-1978, com o
chanceler Azeredo da Silveira), que interfere no redirecionamento da poltica externa. O lder deve ter a
convico, o poder e a energia para fazer com que seu governo mude de rumo ou ao menos o redirecione. A idia
da burocracia como agente de redirecionamento de poltica externa parece contradizer a noo de que as
organizaes burocrticas so resistentes a mudanas. Contudo, no o governo na sua totalidade ou todos os
burocratas que esto comprometidos com a mudana, apenas um grupo defende o redirecionamento das polticas,
o qual pode estar localizado em uma agncia ou espalhado entre diversas agncias, possuindo meios para
influenciar as aes do governo como um todo, interagindo ou contando com apoios. Assim, este grupo precisa do
apoio dos principais lderes da nao, ou ao menos de uma concordncia tcita para se destacar politicamente.
Essa concepo similar ao papel que os construtivistas atribuem s comunidades epistmicas (ADLER; HAAS,
1992), cujo significado fora pioneiramente apontado por Ernst Haas ao estudar as comunidades de segurana e a
Comunidade Econmica Europia nos anos 1950 e 1960. Por sua vez, a origem das mudanas a partir da
reestruturao domstica refere-se a um segmento relevante da sociedade que apia a necessidade de
governabilidade e tem capacidade para desencadear mudanas na poltica externa por causa de suas demandas.
Finalmente, os choques externos so fontes de mudana que resultam de eventos internacionais dramticos.
Provavelmente, a maioria das mudanas originada a partir de uma percepo dos lderes ou dos formuladores
das polticas a respeito de alteraes no cenrio externo. A origem dessas percepes diversificada e se deve a
muitas razes: mudanas econmicas, nas relaes de poder internacional, entre outras. Porm, se essas
mudanas no forem repetidamente reforadas por novos eventos, grande parte delas pode facilmente passar em
branco, ser mal processadas, ignoradas ou tratadas como rotineiras. Os choques externos so grandes eventos
em termos de visibilidade e de impacto imediato; no podem ser ignorados, sendo capazes de provocar alteraes
fundamentais na poltica externa.
Os conceitos elaborados por Hermann (1990) dificilmente poderiam ser encontrados na realidade de forma pura,
eles tm finalidades analticas, buscam evidenciar as principais caractersticas de fenmenos complexos. Por esse
motivo, adotamos uma interpretao multicausal, ou seja, mesmo que exista uma causa primordial para a
alterao da poltica externa do governo brasileiro, raramente um resultado poltico surge apenas da ao de um
nico ator individual ou coletivo, de um lder, de uma burocracia, de um grupo de interesses ou de classe, ou
mesmo de um evento, como ocorreria no caso de reestruturao domstica e de choques externos.
A Figura 1, baseada na anlise de Hermann (1990), ilustra o processo de tomada de deciso que tem orientado as
mudanas na poltica externa brasileira. As diferenas ideolgicas e de concepes de mundo, as mudanas
objetivas, os traos particulares de personalidades dos presidentes FHC e Lula da Silva e suas interpretaes
divergentes dos eventos internacionais so elementos de mudanas, assim como a substituio dos formuladores
e executores da poltica externa (os ministros, os secretrios-gerais, entre outros), que claramente possuem
atitudes e vises de mundo distintas. Neste ponto, cabe destacar a contribuio da anlise psicolgica das
relaes internacionais. Hermann, Hermann e Hagan (1987), por exemplo, procuram classificar as unidades de
deciso (ou seja, quem realmente toma a deciso final na arena da poltica externa). As unidades de deciso
podem serumlder, um grupo ou uma srie de grupos em competio pela exclusividade da tomada de deciso.
Feita essa classificao, os autores realizam uma anlise psicolgica que mostra como a sensibilidade diante de
uma determinada questo por parte do lder, de membros da burocracia ou de setores da sociedade pode
influenciar o rumo da poltica externa de um pas.
Acreditamos que o ataque de 11 de setembro de 2001 e as dificuldades advindas da Rodada Doha da OMC foram
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choques externos que colaboraram para a alterao da poltica exterior brasileira, modificando em alguns pontos o
curso do final do governo FHC, adiantando elementos de mudana que s ficariam mais claros na administrao
Lula da Silva. No acreditamos, contudo, que houve uma reestruturao domstica significativa a ponto de, por si
mesma, alterar a poltica externa de FHC para Lula da Silva. Como sugerem alguns trabalhos (FONSECA JR.,
1998), a poltica externa do perodo 1985-2002, cujas premissas podem ser encontradas no final do governo Jos
Sarney (1985-1989) e no governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), foi influenciada pela perspectiva do final
da Guerra Fria e pela idia da possibilidade de fortalecimento da cooperao internacional. Portanto, os ataques
de 11 de setembro de 2001 e as dificuldades colocadas a partir das negociaes de Doha acabaram influenciando
os formuladores de polticas, somando-se a um quadro internacional em mutao, e conectando-se com as
diferentes trajetrias polticas dos dois ltimos governantes brasileiros.
Temos dificuldade em medir com total segurana a extenso das mudanas da poltica externa do pas. Os
partidrios do governo Lula da Silva tm elementos empricos para advogar a existncia de uma mudana
"positiva" de programa de governo. Por exemplo, Lula da Silva procurou colocar temas sociais na agenda
internacional, desde sua presena em janeiro de 2003 em Davos, defendendo o aumento da ajuda externa dos
pases ricos para o combate fome, conseguindo o apoio dos presidentes Chirac (Frana) e Lagos (Chile).
Conforme Alden e Vieira (2005, p. 1.083),
[...] a eleio de Luiz Incio "Lula da Silva" para a Presidncia em 2003 anuncia uma mudana no tom
e na substncia da poltica externa brasileira. Um esforo concertado foi feito para cortejar Estados
do Sul [...]. Associada a tal esforo, houve uma ampliao da retrica a favor dos pobres [...].3
Em seu governo, tambm parece existir um posicionamento mais demandante diante das naes desenvolvidas,
construindo-se coalizes do Sul (IBSA ou G-3 e G-20), cujo objetivo seria alterar a geografia do poder mundial,
buscando um melhor equilbrio nas relaes Norte-Sul. Todavia, algumas das mudanas da poltica externa
brasileira estavam em curso desde o final do governo FHC, quando o Brasil, a ndia e a frica do Sul se
contrapem a um maior endurecimento das leis de propriedade intelectual, antecipando a criao do G-3 ou IBAS.
Segundo nossa interpretao, as modificaes da poltica externa brasileira exigem a utilizao combinada de
diferentes nveis de mudana. Acreditamos que a maior parte das mudanas se enquadra na idia de ajuste ou de
mudana de programa, pois as metas da poltica externa no foram alteradas de forma significativa (como
ocorreria em uma situao de mudana de meta). Assim, defendemos que o governo Lula da Silva realizou
mudanas de nfases e de tonalidade em sua poltica externa (ajustes), buscando novas formas de insero
internacional para o pas (mudanas de programa). Dessa forma, a principal hiptese deste artigo pode ser
formulada da seguinte maneira: a poltica externa de FHC defendia a idia da "autonomia pela participao" no
sistema internacional, contrapondo-se busca da "autonomia pela distncia" que prevaleceu at o final do
governo Sarney (VIGEVANI; OLIVEIRA, 2004; FONSECA JR., 1998), enquanto Lula da Silva procurou inserir o Brasil
no cenrio mundial acentuando formas autnomas, diversificando os parceiros e as opes estratgicas
brasileiras. Apesar de existirem elementos de alterao dos rumos do pas ainda na administrao FHC, Lula da
Silva utiliza uma estratgia que poderia ser batizada de "autonomia pela diversificao", enfatizando a cooperao
Sul-Sul para buscar maior equilbrio com os pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo
internacional do pas e consolidando mudanas de programa na poltica externa.
Definimos sinteticamente: (1) "autonomia pela distncia" como uma poltica de no-aceitao automtica dos
regimes internacionais prevalecentes e, sobretudo, a crena no desenvolvimento parcialmente autrquico, voltado
para a nfase no mercado interno; conseqentemente, uma diplomacia que se contrape a certos aspectos da
agenda das grandes potncias para se preservar a soberania do Estado Nacional; (2) "autonomia pela
participao" como a adeso aos regimes internacionais, inclusive os de cunho liberal, sem a perda da capacidade
de gesto da poltica externa; nesse caso, o objetivo seria influenciar a prpria formulao dos princpios e das
regras que regem o sistema internacional; (3o) "autonomia pela diversificao" como a adeso do pas aos
princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros
no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), pois acredita-se que eles
reduzem as assimetrias nas relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora
nacional.
A hiptese acima e o seu exame luz de eventos concretos da poltica externa de 2003 a 2006 nos ajudar a
compreender o teor das mudanas, dando-nos pistas a respeito das alteraes de rumos perpetradas a partir da
administrao Lula da Silva. No decorrer deste artigo, seguindo os argumentos expostos acima, partiremos do
pressuposto de que a poltica externa brasileira do governo Lula da Silva apresentou, sobretudo, ajustes e
mudanas de programa em relao administrao FHC. Em alguns casos, chegou-se a situaes prximas de
mudanas de problemas/metas, ainda que os objetivos gerais e histricos no tenham sido modificados, nem
tenha havido rupturas traumticas. Consideraremos tambm que a mudana de presidente (FHC => Lula da Silva),
dos principais formuladores da poltica externa brasileira (Luiz Felipe Lampreia/Celso Lafer => Celso Amorim/Samuel
Pinheiro Guimares/Marco Aurlio Garcia), os ataques de 11 de setembro e as dificuldades da Rodada Doha da
OMC so as variveis que mais explicam as mudanas da poltica externa brasileira no perodo de transio entre
as duas administraes. Na prxima seo, descreveremos o desenvolvimento histrico dos trs conceitos
empregados neste trabalho: "autonomia pela distncia", "autonomia pela participao" e "autonomia pela
diversificao".
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A partir do final da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, idias de cunho liberal passaram a ganhar mais
fora na agenda internacional e tambm na domstica. No Brasil, isso se deu por uma combinao de razes.
Entre elas, a crise evidente do modelo anterior, o papel de algumas agncias internacionais, a efetiva convico
de uma parte das elites e da opinio pblica dos potenciais benefcios das idias liberais etc. Esse movimento
influenciava a adoo das reformas econmicas consideradas necessrias para enfrentar os desafios colocados
pela globalizao, coincidindo com a grande dificuldade dos setores polticos e sociais oposicionistas em formular
alternativas consistentes para um novo modelo de desenvolvimento. Diferentemente de outras regies do mundo,
a adeso deu-se com parcial, mas no total, abdicao de um projeto nacional de desenvolvimento (VELASCO E
CRUZ, 2001).
Com as mudanas internas e internacionais decorrentes do fim da Guerra Fria, seria muito difcil para a poltica
externa brasileira manter as mesmas diretrizes do perodo anterior. Em meio s transformaes em curso, passouse a procurar uma nova forma de dialogar com o mundo, por intermdio de estratgias formuladas em reas
centrais do governo, especialmente pelos Ministrios da Fazenda e das Relaes Exteriores. Nos anos 1990, a
poltica externa ganhou destaque, dada a nfase atribuda aos processos de integrao regional, abertura
comercial e s negociaes multilaterais (VIGEVANI; MARIANO, 2005, p. 14).
A partir de 1989, com o arrefecimento das tenses Leste/Oeste, o pas passa a defender, de maneira oscilante,
uma poltica externa que, mantendo o desejo de autonomia, substitui o termo "distncia" pela expresso
"participao". Nos perodos da Poltica Externa Independente (1961-1964) e de alguns governos militares,
sobretudo a partir de 1967, particularmente na Presidncia Geisel (1974-1979), a busca pela autonomia dava-se
por meio de um distanciamento em relao aos centros de poder internacionais (AMADO, 1982). Porm, no
perodo ps-Guerra Fria, acentua-se a tendncia, entre formuladores da poltica externa, de buscar a "autonomia
pela participao", acreditando-se que isso favoreceria os interesses brasileiros. Conforme Fonseca Jr. (1998, p.
368),
[...] a autonomia [...] no significa mais "distncia" dos temas polmicos para resguardar o pas de
alinhamentos indesejveis. [...] A autonomia se traduz por "participao", por um desejo de influenciar
a agenda aberta com valores que exprimem [a] tradio diplomtica [brasileira].
Ou seja, se at 1988 os parmetros da poltica externa, sob governos autoritrios ou sob o governo civil a partir
de 1985, davam sentido para polticas protecionistas, voltadas para a idia da "autonomia pela distncia", na
nova configurao internacional haveria a necessidade de incorporar na agenda externa do pas a defesa dos
direitos humanos, a proteo ambiental, a transio democrtica, os direitos sociais e, no campo econmico, as
reformas liberais, a abertura e a acelerao da integrao latino-americana.
Na dcada de 1990, como antecipava a teoria da interdependncia complexa (KEOHANE; NYE, 1989), pareceram
ganhar peso questes econmicas, ambientais, comerciais, de competitividade, fluxos tecnolgicos,
investimentos, fluxos financeiros, direitos humanos e sociais, e temas que compem o soft power de um pas,
contrastando com a aparente diminuio da importncia dada segurana internacional, fundamental na Guerra
Fria.
O Ministrio das Relaes Exteriores criou departamentos, divises e adequou suas subsecretarias para
contemplar esses "novos temas". Tais reformas ocorreram de forma parcialmente coordenada com segmentos
importantes do setor empresarial, e mesmo com alguma insero sindical. Prevalecia a idia de que o Brasil obteria
mais benefcios em um sistema internacional em que prevalecesse o princpio do livre-comrcio, pois o aumento da
capacidade competitiva gerada por um mundo com menores barreiras tarifrias poderia fazer com que o pas se
integrasse melhor ao mercado mundial, aumentando seus benefcios.
No estamos [...] lidando com objetivos utpicos, de participar por participar. [...] A participao
nasce do prprio fato de, pelas dimenses do pas, existirem poucos temas que no nos afetam.
(FONSECA JR., 1998, p. 367).
Conforme Lampria (2001, p. 2), a poltica externa brasileira convergia em relao aos novos valores,
compromissos e prticas internacionais, pois
[...] as transformaes ocorridas no Brasil nos aproximaram [...] desse curso central da histria
mundial, em uma era na qual a democracia poltica e a liberdade econmica so as referncias
fundamentais.
No plano interno, nos anos 1990, diversas medidas foram adotadas em consonncia com a insero internacional:
liberalizao cambial, diminuio de subsdios indstria, adoo de uma nova legislao sobre propriedade
intelectual, maior liberalizao de importaes, relativa liberalizao de investimentos, privatizao de empresas
estatais e renegociao da dvida externa.
Essa evoluo em direo ao paradigma da "autonomia pela participao" foi paulatina, tendo-se ampliado no final
da gesto Abreu Sodr no Ministrio das Relaes Exteriores (1986-1989), durante o governo Sarney, e
continuado na de Francisco Rezek (1990-1991), no governo Collor de Mello. Na breve passagem de Celso Lafer
pelo Ministrio das Relaes Exteriores, durante o governo Collor de Mello, em 1992, houve um refinamento
terico do novo paradigma adotado pela poltica externa brasileira (MELLO, 2000).
O governo Itamar Franco (1992-1994) com FHC (1992-1993) e depois Celso Amorim (1993-1994) no comando
do Ministrio das Relaes Exteriores operacionalizou as metas traadas para a poltica externa. A busca de
redefinio dos objetivos a serem percorridos envolveu ativamente o Ministrio da Fazenda (nas gestes de FHC,
Rubens Ricupero e Ciro Gomes), quando a adeso aos valores prevalecentes no cenrio internacional se traduziu
em aes centradas na busca de estabilidade econmica.
A deciso final de assinar a Ata de Marrakesh, que criou a OMC, em meados de 1994, a discusso da Tarifa
Externa Comum no Mercosul, consolidada no Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 1994 e a participao na
Cpula de Miami, tambm em dezembro de 1994, que deu incio s negociaes para a criao da rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA), foram aes que consolidaram a estratgia da "autonomia pela participao"
(VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2004, p. 34).
A idia de "mudana dentro da continuidade", defendida por Lafer (2001b, p. 108), que prevaleceu no governo
FHC, significava que a renovao da poltica externa deveria caracterizar-se por uma adaptao criativa aos
novos desafios internacionais. No mesmo sentido, a poltica externa de Lula da Silva promove ajustes ou
mudanas de programa com relao s aes do governo anterior. Contudo, cabe discutir se a soma de
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mudanas no resultaria em uma alterao de maior magnitude dos rumos da poltica externa do pas, ou seja,
mudanas de problemas/metas.
O que vimos na gesto FHC foi a consolidao e a sofisticao de uma poltica inicialmente formulada e praticada
nos governos Collor de Mello e Itamar Franco. Abandonou-se a idia de desenvolvimento "voltado para dentro",
que prevaleceu at 1988/89, quando alguns dos principais objetivos do governo eram a ampliao do mercado e
do consumo interno, o fortalecimento e a ampliao do Estado, a atrao de investimentos diretos estrangeiros e
a utilizao de polticas de substituies de importaes. Parte dos xitos da diplomacia brasileira na gesto FHC
relacionou-se com a parcial existncia de um ambiente internacional cooperativo, em que se acreditava na
relativa democratizao das instituies internacionais, principalmente na rea comercial. O crescimento
econmico internacional de boa parte da dcada de 1990, particularmente o desempenho norte-americano na
administrao Clinton, parecia dar fundamento a essa percepo.
A administrao Clinton, que coincidiu com seis anos do mandato FHC, de 1995 a 2000, procurou fortalecer regras
e instituies internacionais, ainda que em meio a duras negociaes. Nesse perodo, as questes de segurana e
a preparao estratgica no foram descuidadas (ACHCAR, 2006), mas tiveram menos visibilidade. O governo
George W. Bush, a partir de janeiro de 2001, comeou a modificar o quadro conceitual das relaes
internacionais, trazendo novas dificuldades para o governo FHC. Como escreveram Vigevani, Oliveira e Cintra
(2004, p. 57),
[...] a nova nfase no unilateralismo, focado nas questes de segurana, nfase acentuada no ps11 de setembro, colocou novas hipotecas sobre o conceito de "autonomia pela participao".
Do ponto de vista norte-americano, a estratgia unilateralista que vinha sendo elaborada ainda na administrao
Clinton foi aprofundada pelos neoconservadores, alados ao poder a partir de janeiro de 2001. Isso no significa
que a "autonomia pela participao" deixou de ter validade, mas, sim, que passou a revestir-se de novas
caractersticas.
No final do mandato, o governo FHC esteve preocupado com as dificuldades decorrentes da ampliao do
unilateralismo norte-americano, passando a ampliar as relaes com China, ndia, frica do Sul, e a buscar um
maior equilbrio no dilogo com os Estados Unidos no quadro das negociaes da ALCA, embora no tenha
concludo qualquer acordo; ao mesmo tempo, tentava utilizar as negociaes Mercosul-Unio Europia para
assegurar maior espao de manobra (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2004, p. 57). Essa tendncia e o
redirecionamento efetivo seriam aprofundados e defendidos mais fortemente na administrao Lula da Silva,
indicando amudana gradual da "autonomia pela participao" para a estratgia que definimos como a da busca
de "autonomia pela diversificao". Nesse sentido, pode-se afirmar que no teria havido mudanas de orientao
internacional, mantendo-se, e aprofundando-se, a poltica externa autnoma. Como veremos, a acumulao de
ajustes e mudanas de programa acabou determinando, em parte, um novo sentido para a poltica externa,
acarretando ajustes na formulao da deciso burocrtica e potenciais mudanas nas metas.
Com o incio do governo Lula, h expectativa para a questo do direcionamento da poltica externa. Conforme
Cardozo e Miyamoto (2006, p. 3), algumas diretrizes do "Pragmatismo Responsvel" de Geisel (1974-1978), tais
como afirmar autonomia em relao s grandes potncias e ampliar laos com pases do Sul, tanto bilateralmente
como em instituies internacionais, so retomadas pela poltica externa do governo Lula da Silva. Ao mesmo
tempo, h alguns aspectos que poderiam deixar margem a dvidas. A nomeao do embaixador Pinheiro Guimares
para a secretaria-geral, forte crtico da poltica externa do governo FHC, ao menos da parte final de seu governo,
sinalizaria mudanas, mas, ao mesmo tempo, parte dos embaixadores colocados em postos importantes foi
mantida.
A poltica externa do governo Geisel foi marcada pela busca de aproximao brasileira com os pases do Sul, uma
vez que o estreitamento das relaes com os pases do Terceiro Mundo propiciaria diversificao de interesses e,
conseqentemente, menos dependncia dos pases ricos. O incremento das relaes Sul-Sul objetivaria colocar
em novos termos o dilogo Norte-Sul, na medidaemque a ao coordenada dos pases em desenvolvimento
poderia reduzir as assimetrias internacionais de poder (CARDOZO; MIYAMOTO, 2006, p. 11). Contudo, a poltica
externa do "Pragmatismo Responsvel" no implicaria alinhamento total com a agenda do Sul, tanto que o Brasil
nunca foi membro pleno do Movimento dos No-Alinhados. De fato, essa poltica fortemente datada, estando
associada ao contexto da poca: forte aumento dos preos do petrleo, grande dependncia das importaes do
Oriente Mdio, particularmente do Iraque, poltica de direitos humanos da administrao Carter, busca de
desenvolvimento de usinas de energia atmica e um projeto de desenvolvimento de tipo protecionista.
No governo Lula da Silva, o sistema internacional no se diferencia consideravelmente do contexto do final do
governo anterior, principalmente aps 11 de setembro de 2001. H vises distintas na anlise das relaes
internacionais, na sua interpretao e sobre como estabelecer diretrizes de agenda. No plano domstico, o
abandono do modelo de substituio de importaes parecia consolidado, havendo certo consenso na sociedade
em torno da idia de uma economia internacionalmente competitiva.Os defensores de um projeto nacional de
desenvolvimento, de polticas desenvolvimentistas e industriais foram voltando-se para novas formulaes, no
mais defendendo o modelo de substituies de importaes e o protecionismo (ARBIX; SALERNO; NEGRI, 2005).
As mudanas percebidas na poltica externa do governo Lula da Silva tiveram algumas diretrizes: (1) contribuir
para a busca de maior equilbrio internacional, procurando atenuar o unilateralismo; (2) fortalecer relaes
bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o peso do pas nas negociaes polticas e econmicas
internacionais; (3) adensar relaes diplomticas no sentido de aproveitar as possibilidades de maior intercmbio
econmico, financeiro, tecnolgico, cultural etc.; e (4) evitar acordos que possam comprometer a longo prazo o
desenvolvimento. Essas diretrizes, ao longo do primeiro perodo de governo, de 2003 a 2006, provavelmente
desdobrando-se no segundo perodo, implicaram nfases precisas: (1) aprofundamento da Comunidade Sulamericana de Naes (Casa); (2) intensificao das relaes entre pases emergentes como ndia, China, Rssia
e frica do Sul; (3) ao de destaque na Rodada Doha e na Organizao Mundial do Comrcio, assim como em
algumas outras negociaes econmicas; (4) manuteno de relaes de amizade e desenvolvimento das
relaes econmicas com os pases ricos, inclusive com os Estados Unidos; (5) retomada e estreitamento das
relaes com os pases africanos; (6) campanha pela reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas,
visando um lugar de membro permanente para o Brasil; e (7) defesa de objetivos sociais que permitiriam maior
equilbrio entre Estados e populaes.
Nas prximas trs sees, examinamos mais detalhadamente os aspectos da agenda da poltica externa brasileira,
expostos acima, para melhor entendermos as mudanas em curso na administrao de Lula da Silva.
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O governo Lula da Silva apresenta uma postura assertiva em torno da defesa da soberania e dos interesses
nacionais, buscando alianas privilegiadas no Sul. No se pode desconhecer que coalizes na lgica da
cooperao Sul-Sul so ensaiadas no final da administrao FHC, no contencioso das patentes de medicamentos
contra o HIV/AIDS, quando o Brasil se alia frica do Sul e ndia para tentar reduzir os preos internacionais
destes remdios, contando com o apoio de setores da sociedade civil de outros pases. No entanto, a formao
desta coalizo s foi institucionalizada durante a administrao Lula da Silva, com a Declarao de Braslia,
acordo que trata de um amplo leque de temas, que vo do comrcio at a questo de segurana internacional,
criando assim o IBAS ou o G-3 (OLIVEIRA, 2006).
No que diz respeito OMC, ambos os governos deram relevncia participao nas negociaes comerciais
multilaterais. O governo FHC dedicou-se ao dilogo, mas no a uma coordenao institucionalizada com os pases
do Sul, ao passo que o governo Lula da Silva traou um grande arco de alianas, destacando-se a formao do
G-20 e do IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul). O resultado final destas alianas ainda incerto, mas sua
importncia em Doha, em Cancun, em Hong Kong e nas rodadas sucessivas de negociaes, reconhecida.
Como assinalado, o contencioso das patentes farmacuticas no governo FHC coloca pressupostos para uma
aliana entre Brasil, ndia e frica do Sul, com o apoio de ONGs de AIDS e empresas de medicamentos genricos
indianas, contra as investidas norte-americanas para um maior rigor das normas de propriedade intelectual e de
sua aplicao internacional. Todavia, na administrao Lula da Silva, fez-se um esforo real de coordenao
entre as polticas dos trs pases. A institucionalizao desta parceria foi oficializada com a Declarao de
Braslia, de 6 de junho de 2003. Aps o acordo, alguns diplomatas com posies relevantes em governos
anteriores criticaram a falta de escopo e a indefinio estratgica da coalizo, uma vez que ela cobre temas que
vo de comrcio exterior at segurana internacional, passando por cooperao tecnolgica, incentivo ao
turismo, e outros temas (ALMEIDA, 2004, p. 167; MAIOR, 2004, p. 56). Pesquisa desenvolvida por Oliveira, Onuki
e Oliveira (2006) chega concluso de que, pelo menos no que se refere aos aspectos de segurana
internacional, as divergncias nos posicionamentos dos trs pases praticamente impossibilitam qualquer ao
coletiva efetiva. Ao contrrio destes prognsticos, o ministro Amorim afirma que o G-3 pode vir a consolidar uma
parceria que trar benefcios aos seus membros:
O mesmo impulso que nos leva a fortalecer nossa unidade sul-americana tambm pode ser encontrado
em outras iniciativas, tais como o "IBAS" o que veio a ser conhecido como G-3. Ao unir trs grandes
democracias do Sul, uma de cada continente, o G-3 pode ser til como um im para a cooperao
entre pases em desenvolvimento, e como uma fora para o dilogo o que diferente do confronto
com o Norte rico (AMORIM, 2003b, p. 161).
A preocupao do governo Lula da Silva emfortalecer a prpria posio negociadora a partir de alianas Sul-Sul,
traduziu-se, pouco antes da reunio ministerial de Cancun, em setembro de 2003, na formao do G-20, um grupo
de pases interessados no fim dos subsdios domsticos s exportaes de produtos agrcolas e em um maior
acesso aos mercados norte-americano e europeu. Como em outras alianas do Sul, a administrao Lula da Silva
parece acreditar que essa coalizo possui interesses que vo alm da ampliao dos benefcios econmicos
individuais, e que seus integrantes compartilhariam uma identidade comum, buscando uma ordem social e
econmica mais "justa" e "igualitria". O pressuposto de vises de mundo parcialmente semelhantes e a crena na
existncia de uma comunidade de interesses ( WENDT, 1994), ao menos em relao a alguns itens da agenda
internacional, so visveis:
Seguindo o mesmo esprito [do IBAS], estamos coordenando um grupo de 20 exportadores agrcolas
do mundo em desenvolvimento o G-20 , que surgiu na Conferncia Ministerial de Cancun, como
uma voz favorvel a uma maior liberalizao do comrcio para a agricultura, e contrria aos bilhes
gastos em subsdios agrcolas que distorcem o mercado (AMORIM, 2003b, p. 161).
O ento embaixador Pinheiro Guimares, agora secretrio-geral do Ministrio das Relaes Exteriores, expressou
essa idia de forma ainda mais clara:
Apesar das diferenas entre o Brasil e os outros grandes Estados perifricos, ao compartilharem
caractersticas e interesses comuns e estarem situados em regies distantes, seus interesses no so
diretamente competitivos e, assim, h condies para a construo de projetos polticos comuns
(GUIMARES, 1999, p. 141, nfase nossa).
Em uma prova da existncia real de interesses comuns, pressuposto da ao brasileira no governo Lula da Silva, o
G-20 tem conseguido atingir seus objetivos e constituiu-se em uma fora negociadora, ainda que sua
continuidade esteja sujeita lgica do jogo de interesses e s relaes de poder, sempre assimtricas. Segundo
Amorim (2005, p. 4), "o chamado 'fracasso de Cancun' foi o primeiro passo para o sucesso de Genebra, quase um
ano depois". Em Cancun, ficou patente o carter
[...] desfavorvel aos pases em desenvolvimento [...] de rodadas anteriores, em que os Estados
Unidos e a Unio Europia acertavam entre si os limites de acordos que eram depois oferecidos aos
demais pases como "o consenso possvel" (AMORIM, 2005, p. 4).
Conforme o ministro,
[...] nossa prioridade concluir com xito as negociaes da OMC. Nelas poderemos efetivamente
obter a eliminao dos bilionrios subsdios exportao e reduo significativa do apoio interno
produo agrcola dos pases desenvolvidos (AMORIM, 2005, p. 5).
Conforme Rouqui (2006), a insistncia brasileira por uma grande abertura dos mercados agrcolas, provavelmente
impossvel de ser alcanada a curto prazo nos termos reivindicados, explicaria a capacidade de amlgama dos
maiores pases do Sul. Se o fim do protecionismo e dos subsdios agrcolas garantiria grandes ganhos de curto
prazo, como afirmado por negociadores importantes, por outro lado, colocaria em situao difcil a indstria e,
sobretudo, os servios e o desenvolvimento ligados high tech. Para Rouqui (2006, p. 376), o Brasil "ao adotar
um ponto de vista to estrito, mostra-se perfeitamente fiel ao ensinamento de Rio Branco: jamais fazer acordos
com Estados mais poderosos". Dessa forma, os outros pases do G-20, importadores lquidos de produtos
agrcolas, garantiriam a proteo necessria para suas indstrias no plenamente competitivas ou para polticas
industriais e tecnolgicas nacionais, necessrias ao desenvolvimento de parques tecnolgicos internacionalmente
competitivos.
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tanto nos temas relativos s relaes econmicas internacionais, quanto nos aspectos polticos e estratgicos.
O governo FHC, como em outras questes, procurou ter uma posio menos forte, de perfil mais moderado, em
que a ao externa se daria em um contexto de colaborao com iniciativas resultantes de rgos internacionais,
evitando assumir um papel internacional que resultasse em responsabilidades e riscos. FHC espelha esse
entendimento:
Ao lado de marcar sem arrogncia a posio do Brasil na regio, pois parti da convico de que
liderana se exerce sem proclam-la, procurei, com a ajuda do ministro Lampria e seus diplomatas,
conduzir a um bom termo as negociaes da ALCA (CARDOSO, 2006, p. 621).
No que diz respeito busca por um assento no Conselho de Segurana da ONU, FHC mostrou-se mais ctico,
priorizando outros temas da agenda:
Perguntaram-me sobre o Mercosul e sobre a cadeira no Conselho de Segurana da ONU. Respondi que
o Brasil, por sua trajetria e suas peculiaridades de pas com uma cultura de paz e tolerncia cultural,
estaria sempre disposio das demais naes, principalmente das vizinhas, para ser til nos fruns
internacionais, especialmente no Conselho de Segurana. Mas, e o mas conta, entre uma cadeira no
Conselho e a amizade com a Argentina e com nossos vizinhos, ficaramos com a segunda. Eu via como
melhor caminho para nosso pas ingressarmos no clube dos desenvolvidos, na poca o G-7, graas ao
nosso trabalho e integrao com nossos vizinhos, em vez de lutarmos por uma posio poltica, de
prestgio, para a qual talvez no tivssemos o apoio deles, to importante para o crescimento e para
a consolidao de nossa experincia integradora (CARDOSO, 2006, p. 610, nfase no original).
O crescimento do debate domstico sobre poltica externa ao longo da gesto Lula da Silva foi evidente. Em um
contexto decenal de modesto crescimento do pas, que se prolonga desde o incio da dcada de 1980, a corrente
de comrcio internacional foi desenvolvendo-se de modo altamente expressivo, atingindo US$ 107,6 bilhes em
2002, e US$ 228,9 bilhes em 2006 (SECEX, 2007). Isso explica parcialmente porque as questes econmicas
internacionais ganharam relevncia no debate interno, passando a interessar opinio pblica, s elites, aos
empresrios, aos sindicatos, aos partidos e ao Parlamento. Por outro lado, as inovaes passaram a encontrar
resistncia, enfraquecendo o que at ento parecia ser um razovel consenso domstico para uma poltica
externa que, segundo o entendimento de alguns crticos, seria de Estado e no dos governos. Segundo a
oposio, sobretudo o PSDB e o PFL, a forte politizao deu-se pela falta de concentrao de esforos nas
relaes com os interlocutores polticos e econmicos tradicionais, os mais importantes para o pas, sobretudo os
Estados Unidos e a Unio Europia. De fato, o governo Lula da Silva aumentou o perfil das relaes com os pases
africanos, principalmente os de lngua portuguesa, tendo em vista no apenas relaes econmicas, mas tambm
o resgate da chamada dvida humana, social e cultural.
A relao com os Estados Unidos era definida, ao longo do governo FHC, como essencial e cooperativa: apesar
das boas relaes polticas, existiam desacordos setoriais, principalmente em questes comerciais, destacando-se
as divergncias em torno da propriedade intelectual e em contenciosos em diferentes reas. Ganhou destaque o
do algodo, que acabou servindo como catalisador e como experincia para a utilizao dos painis e do
mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Esse cenrio dificultou o aprofundamento das negociaes sobre
a ALCA, apesar de, na fase final do governo FHC, chegar-se concluso de que seria interessante alguma forma
de acordo. Para Lula da Silva, a relao continua importante, mas no considerada a nica alternativa para
atingir as metas diplomticas e econmicas brasileiras. Uma crtica poltica comercial de Lula da Silva que h
falta de pragmatismo, estando desconectada da poca e sendo demasiadamente ideolgica, pois a ampliao do
comrcio internacional passaria pela ALCA, desejada por partes importantes do setor privado (GIANNETTI;
MARCONINI, 2006; JANK, 2006). Contudo, pesquisa realizada com a comunidade da poltica externa brasileira,
membros do Executivo, do Congresso e do Judicirio, com participantes demovimentos sociais,ONGse de grupos
de interesses importantes constatou que a maioria dos entrevistados (61%) acredita que o governo brasileiro
deve exigir que os Estados Unidos diminuam suas barreiras no-tarifrias e os subsdios antes de ser estabelecido
o acordo, enquanto16%acredita que o acordo no de interesse para o Brasil e 8%o apiam (SOUZA, 2002, p.
60).O critrio que passou a reger as relaes com os Estados Unidos a partir de 2003 foi o da no-exclusividade.
Esse pas continuou sendo o mais poderoso do mundo contemporneo, inclusive economicamente para o Brasil,
mas buscou-se fortalecer essa relao na perspectiva do enfraquecimento do unilateralismo, revigorado na
administrao George W. Bush como fazem outros pases aliados dos Estados Unidos, inclusive na Amrica
Latina e na perspectiva de consolidao do pas como global trader, idia tradicional da poltica exterior.
Durante a campanha eleitoral brasileira de 2002, setores neoconservadores norte-americanos expressaram o
temor de que o Brasil passasse a fazer uma oposio excessivamente dura aos interesses dos Estados Unidos. No
campo econmico, as desconfianas com os rumos da economia eram muito fortes, elevando o risco Brasil at 2
mil pontos, o que teve fortes conseqncias sobre a prpria campanha eleitoral e condicionou parte das medidas
econmicas do governo a partir de 2003.Emcrculos empresariais norte-americanos, acreditava-se que a dvida
externa no seria honrada e que um programa estatizante, tendente autarquia, seria implantado. No entanto,
no dia seguinte vitria de Lula da Silva, em outubro de 2002, George W. Bush telefonou para o futuro presidente
brasileiro convidando-o a ir aos Estados Unidos ainda antes de sua posse (BANDEIRA, 2004, p. 285-286). O
encontro foi positivo, contribuindo para arrefecer conflitos que no eram de interesse para nenhum dos dois
pases. O presidente brasileiro teve oportunidade de demonstrar, desde o incio, apoiado pelos diplomatas e pelos
assessores, o estilo de sua poltica exterior: o mais possvel pragmtica e realista, afastada de motivaes
apenas ideolgicas. Em novembro de 2005, a visita de George W. Bush ao Brasil consolida o clima de dilogo,
alguns falam em "simpatia mtua", que parece cercar os dois presidentes. A imagem, inicialmente desfavorvel a
Lula da Silva em2002, nos Estados Unidos, do mesmo modo como havia sido em ocasio das candidaturas
anteriores (em 1989, 1994 e 1998), foi dissipando-se ao longo da campanha eleitoral. Em sua fase final, j no
contava com forte oposio nos Estados Unidos, ainda que no houvesse simpatia por ele, a no ser em setores
da American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), de alguns grupos sociais,
culturais e religiosos. As previses de antagonismo recproco no se tornaram realidade.
A relao do governo FHC com os Estados Unidos, assim como as posies perante os grandes temas da agenda
internacional, insere-se na perspectiva da "autonomia pela participao", entendida como a busca por influir
ativamente nas pautas, considerando que essa posio traria mais vantagens ao pas. Os setores sociais,
particularmente empresariais e polticos, assim como parte dos funcionrios de alto escalo, que enxergam nas
relaes com os pases centrais maiores benefcios, sobretudo potencialidade de mercado que no se encontra
em outros pases, constituram a base de apoio dessa poltica. Na percepo do governo Lula da Silva, como
viemos argumentando, procurou-se
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[...] manter excelentes relaes polticas, econmicas e comerciais com as grandes potncias
mundiais [especialmente os Estados Unidos] e, ao mesmo tempo, priorizar [nfase nossa] os laos
com o Sul do mundo (LULA DA SILVA, 2007).
A atitude de relativa autonomia, em alguns casos a explcita sinalizao de discordncia com relao aos Estados
Unidos e Unio Europia, e a silenciosa proclamao da liderana regional so sinais que se enquadram na idia
da "autonomia pela diversificao". O governo Lula da Silva realizou ajustes e mudanas de programa, inclusive de
cunho ideolgico, na sua poltica externa. As mudanas ocorridas no cenrio internacional, como resultado do
unilateralismo norte-americano, consolidado pelo ataque de 11 de setembro de 2001, seriam as motivaes, que
se justapem s posies histricas do Partido dos Trabalhadores e s idias do grupo que alcana o poder no
Brasil em 2003 (ALDEN; VIEIRA, 2005).
A poltica de Lula da Silva possui riscos, mas espelha em parte a nova geografia do poder e da economia mundial.
Utilizando o percentual de exportaes do Brasil, um dado importante, mas que no reflete toda a complexidade
do cenrio, verificamos que de 1998 a 2005 o peso dos mercados tradicionais (Estados Unidos, Unio Europia,
Japo, Canad, Mxico, Mercosul) decresceu de 79,3% para 67,2%. Os chamados mercados no tradicionais
(China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), por sua vez, aumentaram seu peso, no mesmo
perodo, de 19,7% para 31% (PRATES, nov. 2005/abr. 2006, p. 138).
Uma das crticas mais insistentes poltica exterior do governo Lula da Silva a da disperso do foco, do
investimento de esforos em objetivos no promissores. Como pudemos verificar, trata-se de um esforo que
reflete ativismo, uma determinada concepo de mundo, implica riscos pelo desvio parcial da ateno de
interlocutores tradicionais, mas no est em rota de coliso com tendncias novas do cenrio internacional do
sculo XXI. Uma delas o poderoso aumento do peso da sia. Outra crtica se refere morosidade nas
negociaes para o estabelecimento de reas de livre-comrcio (com a Unio Europia e a ALCA), pois o governo
entende que pode haver relaes estreitas com esses centros de poder sem as concesses que resultariam de
acordos amplos de abertura de mercados, muitas vezes assimtricos. H possveis efeitos colaterais, como a
dificuldade do fortalecimento do Mercosul e da relao de parceria com a Argentina. Do mesmo modo, a falta de
um forte e consistente projeto de desenvolvimento, do Brasil e do Mercosul, que exigiria um Estado bem
aparelhado para coloc-lo em prtica, no longo prazo pode pr em risco as vantagens decorrentes da capacidade
de captar as mudanas em curso no mundo. Isto , colocar todas as fichas na capacidade brasileira de competir
efetivamente na produo e na extrao de produtos primrios pode levar reproduo de formas assimtricas
de poder internacional.
protecionismo agrcola. Em discurso na Assemblia Nacional da Frana, FHC ressaltou isso claramente:
Acredito na associao entre o Mercosul e a Unio Europia [...]. Em quaisquer circunstncias, o
Brasil buscar associar-se Unio Europia [...]. Cumpre estar atento ao princpio da eqidade aos
ganhos de um lado deve corresponder o atendimento s expectativas do outro. O interesse bsico do
Mercosul de maior acesso ao mercado agrcola comum e de poder competir em igualdade de
condies em terceiros mercados. [...] Se acreditamos de fato no livrecomrcio, cabe ao Mercosul e
Unio Europia a adoo de medidas efetivas contra o protecionismo (CARDOSO, 2001, p. 502503).
Lula da Silva, de acordo com a tradio da poltica brasileira, tambm considera a Europa um parceiro importante,
acreditando e agindo para fortalecer o papel poltico compensatrio a ser desempenhado por pases europeus em
aes de longo prazo, enfraquecedoras do unilateralismo dos Estados Unidos. Essa poltica foi claramente
evidenciada na crise do Iraque de 2003, quando as posies francesa e alem foram vistas com simpatia e
estimuladas. Diante dessa crise, na perspectiva da "autonomia pela diversificao", o governo brasileiro defendeu
os princpios do respeito aos rgos internacionais, da soberania e, caso no houvesse outra possibilidade, a
interveno aprovada pelas Naes Unidas, em um contexto de preservao do multilateralismo:
Desde que assumi a Presidncia, tomei uma srie de iniciativas em busca de uma soluo pacfica
para a crise, com o pleno cumprimento pelo Iraque das resolues do Conselho de Segurana.
Nesse sentido, conversei, pessoalmente e por telefone, com vrios lderes e governantes do mundo.
At o ltimo momento, estive empenhado em buscar uma soluo negociada. Com este objetivo, fiz
repetidos contatos com o Secretrio Geral das Naes Unidas (LULA DA SILVA, 2003b).
Os governos brasileiros flertaram em algumas ocasies com a possibilidade de utilizar o interesse da Unio
Europia em um acordo de livre-comrcio com o Mercosul como contraponto ALCA. Essa posio, embora difcil
de ser sustentada, em alguns momentos foi mantida no governo Lula da Silva. Segundo ele, pretendemos
[...] fazer [...] a ligao entre a Unio Europia e o Mercosul. Vamos tentar consolidar esse bloco
para facilitar a discusso do Brasil na ALCA para que no fiquemos subordinados presso dos
interesses econmicos dos EUA (PARA EVITAR..., 2004, p. 1B).
Conforme o embaixador Adhemar Bahadian, co-presidente brasileiro das negociaes da ALCA:
Eu estou trabalhando na co-presidncia com o objetivo de chegar a um acordo [para a criao da
ALCA]. Agora, num cenrio em que voc no chegue a umconsenso, as alternativas j esto sendo
seguidas: os acordos do Mercosul com os pases da Amrica do Sul, com a Unio Europia, e Doha
(BAHADIAN, 2005).
H um acordo tcito entre os membros do governo Lula da Silva que visa enfatizar que o Brasil est buscando
alternativas forte influncia poltica e econmica dos pases ricos, particularmente a norte-americana. Essas
aes e essa retrica visam a ampliao de opes de atuao para o pas em diferentes tabuleiros (comercial,
de segurana, regional), aprofundando parcerias com naes em desenvolvimento. Assim, apesar de essa idia
expressar ajustes ou mudanas de programa, isso no significa que no tenha importncia ou que no possa
introduzir mudanas de maior profundidade na poltica externa brasileira se tiverem continuidade no longo prazo.
Por essa razo, no exclumos a possibilidade de surgirem futuras mudanas de problemas/metas (HERMANN,
1990). Nessa direo, o governo Lula da Silva em quatro anos introduziu mudanas no corpo burocrtico do
Ministrio das Relaes Exteriores e afastou quadros experientes e preparados; ao mesmo tempo, permitiu uma
carreira mais rpida para novos diplomatas e ampliou o nmero de funcionrios, justificando essa reestruturao
com o argumento de que o Brasil precisa ter um maior peso no cenrio exterior.
Um Balano Final
A poltica externa de Lula da Silva, em comparao com a de FHC, apresenta elementos de "mudana dentro da
continuidade" (LAFER, 2001b, p. 108) ou simplesmente, como argumentamos, de ajustes e de mudanas de
programa (HERMANN, 1990). A administrao de Lula da Silva no se afastou do princpio historicamente
assentado para a diplomacia de que a poltica externa um instrumento para o desenvolvimento econmico e
para a conseqente preservao e ampliao da autonomia do pas. H mudanas de idias e mesmo de
estratgias para lidarcomos problemas e objetivos que esto colocados pela histria, pela posio e pelo destino,
mas no essencialmente diferentes dos existentes h muito para o Brasil (ver Tabela 1).
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A anlise das posies governamentais indica claramente, o que criticado pelos opositores, que Lula da Silva
busca parceiros estratgicos no Sul para ter maior poder de barganha nas negociaes internacionais. As
relaes com os pases ricos so consideradas fundamentais, buscando-se um equilbrio maior, inclusive no
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tocante aos Estados Unidos. H limites estruturais para levar adiante os projetos perseguidos. O objetivo de
parcial coordenao das aes de diferentes pases para agir de forma consertada no mbito internacional parece
difcil de ser alcanado, como demonstram as dificuldades de uma maior coordenao entre o Mercosul e a
Comunidade Sul-americana de Naes (Casa). Os custos econmicos, o nmero reduzido de diplomatas e a
relativamente baixa capacidade nacional para produzir polticas e viabilizar negociaes complexas podem
prejudicar o projeto governamental. necessrio habilidade poltica ou, como diria Maquiavel, virt para interagir
com audincias to diversificadas quanto a dos participantes do Frum Econmico de Davos e do Frum Social de
Porto Alegre.6
Se a estratgia de "autonomia pela diversificao" for empregada de forma bem-sucedida no longo prazo, talvez
possam surgir frutos, consolidando os objetivos histricos de desenvolvimento e de um poder internacional menos
assimtrico, com maior poder dos pases atualmente pobres, entre eles o Brasil. Hermann (1990, p. 5) afirma que
mudanas de problemas/metas significam que "o problema ou meta inicial substitudo ou simplesmente
desaparece". O desenvolvimento da poltica exterior no segundo mandato de Lula da Silva (2007-2010) dir se o
conjunto de suas polticas, que no se dissociam do patrimnio histrico da diplomacia e do Estado brasileiro,
determinar um novo paradigma de insero internacional.
Segundo Soares de Lima (1990; 2005), as idias de dependncia e de autonomia so inerentes s relaes
internacionais das potncias mdias. Esses pases, por estarem em uma escala de poder intermediria, tendem a
apresentar uma variabilidade de padres de comportamento, em certas ocasies mais semelhantes aos pases
fracos; em outras, mais prximos das grandes potncias. Dessa maneira, "capacidades e vulnerabilidades podem
variar de uma rea temtica a outra, modificando-se, portanto, as relaes de foras entre essas reas"
(SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). A variabilidade de comportamento brasileiro no implica que o pas aja de forma
irracional ou que no busque seus interesses, mas pressupe que "o poder deve ser mensurado com respeito a
questes especficas", questionando a noo de uma nica estrutura geral de poder independente da rea
temtica (SOARES DE LIMA, 1990, p. 11). Da o interesse, na anlise da poltica exterior do governo Lula da Silva,
em ressaltar que as buscas por maior equilbrio e por mudanas nas relaes de poder no resultaram em rupturas
com os pases ricos. Nossa hiptese explicativa a de que houve razovel capacidade de distinguir as questes
especficas de objetivos mais amplos, como o desenvolvimento econmico e a manuteno de uma poltica
externa autnoma.
Conforme Hermann (1990, p. 11-12), "a sugesto no que o governo inteiro se torne comprometido com a
necessidade de mudana, mas, sim, que um grupo no governo se torne um defensor do redirecionamento". Assim,
enfatizamos que a idia da "autonomia pela diversificao" no hegemnica entre os formuladores da poltica
externa, mas uma forte tendncia expressa por alguns importantes lderes polticos, funcionrios, intelectuais e
dirigentes de grupos sociais brasileiros, imbudos de slidas convices polticas e de uma concepo de mundo
contrrias hegemonia e ao unilateralismo.
Notas
1. A sigla refere-se aos membros do grupo: ndia, Brasil e frica do Sul.
2. Consideramos particularmente o ltimo chanceler brasileiro do perodo FHC para simplificar nossa anlise e
enfatizar que estamos refletindo prioritariamente (embora no apenas) sobre o momento de mudana que ocorre
na passagem entre um e outro governo. Acrescentamos tambm o nome do embaixador Samuel Pinheiro
Guimares por causa da sua visibilidade nacional, contrastante com a personalidade mais discreta do detentor
anterior do cargo.
3. Esta citao, assim como as demais citaes de textos escritos originalmente em lngua estrangeira, foi
livremente traduzida por ns.
4. A importncia da diplomacia presidencial de FHC e Lula da Silva uma evidncia forte no sentido de
ressaltarmos a importncia dos lderes como "provocadores" de mudanas.
5. Situaes em que as aes so movidas tanto por motivos instrumentais quanto ideais.
6. Logo depois de ser eleito, Lula da Silva discursou em ambos os fruns com considervel sucesso.
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3 de maro de 2007, em Chicago. Os autores agradecem aos participantes do painel, Maria Regina Soares de
Lima, Andrea Ribeiro Hoffmann, Rafael Duarte Villa, Marcelo A. Medeiros e Joo Pontes Nogueira, pelas sugestes
e crticas. Agradecemos tambm a Thiago Lima pelos comentrios sobre a verso preliminar deste artigo.
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