How to cite:

FERREIRA JUNIOR, Nivaldo e NOGUEIRA, Patrcia M. Lobby e Regulamentao: a busca da

transparncia nas relaes governamentais(pp 213 a 227). In: 48 Vises sobre a corrupo.
Organizadores: Alexandre J. C da Cunha Filho, Glucio Roberto B. de Arajo, Roberto Livianu,
Ulisses A. Pacolati Jnior. Prefcio de Srgio Moro. So Paulo: Quartier Latin: 2016 -917 pp

Lobby e Regulamentao: a busca da transparncia nas relaes governamentais .

Nivaldo Ado Ferreira Jnior[1] e
Patrcia Maria Nogueira[2]
1. Introduo

Na edio de n 945, de 2016, da Revista poca, extensa reportagem, veiculada sob o ttulo
O Lobby sem lei (RIZZO, 2016), trouxe tona realidade de uma atividade que, apesar de
importante para o processo democrtico de tomadas de decises polticas, tem sido no Brasil
constantemente associada a aes imorais, ilegtimas, ilegais, como o trfico de influncia e a
corrupo. Na reportagem, desenha-se cenrio de pouca transparncia e publicidade, no qual
lobistas e atores do processo de deciso poltica na esfera federal interagem na atividade
democrtica e legtima da defesa de interesses, o que verdade; mas, coloca-se o
profissional de relaes governamentais (eufemismo para lobista) como um ser que anda nas
sombras para defender interesses de quem representa, nem sempre com armas lcitas, sendo
essa a parte tendenciosa da reportagem.

O veculo miditico citado no foi o nico nem o primeiro a fazer a espria ilao, e aqui serve
apenas de mote para o encaminhamento de debate que h tempos ocorre na Academia e no
Legislativo Federal. Trata-se da discusso acerca da necessidade ou no da
regulamentao do lobby no Brasil e da busca de conceitos e limites, tanto para a atividade
quanto para o seu controle pelas agncias pertinentes. Para a reportagem, a imposio de se
regulamentar o lobby consequncia de grandes escndalos de corrupo. Para a academia
e para o Congresso Nacional, que atualmente discute o tema sob a forma de dois projetos de
lei (n 1.202, de 2007, tramitando na Cmara dos Deputados, e n 336, de 2015, no Senado
Federal), o reconhecimento da atividade se apresenta como necessrio primeiro porque a
participao de grupos de interesses no processo de tomada de deciso um direito erigido
em base constitucional; segundo, porque a profisso de lobby uma realidade incontestvel,
com vrias entidades e pessoas atuando nas trs esferas e nos trs poderes diuturnamente;
por fim, porque, se h princpio que garante a participao de todos os interessados no
processo decisrio, outros exigem a transparncia e a publicidade da relao entre atores
pblicos e privados, ou seja, entre os players do processo poltico.

213

Planteia-se, portanto, que a corrupo no decorre do lobby, mas pode ser parcialmente fruto
do descaso do Estado para com esta atividade, suas caractersticas e suas necessidades. A
percepo contrria - e equivocada de que o lobby causa corrupo, poder gerar, alm de
reportagens tendenciosas, propostas de regulamentao da atividade como forma de dirimir
casos de corrupo. Como causa e efeito no esto conectados neste caso, legislao que
partisse deste princpio teria maior probabilidade de insucesso.

Seguindo esse norte, no presente artigo argumentamos que a ao de grupos de interesse e

presso , antes de mais nada, corolrio da democracia participativa. Os lobistas, como
representantes desses grupos, no s so potencializadores do acrscimo de legitimidade no
processo de tomada de decises como no necessitam de autorizao legal para atuarem,
pois que a prpria CRFB/1988 garante a todo cidado, organizado ou no em entidades
representativas da sociedade, o direito de acesso s instncias decisrias do Estado.

Se no necessitam de autorizao, mas so alvo de percepes equivocadas que levam

contestao de suas aes, percebemos que alguma regulamentao se faz necessria.
Contudo, essa regulamentao no deve ser gestada nem como autorizativo para a atuao
de lobistas nem como panaceia para a corrupo que grassa no pas. Deve, antes de mais
nada, ser pensada como meio de se dar transparncia ao processo decisrio e informar
cidados e demais grupos sociais dos interesses que esto sendo levados avaliao das
arenas decisrias, possibilitando a todos apoiarem ou confrontarem esses interesses; de
potencializar o canal de informaes ao tomadores de decises pblicas com a oferta
crescente de dados acerca de cada assunto a ser debatido; de garantir aos grupos de
interesse e presso e aos lobistas o exerccio livre de sua legtima atuao. Como efeitos
secundrios, contudo, acreditamos at que a corrupo sofra decrscimos em seus graus de
ocorrncia, uma vez que a transparncia advinda da regulamentao tem o condo de
produzir essa transformao.

Colocado os pressupostos em que acreditamos, apresentamos breve apanhado terico para o

tema e em seguida analisamos brevemente as duas proposies principais que hoje tramitam
no congresso nacional para regulamentao do lobby. Ao final, breves consideraes acerca
do exposto tencionam deixar o debate em aberto para novas contribuies.

214

2. A Democracia Participativa como chancela constitucional ao Lobby

A diviso dicotmica entre democracia direta, conceituada como a tomada de decises

vinculantes a todos pelos prprios cidados, e democracia indireta, compreendida como a
concesso de mandatos a representantes eleitos que passam a decidir em nome dos
representados, no mais suficiente para abarcar a mirade de modelos de democracia
existentes. No Brasil, embora alberguemos majoritariamente institutos de democracia
representativa (e.g. eleies peridicas de representantes do povo e assembleias legislativas
como

centros

irradiadores

de

normas

cogentes),

caracterizadores

da

democracia

procedimentalista de base schumpeteriana, encontramos tambm institutos de democracia

participativa erigidos como componentes intrnsecos ao sistema estatal de tomada de
decises. Assim que na Constituio da Repblica Federativa de 1988 (CRFB/1988), alm
das chancelas participativas do plebiscito, referendo e iniciativa popular (Brasil, 1988, art. 14),
encontramos tambm a possibilidade da oitiva da sociedade civil nas audincias do
Parlamento (Brasil, 1988, art. 58, II) e a exigncia de participao cidad na gesto
democrtica de vrios sistemas da Administrao Pblica (e.g.: Brasil, 1988, artigos 194, inc.
VII e 198, inc. III).

A partir desses exemplos, e da interpretao teleolgica dos dispositivos que permitem a

interao representantes/representados, afirma-se que a participao da sociedade civil nos
processos de decisrios e na gesto estatal princpio de base constitucional, previsto em
posio topolgica privilegiada, j no pargrafo nico de seu primeiro artigo (repetido em
dispositivos ao longo do Texto (Ferreira Jnior, 2008): Art. 1 . [...] Pargrafo nico. Todo
poder emana do povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos da lei. (Brasil, 1988).

A incluso desse princpio na Carta Democrtica de 1988 se deve ao momento histrico em

que se encontram as democracias contemporneas. De fato, a partir da comparao dos
modelos de democracia existentes, autores como Robert Dahl (2001), J. Dryzek (2000),
Charles Tilly (2007) apontam que a democracia formal tem por pressupostos, entre outros, a
oferta de canais de informao de qualidade; o acesso aos rgos decisrios, a possibilidade
de igual manifestao de todos acerca de suas opinies e a publicidade das decises
tomadas nessas arenas.
215

Quando efetivas, essas garantias permitem aos representantes conhecer os anseios e as

necessidades de todos os possivelmente afetados pela deciso futura e considerar a
perspectiva desses indivduos ou grupos na tomada de decises. Esse mecanismo torna o
adjetivo democrtico quase sinnimo perfeito de responsivo. Nesse contexto, governo
democrtico aquele que busca adotar as polticas preferidas por seus governados (Miguel,
2005), o que s possvel se os representantes tm canais que propiciam o recebimento das
demandas dos vrios indivduos e grupos sociais.
Se canais de comunicao entre a sociedade e os seus representantes so pressupostos da
qualidade da democracia, a utilizao desses meios pelos lobistas, aqui entendidos como
representantes legtimos de grupos partcipes dessa sociedade, no pode, de plano, ser
considerada ilcita. Ao contrrio, , por um lado, direito dos grupos constitudos e, por outro,
elemento de efetivao e verificao das chancelas democrticas.
Como se nota, a definio de lobby abarca a concepo de representao de interesses
legtimos de parcelas da sociedade. Esse conceito decorre do pensamento Farhat (2007),
para quem o lobby instrumento democrtico de representao e defesa de interesses que
se presta tentativa de influenciar as decises governamentais por meio de intermedirios
que, com informaes e argumentos, provocam os agentes pblicos a fazer ou deixar de fazer
alguma no sentido pretendido. Esses autores apresentam os grupos de interesse e presso
como associaes de pessoas fsicas e/ou jurdicas unidas por propsitos coincidentes que
por vezes recorrem a formas diretas de influenciar os tomadores de deciso (Farhat, 2007)1.
Ressalta-se, contudo, que essas definies tericas so insuficientes e que, na prtica, os
lobistas, alm de representarem interesses de grupos organizados da sociedade civil, podem
tambm servir como prepostos de pessoas jurdicas de direito pblico interno e externo Unidades da Federao, Estados estrangeiros, organismos internacionais - e de pessoas
jurdicas de direito privado empresas, organizaes religiosas que os contratem para
represent-los junto aos tomadores de decises em questes de polticas pblicas que
possam lhes afetar ou interessar.
Tal

fato

qualquer

fora

a necessidade

do

alargamento

do

conceito

de

ao que busque influenciar os tomadores de deciso, e

lobby

para

o de lobista

Na literatura, grupos de presso so os que esto momentaneamente atuando na defesa de interesses e

grupos de interesse os que tm essa possibilidade de forma latente, em potencial. Aqui, nos referimos a
ambos, em conjunto, por escolha metodolgica.

216

para o agente que realiza a intermediao entre os tomadores de deciso e os grupos ou

pessoas interessadas em influenciar a deciso. Nessa qualidade, o prprio lobista pode ser
pessoa fsica ou jurdica, com vnculos pontuais ou mais permanentes com a pessoa ou
entidade que represente. Pode, ainda, ser servidor pblico do prprio Estado, agindo em
nome de um de seus rgos, na defesa de interesses estatais (de fato, o Estado possui
enorme quantidade de agentes de lobby agindo em seu nome).
Estas ltimas observaes so relevantes porque jogam luzes sobre a diferena de
constituio e de origem dos diversos personagens que atuam no cenrio do lobby, o que vai
necessariamente influenciar a qualidade e a forma da interao desses atores com o Estado.
A percepo de que no somente grupos de interesse e presso que realizam lobby, mas
que indivduos (pessoas fsicas e jurdicas) e o prprio Estado podem igualmente faz-lo,
ainda que na literatura no se tenha feito com profundidade a reviso conceitual, j sentida
nas propostas de legislao em estudo no Congresso Nacional, a exemplo do que ocorre nos
pases norte americanos e europeus que j regulamentaram a atividade do lobby.
O que se pretende demonstrar, contudo, que qualquer que seja a dimenso que se d aos
conceitos para a atividade, cumpre deixar clara a noo de que lobby uma das formas de
participao de parcelas da sociedade no processo de deciso poltica, sendo, portanto, um
dos sustentculos do que denominamos de democracia saudvel (conceito construdo a partir
da noo de democracia deliberativa encontrada em Harbermas, 1997 e em Dryzek, 2000),
visto que a conduta de fazer chegar ao conhecimento dos tomadores de deciso sobre
polticas pblicas as diferentes perspectivas existentes em uma sociedade plural como a
nossa efeito do j aludido conceito de democracia participativa.
Ao se adotar conceito alargado, albergando-se diferenas na constituio e na origem dos
atores do lobby, sobressaem diferenas na forma de relao entre esses atores e os rgos
do Estado. Isto , alguns grupos de interesse e presso e alguns atores de lobby possuem
maior capacidade de presso do que outros, por naturalmente disporem de maior quantidade
de recursos.
Alguns estudos acadmicos comeam a se preocupar com a
Em
da

recente
Cmara

pesquisa acerca
dos Deputados

a compreenso
por

do

exemplo, que

terem suas

lobby
lobistas

demandas

da perceptividade e

questo

colaboratividade

(ambiente, segundo a pesquisa,

o

seu

papel

ligados

atendidas

pelos

ao

so

servidores

tm

dos

Brasil.

servidores

em que a percepo

relativamente

governo

no

altas),

chances

pblicos

dos

aferiu-se,

maiores
rgos

e
217

de

entidades ligadas ao governo simplesmente por serem compreendidos como representantes

do Estado (Ferreira Jnior, 2016). Pode-se imaginar, igualmente (embora na pesquisa citada
no se tenha anlises acerca disso) que representantes de organizaes que defendam
causas s quais a grande mdia e, consequentemente, a opinio pblica costumam ser mais
simpticas (e.g. defesa do meio ambiente e direitos humanos) teriam, em princpio, o acesso
s estruturas burocrticas dos rgos decisrios facilitado pelo simples fato da empatia que
seu tema causa antecipadamente nos interlocutores.
No entanto, representantes do governo, de causas simpticas sociedade, lobistas do setor
econmico ou financeiro (grandes empreiteiras, sistema bancrio, setor armamentista,
indstria tabagista), intermedirios de pequenas associaes de classe deveriam, ao menos
em tese, ter o mesmo direito e a mesma legitimidade de atuarem no processo decisrio, uma
vez que a sociedade plural em que vivemos no admite seletividade em demandas que se
mostrem legtimas. A afirmao decorre, alis, do princpio da igualdade (art. 5, caput,
CRFB/1988) e do direito de petio (art. 5, inc. XXXIV, da CRFB/1988), ambos insculpidos
como garantia individual.
Reconhecemos, contudo, que o princpio da igualdade precisa de esforo da sociedade para
ganhar concretude. Da mesma maneira que h diferenas no contedo das pautas
defendidas por lobistas, tambm h variaes na capacidade de influncia que cada ator de
lobby pode ter sobre representantes do Estado.
Essas variaes na dimenso do poder esto logicamente ligadas origem do ente (como
citado, representantes do lobby governamental tm mais acesso aos tomadores de deciso),
mas tambm quantidade de recursos (principalmente financeiros) disponveis a determinado
grupo de interesse.

Esse, alis, em uma sociedade capitalista, um dos fatores de

desequilbrio da balana quando dois ou mais grupos de interesse e presso defendem

pontos antagnicos de uma determinada poltica pblica. indubitvel que a maior
quantidade de recursos pode facilitar a produo de informao (em questo de quantidade e
de qualidade, contudo, com tendncia de serem parciais e buscarem sustentar o interesse de
quem as financia ou produz), a mobilizao de ferramentas de persuaso e a possibilidade
maior de acesso (por exemplo, no todo grupo que pode sair de seu estado e ir a reunies
nos gabinetes parlamentares de Braslia).
sentir apenas pelo

A dimenso

do

poder, contudo,

no se faz

potencial aporte financeiro de dada entidade; como visto na pesquisa

citada(FERREIRA JNIOR, 2016), lobistas do governo so naturalmente mais influentes que

218

os demais apenas por representarem, perante os tomadores de deciso sobre polticas

pblicas, parcela do prprio Estado.

Apesar destas diferenas de constituio, o Estado que quiser manter a qualidade de sua
democracia e manter-se responsivo deve garantir abertura equnime a todos os grupos que
desejarem frequentar as instncias decisrias sobre polticas pblicas. Do contrrio, se aos j
notrios desequilbrios existentes entre os diversos grupos que buscam exercer influncia
forem acrescentados outros que resvalem em dificuldades de acesso aos tomadores de
deciso, o exerccio do lobby se firmar como algo para poucos e no um instrumento
democrtico de defesa dos interesses da sociedade. Servir, enfim, para fortalecer a imagem
negativa do lobby, vinculada corrupo, algo que, em princpio, parece ser oposto do que
pretendem os defensores da atividade.
A par disso, compreendemos que qualquer regulamentao que venha a ser proposta para a
atividade do lobby, por um lado, deve necessariamente apresentar alguma tutela aos grupos
com menor possibilidade de acesso aos tomadores de deciso, o que homenageia a
legitimidade da deciso futura; por outro, h de garantir que todos os interesses levados aos
tomadores de deciso (em especial aqueles interesses defendidos pelos grupos de maior
poder e acesso) se tornem conhecidos por toda a sociedade, para que esta, por meios de
seus vrios grupos (antagnicos ou no aos interesses defendidos e publicizados) possam
tambm se manifestar, o que se traduz em transparncia. Percebam que, neste ponto,
transparncia e legitimidade so faces de uma mesma moeda.
Contudo, a questo do embate entre o poder dos grupos de interesse e presso e
a transparncia nas relaes pblicas
realizada

em 2014,

no simples, como pontua

pela organizao no-governamental

pesquisa

Transparncia Internacional

(TI). Segundo relatrio apresentado, em 19 pases da Unio Europeia (UE),

58%

cidados

respectivos

daquela

governos foram,
revelao,

unio

econmica

total ou parcialmente,

se aditada

acreditam

que

os

seus

capturados por poucos grupos de interesse.

dos

Tal

a dados levantados pela mesma pesquisa sobre a percepo ruim

que os europeus tm das normas vigentes para o lobby aplicveis s suas instituies
(mdia de 36%) e da pouca transparncia

(26%),

da pouca integridade (33%) e da

dspar equidade de acesso (33%) no mbito da Comisso Europeia, Parlamento Europeu e

Conselho Europeu -

torna-se o esteio e as razes para discusses sobre a necessria

evoluo dos regulamentos acerca de sua regulamentao. De fato, naquela seara, os

debates avanam com notvel velocidade, envolvendo

propostas para a implementao

219

de registro obrigatrio de todas as instituies praticantes da atividade, como forma de

conferir transparncia aos seus expedientes e garantir aos cidados da UE algo elementar: o
exerccio do direito de saber quais so os interesses e quem so os atores que buscam influir
nas decises que afetam as suas vidas.

Os dados para a percepo do lobby no mbito da UE e a notcia de estudos para melhorar a

regulamentao da atividade leva-nos a imaginar cenrio de completo descontrole dos
agentes que a realizam e das causas que postulam. Contudo, a realidade do continente
bem outra. Uma vista breve ao chamado Registro de Transparncia atualmente existente no
Parlamento Europeu, ao qual aderiram, de forma voluntria, representantes de 9.841
organizaes que atuam perante aquela instituio2, e a leitura e compreenso de suas
normas de funcionamento realam a transparncia e o controle que j alcanaram da
atividade de lobby. O Registro Europeu, atualizado diariamente, acessvel por qualquer
pessoa atravs da rede internacional de computadores (Internet). Alm disso, abarca
informaes como a descrio dos objetivos e misses dos grupos e entidades nele inscritos,
as estimativas de gastos financeiros com o exerccio da representao desses interesses, as
proposies monitoradas por esses grupos, alm dos dados pessoais do lobista e o contato
da instituio ou grupo para o qual trabalha.

A busca por mais transparncia ao se regulamentar a atividade de lobby foi igualmente o

grande eixo de discusso dos debates que levaram regulamentao da atividade nos
Estados Unidos (EUA) e no Canad, ainda que, nos EUA, denncias de corrupo na
indstria naval, ocorridas na primeira metade do sculo XX, tenham acelerado o processo de
regulamentao e forado a edio do primeiro ato normativo de peso para o EUA (Chari e
Hogan, 2007). de se salientar que em todos esses pases, mesmo quando choque externo,
como atos de corrupo, foram a edio de leis, na regulamentao da atuao dos grupos
de interesse e presso e de seus agentes de lobby, a atividade sempre compreendida como
ao legtima, fortalecedora da democracia. Como afirma os autores citados, ao avaliarem o
contexto em que surgiu a regulamentao canadense:
Based on the belief that lobbying is a legitimate
political activity, the
principal reason for having a registry, as reflected in the legislation and
mentioned in several elite interviews in this study, is that it helps to ensure
transparency and openness in the democratic process from which citizens,

Disponvel em: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do, acesso em set. 2016.

220

lobby groups and politicians can benefit. If citizens, lobby groups and public office
holders know who is lobbying whom, then this will allow for a better idea of who is
trying to influence policy. Citizens will benefit because they can see which private
interests are seeking to affect policy and influence state institutions; other
lobbyists will benefit because they can see what their competitors are potentially
doing; and politicians benefit because they can be seen as being open and
helping increasing legitimacy in the political process because there is increased
transparency in policy-making as far as citizens are concerned. In short, it is a
positive-sum game where everyone wins (Chari e Hogan, 2007).

3. As perspectivas para o Brasil: situao legal e espaos para a regulamentao

A tentativa de regulamentao do Lobby no Brasil no recente. Santos e Cunha (2015)

observam que o debate foi formalmente inaugurado no parlamento brasileiro em 1984 com a
apresentao do Projeto de Lei (PL) 25/1984, de autoria do Senador Marco Maciel (PFL/PE).
O projeto no prosperou e, anos depois, em 1990, o mesmo senador apresentou outra
proposio tratando do mesmo assunto (PL 6.132/1990). Antes disso, porm, o tema j tinha
ganhado espao no Congresso Nacional, pela fora das investigaes de CPI criada para
investigar a existncia de "lobby" no Congresso Nacional, em 1963. Essa CPI destinou-se a
investigar, dentre outros fatos, a existncia de grupos de presso atuando no Congresso, a
identidade dos lobistas, alm da origem e o montante dos recursos empregados na atividade
de representao e defesa desses interesses (BRASIL, 1963)

De l para c, foram vrias as tentativas empreendidas para reacender o debate acerca da

regulamentao do lobby e a aspectos relacionados atuao do lobista nas dependncias
do Congresso Nacional. Entre 1990 e 2007 foram apresentados de seis projetos de lei, e
entre 1985 e 2011, doze projetos de resoluo entre 1985 e 2011, totalizando-se dezoito
tentativas de regulamentao em 26 anos (Nbrega Netto, 2015). Mais contemporaneamente,
somam-se a essas proposies a iniciativa do Senador Walter Pinheiro ( poca do PT/BA,
hoje sem partido), representada pelo Projeto de Lei do Senado (PLS) 336/2015, e dois
projetos de lei em tramitao na Cmara: o PL 1202/2007, do Deputado Carlos Zarattini
(PT/SP), em torno do qual se d o debate atual naquela Casa legislativa, e o PL 1961/2015,
de autoria do Deputado Rogrio Rosso, que se encontra apensado quele.

221

A falta de normas especficas para o campo, o cadastro parcial e opaco de entidades e atores
pelo Legislativo, a falta de publicidade na relao entre os grupos de interesse e presso e o
Estado so razes para dficits de transparncia do processo decisrio e da ao do lobby, o
que d azo construo de preconceitos em relao atividade. Deposita-se esperana nas
proposies em tramitao no Congresso Nacional e no aprofundamento do debate como
forma de sanar os problemas de falta de transparncia e desentendimento do mbito de
atuao do lobby, o que nos impele a realizar breve anlise de seu contedo, com vistas a
verificar se os dispositivos propostos buscam reconhecer a legitimidade da atividade e dar-lhe
mais transparncia (o que compreendemos como necessrio) ou se buscam usar a
regulamentao como caminho para combate corrupo (o que reputamos desvio de
finalidade).

Os PLS 336/2015 e PL 1202/2007 so projetos relativamente curtos (o maior deles tem

quinze artigos), e tm por objetivo comum a regulamentao do lobby para a esfera da
Administrao Federal, no mbito dos Poderes Legislativo e Executivo. Como primeira
observao, tem-se que em vrios dispositivos as redaes guardam identidade, o que,
cremos, seja fruto do amadurecimento do tema pelas dcadas de debates j realizados no
Congresso.

As proposies analisadas primam pela regulamentao da atividade pautando-se por dois

eixos: o do controle (cadastros e coleta de informaes dos interesses defendidos) e o da
transparncia (obrigao das autoridades em manter atualizados os cadastros compilados;
divulgao das pautas de discusso e das reunies realizadas com lobistas; e obrigao das
entidades de lobby em prestar, periodicamente, informaes acerca das atividades, gestes e
gastos realizados em suas atividades).

Consoante exposio de motivos do PLS 336/2015, percebe-se o esforo parlamentar em se

aproveitar a experincia das rodadas de discusso ocorridas nos pases que j enfrentaram o
tema, sendo explicitamente citados textos normativos americanos. Da mesma forma, o autor
se filia corrente majoritria da literatura e reconhece que a atividade de lobby decorre de
direitos individuais j presentes na Constituio brasileira de 1988:
Para muitos, o lobby da essncia da democracia, possibilitando
que, com transparncia, os grupos de presso e de interesse possam atuar
organizadamente, e que, com menores custos, todos os setores da
sociedade possam fazer uso de estruturas profissionais destinadas a

222

levar suas opinies e posicionamentos aos Congressistas, em benefcio do

processo legislativo e de sua segurana.

[...]

Embora seja decorrncia do exerccio de direito individual, a legitimidade das

atividades de lobby e representao de interesses em sua interface com os
agentes pblicos depende, sobretudo, da transparncia com que so exercidas,
dos limites que a legislao estabelea e dos mecanismos de controle sobre
elas, para impedir que o que legtimo e necessrio para o funcionamento da
democracia, como o direito de petio, a prtica do contraditrio, o fluxo de
informaes qualificadas, a oportunizao do acesso aos representantes de
interesses aos decisores e a discusso de alternativas que melhor atendam aos
interesses organizados na sociedade, gerem corrupo, trfico de influncia,
acesso privilegiado e captura do processo decisrio (BRASIL, 2015)

A justificao ao PL 1202/2007 igualmente remete experincia estrangeira (EUA, Inglaterra,

Mxico, Frana), que reconhece o lobby como uma das possibilidades da democracia, e
sugere que o Brasil acompanhe esse movimento. Nesse ponto, as duas proposies, por
suas justificativas, corroboram os postulados tericos que apresentamos acima. Ressalta,
ainda, o clamor social e escndalos de corrupo recentes como situaes catalisadoras da
presente discusso, aptas a proporcionarem debates mais aprofundados.

Na parte normativa, logo nos primeiros cinco artigos, tanto o projeto do Senado, quanto o da
Cmara dos Deputados principiam por definir normativamente o que deve ser compreendido
por agente responsvel, deciso e rgo decisrio; grupos de presso e de interesse;
vantagens (devidas e indevidas) passveis de recebimento pelos servidores pblicos
(presentes, recompensas); lobby e agente de lobby (lobista). Reputamos essencial esse
esforo inicial, principalmente devido polissemia e impreciso conceituais que estes termos
sofrem mesmo na literatura das cincias sociais.

Em seguida, os dois projetos compreendem que os servidores do governo que realizam as

atividades definidas como lobby so igualmente lobistas e que todos os agentes de lobby
devem ser cadastrados perante o Legislativo e o Executivo. Igualmente, impem aos rgos
do governo a obrigatoriedade de manterem atualizados esses cadastros. No projeto da
Cmara dos Deputados h limitao do nmero de lobistas que podero ser cadastrados
(dois por entidade) o que nos parece se contrapor ao princpio da transparncia.

223

Reala-se o art. 2 do PLS 336/2015, que aponta princpios constitucionais que orientam a
atividade do lobby (entre eles o de transparncia, isonomia de tratamento e de acesso
informao), demonstrando que j adentra o Congresso Nacional percepo de que a
atividade direito legtimo dos grupos sociais, no carecendo de autorizao, mas to
somente de regulamentao, consoante a corrente doutrinria que nos filiamos no captulo
anterior.
Aps o esforo conceitual, os artigos que se seguem em um e outro projeto homenageiam o
eixo da transparncia e especificam as informaes que devem ser fornecidas pelos lobistas
e as sanes por informaes falsas ou imprecisas. Em seguida, determinam situaes de
proibio e impedimento da ao de agentes e entidades de lobby, como espcie de
quarentena para atores oriundos dos rgos do governo que desejem atuar como ou para
entidades privadas.
Direitos dos atores e entidades que buscam influenciar o processo decisrio tambm esto
previstos nos dispositivos propostos pelos dois projetos, como o direito de entidades de lobby
a requerer participao em audincia pblica quando estiverem em fase de elaborao ou
discusso assuntos relacionados a sua rea de atuao, inclusive no mbito do judicirio
(Brasil, PL 1.202/2007). Merece realce tambm o fato de que se prope nos dois projetos
espcie de contraditrio que obriga as autoridades competentes no s a divulgar as reunies
realizadas com os lobistas como abre possibilidade a grupos contrrios de igualmente serem
ouvidos e apresentarem seus argumentos, o que, ultrapassando a questo da transparncia,
aumenta o grau de legitimidade das decises que se tomarem nesses processos.
Por fim, os dois projetos de lei apresentam nos artigos finais dispositivos de controle da
atividade, prevendo prestao de contas peridicas das entidades e atores do lobby, em que
devero ser apontadas as aes perpetradas e seus custos, restando patente que, para alm
dessa prestao programada de contas, a qualquer momento as autoridades podero
convocar entidades e atores lobistas para prestar esclarecimentos acerca de pontos e aes
especficos. Por fim, em ambos os projetos, algumas aes defesas, por imorais ou antiticas
so descritas tanto para servidores pblicos quanto para lobistas, e tipos penais so criados
para situaes mais graves, como improbidades administrativas e corrupo.
Essa

a estrutura

percebe, a posio
adotada pelos
pretende

seguida,

bastante

terica apontada

parlamentares

que

no

similar em ambos
captulo

inicial

apresentaram

dar autorizao legal prtica do lobby,

as

os

deste

projetos.
artigo

propostas.

mas,

Nelas,

reconhecendo

Como se
a

mesma
no
que
224

se
se

arrima em preceitos constitucionais e que j amide prtica (ou seja, sofreu

institucionalizao informal), busca-se formalizar a atividade com o intuito primeiro de dar
transparncia e legitimidade ao campo. Deseja-se igualmente, sem tolher prerrogativas, gerar
alguma forma de controle dos atores do lobby, ao justificvel visto que lobistas agem
defendendo interesses parciais da sociedade e interagem com o Estado. Outro ponto de
coincidncia entre as proposies legislativas analisadas e nossa compreenso do que deve
conter uma legislao para o campo a compreenso de que no se deve, por meio de
regulamentao do lobby, tentar diminuir a corrupo no pas.
Quanto ao avano dos debates desses projetos no Legislativo, aponta-se que a proposio do
Senado, em setembro de 2016, ainda se encontrava em estgios iniciais de tramitao,
esperando designao de relator na primeira comisso a que a matria foi distribuda. Na
Cmara dos Deputados, o PL 1.202/2007 encontrava-se mesma poca, um pouco mais
adiantado, sendo que, distribudo a duas comisses, j havia tramitado por uma delas
(Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico), tendo parecer aprovado
unanimidade em dezembro de 2008. Atualmente encontra-se na segunda comisso
(Comisso de Constituio, Justia e Cidadania CCJC), com relatoria designada (Deputada
Cristiane Brasil (PDT/RJ)) e audincia pblica realizada em agosto de 2016.
4. Consideraes finais
A regulamentao do lobby, que j consta h mais de duas dcadas da pauta do Congresso
Nacional, vem ganhando cada vez mais destaque entre os assuntos pendentes de
deliberao pelos parlamentares.
Em tempos de grandes escndalos de corrupo, percebe-se nos debates que se sucedem
nas duas Casas o esforo em se lanar luz sobre atividade que, por falhas na legislao,
equvocos de percepo e alguma contribuio por parte da imprensa, por vezes confundese, entre outros ilcitos, como trfico de influncia e corrupo ativa. Conquanto seja
altamente contestvel a associao do lobby ao cometimento desses tipos de crimes, o
debate bem-vindo na medida em que contribui para esclarecer mal-entendidos e para
encaminhar a discusso ao seu devido escopo: o aperfeioamento da nossa democracia.
Por se tratar do exerccio de direito garantido pela Constituio Federal e realidade irrefutvel
de uma sociedade cada vez mais atenta sua capacidade de influenciar e pressionar agentes
pblicos, a atividade do lobby tornou-se de extrema relevncia no rol de assuntos
conducentes a legitimar o processo
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decisrio sobre polticas pblicas no Brasil. Dentre outros mritos, permite que parcelas da
sociedade tenham acesso aos tomadores de decises que lhes interessem ou afetem,
tornando suas deliberaes no somente mais legtimas como passveis de produzir polticas
pblicas mais qualificadas e inclusivas.
A simples observao da evoluo por que vm passando as proposies cujo objeto a
regulamentao do lobby permite concluir pela existncia de preocupao crescente com
aspectos que, a um s tempo, tornaro mais efetivas as chancelas democrticas da atividade
representao e defesa de interesses junto ao Poder Pblico e afastaro quaisquer dvidas
ainda pendentes acerca da legalidade de seu exerccio.
Nesse contexto, o imperativo da transparncia adquire relevo na medida em que permite a
toda sociedade conhecer os interesses defendidos pelos atores de lobby e exercer o direito
de apoiar, contestar ou manter-se indiferente a eles, mas sem nunca ser privada de saber que
se passa nas instancias que decidem sobre assuntos que lhe concerne e, se for da sua
vontade, tomar parte no processo decisrio.
Ademais, ao reconhecer que, entre outros fatores, o poder econmico de alguns grupos de
presso e o status de alguns lobistas (se servidor pblico, por exemplo) podem desequilibrar
o jogo poltico em favor ou desfavor de certos grupos, o estabelecimento de regras para o
exerccio da atividade do lobby tem o condo de conter desigualdades.
Da porque afigura-se importante acompanhar os desdobramentos dos dois projetos que
tramitam no Congresso Nacional, os PLS 1.202/2007 e 336/2013, propostas cujo contedo
costumam chamar a ateno da grande mdia somente no contexto do combate corrupo,
mas que carregam consigo no s a perspectiva de aumentar o coeficiente de legitimidade
das decises, mas melhorar, de forma geral, a qualidade da democracia brasileira.
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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(2007).

Cmara

dos

Deputados.

Projeto

de

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n.

1.202,

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[1] Mestre, Advogado e cientista poltico. Servidor da Cmara dos Deputados e professor de programas de psgraduao em Cincia Poltica. CV: http://lattes.cnpq.br/3160659352663443
[2] Especialista em Processo Legislativo, Ps-graduanda em Relaes Governamentais pela FGV-Braslia;
coordenadora do Grupo de Pesquisa e Extenso do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento
(CEFOR) da Cmara dos Deputados sobre O acesso dos grupos de interesse s instncias decisrias do
Congresso Nacional e Servidora da Cmara dos Deputados.

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