Aula 00 - Organização Administrativa

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG
Prof. Cyonil Borges aula demonstrativa
AULA DEMONSTRATIVA: ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

Ol, pessoal, tudo bem?
Pediram pra postar uma aula demonstrativa do curso do TRE MG.
Insinuaram, inclusive, a minha substituio, snif...snif...Esclareo que o
curso j est em andamento e na aula de n 4. Estou na rea, e no
derruba que pnalti.
Peo que o pessoal j matriculado no imprima a presente aula,
por j ter sido objeto de postagem.
Seguindo nosso cronograma, falaremos hoje sobre a organizao
administrativa (a tal Administrao Pblica), e, igualmente, sobre as
ONGs, o que, em editais mais recentes, aparece com o nome de
Regimes de Parceria. O Edital de vocs no expresso na parte das
Entidades integrantes do Terceiro Setor, mas, nesse ponto, vou preferir
pecar pelo excesso.
O que uma ONG, teacher? Uma organizao que no do governo?
Ora, times de futebol no so do governo... ou at o PCC Primeiro
Comando da Capital, tambm no do governo. E ningum pode negar
que esse pessoal organizado... Os ltimos, claro, do PCC, afinal
futebol no nosso pas, em termos de organizao t complicado!
Abaixo o roteiro da aula de hoje:
1 Desconcentrao X descentralizao
2 Administrao direta e indireta;
3 Administrao Indireta - autarquias, fundaes pblicas; empresas
pblicas; sociedades de economia mista;
4 Agncias
5 Terceiro Setor (Regimes de Parceria)
Sem mais, vamos partir para a aula.
Cyonil Borges
Observao: vou avanar, no presente arquivo, nos principais tpicos da
teoria. Vou postar um arquivo complementar s de Exerccios Comentados (de
bancas diversas), isso porque esse tpico muito importante. Ah! De certa
forma, a teoria ser repetida gradualmente no arquivo complementar de
exerccios.
Prof. Cyonil Borges
www.estrategiaconcursos.com.br

Observao: ah! Das 85 questes que tenho da Consuplan, apenas uma de
Organizao Administrativa. Muitas so de Licitaes e Contratos e Lei 8.112,
de 1990 (mais de 60%). Portanto, peo que enfatizem o estudo de tais
tpicos.
Prof. Cyonil Borges

1 Notas Introdutrias sobre Organizao Administrativa:

desconcentrao X descentralizao administrativa
Bom, poderamos muito bem comear falando logo da
administrao direta ou indireta. Mas, de onde vem isso, essas
expresses? Direta e indireta? Para entendermos, temos que trazer
alguns conceitos preliminares. Vamos a eles, ento.
Podemos dizer que, administrativamente, o Estado pode agir de
duas maneiras: centralizada ou descentralizada.
Na centralizao administrativa o prprio ente federativo, a
Unio, por exemplo, quem age. Mas, detalhe: a Unio age por
intermdio de rgos, que fazem parte da estrutura desconcentrada.
Noutras palavras: quem vem a nossa presena? A Unio ou um
Ministrio? Claro que o Ministrio, boa parte deve ter respondido. Pois ,
na CENTRALIZAO (o ente federativo atua) h DESCONCENTRAO da
atividade para RGOS.
BIZU: quando h centralizao administrativa, h
apenas UMA PESSOA JURDICA, como a Unio, que
DESCONCENTRA a atividade para RGOS.
Aproveitando: rgos no so pessoas, mas sim so partes de
uma, tal como os rgos do corpo humano. J, j, voltaremos aos
rgos, para ver o conceito destes. Mas, antes, vejamos o que a
descentralizao.
J na descentralizao, o Estado atribui outra pessoa, fsica ou
jurdica, a possibilidade de fazer alguma coisa.
O que? Descentralizao para pessoa FSICA? pessoa FSICA,
possvel!
Mas antes, marca a o BIZU:
Na descentralizao, h a existncia de MAIS DE UMA
PESSOA, fsica ou jurdica.
De modo geral, podemos tratar de trs tipos de descentralizao:
por servios, por colaborao e territorial.
A descentralizao por servios, tambm chamada funcional
ou tcnica, aquela em que o Poder Pblico cria uma pessoa jurdica,
que compor a Administrao Indireta, atribuindo-lhe, alm da
execuo, a titularidade de determinado servio pblico.
Prof. Cyonil Borges

Detalhe: no Brasil, a criao de entidades da administrao
indireta somente se d em virtude de lei.
Em
um
primeiro
modo,
a
lei
criar
a
entidade,
correspondendo figura das autarquias. De outro modo, lei
autoriza a criao, correspondendo s fundaes pblicas; sociedades
de economia mista e empresas pblicas, desde que exeram servios
pblicos.
Mas, ATENO em provas com as fundaes pblicas de direito
pblico, viu? Essas so consideradas AUTARQUIAS, conforme
exporemos mais abaixo.
O que autarquia? O que uma sociedade de economia mista?
Antes de passarmos a este assunto, vale uma ltima observao quanto
ao presente tema: alguns autores da doutrina nacional indicam somente
a autarquia como exemplo de descentralizao por servios, tanto que o
Dec. Lei 200/1967, apegado a essa concepo, define apenas a
autarquia como entidade que presta servio pblico tpico do Estado.
Entretanto, o estudo da evoluo das formas de descentralizao
funcional mostra que, alm das autarquias, foram criadas pessoas
jurdicas por parte do Estado e a elas foram transferidas a titularidade e
execuo de servios pblicos. Exemplo disso: os Correios, que so
empresa pblica, e prestam servios pblicos de correspondncia postal.
Na descentralizao por colaborao, um particular, por ato
ou contrato, recebe a possibilidade de EXECUTAR um servio pblico.
Interessante notar que, na descentralizao por colaborao, o
particular, pessoa jurdica de direito privado, ou mesmo pessoa fsica,
recebe a EXECUO dos servios pblicos descentralizados,
conservando o poder pblico a titularidade do servio.
Ah algum pode perguntar: seria possvel a descentralizao por
colaborao a uma entidade do prprio poder pblico? Sim, possvel,
apesar de no ser muito comum. Mas, imaginemos: uma empresa
pblica federal participa de uma licitao para concesso de um servio
pblico a ser delegado pelo Estado de Pernambuco. Caso vena a
licitao, passa a ser delegatria de Pernambuco. Seria incomum, mas
que possvel, ....( o que a doutrina chama de concesso imprpria).
DESCENTRALIZAO
POR SERVIOS
DESCENTRALIZAO
POR COLABORAO
A descentralizao por servios feita por lei, que cria ou

Prof. Cyonil Borges

autoriza uma pessoa jurdica pblica ou privada, qual atribui a
titularidade e a execuo do servio, colocando-a sob o controle nos
limites da lei pelo Poder Pblico (controle nos limites da lei).
J a descentralizao por colaborao feita por contrato ou ato
administrativo. O controle na descentralizao por colaborao
muito mais amplo, pois o Poder Pblico no perde a titularidade do
servio (transfere-se apenas a execuo), com possibilidade,
dentre outras medidas, de alterar unilateralmente as condies de
sua execuo e de retom-la antes do prazo estabelecido.
Por fim, a descentralizao territorial (ou geogrfica), que
ocorre quando uma entidade local, geograficamente delimitada,
dotada de personalidade jurdica prpria, de Direito Pblico, com
capacidade administrativa genrica. Este tipo de descentralizao
o que ocorre nos Estados Unitrios (Frana, Portugal, Espanha, por
exemplo).
Indo mais diretamente ao ponto: lembram-se de quando existiam
territrios no Brasil? Pois , so eles que correspondem a nossa
descentralizao territorial.
Ah para registro, apesar de ser matria mais ligada ao Direito
Constitucional: os territrios so federais, ou seja, pertencem Unio,
por determinaes constitucionais (art. 18, 2, CF/1988). De acordo
com a doutrina, os territrios, que no integram a federao, tm
personalidade de direito pblico.
Ah! H, na doutrina, uma quarta classificao. Menos comum em
provas. Chamada de descentralizao social (prestao de servios
de utilidade pblica por entidades, sem fins lucrativos, fomentadas pelo
Estado, exemplo das Organizaes Sociais).
Pois bem. Voltando aos rgos e desconcentrao. Esses, os
rgos, so meros centros de competncia, sem personalidade jurdica.
Assim, por no possurem personalidade JURDICA, rgos, de modo
geral, no podem ter direitos e obrigaes em seu prprio nome.
Mas, no tem
processual, a qual
JUDICIRIA? Olha a:
uma histria dos rgos

alguns autores chamam
terem capacidade
de personalidade
Em regra, os rgos, por no terem personalidade jurdica, no

tm capacidade processual, salvo nas hipteses em que os rgos
Prof. Cyonil Borges

so titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade
processual para a defesa de suas prerrogativas e competncias.
A questozinha a s para ir entrando no clima da prova. E
est certa! Realmente, rgos no tm personalidade jurdica, como j
dissemos. Mas podem assumir capacidade processual, para defender
suas prerrogativas e competncias, como diz o item. Vamos falar mais
dos rgos logo abaixo, ao tratarmos da Administrao Direta, mas
antes, resuminho bsico da desconcentrao X descentralizao:
DESCONCENTRAO
DESCENTRALIZAO
- Tcnica Administrativa
- Distribuio de Competncia
- Princpio da especializao
- Uma s Pessoa Jurdica
- Mais de uma pessoa jurdica OU

FSICA
Para finalizar essa passagem, uma informao interessante da

doutrina: possvel desconcentrao na descentralizao! Como assim?
Alguns devem ter se perguntado. Um exemplo esclarece: criao de
uma superintendncia (rgo) no interior de uma autarquia. A
superintendncia um rgo. E dentro de uma entidade, a autarquia.
Assim, ocorre nossa DESCONCENTRAO na DESCENTRALIZAO.
2 Administrao Direta
Muita gente confunde a Administrao Direta com o Poder
Executivo, em razo do que estabelece o Decreto Lei 200, de 1967 - DL
200/67. Essa impresso EQUIVOCADA deve ser desfeita, pois a misso
administrativa de Estado dada, PRINCIPALMENTE, ao Poder Executivo,
mas no exclusivamente. Ento, vamos l para os esclarecimentos.
Inicialmente, necessrio que verifiquemos a compatibilidade do
Decreto Lei n 200/1967 com a CF/1988. Nessa situao, til a
transcrio do caput do art. 37 da Carta Magna. Vejamos:
A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: (...)
O trecho negritado, quando bem lido, deixa claro: TODOS OS
PODERES PODEM POSSUIR RGOS DA ADMINISTRAO DIRETA, BEM
Prof. Cyonil Borges

COMO ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA. Guardem essa
informao!
A Administrao Direta pode ser vista como o conjunto de
rgos diretamente ligados s pessoas federativas (Unio, Estados, DF
e Municpios), aos quais atribuda a competncia para o exerccio de
determinadas tarefas, de incumbncia destes.
Como os Poderes Constitudos, ou seja, o Legislativo, o Executivo
e o Judicirio, no possuem personalidade jurdica prpria, ligando-se,
de modo direto, a uma pessoa federativa (poltica, que pode legislar
Unio; Estados; Distrito Federal e Municpios), estes, os Poderes
Constitudos, podem ser entendidos como Administrao Pblica
DIRETA, tomando-se esse termo em acepo ampla. Ademais, no
mbito de cada um desses Poderes Estruturais existem rgos
incumbidos de atividades administrativas, pelo que se torna correto
afirmar que a Administrao Pblica est presente em todos os Poderes,
e no s no Executivo.
Registre-se, ainda, que Administrao Direta corresponde a cada
ente federativo. Assim, correto dizer: Administrao Direta da
Unio; do Estado do Maranho; do Distrito Federal, do Municpio de
Aracaju, etc.
A Administrao Direta, portanto, corresponde predominante, MAS
NO EXCLUSIVAMENTE, ao Poder Executivo. Ante o que estabelece a
atual Constituio Federal, todos os Poderes tm possibilidade de terem
RGOS da Administrao Direta.
No por outra razo, o Prof. Jos dos Santos Carvalho Filho, no
seu clssico Manual de Direito Administrativo, esclarece que a
Administrao direta o conjunto de rgos que integram as pessoas
federativas, s quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de
forma centralizada, das atividades administrativas do Estado.
Opa! Mais uma vez surgiu o conceito de rgo.
Por oportuno, em face da relevncia do conceito, cabe esclarecer,
um pouco mais, o que se pode entender por rgo.
rgo pblico, como j dissemos, um centro de competncias,
despersonalizado, ou seja, uma unidade que congrega atribuies
exercidas pelos agentes pblicos que o integram, com o objetivo de
expressar a vontade do Estado, na excelente definio da professora
Maria Sylvia di Pietro.
Prof. Cyonil Borges

Desse modo, os rgos atuam em nome do Estado, no tendo
personalidade jurdica (despersonalizados), tampouco vontade prpria,
mas, nas reas de suas atribuies e nos limites de sua competncia
funcional, expressam a vontade da entidade a que pertencem. Todos os
rgos tm, necessariamente, cargos, funes e agentes, sendo certo
que esses elementos podem ser alterados, substitudos ou retirados,
sem que isso importe a extino do rgo.
Quanto aos agentes, cabem algumas consideraes.
Os rgos so meros centros de competncia, ou seja, so
unidades abstratas, sem existncia fsica. Fico, pois, do mundo
jurdico, mas com existncia REAL. preciso que haja seres vivos para
concretizar a atuao dos rgos pblicos. Surgem nesse contexto os
agentes pblicos, cuja atuao imputada, atribuda, ao rgo ao qual
se encontram ligados. O querer e o agir do agente como se fossem do
prprio Estado, constituindo os agentes verdadeiros veculos da
expresso do Estado.
Nessa passagem, podemos fazer o seguinte resumo: agentes tm
sua ao imputada ao rgo, que, por sua vez, encontra-se ligado
entidade possuidora de personalidade jurdica, que quem, ao fim,
acaba respondendo a eventuais questionamentos jurdicos. Logo,
podemos afirmar que A ATUAO DO AGENTE IMPUTADA PESSOA
JURDICA QUAL ELE LIGADO. Essa uma apertada sntese do
denominado princpio da imputao volitiva, fundamental para a
compreenso da denominada teoria do rgo, a qual merece alguns
comentrios.
Pela teoria do rgo, as pessoas jurdicas expressam sua
vontade por intermdio de rgos, titularizados, estes, por agentes. Por
essa teoria, rgos so partes componentes da entidade, com as
expresses de vontade daqueles sendo entendidas como destas.
Bom assinalar que a teoria do rgo, construda pelo jurista
alemo OTTO GIERKE, dentre outros, atual e universalmente aceita
pela doutrina. Substituiu as superadas teorias do mandato e da
representao, as quais pretendiam explicar a atuao do Estado por
intermdio de seus agentes. Mas vamos passear pelas trs, pois o
examinador de vez em quando pergunta a respeito delas em prova.
Ento, l vamos ns, para mais um passeio...
Pela 1 teoria (mandato), o agente atuaria como mandatrio da
pessoa jurdica qual estaria ligado. S que essa teoria cai por terra
quando se faz uma pergunta simples: quem outorga o mandato? A
Prof. Cyonil Borges

prpria pessoa jurdica? Como, se esta no tem existncia concreta?
Ainda que reais no mundo jurdico, as pessoas jurdicas so abstraes,
no agindo per si. E mais: se vlida a teoria do mandato, o agente
pblico, ao agir ilicitamente, enfim, fora dos limites da procurao, no
acarretaria qualquer responsabilidade para o Estado. E, como sabemos,
no isso que ocorre (art. 37, 6, da CF/1988).
De acordo com a 2 Teoria da Representao, o agente pblico
faria a representao da entidade, funcionando como uma espcie de
tutor desta. Esta teoria tambm falha, diante da seguinte situao: a
representao, como a feita por tutores, diz respeito a incapazes. Mas
ento, o Estado, que seria o representado, incapaz? Como um
incapaz, O Estado, outorgaria ou validaria sua representao?
Em razo dos erros conceituais na formulao dessa teoria que
se formulou a teoria do rgo, que, atualmente, a melhor para
expressar a relao havida entre agentes e o Estado.
Cabe registrar, ainda, que as aes das entidades se concretizam
por intermdio dos agentes, uma vez que os rgos tambm so
abstratos, ou, em outros termos: no existe relao interorgnica entre
os rgos. As relaes interorgnicas so, em verdade, interpessoais ou
intersubjetivas. Em sntese: as relaes entre os rgos devem ser
exercidas pelos agentes titulares das competncias atribudas a eles. Da
que seria correto afirmar-se, tambm, que os atos desses agentes
devem ser imputados pessoa jurdica a que pertencem.
til tambm classificarmos os rgos quanto a sua posio
estatal. Assim, os rgos podem ser independentes, autnomos,
superiores e subordinados.
I) Independentes: so aqueles que encontram previso direta no
texto da prpria Constituio, representando os trs poderes. Em nvel
federal, os rgos independentes englobam a Cmara dos Deputados, o
Senado, o STF, o STJ, os demais Tribunais Judiciais, os Juzes e a
Presidncia da Repblica. Ainda que no correspondam aos Poderes
Constitudos no art. 2 da CF/88, o Ministrio Pblico e os Tribunais de
Contas TCs devem ser vistos, para fins de concurso, sobretudo, como
rgos independentes. No caso especfico dos TCs, cabem algumas
informaes adicionais.
O art. 71 da CF/88 menciona que o controle externo da
Administrao Pblica compete ao Congresso Nacional - CN, o qual o
exercer com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Isso levou
Prof. Cyonil Borges

muitos doutrinadores a entenderem as Cortes de Contas como meras
auxiliares do legislativo. Todavia, esse entendimento equivocado.
Caso os TCs fossem subordinados s Casas Legislativas, estas
poderiam rever as decises daqueles, o que no possvel. O CN no
pode, por exemplo, alterar a natureza de uma deciso em processo de
julgamento de contas pelo TCU de regular para regular com ressalvas,
por exemplo. No pode, visto que essa uma competncia do prprio
Tribunal, no do CN. Assim, TCs, como o nosso, da Unio, so rgos
independentes, ainda que, institucionalmente, sejam ligados ao Poder
Legislativo.
Alguns autores gostam de apontar os TCs como rgos
autnomos, ou seja, h certa divergncia se os TCs so autnomos ou
independentes. Mas, de qualquer forma, lembrem, ento: AINDA QUE
INSTITUCIONALMENTE LIGADO AO LEGISLATIVO, O TCU NO
UMA CASA DAQUELE PODER, COMO CMARA E SENADO O SO.
O TCU, portanto, no integra o Legislativo, reforamos.
II) Autnomos: esto situados no topo da Administrao, com
subordinao direta chefia dos rgos independentes, gozando de
autonomia administrativa, financeira e tcnica, bem como tomando
parte das decises governamentais, mas de acordo com as diretrizes
estabelecidas pelos rgos independentes. So rgos autnomos: os
Ministrios do Poder Executivo Federal, as Secretarias de Estado e de
Municpio e a Advocacia Geral da Unio AGU, dentre outros.
III) Superiores: exercem funes de direo, controle e comando,
mas submetidos subordinao e ao controle hierrquico de uma
chefia. No possuem autonomia administrativa nem financeira, que so
caractersticas prprias dos rgos independentes e autnomos.
Incluem-se nessa categoria rgos com variadas denominaes, como
Departamentos, Coordenadorias, Divises, Gabinetes e outros.
IV) Subalternos: so os que se subordinam a rgos superiores,
exercendo, em essncia, funes de execuo, tais como as realizadas
por sees de pessoal, de material, de portaria, zeladoria e outros.
H outras classificaes de rgos, mas achamos que a exposta
suficiente para as provas, a considerar o histrico dos certames j
realizados.
Em todo caso, ao longo do arquivo complementar, teremos
contato com outras classificaes.
Prof. Cyonil Borges
10

3 Administrao Indireta
J vimos, rapidamente, que novas entidades podem surgir na
Administrao Pblica. a tal da Administrao DESCENTRALIZADA,
que corresponde s entidades da administrao INDIRETA.
A Administrao Indireta, de acordo com o atual modelo
constitucional, composta por: autarquias, fundaes pblicas, e
empresas estatais ou governamentais (empresas pblicas e sociedades
de economia mista). Ressalte-se que o modelo constitucional o mesmo
do velho e bom DL n 200/1967. Vejamos, ento, o que h de mais
importante quanto ao assunto.
A administrao INDIRETA no INTEGRADA por rgos, mas sim
por ENTIDADES. Estas ENTIDADES tm seus rgos tambm (lembram
que falamos acima que possvel a desconcentrao na
descentralizao?). Todavia, os eventuais rgos das entidades da
administrao Indireta no COMPEM esta (a indireta), mas to s a
ENTIDADE. Tanto assim, que, extinta a entidade, uma autarquia, por
exemplo, estar extinto o rgo.
As entidades da administrao indireta desenvolvem diversas
atividades. Destas, a principal determinar um vnculo junto a um
Ministrio que lhe far uma espcie de superviso, desde que se trate
de uma entidade federal. Se a entidade for estadual ou municipal, quem
proceder superviso o rgo correspondente ao Ministrio Federal,
ou seja, a Secretaria Estadual ou Municipal, conforme o caso.
O vnculo da entidade da administrao indireta junto a um
Ministrio do tipo no hierrquico, no subordinado, tratando-se de
um controle administrativo de resultados (ou finalstico). Em outras
palavras, o controle da Administrao Direta sobre a Indireta ser
efetuado dentro da finalidade para a qual foi criada, dentro do que a
doutrina denomina princpio da especialidade.
O vnculo em questo tradicionalmente chamado de tutela
administrativa.
BIZU: TODA ENTIDADE DA INDIRETA VINCULADA, E
ACOMPANHADA, POR UM RGO SUPERVISOR, QUE, EM NVEL
FEDERAL, COSTUMA SER UM MINISTRIO DO PODER EXECUTIVO.
Nos termos do art. 26 DL 200/67, a atividade de superviso
ministerial visa, em sntese, a zelar pelo cumprimento dos objetivos da
lei que criou (ou autorizou a criao) a entidade da Administrao
Prof. Cyonil Borges
11

Indireta, pela eficincia administrativa e pela autonomia administrativa,
operacional e financeira. Isso decorre, como j dissemos, do que a
doutrina mais autorizada denomina princpio da especialidade. Por tal
princpio, as entidades da indireta s se justificam em razo dos fins que
motivaram sua criao. Dessa maneira, cabe aos rgos de superviso
verificar se tais fins vm sendo, efetivamente, perseguidos e atingidos
pelas entidades da Indireta.
Como dito, a Administrao Indireta composta por autarquias,
fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Tratemos, pois, de conceituar cada uma dessas entidades, luz do que
estabelece o DL n 200/1967.
Autarquias, de acordo com inciso I, do art. 5 do Decreto-Lei n
200/1967 constituem:
Um servio autnomo, criado por lei, com personalidade
jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar
atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada.
Apesar da razovel definio dessa norma, h uma omisso
relevante quanto personalidade jurdica das autarquias, que de
direito pblico. As autarquias, diferentemente das fundaes pblicas
(atuam em reas como: sade, cultura, educao), encarregam-se de
atividades tpicas do Estado, como, por exemplo, o exerccio regular
do Poder de Polcia (ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria)
e atividade regulatria (BACEN Banco Central). Assim, gravem a,
ento: AS AUTARQUIAS SEMPRE TERO PERSONALIDADE JURDICA DE
DIREITO PBLICO, DADO QUE EXERCEM ATIVIDADES TPICAS DE
ESTADO. O mesmo no ocorre com as fundaes pblicas, que podem
ter personalidade jurdica de direito pblico ou privado, como veremos
logo abaixo. Mas, por enquanto, vamos prosseguir com as autarquias.
Eventualmente, qualquer entidade da Administrao Pblica
poderia explorar atividades econmicas, mas notem que OS FINS que
justificam a criao de uma autarquia no atividade econmica, mas
sim as atividades tpicas da Administrao. Noutras palavras: o INSS,
que uma autarquia, eventualmente pode comercializar um imvel de
sua propriedade, mas no seria isso (vender imveis) que justificaria a
criao do INSS.
De acordo com a CF/1988, as autarquias so as nicas entidades
da Administrao Indireta que NASCEM (so criadas) pela LEI, ou, mais
Prof. Cyonil Borges
12

precisamente, por LEI ESPECFICA. Olha s o que diz o art. 37, inc. XIX,
da Constituio: somente por lei especfica poder ser criada
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao.
Destacamos que a lei ESPECFICA de CRIAO da autarquia
ou de AUTORIZAO DE CRIAO das demais entidades da indireta.
Ainda que o efeito prtico seja o mesmo, pois sempre se exige a Lei,
juridicamente, Lei que cria diferente de Lei que autoriza.
De fato, pode-se afirmar que a autarquia nasce com a Lei,
enquanto as demais entidades da indireta esto autorizadas a nascer,
dependendo de um ato posterior para que possam efetivamente
funcionar, ou seja, para exercer os direitos inerentes personalidade
jurdica. Algum se pergunta: mas no tem um papo de que fundao
pblica DE DIREITO PBLICO igual autarquia?
Bom, aps falarmos das autarquias, a gente v as fundaes e
trata desse assunto. Mas, para os mais adiantados, verdade que
fundaes pblicas de direito pblico so autarquias.
O foro, ou seja, a justia competente para julgar as causas em
que as autarquias FEDERAIS sejam partes a justia FEDERAL. Duas
coisas da:
1 - A justia FEDERAL competente para julgar as causas que
envolvam as autarquias FEDERAIS. Assim, uma autarquia estadual ter
suas causas julgadas pela justia ESTADUAL.
2 De modo geral, no se fala de justia especializada para as
autarquias, de modo geral. De fato, em mbito federal no podemos
falar, atualmente, de justia trabalhista para autarquias federais, uma
vez que o STF ao apreciar a Ao Declaratria de Inconstitucionalidade
2135 fez restabelecer os efeitos da redao originria do art. 39 da
CF/1988. Assim, NO MAIS POSSVEL O REGIME DE EMPREGO
PBLICO NAS AUTARQUIAS FEDERAIS, assim como no possvel
empregos pblicos nas fundaes pblicas de direito pblico, bem como
rgos da administrao direta federal.
Tambm no se fala, a princpio, justia ELEITORAL para as
autarquias (outro ramo especializado). Desse modo, resta para as
autarquias federais, PROCESSANDO OU SENDO PROCESSADAS, a
justia FEDERAL para julgar suas causas.
Prof. Cyonil Borges
13

O
regime
jurdico
aplicvel
s
autarquias
,
PREDOMINANTEMENTE, o direito pblico. importante destacar que o
regime jurdico PREDOMINANTE, mas no EXCLUSIVAMENTE de direito
pblico, pois h sempre um pouco de direito privado aplicado queles
que so regidos pelo direito pblico. Exemplo: um cheque de uma
autarquia igual ao cheque de qualquer um de ns. Se no tiver
dinheiro na conta, no vai ser pago. Ou seja, vale para o cheque da
autarquia o DIREITO PRIVADO, e no o pblico.
GUARDA
A,
ENTO:
apesar
de
serem
regidas,
predominantemente, pelo direito pblico, as autarquias, em
determinadas situaes podem ser regidas pelo direito privado.
Conceitualmente, as autarquias desempenham atividades TPICAS
da Administrao Pblica. O problema definir atividade tpica...
De fato, essa concepo de atividade tpica varivel, ou seja,
depende do momento histrico vivido. Para ser mais claro: o que HOJE
visto como atividade tpica da Administrao pode no o ser daqui a
alguns anos. Deixando de lado essa discusso boba do que atividade
tpica, as autarquias se prestam a isso: atividades tpicas da
Administrao.
Bom, esse um resuminho do que mais importante quanto s
autarquias. Mas para ficar mais fcil, depois que tratarmos de todas as
entidades da administrao Indireta, vamos colocar um tabelo
sintetizando-as, pois o assunto bem importante. Mas vamos continuar
com nossas amigas da indireta...
O inciso IV do art. 5 do DL 200/67 define a fundao pblica
como:
Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no
exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico,
com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido
pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento
custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
A despeito de a norma prever a personalidade jurdica de direito
privado para as fundaes pblicas, a doutrina majoritria admite a
existncia de fundaes com personalidade de direito pblico. Ademais,
conforme entendimento do STF no Recurso Extraordinrio 101.126, caso
Prof. Cyonil Borges
14

uma fundao pblica seja dotada de personalidade jurdica de direito
pblico, constituir uma espcie do gnero autarquia.
Ainda que objeto de severas crticas doutrinrias, a matria deve
ser incorporada para fins de prova. Ento, para esse fim, pode-se falar,
tranquilamente, em uma fundao autrquica ou autarquia
fundacional, como de vez em quando ouvimos por a...
Mas, ento, se a fundao pblica de direito pblico uma espcie
de autarquia, como nascem as fundaes pblicas de direito pblico?
RESPOSTA? COM LEI ESPECFICA, uma vez se tratar de uma
autarquia.
Interessante anotar, ainda, que conforme a natureza jurdica da
Fundao lhe ser aplicado um regime jurdico prevalente: FUNDAO
PBLICA DE DIREITO PBLICO APLICAM-SE, PREDOMINANTEMENTE,
NORMAS DO DIREITO PBLICO; S FUNDAES PBLICAS DE DIREITO
PRIVADO, NORMAS DO DIREITO PRIVADO, PREDOMINANTEMENTE.
Agora, responde rpido a o que vocs marcariam se o examinador
dissesse assim, em prova:
O regime jurdico das fundaes pblicas e o das autarquias
distinguem-se quanto forma de sua criao, pois as
fundaes pblicas, ao contrrio das autarquias, no so
criadas por lei e, sim, tm a sua criao autorizada por lei.
Tic, TAC, tic, TAC,... PM. TEMPO ENCERRADO. Gabarito:
CERTO!!!! Sabe de que prova essa questo? Foi do TCU, 2008! Mas
isso no t errado? No, no t no. Na Constituio Federal, no j
mencionado art. 37, inc. XIXI dito o seguinte: Somente por lei
especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao
Assim, se a questo for genrica ao tratar do processo de criao
das entidades da Indireta, como no presente caso, os amigos tm que
marcar CERTO se o examinador disser que a fundao pblica tem sua
criao autorizada em lei. Agora, se o examinador entrar com detalhes e
tratar da fundao pblica de direito pblico, temos que analisar com
carinho...
Com relao s fundaes pblicas de direito pblico tudo mais
ou menos igual ao que para as autarquias, j que so espcies destas:
regime jurdico predominante DIREITO PBLICO; justia competente
Prof. Cyonil Borges
15

para julgamento das causas FEDERAL, e outros detalhes. Agora, h
um ponto de convergncia entre as fundaes pblicas de direito
PBLICO e as fundaes pblicas de direito PRIVADO: as atividades
exercidas. Ambas exercem atividades de interesse social. Assim, o
examinador gosta de dizer que as fundaes pblicas, pelas atividades
exercidas, no precisam ter personalidade jurdica de direito pblico,
enquanto as autarquias precisam. E ele est CERTO! Como as atividades
das autarquias so TPICAS da Administrao, elas DEVEM ter as
prerrogativas e sujeies (E, CONSEQUENTEMENTE PERSONALIDADE)
TPICAS DO DIREITO PBLICO. Agora, como as fundaes exercem
atividades de INTERESSE SOCIAL, NO PRECISAM, mas PODEM ter
personalidade jurdica do direito pblico. Eita examinador criativo, no
?
Ah um ltimo detalhe quanto s fundaes: a Constituio exige
(art. 37, inc. XIX, de novo...) LEI COMPLEMENTAR para definir a REA
DE ATUAO das fundaes. Mas notem que no AUTORIZAO DE
CRIAO, mas sim REA DE ATUAO. O legislador constituinte fez isso
para que se tratasse, em separado, do que as fundaes vo fazer, de
maneira a se promover um debate especfico, em termos legislativos, do
que estas podem e devem fazer.
Faltam ainda duas entidades da Administrao Indireta: mistas e
empresas pblicas. Como as duas so muito parecidas, para facilitar
nossa vida, elas sero conceituadas juntas, para, em seguida,
cuidarmos dos aspectos mais especficos das duas.
Com relao s empresas pblicas, o DL n 200/1967 as conceitua
como sendo:
Entidade de personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por
lei para a explorao de atividade econmica que o Governo
seja levado a exercer por fora de contingncia ou de
convenincia administrativa, podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito.
O conceito anteriormente transcrito recebe crticas da doutrina: a
primeira quando informa que sero criadas por lei, isso porque o art.
37, inc. XIX, dispe que so apenas autorizadas por lei; a segunda
quando informa que a entidade se destina explorao de atividade
econmica, j que existem muitas que prestam servios pblicos, como,
por exemplo, a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, a
INFRAERO, o METR-SP e outras.
Prof. Cyonil Borges
16

As sociedades de economia mista SEM tambm so definidas
pelo multicitado DL n 200/1967 como:
Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob
a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a
voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a entidade da
administrao indireta.
As crticas doutrinrias feitas s empresas pblicas podem ser
estendidas as SEM.
Assim como a empresa pblica, a sociedade de economia mista
uma empresa estatal. Todavia, a diferena (dentre outras) da mista
para a empresa pblica que nas mistas FEDERAIS exige-se que a
maioria das aes com DIREITO A VOTO (em regra: aes
ordinrias) fique com a Unio, MAS SEM A NECESSIDADE DE A
INTEGRALIDADE DO CAPITAL SER PBLICO, como exigido no
caso da empresa pblica.
Agora, vamos partir para a abordagem conjunta das duas, mistas
e empresas pblicas. E vambora sem preguia, hein?
I) instituio da empresa pblica/mista depende de prvia
autorizao em lei especfica: como a lei AUTORIZATIVA de
criao, sero necessrios atos posteriores para que tais entidades
possam ser consideradas, efetivamente, criadas. Tais atos posteriores,
que vo possibilitar o funcionamento das mistas e pblicas, no so
objeto de estudo do direito administrativo, mas sim do direito civil,
razo pela qual deixamos de coment-los aqui. Mas, olha como d pra
fazer uma questo bacaninha aqui: mistas e pblicas nascem com a lei?
NO, pois lei simplesmente autoriza criao; autarquias nascem com a
lei? SIM, pois a lei especfica CRIA a autarquia. Boa, no ?;
II) empresa pblica/mista - pessoa jurdica do direito
privado: na Administrao Indireta, empresas pblicas, sociedades de
economia mista e fundaes pblicas de direito privado so pessoas
jurdicas do DIREITO PRIVADO. Por conseguinte, autarquias (e parte das
fundaes pblicas) so pessoas jurdicas de direito pblico;
III) empresas pblicas/mistas que EXPLORAM ATIVIDADE
ECONMICA sujeitam-se, em regra, ao regime prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrios. Este trecho merece maiores comentrios:
NOTEM QUE ESTAMOS FALANDO DE EMPRESAS PBLICAS QUE
Prof. Cyonil Borges
17

EXPLOREM ATIVIDADE ECONMICA, TAL QUAL, POR EXEMPLO, A CAIXA
ECONMICA FEDERAL COM RELAO A SUAS ATIVIDADES BANCRIAS.
H, ainda, empresas pblicas que prestam servios pblicos, PARA AS
QUAIS NO VALEM AS CONCLUSES QUE TRAREMOS AGORA! Muito
bem. Vamos l.
Primeiro citamos importante dispositivo constitucional que ilustra o
assunto, o inc. II do 1 do art. 173 da CF/88. De acordo com este,
LEI estabelecer o estatuto jurdico prprio das Sociedades de
Economia Mista e Empresas Pblicas que explorem atividades
econmicas ou que prestem servios, o estatuto dever deixar claro
que estas entidades se submetem ao regime jurdico prprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios.
A partir do citado dispositivo, fazem-se necessrias outras
observaes.
A referida Lei que estabelecer o estatuto prprio das mistas e das
empresas pblicas ainda no nasceu. Muitas incertezas surgem a partir
da, em especial (para efeitos de prova de concurso pblico), se mistas e
empresas pblicas que explorem atividade econmica se submetem (ou
no) ao processo falimentar (obrigao de natureza comercial).
Apesar de muito interessante a discusso, temos que deix-la de
lado, pois nosso objetivo conhecer a cabea do examinador, para
que gabaritemos a prova. Ento, vamos ao que diz o Direito Positivo
(legislao) ora em vigor.
Em 2005, foi editada a Lei 11.101, que trata da recuperao
judicial, extrajudicial e falncia das sociedades empresrias. O inc. I do
art. 2 da norma claro ao afirmar que as mistas e as Empresas
Pblicas no se submetem ao seu texto, e, conseqentemente,
NO PODEM IR FALNCIA.
Destacamos que sequer se distingue qual a rea de atuao da
entidade, se prestadora de servio pblico ou se exploradora de
atividades econmicas. Ento, fica assim para a nossa prova:
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E EMPRESAS PBLICAS NO SE
SUBMETEM AO PROCESSO FALIMENTAR, INDEPENDENTE DE SUA REA
DE ATUAO.
Com relao ao foro competente para julgamento das causas
em que sejam partes as mistas ou as empresas pblicas a
resposta simples a partir da CF/1988 e de entendimentos do STF:
Prof. Cyonil Borges
18

Nas causas em que seja parte Empresa Pblica FEDERAL

competncia da Justia Federal (inc. I do art. 109 da CF/88);
Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL,

competncia da Justia Estadual (Smula/STF 556); e
Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL,

competncia da Justia Federal, quando a Unio intervm como
assistente ou opoente (Smula/STF 517).
O Federal destacado quanto s empresas pblicas serve para

registrar que estas sejam ESTADUAIS ou MUNICIPAIS, o entendimento
seria outro, enfim, teriam suas causas julgadas regularmente pela
Justia Estadual.
Outro erro muito comum entre aqueles que iniciam o estudo do
Direito Administrativo confundir Justia Comum como sendo sinnimo
de Justia Estadual. Pedimos que no cometam esse erro! Justia
Comum pode ser Federal ou Estadual. Lembramos que h, tambm,
causas de justia especializada (Eleitoral, penal militar, e Trabalho), as
quais, inclusive, afastam a regra de que as decises sejam julgadas na
Justia Comum. Dando exemplo: caso a ao judicial seja trabalhista, a
competncia ser da justia especializada, qual seja, a Justia do
Trabalho. Assim, aes judiciais movidas por empregados de
sociedades de economia mista e de empresas pblicas sero
julgadas pela Justia do Trabalho.
Por fim, registramos que, em mbito federal, a explorao de
atividade econmica pelo Estado por intermdio de suas entidades da
Administrao Indireta, de acordo com a CF/1988, deve ser feita por
mistas e empresas pblicas, ou por subsidirias destas. Mais uma vez,
vale citar o texto constitucional que em seu 1 do art. 173 assim
dispe: A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que
explorem atividade econmica de produo ou comercializao de
bens ou de prestao de servios, dispondo sobre...
O trecho destacado deixa claro o que se afirmou: a explorao de
atividade econmica pelo Estado por intermdio de entidades da
Administrao Indireta se d por intermdio de Sociedades de Economia
Mista ou Empresas Pblicas, podendo, ainda, ocorrer por intermdio de
subsidirias destas.
IV) FORMAO DE CAPITAL: Nas mistas FEDERAIS exige-se
que a maioria das aes com DIREITO A VOTO fique com a Unio, NO
Prof. Cyonil Borges
19

HAVENDO NECESSIDADE DE A INTEGRALIDADE DO CAPITAL SER
PBLICO. J nas empresas pblicas, o capital integralizado tem que ser
100% PBLICO.
Quanto origem de capital da Empresa Pblica, oportuno
recorrermos ao Decreto Lei n 900/1969, responsvel por vrias
alteraes no contedo do DL n 200/1967. Dentre essas, relevante a
contida no art. 5 do DL 900, veja:
Desde que a maioria do capital votante permanea de
propriedade da Unio, ser admitida, no capital da Emprsa
Pblica (artigo 5 inciso II, do Decreto-lei nmero 200, de
25 de fevereiro de 1967), a participao de outras pessoas
jurdicas de direito pblico interno bem como de entidades
da Administrao Indireta da Unio, dos Estados, Distrito
Federal e Municpios.
Pelo que se v do dispositivo, ficamos assim quanto origem de
capital das Empresas Pblicas: possvel que se tenha a combinao de
diversas origens PBLICAS de capital (neste caso, a empresa pblica
ser denominada PLURIPESSOAL, por ter mais de uma pessoa
integralizando a composio de seu capital). Todavia, o capital
integralizado tem que ser 100% PBLICO, ainda que oriundo de
entidades da Administrao Indireta, sendo este um dos traos
distintivos em relao s sociedades de economia mista, as quais tero
seu capital formado a partir de recursos de origem pblica e privada.
Exemplo de empresa pblica com mais de uma fonte PBLICA de
origem de capital a TERRACAP, que empresa pblica do Distrito
Federal, mas que conta com integralizao de capital na ordem de 49%
por parte da Unio. INTERESSANTE: uma sociedade de economia
mista poderia participar da formao do capital de uma empresa
pblica? SIM. Muitos bons candidatos tm essa dvida, pois, nas
mistas, pode haver a participao de particulares, na formao de
capital destas (das mistas). Mas como o art. 5 do DL 200 diz apenas
que entidades da indireta podem participar da formao de capital de
uma empresa pblica, isso poder ocorrer a partir de uma sociedade
mista, mesmo que na mista haja participao de particulares na
formao de capital.
V)
FORMA
JURDICA:
as
mistas
sero
constitudas,
necessariamente, sob a forma de sociedades annimas S.A. (por
aes). Diferente destas, as Empresas Pblicas podem ser criadas sob
qualquer forma juridicamente aceitvel, ou seja, legalmente vlida. A
Prof. Cyonil Borges
20

partir da distino, podemos fazer algumas observaes, sobretudo a
respeito das Empresas Pblicas:
a) As Empresas Pblicas podem ser criadas sob a forma de S.A.? Sim,
j que esta uma forma juridicamente vlida, mas NO PODE HAVER
RECURSOS PRIVADOS APLICADOS NA FORMAO DA EMPRESA
PBLICA, UMA VEZ QUE VEDADO PELO DL 200;
b) O capital da Empresa Pblica precisa pertencer a um s ente poltico,
o instituidor? No. Pode haver diversas origens de capital, desde que
PBLICAS. Nesse sentido, teramos empresas pblicas PLURIPESSOAIS,
como a TERRACAP, por exemplo, no DF, cujo capital pertence parte ao
DF, parte Unio. Mas possvel, ainda, empresas pblicas
UNIPESSOAIS, quando um s ente responsvel pela integralizao de
capital. o caso, por exemplo, da Empresa de Pesquisa Energtica, EPE,
Empresa Pblica Federal, cujo capital foi todo integralizado pela Unio;
c) Uma Empresa Pblica pode ser criada sob uma forma jurdica
inovadora, ou seja, ainda no prevista no ordenamento jurdico? A
doutrina majoritria entende que SIM, desde que federal e que a
inovao no seja vedada pelo ordenamento jurdico. No h
possibilidade de criao de Empresas Pblicas ESTADUAIS e
MUNICIPAIS sob as formas ainda no previstas no ordenamento jurdico
dado que a competncia para legislar sobre Direito Civil e Comercial
da UNIO (inc. I do art. 22 da CF/88).
Ufa, estamos quase acabando a Administrao Indireta. Mas
algumas ltimas observaes so necessrias.
A
QUESTO
DOS
CONSELHOS
DE
FISCALIZAO
PROFISSIONAL: so vistos como autarquias corporativas,
sobretudo aps o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade
1.717, na qual o STF registrou a natureza autrquica dessas entidades,
as quais, portanto, devem ser entendidas como dotadas de
personalidade jurdica de direito pblico, dado se tratar de autarquias.
Assim entendeu a Corte Constitucional, sobretudo em razo das
atividades prestadas pelos Conselhos: tpicas do Poder Pblico,
relacionada possibilidade de fiscalizar o exerccio de um direito
individual, qual seja, o exerccio de uma profisso. Contudo, o tema est
longe de ser pacificado.
O problema maior existe em razo de reiterados julgados em que
um Conselho Profissional tem sido deixado de fora das autarquias
corporativas: A Ordem dos Advogados do Brasil - OAB.
Prof. Cyonil Borges
21

Mediante a ADIn 3.026, O STF afirmou, TEXTUALMENTE, que a
OAB, s a OAB, no uma Autarquia, sem negar a natureza dos demais
Conselhos de Fiscalizao que seriam, estes sim, autarquias
corporativas. Assim procedeu o STF entendendo que a Ordem uma
categoria mpar no elenco das personalidades jurdicas existentes no
direito brasileiro. Para o STF, em razo da funo constitucional
privilegiada, no poderia haver qualquer relao de dependncia da OAB
com rgos pblicos. Assim, a OAB no pode, portanto, ser entendida
como congnere dos demais Conselhos de Fiscalizao, no
entendimento dos doutos Ministros da Suprema Corte. Ok, sem maiores
discusses, dado que, dito pelo STF, para ns, concursandos, quase
que verdade absoluta, um dogma. Mas ficam duas perguntas:
I) Se a OAB no uma autarquia, no possui natureza jurdica de
direito pblico, dado que, no nosso ordenamento, quem possui tal
natureza so os entes polticos, integrantes da federao, ou entidades
autrquicas. Se no possui natureza de direito pblico, poder a OAB
exercer Poder de Polcia, para o qual, pois, conforme j se decidiu,
necessria a natureza jurdica de direito pblico?
II) No sendo de direito pblico, poder a OAB gozar de
prerrogativas tpicas das pessoas de direito pblico, como imunidade
tributria relativa a seus bens, possibilidade de cobrana de crditos por
meio de execuo fiscal, etc.? Fica a indagao para que o STF nos
responda...
Gostaramos de destacar, ainda, que os Conselhos de Fiscalizao
tambm podem ser entendidos como autarquias especiais, sempre com
personalidade jurdica de direito pblico. Seu carter especial est no
fato de que no integram a Administrao Pblica, dispondo de ampla
liberdade administrativa, gerencial no desempenho de suas funes,
tendo por limite, dentre outros, os princpios constitucionais de
Administrao Pblica, bem como as disposies legais a respeito de
suas reas de atuao.
- CRIAO DE SUBSIDIRIAS NA ADMINISTRAO PBLICA:
vamos verificar a CF/88, mais uma vez, agora no seu inc. XX do art. 37,
que assim estabelece: depende de autorizao legislativa, em cada
caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso
anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa
privada.
Sem dvidas, portanto, que a criao de subsidirias tambm
depende de autorizao legislativa, em razo da expressa disposio do
Prof. Cyonil Borges
22

texto constitucional. Todavia, cumpre trazermos rpidos esclarecimentos
quanto ao que se pode entender por subsidiria.
Subsidiria a empresa cujo controle e gesto so atribudos s
empresas pblicas e sociedades de economia mista criadas pelo Estado.
As ltimas (mistas e pblicas criadas pelo Estado) so ento entidades
PRIMRIAS (ou de primeiro grau); j as subsidirias so entidades
SECUNDRIAS (ou de segundo grau), controladas, diretamente, por
uma entidade integrante da Administrao Indireta. Contudo
ressaltamos que todas as entidades da Indireta, de primeiro grau, de
segundo grau ou at mesmo de terceiro grau, caso criadas, so
alcanadas, diretamente ou indiretamente, pelo controle estatal,
conforme o caso.
Questo interessante a interpretao da expresso depende de
autorizao legislativa, EM CADA CASO, a criao de subsidirias...
Seria preciso, SEMPRE, autorizao legislativa ESPECFICA para a
criao das subsidirias? No! Explique-se.
A CF/1988 exige a INDISPENSVEL autorizao legislativa, mas
no coloca o adjetivo ESPECFICA para tal. Assim, a Lei que cria a
entidade me (de primeiro grau), pode logo dar a autorizao para o
nascimento da cria (de segundo grau). A questo, inclusive, j foi
enfrentada pelo STF, havendo deciso no mesmo sentido do que
expomos (para quem curioso: veja a ADIN 1.649, noticiada no
informativo/STF 341, de maro de 2004. s procurar na pgina do STF
www.stf.jus.br que possvel achar l, no link jurisprudncia, inteiro
teor do acrdo).
Ah outra coisa: apesar da crtica de alguns, possvel, pela
redao do inc. XX do art. 37, que sejam criadas subsidirias de
autarquias e fundaes. Olha s o que o dispositivo diz: depende de
autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participao de qualquer delas em empresa privada.
Como o inciso anterior mencionado fala, tambm, de autarquias e
fundaes, possvel a criao de subsidirias tambm com relao a
tais entidades.
Uma ltima observao antes de passarmos nosso resumo das
entidades da indireta, na tabela abaixo: consrcios pblicos (da Lei
11.107/2005), desde que dotados de personalidade jurdica de direito
pblico, integram a Administrao Indireta. Mas vamos explicar um
pouco mais esse assunto.
Prof. Cyonil Borges
23

A figura dos consrcios pblicos encontra-se expressamente
mencionada no texto da atual Constituio Federal. A bem do
esclarecimento, vejamos o que diz o art. 241 do texto da Carta Magna,
que assim dispe: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada
de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios transferidos. Os grifos que fazemos ao original so para
destacar qual a razo de ser dessa nova figura dos consrcios
pblicos: a prestao de servios pblicos de forma associada.
Regulamentando o art. 241 da CF/88, a Lei 11.107/2005 deu a
possibilidade de criao de consrcios pblicos dotados de personalidade
jurdica de direito pblico ou de direito privado. No 1 caso (de direito
pblico), os consrcios so denominados de Associaes Pblicas ( 1
do art. 6 da Lei 11.107/2005), e integraro a Administrao Indireta de
todos os entes da federao consorciados. Expliquemos como funciona.
Suponhamos que diversos municpios pretendam se associar para
prestar servios de sade pblica. Podem para isso optar pela criao de
um consrcio pblico, de maneira a otimizar os esforos de
gerenciamento nesta rea. possvel a participao, no consrcio, dos
Estados Membros ou mesmo da Unio? SIM, ante o que estabelece o
art. 1 da Lei 11.107/2005. No caso da Unio, um detalhe: A Unio s
participar de consrcios pblicos em que tambm faam parte
todos os Estados em cujos territrios estejam situados os
Municpios consorciados. Mais um exemplo ilustrativo, a partir do
anterior.
Os municpios que se consorciaram para a prestao dos servios
de sade no pargrafo anterior so, ilustrativamente, alguns do
Maranho, outros do Tocantins e mais outros do Piau. A Unio s pode
participar do consrcio se todos os Estados mencionados tambm
fizerem parte do consrcio. Se um destes Estados no participar, a
Unio no poder participar, em razo do que dispe o 2 do art. 1
da mesma Lei 11.107/2005.
Os consrcios pblicos DE DIREITO PBLICO so apontados pela
(ainda escassa) doutrina como verdadeiras AUTARQUIAS, de carter
interfederativo, uma vez que conta com a participao de diversos entes
da federao. Os consrcios pblicos criados na forma aqui explicitada
integram, como j dito, a Administrao Indireta de todos os entes
consorciados, ou seja, de todos os Municpios, Estados, DF e Unio,
conforme caso, que participem do consrcio. Feitos os esclarecimentos
Prof. Cyonil Borges
24

quanto ao consrcio pblico de direito pblico, fica a pergunta: e os
consrcios pblicos de direito privado, onde se colocam? No integram a
Administrao Indireta?
Essa resposta, lamentavelmente, vamos ficar devendo. COMO
ASSIM????? FICAR DEVENDO??? , amigos, ficamos devendo porque
simplesmente a LEGISLAO OMISSA QUANTO AOS CONSRCIOS
PBLICOS DE DIREITO PRIVADO, PASMEM! SIMPLESMENTE APONTA
QUE ELES PODEM SER CRIADOS, MAS NO D SOLUO QUANTO
SUA LOCALIZAO. Mas, ento, pela Lei 11.107, S OS CONSRCIOS
PBLICOS DE DIREITO PBLICO INTEGRAM A ADMINISTRAO
INDIRETA DOS ENTES FEDERATIVOS QUE FIZEREM PARTE DO
CONSRCIO.
(2012/Consuplan TSE) No que tange s pessoas jurdicas integrantes da administrao
pblica, correto afirmar que:
a) os consrcios pblicos sempre sero pessoas jurdicas de direito pblico.
b) a parceria pblico-privada poder ser celebrada na modalidade de concesso patrocinada
ou administrativa.
c) a sociedade de economia mista, em nenhuma hiptese, pode negociar suas aes em
bolsa de valores.
d) em razo de sua natureza jurdica, as empresas pblicas so criadas diretamente pela lei.1
Ufa, agora sim, vamos para o resumo. L vai...
A resposta letra B. O erro da letra A que os Consrcios podem assumir a personalidade privada. Letra C so sociedades annimas
e de capital aberto. Letra D So autorizadas por lei apenas.
1
Prof. Cyonil Borges
25

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA QUADRO RESUMO MODELO FEDERAL

Forma de
Criao
Personalida
de Jurdica
Autarquias
Por
especfica
Fundaes
Autorizada em De
direito
lei
pblico
ou
privado
(conforme
o
ato
de
criao)
Regime
Jurdico
(precpuo)
Atividades
exercidas
lei De
direito Justia federal De
direito Tpicas
pblico
Pblico
poder
pblico.
Sociedade
de Autorizada em De
direito
Economia Mista lei
privado
Prof. Cyonil Borges
Foro
Justia federal
(p/
as
de
direito
pblico)
e
Justia
Comum (p/ as
demais)
Justia
Estadual
Observaes
do nica a ser criada

diretamente pela Lei
De
direito De interesse
pblico (p/ as social
de
direito
pblico) e de
direito
privado
- O STF entende que

fundaes pblicas
de direito pblico
so autarquias.
- rea de atuao
definida
em
lei
complementar
De
direito Atividades
Necessariamente
privado
econmicas
constituda sob a
ou
servios forma de S.A.2
pblicos 1
- Combinao de
capitais (pblico e
privado) 3;
26

Empresas
Pblicas
Autorizada em De
direito Justia
lei
privado
Federal
De
direito Atividades
privado
econmicas
ou
servios
pblicos 1
Pode
ser
constituda sob qq
forma admitida em
direito2
Capital
exclusivamente
publico3
Algumas relembranas:
1
Empresas pblicas e sociedades de economia mista, independente do objeto de suas atividades, no

podem ir falncia (Lei 11.101/2005, art. 2 ).
Sempre
Soc de econ. mista
Soc. Sociedade Annima (vimos que toda mista SA)
Nem Sempre
Soc Annima
Soc. De economia mista (de fato, empresas pblicas, por exemplo,
podem ser SA). Assim, TODA MISTA DO ESTADO SA, MAS NEM TODA SA DO ESTADO,
NECESSARIAMENTE, SER UMA MISTA.
Prof. Cyonil Borges
27

possvel, nas empresas pblicas, diferentes origens pblicas de capital (mas no se permite origem de
capital privado)
Outras Observaes
I)
Nem todas as entidades em que o Estado possua participao acionria integram, necessariamente,
a Administrao Indireta. Conceito interessante, ento, o de EMPRESAS ESTATAIS, que podem ser
entendidas como todas aquelas em que o Estado tem maioria do capital acionrio votante. Envolve,
assim, empresas pblicas, mistas e outras empresas sob controle acionrio do Estado.
II)
possvel empresas pblicas unipessoais.
III)
A criao de subsidirias das empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm

necessitam de lei autorizativa, ainda que seja a Lei autorizativa de criao inicial da entidade me.
Prof. Cyonil Borges
28

5. Terceiro Setor (Regimes de Parceria)

Vamos dar incio ao estudo das entidades de colaborao com o
Poder Pblico, especialmente as paraestatais, as quais so
integrantes do Terceiro Setor (3 setor). Isso mesmo, no so
entidades componentes da Administrao Pblica (direta ou
indireta). tema da moda (valor de maior frequncia em uma
distribuio) em provas recentes. Faamos, ento, breve passeio pela
paraestatalidade.
Etimologicamente, paraestatal aquela que se coloca ao lado do
Estado, mas no o integra, assim, no so integrantes da estrutura
do Estado. As paraestatais se localizam no chamado 3 setor (o 1 o
Estado ncleo estratgico e servios exclusivos; o 2, o mercado),
logo, chamado por ser composto por sociedades civis de fins
pblicos no lucrativos (atividades competitivas ou servios no
exclusivos, como sade, cultura, educao etc.).
No Plano Diretor da Reforma, as entidades paraestatais so designadas

por pblicas no estatais: pblicas, por que prestam atividades
de interesse pblico e no estatais por no comporem a
Administrao Pblica direta ou indireta.
Trata-se, na realidade, de verdadeiros parceiros pblicos (e no
delegatrios de servios pblicos. De olho nisso em prova!).
Desse modo, so regidas por normas do direito privado, parcialmente
derrogadas por normas do direito pblico em situaes especficas (leiase: h influncias de normas de direito pblico no mbito dessas
Entidades), quando, por exemplo, sujeitam-se ao controle pelo
Tribunal de Contas, conforme a origem dos recursos. Destaque-se que,
como requisito para ser uma paraestatal, a entidade em questo no
pode ter o intuito lucrativo e a atividade dever ser lcita.
Prof. Cyonil Borges
29

De acordo com a doutrina majoritria, as paraestatais so divididas
em:
I) Servios Sociais Autnomos (o sistema S);
II) Organizaes Sociais OS;
III) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
OSCIP; e
IV) Fundaes de Apoio.
Doravante, vamos nos debruar, mais detidamente, no estudo das OSs e das
Oscips [tpico do Edital].
As Organizaes Sociais - OS so pessoas jurdicas de direito privado,
sem fins lucrativos, institudas, em regra, por iniciativa de
particulares, qualificadas pelo Poder Executivo como OS e cujas
atividades se destinem taxativamente s seguintes atividades:
pesquisa cientfica; desenvolvimento tecnolgico; meio ambiente;
cultura; preservao e conservao do meio ambiente; e sade.
Prof. Cyonil Borges
30

Para a qualificao como OS, a entidade declarada de interesse social
e de utilidade pblica, mediante decreto do Chefe do Poder
Executivo, podendo receber recursos oramentrios, permisso
de bens pblicos, e cesso de servidores, para o cumprimento de
contratos de gesto que venham a firmar.
O instrumento normativo que d possibilidade do contrato de gesto
com a OS a Lei 9.637/1998 (art. 5), sendo que a entidade poder
perder a qualificao como OS quando descumprir as normas do
contrato de gesto. Por oportuno, relembro que a assinatura de
contratos de gesto no exclusiva da Administrao Pblica,
prova (ainda) viva disto so as Organizaes Sociais.
Nos termos da Lei de Licitaes (Lei 8.666, de 1993), as OSs,
qualificadas pela Unio, por esta podero ser contratadas diretamente,
sem a prvia modalidade prpria de licitao, para a prestao de
servios contidos no contrato de gesto. Isso mesmo. A contratao
direta no para a qualificao ou para a assinatura de contrato de
gesto, mas para os servios integrantes do contrato de gesto.
Fiquem ligadas(os)! A Lei de Licitaes tpico do Edital de
vocs, logo a maledita organizadora poderia, muito bem,

fazer um misto entre Regimes de Parceria e Lei de Licitaes
[licitao dispensvel art. 24, inc. XXIV].
Com especial destaque, ainda, para os seguintes pontos:
- Fundaes Pblicas podem ser transformadas em
Organizaes Sociais. Nesse caso, deixam de ser da
Administrao Indireta e passam para a paraestatalidade.
Ento, uma fundao pblica, quando extinta e qualificada como OS,

deixa de fazer parte da Administrao Pblica e passa para a
paraestatalidade, logo, as OS no integram a administrao, mas se
colocam ao lado desta;
Prof. Cyonil Borges
31

- As Organizaes Sociais podem receber servidores pblicos
por cesso especial por parte do Poder Executivo. Nesse caso, o
nus (o dever de pagar a remunerao do servidor) para a
origem (para o Estado! Podem acreditar);
- a qualificao de uma entidade como OS ato
discricionrio. Com efeito, a Lei 9.637/98 afirma em seu art. 1:
O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais
pessoas jurdicas de direito privado.
J as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico Oscip so
constitudas por iniciativa de particulares, sob o regime jurdico de
direito privado e sem o intuito de lucro. As Oscip prestam servios
sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao do
Poder Pblico, com vnculo jurdico junto a este por meio de termo de
parceria. Verifica-se, pois, que as Oscip possuem conceito assemelhado
ao das OS. E a mora o perigo para efeito de concurso.
Assemelhado, veremos, no igual!
Contudo, essencial diferena verificada quanto ao vnculo jurdico

junto ao Poder Pblico (para a formao da parceria): enquanto para as
OS, o vnculo ocorre por meio de contrato de gesto, para as Oscip o
vnculo se d por meio de termo de parceria.
A doutrina registra, ainda, que as Oscip, quando comparadas com as

OS, encontram-se melhores estruturadas, inclusive com requisitos de
maior rigidez para a obteno da qualificao, conforme comandos
emanados da Lei 9.790/99, que trata da matria. Tanto que o ato de
qualificao das Oscip, diferentemente do da OS, ato
VINCULADO.
Com relao s OSCIP destaquem-se os seguintes pontos:
- A Lei 9.790/1999 veda, expressamente, a qualificao, entre
outras figuras, de OS e fundaes pblicas como OSCIP (art.
2). A vedao no atinge as OSCIP, ou seja, podem ser
Prof. Cyonil Borges
32

qualificadas como OS. Sntese: nenhuma OS pode ser OSCIP;
mas alguma OSCIP pode ser OS;
- Na norma, no h previso de cesso de servidores

pblicos. Porm, a doutrina no entende que fica afastada,
totalmente, tal cesso, apenas no existe previso... Sntese:
ante o princpio da legalidade, a cesso de servidores no seria
cabvel. No entanto, conforme a doutrina, embora no haja
previso na Lei, seriam at possvel futuras cesses.
- a qualificao de uma OSCIP ato vinculado, como diz
prpria Lei 9.790/99 ( 2 do art. 1), sendo feita perante
Ministrio da Justia (arts. 5 e 6 da mesma norma). Sntese:
ato de qualificao da OS discricionrio, j o ato da OSCIP
vinculado.
a
o
o
- Enquanto a OS firma contrato de gesto com o Ministrio

Supervisor, sendo qualificada por ato do Chefe do Executivo,
as OSCIP so qualificadas pelo Ministrio da Justia,
podendo assinar Termos de Parceria com o Ministrio
Supervisor, por exemplo. Sntese: a parceria da OS e da OSCIP
assume nomes distintos. Observao importante que no so
os contratos de gesto e os termos de parceria
responsveis pela qualificao das entidades como OS e
Oscip, respectivamente (cuidado!).
Prof. Cyonil Borges
33

- ltima observao: enquanto a participao do Poder Pblico

no Conselho de Administrao das OS obrigatria; nas
Oscip, se existente Conselho de Administrao, a participao
ser facultativa. Ressaltamos que as Oscip no esto
obrigadas a constituir Conselho de Administrao, apenas
Conselho Fiscal.
OS
OSCIP
Contrato de Gesto
Termo de Parceria
Servio pblico de interesse

social
Servios sociais no exclusivos

do Estado
Ato Discricionrio
Ato vinculado
PODEM receber servidores

pblicos por cesso especial
No h previso de cesso de
servidores pblicos
Podem receber APENAS recursos

pblicos
Podem receber recursos pblicos

e privados
Qualificada por Decreto do Chefe

do Executivo
Qualificada por Portaria do

Ministrio da Justia
Desqualifica-se pelo
descumprimento no Contrato
de Gesto
Desqualifica-se por lei, processo

administrativo ou judicial, de
iniciativa popular ou Ministrio
Pblico
Conselho de Administrao
Conselho Fiscal
Prof. Cyonil Borges
34

Conselho de Administrao (se

existente, a participao do
Poder Pblico facultativa)
No h um santo concursando (e no santo concursando, rsrs.) que no
aprecie um quadro-resumo, no verdade?
Prof. Cyonil Borges
35

A partir de agora, faamos um paralelo entre as OS e as Oscip, levando

em considerao todas as informaes j transmitidas at o momento.
Organizaes da
Sociedade Civil de
Interesse Pblico
OSCIP
Organizaes
Sociais OS
Diploma Legal (1)
Lei
9.637,
15/5/1998
Personalidade
Direito Privado
Acordo
Contrato
(2)
Natureza
Acordo
do
de
de
Lei
9.790,
23/3/1999
de
Direito Privado
Gesto
Convnio (3)
Termo de Parceria
Convnio
Finalidade
Entidade sem
lucrativos
Qualificao
Decreto do Executivo
(4)
Portaria Ministerial (5)
Prerrogativas
Cesso de servidores,
permisso de uso de
bens
e
repasses
oramentrios
No h previso legal
(6)
Vedada
Garantida
(art. 3, VII) (7)
(art. 4, VI)
Obrigatria (8)
Facultativa (9)
Ensino,
Cultura,
Sade,
Pesquisa
Cientfica,
Desenvolvimento
Promoo:
sade,
assistncia
assistncia
Remunerao
dirigentes
de
Participao
Poder Pblico
do
rea de Atuao
Prof. Cyonil Borges
fins
Entidade
lucrativos
sem
fins
educao,
cultura,
social,
jurdica
36

Tecnolgico
e
Preservao do Meio
Ambiente (10)
complementar e outras.
(11)
Podem
provir
da
extino de rgos
da Administrao
No so provenientes
de
rgos
da
Administrao,
entidade
com
patrimnio
prexistente
Processos especficos
(12)
Processos
(12)
Responsabilidade
Solidria (13)
Solidria (13)
Licitao
Regulamento Prprio
Regulamento Prprio
Criao
Controle
Tribunal
pelo
especficos
(1) Tais diplomas legais so apenas Federais, ou seja, no obrigam

aos demais entes polticos, os quais, se entenderem conveniente,
podem se utilizar das normas federais;
(2) O contrato de gesto NO se confunde com o termo de

parceria. A primeira distino que os contratos de gesto so
celebrados com OS e os termos de parceria com Oscips. A segunda
que as OS, ao assinarem contrato de gesto, no desempenham
outro papel a no ser aquele previsto do acordo programa; j as
Oscips, mesmo ao assinarem o termo, no deixam de realizar
outras tarefas institucionais, participando ao lado do Estado a ttulo
de promoo, de subsdio, e no absoro integral das atividades;
(3) Os interesses buscados pelas entidades so mtuos,
paralelos ao do Estado, no sendo o caso, portanto, de os pactos
denominarem contratos administrativos, pois nesses os interesses
so opostos. Por isso, a doutrina prefere qualific-los como verdadeiros
convnios, com a observao de que a Instruo Normativa dos
Convnios no se aplica s Oscips;
Prof. Cyonil Borges
37

(4) Enquanto a qualificao das OS ato discricionrio, o da

Oscips vinculado. A desqualificao (administrativa ou judicial,
conforme o caso) dessas entidades sempre precedida do
contraditrio e da ampla defesa;
(5) O Ministrio da Justia responsvel pela qualificao das
Oscips, tendo o prazo de trinta dias para deferir ou no o pedido.
No caso de deferimento, o Ministro emitir, no prazo de quinze dias
da deciso, o certificado de qualificao. Indeferido o pleito, ser dada
cincia da deciso mediante publicao no Dirio Oficial;
(6) Apesar de a Lei silenciar a respeito, h entendimento na doutrina
de que pode o Estado, dentro de sua convenincia administrativa,
garantir o repasse de bens e de servidores, conforme o caso;
(7) Os conselheiros no devem receber remunerao pelos
servios que, nesta condio, prestarem s OSs, no entanto, podem
fazer jus ajuda de custo por reunio da qual participem;
(8) O
Conselho
de
Administrao
(CONSAD)
rene-se
ordinariamente, no mnimo, trs vezes, a cada ano, detendo formao
bastante heterognea, isso porque mistura membros natos do Poder
Pblico (de 20 a 40%); representantes da sociedade civil (de 20 a
30%); 10% a 30% escolhidos pelo prprio Conselho; at 10% conforme
o estatuto;
(9) O nico rgo de constituio obrigatria o Conselho Fiscal;
(10) O rol de atividades das OS fechado, exaustivo, taxativo, ou
seja, as entidades sem fins lucrativos s podem ser qualificadas para
atuarem nessas reas;
(11) As seguintes entidades no podem ser qualificadas como Oscip,
entre outras: sociedades comerciais; sindicatos; instituies
religiosas; organizaes partidrias; entidades de benefcio
mtuo (se o crculo de associados for restrito); entidades que
comercializam planos de sade; escolas privadas de ensino no
Prof. Cyonil Borges
38

gratuito; cooperativas;
sociais; e
fundaes
pblicas;
organizaes
(12) Quanto submisso ao Tribunal de Contas, tanto as OS, com

as Oscip esto sob o crivo do controle externo, de acordo com a
origem dos recursos geridos. Por exemplo: se o recurso de origem
federal, a competncia para acompanhar e fiscalizar ser do TCU; se de
origem Estadual, a competncia ser do TCE.
Informo que existem Tribunais de Contas dos Municpios (Cear; Par;
Gois e Bahia). Nesse caso, a competncia para controlar, caso o
recurso seja de origem municipal, ser dos TCMs.
Ah e para complicar um pouquinho mais os municpios de So Paulo
e do Rio de Janeiro tem um Tribunal de Contas MUNICIPAL, ou seja, s
do municpio. Quanto a recursos originrios desses dois municpios,
ento, a competncia ser do TCM.
Um ltimo detalhe, apesar de tanto as OSs como as Oscips prestarem
contas do contrato de gesto e do termo de parceria,
respectivamente,
junto
ao
Ministrio
Supervisor,
no
so
encaminhadas, posteriormente, para o julgamento anual pelo
TCU. Esta Corte de Contas Federal poder atuar, no entanto, em
processos especficos, exemplo da tomada de contas especial.
(13) Os responsveis pela fiscalizao dos pactos (contrato de gesto e
termo de parceria), ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade na utilizao dos dinheiros pblicos, devem dar
imediata cincia ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico,
sob pena de responsabilidade solidria (no subsidiria).
Prof. Cyonil Borges
39

Com essas informaes, estamos preparados para fulminar qualquer
item sobre OS e Oscips.
Pois , pessoal. Acabou teoria por hoje.
Peo que faam o simuladinho abaixo. Exerccios de FGV,
modelo parecido com o da Consuplan.
Prof. Cyonil Borges
40

QUESTES EM SEQUNCIA
1. (2011/FGV OAB) correto afirmar que a desconcentrao
administrativa ocorre quando um ente poltico
a) cria, mediante lei, rgos internos em sua prpria estrutura para organizar
a gesto administrativa.
b) cria, por lei especfica, uma nova pessoa jurdica de direito pblico para
auxiliar a administrao pblica direta.
c) autoriza a criao, por lei e por prazo indeterminado, de uma nova pessoa
jurdica de direito privado para auxiliar a administrao pblica.
d) contrata, mediante concesso de servio pblico, por prazo determinado,
uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado para desempenhar uma
atividade tpica da administrao pblica.2
2. (2011/FGV OAB) A estruturao da Administrao traz a
presena, necessria, de centros de competncias denominados
rgos Pblicos ou, simplesmente, rgos. Quanto a estes, correto
afirmar que:
a) possuem personalidade jurdica prpria, respondendo diretamente por seus
atos.
b) no possuem cargos, apenas funes, e estas so criadas por atos
normativos do ocupante do respectivo rgo.
c) no possuem cargos nem funes.
d) suas atuaes so imputadas s pessoas jurdicas a que pertencem.3
3. (2010/FGV OAB/Unificado) No Direito Pblico brasileiro, o grau
de autonomia das Agncias Reguladoras definido por uma
independncia:
(A) administrativa total e absoluta, uma vez que a Constituio da Repblica
de 1988 no lhes exige qualquer liame, submisso ou controle administrativo
dos rgos de cpula do Poder Executivo.
(B) administrativa mitigada, uma vez que a prpria lei que cria cada uma das
Agncias Reguladoras define e regulamenta as relaes de submisso e
controle, fundado no poder de superviso dos Ministrios a que cada uma se
encontra vinculada, em razo da matria, e na superintendncia atribuda ao
chefe do Poder Executivo, como chefe superior da Administrao Pblica.
2
3
Alternativa A.
Alternativa D.
Prof. Cyonil Borges
41

(C) legislativa total e absoluta, visto que gozam de poder normativo
regulamentar, no se sujeitando assim s leis emanadas pelos respectivos
Poderes legislativos de cada ente da federao brasileira.
(D) poltica decisria, pois no esto obrigadas a seguir as decises de polticas
pblicas adotadas pelos Poderes do Estado (executivo e legislativo).4
4. (2008/CESPE OAB-SP) Assinale a opo correta a respeito dos
conselhos de fiscalizao profissional.
a) Os servios de fiscalizao de profisses regulamentadas no constituem
atividade tpica de Estado.
b) Os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas tm natureza
jurdica de associaes.
c) As relaes que abrangem esses conselhos e as pessoas fsicas ou jurdicas
podem ser equiparadas relao de trabalho.
d) A fiscalizao desses conselhos sobre as pessoas fsicas ou jurdicas uma
expresso do poder de polcia.5
4
5
Alternativa B.
Alternativa D.
Prof. Cyonil Borges
42

QUESTES COMENTADAS
1) (2011/FGV OAB) correto afirmar que a desconcentrao
administrativa ocorre quando um ente poltico
a) cria, mediante lei, rgos internos em sua prpria estrutura para
organizar a gesto administrativa.
b) cria, por lei especfica, uma nova pessoa jurdica de direito pblico
para auxiliar a administrao pblica direta.
c) autoriza a criao, por lei e por prazo indeterminado, de uma nova
pessoa jurdica de direito privado para auxiliar a administrao pblica.
d) contrata, mediante concesso de servio pblico, por prazo
determinado, uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado para
desempenhar uma atividade tpica da administrao pblica.
Comentrios:
A questo, em si, no nos oferece alto grau de dificuldade. corriqueiro
nossas ilustres organizadoras nos testarem quanto distino entre
desconcentrao e descentralizao. Por isso, antes da resposta
propriamente dita, que tal um passeio pelos principais conceitos?
Basicamente, devemos conhecer os conceitos
Descentralizao e Desconcentrao.
de
Centralizao,
Perceba que a etimologia (a formao das palavras), por vezes, pode

nos causar problemas para o integral entendimento dos conceitos
jurdicos. Por exemplo: desconcentrar e descentralizar no
poderiam ser vistas como expresses sinnimas, quase
perfeitas, etimologicamente? Por que, ao fim, ambas no querem
dizer retirar do centro? Contudo, juridicamente e para efeito de
concursos, as ditas expresses possuem diferenas significativas.
O conceito de centralizao , de todos, o de mais fcil assimilao. Os
amigos j devem ter ouvido falar, no dia a dia, em pessoas
centralizadoras, o que isso quer dizer?
Prof. Cyonil Borges
43

Quer se referir quela pessoa que realiza as tarefas sem qualquer
distribuio de parcela da atribuio a qualquer pessoa. Por exemplo:
na casa de Sapo-da-Vez, ele quem lava, passa e cozinha, logo
realiza as tarefas de forma centralizada. J na casa de Dona Van,
Sean quem cozinha, lava, e passa, houve distribuio de
determinadas tarefas de titularidade de Van a outra pessoa (garota
inteligente, para que centralizar se possvel descentralizar, tudo em
nome da eficincia!).
Distinto o conceito de desconcentrao.
Essa existe quando tarefas ou atividades so distribudas de um
centro para setores perifricos ou de escales superiores para escales
inferiores, dentro da MESMA entidade ou da MESMA pessoa
jurdica.
Por exemplo:
O Poder Executivo Federal pode ser desconcentrado em
Ministrios (entre outros rgos), como da Sade, da
Previdncia, da Cultura, dos Transportes, logo, em diversas
reas temticas (desconcentrao por matria);
Os Tribunais Federais tm rgos espalhados em Braslia,
em Minas, no Piau, no Acre etc. a mesma pessoa, Unio,
s que as competncias so realizadas por rgos em base
geogrfica distinta (desconcentrao territorial ou
geogrfica); e
A Secretaria de Sade de Divinpolis (Minas Gerais) rgo
subordinado hierarquicamente Prefeitura, ambos, por sua
vez, so rgos da mesma pessoa (leia-se: Municpio), o
Prof. Cyonil Borges
44

que
a
doutrina
hierarquia.
denomina
desconcentrao
por
DICA: prestem ateno na ltima parte do

conceito! A
desCOncentrao (CO Criao de rgos) fenmeno interna
corporis, ou seja, ocorre em uma mesma pessoa jurdica. Alm
disso, a estrutura desconcentrada baseada na hierarquia, na
subordinao, seja entre rgos, seja entre servidores.
Por fim a descentralizao. A desCENtralizao (CEN - Criao de

ENtidades, pressuposto de nova pessoa jurdica) uma distribuio de
competncia entre pessoas fsicas ou jurdicas distintas,
transferindo-se a atividade decisria e no a mera atividade
administrativa.
Ento, encontrou a resposta? Claro que sim! A desconcentrao referese repartio das funes entre vrios rgos de uma mesma pessoa
jurdica (alternativa A).
Gabarito: alternativa A.
2) (2011/FGV OAB) A estruturao da Administrao traz a
presena, necessria, de centros de competncias denominados
rgos Pblicos ou, simplesmente, rgos. Quanto a estes,
correto afirmar que:
Prof. Cyonil Borges
45

a) possuem personalidade jurdica prpria, respondendo diretamente
por seus atos.
b) no possuem cargos, apenas funes, e estas so criadas por atos
normativos do ocupante do respectivo rgo.
c) no possuem cargos nem funes.
d) suas atuaes so imputadas s pessoas jurdicas a que pertencem.
Comentrios:
Nesta questo vamos tecer maiores consideraes sobre os rgos.
Primeiro de tudo, registro que os rgos pblicos no se configuram
entidades concretas, mas sim abstraes do mundo jurdico, s quais
se atribui titularidade de algumas competncias.
Os rgos so reais, uma vez que possuem existncia jurdica,
contudo abstratos (algum a j viu um rgo correndo em parques ou
jogando vlei? Penso que no, rgos no tm pernas e sequer braos.
No vale aqui lembrar os filmes de terror!).
Sinteticamente: rgos no possuem personalidade jurdica. Com
essa informao, podemos eliminar a alternativa A.
Assim,
podemos
concluir
que
os
rgos
pblicos
so
fundamentalmente distintos das entidades. Os primeiros (rgos)
so destitudos de personalidade jurdica prpria, enquanto as
entidades possuem personalidade prpria.
Os agentes pblicos so verdadeiros veculos da expresso do
Estado. TODA A CONDUTA DOS AGENTES IMPUTADA AO
RGO, o qual, por sua vez, encontra-se ligado entidade possuidora
de personalidade jurdica, quem, ao fim, acaba respondendo a eventuais
questionamentos jurdicos. Essa uma sntese do denominado
princpio da imputao volitiva, fundamental para a compreenso da
denominada teoria do rgo, da a correo da alternativa D.
Prof. Cyonil Borges
46

Pela teoria do rgo, as pessoas jurdicas expressam sua vontade
por intermdio de rgos, os quais so titularizados por agentes. Por
essa teoria, os rgos so partes componentes da entidade, com
as expresses de vontade daqueles sendo entendidas como destas
(imputao volitiva).
Registro, ainda, que essa teoria foi construda pelo jurista alemo OTTO
GIERKE, sendo, atualmente, universalmente aceita pela doutrina. Teve
o papel de substituir as teorias do mandato e da representao, as
quais, igualmente, pretendiam explicar a atuao do Estado por
intermdio de seus agentes.
Pela 1 (mandato), o agente atuaria como mandatrio da pessoa
jurdica qual estaria ligado. S que essa teoria cai por terra quando
se faz uma pergunta simples: quem outorga o mandato? A prpria
pessoa jurdica? Como, se esta no tem existncia concreta? Ainda que
reais no mundo jurdico, as pessoas jurdicas so abstraes, no agindo
per si. E mais: se vlida a teoria do mandato, o agente pblico, ao agir
ilicitamente, enfim, fora dos limites da procurao, no acarretaria
qualquer responsabilidade para o Estado. E, como sabemos, no
isso que ocorre (art. 37, 6, da CF/1988).
De acordo com a 2 Teoria (Representao), o agente pblico faria a
representao da entidade, funcionando como uma espcie de
tutor desta. Esta teoria tambm falha, diante da seguinte situao: a
representao, como aquela feita por tutores, diz respeito a incapazes.
Mas ento, o Estado pode ser chamado mesmo de incapaz? Se
positiva a resposta, como poderia um incapaz outorgar ou validar
sua representao?
Teoria do Mandato
Teoria da
Representao
Agente Pblico
Mandatrio (Tem
procurao do Estado)
Tutor, Curador
(representa o incapaz)
ESTADO
Pessoa Jurdica que

outorga o mandato
Incapaz (deve ser

tutelado, representado)
Crticas
Teoria
Prof. Cyonil Borges
Pessoa Jurdica no tem

Como poderia um incapaz
existncia concreta,
outorgar ou validar sua
abstrao.
representao
e
ser
responsvel pelos atos
No acarretaria
ilcitos praticados pelo
qualquer
47

responsabilidade
para o Estado se o
ato fosse ilcito
tutor?
Gabarito: alternativa D.
3) (2010/FGV OAB/Unificado) No Direito Pblico brasileiro, o
grau de autonomia das Agncias Reguladoras definido por uma
independncia:
(A) administrativa total e absoluta, uma vez que a Constituio da
Repblica de 1988 no lhes exige qualquer liame, submisso ou controle
administrativo dos rgos de cpula do Poder Executivo.
(B) administrativa mitigada, uma vez que a prpria lei que cria cada
uma das Agncias Reguladoras define e regulamenta as relaes de
submisso e controle, fundado no poder de superviso dos Ministrios a
que cada uma se encontra vinculada, em razo da matria, e na
superintendncia atribuda ao chefe do Poder Executivo, como chefe
superior da Administrao Pblica.
(C) legislativa total e absoluta, visto que gozam de poder normativo
regulamentar, no se sujeitando assim s leis emanadas pelos
respectivos Poderes legislativos de cada ente da federao brasileira.
(D) poltica decisria, pois no esto obrigadas a seguir as decises de
polticas pblicas adotadas pelos Poderes do Estado (executivo e
legislativo).
Comentrios:
As agncias reguladoras, induvidosamente, acham-se sob um regime
especial, especialmente quando comparadas com as demais autarquias.
Porm, o regime especial no afasta o fato de tais pessoas serem
autarquias. E, nesta qualidade, submetem-se ao controle internoexterno da Administrao Direta, seja por meio da superviso
Ministerial, seja mediante a fiscalizao da Controladoria-Geral da Unio
(CGU), na esfera federal. Da a correo da letra B ao asseverar que
as agncias reguladoras detm competncia administrativa reduzida
(mitigada).
Por via reflexa, a alternativa A est incorreta. Numa prova de mltipla
escolha, mal feita, um bom candidato, com jogo de cintura, consegue
eliminar os quesitos e restringir o exame a apenas duas alternativas.
Prof. Cyonil Borges
48

Isso mesmo. Perceba que a letra A antagnica a letra B. Se a letra
A estiver certa, a letra B est falsa, e vice-versa.
Na alternativa C, a banca voou. Perceba que fala em competncia
legislativa! As agncias reguladoras detm competncia exclusivamente
administrativa.
E, na alternativa D, fala-se em competncia poltica. Acontece que as
agncias reguladoras so entidades integrantes da Administrao
Indireta e, como tal, no detm capacidade poltica, inerente aos rgos
estatais, integrantes da Administrao Direta.
Gabarito: alternativa B.
4) (2008/CESPE OAB-SP) Assinale a opo correta a respeito
dos conselhos de fiscalizao profissional.
a) Os servios de fiscalizao de profisses regulamentadas no
constituem atividade tpica de Estado.
b) Os conselhos de fiscalizao de profisses regulamentadas tm
natureza jurdica de associaes.
c) As relaes que abrangem esses conselhos e as pessoas fsicas ou
jurdicas podem ser equiparadas relao de trabalho.
d) A fiscalizao desses conselhos sobre as pessoas fsicas ou jurdicas
uma expresso do poder de polcia.
Comentrios:
Finalmente os
corporativas.
tais
conselhos
profissionais,
as
autarquias
Os Conselhos de Fiscalizao Profissionais, na viso do STF (ADI

1717), so entidades autrquicas sui generis, portanto dotadas de
personalidade jurdica de Direito Pblico. Da a incorreo do item
B.
Esse entendimento do Tribunal deveu-se, sobretudo, s atividades
prestadas por tais entidades, exclusivas do Poder Pblico, vale frisar, o
regular exerccio do Poder de Polcia (fiscalizao) incidente
sobre o exerccio de um direito individual: a profisso. Da a
correo da alternativa D e incorreo das letras A e C.
Prof. Cyonil Borges
49

O tema de maior relevncia nos atuais concursos a alocao da Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB).
O STF, na ADI 3026, afirmou, com todas as letras, que a OAB, s a
OAB, no uma Autarquia, sem negar a natureza dos demais
Conselhos de Fiscalizao, os quais so autarquias corporativas.
Para o Supremo, a Ordem uma categoria mpar no elenco das
personalidades jurdicas existentes no direito brasileiro. Em razo da
funo constitucional privilegiada, no poderia haver qualquer relao
de dependncia da OAB com rgos pblicos.
Assim, a OAB no pode, portanto, ser entendida como congnere dos
demais Conselhos de Fiscalizao, no entendimento dos doutos Ministros
da Suprema Corte. Ok, sem maiores discusses, dado que, dito pelo
STF, para ns, concursandos, quase que verdade absoluta, um
dogma. Mas ficam duas perguntas:
I) Se a OAB no uma autarquia, no possui natureza jurdica de
direito pblico, dado que, no nosso ordenamento, quem possui tal
natureza so os entes polticos, integrantes da federao, ou entidades
autrquicas. Se no possui natureza de direito pblico, poder a OAB
exercer Poder de Polcia, para o qual, pois, conforme j se decidiu,
necessria a natureza jurdica de direito pblico?
II) No sendo de direito pblico, poder a OAB gozar de
prerrogativas tpicas das pessoas de direito pblico, como imunidade
tributria relativa a seus bens, possibilidade de cobrana de crditos por
meio de execuo fiscal, etc.? Fica a indagao para que o STF nos
responda...
Destaco, ainda, que os Conselhos de Fiscalizao tambm podem ser
entendidos como autarquias especiais, sempre com personalidade
jurdica de direito pblico. Seu carter especial est no fato de
que no integram a Administrao Pblica, dispondo de ampla
liberdade administrativa, gerencial no desempenho de suas funes,
tendo por limite, dentre outros, os princpios constitucionais de
Administrao Pblica, bem como as disposies legais a respeito de
suas reas de atuao.
Ressalvada a OAB, as demais entidades de fiscalizao esto
sujeitas ao dever de prestar contas ao TCU (hoje dispensados de
prestar contas) e ao concurso pblico.
Recentemente, em recente julgado do STJ, entendeu-se que, com a
liminar concedida na ADI 2135, o regime jurdico dos servidores dos
Prof. Cyonil Borges
50

conselhos profissionais, antes celetistas, voltou a ser estatutrio,
portanto Lei 8.112, de 1990.
Gabarito: alternativa D.
Prof. Cyonil Borges
51

Aula 00 - Organização Administrativa

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Aula 00 - Organização Administrativa

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges aula demonstrativa

AULA DEMONSTRATIVA: ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

1 Notas Introdutrias sobre Organizao Administrativa:

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

A descentralizao por servios feita por lei, que cria ou

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

uma histria dos rgos

Em regra, os rgos, por no terem personalidade jurdica, no

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

- Uma s Pessoa Jurdica

- Mais de uma pessoa jurdica OU

Para finalizar essa passagem, uma informao interessante da

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Nas causas em que seja parte Empresa Pblica FEDERAL

Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL,

Nas que seja parte Sociedade de Economia Mista FEDERAL,

O Federal destacado quanto s empresas pblicas serve para

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Ufa, agora sim, vamos para o resumo. L vai...

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

ORGANIZAO ADMINISTRATIVA QUADRO RESUMO MODELO FEDERAL

Prof. Cyonil Borges

do nica a ser criada

- O STF entende que

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

Empresas pblicas e sociedades de economia mista, independente do objeto de suas atividades, no

Soc de econ. mista

Soc. Sociedade Annima (vimos que toda mista SA)

Prof. Cyonil Borges

Curso de Direito Administrativo para o TRE MG

possvel empresas pblicas unipessoais.

A criao de subsidirias das empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm

Prof. Cyonil Borges