Accountability: Trs Modelos Tericos, Trs Abordagens.

Autoria: Arlindo Carvalho Rocha

RESUMO
O objetivo deste trabalho apresentar e discutir as diferentes abordagens da
accountability frente a diferentes modelos tericos da administrao pblica. Trata-se de um
estudo de natureza exploratria e analtico-descritiva, no qual se buscou no s compreender
o significado da accountability, mas, e principalmente, a partir da literatura especializada,
dela retirar as informaes e os conhecimentos que nos permitam compreender como e porque
a accountability assume determinadas caractersticas quando vista luz dos modelos de
administrao pblica desenvolvidos por Ketll (2000) e por Denhardt e Denhardt (2003): o
modelo clssico ou da Administrao Pblica Tradicional; o modelo da Nova Gesto Pblica;
e o modelo do Novo Servio Pblico. Considerando que o conceito de accountability central
para a administrao pblica a sua existncia como processo fundamental formao e
manuteno do espao pblico democrtico, justifica-se o interesse no seu estudo. Nesse
sentido, prope-se, inicialmente, uma definio para a accountability, compreendendo-a como
um processo de avaliao e responsabilizao permanentes dos agentes pblicos, mediante
alguma forma de sano, e que abrange tanto os eleitos quanto os nomeados e os de carreira,
em razo dos atos praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela
sociedade. A partir da desenvolve-se a discusso dos modelos tericos considerados e como a
accountability concebida no mbito de cada um desses modelos. As concepes de
accountability podem ser agrupadas em trs planos: o da conformidade s leis e s normas
procedimentais, como formulado pelos tericos da administrao pblica tradicional; o dos
resultados, representado pela obteno da mxima produtividade dos recursos pblicos com
base nos conceitos de eficincia e eficcia/efetividade, como enfatizam os defensores da nova
gesto pblica; e o multifacetado, baseado na responsividade do agente pblico, na qual
sobressaem as questes relativas ao desempenho responsvel, postura tica, defesa do
interesse pblico e ao comprometida com os princpios democrticos, como enfatizam os
defensores do novo servio pblico. Finalmente, considerando que a prtica e o prprio
conceito de accountability so questes novas no mbito da nossa sociedade, desnecessrio
argumentar quanto necessidade de pesquisas e estudos com vistas a responder as muitas
questes que ainda envolvem a prtica da accountability, e, embora consideremos pertinente e
relevante a concluso a que chegou Robert D. Behn (1998, p.39) de que precisamos de um
novo sistema de accountability que estabelea e reforce a confiana pblica no desempenho
governamental., insistimos que preciso ir alm. Os novos desafios propostos pelo tamanho
e pela crescente complexidade das sociedades modernas, aliadas s novas vises da
administrao pblica produzidas no bojo desses novos modelos, exigem novas formas de
agir e pensar a accountability que alm de estabelecerem e reforarem a confiana pblica no
desempenho governamental, o faam tambm, e principalmente, no servio pblico e nos seus
servidores.

INTRODUO
Muito se tem falado e escrito sobre accountability. Mas nem sempre ao se tratar desse
assunto, o tema abordado dentro de uma perspectiva coerente. comum observarmos a
mistura de conceitos e abordagens relacionados a diferentes perspectivas e vises da
accountability para tentar explicar ou mesmo criticar fatos e procedimentos do cotidiano da
administrao pblica.
Um exemplo ilustrativo a esse respeito so as crticas que se fazem atuao e ao
desempenho dos tribunais de contas em nosso pas. No incomum ouvirmos que so rgos
ineficientes na medida em que se preocupam em fiscalizar aspectos de natureza meramente
formal na execuo dos gastos pblicos, deixando de lado aspectos importantes da atividade
pblica, em especial os resultados advindos dessa atividade em termos dos seus efeitos e
impactos para a sociedade.
certo que a maioria dos tribunais de contas em nosso pas limita-se a uma atuao
focada nos padres tradicionais de controle, restritos verificao da conformidade/legalidade
das despesas pblicas, conforme demonstram vrias pesquisas conduzidas junto aos tribunais
de contas estaduais brasileiros (BARROS, 2000; ABRUCIO, ARANTES e TEIXEIRA,
2005). Mas da a classificar os tribunais de contas simplesmente como ineficientes uma vez
que no respondem aos anseios de promoo da accountability daqueles que os imaginam
atuando de forma ampla e completa em todos os aspectos pertinentes relacionados
atividade pblica, no entender a lgica e o referencial terico a partir da qual os tribunais
de contas foram criados, e que delimitam, ainda hoje, o seu funcionamento; desconsiderar
todo o aporte terico que modelou a administrao pblica desde a sua origem; desconhecer
toda a construo terica de Max Weber sobre as organizaes burocrticas.
Por outro lado, afirmar-se que a accountability realiza-se a partir da priorizao do
desempenho em detrimento ou em substituio ao controle dos procedimentos
administrativos, pode ser perfeitamente coerente se imaginarmos (e teorizarmos sobre) o
governo como uma grande empresa. Mas tal afirmativa ser descabida se considerarmos o
governo para alm da esfera privada, como ser tambm descabida se o considerarmos mais
do que uma mera (ainda que complexa) organizao burocrtica.
fcil perceber que a administrao pblica no constituda e no pode ser discutida
a partir de uma nica abordagem, isolada de seu contexto terico. De igual forma, assim como
a administrao pblica, a accountability concebida a partir de variados espaos e modelos,
e no pode ser vista como um fenmeno nico ou mesmo homogneo e isolado do contexto
administrativo que lhe d sustentao.
Por outro lado, quando focalizamos a accountability a partir de uma perspectiva mais
ampla, com base no apenas nas suas formas e processos, mas de uma viso de democracia,
na qual a accountability surja como um instrumento a servio da manuteno dos ideais
democrticos de um pas, a defesa de posies que entendem a accountability como um mero
controle de resultados a serem alcanados, ou de que controlando processos estaremos
garantindo a prestao dos servios pblicos eficientes, podem ser facilmente criticadas, no
s sob o argumento de que os que defendem tais formas de agir desconhecem e
desconsideram a complexidade das funes desempenhadas pelos administradores pblicos
nas sociedades contemporneas, mas, tambm, porque assim agindo no se estar produzindo
para a sociedade aquilo que Plato, Aristteles e Ccero trataram de o bem comum.
Essas crticas, por sua vez, so coerentes na medida em que possvel vislumbrar em
cada uma das diferentes perspectivas e vises dos variados espaos e contextos
administrativos em que estudada, verdadeiros dficits accountability, isto , circunstncias
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em que no possvel perceber ou definir de que forma e para quem a accountability ou

ser possvel.
Mas, ento, quem tem razo? Embora no pretendamos responder a essa questo, da
essncia deste trabalho (1) buscar compreender como e porque a accountability assume
determinadas caractersticas quando vista sob a tica de diferentes modelos tericos da
administrao pblica; e (2) mostrar que, a par das diferentes abordagens presentes em cada
um dos modelos estudados, todos eles apresentam dficits de accountability.
Trata-se, portanto, de um estudo de natureza exploratria e analtico-descritiva, no
qual se busca no s compreender o significado da accountability, mas, e principalmente, a
partir da literatura especializada, dela retirar o conhecimento que nos permita compreender e
distinguir as diferentes abordagens da accountability no mbito dos trs modelos de
administrao pblica discutidos: o modelo clssico ou da Administrao Pblica Tradicional
(APT); o modelo da Nova Gesto Pblica (NGP); e o modelo do Novo Servio Pblico
(NSP).
A partir desse objetivo, este artigo est organizado em seis partes que incluem esta
introduo. Na segunda parte discute-se o conceito da accountability como forma de
avaliao e responsabilizao dos agentes pblicos. A terceira, a quarta e a quinta partes so
dedicadas apresentao e discusso de cada um dos trs principais modelos tericos da
administrao pblica, suas abordagens da accountability. Na quarta parte do artigo
composta uma sntese dessa discusso para apresentar os dficits accountability que se
apresentam em cada um dos modelos estudados. Na quinta parte so apresentadas algumas
consideraes finais ressaltando-se a necessidade de mais pesquisas e estudos com vistas a
identificar, analisar e responder as muitas questes que ainda envolvem a accountability,
mormente quando em face das novas propostas e abordagens tericas que esto a exigir novas
formas de agir e pensar a accountability que estabeleam e reforcem a confiana pblica no
s no desempenho governamental, mas, e principalmente, no servio pblico e nos seus
servidores. Finalmente, a sexta parte contm as referncias bibliogrficas.
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ACCOUNTABILITY, UMA DEFINIO

A accountability tem sido tratada na literatura de forma abrangente e variada, sendo
referida desde o campo dos estudos sobre democracia ao campo dos estudos sobre burocracia.
Mas, a carncia de um significado mais preciso e de uma delimitao terica mais clara em
relao ao conceito, conforme j salientado por Ceneviva (2006, p.01), tem dificultado o seu
entendimento e a sua discusso em nosso pas. Portanto, parece-nos apropriado, de incio,
estabelecer um referencial que nos permita entender e interpretar a accountability no contexto
da administrao pblica.
Buscando uma compreenso melhor do conceito de accountability, Pinho e
Sacramento (2008) empreenderam uma consulta aos dicionrios de ingls, lngua na qual se
originou o termo, para da extrair um significado passvel de traduo e verificao em
dicionrios do tipo Ingls Portugus.
Trabalhando com os dicionrios Oxford Advanced Learner's Dictionary, Merriam
Webster's Collegiate Dictionary, Merriam Webster's Collegiate Dictionary, Learners
Dictionary of Current English e, posteriormente com os de Ingls-Portugus, Vallandro e
Vallandro e o Michaelis Dicionrio Prtico, os autores concluram:
Claro est, portanto, que de acordo com as fontes consultadas, no existe um termo nico
em portugus para expressar o termo accountability, havendo que trabalhar com uma
forma composta. Buscando uma sntese, accountability encerra a responsabilidade, a
obrigao e a responsabilizao de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os

parmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de nus, o que seria a pena para o
no cumprimento desta diretiva (PINHO e SACRAMENTO, p.02).

De um modo geral, uma noo accountability amplamente aceita diz respeito al

cumplimiento de una obligacin del funcionario pblico de rendir cuentas, sea a um
organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma (CLAD, 2000, p.329).
Num plano mais geral, a accountability se realiza no processo eleitoral, com o cidado
exercendo o seu poder eleger os seus governantes e representantes. Porm ela tambm se
realiza no dia-a-dia da atuao dos agentes e organizaes pblicas. E ocorre no s a partir
das diferentes instncias de controle no interior da estrutura do Estado, mas tambm atravs
do controle exercido pela imprensa, pelas organizaes e associaes da sociedade civil e
pelos prprios cidados, cujas aes, de alguma forma, resultem algum tipo de
constrangimento ou sano.
Esses dois planos de ao da accountability foram originalmente propostos por
Guillermo ODonnell (1988) na hoje clssica diviso em accountability vertical, na qual a
sociedade, alm de outros mecanismos de presso poltica, exerce o seu poder de premiar ou
punir seus governantes e representantes mediante a sua manuteno ou retirada do poder por
intermdio do voto direto em eleies livres, e accountability horizontal, definida como
aquela que se efetiva mediante a existncia de agncias estatais com poder, vontade e
capacitao para supervisionar, avaliar e punir, se for o caso, agentes ou agncias
governamentais.
Mainwaring (2005) embora divirja de ODonnell em vrios aspectos, concorda com
ele ao afirmar que a accountability envolve, obrigatoriamente, alguma forma de sano, ainda
que indireta. Para o autor, quaisquer formas de controle, mesmo no dispondo da capacidade
de sano em relao aos agentes pblicos, podem ser considerados mecanismos de
accountability desde que acionem, de alguma maneira, mecanismos formais de sano.
Na mesma linha de raciocnio, Miguel (2005, p.27) afirma que a accountability diz
respeito capacidade que os constituintes tm de impor sanes aos governantes,
notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua misso e
destituindo os que possuem desempenho insatisfatrio e o seu exerccio se d mediante o
controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros (accountability
horizontal), mas, sobretudo, necessidade que os representantes tm de prestar contas e
submeter-se ao veredicto da populao (accountability social).
J Abrucio e Loureiro (2004, p.81) definem accountability como mecanismos
institucionais por meio dos quais os governantes so constrangidos a responder,
ininterruptamente, por seus atos ou omisses perante os governados.
Na verdade pode-se entender a accountability como um processo de avaliao e
responsabilizao permanente dos agentes pblicos, que abrange tanto os eleitos quanto os
nomeados e os de carreira, em razo do mnus pblico que lhes delegado pela sociedade
(ROCHA, 2008). Em outras palavras, saber o que os agentes pblicos esto fazendo, como
esto fazendo, que conseqncias resultam das suas aes e como esto respondendo por isso.
Dessa forma, podemos estabelecer um conceito para a accountability que enquadre
tanto a perspectiva poltica do uso do poder delegado e do cumprimento das promessas dos
eleitos e que os conduziram s suas funes, isto , a accountability vertical associada ao
processo eleitoral, quanto a perspectiva institucional do controle administrativo da ao
governamental e da conseqente prestao de contas dos gestores pblicos e sua sujeio s
sanes, ou seja, a accountability horizontal associada ao controle institucional durante o
mandato (ODONNELL, 1988; ABRCIO e LOUREIRO, 2004).
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Nesse sentido, pode-se adotar a definio de Rocha (2008, p.03) para o qual
accountability a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos
praticados em decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade, desde que
se estabelea que a responsabilizao se d mediante algum tipo de sano. Portanto, a
accountability se realizar quando qualquer ao [de responsabilizao], independente da sua
origem, venha a representar alguma forma de sanso, seja ela legal ou moral, e que se reflita
em constrangimento ou embarao efetivo atividade do agente pblico. (ROCHA, 2008,
p.04)
De qualquer forma, como nos alertam Pinho e Sacramento (2008, p.07), a
compreenso do significado da accountability tem carter progressivo e, portanto, no se
esgota. A cada vez que estudada, acrescentam-se qualificaes ao termo evidenciando a
sua elstica capacidade de ampliao para permanecer dando conta daquilo que se constitui na
razo de seu surgimento: garantir que o exerccio do poder seja realizado, to somente, a
servio da res publica.
Como proposio, podemos tomar como inegvel que o conceito de accountability
central para a administrao pblica a sua existncia como processo fundamental para a
preservao da democracia. Todavia, h que se considerar que a accountability no to
simples quanto parece, pois em cada contexto em que definida parte de premissas diferentes,
que devem ser conhecidas e reconhecidas para que possamos, de fato, compreend-la.
Nesse sentido, ao estudarmos a accountability a partir das diferentes vises da
administrao pblica, consubstanciadas nos trs principais modelos tericos desenvolvidos
por Ketll (2000) e por Denhardt e Denhardt (2003), veremos que a cada um deles corresponde
uma abordagem especfica de accountability, as quais sero os objetos da discusso ao longo
dos prximos tpicos.
Por outro lado, pertinente fazer-se uma ressalva sobre a utilizao de modelos para
estudar fenmenos complexos. Conforme nos ensinam Salm e Menegasso (2006, p.05):
A tentativa de agrupar as prticas administrativas sob grandes categorias tem sido muitas
vezes frustrante. [...]. Na raiz dessa frustrao, est o grau de generalidade e amplitude
que alcana a administrao, bem como, o fato de modelos serem incapazes de abranger
toda a singularidade da realidade.

Assim, ainda que ao nos utilizarmos de modelos possamos estar deixando de fora das
nossas consideraes alguma parte de toda a singularidade da realidade, parece-nos, por
outro lado, que seria muito difcil, quando no impossvel, estudarmos fenmenos complexos
e da magnitude da administrao pblica, se simplificaes e modelos no fossem possveis.
Por bvio, pois, a escolha de modelos carece de justificao. Resta ponderar, no entanto,
sobre a escolha dos modelos propostos.
A adoo dos modelos da Administrao Pblica Tradicional e da Nova Gesto
Pblica, inicialmente desenvolvidos por Ketll (2000), se justifica por serem modelos
amplamente aceitos no meio acadmico e que articulam a administrao pblica de forma
bastante completa. Por outro lado, a opo por adotar-se tambm o modelo emergente
proposto por Denhardt e Denhardt (2003), o Novo Servio Pblico, importante no s pela
viso acurada e crtica que estes autores tm do modelo da NGP, mas, e principalmente, pela
contribuio terica e pelo enriquecimento conceitual que trazem ao debate, no s em
relao aos dois modelos anteriores, mas tambm em relao ao modelo que defendem.
Por fim, cabe ressaltar que, a par da discusso que travada nos meios acadmicos
sobre a pertinncia das classificaes da accountability apresentadas pelos vrios autores e
muito bem realada por Ricardo Ceneviva (2006), iremos considerar e apenas para efeito de
argumentao e diferenciao do que queremos expressar, sem nenhuma pretenso de discutir
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ou validar o conceito, como accountability social aquela exercida diretamente pela sociedade
(cidados e entidades da sociedade civil, inclusive imprensa) sobre os agentes pblicos
eleitos, nomeados e permanentes; e como accountability institucional aquela exercida pelo
aparato do Estado (poderes e rgos) sobre os seus prprios rgos e agentes. Assim, a
accountability ser institucional quando o processo de avaliao e responsabilizao se der no
mbito do prprio Estado; ser social quando praticado fora dos limites estatais.
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A ACCOUNTABILITY NA ADMINISTRAO PBLICA TRADICIONAL

Os fundamentos conceituais sobre os quais se consolidou o modelo terico da APT
so, em boa parte, decorrentes do pensamento de Woodrow Wilson, Frederick Winslow
Taylor e Max Weber (BEHN, 1998). Esse modelo est presente nas grandes burocracias do
estado e em larga escala, o aparato que o estado possui para produzir o servio pblico.
Suas origens so as da burocracia, conforme concebida por Weber. (SALM e
MENEGASSO, 2006 p.05).
De um modo geral a lgica que delineia o modelo concebida a partir da premissa de
que h e deve haver uma perfeita distino entre a deciso poltica, a qual
responsabilidade dos lderes polticos eleitos, e a execuo das polticas pblicas, a qual da
responsabilidade dos administradores. Nesse caso, os administradores so fundamentalmente
responsveis pelos processos de implementao das polticas e respondem por essa
implementao perante os lderes polticos. Nas palavras de Behn (1998, p.28):
O Poder Legislativo estabelece regras gerais para serem seguidas em vrios
processos, e unidades reguladoras em vrias agncias do executivo codificam-nas
com regulaes mais detalhadas. A seguir, a agncia passa a manter alguns
registros, para demonstrar que segue tais processos fiel e consistentemente,
podendo eventualmente emitir um relatrio resumido de tais registros. Ao mesmo
tempo, auditores examinam tais registros detalhadamente, verificando se todos os
processos foram realmente seguidos (e detectando qualquer comportamento
desonesto). Outros jornalistas, organizaes de vigilncia e stakeholders
tambm escrutinam a agncia com bastante cuidado, identificando as instncias
onde a agncia falhou ao implementar seus prprios processos. E quando um
padro de erros emerge, ou um caso particularmente notrio identificado, ou um
erro pequeno mas atraente descoberto, comits legislativos realizam audincias e
adotam aes corretivas.

Nesse modelo a accountability se caracteriza por uma viso formal, hierrquica e

jurdica da gesto pblica. Essa viso se assenta no pressuposto de que os administradores
no agem e no devem agir discricionariamente. Em vez disso, devem agir de forma
absolutamente impessoal (ou seja, de forma completamente profissional e totalmente
desvinculada de qualquer vis poltico ou ideolgico) na implementao das leis, das regras e
das normas estabelecidas pelo Legislativo e seus agentes eleitos, pelos seus rgos e agncias
e pelos tribunais, buscando as melhores prticas administrativas.
A idia que baliza a concepo da accountability na APT a de que o bom resultado
de uma poltica pblica a conseqncia do acerto da deciso poltica quanto qual poltica
pblica deva ser implementada, combinada sua implementao, e posterior conduo, de
forma correta. Como conseqncia, no h a necessidade de submisso dos agentes pblicos
no eleitos (nomeados e permanentes) ao processo de accountability social, dado que a eles
no compete discutir e decidir sobre as polticas pblicas, mas to somente implement-las de
acordo com as leis e regras procedimentais, bastando, neste caso, para garantir o bom
funcionamento do sistema, que sejam accountable em relao ao prprio Estado quanto
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conformidade com as regras e procedimentos estabelecidos (accountability institucional)

A APT concentra-se em assegurar, portanto, a accountability social apenas em relao
aos agentes eleitos, e apenas foca sobre os administradores a accountability institucional, j
que se espera que sigam os padres e estejam em conformidade com regras e procedimentos
estabelecidos. Da a necessidade, para que a accountability institucional se realize, que se
estabelecerem padres de ao objetivos, os quais so fixados pela lei, pelos regulamentos e
pelas normas procedimentais. Ademais, todo o processo concebido e conduzido a partir da
existncia de controles externos.
Esta continua a ser, de certa forma, a explicao para a atuao focada nos padres
tradicionais de controle, restritos verificao da conformidade/legalidade das despesas
pblicas que determina a atuao da maioria dos tribunais de contas em nosso pas, pois
representa a viso mais comumente associada accountability e responsabilizao dos
agentes pblicos ainda hoje (DENHARDT e DENHARDT, 2003).
Essa concepo de administrao pblica, refletida no modelo da APT vem de h
muito sofrendo crticas por conta da sua incapacidade de oferecer resposta efetiva ao aumento
constante da demanda por mais servios pblicos e de lidar com os custos crescentes desses
mesmos servios. Por conta disso, j nos anos de 1980, surgem presses por mudanas para
superar as suas deficincias. Como resposta surge o modelo da nova gesto pblica. (SALM e
MENEGASSO, 2006).
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A ACCOUNTABILITY NA NOVA GESTO PBLICA

Esse segundo modelo, que tem em Allen Schick, David Osborn, Ted Gaebler e Al
Gore, alm de Bresser Pereira no Brasil, alguns de seus principais autores, congrega, num
certo sentido, os pontos de vista da antiga administrao pblica de dependncia de medies
objetivas e controles externos. A diferena est, em primeiro lugar, no pressuposto de que a
burocracia tradicional ineficaz porque seus controles focam recursos e no resultados. Para
os defensores da NGP, controlar os processos em vez dos resultados das aes
governamentais conduz ineficincia do governo. Para escapar dessa ineficincia, afirmam,
necessrio controlar os resultados e, nesse sentido, o modelo de mercado superior ao modelo
burocrtico do setor pblico e, portanto, deve ser emulado por este.
Em segundo lugar, a diferena se manifesta tambm na reconceitualizao do cidado
como cliente. A nfase na ao de governo, afirmam os defensores do modelo, deve ser a de
atender as preferncias de seus clientes, expressas nas demandas pelos servios oferecidos.
Por fim, em terceiro lugar, e de certa forma decorrente das anteriores, est a nfase em
privatizar, sempre que possvel, a oferta dos servios pblicos e tornar o fornecedor privado
desses servios o responsvel pela sua prestao perante o consumidor final (DENHARDT e
DENHARDT, 2003). H, portanto, uma mudana da perspectiva pela qual se olha a
accountability, saindo-se de uma viso fundamentalmente pblica para uma viso
essencialmente privada.
A accountability se caracteriza, nesse modelo, por uma viso tipicamente de mercado.
No mercado, isto , na esfera de ao da empresa privada, os resultados so o combustvel
que movimenta e direciona a empresa. E nesse ambiente, o administrador-empresrio o
modelo. Esse administrador tem, por imposio da sua prpria condio de empresrio, ou
seja, de um administrador que tem por objeto a empresa e por objetivo lev-la a apresentar os
melhores resultados possveis, grande autonomia e poder de decidir quais as melhores formas
de agir para atingir seus objetivos. No entanto, quando os defensores da NGP afirmam que o
modelo de mercado superior ao modelo burocrtico do setor pblico e, portanto, aquele
deve ser emulado por este, esto propondo, tambm, que se emule o seu modelo de
administrador-empresrio. Por conseguinte, rompem (at por considerarem-na artificial na sua
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concepo e inexistente na prtica), com a dicotomia entre a poltica e a administrao, to

cara APT. Ou seja, para os tericos do modelo da NGP a implementao de qualquer
poltica pblica sempre ir exigir do administrador alguma deciso poltica e algum grau de
discricionariedade, no sendo razovel imaginar-se e mesmo ineficaz do ponto de vista dos
resultados que tal no acontea, pois como afirma Behn (1998, p.16):
Administrao no s uma questo de eficincia e regras racionais; mas envolve
inerentemente escolhas polticas, ou ao menos dependentes de como comportam as
autoridades eleitas nos Estados Unidos. Elas no podem coletiva ou
individualmente pensar em todas as circunstncias possveis, situaes e
instncias que iro surgir. No importa o quanto tentem os lderes polticos do
executivo e legislativo, eles no podero desenvolver um conjunto de polticas que
sero aplicveis a todas as situaes. Os casos individuais no sero atendidos por
nenhuma poltica nem por vrias polticas contraditrias. Portanto, os
encarregados da mera implementao eficiente das polticas oficiais autorizadas
devem por definio tomar decises polticas tambm.

Portanto, os tericos da NGP argumentam e defendem que um alto grau de

discricionariedade por parte do administrador pblico no s necessrio como desejvel, j
que estando na ponta do processo, ele que tem as melhores condies de conhecer e atender,
de forma imediata e com os melhores resultados, os desejos dos seus consumidores. Por
consequncia, defendem no ser razovel do ponto de vista administrativo, nem eficaz do
ponto de vista dos resultados, determinarem-se, a priori, regras e procedimentos a serem
rigidamente seguidos pelos administradores nem fixarem-se metas detalhadas a serem
cumpridas pelos vrios rgos e agncias incumbidas da implantao de uma determinada
poltica pblica, j na sua formulao (BEHN, 1998). O mais razovel e eficaz em ambos os
casos, dar autonomia ao administrador e permitir que as metas sejam fixadas pelos prprios
rgos e agncias incumbidas de sua implementao, ainda que negociadas politicamente.
Portanto, o modelo da NGP concentra-se em assegurar o desempenho ou
performance da ao do governo, ainda que para tanto ou exatamente por conta disso a
rigidez dos padres e da conformidade com regras e procedimentos estabelecidos possa e
deva ser quebrada. Por outro lado, h tambm aqui, para que a accountability se realize a
necessidade de se estabelecerem padres de medio objetivos, agora j no mais baseados na
lei, nos regulamentos e nas normas que definem e estabelecem procedimentos, mas sim em
padres de desempenho e resultados esperados. Alm disso, baseiam-se tambm, na
existncia de controles externos.
De se observar, tambm aqui, que no caso dos agentes pblicos no eleitos (nomeados
e permanentes) no esto explicitados os mecanismos pelos quais tais agentes sero
accountable em relao sociedade (accountability social), ainda que tais mecanismos
possam ser considerados e explicitados em relao aos resultados apresentados, na forma das
Auditorias Operacionais viabilizadas pelos rgos de controle do Estado (accountability
institucional).
O aspecto a salientar, neste caso, que o modelo pressupe um alto grau de
discricionariedade na ao do administrador, mas no prev modos formais de accountability
social quanto s decises polticas que esse administrador venha a tomar, nem expressa uma
maior preocupao com a accountability institucional quanto conformidade das aes s leis
e regulamentos, ao contrrio, considera-a pouco relevante e, em geral, inibidora da ao prativa do administrador.
A viso de accountability presente no modelo da NGP explica em grande parte o
movimento que a partir do final dos anos 80 do sculo passado deflagrou algum nvel de
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mudana na atuao dos tribunais de contas e a adoo, ainda que de forma incipiente e
cercada de muitas desconfianas, de novas aes consubstanciadas na realizao das
Auditorias Operacionais (tambm conhecidas por Auditorias de Gesto), as quais, no por
acaso, so denominadas em ingls de Performance Auditing e, tambm no por acaso, foram
desenvolvidas e popularizadas nos pases que mais se destacaram na implantao das teorias
gerencialistas, notadamente a Inglaterra, a Austrlia, a Nova Zelndia, os Estados Unidos e o
Canad.
Uma das principais crticas a esse modelo diz respeito sua filosofia de mercado, isto
, perspectiva de subordinao do aparato do Estado s concepes e atitudes prprias do
setor privado, as quais, diga-se, no foram capazes at agora de modificar substancialmente as
prticas ou estabelecer novos padres tericos para a administrao pblica. (DeLEON e
DENHARDT, 2000; SALM e MENEGASSO, 2006).
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A ACCOUNTABILITY NO NOVO SERVIO PBLICO

O terceiro modelo de administrao pblica, batizado por seus autores de Novo
Servio Pblico, constitui-se em uma nova proposta cujas origens remontam tambm aos anos
de 1980, e que tem, entre outros, em H. George Frederickson, Carl J. Bellone, Lloyd G.
Nigro, Frederick C. Thayer, Ross Clayton, Michael M. Harmon, David K. Hart e Robert B.
Denhardt, e tambm em Alberto Guerreiro Ramos, seus principais autores. (SALM e
MENEGASSO, 2006).
Partindo da premissa de que o governo no deve ser conduzido como um negcio, mas
sim como uma democracia, a administrao pblica caracterizada por uma nova postura
frente aos seus desafios: a) servir aos cidados, no aos consumidores; b) buscar o interesse
pblico; c) dar mais valor cidadania do que ao empreendedorismo; d) pensar
estrategicamente e agir democraticamente; e) reconhecer que a accountability no simples;
f) servir ao invs de dirigir [ou controlar]; e g) valorizar as pessoas e no somente a
produtividade. (DENHARDT e DENHARDT, 2003, p.42/43).
Essa nova viso da administrao pblica coloca o servidor pblico diante de novas
exigncias e expectativas de atuao que poderamos denominar de dever: servir aos
cidados e valorizar as pessoas; agir eticamente, buscar o interesse pblico e defender os
princpios democrticos.
A concepo de accountability no modelo do NSP multifacetada, pois reconhece que
as funes desempenhadas pelos administradores pblicos nas sociedades contemporneas
so complexas. No descarta que medidas de eficincia e resultados so importantes, mas,
destaca que elas so insuficientes para abranger todas as expectativas que a sociedade projeta
em relao aos administradores pblicos.
Em uma crtica ao modelo da NGP, Denhardt e Denhardt (2003) afirmam que o foco
nos resultados, por si s, no satisfaz a necessidade da accountability por normas e valores
democrticos. Os autores enfatizam que focando os resultados as organizaes pblicas
podem produzir significativas melhorias em benefcio das pessoas s quais servem, todavia,
isso no significa considerar que o desempenho e a orientao para os resultados deva ser o
objetivo central norteador da ao governamental.
A viso de accountability na proposta do NSP reconhece a sua complexidade e sugere
uma reconceitualizao do papel do servidor pblico como lder, anfitrio e emissrio do
interesse pblico. Mais que isso, como alertam Denhardt e Denhardt (2003), os princpios
legais, constitucionais e democrticos so a pea central da ao administrativa responsvel,
sendo o seu objetivo final assegurar a capacidade de resposta (responsividade) do governo s
preferncias e necessidades dos cidados. Portanto, os valores trazidos pelo novo servio
pblico incluem no apenas o que o agente pblico faz, mas, e principalmente, como ele
9

faz e como ele se comporta ao faz-lo.

O modelo concebe a accountability a partir de uma dimenso mais ampla, que pode
ser caracterizada, de certa forma, pela capacidade do agente pblico de responder s
necessidades e tambm s expectativas dos cidados.
Todavia, analisando o processo de accountability no modelo, verificaremos, aqui
tambm, que os agentes pblicos no eleitos (nomeados e permanentes) no sero
accountable em relao sociedade (accountability social), ainda que se lhes possa impor (e
essa possibilidade reconhecida no modelo) a accountability institucional no s em relao
conformidade com as regras e procedimentos administrativos estabelecidos, como tambm
pelos resultados apresentados. Observe-se, no entanto, que embora o modelo admita a
discricionariedade, ainda que em menor grau do que no NGP, tambm no prev modos
formais de accountability social quanto s decises polticas que o administrador venha a
tomar, nem soluciona a carncia de accountability quanto s questes relacionadas ao agir
eticamente e em conformidade com os princpios democrticos e o interesse pblico.
Por fim, as crticas ao modelo do NSP so fundamentadas no fato de que, embora
contenha princpios merecedores de considerao por seu cunho democrtico, a proposta
ainda requer elaborao para que possa ser implementada, pois ainda no apresenta prticas
administrativas consistentes. (SALM e MENEGASSO, 2006 p.07).
6

UMA SNTESE
As concepes de accountability podem ser agrupadas em trs planos: o da
conformidade s leis e s normas procedimentais, conforme a tradio da APT; o dos
resultados, representado pela obteno da mxima produtividade dos recursos pblicos
mediante o controle dos resultados da ao, com base nos conceitos de eficincia e
eficcia/efetividade, como enfatizam os defensores da NGP; e o multifacetado, baseado na
responsividade do agente pblico, na qual sobressaem as questes relativas ao desempenho
responsvel, postura tica, defesa do interesse pblico e ao comprometida com os
princpios democrticos, como enfatizam os defensores do modelo do NSP.
No primeiro modelo, da APT, a accountability fundamentalmente hierrquica,
concebida a partir da distino entre a deciso poltica, a qual responsabilidade dos lderes
polticos eleitos, e a execuo das polticas pblicas, a qual da responsabilidade dos
administradores pblicos (nomeados e permanentes). Nesse caso, os administradores so
fundamentalmente responsveis pelo processo de implementao das polticas e respondem
por essa implantao perante os lderes polticos. J estes ltimos, como responsveis pela
deciso poltica de qual poltica pblica implementar, sero accountable perante os eleitores.
A coerncia da abordagem se d, portanto, a partir da concepo de que o resultado
que se obtm de uma poltica pblica a conseqncia do acerto da deciso poltica
combinada a uma implementao correta. Nesse caso, a accountability sobre a deciso
poltica (social) combinada a accountability sobre o processo de implementao
(institucional) sero suficientes para garantir o resultado esperado. Da a explicao para a
nossa to conhecida atuao dos tribunais de contas (e de todo o sistema de controle em nosso
pas) focada nos padres de controle e restritos verificao da conformidade/legalidade da
ao dos gestores pblicos.
A questo que se impe que, ainda que pudssemos considerar como real a
separao entre poltica e administrao e mesmo que pudssemos considerar que o
administrador sempre ir implementar a poltica pblica da melhor forma possvel, ainda
assim, no teramos necessariamente a certeza de que os resultados esperados esto sendo (ou
foram) obtidos. H, portanto, de fato, permeando o modelo, um dficit de accountability
10

institucional, consubstanciado pela falta de avaliao objetiva da consecuo dos objetivos

propostos e obtidos ao longo da implementao das polticas pblicas.
J no modelo da NGP, a accountability fundamentada em resultados e baseada em
regras prprias do mercado, sua concepo parte da premissa de que a implementao de
qualquer poltica pblica exige do administrador um alto grau de discricionariedade, e esta ,
inclusive, necessria para que este possa atingir os resultados desejados. Os administradores
so responsveis no por processos de implementao, mas sim pelos resultados que venham
a apresentar.
A coerncia da abordagem se d a partir da concepo de que o resultado que
determina o rumo da ao. O resultado o objetivo da ao governamental. Para tanto,
fundamental que o administrador tenha a possibilidade de decidir sobre quais resultados deve
atingir e qual a melhor forma de atingi-los, e responda pelo sucesso ou insucesso da sua
empreitada.
Por esse modelo, portanto, o administrador deve ter o poder discricionrio de decidir
como agir para apresentar os melhores resultados. Mas, nesse caso, h que se ter muito claro:
(1) se estamos dispostos a aceitar, como regra geral, que os fins justificam os meios. Isto , ao
se flexibilizar a aderncia estrita do administrador s leis e normas procedimentais
estabelecidas, e na ausncia de mecanismos concretos e especficos de accountability, como
garantir a razoabilidade (ainda que apenas do ponto de vista administrativo) da ao desse
administrador? (2) de quais resultados estamos falando? Ou como bem questiona Robert Behn
(1998): Quais so os melhores resultados e para quem? Quem decide que resultados o
governo deve produzir? Quem ir certificar-se de quem responder pela produo desses
resultados? Como ir funcionar esse processo de accountability?. E completa: possvel
permitir que servidores com poder (emplowered) e capacidade de resposta, tomem decises e
sejam inovadores e ainda [a]sim (sic) contar com accountability democrtica? (BEHN, 1998,
p.38).
No h como fugir constatao, portanto, de que o modelo apresenta um dficit de
accountability social, principalmente sobre poder de deciso discricionria dos agentes
pblicos no eleitos, alm de um dficit de accountability institucional em relao
conformidade da ao desses mesmos agentes.
No NSP, a accountability tida como multifacetada, absorvendo no s o controle de
conformidade s leis e s normas procedimentais da APT e o controle dos resultados da NGP,
mas acrescentando um novo e fundamental componente, o dever do servidor pblico.
Obviamente, a ampla e multifacetada concepo da accountability perfeitamente
coerente com a proposta do modelo. O que no est claro, todavia, quais so os mecanismos
adicionais necessrios accountability de todas as facetas previstas no modelo e como se
dar esse processo. Ainda que sejam assumidas como prprias do modelo as formas e
proposies de accountability presentes nos demais modelos, ainda assim ficam claros os
dficits de accountability j constatados naqueles modelos (e importados para este) sobre o
poder de deciso discricionria do servidor. Porm, e mais importante, so claros, tambm, os
dficits de accountability em relao s manifestaes do dever do servidor, pois se
determinadas condutas so desejveis e importantes, as no-condutas deve ser reprovveis e
sancionveis. E a que se d o n da questo. Como e para quem o servidor ser accountable
em relao ao seu dever de servir? Ademais, a accountability, neste caso, envolve
princpios ticos, que, pela sua prpria natureza, admitem alto grau de subjetividade no seu
julgamento, o que dificulta em muito o estabelecimento da accountability, principalmente a
institucional, em relao a esses servidores.
As figuras a seguir apresentam (1) as trs diferentes abordagens da accountability em
relao aos trs modelos estudados; e (2) a sntese dos processos de accountability propostos
11

em relao aos trs modelos estudados e os respectivos dficits de accountability que

apresentam.
Modelo
Abordagem

APT
Conformidade

Caracterizao

Accountability de processos

Forma

Os administradores so
responsveis perante os
lderes polticos eleitos pela
implementao das polticas
pblicas

NGP
Resultados
Accountability de
resultados

NSP
Multifacetada
Accountability democrtica
Os servidores devem
cumprir a lei, atender aos
valores comunitrios, s
normas polticas, s normas
profissionais e ao interesse
dos cidados.

Os administradores so
responsveis pelos
resultados das polticas
pblicas

Figura 1: Abordagem, caracterizao e forma da accountability segundo os modelos tericos de administrao pblica.
Fonte: Elaborao do autor.

APT

Deciso sobre as
polticas pblicas

accountability sobre
a deciso poltica

NGP

NSP

accountability social

Resultados como
conseqncia

Implementao c/alto
grau de
discricionariedade

accountability social
Deciso sobre as
polticas pblicas

accountability sobre
a deciso poltica

accountability
institucional

accountability social
Deciso sobre as
polticas pblicas

accountability sobre
a deciso poltica

Implementao impessoal
das polticas pblicas

accountability sobre o
processo

dficit de accountability
social (sobre a deciso
discricionria) e
institucional (sobre a
conformidade)
Implementao c/baixo
grau de
discricionariedade
?
dficit de accountability
social (sobre a deciso
discricionria)

dficit de
accountability
institucional (sobre os
resultados)
Resultados como
objetivo

accountability sobre
os resultados
accountability
institucional

Resultados como
dever

?
dficit de
accountability social
e/ou institucional
(sobre o dever)

Figura 2: Sntese dos processos e detalhamento dos dficits de accountability.

Fonte: Elaborao do autor.

CONSIDERAES FINAIS
A mistura de conceitos e abordagens relacionados a diferentes perspectivas e vises
para tentar explicar ou mesmo criticar fatos e procedimentos do cotidiano da administrao
pblica mais atrapalham do que ajudam na discusso sobre esse fenmeno complexo que a
accountability.
12

Para clarear essa situao, ao longo deste artigo buscou-se compreender o significado
da accountability e distinguir as suas diferentes abordagens a partir de trs modelos de
administrao pblica: o modelo clssico ou da Administrao Pblica Tradicional; o modelo
da Nova Gesto Pblica; e o modelo do Novo Servio Pblico.
Na esteira da discusso sobre o conceito de accountability, foi possvel estabelec-la,
como a responsabilizao permanente dos gestores pblicos em razo dos atos praticados em
decorrncia do uso do poder que lhes outorgado pela sociedade (ROCHA, 2008, p.03),
enfatizando, no entanto, que essa responsabilizao se d mediante algum tipo de sano.
A partir da, deu-se a apresentao e a discusso dos trs modelos tericos da
administrao pblica e suas abordagens da accountability. Destacou-se do modelo da APT,
uma concepo de accountability hierrquica, concebida a partir da dicotomia tradicional
entre poltica e administrao e que conduz a um processo formal de conformidade
procedimental, porm deixa a descoberto questes tpicas referentes ao resultado das polticas
pblicas.
No modelo da NGP, por outro lado, a accountability se caracterizou por uma viso
tipicamente de mercado, definindo uma mudana de perspectiva da accountability, na qual a
nfase est nos resultados e na capacidade dos administradores de inovar e responder
apropriadamente s demandas dos cidados/clientes, levando o processo de accountability
para o mbito dos resultados da ao governamental, mas no evidenciando formas de
accountability quanto s decises polticas que os administradores venham a tomar, nem
apresenta preocupao com a conformidade das aes desses mesmos administradores s leis
e regulamentos.
A accountability no modelo do NSP multifacetada, pois, partindo da premissa de que
o governo no deve ser conduzido como um negcio; ele deve ser conduzido como uma
democracia. (DENHARDT e DENHARDT, 2003, p.03), o modelo reconhece que as funes
desempenhadas pelos administradores pblicos nas sociedades contemporneas so
complexas. Sugere, assim, uma reconceitualizao do papel do servidor pblico, que pode ser
caracterizada pela sua capacidade de responder s necessidades e tambm s expectativas dos
cidados. O processo de accountability, portanto, torna-se multifacetado e mais complexo,
embora tambm no preveja modos formais de accountability social quanto s decises
polticas que o administrador venha a tomar, nem soluciona o problema da accountability
quanto s questes relacionadas reconceitualizao do papel do servidor pblico.
Como resumo, buscou-se sintetizar em duas figuras (1) as trs diferentes abordagens
da accountability em relao aos trs modelos estudados; e (2) os processos de accountability
propostos em relao aos trs modelos estudados e os respectivos dficits de accountability
que tais processos apresentam.
Por fim, desnecessrio argumentar, considerando que a prtica o prprio conceito de
accountability so questes novas no mbito da nossa sociedade, da necessidade de mais
pesquisas e estudos com vistas a identificar, analisar e responder as muitas questes que ainda
envolvem a prtica da accountability. E, embora consideremos pertinente e relevante a
concluso a que chegou Robert D. Behn (1998, p.39) de que Os sistemas tradicionais de
accountability foram desenhados para estabelecer e reforar a confiana pblica na probidade
de seu governo. Agora precisamos de um novo sistema de accountability que estabelea e
reforce a confiana pblica no desempenho governamental., entendemos que s isso no
basta. preciso ir alm. Os novos desafios propostos pelo tamanho e pela crescente
complexidade das sociedades modernas, aliadas s novas vises da administrao pblica
produzidas no bojo desses novos modelos, exigem novas formas de agir e pensar a
accountability que estabeleam e reforcem a confiana pblica no s no desempenho
13

governamental, mas, e principalmente, que restabeleam e reforcem a confiana pblica no

servio pblico e nos seus servidores.
8

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