Habitao em municpios

paulistas:
construir polticas ou rodar programas?
Raquel Rolnik
Rodrigo Faria Gonalves Iacovini
Danielle Klintowitz
Resumo:

O artigo analisa os atores, arenas e processos efetivamente envolvidos em investimentos habitacionais nos municpios do estado de So Paulo, buscando
compreender se esses investimentos convergiam ou no com os processos participativos
instaurados na ltima dcada. Embora a hiptese inicial de que no haveria tal convergncia tenha sido confirmada, constatou-se que isso no se devia disponibilidade
reduzida de recursos prprios municipais ou sua baixa capacidade institucional como se
imaginava at ento. A falta de iniciativa em se estabelecer aes autnomas, aderentes s
necessidades locais e pactuadas nos mbitos de participao institudos, e a plena adeso
municipal ao modelo do Programa Minha Casa, Minha Vida resultam, na realidade, de
uma postura pragmtica dos governos municipais que, com um mnimo de esforo institucional, asseguram ganhos importantes aos principais players da poltica.

Pa l av r a s - c h av e:

poltica habitacional; autonomia municipal;

processos decisrios; arenas participativas; Programa Minha Casa, Minha Vida.

Introduo
Os anos 1990 representaram avanos no campo institucional do Direito
Cidade no Brasil, a partir da incorporao Constituio dos princpios da funo
social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse em assentamentos informais e da participao direta dos cidados nos processos decisrios
sobre a poltica urbana, pilares centrais da chamada agenda de reforma urbana
(ROLNIK; KLINTOWITZ; IACOVINI, 2011; SANTOS JR., 2007). Foi tambm
no mesmo perodo que os processos de descentralizao federativa e de fortalecimento e autonomia dos poderes locais foram sendo progressivamente implantados,
limitados tanto pelos constrangimentos do ajuste macroeconmico vivido nos anos
1990 como pela alta dose de continuidade do sistema poltico e da forma de financiamento do desenvolvimento urbano prevalente no pas (ARRETCHE, 2000). Tendo
como foco municpios paulistas, este artigo apresenta os principais resultados de
pesquisa1 cujo objetivo principal foi desvendar as fontes de recursos assim como as
arenas, atores e processos atravs dos quais tm sido definidos os investimentos em
habitao, estabelecendo as convergncias (ou no) desses percursos com os processos
de planejamento participativo experimentados pelas cidades.
A hiptese inicial era de que, apesar dos esforos institucionais e de instaurao de processos de planejamento territorial participativos na dcada de 2000,
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1 Trata-se da pesquisa
Planejamento territorial e financiamento do
desenvolvimento urbano
em municpios do estado
de So Paulo: marchas e
contramarchas, realizada entre 2011 e 2013 pela
equipe do Laboratrio
Espao Pblico e Direito
Cidade da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de So Paulo
(LabCidade - FAUUSP),
com apoio da Fundao
de Amparo Pesquisa
do Estado de So Paulo
(FAPESP). Alm dos autores, participaram da pesquisa Joyce Reis Ferreira
da Silva, Vitor Coelho Nisida, Julio Sarti Caldeira,
Ana Paula de Oliveira Lopes e o Professor Renato
Cymbalista.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

2 Comps a anlise: receita tributria, despesas,
receitas de transferncias
estaduais e de transferncias federais. Fontes:
Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados (SEADE) e Finanas do Brasil
(FINBRA). (Disponvel em:
<http://www.seade.gov.br/
banco-de-dados/>; <http://
www.tesouro.fazenda.gov.
br/contas-anuais>. Acesso
em: fev. 2014).
3 Analisados os dados de
produo fornecidos pela
Companhia de Desenvolvimento Habitacional
e Urbano do Estado de
So Paulo (CDHU) sobre a
produo estadual e pelo
governo federal sobre a
produo atravs do Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV).
4 Foram avaliados: 1) capacidade
institucional
para implementao de
polticas
habitacionais
(abrangendo presena de
rgo, fundo de habitao, Plano Local de Habitao de Interesse Social,
cadastro); e 2) capacidade
institucional para regulao do solo (possuir Plano
Diretor, Zoneamento, Lei
de Parcelamento do Solo,
Zonas Especiais de Interesse Social e Legislao
Especfica de Regularizao Fundiria). Fonte: Pesquisa sobre o Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC)
2012 Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica
(IBGE). (Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br/
home/estatistica/pesquisas/pesquisa_resultados.
p h p? i n d i c a d o r =1& i d _
pesquisa=89>. Acesso em:
10 fev. 2014).
5 O indicador que vem
sendo desenvolvido e utilizado h anos pela equipe de pesquisa serve
como uma ponderao
em relao situao habitacional e urbana dos
municpios, uma proxy
das condies urbansticas do municpio. As
variveis que compem
o indicador so: abastecimento de gua, presena
de saneamento bsico,
coleta de lixo, fornecimento de energia eltrica e caractersticas do-

estes no teriam definido as aes municipais posteriores em funo: 1) da disponibilidade reduzida de recursos prprios municipais, o que levaria a uma dependncia das transferncias do governo federal e estadual e, portanto, das condies polticas e tcnicas definidas por estes; e 2) do limitado poder decisrio das
arenas participativas constitudas.
Um estudo de natureza quantitativa foi realizado abrangendo o conjunto de
municpios do estado com indicadores sobre autonomia financeira 2, produo habitacional3, capacidade institucional4 e evoluo das condies de adequao domiciliar5 na ltima dcada. Em seguida foram realizados estudos de caso (pesquisa documental e entrevistas6) em seis municpios7 Hortolndia, Jacare, Registro, Osasco,
Ferraz de Vasconcelos e Praia Grande8 onde foram avaliados os atores, as arenas e
os processos concretos que orientaram os investimentos habitacionais, possibilitando
testar as hipteses e responder s questes que nortearam a pesquisa.

Produo habitacional, autonomia

financeira e capacidade institucional
A produo habitacional brasileira marcada por decises e investimentos
historicamente concentrados na Unio. Desde os anos 1930, os municpios tiveram
um maior protagonismo apenas em um breve momento, com a crise do Sistema
Financeiro Habitacional (SFH) e do Banco Nacional da Habitao (BNH), extinto
em 1986 (BONDUKI, 1998; AZEVEDO, 2007; MELO; JUC FILHO, 1990).
Aliadas promulgao da Constituio de 1988, a extino do banco e as presses
concretas a nvel local por aes de melhoria nas condies habitacionais induziram
um certo processo de descentralizao das polticas habitacionais. Nesse momento,
todos os estados brasileiros eram ainda dotados de companhias estaduais de habitao, que haviam sido constitudas para participar da poltica implantada pelo BNH
(ARRETCHE, 2000). Segundo Melo e Juc Filho (1990), observou-se ento uma
estadualizao da poltica habitacional com a proliferao de aes estaduais e municipais, que passaram a estabelecer prioridades e a delinear novos modelos de polticas
sociais de acordo com suas capacidades administrativas e recursos fiscais disponveis.
A partir de meados da dcada de 1990, a produo habitacional do estado
de So Paulo teve um extraordinrio desempenho quantitativo, fato que se deve
reabilitao da companhia estadual de habitao Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) e, sobretudo, destinao
anual de 1% do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios
(ICMS) para a rea, o que possibilitou a construo de unidades habitacionais em
massa (ROYER, 2002). Essa produo passou a ser gerida pelo governo estadual, com
pouca participao direta das prefeituras, ainda que estas devessem, muitas vezes,
comprometer-se com a contrapartida do terreno e da infraestrutura. Essa contrapartida, entretanto, no garantia a participao da prefeitura na contratao das
construtoras nem na definio dos potenciais beneficirios das unidades residenciais,
ficando assim os ativos polticos do programa no mbito da companhia estadual
(ARRETCHE, 2000).
Segundo a CDHU9, at o ano de 1986 foram atendidos 19 municpios (3% de
um total de 572), j em 1999 intervalo de pouco mais de uma dcada esse total
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chegou a 250.000 unidades em 515 municpios (80% de um total de 645 municpios), incluindo todos os municpios estudados pela pesquisa.
No mesmo perodo, na esfera municipal, comearam a ser realizadas, sobretudo, aes no campo da urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. Poucos municpios, contudo, tiveram capacidade institucional e financeira
para implementar uma poltica habitacional de fato em seus territrios. No caso
de Osasco, desde o final dos anos 1980 se investe em urbanizao atravs de um
processo de conta-gotas (CALDEIR A, 2014), no constituindo, entretanto,
uma poltica planejada e estruturada.
Apenas nos anos 2000 o governo federal retoma os investimentos em habitao.
Em 2003, com o Governo Lula, instituiu-se o Ministrio das Cidades, conquista da
coalizo pela Reforma Urbana. Com poucos recursos, sua primeira equipe apostou
na institucionalizao de sua pauta, a exemplo da aprovao do Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) em 2005. No modelo proposto, a adeso ao SNHIS por
parte dos entes federativos voluntria e se d a partir do compromisso em elaborar
um plano local (estadual, distrital ou municipal) de habitao e de constituir um
fundo especfico para habitao de interesse social (HIS), com um conselho gestor
com representao dos segmentos da sociedade ligados rea e eleitos democraticamente. Os recursos seriam destinados s transferncias fundo a fundo, condicionadas
ao oferecimento de contrapartida do ente federativo. At o momento, esse modelo
no foi implantado, apesar da adeso dos municpios e constituio de conselhos e
fundos.
Entre 2007 e 2009, dois novos programas federais Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) e Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) modificaram o cenrio da produo habitacional, desmontando o modelo do SNHIS10
(CARDOSO; ARAGO; ARAUJO, 2011; IPEA, 2011). Em 2008, a crise internacional foi o pretexto para ampliao definitiva do volume de recursos destinados ao
setor, recolocando a habitao como uma questo central da agenda nacional atravs
do lanamento do PMCMV. Concebida desde o incio como poltica de grande
escala, tinha como meta inicial a construo de 1 milho de moradias, posteriormente ampliada para 3,4 milhes na sua segunda fase, em 2011. Seu objetivo criar
condies de ampliao do mercado habitacional para atendimento das famlias com
renda correspondente a, no mximo, 10 salrios mnimos. No programa, o governo
federal disponibiliza os recursos para subsdio e para financiamento, solicitando a
apresentao de projetos para as empresas. Estas, por sua vez, apresentam propostas
de empreendimentos com o nmero de unidades e nas localidades que desejam, as
quais passam por uma avaliao da Caixa11, que contrata a operao, acompanha a
execuo da obra e libera recursos alocados pela Unio.
Com uma meta ambiciosa e um grande volume de recursos (quase 3% do
Produto Interno Bruto (PIB) nacional em 2012), o PMCMV j se tornou o grande
protagonista da produo habitacional. Em So Paulo, por exemplo, onde a CDHU
(at ento principal agente na proviso pblica de habitao) produziu aproximadamente 140.000 unidades no perodo de 10 anos (2000 a 2010), o PMCMV
produziu o mesmo nmero em apenas 2 anos (2009 a 2011). Em entrevistas com
tcnicos da Secretaria de Habitao12, constatou-se, inclusive, que os municpios
teriam deixado de buscar parcerias com a CDHU para produo habitacional e
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miciliares. Fonte: Censo

2010 - IBGE. (Disponvel
em: <http://www.ibge.gov.
br/home/estatistica/populacao/censo2010/default.
shtm>. Acesso em: 10 fev.
2014).
6 Foram realizadas, no
total, 47 entrevistas distribudas nos seis municpios estudados, sendo 17
entrevistas com gestores
pblicos, 10 com membros do legislativo municipal, 03 com agentes da
Caixa Econmica Federal
(CEF), 07 com empresrios
e 10 com membros da sociedade civil organizada.
Como forma de preservar
a identidade do entrevistado, ser identificado o
autor das citaes utilizadas apenas como Gestor
X, Vereador Y, etc.
7 Foram selecionados
municpios com mais de
20 mil habitantes; que
apresentaram o ndice
de adequao domiciliar
(2000 a 2010) superior
mdia estadual (de 12%);
que tiveram produo
habitacional atravs do
PMCMV e CDHU; e que
receberam transferncias federais voluntrias.
Dos 19 municpios encontrados, foram escolhidos
municpios que estivessem nas faixas alta (Osasco, Praia Grande, Jacare
e Hortolndia) e baixas
(Registro e Ferraz de Vasconcelos) de autonomia
financeira.
8 O critrio de escolha
incluiu, ainda, a localizao desses municpios,
abrangendo municpios
metropolitanos e no
metropolitanos e inseridos em diferentes regies
do estado.
9 Fonte: Dados de atendimento da CDHU. (Disponvel em: <http://www.cdhu.
sp.gov.br/producao-new/
p r o du c ao - hab i t a c i o nal.
asp>; <http://www.cdhu.sp.
gov.br/programas_habitacionais/apresentacao.asp>.
Acesso em: 15 jun. 2012).
10 Inicialmente, para o
perodo de 2007 a 2010,
o PAC previa aporte de R$
55,9 bilhes para a rea
habitacional, incluindo as
contrapartidas de R$ 9,3

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

bilhes de estados e municpios (BRASIL, 2010).
Na sua primeira fase, o
PMCMV teve oramento
inicial de R$ 34 bilhes.
11 Caixa Econmica Federal (CEF), banco pblico
ligado ao governo federal.
12 Entrevistas com Gestores Municipais 1 e 2, realizadas em 2012.

13 Entrevista com Gestor

Municipal 3, realizada em
2012.

14 Entrevista com Gestor

Municipal 4, realizada em
2013.
15 Sequer essa estratgia
foi bem sucedida, tendo
sido a gesto municipal
obrigada a, at mesmo,
devolver recursos por
no ter sido capaz de utiliz-los adequadamente,
tanto pela sua estrutura
institucional muito precria quanto por desvio
de verbas, de acordo com
denncias.
16 Entrevistas com Gestores Municipais 1, 2, 3, 4,
5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11, realizadas entre 2012 e 2013.

17 Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da

Fundao SEADE sobre
a situao dos municpios
paulistas. (Disponvel em:
<http://www.seade.gov.br/
banco-de-dados/>. Acesso
em: 10 fev. 2014).

passaram a focar no PMCMV, uma vez que este contaria com procedimentos bem
mais simples de operacionalizao. exceo de Osasco, em todos os demais municpios estudados houve reduo do nmero de unidades produzidas pelo CDHU.
Paralelamente retomada dos investimentos federais na dcada de 2000, constatamos praticamente a ausncia de aes implementadas exclusivamente com recursos
municipais nos casos estudados. Se antes alguns deles usavam recursos prprios (mesmo
que fossem reduzidos) para realizao de aes aderentes realidade municipal, hoje,
nesse novo contexto de larga oferta de recursos federais (amarrados com normativas
e procedimentos pr-definidos), os municpios deliberadamente abrem mo dessa
possibilidade de autonomia na definio da poltica habitacional e redirecionam suas
aes no sentido de apenas potencializar sua capacidade de captao de verbas federais.
Muitos deles tm, no mximo, centrado seus esforos em usar seu capital poltico em
articulaes para fazer rodar tais programas e polticas em seus territrios. Apenas em
Hortolndia foi detectado um programa de fornecimento de materiais de construo
para melhoria habitacional que era de iniciativa exclusiva municipal.
No caso especfico de Osasco13, que contava com aes de regularizao e urbanizao pontuais desenvolvidas com recursos prprios, esse redirecionamento foi
deliberado. Em Ferraz de Vasconcelos, a gesto municipal tambm direcionou suas
aes nesse sentido. A prpria criao de uma Secretaria de Habitao objetivava criar
uma instncia que fosse capaz de gerar projetos para captar recursos federais14. No se
tratava da criao de uma secretaria para formular e implementar uma poltica habitacional municipal, mas para aproveitar o momento de grande liberao de recursos15.
Em Hortolndia, esse redirecionamento fez com que os programas que vinham
sendo desenvolvidos pelo municpio notadamente de regularizao fundiria de assentamentos informais fossem transformados, majoritariamente, em aes de remoo e
reassentamento de ocupaes atravs de empreendimentos produzidos pelo PMCMV.
Quando se questiona o porqu desse redirecionamento, a primeira resposta dos
gestores16 a falta de recursos municipais para investimentos na rea. Os entrevistados foram unnimes em afirmar a existncia de poucos recursos prprios e que
dependeriam fortemente das transferncias, sendo sua arrecadao pequena.
Assim como os gestores, nossa hiptese inicial era de que a falta de iniciativas
prprias de produo habitacional nos municpios se deveria a sua baixa autonomia
financeira e institucional. Arretche (2005) alerta que governos desprovidos de autonomia para obter por meio de taxao recursos para atender s demandas da
sociedade local tendem a incorporar sua agenda as orientaes e decises polticas
de outros nveis de governo que, de fato, tm o poder sobre os recursos financeiros.
Como dependeriam majoritariamente de transferncias intergovernamentais para
os investimentos em habitao e desenvolvimento urbano, os municpios estariam
refns, portanto, das polticas e decises federais, que, alm de altamente mediadas
pelo sistema poltico-partidrio, no seriam necessariamente convergentes com as
demandas e necessidades locais.
A anlise dos dados sobre finanas municipais demonstra, realmente, que ainda
h uma grande dependncia municipal em relao s transferncias realizadas pelos
outros entes federados. Apenas 21% dos municpios de So Paulo tm mais de 50%
de seus recursos oriundos de receita prpria; enquanto 17% dependem de transferncias para compor mais de 70% de seu oramento17.
Contudo, se esses dados so analisados de forma mais detalhada, verifica-se
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RAQUEL ROLNIK, RODRIGO FARIA GONALVES IACOVINI, DANIELLE KLINTOWITZ

que no se pode, necessariamente, afirmar que os municpios estejam impossibilitados de realizar aes autnomas18, pois possuem, em alguma medida, capacidade
de realizar investimentos. Constatamos tambm que o servio da dvida (Juros
mais Amortizao de Emprstimos) no ultrapassa 4% da composio de despesas
dos municpios estudados, evidenciando o baixo endividamento dos municpios,
que praticamente no contrataram Operaes de Crdito. O recurso ao endividamento, se bem utilizado, poderia ser extremamente til no caso de investimentos
em habitao e infraestrutura urbana, que requerem grandes volumes iniciais, mas
no implicam, posteriormente, num grande aumento de despesas de custeio com
pagamento de pessoal, material, etc.
Apesar de ser, junto com o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISS), a principal fonte de receita tributria dos municpios brasileiros, estes no
parecem ter qualquer disposio em majorar o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU), seja atravs da aplicao de alquotas maiores em casos de imveis vazios
ou subutilizados, seja na atualizao da planta genrica de valores, a qual na maioria
dos casos encontra-se muito defasada. Em municpios estudados19, existiria, inclusive, uma diretriz clara do prefeito de que em nenhuma hiptese se mexeria em
tributos como forma de aumentar arrecadao, tendo em vista que se trataria de
uma medida politicamente impopular.
Diante desse panorama das finanas dos municpios e comparando com a mdia
estabelecida pelos municpios paulistas e brasileiros, conclui-se que, apesar de serem
ainda majoritariamente dependentes, os municpios estudados tm margem de endividamento e possuem mecanismos para obteno de mais recursos para realizar suas
polticas e investimentos urbanos e habitacionais. Entretanto, os municpios optam
por no fazer.
Retoma-se ento a questo: por que os municpios parecem estar abrindo mo
de sua possibilidade de conduzir, de forma prpria e autnoma, as decises sobre suas
polticas e projetos da rea habitacional e, paulatinamente, redirecionam suas aes
no sentido da adeso completa s polticas e programas federais? Frente ao panorama
exposto, no se sustenta a hiptese de que se deveria, exclusivamente, sua baixa
autonomia financeira.
Outra hiptese estaria vinculada sua fragilidade institucional, tanto no plano
geral da administrao municipal quanto especificamente na rea habitacional.
Segundo um gestor municipal entrevistado:

18 Identificamos as principais receitas e despesas, por natureza e por

funo de Habitao e
de Urbanismo nominais
(histricos), disponveis
nos ltimos quatro anos
(2008/2011) em cada
um dos municpios estudados. Agrupadas as
receitas (em Prprias,
Transferncias e Operaes de Crdito) e as
despesas (em Correntes,
Investimentos, Amortizao de Emprstimos
e Outras Despesas de
Capital), verificou-se o
equilbrio oramentrio
(receita total menos despesa total) de cada um
deles para o perodo. Por
fim, ao ser calculada a Receita Disponvel (formada
por Recursos Prprios,
Transferncias Correntes
menos Despesas Correntes e Amortizao de Emprstimos), esta foi comparada com o montante
global de investimentos
declarados pelos municpios. Quando os valores
da Receita Disponvel encontrada foram inferiores
aos de investimento, tomou-se como um possvel indicador de que, para
o nvel de investimento
realizado, teria sido necessrio contar com operaes de crdito e/ou
transferncias de capital
da Unio ou do Estado;
por outro lado, quando
estes valores foram superiores, considerou-se que
o municpio tinha receita
suficiente para realizar
seus investimentos sem
necessidade de recursos
externos.

Atualmente existe um volume de recursos muito alto que tem sido repassado pelo
governo federal para projetos, e isso gera primeiramente um encantamento nos municpios, que acabam buscando obter o mximo possvel de projetos, j que isso d visibilidade gesto e gera dividendos polticos. Depois desse encantamento, o problema
comea j com as contrapartidas. Entretanto, os municpios no estavam acostumados
a essa forma de captar recursos, em que voc tem que engessar uma parte do seu oramento em contrapartidas. O que acontece, ento, em alguns casos, que cada rea ia
apresentando projetos e comprometendo contrapartidas, quando a gesto se dava conta,
j havia perdido completamente o controle do oramento em funo das contrapartidas
prometidas pelas diferentes secretarias. E isso no nada organizado ou centralizado,
quando se est montando o planejamento oramentrio futuro, a cada dia se descobre
uma nova contrapartida de 2 milhes, 1 milho prometida por alguma secretaria.20

19 Entrevistas com Gestores Municipais 1 e 12, realizadas entre 2012 e 2013.

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20 Entrevista com Gestor

Municipal 12, realizada
em 2013.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

21 Entrevista com Gestor

Municipal 12, realizada
em 2013.

22 Entrevistas com Gestor

Municipal 7 e Vereador 1,
realizadas em 2012.

Algumas operaes, como o caso do endividamento, ensejam aes complexas

de planejamento e gesto oramentria, as quais, muitas vezes, poderiam estar alm
das atuais possibilidades de operao dos agentes pblicos municipais. Mesmo em
municpios econmica e institucionalmente mais desenvolvidos, como Osasco,
constatou-se em entrevista 21 com gestores que os poderes pblicos municipais no
conseguem sequer ter clareza de qual a sua efetiva margem de endividamento e
como ela poderia ser utilizada sem que fossem violados os dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Destaca-se tambm a pouca capacidade institucional especificamente para
desenvolvimento da poltica habitacional (BRASIL, 2010; ARRETCHE, 2012;
DENALDI, 2011). Segundo Arretche (2012), a maioria dos municpios no conta
com estruturas para desenvolver essa poltica, como planos locais de habitao ou
mesmo rgos para gesto, e, quando existem, tm altas taxas de morte institucional, sendo frequentemente extintos quando um novo prefeito toma posse. Em
2009, o instrumento mais generalizado no pas era o cadastro ou levantamento de
famlias interessadas em programas habitacionais, presente em 66% dos municpios
paulistas. Arretche (2012) destaca que esse instrumento tem a maior taxa de sobrevivncia ao longo do tempo.
Como era esperado, era frgil a situao institucional encontrada nos rgos
e departamentos destinados habitao nos municpios estudados. Embora alguns
contem com uma estrutura mais robusta e proativa (Osasco e Hortolndia), nos
demais verificamos estruturas com poucos tcnicos e pouca capacidade de gerenciar
os projetos em andamento, sem falar na dificuldade em elaborar novos projetos. Em
Jacare, por exemplo, no h rgo da administrao direta dedicado habitao,
havendo somente a Fundao Pr-Lar. Segundo os gestores locais22, sua funo seria
basicamente a manuteno do cadastro de famlias e a gesto dos terrenos doados
prefeitura por novos parcelamentos.
Em Ferraz de Vasconcelos, como j mencionado, a criao de uma Secretaria
de Habitao recente e destinava-se, principalmente, a ampliar a possibilidade de
captao de recursos federais existentes na rea. Nessa mesma cidade, vale a pena
mencionar um fato peculiar. Inquirida uma tcnica da Secretaria de Habitao sobre
o Plano Municipal de Habitao, que segundo levantamentos havia sido realizado
com apoio financeiro do governo federal, esta desconhecia a sua existncia. Em outra
visita realizada, ela afirmou que havia se lembrado e encontrado o plano, tendo nos
entregue a nica cpia existente para que levssemos conosco, tendo em vista que
ningum o usaria por l mesmo.
Apesar dessa e de outras fragilidades, a baixa capacidade institucional no apareceu
como o fator determinante para a inexistncia de polticas prprias na rea. Na verdade,
ela sequer parece uma real questo para os municpios, pois o novo modelo institucional
desenhado para a poltica nacional de habitao brasileira que se concretiza basicamente com o PMCMV parece prescindir da capacidade institucional e financeira
dos municpios, j que concentra totalmente a deciso no mbito federal e transfere a
promoo para o setor privado. No toa que a nica exigncia para que um municpio
possa receber os empreendimentos do programa a existncia de um cadastro.
Portanto, se, por um lado, verdadeiro que a baixa capacidade dos municpios dificulta a formulao e a execuo da poltica habitacional; por outro, tambm
verdadeiro que muitos municpios no buscam criar condies para a melhoria
154

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

RAQUEL ROLNIK, RODRIGO FARIA GONALVES IACOVINI, DANIELLE KLINTOWITZ

dessa capacidade, pois no veem necessidade em se constituir como agentes ativos

nessa formulao. O governo federal, por sua vez, deixa de fomentar a capacidade
institucional dos municpios (vide a desconstruo do SNHIS) e institui um modelo
que prescinde desta. Segundo o discurso de tcnicos do Ministrio das Cidades e
do Ministrio da Fazenda (LOUREIRO; MACRIO; GUERRA, 2013), o modelo
proposto para o PMCMV teria sido adotado justamente em funo da avaliao por
parte dos gestores federais de que os municpios no possuem capacidade prpria de
implementao de uma poltica habitacional. No se estranha, assim, que em todos os
municpios estudados detectou-se a priorizao da estratgia de adeso ao programa
federal em detrimento da implementao de aes autnomas aderentes a processos
de planejamento local.

Atores, arenas e processos

Para entender essa estratgia municipal e o sucesso do modelo proposto pelo
PMCMV, analisamos os atores, arenas e processos localmente envolvidos na definio dos investimentos em habitao, explorando o papel desempenhado e os ganhos
obtidos por cada um deles no cenrio atual.

Os municpios
No modelo do PMCMV, o papel dos municpios passou a ser basicamente o
de organizar a demanda (atravs de cadastros encaminhados Caixa para a seleo
dos beneficirios) e, de modo facultativo, criar condies para facilitar a produo,
atravs da flexibilizao da legislao urbanstica e edilcia dos municpios e/ou da
doao de terrenos. Em relao alterao da legislao municipal, os exemplos mais
evidentes so de Registro e Hortolndia. No primeiro deles, trata-se da aprovao de
uma lei especfica exclusivamente voltada a incluir o terreno no qual se construiria
um empreendimento do PMCMV (Faixa 1) no permetro urbano do municpio23,
requisito do programa. No foi redesenhado o permetro inteiro a partir de uma
necessidade de expanso de seu territrio, apenas se incluiu o terreno em questo
como um apndice do permetro urbano porque a construtora 24 afirmava que aquele
era o nico terreno em que a conta do empreendimento fecharia. Hortolndia, por
sua vez, criou uma legislao especfica para regular a HIS, flexibilizando parmetros
para viabilizar a rentabilidade da produo do programa 25.
Foram citados, tambm, casos em municpios no estudados pela pesquisa,
como Sumar, Mogi das Cruzes, Guarulhos e Sorocaba 26. Segundo a Construtora
127, ela mesma j levou a um prefeito minuta de projeto de lei, pronta para ser entregue
e aprovada pela Cmara, que viabilizaria seu empreendimento28.
Os municpios poderiam, ainda, facilitar a viabilizao do atendimento
demanda de baixa renda atravs da cesso de terrenos pblicos. No entanto, tanto
empresrios29 quanto gestores municipais30 afirmaram que a burocratizao dos
processos de desapropriao, desafetao e doao tm resultado na preferncia das
empresas em comprar novos terrenos em vez da doao.
O papel mais claramente assumido por todos os municpios, portanto, a
indicao dos beneficirios a serem atendidos pela Faixa 1 do programa a partir de
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155

23 Entrevista com Gestor

Municipal 11, realizada
em 2012.
24 Entrevistas com Gestor
Municipal 11 e com Construtor 2, realizadas em
2012.
25 Entrevista com Gestor
Municipal 2, realizada em
2012.
26 Entrevista com Construtores 1 e 3, realizadas
entre 2012 e 2013.
27 Entrevista realizada em
2012.
28 Entrevista com Construtor 1, realizada em
2012.
29 Entrevistas com Construtores 1 e 4, realizadas
em 2012.
30 Entrevista com Gestor
Municipal 12, realizada
em 2013.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

um cadastro habitacional atualizado. Alm do fato de ser um item relativamente de

fcil criao e manuteno (exigindo pouco em termos de capacidade institucional),
tambm podem ser utilizados como cadastro ou fontes de informaes habitacionais
outros cadastros direcionados s polticas assistenciais.
Ao relegar ao municpio essa indicao da demanda, o PMCMV permite que
continue no plano local a manuteno das velhas gramticas polticas (NUNES,
2011) de interao entre poder pblico e eleitores, em que a distribuio de benefcios constitui importante ativo para angariar capital poltico. Indicar a demanda
significa, por um lado, um baixo investimento do ponto de vista financeiro e institucional e, por outro, um grande recurso no sentido de angariar possveis votos em
pleitos municipais.
Percebeu-se tambm a importncia dos benefcios eleitorais proporcionados
pela inaugurao de novos empreendimentos habitacionais, produtos cujo significado
vai alm das consideraes sobre o seu impacto econmico e social.

31 Entrevista com Gestor

Municipal 12, realizada
em 2013.

32 Entrevista com Gestor

Municipal 12, Vereadores
1, 2, 3 e 4, Construtores
3 e 4 e Agente da Caixa
1, todas realizadas entre
2012 e 2013.

33 O governo estadual
est, atualmente, tentando tambm ser includo
nessa contagem, tendo
em vista o complemento
financeiro aportado pelo
programa Casa Paulista
para produo nos municpios do estado.
34 Vereadores 1, 3, 4 e 5 e
Gestores Municipais 12 e
13, realizadas entre 2012
e 2013.

por isso que se investe tanto em obra, por conta da visibilidade que elas geram, do
impacto que causa na populao, que responde muito rpido a esses investimentos. [...]
Tanto que o oramento do primeiro ano de Plano Plurianual [elaborado para o municpio]
o mais pesado em previses de obras, pois j se tem que pensar em resultados a serem
mostrados na campanha de 2016.31

Tais obras so, assim, fatos polticos de dimenso local, regional e nacional,
conferindo legitimidade ao exerccio do poder por sua elevada visibilidade no
conjunto das realizaes dos governos (CAMARGOS, 1993). Mais ainda no caso
do PMCMV, j que no se trata de qualquer investimento, mas um investimento
em habitao, utilizando assim o apelo que a casa prpria goza junto populao
(RONALD, 2008).
Nesse sentido, relevante que a responsabilidade da realizao do cadastro e
da indicao da demanda tenha sido reservada ao municpio, pois isso possibilita
a manuteno de prticas clientelistas e sugere populao que o PMCMV seria
resultado tambm da ao e do envolvimento da prefeitura, mesmo que isso no
corresponda fielmente realidade. Isso ficou evidente nos estudos de caso32, sendo
constantemente mencionados os nmeros do programa e como isso supostamente
demonstraria o compromisso das gestes (tanto federal como municipais) com o
tema da habitao.
As inauguraes contam no s com a presena dos chefes do executivo e
do legislativo local como tambm, muitas vezes, com a presena de membros do
executivo e do legislativo federal. Cada unidade produzida vale para duas contagens, ou seja, o capital poltico gerado serve tanto para o municpio quanto para o
governo federal33.
Embora esperssemos, quando iniciada a pesquisa, encontrar uma atuao mais
ativa do Legislativo municipal nos processos decisrios de investimentos habitacionais, foi constatada uma marginalizao dos seus membros. Em todos os municpios,
foi encontrado um padro caracterizado por uma larga base de apoio do Executivo
na Cmara, formada atravs da negociao de postos-chaves nas secretarias municipais. Na maioria das entrevistas34 em que o tema foi alvo de questionamento, ficou
evidente que no h qualquer discusso substancial sobre a poltica habitacional no
156

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

RAQUEL ROLNIK, RODRIGO FARIA GONALVES IACOVINI, DANIELLE KLINTOWITZ

mbito parlamentar, mesmo quando se trata da aprovao de leis que alterem parmetros urbansticos, conceda isenes fiscais, etc., ficando todas as definies a cargo
do Executivo.
De acordo com os entrevistados, cabe aos parlamentares apenas a mediao de
pequenas e pontuais demandas apresentadas pela populao, que vo desde o fornecimento de medidas assistenciais e da proviso de materiais de construo35 at a
influncia sobre a indicao da demanda a ser atendida pelo PMCMV, como em
Ferraz de Vasconcelos36, Hortolndia37 e Praia Grande38. Em Registro, por exemplo,
segundo entrevista39, a prefeitura havia decidido que, depois de formada a lista dos
possveis beneficirios, estes seriam escolhidos atravs de sorteio. Os vereadores,
por sua vez, teriam questionado essa deciso, claramente com a expectativa de que,
se realizada de outra maneira, poderiam influenciar no resultado final. Embora o
Executivo tenha resistido s presses, procedido ao sorteio e fiscalizado os beneficirios aps a sua entrada nas unidades; alguns vereadores teriam conseguido, mesmo
assim, colocar famlias de suas bases eleitorais em unidades do conjunto aps a troca
do prefeito.
Diante desse quadro podemos afirmar que polticos locais (tanto do Executivo
quanto do Legislativo) se beneficiam do programa, o que nos ajuda a entender por
que os municpios estudados tm concentrado seus esforos unicamente na viabilizao de empreendimentos do PMCMV em seu territrio. Trata-se de uma postura
pragmtica, que capta o mximo de benefcios polticos com um mnimo de esforo
institucional e financeiro.

Governo federal a Caixa

Como j afirmamos, a centralizao dos recursos para financiamento define um
controle por parte do governo federal sobre as polticas habitacionais (ARRETCHE,
2012, p. 164), o que resulta no controle de importante capital poltico eleitoral. No
de se estranhar que o PMCMV tenha sido lanado em maro de 2009, pouco mais
de um ano antes do perodo de disputa eleitoral para presidente. Alm de conter os
efeitos polticos nefastos que uma crise econmica poderia gerar sobre a sucesso
presidencial, a ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff, tambm foi lanada
como Me do Minha Casa Minha Vida, fortalecendo sua candidatura ao cargo de
presidente da repblica.
Um dos pontos centrais dessa nova forma de centralizao possibilitar a
superao de qualquer tipo de resistncia ao programa que poderia ser oferecida
por partidos de oposio em gestes locais. As relaes entre entes federativos esto
sujeitas s coalizes e aos arranjos partidrios em todos os nveis. Nesse sentido, os
alinhamentos partidrios costumavam ser importantes para que o governo federal
conseguisse que seus programas fossem implementados no plano local, gerando
capital poltico para seus promotores. Mais uma inovao trazida pelo PMCMV
que, ao menos aparentemente, ele permite que o governo federal supere o federalismo partidrio. Ao delegar a promoo de empreendimentos habitacionais
a empresas, o PMCMV acontece nos municpios independentemente se estes so
governados por partidos que compem a base aliada do governo ou no, gerando,
portanto, dividendos polticos para o governo federal independentemente da vontade
da gesto local.
R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

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35 Entrevistas com Vereadores 3 e 4, realizadas em

2012.
36 Entrevistas com Vereadores 5 e 6, realizadas em
2013.
37 Entrevista com Morador 2, realizada em 2013.
38 Entrevista com Morador 3, realizada em 2013.
39 Entrevista com Gestor
Municipal 11, realizada
em 2012.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

40 Entrevista realizada
em 2012.

41 Entrevista com Construtora 1, em 2012. O

parceiro mencionado
seria um agente intermedirio que atua na prospeco de terrenos para
a construtora. Esse parceiro seria uma equipe ou
indivduo que intermedia
a compra, geralmente em
vrias cidades, ganhando
um percentual do valor
do projeto.
42 Entrevistas com Agentes da Caixa 1 e 2, realizadas em 2012.
43 Entrevista com Vereador 7, realizada em 2012.

44 Entrevista com Gestor

Municipal 11, realizada
em 2012.

Como forma de obteno de maior controle sobre a implementao do programa

no territrio, a Unio sentiu a necessidade de se fazer mais presente nos municpios, o
que pode ser percebido, principalmente, pela evoluo do papel desempenhado pela
Caixa Econmica Federal. Alm de reiterar o papel de agente financiador, regulador
e fiscalizador que o banco vem exercendo desde a extino do BNH, o PMCMV o
transformou em um importante ator no nvel local, responsvel por fazer o programa
rodar e importante elo entre os agentes envolvidos governo federal, empresas,
governos locais e beneficirios. Os estudos de caso trouxeram vrios exemplos dessa
atuao no nvel local.
De acordo com entrevistado da Construtora 540, a Caixa teria sido o agente
responsvel por fazer com que atuassem no municpio de Jacare, tendo buscado ela
mesma uma construtora que estivesse interessada em produzir empreendimentos da
Faixa 1 no municpio, que se encontrava com dificuldades em atrair interessados:
O processo para a nossa construtora chegar em Jacare foi atravs do contato com o
parceiro e com a Caixa regional [Gerncia de Desenvolvimento urbano (GIDUR) de
So Jos dos Campos]. O prefeito de Jacare mostrou interesse, a CAIXA falou com o
parceiro, que falou conosco. Tem casos que a GIDUR liga diretamente para o diretor da
nossa construtora. O terreno, inclusive, j tinha sido prospectado pela CAIXA.41

Em outros casos, a Caixa atua como mediadora nas negociaes entre proprietrios privados de terrenos e construtoras interessadas em realizar um determinado
empreendimento, conforme entrevista com Agentes 1 e 2 da prpria Caixa42.
No caso de Hortolndia43, h uma negociao para que famlias que no se
enquadram na primeira faixa de renda do programa mas que tambm no conseguem arcar com os produtos de mercado popular (Faixa 2) por terem uma renda
ainda muito baixa possam ser atendidas pelo Faixa 1. Note-se que essa deciso est
sendo tomada entre a Secretaria de Habitao do municpio e a prpria Gerncia da
Caixa na regio.
Longe, portanto, de apenas regular o que pode ou no ser feito nos empreendimentos financiados atravs do PMCMV, o banco tem, efetivamente, articulado
os diversos atores para a sua implementao, at mesmo em funo da necessidade
de cumprir suas metas. A instituio e seus gerentes tm usado diferentes artifcios
para alcanar esses objetivos, mesmo que, por vezes, as estratgias mobilizadas no
dialoguem com as necessidades habitacionais existentes. Por exemplo, no municpio
de Registro44, a Gerncia da Caixa responsvel pela contratao na regio conseguiu
modificar a meta inicial municipal de 142 para 1500 unidades. Essa possibilidade
se apresentou j que a normativa do programa determina metas no para os municpios, mas para as gerencias regionais da Caixa. Isso permitiu transformar a meta no
alcanada em Santos em unidades construdas em Registro, o que certamente no
solucionou o dficit habitacional de Santos.
A Caixa tem assumido o importante papel de ser a presena federal nos
municpios. A ampliao do crdito habitacional e a meta da construo de 3,4
milhes de unidades habitacionais refletiram na ampliao da capilaridade da
instituio pelo territrio brasileiro, constituindo presena marcante da Unio
no plano local. Alm de uma presena simblica (j que suas agncias so encontradas em praticamente todo territrio nacional e a elas que a populao se
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R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

RAQUEL ROLNIK, RODRIGO FARIA GONALVES IACOVINI, DANIELLE KLINTOWITZ

dirige para a finalizao de seus contratos do PMCMV), a Caixa tem desempenhando, inclusive, funes de apoio tcnico como prospectar terrenos, elaborar
projetos, sugerir melhorias tcnicas, etc.45 , tal como caberia a um rgo executivo da administrao pblica direta.
Segundo entrevista46, o banco ampliou o nmero de funcionrios e, consequentemente, sua capacidade de operao exatamente para poder proporcionar esse tipo
de atuao, transformando a Vice-presidncia de Governo (dentro da qual esto inseridas as GIDURs) a maior vice-presidncia do Banco. O sentido desse considervel
investimento por parte do Governo Federal est claro: fortalecer a estrutura institucional que garante o alcance das metas estipuladas para o programa, uma de suas
principais fontes de capital poltico.

45 Entrevistas com Agente da Caixa 3 e Construtor

2, realizadas em 2012.
46 Agente da Caixa 1, entrevistado em 2012.

As empresas
As relaes entre empresas e poder pblico encontradas durante a pesquisa no
plano local reafirmaram a existncia de uma simbiose. De um lado, as empresas
do setor dependem fortemente do Estado para garantir seus ganhos permanentes;
de outro, o Estado utiliza de forma keynesiana o investimento em habitao para
alavancar suas polticas macroeconmicas e, ao mesmo tempo, garantir suas relaes
de poder a partir do capital poltico gerado com essas operaes.
Esse o caso do PMCMV, medida anticclica que fez com que o Brasil sentisse
apenas como uma marolinha47 as consequncias da crise mundial, aquecendo
a economia brasileira atravs da injeo de recursos no setor da construo civil.
Enquanto o governo beneficiado pela melhora na economia com a criao de numerosos postos de trabalho e pela produo de milhares de unidades habitacionais que
funcionam como importantes geradores de capital poltico , o setor da construo
se beneficia com os novos arranjos produtivos para promoo habitacional disseminados por esse programa.
A partir dos estudos de caso, ficou evidente que esses novos arranjos tm permitido um maior protagonismo do setor empresarial na promoo habitacional. O
empresariado brindado com uma maior liberdade de escolha sobre onde, como e
quando pretende atuar, proporcionando toda uma nova mobilidade para a realizao
de negcios por parte das empresas, alm de viabilizar a ampliao de seus mercados.
Um primeiro exemplo dessa mobilidade mencionada em entrevistas48 a
migrao de empresas entre a produo propiciada pela CDHU e aquela proporcionada pelo PMCMV no estado de So Paulo. De acordo com as construtoras, o procedimento adotado pela CDHU era muito mais complexo e burocrtico. O PMCMV
teria eliminado e/ou facilitado vrios desses procedimentos, pois seria muito melhor
a compra do terreno (no caso do PMCMV) do que a espera pela doao por parte da
prefeitura (requisito no caso da CDHU). De acordo com empresrios entrevistados49,
com o PMCMV estaria mais fcil circular para produzir entre diferentes cidades.
Caso esteja muito difcil em uma delas em funo de legislaes e/ou dificuldades
em aprovaes dos projetos , as empresas simplesmente migram para outra.
mencionado50, ainda, que a mobilidade trazida pelo programa possibilitaria
que no estejam mais estritamente dependentes do preo da terra. Embora esse
preo51 continue a ser um ponto crucial do clculo de viabilidade do empreendimento52, essa questo pode ser resolvida pelo empresrio ao desistir de produzir em
R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

159

47 Durante o auge da crise mundial iniciada nos

Estados Unidos da Amrica
(EUA) em 2008, o ento
presidente Lula, para dar
segurana aos investidores e garantir que suas
medidas anticclicas estavam corretas, declarou
que a quebra de Wall
Street em 2008 poderia
ter sido um tsunami para
os EUA, mas no Brasil ela
estava mais para uma
marolinha. (ANDERSON,
2011).
48 Entrevistas com Construtoras 1, 4 e 5 e Gestora
Estadual 1, realizadas entre 2012 e 2013.
49 Construtoras 1, 4 e 5,
realizadas entre 2012 e
2013.
50 Entrevista com o Construtor 4, realizada em
2012.
51 Segundo o Construtor 5 (entrevistado em
2012), o valor do terreno nunca pode superar 6% do valor total do
empreendimento.
52 Entrevistas com Construtoras 1, 3, 4 e 5, realizadas entre 2012 e 2013.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

53 Foram analisados os
dados do TSE de doaes
para campanhas nacionais (presidncia e estado
de So Paulo) dos dois
primeiros colocados na
disputa e de seus comits
financeiros e diretrios
partidrios em 2002, 2006
e 2010. Tambm foram
analisadas doaes para
campanhas
municipais
(nos seis municpios estudados) dos trs primeiros
colocados na disputa e de
seus comits e diretrios
(incluindo diretrios estaduais e nacionais para
eleies municipais) em
2008 e 2012.
54 Foram realizados levantamentos de dados
apenas dos Diretrios Nacionais do PT e do PSDB
em pleitos municipais,
pelo fato desses partidos
serem os mais recorrentes nos estudos de caso.
Alm disso, so importantes para demonstrar que,
embora de espectros polticos diferentes, ambos
recebem vultosas doaes
de campanha de empresas do campo urbano.
55 O TSE disponibiliza os
dados dos diretrios nacionais e estaduais em
eleies municipais apenas para o ano de 2012.

um determinado municpio e migrar para outro em que o preo seja menor. Isso
significa que, em funo de uma maior rentabilidade da iniciativa privada, estarse- deixando de combater o dficit habitacional de um determinado municpio.
Mesmo diante do aumento do protagonismo por parte do empresariado proporcionado pelo PMCMV, ainda necessrio que estabeleam um mnimo de relao
com as prefeituras, detentoras do poder de aprovao de projetos. Nesse sentido, uma
hiptese de pesquisa era de que uma importante faceta dessa relao se daria atravs
das doaes eleitorais por empresas. Em um pas em que as campanhas eleitorais
mostram-se extraordinariamente caras (SAMUELS, 2006), a arrecadao de doaes
cada vez mais central.
Levantamos e processamos os dados disponibilizados pelo Tribunal
Superior Eleitoral (TSE)53, alm de abordarmos o tema em entrevistas. Atravs
dessa explorao, constatou-se que no so relevantes as doaes feitas diretamente por construtoras na maioria dos municpios estudados, tendo em vista que,
em mdia, no mximo 14% dos recursos dos candidatos provieram de empresas
ligadas rea. Entretanto, grande a representatividade dessas doaes para os
diretrios nacionais e estaduais do PT e do PSDB54 nos pleitos municipais, que
chega a ser 54% do total arrecadado.
Embora no se disponha de uma srie histrica para fazer afirmaes categricas sobre o assunto55, importante pensar o significado disso em termos polticos.
expressivo o volume de recursos que os diretrios nacionais e estaduais dispem para
distribuir entre seus diversos candidatos locais, disponibilizando-os de acordo com a
importncia do municpio para o partido, com a viabilidade eleitoral de seu candidato,
etc. Assim, as doaes de campanha realizadas por empresas no so apenas recursos
utilizados para manuteno do entrelaamento entre setor empresarial e o Estado mas
tambm para manuteno do controle das altas esferas dos partidos sobre suas bases.
Claro, h casos em que as lideranas municipais tambm possuem fora poltica
suficiente para captar recursos que financiem suas campanhas independentemente
dos altos escales partidrios. Nos municpios estudados, a maioria dos candidatos
recebia, em volume e representatividade, doaes pouco relevantes de empresas da
rea, exceo dos municpios de Osasco e de Praia Grande, que possuem maior populao e dinmica econmica. Apesar de ainda dependerem dos diretrios estadual e
nacional dos seus partidos, neles as doaes diretamente feitas aos candidatos por
empresas apresentaram relevncia, principalmente no caso de Praia Grande, em que
51% dos mais de R$ 2 milhes arrecadados pelo candidato vencedor provm do setor
empresarial da construo.
Uma hiptese, nesse sentido, que explicaria a valorizao da doao aos diretrios estaduais e nacionais de que as empresas tm investido mais naqueles atores
que realmente possuem o poder de influenciar as decises relativas a essas polticas
(IACOVINI, 2013; LAZZARINI, 2011), ou seja, elas tm investido mais no plano
partidrio federal do que no local (mesmo em eleies municipais), uma vez que
justamente no plano federal que so tomadas as grandes decises acerca das polticas habitacionais. Assim, mesmo no havendo uma significativa ligao direta
entre empresas e poder pblico no plano local atravs de doaes de campanha, essas
doaes continuam a ser parte importante do jogo poltico que conforma a poltica
habitacional executada nos municpios.

160

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

RAQUEL ROLNIK, RODRIGO FARIA GONALVES IACOVINI, DANIELLE KLINTOWITZ

Os movimentos sociais de moradia

Se, em 1988, a Constituio Federal j consagrava dispositivos que institucionalizavam a participao direta dos cidados como forma e, em alguns casos, requisito da realizao do princpio democrtico, isso ganha efetivamente fora no campo
urbano e habitacional a partir da aprovao do Estatuto da Cidade, que incluiu na
agenda poltica a democratizao do planejamento atravs da adoo de um modelo
tripartite de elaborao e fiscalizao da poltica urbana, com a sociedade civil,
empresrios e governo pactuando seus rumos.
A instituio do Ministrio das Cidades, do Conselho Nacional das Cidades e
das Conferncias Nacionais das Cidades expressou o esforo, por parte do governo
federal, da constituio de um lcus para a formulao e implementao participativas de uma poltica urbana (SANTOS JR.; NASCIMENTO; FERREIRA, 2008;
MARICATO, 2012). Para os movimentos sociais envolvidos na eleio de Lula,
representava a possibilidade de avanar na democratizao da gesto urbana e habitacional e de, finalmente, fazerem parte do processo de formulao e implementao
de tais polticas.
Outra importante iniciativa foi a criao do SNHIS, que determinava a instituio de conselho participativo para a gesto dos recursos em todas as esferas federativas. Houve, ento, uma proliferao de Conselhos Municipais de Habitao, atravs
dos quais se esperava que fossem estabelecidas arenas de discusso e deliberao das
polticas habitacionais no mbito local. Essa estratgia foi em alguma medida bem
sucedida, tendo em vista, por exemplo, que em todos os municpios estudos de caso
existem ou existiram Conselhos Municipais de Habitao. Mesmo naqueles em que
sequer h uma secretaria de habitao, caso de Jacare e Registro, o Conselho foi, ao
menos formalmente, criado a partir de 2005.
Contudo, isso no significou a incluso de movimentos e entidades da sociedade civil organizada na formulao e implementao da poltica habitacional. Em
alguns municpios estudados, o Conselho no se rene h no mnimo cinco anos,
casos de Ferraz de Vasconcelos e Registro, tendo praticamente sido criado apenas
como cumprimento ao requisito do SNHIS.
Mesmo nos demais municpios, pouco se constatou de avano no sentido da incidncia desses Conselhos sobre os rumos das polticas municipais. Em Hortolndia,
o Executivo municipal admite que a institucionalizao do Conselho de Habitao
mera formalidade, constituindo uma instncia de representao que costuma
simplesmente aprovar os projetos do governo sem grandes debates56, viso corroborada por um vereador do municpio para quem poucos membros [do Conselho]
costumam debater as pautas e encaminhamentos. A maioria simplesmente aprova
o que a Prefeitura envia sem discutir ou questionar57. Em Jacare, a mesma crtica
feita por representante da sociedade civil, que afirma que o conselho [acabou]
virando chapa branca. Existem algumas ONGs [Organizaes No Governamentais], mas que quase sempre ficam nas mos de um ou outro vereador58.
Mesmo em Osasco, no qual se encontrou um Conselho de Habitao mais
ativo, a poltica segue uma lgica pautada pela oferta de recursos federais, realizando
aes no territrio de acordo com o que ofertado em cada momento pelos programas
federais. Dessa forma, o Conselho possui pouca ingerncia sobre o processo, sendo
mais um espao de apresentao de demandas e de referendar as aes propostas
R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS V.16, N.2, p.149-165, / NOVEMBRO 2014

161

56 Entrevista com Gestor

Municipal 5, realizada em
2012.
57 Entrevista com Vereador 7, realizada em 2012.

58 Entrevista com Representante da Sociedade

Civil 1, realizada em 2012.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

59 Entrevistas com Representantes da Sociedade
Civil 2 e 3, realizadas em
2012.

60 Dados obtidos atravs

da aplicao de questionrios com mais de
100 famlias moradoras
do empreendimento no
mbito da pesquisa Ferramentas para avaliao
da insero urbana dos
empreendimentos do PMCMV, realizada pela equipe do LabCidade.

pela gesto municipal59. Esse cenrio no estranho se levado em considerao que

no reservado qualquer papel para os conselhos no PMCMV, ao priorizada pelos
municpios.
Apesar disso, no se pode dizer que esses processos no implicaram em mudanas
no panorama poltico. Se tais arenas foram sendo desconstitudas aos poucos, pelo
menos durante um certo perodo elas foram espaos importantes para lanar esses
movimentos como interlocutores, transformando-os em atores da poltica habitacional em nvel nacional e, em alguns casos, local.
Indicadores importantes disso so encontrados no prprio PMCMV. Aps o
seu lanamento, o programa teve que incorporar, por presso dos movimentos de
moradia, uma modalidade especfica (PMCMV Entidades), voltada ao financiamento
de aes de produo habitacional encabeadas por organizaes sociais. Embora o
aporte de recursos nessa modalidade seja relativamente pequeno diante do montante
global do programa (2% apenas) (RODRIGUES, 2013), no se pode negar que sua
existncia est diretamente relacionada ao fato de que tais movimentos possuem hoje
um novo status no mbito poltico e que sua adoo foi uma condio para que estes
permanecessem na base de apoio do governo.
Outro ganho que expressa essa nova posio a crescente participao desses
movimentos na formao das listas de beneficirios da Faixa 1 do PMCMV em diferentes municpios, os quais tm reservado um percentual das unidades produzidas
para atendimento de famlias indicadas por movimentos sociais. Em Osasco, por
exemplo, mais de 15% dos beneficirios do empreendimento Flor de Jasmim foram
indicados por movimentos60.
importante destacar que os ganhos com o programa obtidos pelos
movimentos so importantes para que estes possam atender s suas bases, compostas
principalmente por famlias em busca de uma moradia. Eles demonstram ainda
que, embora os movimentos continuem a no participar efetivamente dos processos
decisrios da poltica habitacional, eles foram, ao menos, includos na lista de
atores contemplados com a distribuio dos benefcios dos investimentos na rea.
Assumindo uma parcela pouco significativa das moradias produzidas e utilizando,
sobretudo, sua representao nos conselhos, os movimentos passaram a integrar o
jogo do controle da distribuio dos ativos polticos do programa, juntamente com
lideranas e grupos partidrios que compem a base do governo.

Concluso
Inicialmente buscvamos explorar os atores, arenas e processos envolvidos em
investimentos habitacionais e compreender se esses investimentos convergiam ou no
com os processos de planejamento e gesto participativos. Nossa hiptese consistia de
que no havia essa convergncia em funo da disponibilidade reduzida de recursos
prprios municipais, levando a uma dependncia municipal das transferncias provenientes dos governos federal e estadual, as quais seriam pautadas por programas
centralizados em outras esferas e por processos decisrios de formulao e implementao que no passavam pelas instncias participativas dos municpios.
A pesquisa demonstrou que realmente inexiste essa convergncia, tendo em vista
que os processos e arenas participativas encontradas apenas existem formalmente ou,
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quando existem de fato, pouco incidem sobre os processos decisrios no plano local.
Dessa forma, essas instncias no chegaram a ser efetivadas da forma como haviam
sido idealizadas espaos nos quais seriam formuladas, discutidas, pactuadas e fiscalizadas as polticas urbanas e habitacionais. Mesmo assim, elas possibilitaram aos
movimentos sociais de moradia que se tornassem efetivamente atores envolvidos no
processo. Sua participao, contudo, tem se dado muito mais abocanhando uma
parcela na forma tradicional de distribuio dos benefcios e ativos desse programa
do que no processo decisrio sobre a formulao da poltica.
Por fim, conclumos que no a falta de recursos financeiros e a dependncia
de outros entes federativos que tm impedido a formulao e implementao de aes
autnomas, aderentes s necessidades locais e pactuadas nos mbitos de participao
institudos, pois os municpios possuem, no mnimo, uma pequena margem financeira
que permitiria a sua realizao. Na verdade, trata-se mais de uma postura pragmtica dos governos municipais que, aderindo ao modelo PMCMV com um mnimo
de esforo institucional, asseguram ganhos importantes (de ordem poltica, financeira,
etc.) aos principais atores da poltica: a prpria gesto municipal, os polticos envolvidos, as instncias partidrias mais amplas das quais eles fazem parte, as empresas e,
at mesmo, os movimentos de moradia. Nesse sentido, para que fazer de outra forma?

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Raquel Rolnik arquiteta

e urbanista e mestre em
Arquitetura e Urbanismo
pela Universidade de So
Paulo (USP); doutora na
Graduate School of Arts
and Science History Department pela New York
University; professora da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da
USP; coordenadora do Laboratrio Espao Pblico
e Direito Cidade (LabCidade); bolsista de produtividade do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Brasil.
E-mail:
raquelrolnik@
gmail.com.
Rodrigo Faria Gonalves
Iacovini bacharel em
Direito pela Universidade
Federal do Cear (UFC);
mestre em Arquitetura
e
Urbanismo
pela
Universidade de So
Paulo (USP); pesquisador
do Laboratrio Espao
Pblico e Direito Cidade
(LabCidade) da Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo (FAU) da USP,
Brasil.
E-mail: rfgiaco@yahoo.
com.br.
Danielle Klintowitz
arquiteta e urbanista pela
Universidade Presbiteriana
Mackenzie (UPM); mestre
em
Urbanismo
pela
Pontifcia
Universidade
Catlica de Campinas (PUCCampinas);
doutoranda
em Administrao Pblica
e Governo pela Fundao
Getlio Vargas (FGV); coordenadora de Urbanismo do
Instituto Plis, Brasil.
E-mail: daniklin@gmail.
com.
Artigo recebido em maio
de 2014 e aprovado para
publicao em julho de
2014.

CONSTRUIR POLTICAS OU RODAR PROGRAMAS?

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Abstract:

This article analyses the actors, arenas and processes actually

involved in housing investments in So Paulos municipalities. The main question is
about the convergence between these investments and the participatory processes developed in the last decade. The absence of convergence between these two elements formed
our initial hypothesis. Although it has been confirmed, we have found that the reason for
this mismatch was not linked to the limited availability of the municipalities financial
resources or to their low institutional capabilities as we have initially imagined. The lack
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of initiative to implement autonomous actions binded to local necessities and agreed upon
in established participatory fields as well as the full adherence of the municipalities to
the Minha Casa, Minha Vida program result from an institutional pragmatic attitude,
since a minimal institutional effort is required from the municipal governments in order
to ensure significant gains to the main players in this policy.

Keywords:

housing policy; municipal autonomy; decision-making

processes; participative arenas; Programa Minha Casa, Minha Vida.

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