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Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil:

da euforia crise

Adauto Lcio Cardoso


Thmis Amorim Arago
Samuel Thomas Jaenisch
Organizadores

Vinte e dois anos de poltica habitacional


no brasil: da euforia crise

Copyright Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago,


Samuel Thomas Jaenisch, 2016
Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610 de 19/02/1998.
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Sumrio
Apresentao........................................................................................... 7
Introduo............................................................................................. 15
CAPTULO 1 O que o indicador indica? O deficit habitacional
no Brasil e as disputas em torno de sua elaborao,
em meados dos anos 1990..........................................49
Endyra de Oliveira Russo
CAPTULO 2 Famlia e habitao: desigualdades nos domiclios
brasileiros
de 1989 a 2010, a partir dos dados dos censos.........82
Carolina Portugal G. da Motta, Adauto Lcio Cardoso
CAPTULO 3 Moradia e pertencimento: a defesa do lugar
e viver e morar por grupos sociais em processo
de vulnerabilizao................................................... 101
Maria Auxiliadora Vargas
CAPTULO 4 A produo autogestionria do habitat
popular e a requalificao da vida urbana............. 129
Luciana Corra do Lago
CAPTULO 5 Poltica habitacional e ditadura militar: anlise
comparada
entre Chile e Brasil.................................................. 151
Marisol Brito Doerr
CAPTULO 6 A poltica habitacional na Amrica Latina
no Sculo XXI: uma anlise comparativa
entre o caso brasileiro e venezuelano..................... 174
Beatriz Tamaso Mioto

CAPTULO 7 A retomada das remoes na cidade do Rio de


Janeiro e o Programa Minha Casa Minha Vida..... 204
Adauto Lucio Cardoso, Irene de Queiroz e Mello,
Samuel Thomas Jaenisch, Grazia de Grazia
CAPTULO 8 O Programa Minha Casa Minha Vida no
Cear e na regio metropolitana de Fortaleza....... 220
Renato Pequeno, Sara Vieira Rosa,
Henrique Alves da Silva
CAPTULO 9 Balano da produo recente
do Programa Minha Casa Minha Vida
na regio metropolitana de Belm......................... 254
Jos Jlio Ferreira Lima, Roberta Menezes Rodrigues,
Juliano Pamplona Ximenes Ponte
CAPTULO 10 Repensando a prtica arquitetnica no
contexto da moradia popular.................................. 275
Luciana da Silva Andrade, Juliana Demartini
CAPTULO 11 A forma de produo da habitao social
de mercado no Brasil............................................... 296
Lcia Zanin Shimbo
CAPTULO 12 As dimenses corporativas do Programa
Minha Casa Minha Vida: o dilema do limite
entre poltica social e poltica econmica............... 320
Julio Cezar Pinheiro de Oliveira
CAPTULO 13 Uma avaliao do trabalho social do
Programa Minha Casa Minha Vida na regio
metropolitana do Rio de Janeiro............................ 343
Irene de Queiroz e Mello, Grazia de Grazia
Sobre os autores.................................................................................. 362

Apresentao

crise poltica de 2015-2016, com seus desdobramentos ocorridos durante a segunda metade do ano de 2016 (o afastamento da
Presidente da Repblica, governo interino e impeachment), parece
estar sinalizando o fim de um ciclo. Independentemente do que vir
a ocorrer no futuro ainda bastante incerto no plausvel considerar que as polticas recentes do lulismo venham a ser retomadas, pelo
menos dentro do mesmo quadro poltico e econmico de antes. Nesse
sentido, a coletnea que lanamos neste momento j seja talvez um
primeiro esforo embora no pensado originalmente dessa forma
de se fazer um balano desse perodo. Por outro lado, ela se coloca
tambm em outra perspectiva, mais de longo prazo, de dar continuidade divulgao de resultados de pesquisas acadmicas docentes e
discentes realizadas, principalmente, pelo Grupo de Pesquisa Habitao e Cidade do Observatrio das Metrpoles em torno da problemtica da habitao de interesse social. Portanto, o livro , ao mesmo
tempo, um momento de um processo de pesquisa de mais longo
prazo, mas, tambm, pela conjuntura em que est sendo finalizado
e publicado, coloca-se como um primeiro esforo de reflexo sobre o
perodo recente, quando a poltica habitacional ganhou centralidade
na agenda pblica, com fortes impactos sobre as cidades brasileiras.
Como parte das publicaes do Grupo de Pesquisa Habitao e
Cidade, este livro se coloca tambm em continuidade com as publicaes anteriores do grupo, particularmente com a coletnea intitulada
O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais, publicado
pela Editora Letra Capital, em 2013. Alm disso, o livro reflete, em
parte, o trabalho da rede de pesquisa Cidade e Moradia, que se dedicou
a uma ampla avaliao nacional do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), e cujos resultados parciais foram divulgados atravs do
livro Minha casa... e a cidade? Avaliao do programa minha casa minha
vida em seis estados brasileiros, organizado por Caio Santo Amore, Lucia
Shimbo e Beatriz Rufino, publicado em 2015. Assim, a coletnea aqui
apresentada rene trabalhos de pesquisadores (docentes e discentes)
ligados ao Observatrio das Metrpoles e Rede de Pesquisa Cidade
e Moradia e, ainda, um trabalho no diretamente relacionado com
essas redes, mas cujo contedo nos permitiu ampliar a perspectiva de

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

anlise sobre as polticas habitacionais na Amrica Latina, como ser


discutido mais adiante. Trata-se, nesse caso, do trabalho de Beatriz
Mioto, fruto da sua tese de doutorado defendida na Unicamp sob a
orientao do professor Wilson Cano.
Contudo, diferentemente das publicaes acima mencionadas, este
livro busca no se deter unicamente na avaliao daquele que foi certamente um dos mais importantes programas habitacionais do Brasil e
da Amrica Latina, pelo volume de recursos e de produo atingidos,
como o Programa Minha Casa Minha Vida. Aqui, buscou-se ampliar o
olhar em direo a outros temas como as necessidades habitacionais
e as outras experincias latino-americanas , num esforo de construir
um olhar crtico mais abrangente sobre a problemtica habitacional.
O nosso objetivo que o livro seja uma sistematizao dos tpicos
que vm sendo desenvolvidos nas pesquisas do Ncleo Habitao e
Cidade e da Rede Cidade e Moradia, envolvendo a crtica ao modelo
atual de poltica habitacional. Neste sentido, busca-se contribuir para
o debate qualificado dos processos de desenvolvimento urbano das
cidades brasileiras.
O livro est estruturado em cinco sees, precedidas por um
texto de carter mais geral, de autoria de Adauto Cardoso, Samuel
Thomas Jaenisch e Thmis Arago, intitulado Vinte e dois anos de
Poltica habitacional no Brasil: da euforia crise. Nesse texto, os autores
buscam esboar uma leitura crtica da poltica habitacional desenvolvida no ciclo lulista, com nfase nos aspectos que marcaram a crise do
governo, manifestada, por sua vez, como uma crise no s da poltica
habitacional, mas tambm do setor empresarial da construo civil.
A primeira seo, nomeada de QUESTIONANDO OS INDICADORES: NECESSIDADES, DEMANDAS E RISCO, tem como
objetivo apresentar os resultados recentes de trabalhos acadmicos
que buscaram discutir criticamente estas noes e os indicadores que
lhes so associados. Cabe ressaltar que se tratam de conceitos que vm
orientando de forma bastante expressiva as polticas habitacionais no
Brasil desde os anos 1990, e que tm sido, em alguma medida naturalizados, retirando frequentemente o protagonismo dado dimenso
social de sua construo para realar os interesses que se organizam
em torno de sua definio. Em O conceito de deficit habitacional no
Brasil. Contexto de elaborao sob a tica do sistema simblico, Endyra Russo
desenvolve uma reviso crtica da noo de deficit habitacional, a partir
de uma leitura histrica sobre os debates em torno da sua definio

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

e das diferentes verses e procedimentos tcnicos de mensurao que


lhe foram associados por diferentes atores do campo tcnico empresarial e poltico. Baseada em uma metodologia que se inspira em Pierre
Bourdieu, a autora busca identificar os diferentes interesses que se
articulam em torno das concepes em debate, mostrando como a
disputa simblica pela definio legtima ocorreu, alinhando interesses
diversificados e acabando por consagrar uma definio especfica que
passou a ser naturalizada. O texto mostra, tambm, alguns dos limites
dos indicadores produzidos com base nessas definies, assim como
daqueles oriundos das bases de dados que lhes servem de referncia.
Em Famlia, Envelhecimento e Necessidades Habitacionais, Carolina
Portugal e Adauto Cardoso adotam uma abordagem metodolgica
diversa, buscando explorar as bases de dados existentes os Censos
Demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
para melhor qualificar um aspecto das necessidades habitacionais
relacionados s pessoas idosas, cujo qual vem sendo pouco trabalhado
nas pesquisas. Partindo de um referencial crtico que busca debater
de forma mais ampla a ideia das necessidades habitacionais, particularmente aquelas das famlias de baixa renda, os autores constroem
um dilogo com a literatura do campo da demografia que discute o
envelhecimento populacional, desenvolvendo, a partir da, um exerccio de anlise dos dados censitrios. Conclui-se que o aumento da
proporo de domiclios com idosos e o aumento da sobrevida destes
traz desafios poltica habitacional, uma vez que os idosos possuem
demandas especficas, a exemplo de moradias adaptadas s restries
de atividades que caracterizam esta etapa da vida. Isso importante
para permitir que os idosos vivam por um maior perodo de vida de
forma independente, saudvel e plena.
J em Moradia e pertencimento: a defesa do Lugar de viver e morar por
grupos sociais em processo de vulnerabilizao, Dora Vargas desenvolve
uma anlise sobre a situao da populao que perdeu a sua moradia
em decorrncia das grandes chuvas e enchentes que assolaram o Rio
de Janeiro em 2010. Revendo a noo de risco e as polticas pblicas
decorrentes, a autora constri a sua anlise com base, fundamentalmente, nos relatos e nas demandas das populaes atingidas. O texto
mostra, de forma muito clara, a importncia dos vnculos dessas populaes com os lugares de moradia, o que faz com que elas encarem os
programas pblicos de assistncia aluguel social ou a construo de
conjuntos dentro do Programa Minha Casa Minha Vida como inade-

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quados, no respondendo s necessidades que tm de reconstrurem


as suas vidas nos lugares em que sempre viveram.
A segunda seo, intitulada EXPERINCIAS LATINOAMERICANAS EM POLTICA HABITACIONAL, busca trazer algumas
contribuies de pesquisas recentes que discutem os modelos e as
especificidades da experincia recente no campo habitacional em
alguns pases latino-americanos. A importncia dessas contribuies
pode ser mais bem compreendida a partir de uma avaliao das caractersticas da produo acadmica brasileira sobre o tema da habitao,
que tem se caracterizado, pelo menos nos anos recente, por um olhar
demasiadamente autocentrado, tomando a realidade brasileira como
nica e deixando de ver e aprender com as experincias dos nossos
vizinhos de continente. No entanto, como mostram os textos aqui selecionados, houve forte influncia na adoo de modelos institucionais e
de financiamento entre os pases latino-americanos, influncias que s
vieram a ser reconhecidas mais recentemente, quando ficou evidente
a filiao do Programa MCMV aos seus congneres do Chile e do
Mxico. No primeiro texto dessa seo, A produo autogestionria do
habitat popular: reflexes a partir da experincia latino-americana, escrito
por Luciana Corra do Lago, a autora constri um balano das experincias de produo habitacional atravs dos sistemas de cooperativas ou similares, que tm como referncia o caso do Uruguai, mas
que avanaram em vrios pases da Amrica Latina, particularmente
no Brasil.
O texto que segue, Poltica habitacional e ditadura militar. Uma
anlise comparada entre Chile e Brasil, de autoria de Marisol Brito Doerr,
busca desenvolver uma anlise comparativa entre as polticas habitacionais do Brasil e do Chile, tomando como perodo de referncia
aquele em que ambos os pases estiveram sob o controle de ditaduras
militares. O texto ressalta, por um lado, como a poltica habitacional se
revelou como tema central dos programas sociais em ambos os casos,
considerando-se a necessidade de legitimao destes governos caracterizados pelo autoritarismo. Por outro lado, destaca-se que, embora
os desenhos institucionais adotados em ambos os casos tenham sido
diferentes, os resultados foram semelhantes, a exemplo da produo
massiva de conjuntos habitacionais situados em periferias distantes e
de baixa qualidade.
J em A Poltica Habitacional na Amrica Latina no sculo XXI: uma
anlise comparativa entre o caso brasileiro e venezuelano, Beatriz Tamaso

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

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Mioto monta um quadro panormico da poltica habitacional na


Venezuela chavista, buscando identificar semelhanas e diferenas
com base na experincia brasileira sob o lulismo. A autora conclui
que, no caso venezuelano, o comando dos capitais privados substancialmente menor, tendo tido sua participao diminuda ainda mais
com a estatizao de parte das empresas de insumos. Para o caso da
Venezuela, a participao popular na execuo dos projetos bem
mais importante que a participao dos capitais privados, visto que
os projetos so definidos pelas entidades coordenadoras do governo
(e no pelas empresas) em modelos polticos que contam, justamente,
com a participao popular.
A terceira seo j se dedica mais diretamente a uma avaliao da
poltica brasileira recente e se intitula O PROGRAMA MINHA CASA
MINHA VIDA: ENFOQUES REGIONAIS. Buscou-se aqui juntar trs
estudos que buscassem dar conta de como este programa atuou em
diferentes cidades e regies do pas. Em A retomada das remoes no
Rio de Janeiro e o Programa Minha Casa Minha Vida, Adauto Cardoso,
Samuel Thomas Jaenisch, Irene Mello e Grazia procuraram problematizar a produo do PMCMV no municpio do Rio de Janeiro, um
dos mais beneficiados pelo programa, a partir da sua utilizao para
a viabilizao de um amplo programa de remoes e reassentamentos
forados promovidos pela Prefeitura.
Em O Programa Minha Casa Minha Vida no Nordeste: Regio Metropolitana de Fortaleza, Renato Pequeno, Sara Vieira Rosa e Henrique
Alves da Silva fornecem um quadro bastante interessante da produo
do programa na regio Nordeste e, particularmente, no Estado do
Cear, mostrando a dificuldade de se contratar empreendimentos em
vrios municpios do interior e, em seguida, centralizando a avaliao
mais fina no impacto do programa no processo de periferizao da
regio metropolitana de Fortaleza.
Em Produo habitacional e especificidades do Programa Minha Casa
Minha Vida no Estado do Par: anlise sobre a insero urbana de empreendimentos em duas regies do Estado, Jos Julio Ferreira Lima, Roberta
Menezes Rodrigues, Juliano Pamplona Ximenes Ponte elaboram uma
anlise do desempenho do programa PMCMV na regio metropolitana de Belm, mostrando as diferenas observadas entre as duas
fases do programa e identificando a concentrao deste mesmo
programa nas capitais e polos regionais ou em cidades que de alguma
maneira j contavam com maior volume de recursos tcnicos, admi-

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nistrativos e financeiros. E ainda, tal como no caso de Fortaleza, os


autores destacam a localizao dos empreendimentos em lugares com
problemas de acessibilidade e de infraestrutura.
A quarta e ltima seo, intitulada O PROGRAMA MINHA CASA
MINHA VIDA: DESENHO, CONSTRUO E TRABALHO SOCIAL,
rene um conjunto de textos que buscaram enfatizar e construir um
olhar crtico sobre aspectos particulares do programa, enfatizando
temas que merecem ser desdobrados em estudos e pesquisas posteriores. Em A forma de produo da habitao social de mercado no Brasil,
Lucia Zanin Shimbo levanta a questo do impacto do programa sobre
o processo de organizao do trabalho e das tecnologias utilizadas,
tomando como estudo de caso a empresa que concentrou o maior
nmero de empreendimentos no mbito do PMCMV. Articulando sua
pesquisa a partir do conceito de formas de produo da moradia
originalmente formulado por Samuel Jaramillo, a autora elabora uma
acurada anlise das mudanas no processo de organizao tcnica do
trabalho da construo no canteiro de obras e na gesto empresarial.
Conclui que as mudanas identificadas, embora envolvam, em alguma
medida, aspectos de tecnologia da construo, concentram-se efetivamente em mecanismos de gesto que geraram forte reduo de custos
ancorados em um processo de extrema e rigorosa padronizao das
solues de arquitetura, implantao e de construo. Com isso, as
solues identificadas tendem a ser homogeneizadas, no levando em
conta as necessidades habitacionais especficas, as diferenas regionais
e, ainda, as condies do stio onde so implantados os empreendimentos.
Em As dimenses corporativas do Programa Minha Casa Minha Vida,
o dilema do limite entre uma a poltica social e a poltica econmica, Jlio
Oliveira desenvolve uma anlise da produo habitacional no mbito
do PMCMV na regio metropolitana do Rio de Janeiro, buscando identificar e qualificar os agentes econmicos responsveis pela produo.
Incorporando-se ao debate recente que discute a financeirizao e
a reestruturao do setor da construo civil, o autor constri uma
metodologia que busca identificar o papel especfico das Sociedades de
Propsito como estratgia institucional para a realizao de empreendimentos e, com isso, mostra a enorme concentrao da produo
habitacional em um pequeno nmero de grandes empresas. Conclui
identificando como a lgica econmica especfica da produo empresarial no contexto do capital concentrado e financeirizado acaba por

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definir solues mais distantes das necessidades da populao a ser


atendida.
Em Repensando a prtica arquitetnica no contexto da Moradia Social,
Luciana Andrade e Juliana Demartini partem da anlise dos problemas
identificados na sua anlise de um conjunto habitacional do PMCMV
para a elaborao e a defesa de uma proposta de assistncia tcnica
de autonomizao dos sujeitos populares como alternativa mais eficaz
para o desenvolvimento de projetos de arquitetura mais adequados s
reais necessidades das populaes de baixa renda.
Em Uma avaliao do trabalho social do Programa Minha Casa Minha
Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, Irene Mello e Grazia de
Grazia fazem uma discusso sobre o papel e os limites do trabalho
social no mbito do PMCMV, tendo como referncia dados da pesquisa
desenvolvida pelo Grupo Habitao e Cidade na regio metropolitana
do Rio de Janeiro. Partindo de dados coletados em questionrios e de
entrevistas com sndicos dos conjuntos e tambm com agentes sociais
responsveis por implementar as aes nos conjuntos , as autoras
concluem que a experincia concreta analisada enfrenta enormes
obstculos institucionais para poder viabilizar um trabalho social efetivamente pautado em valores de participao, democracia e igualdade.
Em sntese, busca-se, com este volume, ampliar o campo de debates
sobre a problemtica da habitao de interesse social, incluindo novos
campos temticos a exemplo das problemticas das necessidades e
da anlise comparada de experincias internacionais , contribuindo,
em alguma medida para a consolidao de um campo acadmico,
tcnico e poltico de pesquisas e estudos sobre a habitao social.

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Introduo

ste texto tem como objetivo apresentar uma reviso da poltica


habitacional recente no Brasil, compreendendo seis ciclos eleitorais
em nvel federal: os dois governos de Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), os dois governos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010)
e os dois perodos de governo de Dilma Rousseff (2011-2016). Embora
as anlises presentes nesta coletnea se refiram, na sua grande maioria,
ao perodo governado pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e hegemonizado em termos de poltica habitacional pelo Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV), acreditamos ser importante recuperar
elementos dos perodos de governo anteriores de forma a compreender
as rupturas operadas e os impactos da reorientao da poltica habitacional efetivados aps a crise econmica de 2008. Alm disso, a crise
poltica em curso neste ano de 2016, e o impasse que se configura, at
o momento, sobre a continuidade do Programa Minha Casa Minha
Vida no governo Michel Temer, trazem de volta possibilidades e alternativas semelhantes s polticas de orientao neoliberal adotadas no
perodo governado por Fernando Henrique Cardoso (FHC).
O texto se desenvolve seguindo a cronologia dos eventos e
tomando como referncia e recorte temporal os ciclos governamentais
e os momentos de inflexo na poltica habitacional. No primeiro item,
apresentamos os principais elementos que caracterizaram as polticas
urbanas e habitacionais no perodo FHC, ressaltando os impactos das
crises econmicas na reconfigurao dos programas e das linhas de
ao do governo, e ainda, a instituio, naquele perodo, de modelos
de interveno que iro permanecer e influenciar fortemente as polticas das eras Lula e Dilma. No item seguinte, buscou-se caracterizar os
primeiros delineamentos da poltica habitacional do governo de Luiz
Incio Lula da Silva, com a criao do Ministrio das Cidades e do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e, posteriormente,
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do PMCMV. No
ltimo item apresentamos as aes efetivadas durante o governo de
Dilma Rousseff para dar continuidade ao PMCMV at a emergncia
da crise poltica e econmica que resultou na sua destituio da Presidncia da Repblica no ano de 2016.

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

As reflexes aqui apresentadas se baseiam em anlises desenvolvidas em pesquisas anteriores1 em dados disponibilizados por rgos
oficiais, e, ainda, pela oportunidade de participao dos autores na
rede nacional de pesquisa Cidade e Moradia, quando foi desenvolvida entre os anos de 2012 e 2014 a pesquisa Avaliao do Programa
Minha Casa Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro:
Impactos urbanos e sociais, financiada pelo Ministrio das Cidades
em parceria com o Conselho Nacional de Pesquisa e Qualificao
(CARDOSO; LAGO, 2015).
De Fernando Henrique Cardoso a Luiz Incio Lula da Silva: possibilidades para a poltica habitacional em meio ao ajuste neoliberal
Com chegada de Fernando Henrique Cardoso (FHC) ao poder em
1995, ocorre uma retomada dos financiamentos habitacionais e uma
relativa reorganizao da poltica urbana aps um perodo marcado
por grande fragmentao institucional e poucos recursos investidos,
iniciado com o fim do Banco Nacional de Habitao (BNH), em
1986, e que perdurou durante os governos seguintes de Jos Sarney,
Fernando Collor e Itamar Franco. As novas aes ficaram a cargo da
Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) ainda subordinada ao Ministrio do Planejamento e Gesto e sinalizavam para a incorporao
de alguns princpios como a descentralizao da produo e a diversidade de solues e formas de financiamento, que, em certa medida,
se alinhavam com o debate internacional e marcavam uma rejeio
aos programas convencionais baseados no financiamento direto
produo de grandes conjuntos habitacionais (BONDUKI, 2008). Em
linhas gerais a poltica habitacional desenhada estava estruturada a
partir dos seguintes eixos:
1. Saneamento e reestruturao do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), que passa a ser utilizado para o financiamento da poltica urbana dentro de princpios de conteno
do risco, preservao das reservas, rentabilidade dos ativos e
sob um controle mais estrito do Conselho Curador2. O Fundo
continuou a prover os recursos para financiamento das aes
governamentais na rea da habitao e do saneamento, que,
por sua vez, seriam de responsabilidade dos governos locais
1
Ver Cardoso e Arago (2011; 2013); Cardoso, Arajo e Jaenisch (2013); Cardoso, Jaenisch e
Arajo (2013); e Cardoso e Jaenisch (2014).
2
Essas medidas foram adotadas aps a crise que atingiu o Fundo durante o perodo Collor de
Mello, conforme mostraram Cardoso e Ribeiro (2000) e Bonduki (1998).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

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(estaduais, no caso do saneamento, e municipais, no caso da


habitao). Ressalta-se que o acesso aos recursos do FGTS
passa a apresentar maiores restries, dependendo do grau
de endividamento dos estados e municpios (ROYER, 2009).
2. Continuidade tendncia de municipalizao da poltica
habitacional que se desenvolve a partir da extino do BNH3,
utilizando recursos do FGTS (Programa Pr-Moradia) e do
Oramento Geral da Unio (inicialmente com o Programa
Habitar-Brasil e posteriormente com a criao do Programa
de Subsdio Habitacional).
3. Criao dos Programas Carta de Crdito FGTS (voltado
para setores de menor renda) e Carta de Crdito do Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE (voltado para
os setores de maior renda), visando basicamente a concesso
direta de crdito ao muturio final (pessoa fsica), permitindo-o adquirir unidades habitacionais novas ou usadas,
terreno, material de construo, alm de reforma e ampliao
de moradia. O programa, alm de alavancar o mercado
de usados, teve como grande virtude dar maior poder de
mercado aos adquirentes que passam a no mais ter acesso
ao crdito filtrado pelas construtoras, como acontecia na
poca do BNH com o Plano Empresrio.
Mas, a crise econmica que atingiu o Brasil em 1998 e 1999 (em
seguimento s crises asiticas de 1997 e russa de 1998) veio a tornar
ainda mais agressivo o ajuste neoliberal que vinha sendo elaborado
desde o primeiro perodo de governo de FHC. O diagnstico realizado pela equipe econmica apontava, j desde 1997, dois desequilbrios acumulados no perodo 1995-1997: o das contas pblicas e o do
setor externo (AVERBUG; GIAMBIAGI, 2000). As solues preconizadas para o enfrentamento da crise requereriam, dentro do enfoque
neoliberal, uma combinao de corte de gastos e aumento de receitas
(...) e aumento da competitividade dos produtos brasileiros fundamentalmente associado a uma melhora da taxa de cmbio real (pp.
10-13). Com a deflagrao da crise russa, a soluo gradualista que
vinha sendo adotada pelo governo passa a ser considerada ineficaz,
sendo anunciado acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
3

Ver Cardoso e Ribeiro (2000) e Bonduki (1998).

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

envolvendo forte ajuste fiscal, aumento expressivo da taxa de juros,


pacote de ajuda externa e compromisso com a manuteno da taxa de
cmbio. Esse ltimo ponto veio a ser revisto com o aprofundamento
da crise em 1999, algo que levou adoo do cmbio flutuante e gerou
um impacto ainda mais significativo sobre a dvida pblica:
Na fase de overshooting da taxa de cmbio, porm, instalou-se uma
situao prxima do pnico, em relao ao que poderia acontecer
com a dvida pblica. Esta havia fechado 1998 em 38% do PIB.
Contudo, a dvida afetada pela desvalorizao dvida externa
e dvida interna em ttulos indexados taxa de cmbio , antes
desta, era de aproximadamente 15% do PIB. Com os elevados juros
nominais de janeiro e a desvalorizao nominal de 64% ocorrida
entre o final dos meses de janeiro e dezembro e antes da queda
nominal do cmbio e do aumento de preos que se seguiu
mudana cambial e que, na prtica, inflacionou o PIB , a dvida
pblica em janeiro atingiu 48% do PIB: um salto de 10 pontos do
PIB em apenas 30 dias (AVERBUG; GIAMBIAGI, 2000, p. 18).

Os problemas do cmbio e da queda do Real vieram a impactar


fortemente as restries vigentes sobre o gasto pblico devido ao
compromisso assumido pelo governo de construir um supervit
primrio que deveria passar de 0% em 1998 para 3,1% em 1999, tendo
como meta atingir 3,35% em 2001. Isso repercutiu na poltica habitacional que vinha sendo desenvolvida em dois nveis distintos. Em
primeiro lugar, a elevao dos juros teve um impacto forte na retrao
geral do crdito, que j vinha apresentando sinais de queda aps os
primeiros impactos positivos gerados pela estabilizao da economia.
Os juros altos elevaram significativamente o custo dos emprstimos
habitacionais, o que acaba reduzindo a importncia e o impacto do
Programa Carta de Crdito. Em segundo lugar, as restries ao gasto
e ao endividamento pblico vo implicar em um estancamento do
financiamento ao setor pblico, praticamente paralisando o Programa
Pr-Moradia e reduzindo expressivamente os (j escassos) recursos do
Oramento Geral da Unio (OGU) alocados em habitao.
A alternativa proposta e implementada a partir de 1999 ser o
Programa de Arrendamento Residencial (PAR)4. Esse programa se
baseia em um mix de recursos do FGTS e OGU agregados no Fundo
de Arrendamento Residencial (FAR), o que permitia, pela primeira
4

Uma anlise mais detalhada desse programa pode ser encontrada em Bonates (2007).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

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vez, um subsdio direto ao financiamento habitacional5. O programa


era destinado aos segmentos de renda situados entre trs e seis salrios-mnimos, que, com o subsdio, poderiam ser enquadrados como
demanda solvvel sem comprometer os recursos do FGTS. Alm
disso, o programa adotava um formato de distribuio dos recursos
que partia de projetos apresentados por empresas do setor imobilirio
e aprovados pela Caixa Econmica Federal, responsvel pela operacionalizao do programa. Cabia aos municpios o papel de serem
facilitadores do processo, flexibilizando a legislao urbanstica,
concedendo incentivos fiscais s empresas, eventualmente doando
terrenos e/ou realizando obras de infraestrutura para reduzir o custo
final dos empreendimentos e, principalmente, organizando o cadastro
dos possveis futuros beneficirios6. Para as administraes locais, esse
programa era visto com muito entusiasmo, j que envolvia um baixo
custo operacional e favorecia um enorme ganho poltico junto populao. Outro elemento importante desse programa foi a utilizao do
modelo de arrendamento ao invs da transferncia de propriedade, o
que ampliaria a capacidade de retomada dos imveis e o controle da
inadimplncia. O PAR manteve-se ativo ao longo de toda a dcada de
2000 e serviu como base para as iniciativas que foram implementadas
nos anos seguintes pelos governos dos presidentes Luiz Incio Lula
da Silva e Dilma Rousseff. Sua importncia deve ser ressaltada por
duas razes. Em primeiro lugar, foi um claro incentivo para que uma
parte do setor imobilirio comeasse a se dedicar produo para
camadas de renda inferiores, fora do formato tradicional do SBPE ou
das empreitadas para o setor pblico. Em segundo lugar, porque foi
a base para o modelo organizacional e financeiro adotado na formatao do MCMV, que privilegiou o papel do setor privado como agente
promotor na poltica habitacional de interesse social.
De forma complementar houve ainda a criao do Programa de
Subsdio Habitacional em 2001 e do Programa Habitar-Brasil BID, em
1999. O primeiro foi destinado a subsidiar de forma direta a aquisio
de moradia para os setores de baixa renda, tendo sido direcionado
para os setores de renda de at trs salrios-mnimos que estavam fora
da abrangncia do PAR. Contando com volume de recursos limitados,
5
Lembrando que a poltica habitacional desenvolvida pelo BNH trabalhava com subsdios
cruzados, sem alocao de recursos do OGU, apenas com recursos FGTS ou SBPE.
6
Como se trata de um financiamento, a seleo final passava por uma anlise de risco junto
Caixa Econmica, o que significava que uma parcela importante da populao cadastrada pelas
administraes locais no conseguia acessar a moradia.

20

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

e trabalhando com tetos de subsdio relativamente baixos, o programa


foi pouco utilizado nas grandes cidades, sendo mais importante no
atendimento s demandas dos municpios menores. O segundo tratouse de um convnio com o Banco Interamericano de Desenvolvimento,
visando aportar recursos para o apoio a aes de urbanizao de favelas
em municpios selecionados7. O programa apresentou como novidade
o fato de que, para acessar os recursos, as administraes deveriam
elaborar um componente de desenvolvimento institucional que implicasse em montagem de bases de dados, elaborao de diagnsticos e
planos de interveno no campo dos assentamentos precrios.
Com a limitao ao endividamento pblico e com a elevao das
taxas de juros, reduziu-se significativamente o volume de recursos do
FGTS aplicados em habitao e saneamento. Com isso, cresceram as
presses para que os recursos fossem utilizados em outras aplicaes,
j que se tratava de um recurso de baixo custo e, portanto, atrativo para
o setor financeiro (ROYER, 2009). Um resumo do total de recursos
do FGTS investidos pelos principais programas criados pelo Governo
Federal durante esse perodo pode ser visualizado na Tabela 1, apresentada em seguida, onde pode-se observar que o maior percentual
foi utilizado em financiamentos para camadas de mais alta renda, no
mbito da Carta de Crdito.
Outra medida significativa que marcou o governo de FHC, no
mbito das polticas de habitao, foi a criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) em 1997, dando continuidade s primeiras
iniciativas de financeirizar o mercado imobilirio, realizadas em 1993
com a introduo dos Fundos de Investimento Imobilirio (FIIs) no
ordenamento jurdico do pas. A nova legislao reforou a segurana
jurdica oferecida para os credores com a instituio de uma srie de
mecanismos para reforar suas garantias frente aos tomadores de crdito.
Exemplo disso foi a criao da alienao fiduciria de bens imveis, que
garantiu com maior facilidade e celeridade para a retomada dos bens
em caso de inadimplncia (PEREIRA, 2015). Foram criados tambm
vrios mecanismos para desenvolver o mercado secundrio de ttulos
hipotecrios inspirados no modelo norte-americano (LEAL, 1999),
alm de uma profuso de novos ttulos financeiros de base imobiliria
7
O programa surge como uma tentativa do BID em desdobrar o que era considerada uma
ao bem-sucedida anterior, a saber a experincia de apoio ao municpio do Rio de Janeiro em
seu programa de urbanizao de favelas, o Favela-Bairro, estendendo a experincia a outros
municpios brasileiros.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

21

que instituram novas formas contratuais para diversificar os canais de


articulao entre a esfera financeira e o setor imobilirio. Processo,
este, consolidado no incio do primeiro perodo de governo de Luiz
Incio Lula da Silva, com a promulgao da Lei n 10.931 de 2004, que
aumentou o rol de instrumentos financeiros de base imobiliria que j
integravam o SFI naquele momento (PEREIRA, 2015).
Tabela 1. Contrataes por programas habitacionais entre 1995 e 2003.
Valor ContraPrograma / Modalidade

tado (em

Nmero de
%

milhes de R$)
PAR

2.344

10,5

884

3,9

Apoio produo

55
4.109

Associativa
Aquisio de

individual

106

6,3

0,01

0,01

18,4

180

10,7

9.284

523

2.095

567

Aquisio

1.418

74

Outros

2.086

222

Total

14.883

66,8

1.386

82,7

22.275

100

1.676

100

usado
Carta de Crdito

mil)

Pr-Moradia

Carta de Crdito

U.H. (em

Material de Construo

Total
Fonte: Extrado integralmente de Bonduki (2008).

Mas, essas iniciativas no chegaram a gerar grandes impactos


sobre a produo imobiliria e, muito menos, sobre o setor de moradia,
permanecendo restrito quase que exclusivamente ao mercado coorporativo de alto padro da regio sudeste do pas (FIX, 2011; BOTELHO,
2007). Em seu momento inicial, os Fundos de Investimento Imobilirio
foram usados por algumas empresas para se beneficiar da iseno
fiscal existente sobre empreendimentos securitizados. Isso indica que
esse instrumento comeou a ser adotado enquanto uma estratgia
para escapar da carga tributria, e no propriamente como um recurso
destinado a captar investimentos para dinamizar a produo imobiliria. Com as mudanas na legislao implementadas em 1997, essa
iseno acabou e muitas dessas empresas resolveram encerrar seus

22

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

fundos. A partir desse momento, eles comearam a ser dominados


por grandes investidores institucionais principalmente os fundos
de penso que usavam os FIIs para subverter restries legais que
limitavam o volume de imveis presentes em seus ativos. Essa prtica
sofreu restries quando o Banco Central passou a considerar a aquisio de cotas dos FIIs pelos fundos de penso enquanto operaes
que correspondiam aquisio de bens imveis. Foi somente a partir
dos anos 2000 quando esse tipo de investimento comeou a atrair um
nmero maior de pequenos e mdios investidores, a partir do lanamento de fundos com cotas de valor unitrio mais baixo. Foram os
casos do pioneiro Europar (constitudo por seis imveis para uso
coorporativo localizados em Rio de Janeiro e So Paulo) e de outros
como o Shopping Ptio Higienpolis (SP), Hospital da Criana Nossa
Senhora de Lourdes (SP), Projeto gua Branca (SP) e o JK Financial
Center (SP) (BOTELHO, 2007).
Todas essas iniciativas apresentaram avanos e expressaram uma
renovao em relao forma como a habitao passou a ser tratada
pelo governo federal, rompendo com as concepes rgidas e tecnocrticas que estavam presentes nos tempos do BNH. Mas eles avanaram pouco no sentido de alavancar uma poltica slida e consistente,
no tendo conseguido enfrentar de forma satisfatria o deficit habitacional acumulado, principalmente dentre as famlias de baixa renda
concentradas nas grandes cidades (BONDUKI, 2008). Ao longo dos
dois perodos de governo de FHC, cerca de 78% do total dos recursos
foram destinados a famlias com renda superior a cinco SalriosMnimos, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima
renda (at trs Salrios-Mnimos) onde se concentram 83,2% do deficit
quantitativo (BONDUKI, 2008, p. 77), ressaltando que as restries
impostas no mbito das polticas macroeconmicas tambm no favoreceram a efetividade dos programas habitacionais criados. Ao final
do primeiro perodo de governo, a SEPURB transformada em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), ligada diretamente
Presidncia da Repblica, e no mais subordinada ao Ministrio do
Planejamento. Essa medida tinha como principal finalidade atender
necessidade de criao de espaos de negociao com o Congresso
em torno das emendas parlamentares8, que, em sua maior parte,
8
Essa medida tinha como objetivo viabilizar a formao de maiorias parlamentares para
aprovao de projetos estratgicos de governo, que tendem ser instveis no mbito do chamado
presidencialismo de coalizo. Ver a respeito: Rolnik (2009).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

23

referem-se a investimentos em habitao, saneamento e transportes,


sendo, portanto, reas ligadas poltica urbana. Embora, em termos
formais, a Secretaria passasse a ter maior status poltico, em termos
organizacionais o que se verificou foi um progressivo esvaziamento do
corpo tcnico especializado, que, ao final do governo, estava restrito
ao grupo ligado implementao do Programa Habitar-Brasil BID.

De Luiz Incio Lula da Silva a Dilma Rousseff:


a consolidao da poltica habitacional e a produo
em grande escala.
A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para Presidncia da Repblica em 2002 abriu novas possibilidades e expectativas para a institucionalizao de uma poltica habitacional que estivesse em dilogo com
as concepes que vinham sendo debatidas por tcnicos, acadmicos
e militantes dos movimentos sociais no mbito do Frum Nacional
da Reforma Urbana (FNRU)9.As propostas defendidas por Lula para
a habitao estavam contidas no Projeto Moradia, documento elaborado sob a coordenao da arquiteta e militante do Partido dos Trabalhadores Clara Ant e com a colaborao de uma srie de intelectuais
ligados questo urbana como Ermnia Maricato, Evaniza Rodrigues, Lcio Kowarick, Nabil Bonduki e Pedro Paulo Martoni Branco
que propunham, dentre outras medidas10:
1. Criao do Sistema Nacional de Habitao, formado pelos
trs entes da Federao (Unio, Estados e Municpios), que
atuariam de forma estruturada sob a coordenao de um novo
ministrio.
2. Gesto democrtica da poltica habitacional e urbana a partir
da criao dos conselhos nacional, estadual e municipal de
habitao, que deveriam definir as diretrizes e realizar a
alocao de recursos da poltica habitacional nos trs nveis
de governo.
9
O Frum Nacional da Reforma Urbana uma coalizo de movimentos sociais, ONGs e
organizaes profissionais e acadmicas que desde 1986 vinham debatendo e propondo novas
diretrizes para a poltica urbana visando a reduo do quadro histrico de desigualdades sociais
e urbanas. Esse movimento se organizou por ocasio da elaborao da Constituio de 1988 e
permanece atuante, com atividades fortes de lobby frente ao Congresso Nacional e tambm frente
aos rgos do Executivo ligados poltica urbana.
10
Conforme Bonduki (2009).

24

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

3. Aprovao do projeto de lei de iniciativa popular de instituio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social,
bandeira do movimento de moradia que tramitava desde 1991
no Congresso Nacional.
4. Retomada do financiamento habitacional para as camadas
mdias via SBPE, visando concentrar ao mximo os recursos
do FGTS no financiamento para a baixa renda.
5. Articulao da poltica habitacional com a poltica de controle
e recuperao da valorizao fundiria e imobiliria.
A criao do Ministrio das Cidades em 2003 veio dar continuidade a essas propostas. Para o cargo de ministro foi convocado Olvio
Dutra, amigo pessoal do Presidente e ex-prefeito da cidade de Porto
Alegre, onde se notabilizou pela realizao de uma srie de polticas
urbanas bem-sucedidas e de medidas inovadoras como o Oramento
Participativo. O Ministrio se organizou inicialmente em quatro Secretarias: Habitao, Transportes e Mobilidade, Saneamento e Programas
Urbanos, esta ltima responsvel pelas aes na rea de planejamento
do territrio e regularizao fundiria. A equipe tcnica convocada
para compor os quadros tinha fortes vnculos com o Frum Nacional
da Reforma Urbana, j tendo participado de algumas experincias de
administrao local em governos do Partido dos Trabalhadores (PT).
Ao longo do ano de 2003, a Secretaria Nacional de Habitao desenvolveu as bases normativas e institucionais da nova poltica de habitao, propondo a estruturao do Sistema Nacional de Habitao,
cuja primeira verso foi discutida e aprovada ainda no mesmo ano,
durante a Primeira Conferncia das Cidades. No entanto, a sua implementao (e da poltica urbana em geral) esbarrou em forte resistncia
da equipe econmica do governo, que mantm inalteradas as mesmas
regras de restrio de gastos vigentes nos governos de Fernando
Henrique Cardoso11. Com isso, todas as diretrizes propostas no mbito
do Projeto Moradia e da proposta do Sistema Nacional de Habitao
permanecem no papel at 2005.
Naquele ano de 2005 com grande mobilizao do movimento
de moradia pressionando o Presidente da Repblica , foi aprovado
o projeto de lei de criao de um fundo especfico para financiar a
produo de moradias, denominado ento de Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS). A lei que instituiu o FNHIS
11

Ver a respeito Maricato (2012).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

25

tambm estabeleceu os elementos institucionais bsicos para a criao


do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS),
baseado em uma distribuio de competncias e atribuies entre os
trs nveis de governo, nos quais se estabelecia um papel fundamental
para os municpios na implementao da poltica de habitao. Para
aderir ao sistema, os estados e municpios deveriam se comprometer
com a criao de um fundo de habitao a ser gerido por um conselho
com participao popular, e tambm com a elaborao de um plano
de habitao de interesse social que deveria estabelecer as diretrizes
e prioridades da poltica em nvel local. O FNHIS foi instalado em
2006 contando com um compromisso do Presidente junto aos movimentos de moradia em alocar recursos ao fundo na magnitude de
R$ 1 bilho por ano e comeou a operar partir das modalidades
de construo de unidades, urbanizao de assentamentos precrios,
assistncia tcnica e apoio para a elaborao de plano habitacional.
Uma inovao importante introduzida nesse momento disse respeito
possibilidade de que a poltica habitacional passasse a contar com
subsdios diretos, viabilizando, assim, o atendimento populao de
baixa renda.
A partir de 2006, houve uma mudana significativa na poltica
econmica do governo, marcada pela adoo de estratgias econmicas mais intervencionistas e por um progressivo aumento dos gastos
pblicos junto aos programas sociais e de transferncia de renda12.
nesse contexto quando o governo Lula lana, em 2007, o Programa de
Acelerao do Crescimento, um grande e ambicioso plano destinado a
promover o crescimento econmico atravs de um amplo programa de
investimentos em infraestrutura. Foi includo no PAC, posteriormente
ao lanamento, um programa de urbanizao de assentamentos precrios, que realizou, na primeira etapa (PAC-1), um investimento de R$
20,8 bilhes para a urbanizao de 3.113 assentamentos precrios em
todo o pas, destacando-se a intervenes de grande visibilidade como
as efetuadas no Complexo de Favelas de Manguinhos e no Complexo
de Favelas do Alemo, ambas na cidade do Rio de Janeiro. Relanado
em 2012, j no primeiro perodo de governo de Dilma Rousseff, o
programa ir contratar em sua segunda etapa (PAC-2) novas aes que
totalizaram investimentos de R$ 12,7 bilhes em 337 municpios de 26
estados. Tambm se desenvolveram, ainda nas gestes de Lula, invesUma descrio mais detalhada desse contexto e de seus impactos sobre a poltica habitacional
do governo Lula pode ser encontrada em Cardoso (2013).

12

26

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

timentos no mbito do PAR e do Crdito Solidrio, este ltimo destinado ao financiamento da produo habitacional atravs de cooperativas autogestionria (NAIME, 2009). Entre 2006 e 2009, o Crdito
Solidrio alocou cerca de 350 milhes de reais em um total de 20.000
unidades habitacionais. J o PAR teve resultados um pouco mais significativos, tendo alocado, entre os anos de 1999 e 2007, um investimento mdio de 600 milhes de reais anuais e com uma produo
mdia de 23.000 unidades habitacionais.
Cabe destacar que, no momento do lanamento do PAC, o Banco
Central d incio tambm a uma reduo da taxa bsica de juros
(ainda extremamente cautelosa, mas relativamente permanente) que
procurou viabilizar um melhor desempenho da economia e um maior
crescimento do PIB, trazendo impactos sobre o crdito imobilirio.
Outro elemento importante no cenrio macroeconmico diz respeito
progressiva reduo dos nveis de pobreza e de desigualdade, resultado, por um lado, dos programas de transferncia de renda implementados, como o Bolsa Famlia, e, por outro lado, da elevao real do
valor do salrio-mnimo. Todos esses elementos so importantes para
caracterizar um quadro poltico mais favorvel ao desenvolvimento da
poltica habitacional e ampliao do financiamento habitacional13.
No que diz respeito ao FGTS, em 2004 a Resoluo 460 do Conselho
Curador estabeleceu que os recursos auferidos pelas aplicaes
financeiras que excedessem as necessidades de remunerao bsica do
fundo deveriam ser computadas como subsdios a serem includos nas
operaes de crdito, viabilizando as aplicaes em habitao de interesse social para as camadas de renda at trs salrios-mnimos. Alm
de alterar as regras de aplicao do FGTS, viabilizando o atendimento
da populao de mais baixa renda, verifica-se no perodo tambm
uma maior expanso das operaes de financiamento habitacional no
mbito do SBPE, com aumento da captao e das aplicaes das cadernetas de poupana. Essa expanso foi viabilizada pela mudana das
formas de operacionalizao do controle do Banco Central sobre os
agentes financeiros, com reduo das possibilidades de no utilizao
dos recursos das cadernetas em financiamentos habitacionais14. Cabe
Cabe destacar que um revs importante no decurso desse processo foi a substituio do
Ministro das Cidades em julho de 2005, inaugurando um movimento que foi progressivamente
colocando o Ministrio das Cidades mais a servio da poltica de clientela, favorecendo os aliados
polticos do governo no Congresso, e reduzindo a sua capacidade de desenvolver uma poltica
urbana com autonomia dentro de um enfoque mais universalista.
14
Ver a respeito Royer (2009).
13

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

27

ressaltar aqui a importncia da expanso do crdito habitacional no


perodo, que se expressa numa ampliao significativa da sua participao no PIB.
Um ltimo elemento deste cenrio a ser destacado diz respeito
ao processo de concentrao e reestruturao do setor imobilirio,
iniciado em 2005 com a abertura de capital de suas empresas. Naquele
ano, quatro empresas fazem oferta pbica de aes na Bolsa de Valores
de So Paulo e conseguem captar recursos expressivos, ampliando seu
tamanho em curto espao de tempo. Um bom exemplo disso foi a
construtora MRV, que multiplicou o seu faturamento trimestral em
quase 10 vezes entre 2007 e 2010 (FIX, 2011). O nmero de unidades
lanadas por outras construtoras chegou a aumentar em 10 vezes em
um intervalo de apenas cinco anos, como foi o caso da Cyrela, que
passou de 2.733 unidades lanadas em 2005 para 27.589 em 2010; da
PDG, que passou de 2.089 unidades em 2005 para 42.616, em 2010;
alm da prpria MRV, que saltou de 2.987 unidades lanadas em
2005 para 50.136 em 2010 (SANFELICE, 2013). Em 2009, j eram 22
empresas com aes ofertadas, e com esses recursos, elas que tinham
sua atuao inicialmente concentrada nos mercados dos estados do
Sudeste iniciam um processo de expanso que passa a incorporar
empresas de outras regies, estendendo sua atuao para vrias
cidades e, portanto, passando a controlar fatias maiores do mercado.
Foi o caso da construtora Cyrela (a maior do setor), que tinha, em
2007, aproximadamente 58% de seus lanamentos concentrados na
Regio Metropolitana de So Paulo e que viu esse nmero diminuir
para apenas 16% em 2010 (SANFELICE, 2013). Nesse mesmo ano, a
Cyrela j atuava em 11 estados e as cinco maiores empresas do setor
controlavam 58% do mercado do Rio de Janeiro e 27% do mercado de
So Paulo15.
Alm da concentrao e da expanso geogrfica, essas empresas
comearam tambm a diversificar a sua atuao buscando atuar em
mercados voltados para um pblico de renda mais baixa. Originalmente esse processo foi iniciado por algumas empresas que buscaram
se especializar nessa faixa de renda, como as construtoras MRV EngeEmbora tenha havido algumas iniciativas anteriores de empresas com estratgias de expanso
regional mais ampla, estas em geral foram frustradas (a exemplo da ENCOL que faliu nos anos
1990) e as empresas do setor imobilirio tinham por tradio a sua especializao em mercados
geograficamente delimitados. A expanso atual foi viabilizada pela absoro, pelas empresas
lderes, de empresas regionais, com amplo conhecimento dos mercados locais, mas que passam
a atuar segundo a lgica da empresa lder.

15

28

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

nharia e Tenda, ambas de Minas Gerais. Num segundo momento, as


empresas lderes que j tinham uma atuao consolidada nos mercados
de alta renda buscaram desenvolver estratgias como a incorporao
de empresas que dominavam o setor econmico ou a abertura de
subsidirias especializadas. Foi o caso da Gafisa ao criar a subsidiria
Fit Residencial para produo habitaes de baixo custo em 2007 e
ao assumir o controle acionrio da Tenda em 2008. H indcios fortes
tambm de que essas empresas tenham utilizado parte dos recursos
alavancados na Bolsa de Valores para investir em terras, de forma a
viabilizar empreendimentos futuros. Nesse sentido, possvel que a
entrada em setores de mais baixa renda tenha sido viabilizada por
ganhos fundirios potencializados pela aquisio de terra em grande
quantidade em reas perifricas. importante, tambm, ressaltar que
essas empresas passam a contar com possibilidades de autofinanciamento, no mais dependendo exclusivamente do SBPE ou do FGTS
para operacionalizar seus investimentos.
Os recursos do SFI tambm apresentaram uma expanso significativa nesse perodo, com o patrimnio dos FIIs passando de 2,4 bilhes
de Reais em 2005 para 60 bilhes de Reais em 2009. No entanto, eles
seguem a tendncia j apontada de operar basicamente com empreendimentos de alto padro e em reas j valorizadas. O caso da cidade
de So Paulo deixa isso explcito: 36 dos 46 FIIs existentes e 24 dos 40
CRIs negociados esto localizados no chamado vetor sudoeste, uma
das principais frentes de expanso do mercado imobilirio da cidade
(BOTELHO, 2007).
No segundo semestre de 2008, novas mudanas ocorrem em
virtude dos efeitos da crise mundial sobre a economia brasileira.
Como forma de resposta, o governo e sua equipe econmica que
contava com Guido Mantega na Fazenda e Dilma Rousseff na Casa
Civil buscou mitigar os efeitos internos da crise atravs da adoo de
polticas keynesianas que incluram a manuteno do crdito, o atendimento aos setores mais atingidos pela recesso, alm da sustentao
dos investimentos pblicos, particularmente na rea de infraestrutura
atravs do PAC e das esferas de atuao da Petrobras (CARDOSO,
2013). No mbito destas medidas, teve destaque o pacote de investimentos lanado para a rea de habitao atravs do Programa Minha
Casa Minha Vida (MCMV). Ele foi anunciado em maro de 2009 com
o objetivo de criar condies de ampliao do mercado habitacional
para atendimento das famlias com renda de at 10 salrios-mnimos.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

29

Estabelecendo um patamar de subsdio direto proporcional renda


das famlias, o Programa buscava claramente aquecer o mercado
imobilirio de unidades novas e, assim, impactar a economia atravs
dos efeitos multiplicadores gerados pela indstria da construo civil.
Alm dos subsdios, buscou-se tambm aumentar o volume de crdito
para aquisio e produo de moradias e, ao mesmo tempo, reduzir os
juros com a criao do Fundo Garantidor da Habitao, que aportava
recursos para pagamento das prestaes em caso de inadimplncia por
desemprego e outras eventualidades. Desta forma, intentava-se manter
o desenvolvimento do setor imobilirio e reaquecer as atividades do
ramo da construo civil, que experimentava uma fase de intenso crescimento desde 2006, mas que vinha sofrendo com os impactos da crise
econmica. Curiosamente, retoma-se, nesse momento, argumentos
semelhantes aos que originaram a experincia do BNH, tambm
criado com o objetivo de impulsionar a economia atravs de efeitos
multiplicadores e de ampliar o emprego para a populao com baixa
qualificao profissional.
O PMCMV foi fortemente inspirado nas experincias chilena e
mexicana, que j vinham sendo consideradas pelo empresariado da
construo civil como os modelos mais adequados para dinamizar
a produo habitacional. Considerando o desenho institucional
adotado para o programa fortemente ancorado no protagonismo
do setor privado , o PMCMV entrou em choque com os princpios do
SNHIS pautados no papel estratgico do setor pblico, ignorando em
larga medida as premissas e os debates acumulados em torno do Plano
Nacional de Habitao de Interesse Social (PlanHab) que vinha sendo
amplamente discutido desde 2007. Um dos impactos mais imediatos
sobre os programas desenvolvidos no mbito do FNHIS diz respeito
eliminao dos repasses de recursos para as aes de proviso habitacional. Com o lanamento do PMCMV, o FNHIS passou a concentrar
os seus recursos nas aes de urbanizao de assentamentos precrios
e de desenvolvimento institucional, seguindo orientao do Ministrio
das Cidades acatada pelo Conselho Gestor. Com a consolidao do
PMCMV, o Fundo viria a ser completamente esvaziado na administrao Dilma Rousseff.
O Programa rapidamente mostrou bons resultados. Ele atingiu os
objetivos econmicos a que se propunha e ajudou a superar as instabilidades geradas pela crise internacional. De forma complementar, teve
tambm uma boa repercusso entre a populao em geral, chegando

30

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

a atingir nveis de reconhecimento e avaliao positiva semelhantes


aos apresentados pelo Programa Bolsa Famlia, tido at ento como o
carro-chefe das polticas sociais do governo. Alm disso, o Programa
atendeu, tambm, a demandas histricas do setor da construo civil
e, com isso, ajudou a ampliar a coaliso empresarial que dava suporte
ao governo. E atravs da sua modalidade Entidades, conseguiu se articular aos interesses dos movimentos sociais de moradia (CARDOSO,
2015).
O segundo governo Lula se encerra com uma boa avaliao
pblica e consegue projetar com sucesso a imagem da sua sucessora
Dilma Rousseff tida como um quadro tcnico do Partido dos Trabalhadores (PT) e muito identificada com as realizaes do governo Lula,
onde havia ocupado a chefia da Casa Civil , fato que resultou em sua
vitria nas eleies presidenciais de 2010.

Euforia e Crise: a poltica habitacional nos governos


Dilma Rousseff
Mas a avaliao positiva dos dois mandatos de Lula, todavia, no
significou unanimidade no mbito do campo progressista, nem mesmo
entre intelectuais e militantes ligados ao Partido dos Trabalhadores. Se
as medidas redistributivas eram incentivadas e apoiadas sem restrio,
a poltica econmica encontrava crticas fortes. Leda Paulani economista ligada Universidade de Campinas assim se expressava:
A descomunal influncia que hoje detm os interesses rentistas
est relacionada atual fase do capitalismo a de um movimento
de acumulao que se processa sob a dominncia da valorizao
financeira e que torna atraentes as periferias do sistema no mais
como alternativas para a expanso industrial, mas como plataforma de ganhos rentistas. O modelo macroeconmico seguido
pelo Brasil de Lula espelha essa dominncia. isso que est na
raiz da servido financeira do estado, traduzida na hiperortodoxia
da poltica monetria. (...) O PAC no traz nenhuma medida que
seja capaz de minorar a fora desse empecilho estrutural ao desenvolvimento econmico. Esse entrave est engastado na atual configurao de poder, a qual encontra num governo tmido perante
o vigor da dominncia financeira um aliado de extrema importncia. A manuteno de um modelo econmico em que o pas,

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

31

mesmo nos perodos de calmaria, como o atual, cresce menos que


os demais, enquanto a reverso est sempre espreita se os ventos
mudam, a expresso clara dessa timidez e dessa subservincia a
interesses alheios aos da imensa maioria da populao (PAULANI,
2008, pp. 143-145)

Numa interpretao que enfatiza mais os ganhos redistributivos,


que teriam permitido incluir o subproletariado como base eleitoral de
apoio do lulismo, mas reconhecendo os limites da poltica econmica
adotada, Andr Singer (2009) caracteriza as mudanas empreendidas
nos dois primeiros mandatos do Partido dos Trabalhadores (PT) como
um reformismo fraco. Ele teria tido, como virtude, uma redistribuio que sustentou a expanso do mercado interno e, com isso, o
crescimento da economia, mas teria tido, como limites, a manuteno
dos princpios da poltica econmica e monetria empreendida por
Fernando Henrique Cardoso. Para o autor, essa teria sido a estratgia
adotada para atrair (ou para evitar o enfrentamento com) a burguesia.
No incio do primeiro mandato de Dilma Rousseff frente do
governo, em 2011, ainda surfando em guas relativamente calmas,
ocorre a primeira crise como consequncia de uma nova etapa da
crise financeira internacional, que ir atingir fortemente os pases
europeus, em particular a Grcia, Portugal, Espanha e Irlanda.
nesse momento em que, segundo Andr Singer (2015), o governo
busca aproveitar a oportunidade para dar alguns passos no sentido da
construo de um novo programa econmico, intitulado como Nova
Matriz Econmica. Colocando em prtica, mais uma vez, princpios
neokeynesianos e anticclicos para enfrentar a crise, o governo deflagra
uma guerra explcita contra a poltica de juros altos e de valorizao
do real, buscando ao longo do tempo construir uma nova agenda que
permitisse o aumento sustentado do investimento industrial16. Andr
Singer (2015) ressalta, ainda, que as medidas adotadas por Dilma
Rousseff estavam em perfeita sintonia com um documento encaminhado ao governo e assinado pela Federao das Indstrias do Estado
Conforme Singer (2015), as medidas incluiriam: (1) a reduo dos juros, viabilizada pela
substituio de Henrique Meirelles na direo do Banco Central; (2) uso intensivo do BNDES para
financiamento do investimento industrial; (3) aposta na reindustrializao, com o lanamento, em
agosto de 2011, do Plano Brasil Maior, com propostas para aquecer o investimento industrial; (4)
Desoneraes de folhas de pagamentos de setores intensivos em mo de obra; (5) investimento
em infraestrutura, atravs do Programa de Investimentos em Logstica; (6) reforma do setor
eltrico; (7) desvalorizao do real; (8) controle de capitais; e(9) medidas de proteo ao produto
nacional.

16

32

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de So Paulo (FIESP), pela Central nica de Trabalhadores (CUT),


pela Fora Sindical, pelo Sindicato dos Metalrgicos do ABC e pelo
Sindicato dos Metalrgicos de So Paulo. Algo que sinalizava, ainda
segundo a interpretao do autor, para a possibilidade da formao
de uma coaliso unindo trabalhadores e empresrios industriais em
torno de uma pauta desenvolvimentista e de enfrentamento do setor
financeiro e dos interesses rentistas.
No entanto, as medidas adotadas no produziram o resultado esperado. Com o aumento da inflao e o retorno de posies
mais conservadoras do Banco Central que retoma a estratgia de
aumento dos juros , d-se incio a uma fase de queda do crescimento
econmico influenciada por desdobramentos da crise internacional.
O governo precisou enfrentar, tambm, uma forte crtica poltica
econmica que comeou a ser realizada por parte da grande mdia,
inclusive internacional. Com a queda dos ndices econmicos e a forte
campanha que se desenrola nos meios de comunicao, a burguesia
industrial comea a abandonar o barco, com manifestaes que
se aproximam cada vez mais das adotadas pelos setores rentistas. O
governo ento tenta reverter a situao adotando medidas mais ortodoxas, substituindo os principais responsveis pela rea econmica
por nomes mais prximos ao mercado financeiro. No entanto, a crise
j estava instalada, e ir pouco a pouco corroer as bases de sustentao
do governo. Em 2014, ano de novas eleies presidenciais, o Produto
Interno Bruto (PIB) cresceu apenas 0,1% (registrando o pior resultado desde 2009 quando apresentou uma retrao de 0,2%) e ao longo
da campanha eleitoral comeam a ser feitas as primeiras denncias
de corrupo no mbito das contrataes da Petrobras, que foram
desembocar na deflagrao da denominada Operao Lava-Jato pela
Polcia Federal.
Como j colocado anteriormente, o Programa Minha Casa Minha
Vida tinha excelente avaliao junto ao ncleo central do governo,
combinando uma recepo igualmente boa junto ao pblico dada a
possibilidade que o programa trazia de atrair para a coaliso de sustentao do governo o setor imobilirio, particularmente as grandes construtoras do setor de edificaes17, em parceria com os movimentos
de moradia beneficiados com a modalidade PMCMV-Entidades. As
crticas manifestadas contra o programa vieram principalmente de
Cabe ressaltar que os pesos pesados do setor da construo, as grandes empreiteiras, j
haviam sido contempladas com as obras de infraestrutura do PAC.

17

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

33

intelectuais e acadmicos, mais ou menos prximos ao Partido dos


Trabalhadores (PT) e mais ligados s diretrizes de poltica urbana que
haviam sido originalmente adotadas pelo Ministrio das Cidades no
mbito do SNHIS18 (FIX; ARANTES, 2009; ROLNIK; NAKANO,
2009; BONDUKI, 2009; MARICATO, 2009). Essas crticas, que se
manifestaram logo nos momentos iniciais em que o programa foi
lanado, quando se baseavam ainda em hipteses sobre o que poderia
acontecer, considerando-se as experincias anteriores de poltica habitacional, particularmente a do BNH. As primeiras pesquisas que iriam
verificar a veracidade dessas hipteses s comearam a ser divulgadas
entre 2012 e 2013 Assim, frente ao sucesso institucional e poltico
do PMCMV, a recm-eleita Presidenta Dilma Rousseff decidiu lanar
uma segunda edio do Programa ainda no ano de 2011, contando
com ele para ampliar o seu capital poltico e reforar os bons ndices
de aprovao que tinham sido herdados do governo de Luiz Incio
Lula da Silva, em contexto econmico ps-crise e com a economia em
franca recuperao.
Embora, na segunda fase, as contrataes e a execuo das obras
tenham seguido um ritmo mais lento do que na fase anterior e os
meios de comunicao tenham comeado a veicular crticas relacionadas aos problemas enfrentados pelos novos empreendimentos, o
PMCMV manteve sua centralidade na agenda governamental at a
campanha eleitoral de 2014 em que estava colocada a possibilidade
da reeleio de Dilma Rousseff. Em meio a esse processo, chegou a
ser anunciado pelo governo o lanamento de uma terceira fase do
programa para o ano de 2015. O ltimo levantamento divulgado pelo
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto indica que at
junho de 2016 j tinham sido contratadas a construo de 4,36 milhes
de unidades habitacionais em 96% dos municpios do pas (com 2,9
milhes j entregues). Cerca de 35,5% delas esto concentradas na
regio sudeste, 28,4% na regio nordeste, 18% na regio sul, 11,3% na
regio centro-oeste e 6,8% na regio norte; algo que correspondeu a
um investimento na ordem de R$ 309,6 bilhes19.
Mas, apesar dos primeiros indcios de recesso que comearam
18 Para um balano dessas crticas, Cardoso e Arago (2013).
19
Cabe ressaltar que esse volume de produo, at ento indito na histria das polticas
habitacionais do pas, envolveu uma srie de pontos crticos que vm sendo discutidos pela
bibliografia especializada desde o lanamento dos primeiros empreendimentos construdos no
mbito do PMCMV. Sobre isso ver Cardoso (2013), Cardoso e Jaenisch (2014), Santo Amore,
Shimbo e Rufino (2015).

34

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

a se tornar visveis no ano de 2014, a atividade imobiliria mantevese em nveis relativamente estveis, principalmente por conta da
expanso do crdito que atingiu o recorde histrico de 9,8% do PIB.
Essa expanso se deve ao crescimento dos emprstimos com base no
FGTS (em parte decorrentes ainda da implementao da segunda
fase do PMCMV) e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE). Esse ltimo manteve relativa estabilidade (com baixa taxa de
crescimento) em relao aos valores atingidos em 2013, mas o saldo de
depsitos na caderneta de poupana cresceu apenas 11,9% (passando
de R$ 466,79 bilhes em 2013 para R$ 522,34 bilhes em 2014), anunciando um desequilbrio entre o saldo disponvel, segundo os padres
de exigibilidade previstos na legislao, e a demanda de crdito que
continuava a ser estimulada, algo que indicava que o limite de financiamento do setor estava comeando a ser alcanado. Esses dados podem
ser visualizados no Grfico 1 (abaixo):
Grfico 1.
Variao do saldo de poupana x financiamentos via SBPE (em milhes de Reais)

Fonte: UQBAR (2015).

No ano de 2015, os efeitos da crise econmica levaram a uma


retrao significativa do crdito, que passa a ser sustentado unicamente
a partir da expanso do crdito direcionado provido pelos bancos
pblicos, que atingiu quase 50% do total do crdito ofertado (R$ 1,58
trilhes contra R$ 1,64 trilhes), enquanto o crdito livre reduziu seu

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

35

crescimento em uma tendncia j prevalecente desde 200820. No final


de 2008, o saldo total de crdito representava 39,7% do PIB, sendo
apenas 12,9% referentes ao crdito pblico direcionado. J no final de
2015, o crdito total passa a representar 54,3% do PIB, sendo 26,7%
referentes ao crdito pblico direcionado. Mas, nesse mesmo ano, o
crdito direcionado tambm comea a ser reduzido e o financiamento
imobilirio via SBPE perde participao relativa, devido queda no
saldo dos depsitos da poupana. A Caixa Econmica Federal agente
pblico responsvel por cerca de 70 % do crdito imobilirio total
estabelece em maio de 2015 um conjunto de mudanas visando conter
a demanda por crditos novos: por duas vezes (primeiro, em janeiro, e
depois, em abril desse mesmo ano) os juros so aumentados e o limite
de valor financivel reduzido para 90% no caso de imveis novos, de
80% para 50% no caso de imveis usados, e de 70% para 40% no caso
de imveis financiados via SFI21. Esses parmetros voltaram a ser alterados em maro de 2016 (j num ambiente de aguda crise poltica e
prximo ao lanamento do PMCMV3) em uma perspectiva de voltar
a aquecer o mercado imobilirio. Nesse momento, o valor financivel para imveis usados voltou a ser aumentado para 70% para os
demandantes em geral e para 90% para servidores pblicos, conforme
expresso na Tabela 2 (abaixo):
Tabela 2. Mudanas no limite de financiamento da Caixa Econmica Federal
Limite

SFH

SFI

At maio de 2015

80%

70%

De 2015 at 2016

50%

40%

Limite novo (maro 2016)

70%

60%

Fonte: G1 Portal de Notcias (CURY, 2016).

Mas, se o SBPE foi diretamente afetado pela crise, havendo a necessidade de forte restrio ao crdito, o mesmo parece no ter acontecido
com o FGTS. Apesar deste fundo ter um perfil fortemente pr-cclico,
com aumento das retiradas e reduo dos depsitos em momentos de
crise, os dados mostram que houve um esforo em manter os invesOs dados indicam que o Governo vinha tentando manter a expanso da economia com base
em uma manuteno do crdito, o que no foi seguido pelo setor privado que, desde a crise de
2008, mantm o mesmo patamar de volume global de crdito em relao ao PIB, com pequenas
variaes anuais (entre 27 e 29%). Ver UQBAR (2016, p. 19).
21
Referentes a imveis com valor acima de R$ 750.000,00.
20

36

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

timentos em habitao com a utilizao deste recurso. Enquanto em


2014 o nmero de unidades financiadas era de 486.219 (ligeiramente
inferior aos nmeros de 2013), em 2015 o total atingiu 574.493 em um
portflio de financiamentos que privilegiou amplamente os imveis
novos, conforme pode ser visto no Grfico 2. E, se considerarmos os
valores totais financiados, vemos que essa tendncia fica ainda mais
significativa, com taxas de crescimento bem mais elevadas em decorrncia de uma ampliao do valor financiado por unidade. Esses dados
podem ser visualizados no Grfico 3 e no Grfico 4. Essa presso sobre
os recursos do FGTS reflete certamente ainda o perfil expansionista
dos preos imobilirios, impulsionados pela expanso do crdito.
Grfico 2.
Variao no nmero de unidades (novas e usadas) financiadas pelo FGTS entre 2012 e 2015

Fonte: CBIC.

Grfico 3.
Valores financiados em habitao (imveis novos e usados) pelo FGTS entre 2012 e 2015

Fonte: CBIC.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

37

Grfico 4.
Valores mdios por unidades (novas e usadas) financiadas pelo FGTS entre 2012 e 2015

Fonte: CBIC22.

No mbito dos instrumentos previstos no SFI tambm houve


uma desacelerao no ano de 2015. O mercado de CRIs, que havia
mostrado um crescimento significativo no ano de 2014 e atingido
seu recorde histrico, passa a reverter essa tendncia em 2015 e a
reduzir a taxa de crescimento do montante emitido por essa modalidade. As emisses consolidadas em 2015 alcanaram R$ 10,51 bilhes,
marcando recuo de 37,9% em relao a 2014 (UQBAR, 2016). O
relatrio efetuado pela UQBAR (consultoria especializada em investimentos financeiros) que anunciava para o ano de 2014 perspectivas
favorveis para o mercado de securitizao, registrando o bom desempenho de outros papis como as Letras de Crdito Imobilirio passa
em 2015 a reduzir a importncia do setor imobilirio e a dar destaque
para instrumentos de securitizao ligados a outros setores, como o do
agronegcio, que vinha apresentando um desempenho extremamente
favorvel naquele ano.
O recuo nos financiamentos, aliado aos impactos da crise econmica na demanda (principalmente a reduo do emprego formal,
diminuio da renda e aumento da taxa de juros), levou ao estancamento da alta de preos imobilirios, que vinha se sustentando pelo
menos desde 2005. A partir do final de 2014, comeam a se verificar
os primeiros sinais da queda nos preos de venda e do mercado de
Conforme disponvel em: <http://www.cbicdados.com.br/menu/financiamento-habitacional>.
Acesso em 20 out. 2016.

22

38

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

aluguis, tendncia que ir ganhar mais fora ao longo do ano de


2015, conforme expresso no Grfico 5.
Grfico 5. Evoluo da variao do preo dos imveis entre junho de 2012 e abril de 2015

Fonte: FipeZap23.

Todo esse quadro atingiu fortemente as empresas do setor da construo civil. O setor de construo pesada foi o mais atingido, j que as
empreiteiras eram mais dependentes das grandes obras pblicas que
vinham sendo efetuadas pelo Governo Federal desde as mudanas na
poltica econmica de 2006, tendo sido diretamente envolvidas nos
escndalos de corrupo que comearam a ser investigados a partir de
2014 no mbito da Operao Lava-Jato. Os dados no quadro abaixo
mostram que o macrossetor da construo civil, que vinha apresentando um crescimento expressivo at 2011, comea a apresentar perdas
significativas em 2014 e, principalmente, em 2015, quando apresenta
uma taxa negativa de 7,6%, superior queda apresentada pelos outros
setores da economia. Em 2014 o setor j havia registrado reduo de
suas atividades e no binio 2014-2015 o segmento registrou queda de
8,43%. Esse mesmo movimento pode ser verificado nas grandes construtoras que optaram por abrir o seu capital a partir de 2004 e que
apostaram nos instrumentos oferecidos pelo SFI, passando a registrar
prejuzos nesse mesmo perodo. Esses dados esto expressos na Tabela
4, que indica as taxas de lucro e prejuzo das 10 maiores empresas do
setor em 2014 e 2015.

23

Conforme dados disponveis em <http://www.zap.com.br>

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

39

Tabela 3. Variao do percentual do PIB por setores da economia (2010-2015)


Ano

Indstria

Construo Civil

Agropecuria

Servios

VAB pb

PIB pm

2010

10,2

13,1

6,7

5,8

7,5

2011

4,1

8,2

5,6

3,4

3,7

3,9

2012

-0,7

3,2

-3,1

2,9

1,6

1,9

2013

2,2

4,5

8,4

2,8

2,9

2014

-0,9

-0,9

2,1

0,4

0,1

0,1

2015

-6,2

-7,6

1,8

-2,7

-3,3

-3,8

Fonte: Banco de Dados CBIC24.

Tabela 4.
Lucros e prejuzos das 10 maiores construtoras do pas no primeiro semestre de 2015.
Empresas

2014

2015

Variao percentual

MRV

482,18

265,48

-44%

EZTEC

217,85

235,18

8%

Cyrela

332,35

218,55

-34,20%

Even

102,48

79,09

-22,80%

Direcional

92,89

64,02

-31,10%

Tecnisa

115,79

61,37

-47%

Gafisa

-40,46

60,14

-248%

Helbor

101,43

35,55

-65%

JHSF

25,21

17,31

-31,3%

Adolpho Lindemberg

3,07

6,68

117,6%

Trisul

12,38

5,97

-51,80%

Rodobens

33,65

2,39

-92,9%

Azevedo Imob.

4,08

0,98

-75,80%

Lix da Cunha

-3,81

-4,92

29,10%

CR2

-17,63

-5,04

-71,40%

Viver

-141,2

-111,49

-21%

Joo Fortes

-62,5

-143,04

128,90%

Rossi

7,12

-206,48

-3000%

PDG

-132,57

-392,72

196,20%

Fonte: Revista Exame25.

Esses reflexos haviam se mostrado evidentes em 2014 com a reduo


da oferta pblica de aes do setor e com a queda acentuada da valorizao das aes destas empresas, tendncia que se acentuou em 2015
Conforme dados disponveis no site <http://www.cbicdados.com.br/menu/pib-e-investimento/
pib-brasil-e-construcao-civil>. Consultado em 28 de maro de 2016.
25
Conforme disponvel em <http://exame.abril.com.br//negocios/noticias/lucors-e-prejuizosdas-maiores-construtoras-no-1o-semestre/lista> Consultado em 29 de maro de 2016.
24

40

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

como mostram o Grfico 6 e o Grfico 7, apresentados em seguida. O


quadro de altas taxas de juros em 2014 favoreceu, uma vez mais, captaes atravs de ttulos de dvida (como as debntures) em contraponto
opo de captaes via emisso de aes. Mesmo assim, o impacto
do baixo crescimento econmico na demanda do setor imobilirio e
do estado atual de sade financeira da maioria das empresas do setor
diminuiu a capacidade destas de colocao de ttulos de dvida junto ao
mercado investidor. Assim, os nmeros referentes s ofertas e emisses
de debntures realizadas em 2014 refletiram este contexto26. Tambm no
mercado primrio de cotas de Fundos de Investimento Imobilirio (FII),
um segmento de fortssima expanso at meados de 2013, registrou-se um
volume anual muito abaixo daqueles referentes aos trs anos anteriores.
Grfico 6. Oferta Pblica Primria de Aes de Empresas do Setor Imobilirio.

Fonte: UQBAR (2016).

Grfico 7. Emisses Primrias de Debntures de Empresas do Setor Imobilirio.

Fonte: UQBAR (2016).


26

Em 2015 os entes pblicos passaram a recorrer tambm ao lanamento de debntures no

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

41

Desde o ano de 2014, a conjuntura econmica e poltica j anunciava nuvens e tempestades frente. Nesse contexto, com a crise econmica j claramente anunciada, a crise poltica ganhando contornos
crticos, e o governo tendo adotado uma estratgia conservadora na
economia (com reflexos na conteno dos gastos pblicos), o lanamento do PMCMV3 foi sendo sucessivamente adiado. Uma das razes
para esse adiamento dizia respeito ao fato de que o programa exigia
vultosos recursos oramentrios na forma de subsdios demanda,
voltados para os beneficirios enquadrados na Faixa 01 (com renda
familiar mensal de at trs salrios-mnimos)27. Aps a sua reeleio
em 2014, Dilma Rousseff convoca Joaquim Levy para o Ministrio
da Fazenda com o compromisso de efetuar um rigoroso ajuste fiscal,
articulando cortes de despesas pblicas, aumento de impostos, alm
de um aumento da taxa bsica de juros. Tais medidas comearam a
ser adotadas em 2015 e tiveram um forte impacto na economia. As
tendncias recessivas j anunciadas iam aumentando e levando a um
desempenho extremamente negativo em termos de crescimento, com
o PIB chegando a registrar em 2015 uma taxa negativa de -3,8%.
Alm disso, o Brasil perdeu mais de 1,5 milho de postos formais de
emprego, a inflao encerrou o ano em 10,67% a maior desde 2002
(12,53%) e os juros atingiram 14,25% ao ano, seu maior patamar em
quase uma dcada.
Nesse mesmo ano, a crise poltica evoluiu significativamente, com
o aumento das denncias de corrupo se estendendo a uma srie
de rgos e empresas pblicas ligadas ao Governo Federal, atingindo
polticos ligados a diversos partidos de dentro e fora da base aliada.
Tal processo foi acompanhado por uma srie de operaes cinematogrficas e desproporcionais efetuadas pela Polcia Federal e por uma
atuao dura dos setores do Poder Judicirio envolvidos. Com o apoio
da grande mdia, foi sendo construda uma narrativa centrada essencialmente na criminalizao do Partido dos Trabalhadores (semelhante ao ocorrido anteriormente no processo do Mensalo) e na
culpabilizao de Dilma Rousseff (e, em certa medida, do ex-Presidente Lula) pela situao econmica do pas. Aos poucos, os partidos
da base aliada foram abandonando o governo e tornando a relao do
mercado, visando mitigar o estresse fiscal, captando recursos atravs de venda da dvida ativa
(dvida tributria de contribuintes aps a implementao de programas de refinanciamento da
dvida ativa).
27
Lembrando que os subsdios da Faixa 2 vm de recursos do FGTS, no exigveis.

42

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Poder Executivo com o Congresso Nacional cada vez mais intempestiva, impedindo, assim, a governabilidade e a aprovao de qualquer
iniciativa proposta. Nas ruas, as grandes manifestaes pblicas se
revezavam em atos contra e a favor do governo, alimentando uma
animosidade que seguiu at a concluso do processo de impeachment
sofrido pela Presidenta em agosto de 2016.

Consideraes finais: O que esperar do Programa


Minha Casa Minha Vida 3?
De que forma se pode avaliar, ento, a ao governamental dos
ltimos anos em relao ao direito moradia? Por um lado, a poltica
habitacional ganhou centralidade na agenda governamental em nveis
no vistos desde a poca do BNH, e com a diferena de ampliar de
forma significativa o volume de subsdios fosse a partir do FGTS,
fosse a partir de recursos do Tesouro alocados no FAR , permitindo
que fossem efetivamente beneficiados setores de baixssima renda que
at ento estavam excludos da ao governamental. Foram tambm
significativos os recursos alocados no PAC-Favelas, beneficiando,
atravs da urbanizao, uma melhoria significativa das condies de
vida da populao residente em assentamentos precrios. Por outro
lado, aps a edio de duas verses do PMCMV28 e o consequente
esvaziamento do SNHIS, cabe refletir sobre a sustentabilidade desse
modelo de poltica, assim como pelos seus impactos sobre a estruturao das cidades brasileiras.
O PMCMV se estrutura sobre um modelo de mercantilizao
do bem que se prope a ofertar a moradia a partir da transferncia
(ou aquisio) da propriedade do bem. Um primeiro impacto sobre
a sustentabilidade do programa diz respeito ao fato de que, uma vez
transferido, o bem tem um valor de mercado, o que permitiria ao
beneficirio capitalizar o valor monetariamente, transferindo-o para
outra pessoa. Isso pode significar e ocorre frequentemente que
essa transferncia implique em um desvio em relao aos objetivos
sociais do programa, j que acabariam sendo beneficiadas pessoas
de faixas de renda mais elevadas, que se aproveitariam dos subsdios
promovidos. Por conta desse problema, o programa estabelece um
Considerando que o PMCMV3, lanado j no final do governo Dilma, encontra-se suspenso,
sendo pouco provvel a sua retomada, pelo menos no curto e mdio prazo.

28

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

43

conjunto de limitaes visando evitar transferncias prematuras, mas


h sempre o risco de transaes realizadas informalmente. Um outro
problema, mais srio, diz respeito ao fato de que uma poltica habitacional dotada de amplos recursos de subsdios e financiamentos
direcionados tem como consequncia imediata um aquecimento do
mercado e uma tendncia elevao dos preos da terra, cuja oferta
tem pouca elasticidade em relao demanda. A elevao dos preos
da terra, aliada, ainda, ao aumento da demanda por insumos para
a produo, gera um crescimento dos custos de produo significativamente superior valorizao mdia de outros bens e inflao.
Para enfrentar esse problema, a proposta original de poltica habitacional presente no Projeto Moradia colocava em plano relevante a
adoo de medidas de controle da valorizao e da especulao com
a terra. Isso, todavia, no aconteceu, o que levou a que a cada edio
do PMCMV se fizessem reajustes significativos dos valores teto de
produo, implicando em um crescimento dos gastos pblicos com
subsdios superior ao crescimento do volume de produo. Este foi um
dos fatores que pode ter levado ao sucessivo adiamento do lanamento
da terceira edio do programa, j que o governo, em 2015, havia
adotado medidas importantes de conteno dos gastos e de ampliao
dos juros.
Alm desses problemas, os trabalhos de avaliao desenvolvidos no mbito da rede Cidade e Moradia (CARDOSO; LAGO,
2015; SANTO AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015) mostram que os
empreendimentos, particularmente na Faixa 01 do Programa, apresentam graves problemas de insero urbana. A busca por terrenos
mais baratos, visando viabilizar a produo e garantir as margens de
lucro previstas, levaram as empresas a elaborar projetos em reas perifricas, muitas vezes completamente fora do permetro urbano, em
condies de infraestrutura e acessibilidade aos transportes e servios
precria. A longo prazo, esse fato leva a que os governos locais sejam
premidos a investir em infraestrutura para viabilizar esses empreendimentos. Caso isso no ocorra, poderemos experimentar situaes de
progressiva decadncia fsica e social dos novos conjuntos.
A experincia internacional, assim como o caso chileno em particular, tem mostrado de forma bastante expressiva que a criao de
conjuntos habitacionais voltados exclusivamente para famlias de
baixssima renda e isolados do ambiente urbano mais central gera
problemas de segregao e isolamento social, com consequncias

44

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

previsveis de aprofundamento das situaes de vulnerabilidade e


precariedade social dessas famlias. Nesse contexto, e favorecidos ainda
pelo isolamento dos novos conjuntos, a dominao desses espaos por
quadrilhas de traficantes ou por grupos de milcia uma consequncia
inevitvel, e que j vem sendo amplamente observada na maioria das
grandes cidades beneficiadas pelo programa.
Ao interromper a ao de municipalizao da poltica habitacional
que vinha sendo desenvolvida desde a extino do BNH, o PMCMV
tambm gera novos problemas de sustentabilidade a longo prazo.
Se, por um lado, sem dvida, os municpios brasileiros apresentam
enormes dificuldades financeiras e administrativas para gerenciarem os
programas sociais, e particularmente a poltica habitacional, por outro
lado, o que vinha sendo construdo progressivamente pelo SNHIS era
um modelo que sinalizava s administraes locais a necessidade de
investir em capacidade institucional e em abrir espaos participativos
na gesto local. Isso poderia significar, a mdio e longo prazo, a criao
de um sistema que fosse mais eficaz e eficiente no atendimento s
demandas locais e que pudesse, de forma mais efetiva, criar modelos
de interveno capazes de evitar ou reduzir o impacto dos problemas
acima apontados. A brusca interrupo do funcionamento do SNHIS
sinalizou aos municpios que no seria absolutamente necessrio
investir em capacidade institucional, j que a nica coisa que lhes era
solicitada no novo programa era cadastrar a populao e comparecer
s inauguraes. Com isso, perdeu-se a oportunidade de consolidar
prticas mais universalistas e eficientes de ao local que permitissem a
construo de uma poltica habitacional mais sustentvel.
A centralidade do Programa Minha Casa Minha Vida na poltica
do governo acabou tendo outras consequncias. Os programas de
urbanizao de favelas, que vinham sendo a principal ao de poltica
habitacional desenvolvida pelos governos locais, fortalecidos pelo
PAC-Favelas, foram progressivamente sendo esvaziados j que o novo
programa aparecia como muito mais eficiente e gil nas contrataes e entregas de produtos. Paralelamente, verificaram-se sucessivas
campanhas nos meios de comunicao que colocavam a necessidade
das retomadas das remoes num processo claro de deslegitimao do
direito moradia enquanto direito s populaes residentes em assentamentos precrios em permanecerem morando em seus domiclios e,
ao mesmo tempo, de se beneficiarem de melhorias em acessibilidade
e acesso a equipamentos pblicos. Esse processo foi particularmente

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

45

mais grave nas cidades que foram objeto dos grandes eventos esportivos realizados no pas mais fortemente ainda no Rio de Janeiro.
O quadro que se apresenta atualmente torna difcil ou impossvel exerccios de futurologia. O que se desenha neste momento de
crise ps-impeachment uma reverso das polticas sociais e de garantia
de renda e emprego adotadas pelo lulismo com ascenso muito forte
das vises conservadoras e neoliberais. Por outro lado, anunciam-se,
tambm, movimentos de resistncia por parte dos sindicatos e movimentos sociais. Cabe sempre lembrar que o lulismo, embora contemplando pouco o reformismo fortemente sugerido pelos movimentos
sociais, conseguiu manter uma relativa paz social, uma vez que esses
setores se viam de alguma forma representados pelo partido no poder,
ou tinham canais de interlocuo que permitiam de alguma forma canalizar demandas. Na ausncia dessa interlocuo e com ascenso das
vises e propostas liberais, grande a probabilidade do enfrentamento.
Do ponto de vista da poltica habitacional, no claro o que vai
acontecer, mas o que mais evidente que o setor da construo,
mais fortemente beneficiado pelo PAC e PMCMV, se encontra financeiramente quebrado e sem legitimidade para reivindicar polticas de
governo. Considerando-se, ainda, que possveis alocaes de verbas,
ainda que em pequenos montantes e fragmentadas, so elementos
importantes da reproduo do padro clientelista que orienta em larga
medida nosso cenrio poltico, possvel que a poltica habitacional
e as polticas urbanas passem, mais uma vez, a estarem sob o controle
dos caciques partidrios, reproduzindo o modelo do segundo governo
FHC. Quanto aos recursos do FGTS, tambm possvel que ocorra
um afrouxamento das medidas destinadas a ampliar o gasto em habitao e saneamento, e que esse recurso venha, novamente, a ser disputado pelo setor rentista.
Tudo isso so hipteses. Mas, o que parece mais claro que a
oportunidade de construo de uma poltica de desenvolvimento
urbano de longo prazo, pautada em princpios de universalidade,
de democracia e de reduo das desigualdades, que se desenhava no
mbito do SNHIS, parece agora bastante distante.
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49

C aptulo 1

O que o indicador indica? O deficit habitacional


no Brasil e as disputas em torno de sua
elaborao, em meados dos anos 1990
Endyra de Oliveira Russo

Introduo
As estatsticas pblicas podem ser tomadas como meio de
conhecimento, discutindo-se sua exatido ou pertinncia quanto ao
fenmeno social a ser apreendido. Podem, no entanto, ser vistas como
objeto do conhecimento quando passam a ser observadas, de maneira
principal, as condies sociais de existncia dos conceitos e medidas
que embasam a forma de mensurao do problema social identificado,
adotando-se, dessa maneira, uma abordagem sintomtica ao invs de
crtica, conforme sistematiza Besson (1995).
Este trabalho buscou abordar o indicador deficit habitacional, a
partir dessa segunda tica. Elaborado pela Fundao Joo Pinheiro
para o governo federal em meados da dcada de 1990, tal indicador
tinha como finalidade orientar as definies da poltica nacional de
habitao em contexto de restruturao institucional do setor. Ao
descrever uma trajetria de construo deste indicador social, pde-se
observar as disputas travadas tanto no campo das pesquisas estatsticas
quanto naquele da poltica habitacional. Verificou-se, por um lado, o
quanto esta construo conceitual est condicionada s caractersticas
(e limitaes) dos dados estatsticos, de abrangncia nacional, disponveis ocasio, que refletem, por sua vez, o resultado de lutas histricas
pelo desenvolvimento do conhecimento, determinado pelas prioridades pblicas de cada momento histrico. Reconheceu-se, por outro
lado, o quanto essa metodologia oficial internaliza, nas opes operatrias efetuadas pelos responsveis pela sua elaborao (estatsticos
ou cientistas sociais), parte das disputas polticas e sociais presentes
no campo poltico da habitao, pela definio das prioridades de
alocao de investimentos.

50

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Foi possvel com isso, ainda de que de forma preliminar, configurar a relao proposta no arcabouo terico-metodolgico de
Bourdieu (1998; 2004) entre as disputas presentes na produo do
conhecimento e aquelas referentes distribuio dos recursos (sobretudo econmicos) da sociedade. A identificao de metodologias
alternativas oficial apresentadas poca por setores interessados
nos recursos pblicos permitiu aproximar o entendimento de que
a discusso metodolgica de indicadores pode delinear uma forma
de luta simblica - ou seja, transfigurada, nas prprias palavras de
Bourdieu (1998; 2004) das disputas materiais.
O texto est dividido em trs partes. Na primeira, busca-se construir a trajetria histrica do campo da estatstica habitacional e da
construo do problema habitacional como deficit. Na segunda, a
inteno verificar de que maneira o indicador informa a poltica
habitacional, e no caminho oposto, de que forma informado por
esta. Na terceira, ao apresentar a metodologia oficial e as alternativas a
ela identificadas no perodo, pretende-se apontar como a mensurao
do problema habitacional pode revelar interesses econmicos por trs
do propsito cientfico de exatido estatstica. Alm da consulta bibliogrfica e documental, as entrevistas realizadas foram fonte importante
de informao e reflexo para o entendimento aqui proposto, pelas
quais agradeo aos vrios entrevistados.

1. A formao do campo1 da estatstica habitacional


As estatsticas pblicas, como censos demogrficos, pesquisas
amostrais, registros administrativos etc. so importantes matrias
-primas para o diagnstico, anlise e monitoramento das condies
sociais e de vida da populao, servindo tambm para a formulao
de polticas e definio de investimentos, nas vrias escalas de governo
e setores da sociedade.
Para a transformao das estatsticas o dado bruto , em interpretaes empricas sobre a realidade necessria alguma contextualizao a partir de uma teoria social ou finalidade programtica. Das
A noo de campo desenvolvida por Bourdieu (1998; 2004) pode ser definida como um campo
de foras e de lutas no qual os agentes investidos de capitais lutam para transformar ou conservar
as posies e relaes estabelecidas no campo em estudo. Ela utilizada aqui, conforme proposto
por ele, como um instrumento analtico que faz com que se pense racionalmente, considerando
o conjunto de disputas que ocorrem simultaneamente na conformao do objeto.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

51

quatro etapas propostas por Jannuzzi (2006) para essa traduo quais
sejam: definio do conceito abstrato a que refere o indicador, especificao das suas dimenses, obteno das estatsticas pertinentes, e
combinao das estatsticas para a criao do indicador , a primeira e a
segunda admitem que o estatstico ou aquele com a funo de construir
o indicador leve em considerao sua formao terica ou julgamento
sobre o que deve ser priorizado. Os indicadores sociais espelham, dessa
forma, o que a viso de mundo dos tcnicos permitiu ver.
Besson (1995), na mesma direo, j afirmara que as categorias
estatsticas expressam, a priori, expressam os indicadores baseados em
certos consensos a respeito da realidade econmica, social, cultural
etc. Conforme destacou, a tcnica estatstica pressupe uma definio
operatria. Nas palavras do autor, o quanto requer um como: ()
o estatstico no se limita a contar; ele define (ou retoma definies
impostas), ele classifica segundo essas definies e, in fine, conta o
que classificou (p. 51). Por trs de todo o mtodo estatstico haveria,
portanto, um processo classificatrio, ou seja, por detrs de toda
informao estatstica produzida se encontra um modelo conceitual,
por meio do qual a realidade filtrada (p. 47). De fato, como demonstrara este autor, as estatsticas no teriam a capacidade de apreender
propriedades dos objetos, mas somente as qualidades percebidas por
aqueles (instituies ou organizaes) que as formularam.
No Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
a partir de 1937, o rgo oficial para elaborao das pesquisas estatsticas e coleta de dados em nvel nacional, sendo responsvel pela
definio do mtodo e do arcabouo conceitual desses levantamentos.
quem estabelece, portanto, uma viso (governamental) sobre a
sociedade, a partir da definio das variveis de investigao. Seus
produtos nmeros relativos populao, renda, produto nacional,
urbanizao, emprego, natalidade e outros so utilizados para apoiar
polticas setoriais e avaliar seus resultados, o que pode vir a criar ou a
limitar direitos e benefcios legais e financeiros para grupos, instituies e pessoas especficas.
Na opinio de Schwartzman (1997a), a agenda de rgos pblicos
de estatstica, como o IBGE, estabelecida a partir da combinao
de requisies do governo e de demandas sociais, alm dos conceitos
adotados por economistas, demgrafos e cientistas sociais e das metodologias desenvolvidas e testadas pelos estatsticos.
As agncias internacionais, como o Gabinete de Estatsticas da

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Unio Europeia, o Banco Mundial, e instituies semelhantes, tambm


contribuiriam na definio de padres de comparao e no estabelecimento de uma agenda comum em estatstica (SCHWARTZMAN,
1997b). Por estas razes, Schwartzman (1997a) acredita que a pluralidade de papis e de interesses esteja na prpria origem do campo das
estatsticas pblicas.
Exemplo disso, os questionrios das pesquisas nacionais so objeto
de disputas entre diversos setores. Por disporem de espao limitado
(se grandes demais, acabam por perder a preciso e o interesse dos
entrevistados) e estarem sujeitos manuteno das sequncias histricas, o contedo das variveis que so (ou deixam de ser) levantadas
revelam as prioridades definidas a cada momento como resultado das
disputas pela priorizao.
1.1. Da moradia salubre ao habitat as disposies internacionais
sobre habitao
Na concepo de Bourdieu (1998), necessrio um longo
processo coletivo de dar a conhecer e de fazer reconhecer certos
problemas como pblicos, ou seja, como objeto de tomadas de posio
oficiais. Por consequncia, os objetos reconhecidos pela cincia oficial
variam ao sabor das flutuaes da conscincia social do momento
(1998: 36). De acordo com a bibliografia sobre o tema, a questo habitacional constituiu-se gradualmente a partir da concepo da sade e
da transmisso de doenas que comeava a se desenvolver, tornando
a insalubridade das habitaes um problema pblico (ou de sade
pblica). Esse momento histrico coincide com os primeiros surtos
de urbanizao acompanhados de epidemias sanitrias em decorrncia do grande afluxo de trabalhadores do campo para a cidade,
em meados do sculo XVIII, como resultado da revoluo industrial.
O problema habitacional concebido como falta de habitao salubre
tem origem, portanto, no mbito do higienismo, que buscou instituir
critrios bsicos de normalidade e adequao a moradia higinica
a partir dos quais se poderiam classificar as construes existentes.
A quantificao estatstica do deficit habitacional passou a se referir
a todas as moradias classificadas como subnormais ou inadequadas
(CARDOSO, 1998).
As primeiras regulamentaes concernentes Sade Pblica
(Health Acts), que pretendiam regular o comportamento das famlias

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

53

na cidade e em suas moradias, datam da dcada de 1840. De acordo


com Birchall (2002), no entanto, seria de 1880, por exemplo, a primeira
Lei Habitacional inglesa (Housing of the Working Classes Act), que autorizava os governos locais a adquirirem e demolirem habitaes em
favelas, realojando seus moradores em novas e salubres habitaes2.
A associao entre qualidade da habitao e sade passou a
ser disseminada pelas agncias internacionais. Em 1936, formarase uma Comisso de Habitao dentro do Comit de Especialistas
em Meio Ambiente Saudvel (que viria a ser, em 1948, a Organizao Mundial de Sade - OMS). Os estudos publicados por este
Comit demonstravam a preocupao com aspectos de isolamento
trmico e acstico das habitaes, iluminao natural e artificial,
planejamento urbano, abastecimento de gua, coleta e tratamento
de esgoto (OMS, 1961).
A primeira Assembleia Mundial da Sade, em 1961, enunciara a
necessidade do controle na produo da habitao para garantir que
ela (I) fornecesse o menor nmero possvel de oportunidades para a
transmisso direta de doena, especialmente infeces respiratrias e
(II) incentivasse hbitos saudveis nos ocupantes. O documento desse
evento conferiu entendimento bastante amplo sade e habitao.
No que se refere sade, como um estado de completo desenvolvimento fsico, mental e bem-estar social e no meramente a ausncia
de doena ou enfermidade. J quanto habitao, como estrutura
fsica que fornece abrigo, mas tambm como ambiente residencial ou
habitat, literalmente: a estrutura fsica que o homem utiliza para o
abrigo e o entono dessa estrutura, incluindo todos os servios, instalaes, equipamentos e dispositivos necessrios ou desejados para o
bem-estar fsico, mental e social da famlia e do indivduo (OMS,
1961, p. 17, grifo nosso). Entre as recomendaes, no tocante s necessidades fsicas, encontravam-se itens claramente definidos com relao
altura do teto, tamanho dos quartos, meios de ventilao, etc. Em
termos menos exatos eram apresentados os requisitos de ordem fisiolgica, psicolgica e social, uma vez que o bem-estar estaria relacionado com os padres de distribuio social das riquezas socialmente
produzidas em cada sociedade (Idem, p. 13).
2
Essas definies teriam sido largamente incorporadas no Brasil, levando a iniciativas de
desinfeco dos bairros populares nas grandes cidades e demolio de habitaes populares,
sem que, na maior parte das vezes, a construo de casas se desse em nmero suficiente
(BONDUKI, 1998).

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

A criao da ONU, em 1945, possibilitara a constituio de organismos e agncias especializadas e a adoo de Convenes e Tratados
Internacionais especficos. Em 1976, teve lugar em Vancouver a primeira
Conferncia da ONU para o habitat que deu origem ao Programa e
Agncia Habitat (UN-Habitat), criados para monitorar a questo da
moradia nos diversos pases, sobretudo naqueles em desenvolvimento.
Importante enfatizar que a abordagem do problema da habitao era
tratada sob enfoques diferentes entre os pases desenvolvidos e aqueles
em desenvolvimento. Enquanto nos primeiros o tema era muitas vezes
a inadequao, em termos construtivos e locacionais, das habitaes
produzidas (desde 1930) em massa pelo Estado para alojar as famlias
com renda mais baixa, nos demais a questo era a precariedade das
habitaes localizadas em assentamentos sem infraestrutura, resultado
da rpida urbanizao e da pobreza urbana, a despeito do avano,
em termos econmicos, que se pronunciava nesses locais. Conforme
observa Jannuzzi (2006), na dcada de 1960, comearam
a se avolumar evidncias do descompasso entre crescimento econmico e melhoria das condies sociais da populao, e acentuavam-se as desigualdades sociais, coincidindo com a situao de crise do
Estado de bem-estar social nos pases desenvolvidos (p. 13).

A Declarao de Vancouver j estabelecera um conjunto de princpios voltados para a melhoria da qualidade de vida, que poderia ser
alcanada por meio da distribuio mais equitativa dos benefcios do
desenvolvimento econmico, dando nfase, por exemplo, na urgncia
da regulao do uso da terra, j levantado na ocasio (ANTONUCCI
et al., 2009).
A Conferncia de 1976, como a realizada em 1996, teve grande
influncia na incorporao das demandas sociais na definio do
problema habitacional, mostrando uma evoluo no tratamento da
questo. Para Antonucci e outros autores (2009), o carter distintivo
do enfoque de 1976 em relao Conferncia subsequente repousava
justamente no destaque dado antes ao controle do poder pblico sobre
os processos econmicos e sociais, fundamentado em um discurso
ideolgico desenvolvimentista que acenava para as possibilidades de
um crescimento econmico mais equilibrado atravs do planejamento
(s. p.). Maricato (2006) relata que, diferentemente, a tnica de 1996
passara a ser a das parcerias e da participao social (com a criao

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

55

de uma esfera pblica no estatal), alm da controversa questo da


reduo do Estado como regulador do meio urbano.

Nessa nova ocasio, em Istambul, seriam adotados temas


globais emergentes, visando o estabelecimento de programas
e planos de ao (uma agenda3) para direcionar a atuao dos
organismos e agncias especializadas. Rolnik e Saule Jr. (1996)
ressaltam que a prpria dimenso dos problemas urbanos, fruto
da urbanizao acelerada em todo o planeta, teria trazido, ao
longo daqueles 20 anos, novas questes para a II Conferncia
Habitat.

Conforme relatou Arajo4 autora, a UN-Habitat pode ser


considerada pioneira na sistematizao de indicadores urbanos em
nvel mundial. Iniciado em 1991, o Programa de Indicadores de
Habitao se tornou, em 1993, um Programa de Indicadores Urbanos
de forma mais ampla, por meio do qual se produziram dois grandes
bancos de dados - Base de Dados Global URBAN I e II -, um para a
Conferncia de 1996 e outro para a Habitat II + 55.
Desde o evento em Istambul, os membros das Naes Unidas e
demais parceiros se comprometeriam a dar continuidade ao monitoramento das condies urbanas globais e tambm em seus prprios
pases, bem como a apresentar relatrios peridicos, com foco nos
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, particularmente na Meta
11, qual seja: Melhorar substancialmente at 2020 as condies de
vida de pelo menos 100 milhes de pessoas que vivem em favelas.
A estrutura de indicadores proposta pelo rgo revela o vasto
espectro dado ao diagnstico: um conjunto de indicadores-chave, dados
qualitativos e indicadores extensos, que poderiam ser agrupados entre
aqueles obtidos a partir dos Censos e de Pesquisas Domiciliares Nacionais (incluindo censos de sade e sondagens de indicadores mltiplos) e
aqueles a serem alcanados a partir de outras fontes (registros e estudos de
instituies governamentais, comits de habitao e agncias, empresas
3
A Agenda Habitat foi uma plataforma de princpios que deviam ser traduzidos em prticas
que contribussem para o objetivo global das Naes Unidas de reduzir a pobreza e promover o
desenvolvimento sustentvel. Os pases, entre eles o Brasil, comprometeram-se a implementar,
monitorar e avaliar os resultados do seu Plano Global de Ao.
4
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo arquiteta-urbanista, formada em direito e psgraduada em cincia poltica. , desde a dcada de 1990, consultora legislativa da Comisso de
Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional (CDU), e teria participado, como representante
desta Comisso, nos debates promovidos pelo Comit Preparatrio do evento.
5
A Habitat II+5 foi realizada em 2001, em Nova York, com o objetivo de acompanhar o que tinha
ocorrido no intervalo de cinco anos aps a Conferencia de 1996.

56

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

estatais, instituies financeiras, polcia, ONGs, ou o uso de estimativas


de pequenos grupos de especialistas), que deveriam versar sobre: (i) a
promoo da segurana jurdica da posse, (ii) promoo do direito
moradia adequada, (iii) a promoo do acesso equitativo terra, (iv) a
promoo da igualdade de acesso ao crdito e (v)a promoo do acesso
a servios bsicos (UN-HABITAT, 2004).
Essa discusso internacional aparece refletida, mesmo que parcialmente, no desenvolvimento das estatsticas locais dadas as disposies
prprias ao tema da habitao em mbito nacional, como se ver a
seguir.
1.2. O desenvolvimento da estatstica habitacional no Brasil
A produo e a oferta de dados estatsticos dependem de um
conjunto de disputas quanto aos resultados das pesquisas e sua importncia na resoluo dos problemas pblicos (JANNUZZI, 2006). Para o
estatstico Luiz Antnio de Oliveira6, como no passado a questo habitacional era resolvida localmente, o mandonismo no requisitava
polticas mais objetivamente informadas, no havendo, dessa forma,
demanda de informaes ao IBGE. Segundo ele, a presso demogrfica e social nas cidades que teria obrigado o Estado, a partir dos
anos 1960, a reagir:
As Regies Metropolitanas de So Paulo e do Rio de Janeiro
estavam se expandindo e outras, como as de Belo Horizonte,
Salvador, e Recife estavam se formando e isso, juntamente com o
rebaixamento salarial dos anos do milagre econmico, criava um
foco de tenso social (informao verbal).

Assim, para o entrevistado, a questo da habitao teria aparecido para o IBGE como vinculada rpida expanso urbana e metropolitana e necessidade de informao para subsidiar as polticas
pblicas, e conter a insatisfao da populao.
O primeiro Censo moderno no Brasil seria realizado em 1940 e,
de acordo com Jannuzzi (2006), procurando seguir as recomendaes
dos organismos internacionais no sentido de garantir melhor captao
dos dados e comparabilidade dos resultados. Bonduki (1998) ressalta
6
Luiz Antnio de Oliveira, do Departamento de Populao e Indicadores Sociais do IBGE, em
entrevista para a autora.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

57

que, embora continuasse presente, a questo sanitria teria passado


para o segundo plano nos debates sobre habitao social no contexto
nacional-desenvolvimentista da era Vargas (1930-1945). Essa passara
a ser vista como condio bsica de reproduo da fora de trabalho
e, portanto, como fator econmico na estratgia de industrializao
do pas, alm de elemento de formao ideolgica, poltica e moral
do trabalhador, decisiva na criao do novo homem e do trabalhador-padro que o regime queria forjar. Para este autor, a moradia
havia se tornado multidisciplinar, ampliando-se o diagnstico sobre as
condies habitacionais como tambm a elaborao de propostas que
levavam em conta aspectos fsicos, institucionais, urbansticos, econmicos, jurdicos, sociais e ideolgicos da questo. Nos Censos nacionais
at 1960, contudo, as variveis referentes habitao limitavam-se ao
acesso a servios pblicos de gua, esgoto e iluminao eltrica, e com
relao ao domiclio, sua espcie, estrutura, condio de ocupao,
nmero de cmodos e de dormitrios.
Com os militares, a partir de 1964, as polticas urbanas (habitao e saneamento) passaram a ser centralizadas no Banco Nacional
de Habitao (BNH), criado em 1966 para coordenar o ento institudo Sistema Financeiro de Habitao (SFH)7. O regime ditatorial
implantado teria permitido maior influncia do governo nas prioridades do IBGE. Na dcada de 19708, quando a populao urbana
brasileira excedeu a rural, houve a institucionalizao da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), por exemplo, nas quais
as famlias responderiam questionrios mais detalhados, possibilitando a obteno de maiores informaes sobre seu modo de vida e
condies de habitao. Em 1970, o IBGE realizou o primeiro Censo
Predial (nunca mais editado), que permitiu o conhecimento de todo
o patrimnio edificado no territrio nacional. Com o apoio e suporte
financeiro do BNH, na PNAD de 1977, o Instituto editou suplemento
sobre habitao, levantando informaes adicionais, tendo sido utilizadas na elaborao do Diagnstico Habitacional pelo BNH.
Com este documento, lanado em 1978, o Banco objetivava construir e testar ndices para o clculo do dficit atual e da projeo do
dficit habitacional bruto. Para o BNH, o deficit habitacional era uma
7
O SFH, sob a gesto BNH, foi estruturado com os recursos gerados pela criao, em 1967,
do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, somados s poupanas voluntrias do Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).
8
O BNH editou, em 1970, o Plano Nacional de Habitao e, no ano seguinte, o Plano de
Habitao Popular.

58

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

medida de domiclios deficientes quanto s caractersticas fsicas, de


infraestrutura e equipamento, bem como de domiclios com alta
densidade de ocupao. As deficincias seriam avaliadas com base
em um padro mnimo, cujas condies de salubridade e higiene
respeitariam os critrios estabelecidos pela OMS. Os domiclios que
no atendessem a esses requisitos seriam considerados subnormais
(BNH, 1978).
Entre as variveis levantadas estavam o nmero de habitaes,
classificadas segundo a sua natureza; tipo de construo; materiais
predominantes utilizados para piso, parede e cobertura; infraestrutura sanitria de abastecimento de gua e energia eltrica; coleta de
lixo domiciliar; situao do lote quanto aos aspetos de inundao e
drenagem; utilizao unifamiliar ou multifamiliar das moradias, e utilizao do espao residencial. As anlises propostas pelo Banco versavam
sobre o dimensionamento do deficit habitacional, sua caracterizao e
projeo a curto prazo; aspectos demogrficos (distribuio espacial,
composio por sexo e idade e migraes); aspectos socioeconmicos
(nveis de renda familiar e per capita, distribuio da renda, composio
setorial do emprego e nvel educacional); indicadores do mercado habitacional de compra, aluguel e construo de imvel a curto prazo; e
grau de familiaridade com o SFH9 (BNH, 1978, grifo nosso).
Propunha, ainda, identificar as pretenses das famlias em realizar
transaes imobilirias10, o que era necessrio para o prognstico
da situao habitacional, bem como para o planejamento de investimentos (...) [e para] situar os programas de atuao por faixa de
poder aquisitivo (BNH, 1978, p. 8), e incorporava as recomendaes
dos organizamos internacionais ao reconhecer, alm do deficit habitacional, a parte das deficincias que poderiam ser sanadas ou recuperadas por meio da melhoria nas habitaes ou nos servios urbanos,
considerada parcialmente inadequada. Nessa poca, o prprio Banco
passou a desenvolver polticas alternativas, como o Programa de
Lotes Urbanizados, embora no recebessem o mesmo volume de
9
A inteno era saber o grau de conhecimento sobre os programas de aquisio da casa prpria
e de lotes urbanizados. O BNH possua uma srie de publicaes didticas destinadas a informar
a populao, por exemplo, sobre as alteraes referentes atualizao monetria e correo das
parcelas.
10
Se referem s famlias que nos prximos 12 meses pretendiam efetuar alguma transao
imobiliria, classificadas de acordo com a condio de acesso aos domiclios em que residem e
os quais gostariam de adquirir, construir ou alugar, especificando-se o local, a finalidade, o tipo,
o nmero de dependncias e a rea da habitao pretendida, assim como o comprometimento
financeiro que os pretendentes declaram poder ter com habitao (BNH, 1978: 8).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

59

investimentos que as polticas tradicionais de produo massiva por


construtoras.
Entretanto, o Diagnstico no teve continuidade, nem sequer
chegou a ser calculado em 1978, embora tenha lanado as bases (em
termos das variveis a serem levantadas pelo IBGE) e utilizadas pelos
estatsticos nas anlises habitacionais. Em certa medida, isto foi o que
estabeleceu os agrupamentos ou categorias de anlise, posteriormente
adotados pela Fundao Joo Pinheiro e demais.
no Censo realizado imediatamente aps esse documento que
se verifica uma ampliao de variveis sobre domiclios, incorporando
parte daquelas utilizadas na PNAD 197711. Porm, no decorrer da
dcada de 1980, a crise fiscal fez com que o IBGE e outras tantas estruturas burocrticas do governo federal fosse atingido. Com a desestruturao do setor habitacional aps a extino do BNH, em 1986, a
demanda por informaes habitacionais direcionadas ao IBGE teria se
tornado menor e mais esparsa, causando, conforme observou Oliveira
(informao verbal) um vcuo de demanda, que ajudou a produzir
uma lacuna no levantamento das informaes ()[que] simplesmente
no avanaram12.
A despeito disso, segundo Jannuzzi (2006), os Censos e as PNADs
teriam sido realizados regularmente com escopo temtico cada vez
mais abrangente, sendo o Censo brasileiro um dos mais detalhados do
mundo (p. 41). Com relao s PNADs, Massena (2002) argumenta que
a dcada de 1990 teria sido profcua no levantamento de novas informaes sobre as caractersticas da estrutura dos domiclios (durabilidade,
ocupao, titulao, tamanho, funes) e sobre servios urbanos e bens
durveis13. Para essa pesquisadora, uma crescente utilizao dos dados
da PNAD se deveu ao surgimento de novos modelos e criao de
novos indicadores habitacionais, como aqueles utilizados para alimentar
o sistema internacional de indicadores urbanos da UN-Habitat. ,
Passam a ser tambm identificados os domiclios sem acesso a banheiro, alm dos materiais de
piso, teto e cobertura, conforme sistematizao de Cavenaghi (2010).
12
Esse mesmo entrevistado descreve o processo de desmonte, identificado ainda no incio dos
anos 1990: [esse perodo] teria sido especialmente complicado para o IBGE, pois ocorreram
vrias demisses, com quase duas mil pessoas postas em disponibilidade s vsperas do Censo
de 1990 que, por conta disso, s pde ser realizado em 1991.
13
Em 1992, por exemplo, haveria um acrscimo significativo no nmero de quesitos sobre
domiclios. Se at 1990 existiam 18 quesitos, em 1992 eram 12 e no final da dcada, 32 quesitos,
contudo, pouco mais de 1/3 dos 32 quesitos da PNAD 2001 diziam respeito aos bens durveis
(telefone, fogo, geladeira, TV, freezer, radio, filtro, mquina de lavar, microcomputador)
(MASSENA, 2002).
11

60

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Alm do tamanho dos questionrios, as pesquisas dos Censos


e PNADs tm limitaes intrnsecas, pois seu preenchimento autodeclarado pelos entrevistados, e suas variveis tm formato operacional (nominal), diferentemente do contedo real (ou terico) que
pretendem os demandantes de informao. Mesmo assim, e embora
em contexto de descentralizao administrativa aps a Constituio
de 1988, essas pesquisas eram a principal fonte de informao para as
polticas, inclusive em mbito local, uma vez que os demais cadastros
e registros administrativos pblicos geralmente no possuem plena
confiabilidade ou cobertura abrangente (JANNUZZI, 2006). Por essa
razo, foram utilizadas de forma exclusiva para o clculo do deficit
habitacional nacional.
1.3. Nacional x Internacional
Segundo Schwartzman (1997b), apesar da constante presso
internacional na direo da padronizao, um exame mais detalhado
mostra uma ampla gama de variaes no modo como os rgos de
estatstica locais respondem s demandas de seus diferentes clientes
e comunidades profissionais. No Brasil, um dos aspectos principais,
com impacto importante o clculo do deficit habitacional, se refere ao
conceito de famlia utilizado pelo IBGE.
A recomendao da ONU que fosse utilizado como unidade
primria de recenseamento o conceito de hogar ou household (unidade
domstica), que identifica pessoas, ou indivduo, que se agrupam para
satisfazer necessidades de alimentos e outros bens essenciais para a
vida (ONU, 1998; 2007; 2010). Nos Censos brasileiros (at 2010) foi
adotado o domiclio como unidade censitria. Embora a definio de
domiclio utilizada por ambas instncias seja similar14, esse fato gera
discrepncia numrica relevante em relao contagem das famlias.
Segundo Cavenaghi (2010), o agrupamento proposto pela ONU
adota a noo fundamentada nos rendimentos, posses e consumo.
No caso brasileiro, a famlia parental, com vnculos de reproduo
baseados em consanguinidade, adoo ou conjugalidade, seria dominante, justificando a priorizao do vnculo no econmico. Em
decorrncia dessa concepo, desde 1960, a contagem das famlias
Domiclio o local estruturalmente separado e independente que se destina a servir de
habitao a uma ou mais pessoas, ou que esteja sendo utilizado como tal.

14

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

61

brasileiras tem sido cada vez mais fragmentada15, gerando aumento


do nmero do deficit habitacional em funo da incluso das famlias
que coabitam com a famlia principal em domiclios particulares
permanentes (conviventes)16.
Se para a coleta de informaes o conceito de famlia adotado pelo
IBGE aquele que torna a operao censitria mais correta possvel,
este no deveria ser utilizado para estudos especficos sobre comportamentos familiares, explica Rodriguez (1999 apud CAVENAGHI, 2010).
Isso tem sido uma das principais crticas da demografia metodologia
adotada no Brasil, que no leva(va)17 em conta as diferentes pretenses, arranjos familiares, etapas de vida etc., acarretando um deficit
nacional razoavelmente mais elevado do que o de outros pases, alm
de revelar a inexatido de certas comparaes internacionais (CAVENAGHI, 2010).
Para Schwartzman (1997b), so diversas as razes que levam
resistncia padronizao, sendo a mais imediata aquela oriunda da
necessidade de se obter os recursos para a realizao do trabalho.
Segundo ele, se os nmeros produzidos por uma instituio so
adotados por todos, essa instituio ir conseguir os recursos e o
apoio para continuar seu trabalho, enquanto outras iro se eclipsar
(p. 14). Esse apoio depende da legitimidade desta instituio e dos
interesses nos nmeros por ela apresentados, uma vez, por exemplo,
que diferentes estimativas de distribuio de renda podem levar a diferentes polticas de investimento e de alocao de recursos por parte
dos governos. Portanto, a tendncia para a unificao no acontece
sem tenses, uma vez que est sempre em jogo quem ir estabelecer
Em 1960, foram diferenciadas as famlias conviventes parentais das no parentais, essas
ltimas passando a responder um formulrio diferente. No Censo de 1970, a famlia convivente
passaria a ser tratada com questionrio diferente mesmo quando aparentada. Com isso, teria
havido um aumento significativo do nmero de famlias recenseadas em relao ao nmero
de domiclios recenseados. Mas, este aumento seria na verdade somente devido a mudanas
na forma de enumerar as unidades primrias no Censo e no um aumento real no nmero de
famlias em comparao com o nmero de domiclios (CAVENAGHI, 2010, p. 13). No Censo
seguinte, de 1980, as famlias conviventes foram recenseadas no mesmo questionrio da famlia
principal, mas no impediu que continuassem a ser computadas como conviventes, por meio de
verificaes ex-post.
16
Famlia nica o ncleo familiar da pessoa responsvel pelo domiclio com apenas uma famlia.
J famlias conviventes so os demais ncleos familiares em um mesmo domicilio.
17
Em 2007, aps intenso processo de convencimento pelo Ministrio das Cidades (criado em
2003), o IBGE teria inserido na PNAD pergunta sobre os motivos da coabitao, o que teria
podido reduzir em at 40% esse componente do deficit, excluindo-se dele a coabitao voluntria.
Esse recurso permitiu uma estimativa preliminar, uma vez que a pergunta no foi efetuada nas
edies posteriores.
15

62

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

os padres e controlar o processo de produo e avaliao de dados


(p. 23).
De acordo com o demgrafo Jos Eustquio Alves18, a mensurao do problema da habitao na forma de dficit seria de fato uma
construo poltica, que teria ocorrido, sobretudo na Amrica Latina,
visto que em pases da Europa e dos Estados Unidos no adotada
essa metodologia. Tal construo, diz ele em entrevista para a autora,
remete noo de que o Estado vai interferir para resolver o problema
construindo casa. A questo, segundo ele, poderia ser encarada de
forma diferente, sugerindo considerar, por exemplo, que tem sempre
gente saindo de casa, mudando de casa, ento o que existe um
mercado imobilirio. A trajetria da construo do problema estaria,
portanto, bastante identificada com a prtica (muitas vezes paternalista) das polticas pblicas de habitao no Brasil. Embora indicadores (e programas) mais prximos lgica do mercado tivessem sido
elaborados, eles no se tornaram predominantes, mesmo em contexto
poltico (neo)liberal.

2. A funo poltica do indicador deficit habitacional


Fernando Henrique Cardoso (FHC) assumiu a Presidncia da
Repblica aps o trmino do mandato de Itamar Franco (1992-1994),
vice de Fernando Collor de Mello (1990-1991), cujo mandato foi interrompido por um processo de impeachment devido a irresponsabilidades na gesto econmica de forma geral. Collor se elegera com uma
plataforma radical, prometendo a construo de quatro milhes de
unidades habitacionais (MAS/SNH, 1991 apud VALENA; BONATES,
2009). De acordo com Jannuzzi (2006), a cincia que produz as estatsticas est influenciada pela disputa entre as solues possveis. Narrar
o trato historicamente dado pelo poder pblico questo habitacional
ajuda a configurar os condicionantes polticos da elaborao do indicador oficial para a habitao, em meados de 1990.

Jos Eustquio Alves demgrafo, professor e pesquisador da Escola Nacional de Cincias


Estatsticas (ENCE) do IBGE, e concedeu entrevista para a autora.

18

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

63

2.1. Habitao e populismo19


Conforme sugere Bonduki (1998), durante a Era Vargas, todas
as questes econmicas se tornariam preocupao pblica. Neste
perodo, autoritrio e populista da histria do pas, o problema
da moradia emergiria como aspecto crucial das condies de vida
do operariado. No s porque absorvia porcentagem significativa
dos salrios e influa no modo de vida e na formao ideolgica
dos trabalhadores, mas porque a crise habitacional de 1940 afetara
importante parcela da classe mdia, grande formadora da opinio
pblica (p. 76).
O recurso habitao teria ocorrido tambm no governo de
Gaspar Dutra (1946-1951), mas para compensar o seu conservadorismo (BONDUKI, 1998) comprometido com setores da Igreja. De
acordo com Melo (1991), Dutra teria proposto a construo de 100 mil
casas populares, buscando articular um consenso entre as demandas
populares (habitao e emprego) e empresariais, especialmente da
indstria de construo civil.
Contudo, seria ao longo do regime militar (1964-1985) quando
se teria produzido, por ao direta do estado, o maior nmero de
unidades habitacionais. Para Draibe (1994), tratava-se da primeira
iniciativa efetiva de uma poltica habitacional de mbito nacional. Em
meio forte crise de moradia, e buscando angariar o apoio da base
de sustentao do populismo afastado do poder, o SFH deveria estruturar a construo habitacional em moldes capitalistas. O papel econmico desta poltica que dinamizou a economia, gerando empregos
e fortalecendo o setor da construo civil se transformara num dos
elementos centrais daquela gesto. Esse potente instrumento social, no
entanto, no sobreviveria em meio descontrolada ascendncia inflacionria e abertura democrtica, nem mesmo s tentativas (um tanto
populistas tambm, de reajustes das parcelas de financiamento) para
restabelecer o Sistema tomadas pelo governo Jos Sarney (1985-1990)
(KOURY, 2013).
Fernando Collor vinculou a pasta habitacional ao Ministrio da
Ao Social por ele criado. O Programa de Ao Imediata para HabiA ideia de populismo utilizada aqui no se refere a uma doutrina precisa, mas a uma sndrome
conforme proposio de Bobbio (2007). Ou a um estado de compromisso, na definio de
Weffort (1980); a uma relao direta entre povo e liderana (SHILS apud BOBBIO, 2007). Uma
frmula poltica cuja fonte principal de inspirao e termo constante de referncia o povo,
considerado como agregado social homogneo (BOBBIO, 2007, p. 1980).

19

64

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

tao (PAIH), com vistas a dar rpida visibilidade ao governo, previa


a construo de habitao social por empresas privadas e a descentralizao de sua implementao, integrando a sociedade civil, alm
de outros agentes promotores anteriores (VALENA, 2007, p. 393).
Na verdade, uma forma de flexibilizar o controle dos critrios antes
fixados pelo BNH de forma objetiva , para alocao dos recursos e
atendimento a estados e municpios, ao que passou a viger como um
acordo tcito de troca de favor, verdadeiro mercado conhecido como
sistema MAS/CEF (Idem, p. 393). J nos primeiros dias de governo,
Collor havia protocolado no Congresso Nacional uma centena de
projetos de lei. A depender do poder ou da disposio do pretendente
(deputados, prefeitos e/ou mesmo empreiteiros) em desembara-los,
recebia uma sinalizao verde, amarelo ou vermelho, com o qual
poderia ter sua proposta aceita ou no pela Caixa Econmica Federal
(CEF, ou CAIXA). Alm disso, cada uma das etapas de aprovao dos
projetos estava sujeita ao trfico de influncia.
Para a execuo da meta do PAIH e dos outros programas habitacionais institudos, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(FGTS)20, criado pelos militares como base do SFH, passou a ser a fonte
quase exclusiva de recursos. O uso indiscriminado de suas aplicaes,
que permitiam taxas de juros abaixo do mercado, acabou sobrecarregando a capacidade de financiamento do fundo, cujos investimentos
sociais deveriam se concentrar nas famlias trabalhadoras de renda
mdia ou baixa. A Ministra da Ao Social, Margarida Procpio (da
o nome Margaridao dado ao episdio), ex-secretria da ao social
de Collor no governo de Alagoas, justificava tal medida com base em
nmeros inflacionados. Segundo ela, em entrevista citada por Valena
(2007), o deficit habitacional brasileiro era de 10 milhes de moradias.
Como lembra Joffily21, os debates poca giravam em torno
da questo do deficit qualitativo e quantitativo, sendo que muitos
opinavam com base em sua percepo pessoal. Fato que cada setor
ou segmento apresentava um nmero diferente como sendo a carncia
habitacional: o Brasil te[ria] quinze milhes, dez milhes de unidades
deficitrias (...) algo fora de propsito, [que] fazia com que ningum
Criado no mesmo ano do Sistema Financeiro da Habitao, era um fundo de contribuio
compulsria de trabalhadores e empregadores, espcie de compensao pela perda da
estabilidade trabalhista.
21
Ireneo Joffily economista. Trabalhou no BNH, e aps a extino desse rgo, no Ministrio
do Trabalho (setor de habitao), pelo qual atuou no CCFGTS. Trabalhou tambm na SEPURB,
na SEDU e no Ministrio das Cidades.
20

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

65

levasse a srio [tal indicador] (FJP, 1995, p. 9), impedindo a utilizao


do dado de forma operacional nas aes governamentais.
O resultado da atuao de Collor no setor, acrescida do fracasso
dos seus planos econmicos, gerara restrio no uso do FGTS em
exerccios futuros, alm de inmeras unidades no concludas (cerca
de 200 mil), vrias outras concludas sem compradores (cerca de 50
mil), e problemas nas condies de retorno dos financiamentos. Tanto
o FGTS quanto a CEF, suspeita de corrupo, ficaram sob investigao
(VALENA, 2007).
Seu sucessor, Itamar Franco, procurou estabelecer medidas
importantes de ruptura com o governo anterior. Criou, por exemplo,
programa alternativo produo massiva de habitaes que utilizava
fonte de recurso no oneroso22, e deu incio contratao da Fundao
Joo Pinheiro23.
Na opinio de Valena e Bonates (2009), a eleio de Fernando
Henrique para a Presidncia da Repblica (1995-1998) teria sido
recebida com otimismo, pois se tratava de algum com sensibilidade
social, um intelectual internacionalmente reconhecido. Com a posse
de FHC esperava-se uma conduo poltica diferente, pautada pelo
universalismo de procedimentos na proposta analtica de Nunes
(2003). Para Goertzel (2002), essa gramtica era compatvel com a
personalidade e formao do novo presidente que, em suas mensagens
anuais ao Congresso, passou a imprimir um tom de um relatrio de
pesquisa social, cheias de dados estatsticos e explicaes acadmicas
(p. 263). Pode-se dizer que estava na moda o uso de indicadores,
como relatou a entrevistada Suely Arajo, para quem a palavra indicador no governo FHC era usada para tudo, na onda (sic) da reforma
gerencial.
2.2. Deficit e poltica habitacional em meados de 1990
Como Ministro da Economia de Itamar, FHC se capitalizara com
o sucesso do Plano Real no combate inflao. O cenrio poltico e
econmico encontrado era, no entanto, desfavorvel. Com a inteno
de dar tratamento mais tcnico ao tema, criou a Secretaria de Poltica
22
O Programa Habitar Brasil, com componentes de urbanizao e desenvolvimento institucional,
realizado com recursos do Oramento Geral da Unio, depois continuado por FHC e Lula.
23
Itamar fez sua poltica em Minas, enquanto a FJP ficou conhecida por ser responsvel por
calcular os ndices de inflao e custo de vida do Estado de Minas Gerais.

66

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Urbana (SEPURB), vinculando-a ao Ministrio do Planejamento e


dando continuidade contratao do estudo para o clculo oficial do
deficit habitacional. Para Maricato (1998), o fato de a gesto habitacional estar ligada ao Planejamento, e no a um rgo de assistncia
social, demonstrava o reconhecimento da correta dimenso e importncia econmica da questo. A SEPURB passou a pautar sua atuao
no saneamento e reestruturao do FGTS, utilizando seus recursos a
partir dos princpios de conteno de risco, preservao das reservas
e rentabilidade dos ativos, sob o controle mais estrito do seu Conselho
Curador (CARDOSO; LAGO, 2015).
A realizao pela Fundao Joo Pinheiro FJP, entidade de
pesquisa reconhecida no campo das estatsticas pblicas -, do estudo
para a metodologia do deficit habitacional teria propiciado espao
interno ao governo para algum debate sobre o tema. A necessidade
de lanar uma nova poltica habitacional (divulgada em 1996), de criar
novos programas para uso dos recursos do FGTS, como tambm a
proximidade da realizao do evento Habitat II, teriam motivado a
realizao do diagnstico.
Vera Ribeiro24 relatou que teriam sido realizadas poucas reunies
com pesquisadores ou consultores externos ao governo para a discusso
dos conceitos que embasaram a definio do indicador. Nas palavras
da entrevistada,
uma primeira [reunio] aps a apresentao do primeiro relatrio
da FJP, que contou apenas com uma comisso interna ao governo,
mas na qual se definiu o conceito do dficit habitacional; e uma
segunda, aps o lanamento do Censo Demogrfico de 2000, j
com um grupo ampliado de especialistas, quando se realizou a
primeira reviso do conceito, nas palavras da entrevistada (informao verbal).

Talvez pelo reduzido quadro de funcionrios25, ou pelo carter


pouco participativo do governo, a Secretaria no dispunha de canais
oficiais de interlocuo com a sociedade, reforando a queixa geral
Vera Ribeiro arquiteta e urbanista pesquisadora da FJP, da qual se afastaria para trabalhar na
SEPURB. Antes disso, foi assessora legislativa, tendo participado nas Comisses que tratavam os
temas urbano e habitacional.
25
De acordo com Eli Tatizawa, arquiteta que trabalhara desde o BNH nos rgo de habitao do
governo federal, em entrevista para a autora: eram trs ou quatro pessoas na SEPURB, nunca
foi muito mais do que isso.
24

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

67

quanto postura de FHC de certo insulamento burocrtico26. Prova


disso teria sido o fato de o Brasil ser o nico pas a apresentar
Conferncia da ONU de 1996 dois relatrios oficiais, um de autoria
do Comit Preparatrio coordenado pelo Ministrio das Relaes
Exteriores , e outro dos movimentos sociais, que inicialmente faziam
parte do Comit, mas que, com o aquecimento das discusses sobre o
Plano de Ao, passaram a ser cada vez mais distanciados da deciso,
fazendo com que, por iniciativa prpria, passassem a se reunir em
torno de outra proposta, esclarece Grazia de Grazia27 autora. A
divergncia principal teria sido o fato de o segundo ter carter reivindicatrio enquanto o primeiro ser meramente formal, um programa
de governo que no contemplava as reivindicaes sociais, segundo
a entrevistada.
No obstante essas divergncias, o indicador habitacional teria
incorporado parte do que seriam as diretrizes principais divulgadas
pelos organismos internacionais e tambm reivindicadas pelos movimentos de moradia28. O principal desafio metodolgico imposto
Fundao era a construo de um indicador capaz de medir as favelas
e assentamentos precrios. O acesso terra urbanizada e segurana
na posse, como se viu, eram temas centrais no debate sobre as polticas
habitacionais e um dos aspectos mais relevantes do Sistema de Indicadores Urbanos propostos pela UN-Habitat. No Brasil, essa bandeira j
vinha se desenvolvendo desde a dcada de 1960, mas ganharia fora
a partir de 1980, sobretudo aps as importantes iniciativas de urbanizao de reas ocupadas por famlias de baixa renda que haviam sido
implantadas, mesmo pelos governos ditos conservadores. A situao
habitacional nos pases menos desenvolvidos, do ponto de vista econmico-capitalista, era de tal forma grave que os recursos para as polticas de promoo de casas prontas seriam sempre insuficientes. Alm
disso, as polticas tradicionais no tinham conseguido atingir a populao de mais baixa renda, em geral, aquela que recorre a esse tipo de
soluo informal de moradia (CARDOSO, 2007).
Na definio de Nunes (2003), um processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra
interferncias oriundas do poder pblico ou de outras organizaes, ou seja, uma reduo das
arenas em que interesses e demandas populares podem desempenhar papel relevante.
27
Grazia de Grazia ps-graduada em planejamento urbano e regional. Representou o Frum
Nacional da Reforma (FNRU) Urbana no Comit Preparatrio da Conferncia Habitat II e na
delegao oficial do evento em Istambul.
28
Muito provavelmente em funo da participao do cientista poltico Sergio de Azevedo
prximo ao FNRU como consultor da FJP , quem teria dado o tom do relatrio, conforme
revelou Vera Ribeiro autora.
26

68

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Com o relatrio da FJP, divulgado em 1995, chegara-se concluso


de que o deficit habitacional brasileiro era da ordem de cinco milhes.
Mas a dimenso da inadequao dos domiclios era bem mais considervel, da ordem de 10 milhes, considerando-se apenas os critrios de
carncia e inadequao de infraestrutura. Verificava-se que o deficit se
concentrava no meio urbano (67%) e, neste, o maior componente era
a coabitao (77%), sendo a precariedade concentrada no meio rural
(68%). Ao mesmo tempo, 25% do deficit se encontrava nas Regies
Metropolitanas (RM) e mais da metade dele atingia famlias com renda
de at dois salrios-mnimos (SM). Quanto inadequao urbana,
demonstrava-se o carter fortemente localizado nas RM (mais de 40%,
com exceo da inadequao de infraestrutura, de carter disperso),
estando, por sua vez, distribuda majoritariamente entre aqueles com
at cinco salrios-mnimos (FJP, 1995).
O deficit habitacional e a inadequao de domiclios alm da
projeo demogrfica da demanda habitacional que constituam as
necessidades habitacionais, na proposta metodolgica da Fundao,
deveriam pautar as polticas habitacionais do governo federal no
tocante alocao de recursos para diferentes modalidades de
programas (produo de novas unidades ou urbanizao de assentamentos) e tambm na distribuio entre as Unidades da Federao
(UF), pois os resultados apresentados no relatrio permitiam que se
identificassem as localidades e suas respectivas carncias.
2.3. O CCFGTS e os programas habitacionais de FHC
O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), por ter
ficado anos sem poder efetuar novas contrataes, teria se capitalizado novamente. Seu Conselho Curador (CCFGTS) era o responsvel
pela aprovao das resolues que orientavam a gesto e a alocao
dos recursos para programas de habitao popular e infraestrutura
urbana. Para Schvasberg (1993), observar as disputas travadas no
mbito do CCFGTS permitiria apreender uma verdadeira expresso
didtica dos conflitos de interesse na sociedade (p. 89), configurando
um espao de interao, como identificado por Bourdieu (1998), o
lugar da atualizao da intercesso entre os diferentes campos, funcionando como um verdadeiro mercado de trocas simblicas, (...) um
mercado lingustico (p. 55). De fato, nas reunies desse Conselho
que se passou a utilizar efetivamente a proposta da FJP, e outras,

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

69

explicitando as divergncias quanto s metodologias e s prioridades


de investimento.
O CCFGTS teria funcionado at a extino do BNH como um
apndice do Banco, j que as presidncias de ambos coincidiam.
Composto por apenas quatro membros, era uma instncia a qual recorriam interesses sociais fragmentados. Extinto o Banco, o Conselho fora
desativado. Seria do final do governo Sarney a proposta de lei instituindo um conselho tripartite, formado por representantes das organizaes de trabalhadores, dos empregadores e do governo. Desde essa
retomada do Conselho Curador, a alocao territorial e programtica dos recursos do Fundo passariam a ser as questes-chave dos
conflitos entre os conselheiros, dividindo, por consequncia, burocracia estatal, parlamentares e polticos locais, ao mesmo tempo que
produzia alianas de interesses nessas distribuies (SCHVASBERG,
1993). A Resoluo n. 9 do CGFGTS, de 1989, j fixava critrios a
partir de indicadores relativamente rigorosos juntamente com dados
sobre arrecadao, populao, extenso territorial e demanda por
habitao popular e infraestrutura dos Estados, buscando conter (...)
os contrabandos e trficos de influncia caractersticos do perodo
nas palavras de Schvasberg (1993, p. 286). Isso no impedira, no
entanto, os desmandos de Collor.
Destinado a prover infraestrutura por meio de financiamento
a estados e municpios, o Pr-Moradia teria sido um dos primeiros
programas desenhados na gesto FHC, tendo como alvo reas
ocupadas irregularmente por famlias de baixa renda. Eli Tatizawa
ilustra a reao de alguns setores a esse programa:
a definio da poltica de urbanizao como prioritria gerou um
berreiro (sic) em todo o pas. Primeiro dos prefeitos, que no se
sentiam contemplados por no terem favelas em seus territrios.
Depois, de um setor muito especfico da construo civil, que o
da construo habitacional, que difere do setor das grandes obras
pblicas (informao verbal).

A SEPURB havia proposto ainda a instituio de programas cujo


formato visava viabilizar a solvncia da demanda habitacional e, assim,
resolver a produo de habitao pela lgica do mercado e da concorrncia, prevendo que as empresas reagiriam ampliando a oferta e a
qualidade das habitaes. Com as Cartas de Crdito Individual e

70

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Associativa (CCI, CCA) , pretendia-se, ademais, inibir a produo


sem consumidor ocorrida no perodo anterior. Ao no privilegiar (no
incio) o financiamento produo, se distanciava das orientaes
anteriores dos governos, sobretudo aquela consolidada pelo BNH.
Logo se verificou que o mercado de imveis usados que estava
sendo movimentado. Para os membros do Conselho (e, nesse caso,
alinhavam-se trabalhadores e empresrios), interessava, contudo, o
mercado de unidades novas, pois ampliavam o emprego e o consumo,
criando novas contribuies ao Fundo. Com isso, e em decorrncia da
presso, sobretudo da Cmara Brasileira da Indstria da Construo
(CBIC), que congrega as pequenas e mdias empresas do setor da
construo civil29, criou-se o Programa Apoio Construo, voltado a
financiar construtoras.
De acordo Lus Fernando de Melo30, representante da CBIC,
mesmo aps a divulgao da metodologia oficial continuavam ocorrendo no CCFGTS disputas sobre qual seria o maior deficit e sua localizao. No momento da alocao de recursos, diz ele, uma localidade
entendia que seu deficit deveria ser um, mas esse no era refletido no
dado oficial, e da discutia-se se o dado esta[va] correto, se era atual,
qual a metodologia etc. (...) ento, a disputa metodolgica acaba[va]
ficando na seara poltica. Talvez tenha ocorrido o que Schvasberg
(1993) interpretou poca de seu estudo como uma manifestao do
equacionamento do Estado (p. 295), isto , uma diluio da polmica,
em que os tcnicos que desenvolvem ou defendem uma metodologia
de clculo de indicadores de alocao ficam relativamente obscurecidos no debate.
Aps a reeleio de Fernando Henrique (1999-2002), a Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), ligada diretamente
Presidncia da Repblica, substituiu a SEPURB. Embora significasse,
em termos formais, maior importncia poltica para o tema, em
termos organizacionais o que se verificou foi um progressivo esvaziamento do corpo tcnico31. Para Cardoso e Lago (2015), a mudana
teria como principal finalidade atender necessidade de criao de
espaos de negociao com o Congresso em torno das emendas parla29
Segundo o entrevistado Ireneo Joffily, para quem a Carta de Crdito Associativa j havia sido
intentada no sentido de promover sindicatos e associaes, no entanto, a participao mais
intensa das incorporadoras traria o benefcio requerido do direcionamento da oferta.
30
Luis Fernando Melo Mendes economista e trabalha na CBIC. Concedeu entrevista para a
autora
31
Eli Tatizawa, em entrevista para a autora.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

71

mentares, que em sua maior parte referiam-se a investimentos em polticas urbanas. Na prtica, informou Quinder32, a SEDU teria sediado
um grande balco de atendimento relacionado s emendas. FHC
perdera muito de seu capital poltico nas barganhas pela reeleio33,
o que teria comprometido sua capacidade de gerenciar as maiorias
no Congresso (GOERTZEL, 2002). Embora as aes iniciais demonstrassem a tentativa de romper com a cultura do clientelismo como um
padro de troca conceito tambm utilizado por Nunes (2003), como
este autor nota , no Brasil, podem conviver formas sociais atrasadas e
modernas, em maior ou menor grau, dependendo do perodo.
A deciso macroeconmica do governo de restrio de investimentos em programas sociais acirrava ainda mais as disputas pelo uso
dos seus recursos do Fundo, que continuavam a ser praticamente a
nica fonte considervel de investimento em habitao. Embora as
discusses tcnicas sobre a poltica habitacional fossem baseadas em
critrios cientficos, o CCFGTS (e os programas habitacionais) continuava pautado por interesses polticos e financeiros, fazendo com que
se questionassem os dados oficiais. O setor empresarial da construo
civil, que se mostrava descontente, investiu em metodologias alternativas para o clculo do deficit habitacional que podem ser vistas, pelo
menos em parte, como uma forma transfigurada de disputa poltica
pelo indicador mais condizente aos seus interesses materiais.

3. Alternativas metodolgicas e seus agentes


Para Bourdieu (1998), as lutas simblicas so o cerne mesmo da
luta poltica: pelo poder de conservar ou de transformar o mundo
social, conservando ou transformando as categorias de percepo
desse mundo (p. 142). Como observa ele, a formao dessas categorias
est sujeita a toda uma disputa pela legitimidade, envolvendo o reconhecimento do pesquisador (ou da instituio ao qual ele est vinculado) tanto no campo acadmico ou cientfico, quanto nos campos34
32
Mirna Quinder Belmino Chaves arquiteta-urbanista. Trabalhou na SEDU e na SEPURB,
onde chegou a ser interinamente Secretria.
33
O movimento de barganha poltica teria ocorrido tambm nos espaos de negociao sobre
a aprovao de leis da poltica urbana. Nos anos 1990, alm da reforma institucional do setor
habitacional, estava em discusso a questo fundiria, fundamental para a viabilizao de
programas habitacionais (MARICATO, 1998).
34
Bourdieu (1998) mostra que os campos operam por homologia, ou seja, reproduz-se certa
equivalncia entre as estruturas de um e de outro; por isso, as posies que determinados agentes
ocupam em um campo tendem a legitim-lo em outro.

72

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

poltico, econmico e burocrtico uma vez que os ndices formulados


nos primeiros influenciam as decises tomadas nos demais, afetando,
pois, a distribuio dos recursos na sociedade. As decises metodolgicas no esto, portanto, isentas da historicidade do diagnstico
e da interpretao dos fenmenos da realidade, alm das presses
sociais existentes nos momentos de elaborao e deciso sobre os indicadores. Se verdade que no caso das polticas pblicas as solues
visualizadas e as especificaes dos programas decorrentes delas esto
determinadas, a priori, pelas limitaes do diagnstico e, em ltima
instncia, pelas limitaes dos conhecimentos cientficos aportados
pelas diferentes disciplinas acerca dos fenmenos sociais (JANNUZZI,
2006), verdade, tambm, que as classificaes prticas esto sempre
subordinadas a funes prticas, orientadas para a produo de efeitos
sociais (BOURDIEU, 1998).
A metodologia apresentada pela Fundao Joo Pinheiro associou
o conceito do deficit habitacional necessidade de construo de novas
unidades habitacionais para resoluo de problemas sociais acumulados at um ponto no tempo. Ela foi dividida em dois componentes:
a precariedade (formada pelos domiclios rsticos e improvisados) e
a coabitao (constitudo pelos cmodos alugados e cedidos e pelas
famlias conviventes). O primeiro componente significava a necessidade de reposio de estoque e a segunda de incremento deste.
A inadequao de domiclios refletia problemas de qualidade
de vida relacionados a especificidades internas do estoque, sem
efeito sobre o seu tamanho. Referiam-se s caractersticas fsicas e de
ocupao dos domiclios que poderiam ser resolvidas com polticas
alternativas ou complementares, envolvendo, principalmente, a instalao de infraestrutura e o melhoramento construtivo. Nessa dimenso
estavam includos os domiclios (prprios) com densidade excessiva
de moradores (mais de trs por cmodo); a carncia de servios de
infraestrutura (energia eltrica, abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio, coleta de lixo), e o nus excessivo com aluguel (mais de 30%
da renda mensal das famlias com at dois ou trs salrios-mnimos).
Um pressuposto fundamental dessa metodologia era quem casa
quer casa (FJP, 1995, p. 8). A casa prpria para a populao de baixa
renda mantinha-se assim como um paradigma. Os critrios para a definio da inadequao consideravam um padro mnimo, a partir do
qual foram estipulados critrios de qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas que a compunham, critrios de renda

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

73

e, ainda, critrios relacionados ao ambiente em que esta moradia se


inseria (CARDOSO, 2004).
Muitas crticas podem ser dirigidas s opes metodolgicas
adotadas: o deficit um indicador de estoque, portanto, no capaz de
captar alteraes na dinmica populacional ou impactos das polticas
implementadas; normativo (embora isso seja uma propriedade de
quase todo indicador), ou seja, estabelece afirmaes que podem no
ser verdadeiras para todos os contextos familiares (o que e verdade
particularmente com relao s famlias coniventes); composto, muitas
vezes reduzindo o entendimento complexo do problema habitacional
e das solues possveis. Alm disso, pode-se criticar o fato de no
agregar outras variveis censitrias na definio do problema (para
alm da renda e daquelas relacionados estritamente aos domiclios,
como a escolaridade, sexo, raa, emprego), que poderiam apontar
para a relao da habitao com outras polticas setoriais; deixando
de fora, por outro lado, importantes variveis que confeririam, pelo
menos parcialmente, outra dimenso ao deficit como os domiclios
vagos, por exemplo, que se computados, poderiam revelar um superavit de domiclios, conforme sugere Cavenaghi (2010).
No obstante consideraes dessa ordem, para Cardoso (2004), o
estudo de 1995 da FJP foi um trabalho extremamente relevante, pois
alm de ter dado abrangncia nacional ao indicador e possibilitado seu
acompanhamento anual (pelas PNADs), estabeleceu um conjunto de
indicaes metodolgicas que, com algumas modificaes, tem sido
adotado como referncia para a construo das polticas habitacionais no Brasil (p. 94). Seu mrito teria sido, portanto, o de enfrentar
claramente o debate metodolgico, discutindo, primeiro, os termos
da metodologia a ser utilizada para calcular o dficit, buscando construir categorias de anlise que refletissem, de forma mais aproximada,
as carncias da populao e, ainda, o estado atual dos debates acadmico e poltico (idem). A existncia (ou possibilidade) de uma metodologia oficial para definio dos investimentos pblicos parece realmente ter movimentando o campo de produo cultural.
3.1. Metodologias alternativas?
Para Bourdieu (2004), campo de produo cultural do qual as
instituies de pesquisa voltadas a um saber cientfico fazem parte
o espao de produo que detm o poder especfico, propriamente

74

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

simblico de fazer com que se veja e se acredite, de trazer luz


(...) experincias mais ou menos confusas (...) do mundo natural e
do mundo social (p. 176). Para este autor, como o mundo social
tambm representao e vontade, as representaes so tambm
enunciados performativos que pretendem que acontea aquilo que
enunciam (BOURDIEU, 1998, p. 118).
Pelo menos trs diferentes propostas foram identificadas como
alternativas ao que estava sendo delineado pelo governo federal: um
da Companhia Brasileira de Metalurgia e Minerao (CBMM), realizado em 1993; um conduzido por pesquisador do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), entre 1997 e 1998, e um ltimo, do Sindicato da Construo Civil de So Paulo SINDUSCON (SP), iniciado
em 1996 e com algumas edies subsequentes. Se os dois primeiros
tiveram motivaes diversas e particulares - como estratgia empresarial ou de disputa interburocrtica, embora podendo ser considerados
como parte de um movimento de convencimento do governo para um
certo tipo de investimento no setor habitacional, o terceiro apresentase como parte de uma disputa propriamente simblica pela legitimidade de falar sobre o problema, e influenciar as decises pela alocao
dos recursos pblicos.
Em todos os estudos, o indicador foi desenvolvido a partir das
variveis do IBGE, sendo o deficit habitacional correspondente
necessidade de construo de novas unidades e/ou inadequao
de domiclios devido a problemas relacionados a especificidades do
estoque, em geral, no acesso infraestrutura. No senso comum, o
primeiro corresponderia ao deficit quantitativo e o segundo, ao deficit
qualitativo.
A CBMM contratou a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
(FIPE), para a realizao do estudo Moradia no Brasil: Reflexes
sobre o problema habitacional brasileiro, cujo objetivo era divulgar a
experincia do Projeto Mutiro organizado pela Companhia, que havia
conseguido promover, com menor custo, a construo habitacional
para seus funcionrios, a partir da colaborao entre empresa e trabalhador35. O documento conclui que o exemplo da CBMM era algo a
ser seguido por outras empresas, permitindo gerar impactos no dficit
habitacional (PRADO; PELIN, 1993, p. 57). Reconhece, contudo, que
Experincia de construo de casas que abarcava parte de poupana dos empregados (50% do
terreno urbanizado), outra de mutiro (90 horas mensais) e uma terceira de financiamento pela
empresa (50% restante do terreno urbanizado)

35

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

75

no mercado empresarial do pas poucas empresas poderiam efetivar


tal experincia, recomendando, portanto, agregar ao trip um quarto
elemento: o poder pblico (idem, p. 57), que deveria prover parte dos
recursos.
Pela metodologia da FIPE, o deficit habitacional seria a somatria
de trs componentes: precariedade (domiclios rsticos, improvisados
e cmodos), coabitao (mais de uma famlia por domiclio) e inadequao dos domiclios (deficientes de infraestrutura de gua e esgoto).
Propunha, no entanto, que apenas um deficit alvo deveria ser objeto de
um plano de oferta de habitaes, pois parte do deficit total concentravase em rea rural, problema que seria atingido apenas por uma poltica
agrria, ao passo que a outra parte decorria da falta de investimento
em saneamento bsico e, portanto, tambm no resolvido pela oferta
de novas moradias. O deficit alvo, discriminado por renda e por custo
das habitaes, permitiria determinar a parcela da populao que
tinha capacidade de poupana (podia ser atendida exclusivamente
pelos mecanismos de mercado, desde que resolvido previamente o
problema de financiamento de longo prazo ao muturio) e, consequentemente, aquela que precisaria de subsdio. Mais do que chegar a
um nmero de unidades deficitrias, o estudo calculava o montante de
subsdio necessrio para a resoluo do problema pelo mercado. Enfatizava, assim, a valorizao do investimento em habitao popular por
meio de subsdio pblico, o qual promoveria o acesso da populao
de baixa renda ao mercado imobilirio. Propondo, dessa forma, lgica
diferente da tradicional para a atuao do Estado, o cerne da metodologia no foi absorvido pelo indicador oficial, mesmo considerando a
proximidade desta lgica com as polticas habitacionais inicialmente
implementadas por FHC.
A proposta de Gonalves (1997; 1998), pesquisador do IPEA,
caminhou na mesma direo de se estabelecer um pblico alvo estreito,
intitulando de core deficit aquele composto apenas pela precariedade
(domiclios rsticos, improvisados e cmodos) e pela coabitao
(diferena entre nmero de famlias e de domiclios). A inadequao
(carncia de infraestrutura) seria tratada por polticas de saneamento.
Outros componentes utilizados pela FJP no deficit (adensamento no
domiclio e nus excessivo com aluguel) no foram considerados por
motivos de ordem metodolgica e conceitual, visto que representavam
a arbitrariedade do pesquisador, e seriam resolvidos apenas como
consequncia da elevao da oferta de unidades habitacionais.

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Gonalves (1997) publicou sua primeira anlise em revista setorial,


em iniciativa mais individual do que do Instituto, cujo qual divulgaria
estudo semelhante do pesquisador apenas um ano depois. A reestruturao da qual o Instituto fez parte, em 1995, aps um profundo
desmonte iniciado em finais dos anos 1980, no se estendeu na
direo de reincorpor-lo na definio do planejamento estatal (retomando a importncia poltica que tivera nos anos 1970) (BARBOSA,
s/d). A partir dos anos 1990, o IPEA teria adotado a econometria
dos problemas sociais e a focalizao, em detrimento de uma viso
mais estrutural, junto ao crescente interesse da sociedade por temticas sociais, como fome, pobreza e desemprego, o que teria pressionado seus tcnicos (CUNHA, 2012). Talvez a publicao de pesquisadores do IPEA em peridicos no institucionais tenha sido parte de
uma estratgia de valorizao do Instituto na planificao econmica,
pois, ao apresentar sua metodologia, procura demonstrar a relevncia
(de carter microeconmico) para os agentes privados que atuavam
na oferta de habitaes e importncia (macroeconmica) do investimento em construo civil, em especial, no segmento habitacional.
O Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de So
Paulo (SINDUSCON-SP36) comeou a fazer estudos sobre o deficit habitacional no Brasil, contratando para isso a Fundao Getlio Vargas
(FGV), tambm no momento em que o Sindicato passava por uma
redefinio institucional. A eleio de um presidente prximo s construtoras de mdio porte proporcionara o deslocamento da dominao
que as grandes construtoras detinham na entidade, ganhando importncia a rea de habitao. Com isso, intencionava-se a recuperao da
Poltica de Habitao, que, em parceria com a CBIC, apresentou, em
1998, proposta do setor ao presidente e candidato reeleio FHC37.
Embora lanado em 1996, o deficit do Sindicato procurava se antecipar publicao oficial e angariar ateno na mdia, como pontuou
o entrevistado Fernando Garcia38.
Na metodologia da FGV o deficit habitacional inclua a inadequao (domiclios rsticos, improvisados, cmodos, e em favelas) e
a coabitao (mais de uma famlia por domiclio). Alm da mudana
Fundado em 1934, o SINDUSCON-SP a maior associao de empresas do setor na Amrica
Latina, como legitimidade para representar as demais regionais desse sindicato.
37
Ver documento disponvel em http://www.sindusconsp.com.br/msg2.asp?id=4506. Acesso em
25 jan. 2014.
38
Fernando Garcia economista. Foi consultor do SINDUSCON-SP na elaborao dos relatrios
e clculo do dficit habitacional desta instituio, entre 1996 e 2002.
36

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

77

conceitual da inadequao em relao ao utilizado pelas demais metodologias, o conceito adotado pelo SINDUSCON-SP diferia ao considerar os aglomerados subnormais como deficit. Esses, conforme definio do IBGE, so setores censitrios com caractersticas especiais
cuja categoria fora originalmente criada para planejar a pesquisa em
campo39. Nenhuma outra metodologia inclura essas reas em qualquer
das categorias, pois tanto o deficit como a inadequao poderiam ser
obtidos para qualquer setor censitrio. Esse teria sido um artifcio
metodolgico adotado para fazer oposio s polticas de urbanizao,
pressionando o poder pblico pela promoo de polticas de produo
habitacional. Ao somarem-se ao core deficit (do IPEA), os aglomerados
subnormais apresentavam um deficit sensivelmente superior.
De acordo com Garcia (informao verbal), alguns argumentos
respaldavam a posio do Sindicato. O primeiro seria de ordem moral,
pois a propriedade irregular era considerada a principal inadequao.
Assim, favelas representariam uma violao insupervel do direito
de propriedade. O segundo (implcito e decorrente do primeiro), de
ordem econmica, pois alm do aumento da produo de unidades,
havia interesse no uso mais rentvel das reas ocupadas, geralmente
situadas em zonas bem localizadas das cidades. importante notar
que a FGV, se comparada a outras instituies ou escolas de economia,
possui um perfil conservador (ou mais liberal) do ponto de vista das
teorias econmicas que observa. Esse aspecto tambm teria sugerido a
no incorporao no seu indicador do nus com aluguel (como faz o
mtodo oficial) pelo receio de incentivar o poder pblico a regular o
mercado de locao, diz Garcia.
Conquanto as diferentes metodologias no levassem a nmeros
muitos distintos, se considerados os componentes de forma individual
(visto partirem da mesma base de dados), os agrupamentos ou categorias de anlise propostos apontam concepes bastante divergentes
sobre como deve ser a atuao estatal no setor, revelando a importncia de se analisar os interesses por trs das alternativas apresentadas para o clculo do deficit habitacional.

Aglomerados subnormais o conjunto constitudo por 51 ou mais unidades habitacionais


caracterizadas por ausncia de ttulo de propriedade e pelo menos uma das seguintes
caractersticas: irregularidade nas vias de circulao e no tamanho e forma dos lotes, assim como
carncia de servios pblicos essenciais, como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de gua,
energia eltrica e iluminao pblica.

39

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

4. Consideraes finais
O deficit habitacional constantemente questionado quanto a
sua capacidade de mensurar a carncia de habitao, mesmo quando
olhado o conjunto das dimenses que compem as necessidades
habitacionais definidas pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) de modo
oficial para o governo federal, em meados de 1990. Como se procurou
descrever, preciso considerar parte dessa restrio como decorrente
das caractersticas dos dados disponveis, na medida em que estes
revelam o estgio das disputas pelo conhecimento e pela configurao
dos problemas pblicos. Na avaliao de Cardoso (1998), o deficit teria
permanecido ausente da discusso tcnica e da grande imprensa no
momento em que as polticas de urbanizao eram adotadas pelos
entes subnacionais (dcadas de 1980 e 1990) em funo de certa
descrena nas estatsticas e nas abordagens quantitativas, e da controversa possibilidade de se estabelecer parmetros mnimos. Os movimentos sociais, por sua vez, tambm teriam minorado a importncia
poltica da construo do indicador. Segundo Nakano40, o Frum
Nacional da Reforma Urbana travara enfrentamentos nos campos
jurdico, institucional, e de financiamento, mas no disputou o campo
da gesto, nem o das pesquisas quantitativas. Dessa forma, os urbanistas nunca conseguiram emplacar uma viso do direito cidade ao
indicador, mesmo com as sucessivas revises metodolgicas efetuadas
neste, remanescendo a ausncia da dimenso fundiria41, bem como
a de parmetros voltados a captar a dinmica imobiliria ou o acesso
a esse mercado, como propunha o Diagnstico Habitacional do BNH
(de 1978) ou mesmo o Sistema de Indicadores da UN-Habitat, na
dcada de 1990. Para Pasternak42, muitas limitaes das pesquisas
habitacionais decorrem do baixo poder de barganha do setor tcnico
deste campo de poltica frente aos rgos de pesquisa governamentais.
Respondem, por outro lado, ao uso que se faz delas.
Esse segundo aspecto merece destaque. O trabalho procurou
descrever como e por que a metodologia da FJP se tornou oficial.
Anderson Kazuo Nakano arquiteto-urbanista e ps-graduado em demografia, em entrevista
para a autora.
41
Varivel para identificao da situao da posse ou propriedade figurou uma nica vez em
Censo Nacional (de 2000), havendo grande dificuldade de operacionalizao deste item nas
PNADs que se propuseram a esse levantamento.
42
Suzana Pasternak arquiteta-urbanista e professora da Universidade de So Paulo. psgraduada em Sade Pblica, com nfase em pesquisas relacionadas aos temas favela e habitao
popular e concedeu entrevista para a autora.
40

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

79

Embora possam haver iniciativas de desenvolvimento de pesquisas em


mbito nacional e local que buscassem estudar o fenmeno sob outros
enfoques, essas iniciativas no possuem (ou no puderam alcanar) as
caractersticas necessrias para que fossem usadas como parmetro
nacional. O expressivo nmero que o dado oficial apresenta, e a interpretao dada a esse, qual seja, no que se refere falta de unidades
habitacionais, faz com que o indicador seja bastante til para os setores
interessados nas polticas habitacionais, nublando possveis investimentos em metodologias dissonantes. Ao procurar fornecer justificativa legtima aos investimentos em urbanizao, o clculo oficial tem
permitido, no entanto, destacar e ressaltar a dimenso da necessidade
de produo. O lanamento do Programa Minha, Casa Minha Vida
exemplo dessa utilizao, que tem como respaldo o amplo deficit habitacional no Brasil.
Besson (1995) identifica o fenmeno como a tentao do modo
de usar (p. 37), no qual as manipulaes que levam a se utilizar um
indicador social de forma a favorecer uma determinada viso nem
sempre so condizentes com aquilo para o qual o indicador foi formulado. Em dada perspectiva, esta seria a verdadeira vitria simblica do
setor empresarial a despeito de no ter emplacado a sua metodologia
de clculo do problema, contribuindo para limitar de forma recorrente
na histria as possibilidades de construo das categorias de entendimento e de ao sobre a questo habitacional. Conforme anunciado
pelo mesmo autor, a noo de convenincia daria conta dos limites
do conhecimento estatstico (p. 48).
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82

C AP T U LO 2

Famlia e habitao: desigualdades nos


domiclios brasileiros de 1989 a 2010,
a partir dos dados dos censos
Carolina Portugal G. da Motta
Adauto Lcio Cardoso

Introduo
O direito moradia um direito humano e tambm est assegurado
na Constituio Federal de 1988 como um direito social, juntamente
sade e educao, entre outros. A proposta de incluir a moradia no rol
dos direitos sociais j era parte de um movimento que aparece na dcada
de 1960, a partir do I Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado em 1963. Entretanto, ela s se efetivou a partir da modificao
do artigo 6 da Constituio Federal (CF), o que foi feito pela Emenda
Constitucional n. 64 de 2010 (BRASIL, 1988). A aprovao do Estatuto
das Cidades (EC), em 2001, mais de 10 anos aps a promulgao da
Constituio Federal, avana na consolidao desse direito ao definir
o que seria considerado uma moradia digna para a populao: deve
estar localizada em terreno urbanizado e com acesso a todos os servios
pblicos que sejam importantes para a populao, devendo propiciar
tambm o acesso da populao ao emprego e ao sustento (PROJETO
MORADIA, 2000 apud MINISTRIO DAS CIDADES, 2010).
Vrias tm sido as iniciativas dos trs nveis do governo federal,
estadual e municipal no mbito da poltica habitacional. Estas
ganharam ainda mais destaque com a instituio em 2009, pelo governo
federal, do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que tem
como eixo norteador a construo de novas residncias com fins de
diminuir, ou eliminar, o deficit habitacional quantitativo brasileiro ou
seja, a demanda por novas habitaes. Portanto, o Brasil encontra-se
em um perodo em que grande destaque est sendo dado s polticas
habitacionais, sobretudo s direcionadas populao de baixa renda.
No Brasil, o acesso moradia historicamente associado ao

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

83

acesso propriedade. Considerando-se os intervalos censitrios, desde


1940 vem se reduzindo o peso das habitaes alugadas e crescido a
proporo dos das prprias. Assim, em 2000, a taxa de propriedade
atinge o seu valor mximo com 74% dos domiclios prprios (IBGE,
2000). Este percentual se reduz um pouco na dcada seguinte, quando
se registra uma reverso da tendncia histrica de decrscimo dos
domiclios alugados. Na ltima dcada (2000-2010), o deficit habitacional brasileiro, apesar de ter apresentado oscilaes, registrou queda
entre 2009 e 2012 (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2005; 2006; 2007;
2010; 2014)1.
Deve ser ressaltado, no entanto, que, diferentemente do que
aconteceu nos pases centrais, o percentual de domiclios prprios,
como mostrado pelos Censos, constitudo de forma importante por
moradias autoconstrudas, em favelas ou loteamentos, em terrenos de
ocupao irregular, com carncia de infraestrutura e acessibilidade.
Nesse sentido, a propriedade da moradia se estabelece no Brasil, mas
guardando uma informalidade e uma insegurana de posse que marcam
a situao habitacional das camadas populares, principalmente.
Alm disso, o acesso moradia no Brasil, historicamente, desigualmente distribudo, favorecendo alguns grupos de tal modo que
aqueles de menor poder aquisitivo ficam sujeitos a habitaes precrias, em reas urbanas com problemtica infraestrutura de sade,
educao, saneamento, transporte coletivo etc. (NAKANO, 2007).
Fatores demogrficos como os fluxos populacionais para determinadas reas ou regies e a composio destes ; o envelhecimento
populacional; o tamanho e a composio das famlias, entre outros, ao
impactar a demanda por moradias, tambm contribuem para o crescimento desordenado de determinadas reas e do nmero de moradias
inadequadas.
Como mostrado por Carvalho (2000) e por Goldani (2002), as
famlias brasileiras, assim como as redes sociais e de parentesco, so
instituies importantes no Brasil, tendo em vista a fragilidade do
Estado de Bem-Estar em nosso pas. A partir disto, Carvalho (200)
afirma sempre ter havido partilhas de responsabilidades entre o Estado
e a famlia e com outras instituies sociais.
Deste modo, o objetivo deste trabalho verificar, para o Brasil, as
caractersticas das unidades domsticas aqui utilizadas como proxy
1
Em grande parte devido ao crescimento do valor dos aluguis nas cidades, o que fez crescer a
componente do dficit nus com aluguel, que foi responsvel por 45,9 % do dficit total de 2012.

84

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de famlia2 e de seus domiclios incluindo as diferentes condies


de ocupao destes, segundo o tipo de famlia , bem como a evoluo
destas variveis no perodo de 1980 a 2010. Alm disso, foram realizadas comparaes para verificar diferenas em um mesmo perodo
e em diferentes cortes ao longo do tempo observando-se a idade dos
responsveis pelos domiclios.

1. A evoluo dos arranjos familiares e a sua relao


com a habitao, com foco para o Brasil
Bonvalet e Merlin (1988) e Cordn (2006) apontam sinteticamente
que o crescimento do nmero de habitaes resultado da conjugao de trs fatores: (i) um fator puramente demogrfico, produto
do movimento natural da populao, da transformao da pirmide
etria a partir do efeito da mortalidade e da natalidade e, por outro
lado, da migrao; (ii) o segundo efeito sobretudo sociodemogrfico,
induzido pelas mudanas de comportamento matrimonial ao longo do
tempo; e, (iii) o terceiro socioeconmico, resultando de uma modificao do comportamento de coabitao, ligados a evoluo dos modos
de vida e da economia.
Assim, em relao ao primeiro fator tem-se que as mudanas nos
fatores demogrficos, em ocorrncia no Brasil e no mundo, tais como
a reduo das taxas de fecundidade e de mortalidade, vm mudando a
configurao dos arranjos familiares de tal modo que se tem ampliado
o nmero de domiclios unipessoais e de famlias com um menor
nmero de filhos. J as mudanas de comportamento matrimonial ao
longo do tempo (segundo fator) tm ampliado o nmero de rearranjos
familiares, de divrcios com o aumento das famlias monoparentais
, de arranjos homoafetivos (que podem ser nucleares e ter presena
de parentes e no parentes), entre outros, o que tambm acaba por ter
impacto nas preferncias em termos habitacionais. Desta forma, os
arranjos familiares no Brasil tm reduzido de tamanho e se diversificado em termos de formato.
2
As famlias, segundo o direito de famlia tradicional, so indivduos ligados por laos
matrimoniais ou sanguneos (FIGUEIREDO; MASCARENHAS, 2012). J o conceito de
unidade domstica seria o conjunto de pessoas que, tendo ou no vnculos de casamento ou
consanguinidade, vivem em um mesmo domiclio (RIBEIRO, 2010). Assim, como o foco da
anlise a unidade domstica e esta ser classificada a partir do arranjo familiar principal do
domicilio (conforme ser mencionado na descrio da metodologia), a definio de famlia, para
fins deste trabalho, se equivaler a de unidade domstica.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

85

O terceiro efeito, que socioeconmico, est ligado ao oramento


familiar e a mudanas no modo de vida. Assim, por exemplo, o individualismo pode fazer com que os indivduos optem por deixar a casa
paterna e por viver sozinhos. Por outro lado, uma supervalorizao
imobiliria pode fazer com que os indivduos optem por dividir um
apartamento alugado com amigos ou casais de amigos. Ainda, na sociedade moderna, o indivduo escolhe como agir: ao perceber que est
reagindo como seus antecessores, as pessoas podem escolher romper
com as tradies por intermdio de um processo de destradicionalizao (GIDDENS, 1995).
Esses fatores no s modificaram as preferncias habitacionais,
como tambm influenciaram os arranjos familiares e, de outra forma,
as preferncias habitacionais, que variam de acordo com os arranjos
familiares. A diversificao dos arranjos familiares ao longo das ltimas
dcadas pode, portanto, ser consequncia tambm das mudanas nas
escolhas das pessoas (de forma comportamental), o que leva a uma
percepo da existncia de uma multiplicidade de tipos de famlias.
Sobre as famlias, Giddens (1995) afirma que h uma tendncia,
nos indivduos, de repetirem o modo de pensar e agir, bem como de se
relacionarem, conforme o modo dos pais, parentes e demais pessoas
com as quais se convive. No entanto, essa uma caracterstica das interaes sociais, sobretudo, das sociedades pr-modernas, nas quais a
transmisso dos smbolos e prticas tradicionais eram assim passadas
entre as geraes.
Na sociedade moderna, o indivduo escolhe como agir a partir
dos processos de individualizao e de internalizao de um projeto
de vida pessoal, envolvendo a realizao profissional, por exemplo,
mas tambm as relaes afetivas (GIDDENS, 1995). A diversificao
dos arranjos familiares ao longo das ltimas dcadas pode ser consequncia, tambm, das mudanas nas escolhas das pessoas. Estas, alm
de serem influenciadas pela legislao, pelos tabus sociais e religiosos,
pelas necessidades econmicas, so igualmente afetadas por mudanas
demogrficas que podem ocorrer na sociedade.
Assim, a partir da conceituao de Giddens (1995), tem-se que
a famlia dita como natural, de acordo com Bourdieu (2008)
tambm podendo ser denominada tradicional uma criao
recente do mundo moderno; ou seja, um conceito criado, idealizado, que as pessoas tentam reproduzir e atingir como objetivo. Dito
de outra forma, isto dado como um ideal a ser atingido, num perfil

86

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de sociedade onde as pessoas nascem e crescem com a meta de constituir as denominadas famlias tradicionais, conjugais ou nucleares. Este
esquema se autoalimenta com os pais, parentes e com a sociedade,
transferindo seus ideais para as geraes posteriores.
Ento, para Bourdieu (2008), a ideia de famlia tradicional
enquanto modelo de instituio, socialmente formada a partir de
idealizaes dos indivduos, inclusive, no que diz respeito ao sentimento familiar. Porm, segundo ele, do modo como hoje pensado,
esse conceito est fadado a acabar, j que as famlias tm passado por
diversas modificaes e, atualmente, o modelo tradicional no mais
to dominante quanto foi em outras pocas.
Essas transformaes nas famlias, conforme apontadas por
Bourdieu (2006), Giddens (1995), bem como por Cordn (2006) e
Bonvalet e Merlin (1988), tambm tm sido observadas, em maior ou
menor medida, nas brasileiras. De tal modo que diferentes autores
como Borges (2006), Martinez e Alves (2011) e Alves e Cavenaghi
(2012) mostram um aumento da populao urbana acompanhado pela
reduo no nmero dos filhos, pelo aumento da proporo de famlias
monoparentais, pela diversificao dos arranjos (mas com reduo no
tamanho mdio destes), entre outras mudanas. Essas mudanas tm
impacto direto nas necessidades das famlias em relao moradia.
1.1. Fonte de dados e metodologia
A partir das consideraes tericas apresentadas no item anterior
para desenvolvimento deste trabalho, foi utilizada a proposta de Arriagada (1997), como descrito por Oliveira, Miranda-Ribeiro e Longo
(2012) para classificar as unidades domiciliares, na qual estas se
dividem em nuclear (com ou sem filhos, biparental ou monoparental),
estendida, composta, sem ncleo ou domiclios unipessoais. Para fins
de anlise, ento, as unidades domsticas foram classificadas a partir
da proposio de Arriagada (2004), conforme cinco tipos a seguir:
1. nuclear: composto pela pessoa de referncia da famlia com
ou sem filhos;
2. extensa: pessoa de referncia da famlia, com ou sem cnjuge,
com ou sem filhos e com outros parentes;
3. composta: na qual est presente a pessoa de referncia, com
ou sem cnjuge e filhos e com a presena de pessoas no
parentes;

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

87

4. sem ncleo: composta pela pessoa de referncia, sem filhos e


sem cnjuge, com outros parentes e/ou no parentes;
5. unipessoal: pessoa que vive sozinha.
Para fazer a anlise comparativa, utilizou-se as bases de dados dos
Censos Demogrficos de 1980 a 2010, considerando-se a ausncia de
imigrao internacional (pas fechado migrao).
1.2. As unidades domsticas e seus domiclios a partir dos dados
dos Censos Demogrficos de 1980 a 2010
Primeiramente, antes de se verificar a evoluo dos arranjos domiciliares, importante ser apurada a condio de ocupao dos domiclios de um modo mais geral. Desta forma, apresenta-se a evoluo das
taxas de ocupao dos domiclios a partir do Grfico 2.1.
Grfico 2.1.
Proporo de domiclios segundo condio de ocupao do domiclio. Brasil, 1980 a 2010.

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.


Nota: A forma de ocupao classificada como outras pelos dados dos Censos foi excluda da anlise.

A partir da anlise do Grfico 2.1 percebe-se a proporo de


domiclios que so prprios, alugados ou cedidos ao longo do tempo.
Segundo os dados, verifica-se que no Brasil h uma grande proporo
de domiclios que so prprios. A tendncia de aumento dos domi-

88

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

clios prprios sofreu uma reverso entre 2000 e 2010, enquanto o


percentual de domiclios alugados cresceu no perodo (de 14% para
18%). Foi neste perodo (mais especificamente em 2009) quando se
deu o incio do Programa Minha Casa Minha Vida de produo habitacional. No entanto, o resultado de 2010 no mostra o impacto do
programa, ou seja, o que nos faz presumir que este quadro possa ser
revertido nos prximos anos com o aumento da oferta de moradias.
A partir da Tabela 2.1 percebe-se que para todas as trs faixas de
renda a proporo de domiclios prprios eleva-se com a idade e com o
passar do tempo. Nota-se tambm que, nas maiores idades, a proporo
de domiclios prprios sensvel renda ou seja, em um mesmo ano, e
dentre os domiclios com responsveis mais idosos, aqueles com maiores
rendas so, em maior proporo, prprios que os de menor renda.
Ressalta-se que, em 2000 e em 2010, estas diferenas foram menores.
Tabela 2.1. Distribuio de domiclios prprios, segundo faixa etria do responsvel
e faixa de renda domstica total. Brasil, 1980 a 2010.
Grupo
etrio

1980 (%)

1990 (%)

2000 (%)

2010 (%)

0 at 3 at 10 Mais de 0 at
3 SM
SM
10 SM 3 SM

3 at Mais de 0 at
10 SM 10 SM 3 SM

3 at Mais de
10 SM 10 SM

0 at
3 SM

3 at Mais de
10 SM 10 SM

At
29 anos

45,2

38,1

44,1

54,1

51,1

53,8

59,8

56,8

55,4

53,9

52,7

56,1

30 a
39 anos

58,9

56,9

61,8

66,8

67,0

69,3

71,0

70,9

71,5

64,5

63,8

65,2

40 a
49 anos

65,9

68,0

73,0

74,1

76,3

79,7

77,0

78,3

80,9

71,6

72,7

75,6

50 a
59 anos

70,2

72,7

77,3

77,7

81,0

84,5

81,4

83,8

86,6

77,4

79,6

83,3

60 a
69 anos

73,2

75,7

80,6

79,1

83,1

86,4

83,8

87,5

89,4

82,2

84,9

87,6

70 a
79 anos

74,8

77,4

82,3

79,0

83,8

86,9

84,5

88,1

90,1

85,5

88,3

89,6

80 anos
ou mais

74,7

77,7

82,1

77,8

82,5

86,4

83,6

87,7

89,4

86,0

88,8

90,1

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.

Na Tabela 2.2, interessante observar que, comparando o


primeiro grupo etrio das diferentes faixas de renda, a proporo de
domiclios3 prprios maior naqueles com renda de at trs salrios3
Domiclios, segundo o IBGE (2011) so locais separado por paredes ou muros, estruturalmente
separados ou independentes de outros domiclios , que permita aos seus moradores se
alimentar e dormir.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

89

mnimos (exceto em 2010, no qual a proporo maior dentre os de


renda mais alta). Estes domiclios, dada a renda, podem estar localizados em assentamentos precrios nos quais a prpria populao
constri suas habitaes como apontado por Turner (1974) e em
terrenos cuja situao jurdica seja irregular.
De outro modo, essa maior proporo de domiclios prprios no
primeiro grupo de idade e de menor renda pode tambm estar corroborando para a meno que Turner (1974) faz a respeito da necessidade que as pessoas de nveis de renda mais baixos tenham de ter
domiclios prprios. Como aponta Woortmann (1980), a sada da casa
paterna associada aquisio de uma nova habitao, ainda que ela
tenha sido construda no terreno da famlia.
J o Grfico 2.3 mostra a proporo de domiclios prprios por
coorte. Verifica-se, assim, que as curvas das diferentes coortes tm um
formato prximo. Deve-se destacar os pontos das curvas em 2010, que
mostram mudana na tendncia observada nos perodos anteriores,
apresentando, inclusive, para a coorte de 1971-1990, uma queda da
taxa de propriedade.
Grfico 2.3. Evoluo da taxa de propriedade por coorte. Brasil, 1980 a 2010.

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.


Nota: A forma de ocupao classificada como outras pelos dados dos Censos foi excluda da anlise.

Nota-se, tambm, no Grfico 2.3, que as taxas de propriedade so


maiores para as coortes mais novas (1961 a 1980). Isso pode significar

90

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

que as polticas de produo habitacional esto favorecendo as populaes mais jovens e que as polticas habitacionais mais antigas podem
no ter tido o mesmo impacto nas populaes correspondentes, hoje
mais envelhecidas. Uma anlise semelhante pode ser observada no
Grfico 2.4, que exibe a proporo de domiclios alugados por coorte.
Grfico 2.4. Evoluo da proporo de domiclios alugados por coorte. Brasil, 1980 a 2010.

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.


Nota: A forma de ocupao classificada como outras pelos dados dos Censos foi excluda da anlise.

Inversamente proporo de domiclios prprios, a anlise da


proporo de domiclios alugados por coorte mostra que a taxa de
domiclios alugados decrescente com o aumento da idade do responsvel pelo domiclio, o que aponta para uma tendncia da populao
brasileira de migrar para domiclios prprios com o aumento da
idade. Entretanto, verifica-se um aumento na proporo de domiclios
alugados em 2010 em praticamente todas as coortes, o que reverte
a tendncia de reduo da proporo de domiclios alugados com o
aumento da idade, o que s no ser observado na coorte mais antiga,
na qual foi observada uma queda na taxa de domiclios alugados em
2010 tambm.
Outro fator importante de ser examinado o adensamento dos
domiclios e a presena e nmero de banheiros (Tabela 2.2). Em
relao ao adensamento, o nmero de pessoas por dormitrio um

91

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

fator que impacta na qualidade de vida, uma vez que domiclios muito
adensados no permitem privacidade a seus moradores; do mesmo
modo, isso pode atrapalhar o rendimento das crianas na escola,
conforme apontado por Kaztman (2011). A quantidade de banheiros
pode refletir mudanas na preferncia dos moradores, como as apontadas por Taschner (1997), podendo estar associada gerao e
idade. Complementarmente, um nmero de banheiros maior pode
garantir, tambm, uma maior privacidade e conforto aos moradores.
Logo, essas informaes indicam necessidades habitacionais que so
priorizadas de formas diferentes pelas famlias.
Tabela 2.2. Nmero mdio de pessoas por dormitrio e nmero mdio de banheiros,
segundo local de moradia e condio da ocupao(1) do domicilio. Brasil, 1980 a 2010.
N. mdio de pessoas por dormitrio

1980

1991

2000

2010

N. mdio de banheiros(2)
1991(3)

2000

2010

Prprio

Regies Metropolitanas

2,54

2,31

1,81

1,34

1,4

1,51

Urbano

2,67

2,43

2,18

1,64

1,11

1,20

1,39

Rural

2,96

2,76

2,50

1,98

0,37

0,48

0,75

2,79

2,49

2,10

1,16

1,22

1,25

Urbano

2,94

2,57

2,26

1,82

1,02

1,14

1,22

Rural

3,14

2,77

2,50

2,05

0,73

0,87

0,98

2,95

2,79

2,23

1,04

1,07

1,18

Urbano

2,99

2,71

2,55

2,02

0,88

0,93

1,09

Rural

2,94

2,75

2,53

1,94

0,50

0,59

0,83

Alugado
Regies Metropolitanas

Cedido
Regies Metropolitanas

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.


Nota: (1) A forma de ocupao classificada como outras pelos dados dos Censos foi excluda da anlise; (2) no
Censo de 1980 no h a questo nmero de banheiros; (3) no Censo 1991 os banheiros eram classificados em
at nove por domicilio.

A partir da Tabela 2.2, verifica-se que de 1980 para 2010 houve


uma reduo do nmero mdio de pessoas por dormitrios para
todos os locais de moradias e condies de ocupao e, por outro
lado, um aumento no nmero mdio de banheiros. Nota-se que, em
geral, as moradias alugadas so mais adensadas que as moradias
prprias. Contudo, v-se que os domiclios cedidos so mais adensados
que os alugados e tm um nmero mdio de banheiros inferior aos
demais, de modo que isto pode ser tido como um problema para os

92

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

moradores; associando-se ao fato de que estes so mais frequentes na


primeira faixa de renda, conclui-se que, mais comumente, so estes os
que residem em locais com problemas de inadequao (FUNDAO
JOO PINHEIRO, 2009), tornando ainda mais precria a situao
habitacional na qual estes domiclios podem estar submetidos.
Comparando-se as regies metropolitanas com as urbanas no
metropolitanas e reas rurais, verifica-se que, em geral, os domiclios prprios so mais adensados na rea rural. Os alugados em
regies metropolitanas e reas rurais tm nveis de adensamento
muito prximos, enquanto os cedidos so mais adensados nas regies
metropolitanas. Em relao ao nmero mdio de banheiros, observase que os domiclios da rea rural tm um nmero mdio menor de
banheiros, em todos os anos e condies de ocupao. J a Tabela 2.3
mostra a evoluo da proporo de arranjos domiciliares.
Tabela 2.3.
Evoluo da proporo de domiclios segundo arranjo domiciliar. Brasil, 1980 a 2010.
Arranjo domiciliar

1980 (%)

1991 (%)

2000 (%)

2010 (%)

6,1

6,7

8,9

12,0

Unipessoal
nuclear sem filhos

9,3

9,6

10,6

13,9

nuclear com filhos

52,6

51,2

47,7

40,5

Monoparental

6,8

8,1

10,1

10,5

Extenso (com parentes)


nuclear com filhos

10,7

10,5

9,7

8,2

nuclear sem filhos

1,8

1,6

1,6

2,1

monoparental

2,6

3,4

4,1

4,0

nuclear com filhos e no parentes

3,0

2,0

0,8

0,5

nuclear sem filhos e com no parentes

0,5

0,3

0,2

0,2

monoparental e com no parentes

1,0

1,3

1,5

1,8

nuclear com filhos, parentes e no parentes

1,1

0,6

0,3

0,2

nuclear sem filhos, com parentes e no parentes

0,1

0,1

0,0

0,1

monoparental, com parentes e no parentes

0,3

0,2

0,2

0,2

sem ncleo (responsvel com parentes e/ou no


parentes)

4,1

4,4

4,2

6,0

Compostas

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.

Percebe-se pela anlise da Tabela 3 a reduo do percentual de


arranjos nucleares com filhos, bem como dos arranjos nucleares
com filhos e com no parentes e dos nucleares com filhos, no

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

93

parentes e parentes. Assim, apesar dos arranjos nucleares (biparentais), com ou sem filhos ser o arranjo domstico mais comum nos
30 anos estudados, houve uma queda da representatividade deste
(de 52,6% para 40,5%) com aumento de arranjos com presena de
outros parentes, como o Extenso 3 (monoparentais, com filhos e
outros parentes).
Constata-se que tambm ocorreu aumento dos domiclios
unipessoais, dos nucleares sem filhos (Nucleares 1), de monoparentais inclusive daquelas extensas e compostas com no parentes,
conforme foi igualmente apontado por diferentes autores como
Sabia, Cobo e Matos (2012). O crescimento da proporo de
famlias sem filhos tambm pode ter sido por consequncia da
queda na mortalidade nas maiores idades4, com aumento de casais
com filhos que j saram de casa ou sem filhos, em idades mais
avanadas. A prxima tabela (Tabela 4) exibe a evoluo do nmero
mdio de pessoas por dormitrio e de banheiros por domiclios
segundo o tipo de arranjo domiciliar.
Pode-se verificar pela Tabela 2.4 que, ao longo do tempo,
houve uma reduo do adensamento dos dormitrios e aumento do
nmero mdio de banheiros este ltimo indicador foi ampliado
em quase todos os tipos de arranjos. Enquanto em 1980 os arranjos
com dormitrios mais adensados eram os extensos nuclear com
filhos e monoparental , em 2010 o maior adensamento foi encontrado para os compostos (nucleares com filhos, parentes e no
parentes). Os arranjos extensos (monoparentais e biparentais com
filhos), que tinham o maior adensamento mdio em 1980, tinham
tambm o menor nmero mdio de banheiros, o que aponta uma
maior precariedade de vida dos componentes destas famlias em
seus domiclios. Esta dificuldade pode refletir no desempenho das
crianas na escola (K AZTMAN, 2011) e dos adultos no mercado de
trabalho. At 2010, o nmero de banheiros destes arranjos domiciliares cresceu, respectivamente, 55,5% e 44,4%, mas continuam com
um nmero mdio de banheiros comparativamente mais baixo. A
partir da Tabela 2.5 se verificar o nmero mdio de filhos por tipo
de arranjo domiciliar.
4
O que pode fazer parte do processo de envelhecimento da populao, j que pode ter ocorrido
a reduo da mortalidade por doenas crnicas nas idades mais avanadas o que faz parte do
processo de envelhecimento populacional , pois, os avanos da medicina podem ter sido mais
rpidos que as demais etapas do processo de envelhecimento.

94

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Tabela 2.4. Distribuio das unidades domsticas segundo adensamento de dormitrios e


nmero mdio de banheiros. Brasil, 1980 a 2010.
Arranjo Domiciliar

Nmero mdio de pessoas por


dormitrio
1980

1991

2000

2010

Nmero mdio de
banheiros
1991

2000

2010

unipessoal

1,0

1,0

1,0

1,0

0,9

1,0

1,2

nuclear sem filhos

1,8

1,9

1,7

1,4

1,0

1,2

1,3

nuclear com filhos

2,8

2,5

2,3

1,7

0,9

1,1

1,3

monoparental

2,2

2,0

1,8

1,5

1,0

1,1

1,2

0,9

1,1

1,4

Extenso (com parentes)


nuclear com filhos

2,9

2,7

2,5

2,0

nuclear sem filhos

1,9

1,9

1,9

1,4

1,0

1,1

1,3

monoparental

2,9

2,7

2,7

2,0

0,9

1,1

1,3

nuclear com filhos e no parentes

Compostos

2,2

2,1

2,1

1,8

1,9

2,0

2,0

nuclear sem filhos e com no


parentes

1,7

1,7

1,7

1,4

1,7

1,8

1,7

monoparental e com no parentes

1,9

1,8

1,8

1,3

1,2

1,2

1,3

nuclear com filhos, parentes e no


parentes

2,6

2,7

2,7

2,4

1,6

1,7

1,7

nuclear sem filhos, com parentes e


no parentes

1,9

2,0

2,0

1,8

1,5

1,7

1,6

monoparental, com parentes e no


parentes

2,6

2,5

2,5

2,1

1,4

1,5

1,6

sem ncleo (responsvel com


parentes e/ou no parentes)

1,8

1,7

1,7

1,4

1,0

1,2

1,3

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.

Percebe-se, pela anlise da Tabela 2.5, a ocorrncia de uma


reduo no nmero mdio de filhos tidos em todos os arranjos
domsticos entre 1980 e 2010. Examina-se, tambm, que a unidade
domstica que apresentou a maior queda no nmero mdio de
filhos tidos pela famlia principal foi a famlia nuclear 2, que ,
justamente, o arranjo denominado tradicional (pais com filhos,
sem presena de parentes ou no parentes) e, portanto, dominante
no Brasil como mostra a Tabela 2.2 (CAVENAGHI; ALVES, 2012).
Neste, em 1980, as famlias tinham em mdia 3,2 filhos. J em 2010,
este nmero decaiu para 1,9 filhos.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

95

Tabela 2.5. Nmero mdio de filhos por tipo de arranjo domiciliar. Brasil, 1980 a 2010.
Arranjo Domiciliar

Nmero mdio de filhos


1980

1991

2000

2010

nuclear com filhos

3,2

2,6

2,2

1,9

monoparental

2,7

2,3

2,0

1,8

nuclear com filhos

Extenso (com parentes)

3,1

2,7

2,4

2,0

monoparental

2,8

2,6

2,4

2,0

Composto
nuclear com filhos e no parentes

2,6

2,3

2,1

1,9

monoparental com no parentes

1,5

1,3

1,2

1,1

nuclear com filhos, parentes e no parentes

3,2

2,8

2,6

2,3

monoparental, com parentes e no parentes

2,5

2,2

2,0

1,4

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.


Nota: Somente foram inseridos na tabela os arranjos domsticos com filhos.

Ainda, cabe destacar que a queda no nmero mdio de filhos


aponta para a reduo no tamanho das famlias e para a queda na
fecundidade5 das mulheres o que, conforme mencionado por Cavenaghi e Alves (2012), dentre outros autores, est ocorrendo no Brasil.
Esta queda um dos aspectos do processo de envelhecimento da
populao. O reflexo das famlias menores que, por um lado, domiclios menores tornam-se adequados para estas, mas, por outro lado, h
tambm uma queda no nmero de parentes que sejam possveis cuidadores de seus familiares idosos (CARVALHO, 2000; GOLDANI, 2012),
aspecto relevante, sobretudo nas famlias de baixa renda que no tem
condies financeiras de custear cuidadores e que, como mencionado
anteriormente, os idosos no gostam de ser institucionalizados.
J na Tabela 2.6, percebe-se ter havido um aumento na proporo
de residncias com responsvel mulher entre 1980 e 2010, passando
de 14,2% para aproximadamente 38,7% dos domiclios. Alm disso,
importante destacar que o tipo de arranjo no qual predomina a
chefia feminina o monoparental (com ou sem outros parentes e no
parentes). J as famlias nucleares, at 2000, tinham uma proporo
muito pequena de residncias cuja responsvel era do sexo feminino.

5
Cabe destacar que o clculo do nmero mdio de filhos distinto de taxa de fecundidade. A
reduo no numero mdio de filhos indica que pode ter havido uma reduo da fecundidade
das mulheres.

96

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch


Tabela 2.6. Evoluo da proporo de mulheres responsveis pelo domiclio,
segundo tipo de famlia, por ano. Brasil, 1980 a 2010.

Arranjo domiciliar

Ano (%)
1980

1991

2000

2010

unipessoal

46,9

51,7

49,5

48,9

nuclear sem filhos

0,5

1,6

6,6

23,2

nuclear com filhos

0,2

1,0

4,7

21,9

monoparental

85,2

87,8

88,4

87,3

nuclear com filhos

0,4

1,7

7,5

26,8

nuclear sem filhos

0,7

2,3

8,3

27,5

monoparental

83,9

87,5

89,1

88,3

nuclear com filhos e no parentes

0,3

1,5

6,9

21,0

nuclear sem filhos e no parentes

0,8

2,2

7,5

21,6

monoparental com no parentes

83,9

87,6

88,3

86,2

nuclear com filhos, parentes e no parentes

0,5

2,0

8,9

26,2

nuclear sem filhos, com parentes e no parentes

1,0

3,5

9,6

27,3

monoparental, com parentes e no parentes

84,3

87,8

88,8

84,2

sem ncleo (resp. com parentes e/ou no parentes)

49,5

53,5

58,8

56,6

% Total

14,2

18,1

24,8

38,7

Extenso (com parentes)

Composto

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.

Entre 2000 e 2010, houve, tambm, um aumento generalizado


da proporo de famlias com responsvel mulher, nucleares e monoparentais, de modo que elevou-se o percentual de famlias chefiadas
por mulheres, de um modo geral (como mencionado no pargrafo
anterior), podendo ser reflexo do aumento da participao destas no
mercado de trabalho, da diviso de responsabilidades sobre o oramento financeiro com os homens e, no caso das famlias monoparentais e sem filhos, do divrcio. Na Tabela 2.7, apresenta-se a evoluo
do percentual de arranjos com a presena de idosos no Brasil com fins
de se averiguar se o envelhecimento populacional j est impactando
nos arranjos familiares.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

97

Tabela 2.7. Evoluo da proporo de domiclios com a presena de idosos, por tipo de
arranjo domiciliar. Brasil, 1980 2010.
% de domiclios com idosos
1980

1991

2000

2010

Incremento
2010-1980

unipessoal

39,1

41,1

39,5

39,1

0,09

nuclear sem filhos

29,3

33,7

34,7

34,0

16,26

Arranjo domiciliar

nuclear com filhos

8,4

8,8

9,0

10,2

20,53

monoparental

23,3

22,7

22,2

23,3

-0,01

nuclear com filhos

43,4

43,7

43,0

44,0

1,38

nuclear sem filhos

56,3

59,5

60,3

58,3

3,57

monoparental

47,7

46,0

47,1

48,9

2,57

nuclear com filhos e no parentes

11,9

12,5

15,6

18,9

59,10

nuclear sem filhos e com no parentes

43,1

50,2

52,6

47,1

9,12

monoparental e com no parentes

46,0

45,6

49,8

51,4

11,66

nuclear com filhos, parentes e no parentes

41,7

42,9

45,9

45,2

8,52

nuclear sem filhos, com parentes e no parentes

62,1

64,0

62,1

55,7

-10,29

monoparental, com parentes e no parentes

52,1

50,8

51,9

50,0

-4,02

sem ncleo (responsvel com parentes e/ou no


parentes)

46,0

47,3

49,3

45,1

-1,89

Total

21,6

22,9

24,1

26,4

22,0

Extenso (com parentes)

Compostos

Fonte: IBGE (1980; 1991; 2000; e 2010) dados trabalhados.

Conforme pode se examinar pela Tabela 2.7, houve aumento na


proporo total de domiclios com idosos de 21,6 para 26,4%. Alm
disso, em alguns arranjos domiciliares, como aqueles com filhos e
monoparentais (de arranjos extensos e compostos com no parentes),
houve, ao longo do tempo estudado, um aumento de famlias com
idosos, sobretudo entre 2000 e 2010. Isso pode ser reflexo do aumento
de idosos na populao ou devido no formao de novos domiclios (que deixariam de ser monoparentais ou nucleares com filhos
para serem unipessoais ou nucleares sem filhos). Destaca-se que a
proporo de domiclios com idosos cresceu 5,2 pontos percentuais
entre 1980 e 2010. Por outro lado, nota-se que no houve alterao no
percentual de domiclios com idosos com arranjos monoparentais e
domiclios unipessoais.

98

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

2. Consideraes finais
Os resultados mostram que cada tipo de arranjo tem uma distribuio diferenciada de idade na aquisio de imveis, que variam
tambm com outros fatores, como a renda. Isso confirma o que foi
apontado por Smith (1970) e Turner (1968a): os indivduos tm diferentes necessidades, que mudam conforme diversos fatores, como
a renda, o tipo de trabalho e o tipo de arranjo. Assim, enquanto as
famlias nucleares com filhos tm acesso casa prpria em idades mais
jovens, as monoparentais tm acesso s mesmas em faixas etrias mais
avanadas o que tambm pode ocorrer pela idade do responsvel
ser, em mdia, maior que o dos domiclios biparentais. Ao mesmo
tempo, isto tambm pode ser consequncia de uma disposio dos
indivduos para residirem em domiclios alugados ou prprios o que
pode variar conforme a renda e outros fatores.
Na anlise da diversificao dos arranjos, os dados sinalizam para
a reduo deles com consequente reduo do adensamento dos dormitrios. Por outro lado, houve aumento da proporo de arranjos com
responsvel mulher e daquelas que possuem idosos em sua composio, o que indica a diversificao dos arranjos, conforme foi apontado
por Alves e Cavenaghi (2012). O aumento da proporo de domiclios
com idosos e o aumento da sobrevida destes fenmeno que j est
sendo observado e que deve continuar a crescer a ritmos cada vez
maiores traz desafios s polticas pblicas, inclusive a habitacional,
uma vez que os idosos possuem demandas especficas, a exemplo de
moradias adaptadas s restries de atividades que porventura eles
tenham. Isto importante para permitir que os idosos vivam por um
maior perodo de vida de forma independente, saudvel e plena, o que
atende demanda de que eles no dependam da ajuda de terceiros.
A anlise da composio etria, por idade do responsvel, dos
domiclios por condio de ocupao (prprio e alugado), tambm
mostra que as estruturas dos domiclios alugados so mais jovens do
que dos domiclios prprios, o que pode ser consequncia (conjunta
ou no) das mudanas nos arranjos familiares e das mudanas das
famlias de domiclios alugados para prprios.
Ainda, o estudo aponta que os arranjos domiciliares no Brasil
apresentam diferentes inseres etrias como proprietrias de
moradias, o que varia conforme o tipo de arranjo e a idade do responsvel pelo domiclio, favorecendo as famlias nucleares. No entanto,

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

99

os dados do Censo no mostram a qualidade das moradias, j que


grande parte da populao est inserida em moradias com infraestrutura precria, isto , em assentamentos informais. Alm disso, ao
longo do tempo estudado, esse tipo de moradia vem mudando a sua
composio conforme apontado por outros estudos, como o de
Oliveira, Miranda-Ribeiro e Longo (2012) e Alves e Cavenaghi (2012)
, o que pode ser percebido como uma estratgia das pessoas para
fazer frente s demandas habitacionais no resolvidas pelas polticas
pblicas; porm, isto no tem se efetivado com o aumento do nmero
de filhos tidos ou atravs da prpria diversificao dos casamentos
e recasamentos. Isso traz a necessidade de um parque habitacional
flexvel, que apresente solues para atender a demandas diversas, que
mudam consonantemente maneira como esses arranjos familiares
tambm vo mudando.
Referncias
ALVES, J. E. D.; CAVENAGHI, S. (2012). Tendncias demogrficas, dos domiclios
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101

C AP T U LO 3

Moradia e pertencimento: a defesa do lugar1 e


viver e morar por grupos sociais em processo
de vulnerabilizao
Maria Auxiliadora Vargas

Quando a seca chega e leva embora as guas do rio Uruguai, as


pessoas de Pueblo Federacin regressam sua perdida querncia.
As guas, ao ir embora, deixam nua uma paisagem de lua; e as
pessoas voltam. Elas vivem agora numa aldeia que tambm se
chama Pueblo Federacin, como se chamava a sua velha aldeia antes
que a represa de Salto Grande a inundasse e a deixasse debaixo
das guas. Da velha aldeia j no se v nem mesmo a cruz no alto
da torre da igreja; e a aldeia nova muito mais cmoda e muito
mais linda. Mas eles voltam velha aldeia que a seca lhes devolve
enquanto dura. Eles voltam e ocupam as casas que foram suas casas
e que agora so runas de guerra. Ali, onde a av morreu e onde
aconteceram o primeiro gol e o primeiro beijo, eles fazem fogo
para o chimarro e para o churrasco, enquanto os ces cavam a
terra em busca dos ossos que tinham escondido.
Eduardo Galeano (2005)

Introduo: Desastre, vulnerabilizao social,


desterritorializao
Os cenrios de desastres socioambientais tm como uma de suas
principais e mais dramticas expresses o comprometimento da experincia de moradia e vinculao com o Lugar de parcelas sociais significativas, sinalizando para a sua possvel associao com processos de
vulnerabilizao social. Tal afirmativa revela, j de incio, uma adeso
abordagem sociolgica acerca dos desastres, sendo esta interpretao
apenas uma das que, no debate contemporneo, integram a disputa
1
A categoria Lugar aparecer no corpo do artigo com a inicial maiscula: um destaque que
objetiva enfatizar e resguardar sua associao com a ideia de identidade e pertencimento.

102

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

pela classificao de tal fenmeno (BOURDIEU, 2005). Introdutoriamente, objetiva-se esboar o conceito de desastres para a Sociologia,
o ambiente de disputa por sua classificao e, por fim, sua relao
com processos de vulnerabilizao e de ruptura de rotinas, prticas e
lugares, revelando a realidade de desterritorializao experimentada
pelos que so severamente afetados. Tal ensejo quer instigar, sobretudo, a reflexo sobre como tais processos agregam, tambm, expresses de luta pela permanncia e defesa do seu territrio, ainda que sob
contestao dos diagnsticos tcnicos oficiais.
Reportando-nos s reflexes de Quarantelli (2005) e Valencio
(2010), temos que desastres, para a Sociologia, designam acontecimentos trgicos e podem ser descritos como fenmenos adversos que
geram processos de ruptura da rotina, de lugares, fazeres e prticas
envolvendo uma configurao espao-temporal e sociohistrica para
manifestar-se, nos levando a perguntar o qu? aonde? quando? com quem?,
considerando a adoo dos conceitos de tempo e espao sociais em
detrimento dos de tempo e espao geogrficos , assim como observando a relao entre o referido fenmeno e processos de desenvolvimento. Apesar da no existncia de consenso acerca do conceito,
Quarantelli (2005) constatar a presena de um paradigma bsico
implcito na rea dos desastres, envolvendo uma srie de noes
inter-relacionadas, cujo destaque recai sobre duas delas, a saber: 1)
os desastres so fenmenos inerentemente sociais e 2) a origem dos
desastres se encontra na estrutura social ou no sistema social. Para
o autor, antes de serem naturais, os desastres so essencialmente
polticos, permitindo a problematizao do subdesenvolvimento, da
insustentabilidade ambiental e da pobreza como as principais e mais
imediatas causas dos mesmos.
As afirmativas at aqui expostas se revelam como um contraponto
construo hegemonicamente feita acerca desse conceito quando
originado de outras clivagens e racionalidades. Porm, as chamadas
cincias da natureza no respondem totalidade das formas cientficas de argumentao a respeito do fenmeno desastre. H uma
diversidade de agentes que configuram a luta pela sua classificao.
Cabe-nos indagar: quem so e de que lugar esses agentes anunciam suas
verdades? H tambm uma diversidade de compromissos de atuao
e de fazeres que no se do da mesma forma. Associada a tais agentes
e posicionamentos, est a luta social situada entre dois domnios
distintos: o do espao social propriamente dito e o da esfera simblica,

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

103

no sentido do confronto de discursos e projetos que disputam legitimidade e reconhecimento em processos intimamente conectados.
Ao admitir e trabalhar sob essa perspectiva, a pesquisa sociolgica
apresenta mudanas e ampliaes importantes, permitindo a constatao de que os desastres se originam da prpria natureza dos sistemas
sociais, sendo, pois, manifestaes ostensivas de latentes vulnerabilidades da sociedade, das deficincias nas estruturas ou sistemas sociais.
Por isso, no devem ser vistos como resultantes de uma forma externa.
Desloca-se o foco das vtimas e perdas para processos sociais contnuos,
pois, no havendo consequncias sociais negativas, no h desastre.
Busco fazer a associao entre o desastre e os processos experimentados por grupos sociais especficos, atravs das noes de vulnerabilizao, como processo e vulnerabilidade, como relao conforme
contribuio oferecida por Acselrad (2006). Nessa formulao, o foco
retirado do indivduo e deslocado para a desigual proteo ou, para
os mecanismos que tornam os sujeitos vulnerveis. Destaca-se o que
lhes devido em termos de proteo social e de direitos, revelando,
pois, como tais elementos integram o desastre2.
No s no mbito de sua definio, mas tambm das prticas da
decorrentes, se explicitam conflitos, confrontos, tenses que tendem
a impor o discurso oficial do risco sobre territrios especficos e, por
consequncia, sobre seus agentes, aqueles que neles vivem e moram,
determinando sua desterritorializao. H tendencialmente, um
esforo de desqualificao do territrio e de seus moradores, sendo
que esta prtica tende a coisific-lo, destituindo-o da diversidade da
experincia social que o constitui. O territrio condenado resumese, pois, s suas benfeitorias, edificaes e equipamentos de infraestrutura coletiva, passveis de clculos de indenizao, em grande parte,
referenciados em baixos valores, porque se associam indenizao
de reas pobres e, at ento, desvalorizadas no que se refere s
disputas do mercado imobilirio; pelo lado da significao identitria
que os territrios adquirem, tais indenizaes, somadas forma de se
traduzir esses Lugares so incompatveis com o sentido de pertencimento que enraza seus moradores a partir de uma trajetria de vida
e vinculaes.
Sendo assim, necessrio permitir que os sentidos do Lugar e
Reafirma-se a importncia de se considerar as vulnerabilidades estruturais somadas quelas que
as mudanas climticas possivelmente faro emergir e a necessria observao de outras variveis
implicadas no referido contexto.

104

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de pertencimento possam ser tambm revelados a partir das narrativas dos afetados em desastres, resgatando as estratgias que contribuiro para o esclarecimento de uma das perspectivas que essa disputa
assume. Nela, o Lugar como espao do pertencimento se apresenta,
ora como estratgia, ora como ttica resistente imposio do ordenamento exgeno proposto ao territrio. Tendo, pois, como eixo central
o mbito socioespacial, a concepo de Lugar pode ser utilizada como
relao entre sujeito afetado e o espao onde vive, como expresso de
prticas cotidianas na relao com esse espao (CERTEAU, 2009) e
da luta pelo direito de acesso cidade (LEFEBVRE, 1991). O Lugar
ganha no s significao, como se revela resultante de uma absoluta
determinao, ou seja, da necessidade da adoo de formas de viver,
morar e se relacionar com o ambiente nem sempre escolhido, ou de
escolhas que se do a partir de uma gama reduzida de possibilidades.
Trata-se de um conjunto de determinaes que desenha a desigualdade para alm da possibilidade de escolha consciente desses sujeitos.
Assim, facilitado o entendimento da construo que os agentes
fazem do desastre. Ento, a categoria Lugar deve ser explorada e
perpassada no sentido de clarear as vinculaes estabelecidas entre
agente e territrio, agentes entre si, interpretao do desastre e o sofrimento social por ele aguado.
Nesse debate, importante que o Lugar possa ser pensado como
forma de enraizamento que preceda o trgico e o desastre como a
ameaa de dissoluo desse Lugar e, ainda, a existncia de uma luta
pela manuteno de seus sentidos, independentemente do grau da
destruio fsica e tambm simblica registrado. O territrio perifrico deteriorado e impactado pelo desastre no revisto por aqueles
que o tm como referncia de moradia e de cotidiano, no sentido de
sua desqualificao, o que se confronta com a categoria rea de risco
cunhada para esses mesmos locais pela verso perita. Em analogia
perspectiva trabalhada por Zhouri (2010)3, identificamos a existncia
de estratgias argumentativas de aniquilao do Lugar (predominantemente via discurso oficial) versus a estratgia argumentativa de
reafirmao do Lugar (via resistncia dos moradores locais). Enquanto
os afetados buscam situar o ocorrido dentro de certa generalizao
dos fatores de ameaa e da afetao no particularizando o problema
no seu espao e com a expectativa de recuperao e permanncia no
mesmo , a anlise tcnica incluir no rol de sua cartografizao e
3

Reflexes sobre os atingidos por barragens no Vale do Jequitinhonha (MG).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

105

diagnsticos essas novas reas, at ento livres dessa forma especfica de controle4.

Morar: a perspectiva de reafirmao do lugar


densidade e ambivalncia
O contexto dos desastres nominado comumente tragdia na
retrica dos afetados, permite a evidenciao de sentidos que so atribudos ao Lugar por aqueles que nele vivem, apontando para outras
dimenses relacionais com o espao. Inicialmente, possvel mencionar
elementos, quase no explorados na literatura recorrente acerca do
tema, constituintes da perspectiva traada pelos moradores vinculados a
essas reas as denominadas de risco -, uma vez que so contrapontos
verso perita para tais territrios: o desvelamento de uma esfera coletiva
das representaes do territrio como passvel de produo de um
Lugar; a revelao de um mundo significativo na rotina da periferia que
tambm seguro e rico dentro da precariedade socioambiental
das reas sujeitas a deslizamentos, enchentes e afins ou, a processos
de disrupo do cotidiano , aspectos que apontam para a existncia de
um imaginrio social capaz de construir endogenamente sentidos para
um Lugar fora do escopo da deteriorao.
(...) Eu sinto falta da roa, eu me sinto presa agora [morando em
apartamento de aluguel]. T num lugar que no tem espao, meus
netos no tm espao. Eu me sinto muito presa, sempre gostei de ter
as minhas coisas, graas a Deus. O Senhor me deu! Ganhei muita
coisa depois da tragdia. Mas t faltando sair pra um cantinho que
tenha mais espao que a gente possa se alegrar mais. Eu gosto da
roa, dos bichos, de cuidar da terra com foice, faco, tudo na mo
(ENTREVISTADO 13 Bairro Caleme).

A insistncia na permanncia ou retorno ao local de moradia e


na reconstruo em territrios tecnicamente condenados aponta para
a importncia de um Lugar seu, evidenciando a luta por pertencimento e vinculao, frente despossesso vivenciada - inclusive a
Vale ressaltar que os diferentes entrevistados mencionam que os territrios considerados nesta
pesquisa no recebiam a classificao de reas de risco at a ocorrncia deflagrada em janeiro
de 2011. Esse dado est respaldado pelo Mapeamento de Risco do municpio e incrementa o
debate no que diz respeito confiabilidade desses diagnsticos para a populao e mesmo para
alguns tcnicos.

106

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

espacial. Estamos tratando de cenas urbanas e rurais que trazem tanto


a dimenso da dominao quanto da desigualdade para o primeiro
plano. Esses locais se configuram em Lugar na medida em que
necessrio tornar o mundo plausvel, vivencivel: uma escolha dentro
de uma gama reduzida de possibilidades.
Colabora com essa reflexo a categoria ttica em Certeau (2009),
ou a ao calculada que determinada pela ausncia de um prprio,
ou seja, do lugar do poder ou do querer prprios, como supomos
se constituir predominantemente o universo dos grupos afetados
severamente pelos desastres no caso brasileiro. O autor tratar das
formas utilizadas pelo homem ordinrio para escapar conformao esboada pela razo tcnica que acredita organizar da melhor
maneira as coisas e pessoas. Esse escape silencioso se traduz na reinveno do cotidiano graas a tticas de resistncias que permitem a
reapropriao do espao e do uso a seu jeito.
Nenhuma delimitao de fora lhe fornece a condio de autonomia. A ttica no tem por lugar seno o do outro. E por isso deve
jogar com o terreno que lhe imposto tal como organiza a lei de
uma fora estranha. No tem meios para se manter em si mesma,
distncia, numa posio recuada, de previso e de convocao
prpria: a ttica um movimento dentro do campo de viso do
inimigo (...) e no espao por ele controlado. Ela no tem, portanto,
a possibilidade de dar a si mesma um projeto global nem de totalizar
o adversrio num espao distinto, visvel e objetivvel. Ela opera
golpe por golpe, lance por lance. Aproveita as ocasies e delas
depende, sem base para estocar benefcios, aumentar a propriedade
e prever sadas. O que ela ganha no se conserva. Este no lugar lhe
permite sem dvida mobilidade, mas numa docilidade aos azares
do tempo, para captar no voo as possibilidades oferecidas por um
instante. Tem que utilizar, vigilante, as falhas que as conjunturas
particulares vo abrindo na vigilncia do poder proprietrio. A vai
caar. Cria ali surpresas. Consegue estar onde ningum espera.
astcia. Em suma, a ttica a arte do fraco (p. 95).

H, pois, um conjunto de determinaes que desenha a desigualdade para alm da possibilidade de escolha consciente desses
sujeitos. Retomaremos o recurso sociolgico de associao do desastre
ao paradigma da vulnerabilidade social. Quando Acselrad (2006)
anuncia que a vulnerabilidade uma relao e no uma carncia,
objetiva, acima de tudo reafirmar que no poder ser atacada atravs

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

107

da oferta compulsria de bens, mas que dever considerar as relaes


e contextos, as diferentes situaes e condies que se articulam nos
distintos momentos e localizaes (p. 5). Decorre da que, o consentimento para com os riscos e danos impostos ser tanto maior quanto
maior for a destituio (idem, p.3). Entram, no mbito dessa anlise,
as possibilidades concretas que esto colocadas para certos segmentos
populacionais frequentemente vivendo nos limites das condies fsicas
de reproduo, ou seja, como resultado de uma situao sociohistrica marcada pela ausncia absoluta de opes, de moradia inclusive.
Este um fator que evidentemente impulsiona e cria o pano de fundo
da dinmica de ocupaes tidas como ilegais e/ou predatrias e
to fortemente condenadas pelos discursos tcnicos e oficiais, principalmente quando da ocorrncia dos desastres. As consequncias se
colocam no restrito quadro de oportunidades de localizao para os
mais pobres, fruto de padres de produo do ambiente construdo e
de formas de produo e distribuio desigual da riqueza.
Situando a proteo social no mbito mais objetivo desse processo,
pode-se afirmar que nele, uns apresentam maior capacidade para se
proteger, enquanto outros nem tanto. No primeiro caso, essa proteo
possvel via mobilidade ou pela influncia que certos grupos tm no
controle do mercado das localizaes. No segundo caso, tal proteo
afugenta-se para aqueles que no a possuem, ou a possuem em baixa
ou descendente escala numa dada condio de existncia.
Segundo Haesbaert (2004), a natureza dessa mobilidade se faz
representar pelas possibilidades relacionais estabelecidas no territrio.
Alguns so protegidos pela experincia da multiterritorializao;
outros sofrem os limites impostos pela lgica capitalista hegemnica
que os atrela ao territrio unifuncional. Para o autor,
Desde a origem, o territrio nasce com uma dupla conotao,
material e simblica, pois etimologicamente aparece to prximo
de terra-territorium quanto de terreo-territor (terror, aterrorizar),
ou seja, tem a ver com dominao (jurdico-poltica) da terra e com
a inspirao do terror, do medo especialmente para aqueles que,
com esta dominao, ficam alijados da terra, ou no territorium
so impedidos de entrar. Ao mesmo tempo, por extenso, podemos
dizer que, para aqueles que tm o privilgio de usufrui-lo, o territrio inspira a identificao (positiva) e a efetiva apropriao.
Territrio, assim, em qualquer acepo, tem a ver com poder, mas
no apenas ao tradicional poder poltico. Ele diz respeito tanto ao

108

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

poder no sentido mais concreto, de dominao, quanto ao poder


no sentido mais simblico, de apropriao (p. 1).

Utilizando-se de Lefebvre (2000), destaca o sentido simblico das


marcas do vivido que o territrio assume e que nos permite falar
de apropriao em contraposio dominao: no sentido de apropriao, estaria embutido o valor de uso e, como tal, a multiplicidade,
diversidade e complexidade que o territrio assume; na segunda,
qual seja, na dominao, estaria embutida a sua funcionalidade ou
o seu valor de troca. Para Lefebvre (2000), a acumulao capitalista
sufoca as possibilidades de reapropriao dos espaos que so transformados em mercadoria, impedindo a prevalncia da apropriao
sobre a dominao. Essas consideraes, ainda que preliminares,
se mostram fundamentais no entendimento do que aqui chamamos
de Lugar e dos saberes nessas condies gerados , no reconhecimento de prticas cotidianas na sua dimenso espacial, tudo isso
atrelado experincia de enfrentamento do desastre que traz em seu
bojo a constante ameaa de desterritorializao.
No mbito dos fatores subjetivos, podemos considerar as diferentes construes socialmente feitas acerca do que tolervel ou
intolervel, do que arriscado ou seguro, frente a condies
determinadas de existncia. Registra-se certa convivncia com eventos
pretritos tidos como ameaadores que geram sua relativizao. As
narrativas se mostram esclarecedoras evidenciando certa recorrncia
de fenmenos que marcam a experincia no sentido de sua apreenso
e enfrentamento pela necessidade da permanncia no Lugar:
(...) a gente pensava que era o rio que estava subindo, que era
s gua! onde que, pra baixo, todo mundo morreu, por causa
disso. Caso entrasse gua, ia acabar com os mveis, mas no outro
dia estava tudo bem! Mas a, no foi s isso. Foi as pedras que
veio matando todo mundo! onde que acabou tudo!! (...) A gente
pensava que era enchente, s enchente! (Entrevistado 28 Campo
Grande).
(...) meu pai sempre fala com a gente: choveu, de vez em quando,
d uma olhada no rio, apesar dele t longe, porque isso aqui um
valo, morro de um lado e de outro e aqui uma descida, e aqui
um bairro que tem muita gua. Se voc andar por essas trilhas,
eu te levo em lugares que tem muita gua, tem cachoeira. Ento,
quer dizer, eu no sei na cabea dos outros, mas meu pai sempre

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

109

foi uma pessoa assim, apesar que a gente sempre morou perto de
rio, ele sempre falou: se ver que a chuva no t normal, sempre
dar uma olhadinha, sempre ter uma ateno! (ENTREVISTADO
21 Bairro Campo Grande).

Conviver com tais fatores de ameaa faria parte daquilo que


Vargas (2006) menciona como sendo lidar apenas com mais um
elemento componente do cenrio de privaes e demandas que esto
no plano mais imediato ameaas, pois, que se tornariam contornveis e passveis de convivncia. Ento, no se trata da negao desses
fatores, como se pode num primeiro momento inferir, mas de sua
secundarizao5. A leitura dos sinais da natureza e a apreenso de
elementos que caracterizam a paisagem, sua constituio biofsica, na
tentativa de seu controle se mostram como um misto entre a convivncia e observao do Lugar e as noes apreendidas, ainda que
parcialmente, do prprio discurso perito (geolgico, meteorolgico,
originadas da geotecnia, entre outros). Nas narrativas seguintes, moradores e um tcnico interpretam os territrios e suas caractersticas
geolgicas revelando uma convergncia para a leitura produzida pela
geologia:
Terespolis um lugar que est sobre a pedra. uma cidade alta.
Essas pedras j esto aqui h milhes de anos (...) durante esse
tempo foram sendo depositadas sobre essa laje de pedra materiais... essa rea todinha tem pedra embaixo. Mas voc v vegetao
em cima da pedra, v que t na terra acumulada sobre a pedra ao
longo dos anos. pedra com camada de terra e vegetao. Se chove
muito, ela vai lavar isso. Olha aquela montanha: pedra pura! Essa
outra aqui do lado, tambm... Essa base nossa aqui de pedra e
continuao daquela montanha, etc. O que est aqui foi depsito
feito ao longo dos anos: depsito de poeira que veio ao longo dos
anos, a gente no sabe quantos e que se acumulou (ENTREVISTADO 6 Bairro Caleme).
Rosa (2006, p. 8) apresenta dados de pesquisa desenvolvida num assentamento precrio de
Terespolis enfatizando que a secundarizao de fatores de ameaa se revela recorrente:
interessante destacar dados de pesquisa realizada na Coria, um dos assentamentos informais de
Terespolis, que ocupa parte da rea do Parque Estadual dos Trs Picos, unidade de conservao
cujos mananciais abastecem as Regies Serrana e do Grande Rio. Quando os moradores foram
perguntados sobre os principais problemas que enfrentam, na ordem de prioridade, o primeiro
lugar ficou com a pavimentao. Somente em ltimo lugar aparece a preocupao com os riscos
fsicos que os ocupantes sofrem devido construo de suas casas em encostas ngremes e,
muitas vezes, acima ou abaixo no nvel das vias e servides (...).
5

110

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

(...) e as pessoas se perguntam: de onde veio tanta pedra? Foi por


isso que at se fez pesquisas com os gelogos e tudo, pra mostrar
qual era o tipo de relevo mesmo de Terespolis. E a, se descobriu
que Terespolis uma grande pedra. Debaixo de toda a cidade
voc tem uma camada de terra relativamente pequena. A, os engenheiros, arquitetos que devem explicar. Parece que realmente no
nada muito profundo e voc tem muita pedra indo diretamente
a essa camada, ento, qualquer chuva, qualquer coisa maior faz
com que aquela terra que muito pequena, desa e apaream as
pedras. (ENTREVISTADO 16 Secretaria de Desenvolvimento
Social/PMT).

Os elementos mencionados at aqui compem a noo de Lugar


pelos agentes e a retrica perita/tcnica envolver, direta ou indiretamente, tais construes. Qual seja, tratamos de perspectivas que, num
dado momento das narrativas, fazem certo movimento de convergncia para o contedo das referncias tcnicas, ainda que isso no
seja claro para os agentes, e que essa forma especfica de entendimento
no use dos jarges da cincia, necessariamente. Haveria, pois, uma
apropriao do ambiente influenciada pelas estratgias discursivas
oficiais, fortemente divulgadas, principalmente por ocasio da deflagrao do desastre. A fora que a gesto e a tecnocincia (VALENCIO,
2012) ganham contribuem para a projeo de ideias, noes, ferramentas especficas que impregnam o imaginrio social e interferem
na forma dos agentes mais diretamente afetados pelo processo o traduzirem, ainda que sua tica e experincias no sejam consideradas
frente s decises que afetam o seu cotidiano e o da comunidade
qual pertencem.
Mas olha, a pesquisa t to evoluda. Um exemplo: a sombra da
minha mo o Caleme e aqui tem uma nuvem. Eles sabem qual
o tamanho e a grossura dessa nuvem. Sabem a distncia entre
a nuvem e o cho se de 12 km, 15 km. Eles sabem onde ela t
estacionada e ela estava da Vrzea [bairro central] pra c... Sabe
por que eles sabem? Ns estamos aqui conversando. Eu te garanto
que eles nos lugares de pesquisa mais evoludos sabem que eu
t sentado aqui e ele est em p. Eles dizem at o que voc est
comendo. satlite! Ento, o cara no sabe que vai chover? Diz pra
ele, quantos minutos o satlite leva pra dar uma volta na terra? Se
voc reparar no jornal quando eles mostram aquela foto de satlite,
ele d a cada 11 minutos uma volta na terra, ele anda na mesma

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

111

velocidade de uma espaonave quando est em rbita e leva 11


minutos pra dar a volta ao redor da terra. J pensou? Em cada 11
minuto voc est aqui de novo. Ento, a cada 11 minutos o cara
tem a previso daquela rea onde passou. Ele passa investigando
a rea todinha, ento, como a altura dele muita, ele v aonde t
acontecendo (ENTREVISTADO 6 Bairro Caleme).

Nessa reflexo, as narrativas contam aos poucos a histria de


vinculao com o Lugar, de apropriao do territrio que est diretamente associada aos processos de desenvolvimento e ao ordenamento territorial mais geral. Os dois territrios urbanos envolvidos
na pesquisa Caleme e Campo Grande , se situam em finais de
vales que foram ocupados h aproximadamente 50 (cinquenta), 60
(sessenta) anos e adensados nos ltimos 30 (trinta) anos, conforme
relato de seus moradores mais antigos. Originada de um integrante da
gesto municipal, a narrativa seguinte facilita o entendimento acerca
das caractersticas que marcam o adensamento que a cidade como um
todo viveu nas ltimas dcadas:
Eu vim do Rio de Janeiro por conta de violncia! Tudo bem que 20
anos atrs nem era esse tanto de violncia que hoje, mas a gente
j veio com essa viso de sair do Rio por conta da violncia. E hoje
em dia muito maior a proximidade de Terespolis com Rio de
Janeiro. A gente leva uma hora e meia, duas horas de nibus:
o tempo que voc leva da Barra da Tijuca at o centro da cidade
morando dentro do Rio. Ento, voc tem uma qualidade de vida
melhor em Terespolis por causa do clima, um ambiente mais
seguro para os filhos adolescentes, ainda se pode andar de noite
na rua. Voc no tem arma na cabea quando para no trnsito,
no tem caixa eletrnico explodindo, enfim, voc tem uma certa
segurana aqui ainda. Existem aqui os traficantes, enfim, mas
em menor escala e a, voc faz com que Terespolis lote de gente.
Qual o grande problema de Terespolis? As pessoas procuram
os centros urbanos que onde t centralizada ali toda parte de
comrcio, banco, as unidades, rgos pblicos.Terespolis tem
uma rea rural muito boa, muito grande, at eu tinha uma grande
vontade de morar pra Vargem Grande. Depois do negcio que
aconteceu em janeiro, eu mudei de ideia, mas voc no tem essa
rea rural muito habitada. Tem uns condomnios maiores de uns 5
anos pra c. Voc tem uma leva de condomnios de classe mdia,
classe alta pra esses locais. Se voc andar aqui voc vai ver bastante

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de Albuquerque pra l em direo a Friburgo bastante condomnio


de casas grandes, voc v que j gente que t morando mesmo,
nem usa s pra veraneio, no! Gente que mora e desce pro Rio,
vem pro centro e tal! Mas assim, isso! Eu acho que Terespolis
tem uma populao pobre muito grande por conta: primeiro pela
topografia da cidade, no tem jeito, voc vai morar naquilo mesmo
e at gente aqui que mora na Vrzea que a parte baixa do centro
da cidade, que o reto, voc v que no to reto assim. Aqui, por
exemplo, na nossa Secretaria tem uns morrinhos aqui do lado e
ns estamos, teoricamente, na parte baixa, n? H pouco tempo,
por conta da tragdia, eu at fui em algumas reunies do Ministrio Pblico e tal, e ela tava mostrando uns mapas, mostrando
como que o terreno de Terespolis: a camada de terra que tem
aqui muito pequena em profundidade. Em Terespolis, como
regio serrana, parece que a caracterstica dos trs municpios:
Terespolis, Petrpolis e Friburgo. (ENTREVISTADO 16 Secretaria de Desenvolvimento Social/PMT).

No entanto, quando nos atentamos s narrativas dos moradores,


encontramos certa disposio em interpretar seus Lugares no a
partir da nfase em possveis carncias ou irregularidades existentes
ainda que possam ser objetivadas e componham seu quadro de
vulnerabilizao , mas nas vinculaes materiais e tambm simblicas j criadas. Ao contarem as histrias de ocupao/formao dos
seus bairros, realam, antes de tudo, a perspectiva relacional, cotidiana, as conquistas (pessoais e coletivas) e, mesmo, o sentido de
oportunidade (VARGAS, 2006) que tal insero simbolizou na sua
trajetria de vida e que se mantm na luta travada pela permanncia no Lugar.
Tem de 32 a 33 anos que eu moro aqui. Quando eu vim pra c no
tinha muitas casas, a rua no era calada, no tinha nibus at aqui.
Eu s saio daqui direto pro lugar pra onde ns vamos todo mundo
(...). Foi meu pai que me deu essa terra aqui. Ele morreu aqui e
minha me tambm, aqui de famlia, entendeu? E tenho meus
amigos, a molecada toda gosta de mim. s voc perguntar: onde
mora o velho que todo mundo me conhece. Aqui eu crio minhas
galinhas e outros bichos e tenho meus ps de fruta. (ENTREVISTADO 2 Bairro Caleme)
O bairro cresceu tem uma faixa de uns 50 anos, n? T aqui h
uns 50 e poucos anos (...). Quando eu vim pra c pro Caleme eles

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

113

estavam ainda querendo construir a barragem. Ento, que cresceu


mesmo esse bairro aqui tem uns 30 anos que comeou a evoluir.
Aqui era quase s parente antes. Depois comeou a evoluir, o tio
dela arrumou um carrinho, o primo l embaixo comprou um
carrinho. J tinha um carrinho pra sair a pra fora, viajar. Eu acho
que cresceu devido ao fato do lugar ser muito tranquilo. Muita
gente veio, comearam a vender os terrenos. Esse terreno aqui, a
gente no tinha escritura de nada. Algum a tem um papel e diz
que tem escritura do terreno, mas no tem nada! Era de uma Cia
que tinha aqui em Terespolis. Depois, a casa da Cia pegou fogo e
os documentos sumiram tudo. Ento, ficou esse lugar aqui assim.
O pessoal comeou a tomar conta do pedao. Meu sogro mesmo,
pegou daquela ponte que tem abaixo da padaria at l em cima.
Isso aqui era dele, ningum mexia. Cada um pegava um pedao,
cercava e dizia: meu! E foram fazendo casa e comearam a
vender. Meu sogro mesmo vendeu isso tudo aqui, ali pra baixo.
Trocava por qualquer coisa. Trocou por material que nem tinha
valor nenhum. (ENTREVISTADO 17 Bairro Caleme).
Moro aqui h 44 anos. Vim do Rio pra c com 01 ano de idade.
Aqui, eu j morei no haras que tem perto do campo, l em cima. Da,
me casei e fui morar l embaixo em Santa Rita e depois vim pra c
[Fazenda Alpina]. Nessa casa tem 04 anos que eu vivo. Aqui a gente
fala Fazenda Alpina. Santa Rita fica mais pra baixo, l embaixo. Mas
Fazenda Alpina faz parte de Santa Rita. Antigamente, chamavam
Engano, depois Fazenda Alpina. A fala: Fazenda Alpina/Santa
Rita (ENTREVISTADO 31 Bairro Santa Rita).

Evidencia-se, nesse conjunto, o movimento de crescente ocupao


fsica com nfase na constituio da moradia e dos servios que so
destacados como os mais essenciais no cotidiano dos moradores: o
transporte, a educao, o pequeno comrcio, os mesmos mencionados
como as principais carncias para os que permaneceram nos locais
impactados, gerando, entre outros, um sentido de vazio e solido.
Esse sentido se traduz enquanto simbologia de rompimento tambm
dos fluxos do Lugar, qual seja, da mobilidade, liberdade de ir e vir,
possibilidade de manuteno de hbitos cotidianos como comprar o po
no comrcio mais prximo e do lazer e diverso (futebol, sinuca, etc.),
assim como da manuteno da dinmica alegre da reunio de crianas
e adolescentes nas manhs e tardes de entrada e sada da escola local.
(...) Eu tive que passar setenta dias fora, depois eu voltei pra c,

114

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

mas estou sentindo falta do movimento, daquela baguna, daquela


gente que descia pra jogar futebol, porque tinha um campo que
a gente, s vezes, vinha bater uma bola. Olha, muita gente diz
que Campo Grande tinha trs mil pessoas, mas eu calculo que
devia ser duas mil pessoas. Quando veio o dia da tragdia, eles
no foram embora de noite, porque no tinha como eles ir, tava
chovendo, a a chuva acabou j tava quase amanhecendo, a eles
no iam descer sem caminho, no escuro. Eu cheguei ali e vi pouca
gente, morreu muita gente, eu calculo umas mil pessoas, ou umas
mil e duzentas pessoas. Mas a gua aqui passou por cima de casa
de dois andares. Inclusive tinha um casal que tava na praia, eles
vieram pra c naquela noite, e viram eles em cima da casa. Ento,
o pessoal pensava que eles no estavam em casa, viram eles em
cima da casa, o casal com duas crianas, e quando dava um relmpago eles gritavam pedindo socorro, e ouviu uma vez. Mas quando
deu o relmpago de novo, eles no tava mais, a gua passou por
cima da casa, eles chegaram em casa de noite e no amanheceram
em casa. triste, no ? Eu acho que aquele povo, muita gente
no vai ter nunca mais, eu acho que esse nibus nunca mais vai
at l em cima [antigo ponto final]. Eles to indo l pra cima pra
derrubar as casas, eles no fazem nada pra ajudar a consertar a
rua. Bom, eu gosto daqui, a gua aqui muito boa porque de
uma nascente ali em cima. Aqui um lugar muito sossegado, aqui
a gente pode dormir com o porto aberto entendeu? No tem
perigo nenhum, a quando o meu filho sai e deixa a porta aberta,
a pessoa pode chegar e entrar. Eu fiquei muito tempo sem sair
de casa, pra ir ao mdico o meu filho arrumava um carro. A o
nibus t vindo at aqui em cima agora, agora ficou bom de novo.
Mas agora a gente t esperando que eles asfaltem a rua aqui e
que afundem o rio porque quando enche o rio, desce pela rua e
estraga a rua tudo de novo. Olha, eu t achando que muito ruim
pra gente sair de noite, fazer compra: se voltasse aquele mercadinho aqui embaixo seria bom, melhorar a rua, a eu preferia
ficar aqui. Tava muito bom! Aqui tinha uma padaria que vendia
todo tipo de fruta, uma birosca l em cima e l tinha uma mesa de
sinuca. E o pessoal se divertia muito. Aqui tinha at o grupo das
mulheres que a gente jogava bola no sbado (ENTREVISTADO
26 Bairro Campo Grande).

As consideraes compreendem a perda de fixos e fluxos, assim


como a perda dos outros. Ento, o desastre a falta de todo mundo,
a dificuldade de manuteno da vinculao com o Lugar e com as

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

115

pessoas que o integram, porque morreram ou porque, aos que permaneceram vivos, no foi permitido o retorno.
Na conformao do Lugar que se faz identitrio, interessante
observar certa convergncia entre as trs localidades pesquisadas
esboada nas narrativas Bairros Caleme e Campo Grande e Distrito
de Santa Rita , principalmente considerando a mobilidade j experimentada por alguns entrevistados entre as trs reas, assim como
por vnculos de parentesco existentes nas outras localidades ou mesmo
apenas pelo conhecimento que se tem das histrias locais, com as quais
possvel verificar forte identificao. Na verdade, so territrios que
apresentam caractersticas semelhantes no que se refere ao histrico e
tempo de ocupao, padres construtivos, infraestrutura e formas de
vida, de maneira geral, facilitando certa aproximao identitria com
seu prprio Lugar. Quando dos relatos acerca do ocorrido em 12 de
janeiro de 2011, foi comum o deslocamento de suas interpretaes
para o outro territrio, no sentido do reconhecimento de um tambm
sofrimento experimentado por semelhantes.
L no Campo Grande acabou. Eu no tive coragem de ir l. Muita,
muita gente conhecida da gente! Uma famlia toda conhecida da
gente! Foram membros da Igreja junto com a gente. Filho, neto da
irm da Igreja. L foi muita gente conhecida, no tenho vontade
de ir l. Tem um ms, encontraram o corpo de uma senhora l,
perfeitinho (ENTREVISTADO 17 Bairro Caleme).
O meu filho trabalha l pro lado de Fazenda Alpina/Santa Rita. Ele
disse que l choveu mais do que aqui. L no Caleme, os primeiros
moradores de l do Caleme foi meu av, o Jos Francisco de Melo.
Papai foi criado l. Todos l, a maior parte meus primos que
eu nem conheo. L foi aumentando e t quase uma cidade, n?
(ENTREVISTADO 26 Bairro Campo Grande)
L em Campo Grande era meu mesmo, foi a primeira casa que eu
comprei (...). Nossa, l eu conhecia as casas a dedo! Eu conhecia
tudo. Depois l foi crescendo. Agora, nessa poca, fiquei um bom
tempo fora e ali j tinha bastante gente que eu no conhecia. No
consegui voltar l depois do que aconteceu. Eu tenho uma conhecida l que t sumida. Eu fui at o ponto final [do nibus] mas no
consegui: s em ver a primeira casa ali do ponto da igrejinha...
(ENTREVISTADO 13 Bairro Caleme)

Pensar essas localidades nos permite avanar em traos particulares de sua constituio. Elemento fundamental na caracterizao dos

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

vnculos formados diz respeito conservao de fortes traos suburbanos e relaes sociais ainda bastante tradicionais e familsticas, nos
termos de Martins (2010). Aqui a gente conhecia os mais velhos, os
mais novos, quem casava, quem tava namorando, quem tava esperando nenm (...). Aqui, quando uma fazia uma arte, todo mundo
ficava sabendo: ih, t namorando escondido. Era assim (ENTREVISTADO 27 Bairro Campo Grande)6.
Nesse conjunto de importncias e reflexes, destacamos o papel
da casa como espao vital e a forma prpria como feita e habitada,
contribuindo para o entendimento do enraizamento dos sujeitos tanto
nesse espao mais restrito, como na sua extenso mais coletiva, ou
na experincia comunitria, se reproduzindo de acordo com todas
as dialticas da vida, segundo Bachelard (1998). Talvez no haja, no
mbito dos fixos presentes na anlise dos desastres, componente mais
enfatizado do que a casa. Na perspectiva do autor, a moradia est relacionada proteo e concebida simbolicamente como concha, ou
seja, o primeiro universo, um cosmos, nosso canto no mundo.
Considerada para alm de ser um objeto, expande-se de sua positividade para o mundo dos sonhos, onde as diversas moradas de nossa
vida se interpenetram e guardam tesouros dos dias mais antigos (p.
25). Bachelard (1998) quer mostrar que
a casa uma das maiores (foras) de integrao para os pensamentos,
as lembranas e os sonhos do homem. Nessa integrao, o princpio
de ligao o devaneio. O passado, o presente e o futuro do casa
dinamismos diferentes que no raro interferem , s vezes se opondo,
s vezes excitando-se mutuamente. Na vida do homem, a casa afasta
contingncias, multiplica seus conselhos de continuidade. Sem ela,
o homem seria um ser disperso. Ela mantm o homem atravs das
tempestades do cu e das tempestades da vida. corpo e alma.
6
Foi recorrente a confirmao da informalidade como trao marcante, o acolhimento
pesquisa (em alguns casos sem agendamento prvio), o agrupamento espontneo de pessoas
num mpeto de colaborao na produo das narrativas, sendo em suas prprias moradias ou
em locais pblicos, como a rua. O espao pblico, coletivo e o mbito privado se mesclaram
como possibilidade de abertura quase incondicional ao dilogo e ao relato to necessrio
das verses diversas acerca do ocorrido, possibilitando a expresso da dor, do sofrimento,
da solidariedade, assim como das diferentes interpretaes da chamada tragdia da Regio
Serrana. Cabe destacar que a demanda pela escuta foi algo marcante, ainda que passados seis
meses entre o nominado impacto e o incio da pesquisa. Por essa razo, ou seja, pautadas
na identificao de um grau de sofrimento e abandono explcitos, as narrativas se deram
com bastante fluidez, confirmando uma boa convergncia entre as demandas dos grupos
moradores e a proposta da entrevista em profundidade, inclusive para a apreenso de elementos
da subjetividade de tais grupos.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

117

o primeiro mundo do ser humano (...). A vida comea bem, comea


fechada, protegida, agasalhada no regao da casa (p. 26).

Apropriando-se do autor, Valencio (2012) ilumina essa reflexo


considerando que:
a construo inicial de identidade e as relaes fundamentais com o
outro, em termos de cuidados mtuos, solidariedade e afetividade,
so protegidas pela moradia (...), concebida como um lcus onde a
intimidade resguardada para o repouso, o devaneio, a satisfao
das necessidades bsicas, dentre outros.Trata-se de uma referncia
espacial essencial dos residentes para dar materialidade aos seus
valores, desejos, aspiraes, fantasias, sentimentos, assim como para
exercitar as tenses e conflitos que, porta afora, estaro igualmente
presentes na esfera pblica. ainda, a referncia espacial relevante
na sociabilidade praticada com os demais membros de sua rede
primria, desde os oriundos da famlia nuclear como da extensa,
como os amigos e vizinhos. A referncia alargada da moradia, que
faz a ponte entre a esfera privada e a pblica, as prticas pessoalizadas e as impessoais, a comunidade, cujo sistema de objetos com
significados compartilhados viabiliza a coeso e rotinas de convivncia entre conhecidos e desconhecidos (p. 68).

Campo Grande foi um bairro que revelou a caracterstica da sociabilidade levantada pela autora, apontando para conjuntos de moradias
que agregavam toda a famlia:
E l era assim: tudo perto, em famlia. Era um terreno que tinha
cinco casas: a minha sogra, a minha cunhada, minha outra cunhada,
eu e meu marido e tinha um sobrinho dele que tinha uma casinha
l tambm (...). (Entrevistado 4 Bairro Campo Grande).
Eram 4 casas: da minha cunhada e meu cunhado... eram, na realidade, 5 casas porque o outro cunhado solteiro ele tava construindo
por cima da casa do irmo dele, j tava com meia parede de tijolo
levantada; como a casa do irmo dele foi levada por inteiro, a dele
foi junto. S a que ficou inteira e no caiu nada foi a minha casa e
a do meu sogro. J a da minha cunhada que era no segundo andar,
a sala foi destruda e a garagem, a cozinha, banheiro e quarto. A
varanda da cozinha, onde ela at tinha uma lojinha de doce ficou
intacta, s atingiu mesmo a sala e a garagem (ENTREVISTADO
20 Bairro Campo Grande).

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

O terreno era assim: a gente fala que meu, mas como dizem, a
gente no tem nada, aqui de Jesus. Jesus emprestou pra gente
viver at agora, n! Ento, tinha a casa dele, que da minha filha,
e tinha a casa do outro filho que eu deixei ele fazer em cima da
minha, e eu morava na de baixo. E foi tudo embora numa pedrada
s! Tinha outra mais pra baixo que meu genro tinha acabado de
construir. J tinha gastado um dinheiro, estava quase pronta, s
faltava botar porta e a cermica. A levou tudo! J tinha gastado
15.000,00 (ENTREVISTADO 27 Bairro Campo Grande).

A perda da moradia, ou do sentido de proteo da concha,


torna-se, pois, um forte componente do sofrimento experimentado no
contexto de desastres, passando a representar a maior expresso da luta
dos grupos sociais afetados na reconstituio das referncias perdidas.
A perda da casa por danificao, destruio ou interdio desse
espao pelas autoridades pblicas a perda de uma possibilidade
de recolhimento do eu no espao de sua intimidade, isto , naquele
que lhe permite o repouso, o devaneio, o ato amoroso, o exerccio
experimental dos papeis na vida pblica enfim, o que Levinas
denomina como a interioridade do ser; e o que Bachelard j havia
refletido ao destacar que a casa e o corpo se confundem e qualquer
desventura que abale os alicerces da casa abala o sujeito que nela
vive, ali delineia sua identidade e em cujos pores so guardados os
seus medos indizveis. (...) tirar a casa de algum uma expresso
de poder, para lembrar que quem dali expulso no tem mais
raiz e est solapado no direito de reivindicar refgio e proteo.
A perda da casa por um ato de fora (...) significa tambm atacar
o mundo interno do morador, coloc-lo a nu e lan-lo ao exlio,
impedi-lo de defender-se do ataque das tempestades da natureza e
das tempestades da vida (VALENCIO, 2014, p. 304).

Trs grandes enfrentamentos parecem nascer da: a passagem


pelos abrigos pblicos temporrios (na condio denominada de
desabrigados) ou o alojamento na residncia de conhecidos ou familiares (na condio de desalojados); a insero nos programas de
aluguel social, geradores de profundas inseguranas e desconfianas na
relao com o Estado7; e, ainda, o total descompasso entre as expecta7
Agravado, naquele municpio, pela falta de oferta de imveis para aluguel, pela alta dos preos
dos existentes, ou ainda, pela resistncia do municpio em firmar esse contrato com parcelas dos
grupos afetados, conforme denunciado pela Associao das Vtimas das Chuvas do dia 12 de

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

119

tivas dos afetados e as propostas de reassentamento via programas de


moradia planejados unilateralmente pelo Estado.
A defesa do Lugar passar pela luta na busca pelo seu refazimento: este fato recorrente nesses cenrios e se torna o mote dos
movimentos desencadeados a partir dos desastres, de maneira geral.
Os moradores contestam as experincias de demolio das edificaes atingidas no desastre e/ou daquelas condenadas pela avaliao
tcnica de risco por diferentes razes, principalmente: por no verem,
em grande parte dos casos, a necessidade, em se tratando daquelas
edificaes que permaneceram intactas e que tm indicao preventiva de demolio e da, revisto todo o sacrifcio que a conquista
da moradia representa historicamente para esse segmento social;
e porque as demolies agregam mais componentes ao aspecto de
destruio e desertificao do Lugar, tudo isso se somando ausncia
de aes de recomposio local por parte do Estado, trao marcante
do caso da Regio Serrana do Rio de Janeiro - o que s refora o
aspecto de disruptura social caracterstico dos desastres num plano
mais imediato materializado pelo meio fsico. O Lugar tratado como
impossibilidade.
No referido contexto, a expresso l fora foi sempre utilizada
nas narrativas para o tratamento de qualquer outro ponto da cidade
que no fosse o seu prprio Lugar, criando certa distino acerca do
espao conquistado e seguro, no sentido de lhe ser pertencente,
acima de tudo, pela identidade e proximidade com seus hbitos,
relaes, afinidades e mesmo, com as tticas que envolvem sua sobrevivncia. O aspecto outsider8 presente tanto na perspectiva da rea
carente como da rea de risco agregado a tais territrios a partir
da retrica oficial - ressignificado quando a vida e o cotidiano se
revelam atrelados a aspectos que lhes asseguram o sentido de pertencimento. No se quer aqui afirmar o sentido de Lugar isento de restriJaneiro de 2011 em Terespolis AVIT.
8
Referenciado na obra de Elias e Scotson (2000), que usa o termo para se reportar queles
estigmatizados por um grupo estabelecido, como pessoas de menor valor humano, carente
da virtude humana superior o carisma grupal distintivo que o grupo dominante atribui a
si mesmo. Os grupos mais poderosos (...) veem-se como pessoas melhores, dotadas de uma
espcie de carisma grupal, de uma virtude especfica que compartilhada por todos os seus
membros e que falta aos outros. Mais ainda (...), os indivduos superiores podem fazer com
que os prprios indivduos inferiores se sintam, eles mesmos, carentes de virtudes julgando-se
humanamente inferiores (p. 20).

120

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

es, uma vez que no traduzido nas narrativas como idealizao


romantizada e inclui o reconhecimento das limitaes que lhes so
impostas (e os prprios aspectos classistas inerentes a essa condio).
Contudo, cabe enfatizar: os sentimentos de pertencimento e segurana
permanecem diretamente associados a esse Lugar identitrio, ainda
que em muitos aspectos explicitamente restrito e segregado.
um bairro de pessoas pobres, muitos aqui no estudaram. Ento,
eram pessoas que realmente viviam aqui dentro do bairro: a gente
tinha um mercado; bem ou mal, vinha um pediatra, vinha um
nibus de dentista, ento, assim, muita coisa a gente tinha aqui
dentro do bairro. O que voc realmente tinha que fazer l fora,
voc ia fazer. S porque aconteceu aqui [o desastre], no quer dizer
que seja s aqui. Isso acontece em vrios lugares. Ento, um dos
objetivos de voltar pra Campo Grande, alm de amar realmente
muito esse bairro, no s eu, mas os meus filhos tambm, o meu
maior princpio, eu conversei muito com Deus e falei: Deus, se
for da Tua vontade que a minha casa seja liberada, se for da Tua
vontade que eu venha pra ajudar o povo, porque eu no perdi
nada, mas eu quero ajudar quem perdeu. As nicas coisas que eu
perdi foram os meus vizinhos, os meus amigos, isso sim, porque
se eles tivessem a, j tava bom. O pobre j t acostumado a sofrer,
a lutar, isso a gente reconstri com o passar do tempo. A gente
sente a falta de todo mundo. Porque sexta, sbado e domingo as
crianas estavam na pracinha brincando, soltando pipa, n? Todo
mundo era conhecido. Aqui tranqilo. As pessoas lutam, mas se
o Governo no ajudar a gente, o que que adianta? Se tirar daqui
vai colocar aonde? Vai enfiar aonde? As pessoas que receberam
dinheiro aqui, no to conseguindo nem comprar uma casa. Voc
vai comprar num bairro que no como aqui, que tem tiroteio
direto, tem drogas. Aqui era um bairro mais famlia, mais roa,
mais tranquilo. Mesmo antes da tragdia, o silncio que voc t
vendo aqui, era assim. O agitamento maior era depois das cinco
porque as crianas comeavam a sair do colgio e nos finais de
semana, porque a as crianas saam correndo. Aqui sempre tem a
poca de pipa, de pio, de gude, ento, as crianas corriam pra l
e pra c. (...). um bairro que tem reconstruo, se no d aonde
tinha as casas, tem outros lugares que d pra fazer. Qual a do
Governo? No t se importando de te tirar daqui, se voc vai ter
casa pra morar, aonde voc vai enfiar seus filhos. Tem gente aqui
que t sem o aluguel social, e t l fora pagando do bolso, passando

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

121

uma dificuldade danada, n? Ento, fica complicado. (ENTREVISTADO 21 Bairro Campo Grande).

L fora compe, ento, o discurso de reafirmao do Lugar


em contraponto a outras e diferentes ameaas: ao que est distante e
desassociado e, at mesmo, ao estranhamento que as tramas da cidade
podem gerar s suas prticas sociais especficas. A precariedade objetivada amenizada pelo sentimento de pertena, sendo que, o contrrio,
tambm se revela: a precariedade ganha, de fato, maior relevncia
quando se pensa a experincia fora do seu Lugar identitrio9.
Quando a gente morou l fora, eu no me adaptei de jeito
nenhum! Tem gente que no quer voltar [para o bairro de origem],
mas eu, depois que voltei, eu durmo melhor. A gente vive mais
tranquilo. Aqui tem muitas pessoas conhecidas (...), eu me sinto
bem, em paz, tranquila. Fora daqui difcil! (ENTREVISTADO
20 Bairro Campo Grande).

O sentido de Lugar se traduz, pois, de diferentes formas. Como


tais territrios possuem fortes caractersticas interioranas e suburbanas, registrada a nfase na tranquilidade que o cotidiano permite
(silncio, liberdade, simplicidade, informalidade no trato) e na pessoalidade das relaes, sendo que isso se ope s caractersticas tidas
como prprias do ambiente urbano, ou seja, o tumulto da cidade, os
desafios colocados por uma dinmica no absorvida, a invisibilidade
das pessoas. Aqui bom, tranquilo, sossegado. No tem violncia
e a gente se sente vontade (ENTREVISTADO 5 Bairro Caleme).
O interior outra expresso localmente usada para se referir zona
rural, mas que tambm converge claramente para os fragmentos
territoriais urbanos que no esto na rea central do municpio ,
traduzido pelo que proporciona em termos das redes de sociabilidade
que facilitam a sobrevivncia e suprem, at certo ponto, a ausncia ou
precariedade do trabalho/renda e das polticas voltadas reproduo
social, de maneira geral.
Eu te digo na honestidade, eu quase no saio do bairro. s vezes
eu chego l na cidade e penso: fizeram essa obra, e fizeram isso
aqui e as pessoas falam R., mas tu mora em Terespolis. A eu: ,
Foi recorrente ouvir relatos informais de indivduos residentes nos locais da pesquisa que nunca
saram de seus bairros para a regio central da cidade.

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

eu moro l em Terespolis, mas eu adoro ficar l no meu bairro,


e minha vida l, eu gosto de estar com os amigos, gosto da tranquilidade, eu no me vejo no meio de muita agitao, eu gosto da
paz de saber que eu vou sentar num lugar pra conversar, vou rir,
no tenho que me preocupar com nada, porque infelizmente, o
mundo de hoje te obriga a trabalhar. Te obriga a viver aquela vida
estressante e, de repente, voc sabe que voc tem o seu bairro e
tranquilo e calmo, tu sabe que voc vai ficar ali na tranquilidade.
Eu pelo menos gosto. Nada muito cheio, muito movimentado
(ENTREVISTADO 21 Bairro Campo Grande).
Eu gosto muito dali [local onde morava]. Meu caso ficar ali. Se caso
no tiver outra soluo, tenho que aceitar para onde me mandarem
ir. Mas o meu marido no, ele chega a passar mal quando fala que
ele tem que sair dali. Passa mal mesmo, ele desce fica l pensativo
no que fazer. Nos primeiros dias depois da tragdia eu fiquei no
hospital com o menino dois dias (...). Quando eu vim os vizinhos
me contou que ele ficava sentado chorando. J tem 33 anos que ele
mora aqui. Construmos do comeo at o fim (ENTREVISTADO
3 Bairro Caleme).
Movimento, muito bom! Aqui tinha movimento, festa... Esse meu
cunhado que morreu, ele tinha uma birosquinha. Ele fazia forr,
festa junina. Era normal. Vinham uns caras de fora cantar! Agora...
Quem tem televiso fica dentro de casa vendo TV, quem no tem,
vai dormir. De vez em quando ainda tem uma festinha na casa
de amigo, um churrasquinho... Mas mudou muito, muito, muito!
Encontrei esses dias uma amiga minha. Quando ela me viu, ela
me deu aquele abrao: pensei que voc tivesse morrido!. Porque
falaram que Santa Rita acabou, que todo mundo morreu. Morreu
muita gente, mas no foi todo mundo. difcil! Porque interior, a
gente unido, se gosta, todo mundo se comunica um com o outro.
Todo mundo se d, graas a Deus! s vezes tem at uma maldade,
mas gente de fora quando vem. Pessoal daqui, que foi criado aqui,
todo mundo se d bem. Vamos supor: se algum t com um carro,
uma moto quebrada no caminho, para pra ajudar. Se algum passa
mal e no tiver carro, pode ir no vizinho que ele leva, entendeu?
(ENTREVISTADO 31 Bairro Santa Rita).

possvel reconhecer nessa interpretao, ou na crtica dos afetados,


um descolamento entre a ideia tcnica de risco fortemente propagada e
a defesa de reconstituio do Lugar. Toda a discusso acerca da moradia
perpassada pela constatao da existncia daquilo que consideram

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

123

equvocos ou morosidade/ineficincia na atuao do Estado, levando a


manifestaes de total desconfiana com relao efetividade das aes
prometidas. Subitamente, passam a interagir com fraes desse Estado
que, at ento, no integravam suas experincias no Lugar, revelando,
inclusive, a dificuldade de assimilar suas identidades e papis:
(...) Agora a tal do INEA. Agora esses, s que esses demoliram a
casa aqui de baixo e eles limparam. Eles falou que o negcio deles
demolir limpo; os primeiros, no: voc pode ver aqui em cima que
as casas que eles demoliram e s juntaram o lixo mais ou menos e
t assim horrvel. Porque, s vezes, as pessoas chegam e no sabe
se foi pela chuva, porque muitos que vem a perguntam se foi a
chuva. A, eu falo: no, foram as mquinas! (ENTREVISTADO 20
Bairro Campo Grande).
A Defesa Civil interditou algumas casas. Depois, voltou ao local
e liberou a casa. O dono da casa no quer mais a casa, pediu pra
marcar e destruir. E por que no distribuir essas casas pra quem
perdeu as suas? Derrubaram casas boas, que estavam liberadas
e tm pessoas esperando casas pra morar. Eu moro no Loteamento do Feu, minha casa no aconteceu nada e t l marcada pra
derrubar. J estiveram l, j mediram, t esperando me chamar.
Se me der um dinheirinho de acordo, eu vendo a casa, se no der,
no tem condies. L perto de casa tm casas que foram liberadas, o dono no quer mais, falou com a Defesa Civil pra marcar
e derrubar. Ele t recebendo aluguel e certamente vai receber um
apartamento desses que to prometendo a, que difcil. Poderiam
aproveitar essa casa, inclusive eu tenho vizinhos l que aceitam a
casa. Se vai derrubar a casa, que no derrube, mas d pra outros
(Participante da Audincia Pblica 2, informao verbal).
Quero fazer uma pergunta para as autoridades competentes:
quando vai acabar de ser feita a infraestrutura dos bairros, do
Poo dos Peixes onde a obra comeou e parou, a limpeza de rio,
barranco? E quero repetir a pergunta que j foi feita sobre as casas
que pediram pra serem marcadas: se tem como fazer uma reavaliao e dar as casas pra quem t precisando (Participante da Audincia Pblica 2, informao verbal).

So interpretaes que se opem forma utilitria como o Lugar


tratado pelas instituies do Estado na sua lgica de refazimento
do cenrio destrudo pelo desastre. A significao que a conquista

124

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

da moradia tem e a necessidade de garanti-la se mostra contundente


nas estratgias discursivas utilizadas pelos agentes desse Lugar. O
tratamento dado, pois, pelas instituies do Estado contestado,
uma vez que sua ao se rebate no cotidiano de diferentes formas:
atravs do seu esvaziamento, na ainda maior reduo da mobilidade e
no isolamento, sentimento de solido e abandono para os que ficam
e de desvinculao para os que so obrigados a sair definitivamente
atravs das remoes compulsrias. So servios pblicos essenciais
e prticas de trabalho interrompidos e no reativados com base em
argumentos no assimilados por quem se v em situao de abandono
e negligncia pelo ente pblico. As aes pblicas direcionadas aos
segmentos afetados revelam a sua perspectiva classista, ou seja, a que
setores da cidade e fraes sociais a ateno e proteo so efetivamente dispensadas - uma recorrncia no caso brasileiro.
Eu reclamo hoje das estradas, n? Porque agora, com qualquer
chuva, enche. Domingo agora encheu! Eu fiquei apavorada! Muita
gente que veio pra igreja no pode voltar! Os que vieram visitar
a famlia no puderam ir embora. Tem um monte de mquinas,
mas to paradas. Ponte que no tem. (...) j tem um ano e eles no
fizeram nada! (Entrevistado 31 Bairro Santa Rita).
As perguntas so rpidas: quando vamos ter o projeto do Rio
Vieira? Ns precisamos dessa informao pra que ns possamos
plantar em volta do rio, recriar nossa mata no rio. E outra: as casas
de Vieira, as pessoas de Vieira no querem sair de l, querem continuar plantando, e ns precisamos saber como vai ficar a situao
do 3 distrito, dos agricultores do 3 distrito (Integrante da AVIT
Audincia Pblica 2, informao verbal).
O meu assunto a creche Carinha de Anjo. Essa creche foi dada por
uma ONG e, de 2 em 2 anos, troca o responsvel. Agora eu estou
l. E o que aconteceu? Em janeiro aconteceu a tragdia tambm em
Granjas Florestal e no sei porque a Defesa Civil, EMOP, prefeitura
no se interessaram em abrir a creche. So 44 crianas, a maioria
vai l mais pra se alimentar, vocs sabem que so crianas pobres.
A EMOP diz que tem uma casa caindo l no alto do morro. Ns j
estamos h 10 meses com essa casa caindo. Eu gostaria que algum
pudesse responder. Sr. deputado, eu gostaria que o Sr. me desse
uma resposta. Criana sem estudo, como que vai ficar? A, no
tem resposta, claro, n? (Participante da Audincia Pblica 2, informao verbal).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

125

muito bonito ouvir o discurso das nossas autoridades, porque eles


chegam e fazem uma sntese da nossa dificuldade, mas a gente tem
olho. Olha s, falaram em 10 pontes, ns temos 54 pontes no nosso
municpio. O trabalhador, o agricultor, pra ele transportar uma
caixa de tomate ele tem que andar debaixo do rio, entrar no rio pra
encontrar uma estrada ali. Voltam novos discursos: no queremos
discurso, queremos objetividade, uma resposta (Sindicato da
Indstria Txtil Audincia Pblica 1, informao verbal).

Esse conjunto de enunciaes destaca de maneira direta, os


elementos que constituem a experincia de abandono vivenciada:
mquinas paradas, baixa mobilidade e o reconhecimento do tratamento que lhes dispensado. Nas palavras de Zhouri (2010, p. 453),
se configura uma resistncia legitimada pelo discurso dos moradores
atravs do testemunho pautado na observao e vivncia, em contraponto ao posicionamento das autoridades e suas retricas denunciadas
como a sntese da nossa (sua) dificuldade. (...) a gente tem olho!.
No queremos discursos, queremos objetividade, uma resposta!.

Consideraes finais
A moradia se revela elemento de fundamental importncia para a
reproduo social. Na experincia de muitos, esse bem s poder ser
acessado via autoconstruo e a partir de processos que envolvero a
irregularidade na forma da apropriao da terra. Essa uma realidade
fortemente presente nas cidades da periferia do capitalismo, desencadeando cenrios e simbologias que nos desafiam a compreenso.
Uma das caractersticas que esse contexto permite identificar a que
buscamos realar neste artigo, qual seja, a relao de certos grupos
com o espao, revelando enraizamento e pertencimento, identidade,
ainda que tecnicamente condenados ou pejorativamente traduzidos
pelas suas possveis limitaes e caractersticas de precariedade.
relevante dizer que antes de um territrio ser a rea de
risco, tecnicamente classificada, ele representa o Lugar de viver e
morar de certos sujeitos sociais ou seja, representa a relao desse
sujeito coletivo com o espao. Isso nos remete a trajetrias de vida
e a processos de vulnerabilizao (ACSELRAD, 2006). No se trata
de dizer que o suposto risco que leva condenao seja negado,
mas sim, ressignificado (VARGAS, 2006) isto , so atribudos novos

126

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

sentidos ao ambiente perifrico deteriorado a partir de muitos fatores.


Territrios estrutural e ambientalmente degradados passam a ter a
conotao de espaos desejveis a partir da ausncia de alternativas,
decorrendo da a valorizao de um patrimnio construdo que se
confronta e supera a noo tcnica de risco, revelando-se como uma
opo legtima (ou uma oportunidade) frente total falta de opo.
Os vnculos de sociabilidade se sobrepem a partir de relaes primrias, familiares ou comunitrias, traos culturais relevantes em tais
grupos e, tambm, a possibilidade de se contar com recursos adicionais pra sua reproduo social em contextos de ausncia de polticas
sociais efetivas de apoio sua reproduo social.
O Lugar representa, igualmente, a expresso de uma luta pela
permanncia frente ameaa de desterritorializao pelo Estado.
Entre outros fatores, isso se associa necessidade da segurana da
posse, da propriedade, ainda que ela se origine da invaso dos locais
disponveis para os pobres, na expresso dos afetados (idem). A isso
tambm se associam a insistncia pelo retorno e reconstruo em
locais tecnicamente condenados e a busca por alternativas individualizadas de minimizao dos danos atravs de pequenas obras de reparo
e recuperao da edificao e dos equipamentos, viabilizando, ainda
que precariamente, a permanncia. Na verdade, a ausncia sistemtica
de uma rede de proteo social gera formas prprias de entendimento
do mundo e prticas prprias de convivncia com as ameaas.
Quando do desencadeamento do desastre, esses Lugares se
projetam como objeto de contestao, o que s refora a sua j condio
de segregao e estigmatizao: aquilo que Valencio (2008) trata como
transposio da rea carente para a rea de risco. acionado o
reconhecimento das fronteiras opositivas em relao a grupos sociais
especficos e seus projetos de insero no Lugar na cidade, projetos
antagnicos noo da ordem social vigente. A enunciao originada
no discurso oficial enseja a tentativa de anulao do Lugar calcada no
discurso do risco. Porm, as estratgias discursivas, e no s elas, so
mobilizadas tambm pelos grupos localizados e organizados em funo
da resistncia que tambm se revela nesta pesquisa como resistncia
cotidiana (SCOTT, 2002). Em Terespolis/RJ, a experincia da AVIT
em associao com outros movimentos regionais e nacionais, se constitui como um esforo pela afirmao de direitos num contraponto
sensvel s formas de gesto do desastre naquela regio. Como afirma
Zhouri (2010), a formao de mobilizaes locais e a reconstruo do

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

127

territrio (ou a luta por, num esforo de reviso da agenda pblica)


colocam em pauta o esforo desses grupos em articular seu problema
como um fato coletivo de onde emergem novas identidades polticas. Em oposio ao que se constata na atuao do Estado frente ao
desastre, a fora desses significados traduz uma densidade por parte
dos afetados (como bem explicitado em suas narrativas anteriormente
registradas), que se contrape ambivalncia originada do comportamento da autoridade, porque referendada pelo testemunho e pela
vivncia no Lugar.
Tal autoridade incisiva sobre a realidade ao afirmar-se frente aos
recursos e sobre o meio com a finalidade de orden-lo, enquadr-lo e
impor-se sem, no entanto, necessariamente entend-lo. ambivalente,
portanto, porque age sem a densidade correspondente aos Lugares
que sofrem a interveno, caindo no esvaziamento, violncia, inadequao desautorizando-se e deslegitimando diante do contexto e do
seu prprio papel. O Lugar na discusso do desastre em analogia
a Zhouri (idem), quando de suas argumentaes no debate ambiental
deixa de ser categoria residual, ganhando novos contornos, tonalidades, potencialidades, representando a insero da diversidade e
heterogeneidade dos sujeitos, de suas formas de viver e morar, frente
imposio de verdades que querem se fazer nicas.
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129

C AP T U LO 4

A produo autogestionria do habitat popular


e a requalificao da vida urbana
Luciana Corra do Lago

Introduo
Neste artigo, pretendemos examinar as potencialidades e as barreiras
econmicas, culturais e polticas produo autogestionria do habitat
popular urbano por movimentos sociais, tomando como referncia experincias de autogesto habitacional que nas ltimas duas dcadas proliferaram em algumas cidades latino-americanas1. So prticas produtivas
orientadas pelas necessidades materiais e simblicas daqueles que usam
cotidianamente a cidade e que, nesse sentido, podem ampliar a possibilidade de construo coletiva de parmetros de bem-estar urbano no
subordinados racionalidade capitalista. Para tanto, o desenvolvimento
da anlise foi orientado por trs questes centrais:
1. Em que medida as formas associativas de produo da habitao popular contribuem na construo das bases materiais e
culturais de uma outra cidade, organizada pelos princpios da
cooperao e da redistribuio?
2. Quais parmetros de bem-estar urbano esto sendo criados e
praticados coletivamente frente aos parmetros socialmente
legtimos forjados por interesses capitalistas mercantis?
3. Estariam as experincias autogestionrias circunscritas aos
espaos populares marginalmente integrados economia
urbana capitalista e restritas produo da habitao ou
estariam inseridas em circuitos de produo e reproduo que
extrapolam a localidade?
1
As ideias e informaes aqui reunidas resultaram de estudos sobre experincias concretas
no campo da autogesto habitacional na Amrica Latina (no Brasil e, em menor nmero e
profundidade, no Uruguai e Argentina), abrangendo tanto as prticas discursivas expressas nas
leis, programas de financiamento e pautas de ao poltica, quanto as prprias aes de produo,
gesto e reivindicao. Esses estudos integram uma linha de pesquisa e de formao acadmica
e poltica iniciada em 2009 no mbito do Observatrio das Metrpoles sob a coordenao da
autora, cujos primeiros resultados esto na coletnea Autogesto habitacional no Brasil: utopias
e contradies, organizada por Lago (2012).

130

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Partindo da premissa de que a cidade produto e produtora


do conflito social, privilegiamos os dois embates em torno da
produo do espao construdo a partir dos quais sero desenvolvidas as questes propostas. O primeiro se refere disputa por
localizao na cidade entre os agentes empresariais do setor imobilirio e as associaes comunitrias e sindicais responsveis por
aes coletivas de produo habitacional. Tal disputa uma das
faces do conflito capital-trabalho, estabelecido pelas estratgias
territoriais expansionistas dos agentes empresariais em perodos
de maior financiamento pblico para o setor2 e concentradas
em perodos de retrao, podendo ocorrer dentro da legalidade do mercado fundirio ou atravs de aes legais ou ilegais
mediadas pelo Estado, como ocupaes de imveis, concesso de
terras e remoes foradas. Esse universo de estratgias locacionais
expressa a disputa mais geral pela apropriao e gesto do fundo
pblico entre os agentes econmicos e as organizaes sociais
atuantes na produo do ambiente construdo urbano. Nesse
sentido, os avanos das experincias habitacionais autogestionrias tm como fator explicativo central a correlao de foras entre
organizaes populares e empresas construtoras na esfera estatal
local e nacional.
O segundo embate diz respeito s disputas no interior do
prprio campo popular, marcado por projetos polticos diversos e
contraditrios. O olhar sobre as contradies no campo popular nos
permite compreender com mais profundidade o porqu de as polticas de financiamento autogesto impulsionarem no somente a
construo coletiva de novos parmetros de bem-estar, mas tambm
a reproduo e difuso dos velhos parmetros criados pela lgica
mercantil, como o caso da propriedade privada do solo. So
contradies que emergem de uma realidade social marcada pela
crescente descrena popular em solues coletivas para o acesso
moradia e cidade. A autoconstruo familiar da moradia historicamente a principal forma de produo do habitat popular na
Amrica Latina, tendo, inclusive, se intensificado em alguns pases
nos ltimos 30 anos frente retrao dos investimentos pblicos

2
Mxico e Brasil destacam-se nesse quadro expansionista do setor imobilirio nas periferias
urbanas, em funo dos programas de amplo financiamento habitacional para setores mdios e
populares, em anos recentes.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

131

nesse setor3. As relaes de reciprocidade entre vizinhos em determinados momentos do processo produtivo no alteram as estratgias de reproduo das famlias, restritas esfera privada.
Na realidade, o habitat popular resulta de uma complexa combinao de relaes mercantis e no mercantis de produo. A autoconstruo da casa um processo de aprendizagem para as profisses
de pedreiro, eletricista, pintor, entre outras no campo da construo
civil4, e seu desdobramento tem sido a absoro percentualmente
baixa desse grande contingente de operrios pelas empresas capitalistas5. Os milhares de trabalhadores no setor que esto totalmente ou
parcialmente fora do segmento empresarial exercem papel relevante
na dinmica da economia popular6, seja criando empresas familiares
de construo por encomenda e de produo ou revenda de materiais
de construo, seja assumindo tais atividades por conta prpria. Essas
empresas tm um forte vnculo territorial, sendo compostas no
apenas por parentes consanguneos, mas por moradores de uma mesma
vizinhana. So empresas que funcionam com base na confiana
pessoal, porm atravessada por clara hierarquia interna de comando
e elevada rotatividade dos trabalhadores (MAUTNER, 1992). Trata-se
de um campo produtivo diverso e complexo, que abriga relaes de
explorao do trabalho, de solidariedade e de cooperao. As possibilidades da transio ou ampliao da produo familiar (empresarial
ou autnoma) para a produo associativa autogestionria do habitat
o que impulsiona as questes desenvolvidas neste texto no sentido da
construo coletiva de uma outra cidade.
O artigo est estruturado em trs partes. Inicialmente sero
apresentadas as principais noes que instruem a anlise cooperativismo, autogesto, cogesto, habitat popular e centralidade urbana
3
No Brasil, o Banco Nacional de Habitao, banco pblico responsvel pelo financiamento e
produo de extensos conjuntos habitacionais em condies precrias nas periferias das cidades,
funcionou entre 1964 e 1986 e financiou cerca de 2 milhes e 500 mil moradias no pas para
famlias de baixa renda, construdas por empresas do setor. Com a extino do Banco e a
crise econmica a partir dos anos 80, a autoconstruo familiar se tornou basicamente a nica
alternativa das classes populares at 2009, quando lanado um novo programa federal em
modelo semelhante ao anterior.
4
A prtica de aprendizagem desses ofcios se d tanto nos canteiros da autoconstruo quanto da
empresa da construo civil, na medida em que h um trnsito recorrente de trabalhadores entre
as duas formas de produo habitacional. (MAUTNER, 1992)
5
Em 2008, apenas 36% do total de trabalhadores na construo civil residentes em seis metrpoles
brasileiras, eram contratados com carteira de trabalho. (DIEESE, 2009).
6
Para Coraggio, a economia popular engloba las prcticas econmicas orientadas por la
reproduccin de la propia vida de los individuos, grupos y comunidades, organizada bsicamente
desde las unidades domsticas (CORAGGIO, 2009, p. 9)

132

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

, buscando esclarecer o ponto de partida analtico. Em seguida,


trataremos da disputa entre duas formas de produo da cidade
a produo capitalista e a produo associativa autogestionria ,
avaliando as condies objetivas dessa disputa com nfase no papel
do Estado como financiador e como regulador da qualidade dos bens
produzidos e das formas de produo. Por fim, ser examinada a
conflituosa diversidade de concepes e prticas autogestionrias na
produo do habitat popular para nos aproximarmos dos parmetros
de bem-estar urbano que esto sendo forjados atravs dessas prticas
e, assim, avaliarmos as possibilidades de sua generalizao atravs de
cadeias produtivas supralocais.

1. Pressupostos de anlise
As principais noes que orientaram a anlise a seguir ganharam
novos sentidos nas ltimas duas dcadas, tornando mais diverso o
campo de disputa semntica em que se inserem. Por isso, necessrio
esclarecermos o sentido aqui utilizado para cada uma das noes sem,
no entanto, a pretenso de mapearmos os sentidos diversos hoje em
disputa. Discutiremos as seguintes noes-chave: cooperativismo (e as
particularidades do cooperativismo habitacional), habitat popular, cogesto
e autogesto urbana, e centralidade urbana.
1.1. Do cooperativismo ao cooperativismo habitacional
Sem a inteno de aprofundar o vasto campo de reflexo sobre a
doutrina do cooperativismo, partimos da premissa de que se trata de
um processo cujo fim ltimo o socialismo, ou a generalizao, em
mbito nacional e internacional, das associaes cooperativas como
forma dominante de produo de bens para a reproduo social. Tal
generalizao implica em relaes de complementariedade entre associaes numa cadeia produtiva. Estamos falando de atividades produtivas de transformao, gesto e circulao de bens, organizadas pelos
princpios da cooperao e da autonomia nos processos decisrios
por parte dos trabalhadores, cuja condio primeira de realizao
a propriedade coletiva dos meios de produo. A cooperativa, com
esse sentido, pressupe a autogesto. Encontramos em pases latino-americanos uma crescente diversidade de associaes produtivas que
assumem o ttulo de cooperativas. Parte significativa das cooperativas

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

133

de produo funciona segundo a racionalidade da empresa capitalista,


porm com vantagens para o capital frente s leis trabalhistas. Tal
diversidade fomentada por programas governamentais implantados,
na maioria das vezes, como poltica compensatria de gerao de
emprego e renda. Esse o caso de pases como Argentina, Venezuela
e Brasil7.
No caso do cooperativismo habitacional, cuja atividade principal
est voltada para a produo de habitao, h uma distino entre
cooperativas de usurios voltadas para o autoconsumo e cooperativas
de trabalho cuja produo pode atender s demandas do mercado
capitalista, do Estado ou dos prprios circuitos autogestionrios. Nos
pases aqui examinados, apenas as cooperativas para autoconsumo
vm se expandido de forma significativa8. Mesmo no Uruguai, onde se
realizaram experincias habitacionais de ajuda mtua paradigmticas,
e que acumulam 40 anos de histria, as condies para a formao
de cooperativas de trabalho no setor da construo civil no foram
alcanadas.
O cooperativismo habitacional impulsionado nos anos 2000
pelos governos de cunho popular na Amrica Latina9 apresenta uma
diversidade grande de arranjos produtivos e, em muitos casos, os princpios da solidariedade e da autogesto no orientam as aes dos
agentes envolvidos. Encontramos variaes nas formas de produo
dos empreendimentos, desde a produo por ajuda mtua em todas as
etapas do processo, at a contratao de empresas construtoras para
toda a obra. significativo o nmero de trabalhadores autnomos
contratados formal ou informalmente por cooperativas habitacionais,
evidenciando a inexistncia ou a falta de conexo com cooperativas
de trabalhadores da construo civil. Tambm os processos de elaborao dos projetos e de definio do padro construtivo das moradias
e dos prprios componentes da moradia (casa, infraestrutura,
servios) podem ser assumidos pelos cooperados (com ou sem assessoria tcnica) ou delegados a terceiros (profissionais, organizaes no
governamentais, empresas ou Estado).
Ver Novaes, Serafim e Dagnino (2007).
Pelo Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria da Secretaria Nacional de
Economia Solidria, dos 21.859 empreendimentos solidrios cadastrados em 2007, apenas 100
vinculavam-se ao setor construtivo como cooperativas de trabalhadores da construo ou de
produo de materiais e componentes de edificao, a maior parte destes em reas rurais.
9
Veremos na segunda parte do artigo, o papel do Estado como financiador e regulador do
cooperativismo habitacional, em alguns pases latino-americanos.
7
8

134

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Nesse campo diverso de prticas associativas, o denominador


comum o baixo grau de generalizao das experincias com base na
complementariedade e na articulao das cooperativas no processo
produtivo10. Tal generalizao exige a formao de um novo sistema
produtivo com diversidade de setores complementares organizados
em cadeias de produo.
Um ltimo ponto a ser mencionado se refere ao principal elemento
de mediao entre o cooperativismo habitacional e a produo do
ambiente urbano orientada para as necessidades de seus habitantes:
o solo urbano. A superao das desigualdades socioterritoriais por
meio das prticas autogestionrias est condicionada superao da
propriedade privada do solo urbano. A propriedade fundiria e a
renda que o proprietrio tem o direito de auferir, embora imponham
obstculo livre circulao do capital, tornaram-se elementos constituintes da acumulao capitalista, seja atravs da especulao e incorporao imobiliria, seja atravs da circulao da renda capitalizada
no mercado financeiro (hipotecas e ttulos imobilirios) (BOTELHO,
2008, p. 29) A lgica especulativa e seu pressuposto, o bem imvel
como valor de troca, foram disseminados ao longo da consolidao das
cidades capitalistas e internalizados pela classe trabalhadora, garantindo a contnua reproduo da dominao de classe atravs dos mecanismos de acesso ao solo urbano e, portanto, moradia (TOPALOV,
1996). Veremos mais adiante que a propriedade coletiva foi um dos
princpios fundantes do cooperativismo habitacional uruguaio como
forma de controle, por parte dos cooperativados, da mercantilizao
do imvel. Tal princpio est na agenda de luta dos principais movimentos autogestionrios atuantes hoje em pases como Brasil, Argentina e Paraguai, alm do prprio Uruguai. No entanto, os avanos
necessrios no campo normativo so poucos e, quando ocorrem, so
bloqueados pela dinmica do setor habitacional impulsionada por
polticas de financiamento direcionadas para a reproduo do capital
imobilirio.

No Brasil, encontramos em So Paulo e Rio Grande do Sul casos de articulao entre


associaes para a compra conjunta de materiais de construo como estratgia de reduo dos
custos de produo. Na Argentina, cooperativas habitacionais de usurios na grande Buenos
Aires criaram cooperativas de trabalho para a produo de alguns componentes construtivos
(esquadrias, grades, etc.) tanto para autoconsumo como para outras cooperativas. Ainda,
fbricas recuperadas de materiais de construo (cermica) so fornecedoras de algumas das
cooperativas habitacionais.

10

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

135

1.2. Habitat popular


Utilizamos uma conceituao multidimensional de habitao,
que contm no apenas a materialidade dos fenmenos, objeto fsico
produzido e consumido, mas os prprios processos de produo e
consumo. A habitao, como condio bsica vida humana, abrigo,
e como condio de reproduo ampliada da vida social11, tambm
habitat, ou seja, tambm acessibilidade aos servios, equipamentos,
amenidades e trabalho, encerrando todas as prticas cotidianas definidas socialmente como necessrias ao bem-estar urbano. Como
construo social, a noo de bem-estar urbano objeto de disputa
e est na agenda dos principais movimentos sociais que atuam nesse
campo12. O ponto central a necessria associao dos elementos
que do contedo noo (segurana da posse, padro construtivo e
esttico, espao pblico, qualidade dos servios urbanos, natureza das
relaes sociais, etc.) com as prticas coletivas que os definem.
O habitat popular caracterstico das periferias e assentamentos
urbanos latino-americanos expe, por um lado, o acmulo de carncias urbanas13 das classes trabalhadoras ao longo do processo de
urbanizao na regio. Por outro, expe tambm uma diversidade
de prticas cotidianas de produo de bens para a reproduo social,
que combina relaes mercantis e solidrias, projetos individualistas
e coletivos, recursos monetrios e no monetrios. Experincias autogestionrias possibilitam a transformao dessas prticas forjadas na
carncia, em aes polticas propositivas em contraposio aos parmetros dominantes de bem-estar urbano. No caso dos movimentos de
moradia, colocado em questo o padro de habitao institudo e
moralmente aceito para as famlias de baixa renda. Em suas pautas,
a habitao contm um conjunto de prticas cotidianas que vo alm
dos atos elementares de reproduo da vida, no se restringindo vida
privada.
Para Coraggio (2000), a reproduo ampliada da vida social definida por parmetros de
qualidade de vida (re)construdos e ampliados coletivamente de acordo com a melhora nas
condies objetivas, que no se restringe a ganhos de renda e maior acesso a servios, mas
abrangendo a qualidade dos bens e servios consumidos e o padro de relao social, entre
outros.
12
Utilizo a noo de bem-estar, predominante no Brasil, no mesmo sentido da noo de bemviver presente nos discursos latino-americanos emancipatrios.
13
As carncias urbanas emergem das contradies da urbanizao capitalista e, dialeticamente,
das escolhas e preferncias por determinados modos de viver, referidas por sua vez ao sistema
de valores presente na sociedade (NUNES, 1989).
11

136

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

1.3. Cogesto e autogesto urbana


As experincias habitacionais autogestionrias que serviram
de referncia para o presente trabalho foram financiadas na grande
maioria dos casos com recursos pblicos e, consequentemente, submetidas s exigncias normativas vinculadas aos programas de financiamento. Entendemos que a negociao com o Estado14 no implica
necessariamente na ausncia do sentido emancipatrio e crtico
dessas experincias, podendo ser compatveis com metas estratgicas
radicais e insurgentes, desde que as organizaes dos movimentos
no percam de vista o horizonte estrutural e no deixem que a ttica
conduza e colonize e subverta a estratgia (SOUZA, 2010). A autogesto urbana, portanto, a gesto de atividades produtivas e administrativas pelas organizaes sociais, negociada com o Estado atravs do
confronto de diagnsticos e projetos urbanos. A autonomia dos movimentos sociais autogestionrios continuamente afirmada ou no no
confronto com o Estado.
No mesmo sentido, Schteingart (1990), ao discutir a ideia e a
prtica da autogesto urbana na Amrica Latina, tambm aponta a
importncia estratgica das lutas reivindicativas por moradia, servios
urbanos, maiores espaos polticos para os setores populares e maior
democracia representativa. Para a autora, abdicar dos direitos frente
ao Estado com base no ideal de autossuficincia abre caminho para a
autogesto da misria.
Assim, partimos da premissa de que projetos autogestionrios
englobam lutas pela definio de novos critrios de distribuio e
regulao dos recursos pblicos, o que exige, alm do confronto
direto com o Estado, uma luta de carter institucional nas diferentes
esferas de poder15. Cabe esclarecer que essa premissa objeto de
debate entre os que atuam prtica e reflexivamente no campo do
Nesse caso, so as instituies da sociedade poltica, no sentido gramsciano do termo.
No mbito da luta institucional, encontramos no Brasil exemplos diversos. Na esfera federal,
protagonismo dos movimentos nacionais de moradia, a partir de 2003, na elaborao e aprovao
do Programa Crdito Solidrio direcionado para a autogesto habitacional, da Poltica Nacional
de Habitao e do Fundo de Habitao de Interesse Social, com assento de representantes
desses movimentos no conselho gestor do Fundo. Na esfera local, experincias no Rio Grande
do Sul, de gesto compartilhada de projetos habitacionais autogestionrios entre associaes
comunitrias e governos municipais, assim como a eleio de lideranas do Movimento Nacional
de Luta pela Moradia para cargos de prefeito e vereador. Na Argentina, exemplo relevante foi
a luta de organizaes sociais e movimentos cooperativos de moradia atuantes na cidade de
Buenos Aires, pela institucionalizao das normas e compromissos da municipalidade com o
cooperativismo habitacional que resultou na Lei n. 341, de 2000.

14
15

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

137

cooperativismo habitacional autogestionrio. Muitos levantam a


questo da possvel sinonmia entre os mecanismos de gesto partilhada dos processos de produo da moradia e os expedientes de
terceirizao de servios mediante concesses promovidas pelo
Estado (LOPES; RIZEK, 2006, p. 68).
Em outras palavras, em que medida as prticas autogestionrias esto inseridas nas estratgias de privatizao das atribuies do
Estado? Os mesmos autores rechaam a analogia com a relao estabelecida entre capital e Estado na concesso do direito de explorar
uma atividade originalmente pblica. No caso da produo autogestionria, a administrao dos recursos investidos tem como objetivo
a proviso de um bem que satisfaa as necessidades dos cooperados,
portanto, o mesmo objetivo originariamente atribudo ao Estado:
Isto , trata-se de um partilhamento de um poder fracionado e
no de uma parceria privatista de um poder centralizado (LOPES;
RIZEK, 2006, p. 69).
1.4. Centralidade urbana
Outra premissa que nos orienta a compreenso lefebvriana da
cidade como o lugar da sobreposio e do confronto entre modos de
viver ou seja, a cidade como centralidade. O direito cidade o
direito de se disputar outras formas de apropriao do espao urbano
que garantam a funo social do solo urbano, que subordinem a lgica
mercantil s necessidades e desejos da maioria dos seus habitantes e
que reafirmem a cidade como fora geradora de conflito social. A
cidade produto e produtora de conflito.
O direito ao centro, discurso estratgico de muitos movimentos
autogestionrios latino-americanos, pressupe a associao entre os
lugares na cidade e o poder. A histria da cidade capitalista a histria
dos processos de expulso dos trabalhadores do centro urbano e de
disperso destes pelas fronteiras das cidades. Desde a segunda metade
do sculo XIX, tais processos se reproduzem como forma de dominao
e de educao dos trabalhadores para a mudana de costumes e de
princpios de bem-estar (TOPALOV, 1996). Logo, a casa salubre suburbana difunde-se como smbolo de bem-estar urbano. Ocupar imveis
sem uso em reas centrais desvenda o conflito urbano e enfraquece o
domnio territorial das classes dominantes e seu poder de dominao.
A cidade dispersa, marcada pelas grandes distncias e pela segregao

138

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

dos trabalhadores em espaos homogneos, entendida aqui como a


negao da prpria cidade. Portanto, necessrio examinar os efeitos
polticos resultantes das experincias autogestionrias nas periferias
das cidades latino-americanas no sentido da construo de uma outra
cidade, solidria e justa16.

2. O conflito entre formas de produo da cidade


As cidades latino-americanas esto imersas num contexto poltico e
econmico marcado por novas e velhas contradies. Assistimos, desde
os anos 1990, ao crescente poder dos agentes financeiros em pautarem
e controlarem as condies de vida em nossas cidades, em particular
as condies de acesso moradia e servios pblicos. Se na dcada de
1990 a tnica foram as polticas de privatizao desses servios alterando a distribuio do fundo pblico em favor das grandes corporaes internacionais, na dcada seguinte, o grande capital imobilirio,
agora financeirizado17, assumiu lugar privilegiado na disputa pelo
fundo pblico. A habitao tornou-se fator macroeconmico estratgico, motor do desenvolvimento econmico e importante ativador
do capital financeiro. (FLORES, 2004). Como consequncia, grandes
conjuntos habitacionais populares so produzidos nas periferias das
grandes cidades contando com vultosos recursos pblicos18, ao passo
que as reas centrais tornam-se objeto de requalificao e valorizao
imobiliria por meio de parcerias pblico-privadas legitimadoras das
polticas de remoo dos setores populares de suas reas de residncia19.
Como veremos adiante, os lugares do conflito urbano acionado por movimentos autogestionrios
no Brasil, Argentina e Uruguai, localizam-se tanto em reas centrais consolidadas quando em
reas perifricas com acesso precrio aos servios urbanos. Os efeitos polticos das experincias
centrais so distintos das perifricas em funo da visibilidade das aes e das condies
urbanas especficas de cada lugar.
17
Em alguns pases, como Mxico e Brasil, vem ocorrendo mudanas no sistema de acumulao
urbana com a abertura de capitais nas bolsas de valores pelas empresas construtoras. A
consequncia a associao da racionalidade especulativa fundiria do setor imobilirio com
a racionalidade especulativa financeira dos acionistas internacionais. O grande volume de
investimentos e a busca por sua rpida realizao explicam o ritmo e a amplitude com que os
milhares de empreendimentos imobilirios conjugados a grandes projetos urbanos transformam
a espacialidade das grandes cidades. Essa reestruturao do setor imobilirio, por sua vez, est
condicionada ao financiamento pblico de programas habitacionais e de obras pblicas que
garantam uma ampla demanda solvvel para compra da casa prpria e a oferta de servios para
as grandes empreiteiras. Sobre o novo grau de interao entre o capital financeiro e o mercado
imobilirio no Brasil, ver Botelho (2007).
18
Como o caso do Brasil, Mxico e Chile.
19
Como o caso de cidades como Rio de Janeiro, So Paulo, Porto Alegre, Buenos Aires,
Santiago, Montevidu, entre outras.
16

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

139

Em sntese, o processo hegemnico em curso na maioria das grandes


cidades latino-americanas o de reproduo da segregao espacial
das classes trabalhadoras nas periferias urbanas.
O Brasil pode ser visto como o exemplo mais acabado do quadro
descrito anteriormente. Entre 2003, incio do Governo Lula, e 2009,
o volume de investimentos pblicos para o setor habitacional foi
ampliado em aproximadamente 600%, saindo do patamar de R$ 5,7
bilhes para cerca de R$ 69,2 bilhes em 2009, totalizando R$ 154,3
bilhes. Naquele ano foi lanado o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) como medida anticclica frente crise imobiliria/financeira internacional de 2008: foram liberados cerca de R$ 60 bilhes
para construo de um milho de moradias. A fora com que, desde o
lanamento desse programa, as mais influentes construtoras vm reestruturando o espao das grandes, mdias e pequenas cidades do pas,
com efeitos muitas vezes dramticos sobre os grupos despossudos de
poder de reao s aes de remoo, expressa o atual contexto. A
pressa em fechar 1 (um) milho de contratos para a compra da casa
prpria foi a tnica do Programa: no final de 2010, 769 mil unidades
habitacionais j haviam sido contratadas e 237 mil casas entregues20. E
assim, graas flexibilizao das normas municipais de uso e ocupao
do solo, comearam a ser produzidos, nas precrias periferias das
cidades brasileiras, grandes conjuntos habitacionais para famlias com
renda de at trs salrios-mnimos, abrigando em mdia mil moradias
por empreendimento.
Vale destacar, ainda, que a poltica habitacional implantada pelo
governo Lula recolocou a casa prpria como necessidade primeira e
urgente. Em nome da urgncia em zerar o chamado deficit habitacional21, milhares de domiclios so construdos nas fronteiras urbanas
ou alm delas, onde a cidade no chegou, mas com a promessa governamental de que chegar em breve. No h um pensamento urbanstico orientando essas aes edilcias; o que h a negao da cidade.
Dentro da trama de carns e boletos bancrios em que as famlias
brasileiras se movem, encontramos as prestaes da casa prpria, da
televiso, do carro, dentre outras mercadorias. Essa, talvez, seja a principal novidade no quadro urbano brasileiro: a elevao da capacidade
Das 769 mil unidades contratadas, 58% estavam alocadas para a faixa de renda de 0 a 3 salriosmnimos.
21
O clculo e reclculo permanente do deficit habitacional por instituies pblicas e privadas,
assim como o debate sobre a metodologia de clculo, um dos mecanismos de legitimao da
poltica habitacional em curso, em particular seu carter quantitativo.
20

140

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de consumo dos setores populares, resultantes das polticas anticclicas


e das polticas sociais compensatrias.
No podemos generalizar as estratgias econmicas e polticas
de um governo de base popular, como no caso do governo brasileiro
no poder desde 2003, para os demais que contam com a mesma base
e que hoje tm um peso significativo no continente latino-americano.
O que podemos apreender so algumas tendncias convergentes, seja
nos quadros normativos referentes poltica urbana e habitacional,
seja na amplitude dos programas redistributivos, seja nas prticas
de produo e apropriao do espao urbano em disputa na cidade.
Nesse sentido, a poltica de produo massiva de conjuntos habitacionais perifricos pelo setor privado em curso no Brasil foi precedida e
inspirada por polticas semelhantes no Mxico e no Chile22.
No entanto, a produo de assentamentos informais por meio
da autoconstruo da moradia permanece como a principal forma
de acesso habitao pelas famlias de baixa renda, nesses e nos
demais pases latino-americanos. As periferias urbanas, em permanente expanso, mantiveram-se como espao privilegiado dos setores
populares. A novidade foi a expanso perifrica da produo empresarial voltada para os setores mdios empobrecidos sem condies
de aquisio de um imvel nos bairros centrais. O espao perifrico
torna-se ativo econmico para grandes empresas imobilirias e objeto
de acelerada especulao e valorizao fundiria. Novas contradies
emergem nessas reas, sendo uma das sinalizaes o conflito entre
os que ali residem e trabalham em condies precrias e instveis e
lutam pelo direito de posse e os agentes empresariais responsveis pela
expanso das fronteiras do capital imobilirio.
Os processos urbanos convergentes entre as cidades latino-americanas no se restringem s reas perifricas. Os efeitos da crise do
emprego a partir dos anos 1980 chegaram s reas centrais urbanizadas por meio de aes coletivas de ocupao de imveis subutilizados por trabalhadores precarizados e, por isso, sem teto. As
polticas de requalificao dos centros urbanos, j mencionadas,
entram em confronto aberto com esses movimentos de ocupantes,
dando origem a novos conflitos urbanos tambm nessas reas. O
prprio lugar desse confronto garante maior visibilidade e impacto
poltico das aes praticadas se comparadas com aquelas situadas nas
periferias.
22

Para o caso chileno, ver Rodrguez y Sugranyes (2004).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

141

nesse contexto que devemos analisar os avanos e as barreiras


s prticas urbanas autogestionrias na Amrica Latina. Os marcos
regulatrios e os programas governamentais voltados para a
autogesto urbana representam a objetivao (mesmo que parcial) das
reivindicaes sociais num determinado momento da luta poltica.
Uma evidncia disso so as contnuas reformulaes das normas
pactuadas, reduzindo ou aumentando o grau de autonomia dos movimentos em definir seus projetos.
De maneira sumria podemos afirmar que a legislao sobre
cooperativismo habitacional pouco difundida e diferenciada no
continente latino-americano. Enquanto na Argentina a legislao especfica est restrita ao nvel provincial, no caso da Provncia de Buenos
Aires23,
en Paraguay y Uruguay s se observa un desarrollo legislativo con
importantes implicancias en trminos de seguridad jurdica de la
tenencia, aunque ste es de carcter reciente en Paraguay, frente
a un desarrollo pionero (de la dcada de 1960) y emblemtico en
el caso uruguayo, en el que la propia definicin del objetivo de las
cooperativas de vivienda seala una visin del lugar fundamental
que ocupa la seguridad jurdica de la tenencia en la realizacin
del derecho a la vivienda adecuada, en estrecha relacin con
la accesibilidad econmica de la misma y la disponibilidad de
servicios. Tanto la normativa uruguaya como la paraguaya
introducen la posibilidad de la tenencia colectiva de la vivienda
(VACCOTTI, 2012).

A Ley Nacional de Vivienda uruguaia de 1968, principal referncia legal dos movimentos de moradia autogestionrios latino-americanos, teve sua origem numa pactuao entre os sindicatos de
trabalhadores e a classe empresarial no momento inicial da profunda
e longa crise econmica que se instalou no pas. O objetivo central
da Lei era reduzir os efeitos da crise sobre as condies de reproduo do capital imobilirio, criando um sistema nacional de financiamento para a habitao (COLETIVO USINA, 1012). Nesse sentido, o
sistema habitacional implantado no Uruguai na dcada de 1960 para
Como j mencionado, a luta das organizaes sociais e movimentos cooperativos de moradia da
cidade de Buenos Aires deu origem a Lei n. 341, de 2000, que regula a poltica para cooperativas
habitacionais. Entre 2001 e 2007, 2.564 famlias j haviam adquirido coletivamente suas moradias
em prdios localizados em reas urbanas consolidadas (JEIFETZ; RODRGUEZ, 2008).

23

142

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

o fomento da produo privada era semelhante ao brasileiro, implantado pelos militares na mesma dcada, com o mesmo propsito24.
O que tem de singular na Lei uruguaia o seu Captulo 10,
formulado por um coletivo de sindicatos de operrios e intelectuais
comprometidos com o cooperativismo, onde encontramos as normas
legais e de crdito para a formao e funcionamento das cooperativas
de habitao por ajuda mtua. O captulo
permite, atravs de uma figura jurdica incomum que uma cooperativa de produtores habitacionais desvinculados da construo
civil, que famlias de baixa renda tenham uma nova opo de
acesso ao crdito habitacional ao invs do consumo subsidiado. (...)
a ayuda mutua tratada como um investimento no monetarizado
que cumpre o papel de contrapartida ao financiamento para as
famlias cuja renda suficiente apenas para amortizar uma dvida
de longo prazo, mas no para formar uma poupana antes de obter
uma moradia (COLETIVO USINA, 2012).

O importante a destacar que, em primeiro lugar, o sistema


cooperativo foi introduzido na Ley de Vivienda como un captulo
marginal, integrado al proyecto ms para facilitar su trnsito parlamentario que para apoyar verdaderamente en l un intento serio de
solucionar los problemas habitacionales (NAHOUM, 1999 apud
COLETIVO USINA, 2012). Em segundo, que a efetivao e expanso
do sistema cooperativo de autoajuda a partir da Leise deveu principalmente a dois fatores: criao da Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua25 (FUCVAM) e qualidade do
habitat popular produzido pelas cooperativas. A FUCVAM garantiu a
unificao da representao das cooperativas de habitao
numa proporo capaz de se contrapor concentrao de poder
do Estado ou das entidades empresariais da construo civil.
Sem esta unificao, dificilmente o cooperativismo teria sobreJ vimos anteriormente que a criao de um sistema de financiamento para o setor imobilirio
se mantm hoje como importante estratgia macroeconmica anticclica no Brasil e no Mxico.
25
O cooperativismo habitacional tornou-se uma das principais formas de produo habitacional
no Uruguai. A FUCVAM rene hoje ms de 550 cooperativas de base, integradas por ms de 25
mil familias cooperativistas, de ingressos bajos y mdios. En un principio nuestras cooperativas
estaban constituidas mayoritariamente por sectores obreros industriales, trabajadores del sector
servicios y empleados pblicos con un alto ndice de sindicalizacin. Al presente estn surgiendo
varias cooperativas integradas mayoritariamente por trabajadores del llamado sector informal
de la economia (FUCVAM, 2012).
24

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

143

vivido s diversas derrotas que sofreu na disputa pela gesto do


fundo de habitao ou se renovado atravs de suas poucas vitrias
(COLETIVO USINA, 2012).

Os programas federais para autogesto habitacional no Brasil


implantados a partir de 2004 tambm representam um captulo
marginal na poltica habitacional. A correlao de foras entre as
grandes empresas da construo civil e os movimentos nacionais
de moradia fica evidenciada pela distribuio dos recursos pblicos
federais entre as linhas Empresarial e Entidades do Programa
MCMV. O Programa MCMV Entidades a nova verso do Programa
Crdito Solidrio (PCS), criado em 2005, para financiar exclusivamente
empreendimentos habitacionais autogeridos para famlias com renda
at trs salrios-mnimos. Entre 2007 e 2010, o PCS realizou 21.223
contratos com associaes e cooperativas, com investimento de R$
381 milhes. De 2009 a maro de 2011, o Programa MCMV Entidades
realizou a contratao de 9.001 unidades, no valor total de R$ 440
milhes. Ou seja, em cerca de quatro anos de financiamento federal
para a produo autogestionria, foram contratadas 30 mil unidades
pelos dois programas, segundo dados do Ministrio das Cidades. Para
a produo empresarial, vimos anteriormente que o Programa MCMV
contratou, em menos de dois anos, 769 mil unidades.
A disputa pelo fundo pblico no pode ser compreendida apenas
pelo volume dos recursos monetrios apropriados pelos agentes, mas,
sobretudo, pelo poder de cada agente em (re)definir as regras de
distribuio desses recursos. O que significa dizer que, no caso especfico da poltica habitacional, a conquista pelos movimentos sociais
de recursos pblicos para a produo autogestionria da moradia no
necessariamente acompanhada por uma significativa alterao na
correlao de foras por trs das normas e princpios que regulam o
uso desses recursos. Podemos destacar como exemplo a inoperncia
dos governos locais26 na redistribuio da terra urbanizada e sem uso,
principal recurso para a produo habitacional. No faltam instrumentos legais nos marcos regulatrios nacionais e locais, tais como
desapropriao, doao ou concesso de terras, para a reverso do
domnio territorial pelas classes dominantes.
Esse o caso da grande maioria dos municpios brasileiros e dos que compem a metrpole
de Buenos Aires. Em Montevidu, foi implementada pela municipalidade uma poltica fundiria
para as cooperativas habitacionais de ajuda mtua por meio da criao do Banco de Terras,
composto por imveis pblicos e imveis desapropriados e adquiridos pelo municpio.

26

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

No caso do Brasil, todos os programas habitacionais at hoje


implantados no pressupem o controle da valorizao mercantil do
solo urbano. Ao contrrio, os programas ampliam o poder de atuao
dos movimentos sociais no mercado fundirio por meio do financiamento para a compra do terreno, garantindo o direito de propriedade a cada cooperado por meio do fracionamento do terreno em
lotes ou fraes ideais individualizadas. O instituto da propriedade
coletiva do solo, que, entre outras funes, impede a especulao do
valor dos imveis, compe a pauta de reivindicaes dos movimentos
de moradia no Brasil, mas diferentemente da experincia uruguaia27
no entrou na agenda de negociao com o Estado. Essa uma das
contradies no campo autogestionrio que discutiremos a seguir.

3. As contradies no campo autogestionrio


O quadro poltico-institucional traado anteriormente nos
permite dizer que, ao longo da ltima dcada, as condies ao desenvolvimento de experincias habitacionais por movimentos autogestionrios esto (um pouco) mais favorveis em alguns pases latino-americanos. Os projetos autogestionrios esto sendo elaborados ao
mesmo tempo em que so executados, expondo grande diversidade
de concepes e prticas na produo do habitat popular e, em particular, de parmetros de bem-estar urbano. Sem a inteno de esgotar
o tema, levantaremos algumas contradies dentro dessa diversidade,
tentando refletir sobre os efeitos dessas contradies nas condies de
generalizao da autogesto urbana e do cooperativismo habitacional
dentro de um sistema cooperativo mais amplo e supralocal. Para tanto,
utilizaremos como principal referncia emprica as experincias autogestionrias em curso no Brasil.
Um primeiro campo de contradies se refere s formas de produo
presentes no que se denomina cooperativismo habitacional autogestionrio. Vimos anteriormente que h uma distino entre as cooperativas
de usurios voltadas para o autoconsumo e as cooperativas de trabalho
cuja produo pode atender s demandas do mercado capitalista, do
No regime uruguaio de propriedade coletiva, o cooperado detentor de um direito de uso sobre
a residncia que a cooperativa lhe designar, sendo esse direito transmitido para os herdeiros.
O cooperado no poder ceder ou arrendar o seu direito de uso, sob pena de ser expulso da
cooperativa (USINA, 2012). Recentemente, a propriedade coletiva foi institucionalizada no
Paraguai e na cidade de Buenos Aires. No Equador, o desenvolvimento cooperativo em curso
no dispe ainda do instituto.

27

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

145

Estado ou dos prprios circuitos autogestionrios. No Brasil, assim como


nos demais pases investigados, apenas as cooperativas para autoconsumo
vm se expandido de forma significativa e no mbito dessas cooperativas que encontramos uma diversidade de formas de produo. Essa
diversidade se deve principalmente a dois fatores: a formao, impulsionada pelos programas federais, de inmeras associaes e cooperativas
desvinculadas dos movimentos nacionais de moradia e as divergncias de
projetos polticos entre os prprios movimentos28.
Dentre as formas de produo habitacional29 financiadas por
programas voltados para a autogesto, destacaremos trs. A primeira
forma a que se aproxima do modelo paradigmtico praticado no
Uruguai: os cooperados so protagonistas nos processos de idealizao
e de gesto de todas as etapas da produo e em parte da execuo
das obras, que complementada pela contratao, as vezes formal
e muitas vezes informal, de mo de obra externa cooperativa. No
modelo uruguaio, a mo de obra externa sempre contratada formalmente, com o pagamento de leyes sociales que representam 95% do
valor dos salrios30. Cabe aqui ressaltar que a contratao informal
de trabalhadores pelas cooperativas passa, normalmente, por relaes
pessoais de vizinhana e pode ser lida como a introduo de um novo
campo produtivo na economia popular local.
A segunda forma tambm conta com o protagonismo dos cooperados nos processos de idealizao e gesto, porm parte ou a totalidade
das obras realizada por uma empresa construtora (normalmente de
pequeno ou mdio porte). Est em curso um intenso debate sobre os
impactos poltico-ideolgicos da contratao de empresas capitalistas
por cooperativas habitacionais. Uma questo central a ser avaliada
o grau de subordinao das prticas no canteiro de obras gesto
da totalidade do processo produtivo. Encontramos casos em que a
Muitas das divergncias so provocadas pelas regras e princpios impostos pelos programas
habitacionais e dizem respeito aos pactos polticos e aos limites de negociao de cada movimento
com o Estado.
29
Utilizamos aqui a combinao de trs critrios para definio da forma de produo: os
agentes da idealizao do projeto habitacional (tipologias habitacionais, padro construtivo,
padro esttico, proporo entre reas coletivas e privadas, equipamentos coletivos, etc.); os
agentes executores das obras e os agentes da gesto do processo produtivo (finanas, controle
da qualidade da obra, dinmica de organizao, etc.). Estamos considerando como agentes os
cooperados, as lideranas dos movimentos, a mo de obra externa contratada pelas cooperativas
e as empresas construtoras tambm contratadas. As assessorias tcnicas, que cumprem um papel
central em todas as etapas da produo dos empreendimentos, no foram consideradas para a
classificao, como agente externo cooperativa.
30
Ver Coletivo Usina (2012).
28

146

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

cooperativa negocia como condio para a contratao da empresa a


utilizao por esta de parte dos cooperados, em sua maioria mulheres,
como mo de obra assalariada, assumindo uma estratgia de qualificao profissional dos cooperados para atuao futura em outros
empreendimentos autogestionrios. Em outra direo, encontramos
empresas construtoras com alto grau de autonomia na execuo das
obras, evidenciando um claro processo de terceirizao das funes
da cooperativa. Nesses casos, os empreendimentos autogestionrios
tornam-se mais um nicho de mercado para o capital imobilirio.
A terceira forma de produo por autogesto se distancia do
carter coletivo das decises referentes formulao e realizao do
projeto. Lideranas comunitrias assumem as funes de idealizao
e gesto da produo do empreendimento, reproduzindo a histrica
prtica assistencialista, restando aos cooperados a adeso meramente
formal cooperativa. A execuo das obras, nesse caso, varia desde a
contratao precria de trabalhadores autnomos at a terceirizao
por construtoras.
O segundo campo de contradies diz respeito aos parmetros
de bem-estar urbano presentes nas experincias realizadas. Esse um
tema central, que motivou o caminho analtico proposto neste trabalho.
Em que medida a habitao, como necessidade bsica vida humana,
ganhou sentidos mais amplos ao longo da luta poltica, incorporando,
alm da casa, outros elementos necessrios reproduo ampliada da
vida social, tais como a acessibilidade aos servios urbanos e o poder
de controle sobre a qualidade desses servios? Em que medida o princpio norteador da poltica habitacional de enquadramento da famlia
habitao ofertada vem sendo substitudo pelo princpio da adequao
da habitao, como um bem de uso, s necessidades da famlia.
Grande parte dos conjuntos habitacionais produzidos de forma
autogestionria no Brasil est localizada na periferia das grandes
cidades, em reas carentes de equipamentos e servios pblicos.
So bairros inacabados, localizados tanto em reas consolidadas,
porm em permanente (auto) construo, quanto nas fronteiras do
tecido urbano, onde ainda h poucos sinais da cidade. Em qualquer
situao, so bairros cuja materialidade resultado de uma longa
luta comunitria por acessibilidade e integrao cidade. A chegada
de empreendimentos e agentes vinculados a um movimento social
atuante politicamente nas escalas metropolitana e nacional altera a
dinmica econmica do bairro e o poder de disputa dessas localidades

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

147

por recursos pblicos e por controle social sobre os servios pblicos.


Entre as alteraes, destaca-se a chegada de escolas, creches e parques
em resposta s reivindicaes.
A crena dos moradores nas transformaes do espao perifrico alimentada por um ideal do bairro popular construdo durante
a produo coletiva do empreendimento habitacional. Esse ideal
composto pela combinao de diferentes elementos, que variam em
funo da histria e do acmulo desse tipo de experincia por cada
movimento social e em funo da trajetria individual dos cooperados. Uma hiptese a ser explorada diz respeito territorialidade
dos empreendimentos: a concentrao de experincias numa mesma
regio pode ser uma das condies para que os coletivos envolvidos
ampliem o universo de suas aes, incorporando novas demandas
para alm da casa com infraestrutura bsica e redefinindo as necessidades a serem superadas.
Como exemplo, podemos citar o conjunto de experincias autogestionrias no municpio de So Paulo, onde os mutires organizados pela Unio de Movimentos de Moradia com assessoria tcnica
de profissionais j somam 30 anos (BARAVELLI, 2006). A pauta de
reivindicaes desses movimentos contm, hoje, uma extensa lista de
necessidades entendidas como bsicas: rede de infraestrutura, linhas
de nibus, creche, escola, posto de sade, praas e equipamentos de
esporte e lazer, agncia bancria, comrcio diversificado, beleza do
imvel, qualidade da construo e do projeto de arquitetura, entre
outras31. Um dos desdobramentos observados a gesto partilhada de
alguns servios pblicos entre a cooperativa e a municipalidade, como
nos casos da creche e da educao complementar, que atendem toda a
vizinhana32 (LAGO, 2011).
As aes dos movimentos de moradia autogestionrios nas reas
centrais das cidades, que se do por meio das ocupaes de imveis,
contm um sentido poltico-territorial especfico em relao s aes
Um item valorizado pelos movimentos de So Paulo a qualidade da moradia, no que se refere
ao padro esttico e construtivo, rea til da habitao e s reas coletivas. Em muitas das
experincias, os cooperados buscam diferenciar suas habitaes do padro tpico dos conjuntos
estatais. Nas palavras de uma liderana, os empreendimentos autogestionrios vo ajudando os
bairros perifricos a terem cara de cidade (LAGO, 2011).
32
Nos grandes conjuntos autogestionrios em Montevidu, podemos ver o domnio territorial
dos cooperados na definio e gesto partilhada de alguns servios pblicos, como creche
e sade. Na prpria Ley de Vivienda uruguaia est prevista, no artigo 130, a passagem do
objetivo principal da cooperativa habitacional, que prover a moradia adequada e estvel a seus
associados, para seu objetivo secundrio, que prover servios complementrios moradia.
(COLETIVO USINA, 2012)
31

148

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

nas demais regies, que a afirmao do direito ao uso dos imveis


subutilizados. As lutas por moradia nos centros urbanos tm o poder
de levar para o debate pblico a raiz do conflito urbano: o direito de
propriedade e, como decorrncia, o direito especulao imobiliria.
Um dos desafios a ser enfrentado pelos movimentos a construo
permanente das interaes entre as experincias centrais e perifricas
como forma de socializar e ampliar as formulaes em torno dos parmetros de bem-estar urbano e, em particular, da moradia digna.

4. Consideraes finais
A inteno deste trabalho foi traar um panorama da produo
autogestionria do habitat popular em alguns pases latino-americanos, avaliando em que medida esto em construo as bases materiais e culturais de uma outra cidade, onde as relaes de solidariedade e a justa redistribuio dos recursos pblicos passam a regular as
prticas de mercantilizao dos bens de uso privado e coletivo. Como
resultado, chegamos a uma agenda de questes que foram surgindo
ao longo da sistematizao das informaes levantadas e que permanecem em aberto. A ideia que essa agenda possa alimentar a pauta
do debate conjunto entre os protagonistas da autogesto urbana e os
intelectuais acadmicos comprometidos com esse projeto.
Para finalizar, gostaria de resgatar duas ideias desenvolvidas ao
longo do trabalho. A primeira a ideia de que a produo autogestionria do habitat urbano tem como pressuposto a gesto partilhada
do fundo pblico em esferas pblicas de negociao para a definio
das regras de distribuio dos recursos. Nesse sentido, a produo
autogestionria um processo contnuo alimentado pelas experincias cotidianas das cooperativas e de outras formas de associativismo
urbano. As experincias acumuladas em diversas cidades latino-americanas evidenciam a elevao do patamar das necessidades para uma
vida digna e, por consequncia, a ampliao da pauta de reivindicaes
pelos movimentos sociais atuantes nesse campo. Essas reivindicaes,
no entanto, esbarram na tnica que caracteriza os governos populares
hoje no poder: a blindagem da poltica macroeconmica, despolitizando as decises governamentais de favorecimento ao capital financeiro/imobilirio, e a democratizao da poltica social por meio de
esferas de negociao em torno dos parcos recursos pblicos alocados
para a reproduo social.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

149

A segunda ideia se refere ao baixo grau de generalizao das


experincias autogestionrias com base na complementariedade e
na articulao entre cooperativas na produo da cidade. Tal generalizao exige a formao de um novo mercado de bens e servios
com diversidade de setores produtivos complementares. Vimos que
no universo do cooperativismo habitacional autogestionrio apenas
as cooperativas para autoconsumo vm se expandido de forma significativa, com poucos desdobramentos em direo formao de cooperativas de trabalho abertas a novas demandas. Tais desdobramentos
esto na agenda dos movimentos autogestionrios, o que aponta para
a necessidade de uma compreenso mais ampla sobre as barreiras que
impedem a sua realizao.

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151

C AP T U LO 5

Poltica habitacional e ditadura militar:


anlise comparada entre Chile e Brasil
Marisol Brito Doerr

Introduo
Este artigo resume alguns tpicos da dissertao de mestrado
desenvolvida pela autora, cujo tema central foi a anlise do processo de
transformao da poltica habitacional a partir das ditaduras militares
do Chile e do Brasil, com o objetivo de identificar algumas questes
relevantes que nos permitissem estabelecer semelhanas e diferenas
nos modelos de desenvolvimento de ambos os pases. O colapso das
instituies democrticas, a mudana na estrutura institucional, a
implementao da poltica habitacional, a criao de novos modelos
de financiamento, o papel dos agentes privados e o impacto no territrio so alguns dos campos analisados. A relevncia de se desenvolver
pesquisas comparativas entre pases de Amrica Latina est na necessidade de contribuir com a reflexo e a discusso de problemticas
comuns entre pases.
A vantagem de reler comparativamente as trajetrias nesses dois
pases a possibilidade de estabelecer diferentes questes e percepes das problemticas comuns e descrever os processos; no para
conhec-los em profundidade coisa que supera as expectativas deste
artigo , mas sim para compreender as razes histricas que possam
ter configurado a estrutura atual de funcionamento. Portanto, isto
serve como apoio compreenso dos processos decorrentes na construo de uma nova estrutura institucional que se manteve, inclusive,
depois da redemocratizao, e que tem estabelecido um padro de
atuao que se reflete at hoje.
Nos ltimos anos, vem acontecendo na Amrica do Sul um
processo de contnuo movimento e intercmbios que, apesar de ser
diferente, nos fazem lembrar o acontecido na regio nas dcadas de
1960, 1970 e 1980. Diferente na forma de sua radicalizao e muito
apegada democracia, o cenrio poltico e social que marca a Amrica

152

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Latina neste ltimo tempo abre um momento histrico que apresenta


novos elementos e que se encontra num momento crucial, palco de
disputa poltica, econmica e social capaz de impactar fortemente o
destino da regio.

1. Amrica Latina: uma reviso histrica


Para Ruy Mauro Marini (2010), a crise econmica que, no incio
da dcada de 1960, atingiu a maioria dos pases latino-americanos foi
simultaneamente uma crise de acumulao e de realizao da produo.
Ela se manifestou, por um lado, no estrangulamento da capacidade de
importar os elementos materiais necessrios ao desenvolvimento do
processo de produo e, por outro, nas restries encontradas para
se realizar essa produo. Ambos os fenmenos derivam de o fato
da industrializao ter sido realizada com base na velha economia
exportadora, isto , sem que fossem realizadas as reformas estruturais capazes de criar um espao econmico adequado ao crescimento
industrial. Segundo Marini (2010), nos pases capitalistas avanados,
a industrializao ocorreu de maneira orgnica, fazendo com que o
crescimento do setor de bens de consumo gerasse imediatamente,
como contrapartida, a expanso da oferta de bens de capital, sem a
qual o processo teria sido bloqueado. Nos pases latino-americanos, a
substituio de importaes funcionou sobre a base de uma demanda
preexistente de bens de consumo e fez com que a obteno de bens
de capital repousasse essencialmente na importao, conformando
um modo de reproduo industrial intrinsecamente dependente do
exterior. A continuidade dum processo posto nesses termos supunha
o crescimento constante da capacidade de importar e, consequentemente, uma massa crescente de divisas.
Nesse modelo, o autor assinala que a grande contradio que se
gera que, enquanto se contava com um mercado interno em expanso,
a entrada de capital externo superava a sada, mascarando o problema.
Assim, o mercado interno logo chegaria a seu limite. As grandes migraes do campo para a cidade, provocadas pela manuteno das estruturas tradicionais de produo e incentivadas pela industrializao,
traduziram-se no rpido crescimento da oferta urbana de mo de
obra, que culminaria no desemprego aberto ou disfarado. A causa da
incapacidade da indstria de gerar empregos residia mais do que no
uso de tecnologias inadequadas, como defendido pela CEPAL, dado

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

153

que economizar em mo de obra algo inerente ao progresso tcnico


na brutal superexplorao do trabalho que se praticava, por sua vez,
possibilitada pela existncia da fora de trabalho redundante.
Nesse contexto, para Cuevas (1983), o panorama certamente
no era lisonjeiro, e as prprias burguesias locais e imperiais comearam a inquietar-se, sobretudo porque a luta de classes deu um salto
qualitativo com a primeira revoluo socialista da Amrica. A crise
do denominado Estado de Compromisso manifesta-se na Amrica
Latina com uma forte ativao das foras de cmbio, em particular das
massas populares que, segundo cada caso, adquirem certa capacidade
subversiva. Para Besso (2006), o grau de radicalizao ideolgica,
caracterstico da poca, soma um fator adicional para que esta situao
seja percebida pelas classes dominantes e por uma franja importante
dos setores mdios como uma ameaa de dimenses significativas e
como uma crise de sobrevivncia.
Assim, segundo Marini (2010), no de surpreender que a dcada
de 1950 tenha sido caracterizada por um acentuado acirramento das
lutas sociais. Estas tinham, como novos componentes, a emergncia do
campesinato como movimento social e uma classe operaria renovada
e incrementada. Ao longo do perodo, esses fatores convergiram de
modo de promover convulses e crise poltica. Comeam com a radicalizao da Revoluo Guatemalteca, e seguem com a Revoluo Boliviana, com o suicdio de Getlio Vargas no Brasil, a derrubada de
Juan Domingo Pern na Argentina, com o movimento ferrovirio no
Mxico, e com a Revoluo Venezuelana de 1958, culminando, em
1959, com a Revoluo Cubana.
Para Besso (2006), a revoluo cubana, com efeito, desde o ponto
de vista de ordem bipolar, instalou a guerra fria no continente. Na
perspectiva latino-americana, este fato se converteu em referncia
iniludvel e numa alternativa a ser imitada por vrios pases da Amrica
Latina, que viam nesse modelo uma possvel sada da dependncia
imperialista at mesmo, um estmulo aos movimentos populares e
s lutas sociais que vo ser recorrentes ao longo dos anos 1960 e dos
primeiros anos da dcada de 1970.
A partir desse fato, a dcada de 1960 se caracteriza pela ofensiva
norte-americana destinada a destruir o primeiro Estado socialista do
continente, e pela utilizao das ditaduras fundadas na segurana
nacional com a finalidade de conter a luta popular no resto da regio
e impor um novo sistema de dominao continental. Vicario (1979)

154

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

define a teoria de segurana nacional como a base da ideologia do


partido militar, isto pela nova teoria surgida na Amrica Latina de
aliana com as novas funes assumidas pelas Foras Armadas. Passase, ento, essencialmente ao conceito de que a defesa da nao se d
em suas fronteiras para um, que compromete a totalidade da vida
nacional para garantir essa defesa, isto , tornando-se de fato numa
concepo do Estado. Para Joseph Comblin (1978), o conceito bsico
que fornece a Doutrina de Segurana Nacional sem dvida a geopoltica. Para ele, a geopoltica que mune essa doutrina a partir de duas
importantes contribuies: dando-lhe um fundamento cientfico (ou
pseudocientfico) aos seus conceitos de Nao, e de bipolaridade.
Com o mandato do Presidente Johnson (1963-1969), proclama-se
o direito do governo estadunidense a intervir nos assuntos internos
de qualquer pas latino-americano quando considere ameaado seu
interesse nacional. Segundo Regalado (2006), durante sua aplicao
ressalta a represso de uma manifestao que reclama o estabelecimento da soberania nacional na zona do Canal do Panam, em janeiro
de 1964; a intromisso nas eleies chilenas (1964) para promover o
triunfo de Eduardo Frei Montalva frente ao socialista Salvador Allende;
a interveno militar de abril de 1965 na Repblica Dominicana; o
apoio aos golpes de Estado acontecidos no Brasil contra o presidente
Joo Goulart (1964); e na Argentina contra o presidente Arturo Illia.
H uma concordncia geral em considerar o golpe de 1964 no
Brasil como o primeiro dessa nova srie na Amrica Latina. Para
Vicario (1979), os golpes militares de Estado anteriores a 1964 caracterizaram-se pelo caudilho que se colocava sua frente e sua finalidade era limitada. Buscando a conservao da ordem e da dominao
exercida pelas classes tradicionais, esses golpes eram concebidos
como parnteses entre um regime civil e outro. Os novos golpes so
institucionais, renovadores, intelectualizados. Ocorrem em nome
das Foras Armadas, que se apresentam como instituio, organismo
unido em suas diversas partes; procurando transformaes no Estado
e intervindo na vida da sociedade; so portadores de projetos polticos, econmicos e culturais elaborados nas universidades militares.
Esses novos golpes sucederam-se num perodo de tempo relativamente
breve: uma dcada.
Segundo Regalado (2006), a represso desatada pelas ditaduras
de segurana nacional no apenas se limitou aniquilao das organizaes revolucionrias que desenvolveram as lutas armadas, mas

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

155

tambm propondo a destruio dos partidos polticos e das organizaes sociais de esquerda e, em muitos casos, de centro e direita. Isso
compreensvel porque no apenas tratou-se de conjurar a ameaa do
comunismo, mas igualmente a de arrasar os remanescentes do desenvolvimentismo e de sua expresso poltica, o populismo. conhecido
que no todos os pases de Amrica Latina foram governados por
ditaduras militares nesse perodo, mas resulta desnecessrio fundamentar que a maioria delas colocou as pautas da reestruturao liberal
aplicada a partir do final da dcada de 1970 em todo o subcontinente.
Como uma reao contra as ditaduras militares e governos civis
autoritrios, na segunda metade dos anos 1960 se produz um ressurgimento da luta armada revolucionria. Este o momento em que opera
na Bolvia, entre o abril e outubro de 1967, o Exrcito de Liberao
Nacional encabeado pelo comandante Che Guevara, entre outras
experincias de guerrilhas urbanas e rurais. Para Regalado (2006),
existiu um sentimento anti-imperialista que estremeceu o mundo no
final da dcada dos 1960 e princpios dos 1970. Em alguns pases, esse
impacto se manifestou na ascenso ao governo de foras progressistas,
nacionalistas e inclusive de esquerda, enquanto em outros se refletiu
no incremento da luta armada revolucionria. Apesar dos esforos do
presidente Nixon para evit-lo, no dia 3 de novembro de 1970 toma
posse, na presidncia do Chile, o Dr. Salvador Allende, frente de um
governo popular. Nessa mesma senda, esto alinhados os governos
do Peru, Panam, Equador e Argentina. Frente a esse cenrio, a administrao Nixon opta pela desestabilizao e destituio dos governos
que ele considerava como uma ameaa ao interesse nacional norte
-americano.
Alm disso, conclui Roitman (2013), as novas ditaduras se
inscrevem na modernizao autoritria sob padres keynesianos. O
Brasil impulsionou a participao do Estado nas polticas industrializadoras de acordo com uma estratgia geopoltica de expanso do
iderio nacionalista, tendo sido chamado de o milagre brasileiro.
O mesmo aconteceu com a Argentina, o Paraguai e a Bolvia. Mas,
foram os Chicago boys, impulsores ideolgicos da poltica econmica
do Chile, que assumiram a tarefa de alterar o modelo de desenvolvimento hegemnico conhecido como substituio de importaes.
Guillermo ODonnell define as experincias golpistas no Brasil
em 1964, na Argentina em 1966, no Uruguai, e no Chile, em 1973,
como as que originam a definio que caracteriza os regimes pol-

156

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

ticos vinculados Doutrina de Segurana Nacional como criadoras do


Estado autoritrio burocrtico. Os anos 1960 e 70 estiveram marcados
por alguns fatos que mudariam a histria de nosso continente. Depois
de sculos de dependncia, alguns pases mostraram novos ventos de
mudana. A revoluo cubana, a revoluo democrtica de Allende, os
movimentos populares, e outras tentativas de libertao dos povos se
desenvolveram. Essas esperanas acabaram bruscamente, entretanto.
Foram dcadas em que os governos autoritrios na Amrica Latina se
expandiram. O ator principal, as foras armadas com o respaldo dos
Estados Unidos da Amrica.
Levando isso em conta, para Vicario (1979), sobretudo nas ditaduras de Brasil e do Chile, podemos ressaltar que so regimes que no
foram constitudos com base numa concepo previamente elaborada,
munidos de corpo doutrinrio e com regulamentaes definidas.
Antes, foram resultado de movimentos pragmticos que agiram em
funo do estabelecimento de um controle militar do tipo corporativo sobre o aparelho do Estado. Esse controle estendeu-se a diversos
aspectos da sociedade civil de forma desordenada e irregular. So
regimes autocrticos que se organizaram sob a forma da burocracia
militar com uma evidente mentalidade hierrquica nas resolues dos
problemas. Observa-se, alm disso, um propsito de desmobilizao
oposto aos esforos de mobilizao das massas evidentes nos regimes
fascistas originrios
Para o autor, o golpe chileno, transformado em paradigma de
tudo o que aconteceu na Amrica Latina, possui, ao contrrio do
Brasil, caractersticas no encontrveis em nenhuma outra situao,
socialistas de esquerda e comunistas frente do pas. O Brasil chegou
ao golpe atravs dum confronto poltico no seio dos militares, onde
as posies nacionalistas e progressistas inicialmente prevaleceram e
depois perderam terreno.
Dentro das ditaduras da Amrica Latina, Brasil e Chile tm um
papel importante, pois ambos os pases se configuraram como precursores das principais mudanas que se sucederam no continente nas
dcadas 1960 e 70. Enquanto um deu incio a uma nova configurao
de ditaduras militares, o outro colocou o golpe final no projeto nacional-popular para impor um novo modelo econmico e poltico no
Cone Sul.
a partir da que comeam a se estabelecer algumas diferenas.
Para Dos Santos (2006), contrariamente ao ocorrido no Chile, em

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

157

que o regime militar props uma poltica de privatizao, com menos


poder do Estado, do sistema estatal de produo e de regulao, para
o Brasil, foi um perodo de expanso da interveno pblica sobre a
economia, de criao de grandes empresas estatais e de proliferao
de conselhos de regulao. O mesmo acontece no mbito poltico,
j que enquanto Pinochet fechou o Congresso e terminou com os
partidos polticos, o Brasil, por sua vez, inventou, inovou e criou uma
ditadura por rodzio1.

2. Anlise comparada Chile-Brasil: transformaes da


poltica habitacional a partir das ditaduras militares
A ditadura do Brasil de 1964 definiu-se para os militares como
uma revoluo puramente baseada no interesse e vontade da nao
para restabelecer a ordem interna que se havia desarticulado pelos
intensos governos anteriores, e pela ameaa comunista, com uma
nfase especial na continuidade do discurso desenvolvimentista. Do
outro lado, o golpe de estado na dcada de 1970 no Chile esteve vinculado a esse tipo de golpes, mas a grande diferena com o golpe do
Brasil esteve na fora colocada e imposta em plena crise do capitalismo para acabar com o pouco que ainda se conservava do discurso
desenvolvimentista no pas e, do mesmo modo, na ideia de ser o laboratrio para implantar uma nova ideologia econmica.
Para Moulian (2010),o golpe militar chileno na dcada de 1970
teria tido uma importncia limitada por no ter sido associado
transformao do capitalismo mundial, isto , a uma mudana dada
a partir de ser um capitalismo com tendncias do Estado Benfeitor a
um capitalismo com tendncias ao predomnio do mercado e relaes
de trabalho flexveis.
Possivelmente, num pas como Brasil, com um mercado interno
de dimenses to diferentes ao chileno, pela sua amplitude, esta tentativa de transformao no teria tido o efeito que teve no Chile. Porm,
o que aconteceu no Brasil na dcada de 1960 ainda estava envolvido na
crise do desenvolvimentismo e na vontade duma viso nacionalista. Os
anos 1960 ainda ofereciam possibilidades histricas de continuidade.
O golpe militar no Brasil orientou a conjuntura nacional para
grandes transformaes na forma de dirigir e planejar o Estado.
Alternncia no poder.

158

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Configurou-se um aparato estatal organizado com critrios de


eficincia tecnolgica e administrativa, que lhe permitiu implementar
planos e reformas em prol do desenvolvimentismo e a industrializao
a partir da ampliao do poder da Unio e atravs de aes polticas
extremamente centralizadoras com o objetivo de converter ao Brasil
numa potncia mundial.
Diferentemente do Chile, o Brasil optou pela maior presena de
civis na cpula do poder, o funcionamento do congresso e os partidos,
com ou sem nome, e de instituies democrticas para tomada de
decises. O mesmo aconteceu na presidncia do pas, com uma efetiva
alternncia no primeiro cargo do poder, mediante o qual se propugnava impedir o personalismo e a constituio de grupos.
As foras armadas no Brasil exerceram as funes essenciais de
integrao poltica, mantendo em funcionamento as instituies de
tipo democrtico como o Parlamento, as Assembleias Legislativas estaduais, as Cmaras dos Vereadores, a nvel municipal, e um mecanismo
eleitoral de certa autenticidade, com as limitaes da propaganda
poltica variando de acordo com o momento.
A percepo desenvolvimentista, que ainda encontrava-se presente
nos tcnicos brasileiros da poca, marcou a ideia do progresso ligado
ao planejamento. Houve uma considervel expanso dos papeis
normativos e empresariais do Estado na economia, um grande incremento da capacidade arrecadadora do Estado, e a tomada de decises
cada vez mais centralizada. Estes elementos foram considerados como
requerimentos funcionais para a promoo e a gesto dum projeto de
desenvolvimento econmico que apontava a rpida diversificao da
estrutura produtiva e buscava atingir altas taxas de crescimento.
Assim, desde o comeo da ditadura brasileira, instaurou-se uma
crise sobre os princpios de autonomia nos nveis estaduais e municipais, representando um retrocesso sobre a democracia brasileira ao
restringir-se as competncias e atribuies que antes encontravam-se
nos nveis subnacionais. A autonomia dos estados e dos municpios
foram mantidas, mas de forma restrita, cumprindo um papel exclusivamente administrativo e centralizando o processo de tomada de
decises polticas no poder central.
A centralizao e controle das aes no tocante s polticas
pblicas sociais materializaram-se na criao de complexas agncias
burocrticas federais, centralizadoras dos recursos oramentrios, que
passaram a formular, implementar e dirigir polticas setoriais de corte

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

159

nacional e a controlar fundos financeiros com capacidade de transferir


para os estados e municpios de maneira discricional.
Em outra perspectiva, no Chile, o regime autoritrio do General
Augusto Pinochet, da mesma maneiram reestruturou o aparelho
administrativo do Estado. No dia 26 de outubro de 1973 decretava-se
que todos os servios da administrao pblica, incluindo as prefeituras, estavam em processo de reorganizao. Esta transformao se
caracterizou pela imposio dum Estado que combinasse simultaneamente duas lgicas complementares, j que, sem uma delas, teria sido
impossvel desenvolver os cmbios. Por um lado, havia a lgica econmica que privilegiava a eficincia, o lucro empresarial e a liberdade
econmica. E, por outro lado, uma lgica que acabou com a liberdade
poltica, convertendo os direitos humanos em bens subordinados aos
interesses polticos dos militares, o que justificava o uso da represso,
isto , acabar com tudo o que se presentasse como um obstculo.
Foi assim que o congresso e os partidos polticos desapareceram,
assim como todos os civis em algum posto de poder. A ditadura apenas
deixou nas mos de tcnicos especializados os temas econmicos e a
cargo dos prefeitos designados pelo regime a execuo das tarefas de
controle poltico poblacional. A ditadura militar chilena desde seus
incios, reprimindo e desmantelando o movimento popular, estabeleceu uma estratgia de controle poltico das estruturas territoriais da
sociedade civil.
A lgica econmica a face mais representativa da ditadura
chilena. Propunha-se uma transformao econmica que terminasse
com o subdesenvolvimentismo econmico para instalar um modelo
de desenvolvimentismo do tipo neoliberal, que implicava o fim de um
Estado empresrio e o estabelecimento do mercado como o principal
mecanismo para a ratificao dos recursos econmicos. Esta lgica
foi fundacional, no sentido de dar lugar a um processo de cmbio
e modificao integral das estruturas polticas, sociais, econmicas
e culturais muito diferente modernizao capitalista industrial que
tinha sido instalada no Chile na dcada de 1930. Por esse motivo,
alguns analistas nacionais e internacionais referem-se a esse processo
como uma verdadeira revoluo capitalista ou a qualificam como a
grande transformao, buscando, com essas objetivaes, ressaltar a
profunda mudana histrica experimentada pela formao socioeconmica nacional chilena.
Ambas lgicas caminharam uma do lado da outra sinergicamente

160

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

como facilitadoras para impor uma mudana total. Contudo, tratouse duma transformao estrutural do modelo administrativo clssico,
em que se reduziu o aparelho burocrtico, incorporando o mundo
privado gesto pblica e, assim, relegando atribuies ao Estado
central por meio duma descentralizao municipal. Isto deu origem
a instituies e a processos polticos diferentes que foram igualmente
implementados por diferentes atores, mas integrados a um sistema
poltico fortemente centralizado no general Pinochet.
Assim, o conceito de descentralizao que foi parte do discurso
principal do regime militar ainda estava envolvido na ideia de que
essa descentralizao devia responder ao controle do aparelho
do Estado que se exercia a partir da capital, Santiago, de maneira
centralizada. O que houve foi uma regionalizao e uma municipalizao que nasceu do corao do Estado orientada a um ordenamento territorial nacional traando os limites regionais de
maneira a se deter o controle poltico e social. Contudo, no se
regionalizou o oramento pblico tampouco a administrao
pblica, apenas tendo sido criadas as Secretarias Regionais Ministeriais (SEREMIs) para executar as polticas pblicas pensadas no
centro poltico do pas.
A falta de confiana nos quadros regionais ou estaduais e os
temores de ver diminudas as esferas de poder impediram o traspasso
efetivo de responsabilidades, gesto e poder aos nveis subnacionais.
Nos dois pases, as decises polticas foram fortemente centralizadas,
deixando apenas a responsabilidade de execuo das polticas pblicas
aos outros nveis de poder.
A modificao da estrutura estatal de maneira a centralizar o
poder nos dois pases foi fundamental para a transformao necessria que se queria levar a cabo. Enquanto no Chile houve uma coeso
entre um regime autoritrio fortemente centralizado com uma elite
que compartilhava a ideia de uma transformao do sistema econmico agrupado num departamento de planejamento (ODEPLAN), no
Brasil, essa modificao do aparelho estatal esteve na associao com
o capital estrangeiro para consolidar e aprofundar o modelo de substituio de importaes, que, por sua escala, podia produzir-se com
certa racionalidade, estando tudo isto apoiado por uma forte tecnocracia estatal.
Apesar dos contextos estatais similares, o percurso dos pases
tomou caminhos diferentes de acordo com os objetivos de cada uma

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

161

das ditaduras. Enquanto que, no Chile, as medidas econmicas desenvolvidas pelos Chicago boys se caracterizaram pelo antiestatismo
fortemente ideologizado, com uma nova relao entre o Estado e a
economia onde as funes eram traspassadas aos setores privados,
porm, desenvolvidas atravs da figura do General Pinochet no poder
central, no Brasil, em meados dos anos 1970, houve uma extenso do
papel estatal em sinergia com o capital estrangeiro, nacionalizando
empresas e aumentando o gasto pblico exponencialmente, apesar de
que a ditadura tenha sido fortemente apoiada pela direita.
A ditadura no Brasil e no Chile constituram-se como frmulas de
ruptura de qualquer ordem precedente. A diferena esteve nas inovaes aplicadas ao procurarem impor uma mudana atravs da modificao das condies sociais para que fosse constituda uma ideologia
em que o desenvolvimento social tinha que ser decorrente do desenvolvimento econmico. Desta forma, procurou-se estabelecer polticas
pblicas com carter assistencialista e clientelista sustentadas na necessidade de legitimao e controle para manter-se no poder.
Dentro dessas polticas pblicas, uma que se tornou relevante, e
foco principal das preocupaes de ambas as ditaduras militares, foi
a do mbito das polticas habitacionais pela forte crise de moradia em
que se encontravam os dois pases. Junto modernizao da sociedade
e industrializao, um dos fenmenos sociais mais caractersticos na
primeira metade do sculo XX na Amrica Latina foi a urbanizao
devido ao deslocamento de uma grande quantidade de populao
dos campos para as cidades e as elevadas taxas de crescimento vegetativo. A essa rpida concentrao populacional se seguiram outras
mudanas de ordem econmica e social.
No caso do Chile, a taxa anual do crescimento da cidade de
Santiago (capital do pas) entre 1952 e 1960 chegou at 4,24%. Esse
grande aumento quantitativo no foi apenas pelo crescimento vegetativo, mas tambm pelo incremento da taxa de imigrao a partir de
outras regies para a capital. Isto foi resultante da necessidade dos
migrantes pobres de ocuparem um espao que permitissem sua sobrevivncia e desenvolvimento. Assim, as estratgias usadas foram principalmente as de ocupao de terrenos irregularmente como forma
de presso sobre o Estado. A cidade e os movimentos sociais foram o
reflexo dessas mudanas.
Esse cenrio foi caracterizado em maio de 1972 pelo prprio
Ministrio de Habitao e Urbanismo (MINVU) com um Censo que

162

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

deu como resultado a existncia de 275 campamentos2 na cidade de


Santiago. Esses assentamentos informais continham 456.000 pessoas
aproximadamente, isto , uns 16% aproximadamente da populao da
capital, com uma mdia de 5,5 pessoas por famlia, e que abarcavam
2.700 hectares, equivalente a uns 10% da rea urbana. O processo
de formao dos campamentos adotou um carter de integrao do
movimento social, fazendo-os tornarem-se organismos de presso e
negociao frente s autoridades polticas, e que se fortaleceram no
perodo do governo de Salvador Allende (1970-73).
No caso do Brasil, no perodo anterior ao golpe de Estado, entre
1950 e 1960, o nmero de habitantes de favelas praticamente dobrouse. A populao em favelas no Rio de Janeiro cresceu a taxas superiores ao resto das cidades, mesmo com as polticas de remoo de
favelas nas dcadas de 1920 a de 1960. Em 1948, o censo j registrava
139 mil pessoas morando em favelas (7% da populao da Cidade do
Rio). Esse percentual aumentou para 10,2% em 1960. Para alguns
especialistas, esse nmero chegava a 1,5 milhes, pois o IBGE considerava apenas favelas aquelas que contassem com mais de 51 domiclios.
A realidade organizacional da poltica das favelas cariocas no
to discutida, embora tenha existido uma conexo entre lideranas
de favelas e partidos polticos em prol de uma poltica direcionada s
favelas de carter puramente assistencialista e que no tinha como referncia os direitos de cidadania da populao favelada. Para Azevedo
e Andrade (2011), esse segmento da populao passou a estar mais
organizado, congregando o conjunto das associaes de moradores
de favelas, que demandava maior ao direta do Estado. Foi o caso de
vrias associaes que se tornaram interligadas por uma rede estadual,
criando, assim, a Federao das Associaes de Favelas do Estado do
Rio de Janeiro, ou FAFERJ, em 1963. Ao que tudo indica, essa federao foi completamente congelada a partir do golpe de Estado de 64,
dificultando o estabelecimento de concluses sobre se existiu ou no
esse tipo de relao entre as favelas e organizaes poltico-sociais.
Neste contexto, de modo a enfrentar a problemtica do deficit de
moradias, as ditaduras militares, na sua nova e respectiva concepo
do Estado, marcaram a forma de atuao nos dois pases de acordo com
as nfases descritas. Os sistemas de financiamento da poltica habita2
Assentamento precrio de carter permanente chamado originalmente toma de terreno que
no governo de Eduardo Frei (1964) muda de nome pela sua carga ideolgica associada luta de
classe.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

163

cional no Brasil e no Chile at as ditaduras militares eram bastante


semelhantes. As mudanas nas estruturas das cidades com uma grande
quantidade de populao se alocando nelas, somadas s mudanas
trazidas pela instalao dos regimes autoritrios, conduziriam estes
pases por caminhos diferentes. Pautado pelas amplas transformaes
do papel do Estado nos mbitos econmico e social e na forma de
concepo das diferentes problemticas sociais no mbito habitacional,
o esquema definido pelas ditaduras centrou-se na criao de modelos
de financiamento habitacional que em ambos os pases assentou as
bases existentes at hoje.
Marcado, ainda, pelas reformas econmicas e institucionais, o
papel do Estado, no caso chileno, foi definido como facilitador. Este
legado se evidenciou nos princpios fundamentais no marco da privatizao das empresas estatais e dos servios sociais com o objetivo de
reativar a economia nacional. Por um lado, buscava-se a dinamizao
do setor da construo civil e o saneamento territorial das reas cujo
valor de mercado era alto, ocupado, naquele momento, pelos assentamentos informais; e, por outro lado, procurava-se acabar com o pouco
ou nada da organizao social e poltica atravs da adoo de um
eficiente modelo de financiamento e de uma adequada articulao de
recursos pblicos e privados. Assim, o primeiro sinal correspondeu
criao de um sistema de financiamento habitacional de longo prazo
com letras de crdito hipotecrio e um subsidio explcito demanda.
Nessa lgica, o Estado deveria abandonar o papel de provedor de
habitaes orientando-se a um carter mais normativo que enfatizasse
a participao dos mercados no acesso moradia. Este perodo marcou
a evoluo da concepo da moradia como um direito social, funo
obrigatria do Estado, tornando-o um bem a ser adquirido pelas
famlias, prprio de um Estado subsidirio e inserido numa economia
de livre mercado. Em decorrncia, houve uma mudana paradigmtica que comeou de forma gradual implantando-se no final da dcada
dos 1970 ou seja, uma poltica que aspirava subsidiar a demanda
de moradias de baixo custo com uma clara orientao ao mercado.
Nesta concepo, essa poltica no constitua um ato de paternalismo,
seno um ato de justia social. O Estado j no teria mais a responsabilidade social de velar pelo bem-estar da populao, caso contrrio
seria o prprio mercado que deveria resolver as diversas dificuldades,
relegando o papel do Estado a uma mera ao subsidiria. Em suma,
o problema da habitao foi conduzido atravs de subsdios governa-

164

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

mentais sem retorno, e, portanto, conseguindo chegar s camadas de


menor renda quanto menor fosse a renda, maior era o subsdio.
Adicionalmente, a necessidade de uma parcela menor de valor financiado para o imvel reduzia o risco para a obteno de um crdito
hipotecrio, promovendo o acesso ao crdito por parte das famlias
com menor renda.
A promoo, o planejamento dos projetos e a construo dos
conjuntos habitacionais corresponderia ao setor privado. O sistema
buscava atrair recursos desse setor para contribuir com o financiamento da ao habitacional, em especial no investimento de longo
prazo atravs da concesso de crditos financiados com a emisso de
letras que se vendiam no mercado. Inicialmente, o sistema contemplou que o Servicio de Vivienda y Urbanizacin (SERVIU) participasse
na concesso dos crditos com emisso e venda de letras, mas com
administrao da carteira atravs de uma entidade bancria.
Segundo o Minvu (2004), neste perodo, o modelo de contratao de obras mudou para Llave en mano. At esse momento, o
Estado contratava a quem oferecesse executar pelo menor preo uma
tecnologia dada pelo prprio. Com essa mudana, o Estado passava a
comprar a tecnologia mais conveniente a um preo determinado que
inclusse o valor de terreno, valor dos projetos, execuo das obras,
etc. O que aconteceu foi que o MINVU e, portanto, o SERVIU ficava
apenas com a responsabilidade de planejamento e financiamento da
obra. A seleo e contratao das obras se realizava mediante um
mtodo de avaliao.
Junto com o Programa de Subsdio Habitacional a la Demanda,
criaram-se o Programa de Vivienda Bsica SERVIU e o Programa
de Lotes con Servicios y Mejoramiento de Barrios, que conformaram a
ateno do problema habitacional dos setores com menos recursos
criados durante o regime militar. Este ltimo programa foi criado
para atender, a partir do nvel municipal, os casos mais urgentes de
marginalidade habitacional atravs de casetas sanitrias3. Inicialmente, pensou-se como um programa destinado a atender as pessoas
que moravam em campamentos para logo se tornar um programa de
melhoramento de bairros. Este programa foi pensado desde o comeo
como um programa de saneamento, e no de habitao. O desenvolvimento das casetas sanitrias ficava a cargo da capacidade de consolidao das famlias nesses locais.
3

Construo composta por banheiro e/ou cozinha que conta com servio de gua e esgoto.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

165

Conforme Faria (1994), desta forma, o esquema definido determinou que a atividade do Estado ficava centrada em contribuir com
o financiamento da demanda habitacional, isto , transformando
a demanda potencial ou necessidade habitacional numa demanda
efetiva, que pressionasse o mercado na busca de soluo. Correspondia, assim, s empresas construtoras e imobilirias procurar os
mecanismos de financiamento que lhes permitissem desenvolver sua
atividade empresarial; para isso, deviam concorrer com as condies
de mercado para atrair recursos. Desta forma, a poltica habitacional
assegurava a existncia duma demanda estvel atravs de programas
regulares de moradia de interesse social , evitando alguns elementos
de incerteza normalmente associados a essa atividade.
Para Sugryanes (2005), portanto, estavam dadas as condies objetivas necessrias para que se articulasse eficientemente a relao, por
certo, pouco transparente entre o Estado mandante e os interesses de
um pequeno grupo de grandes empresas construtoras, ambgua de juiz
e partes, onde o Estado subsidirio deu teto aos pobres, incentivando o
setor da construo. Para ela, a teoria define esta poltica habitacional
como baseada no subsidio demanda e orientada ao mercado, porm,
a prtica evidencia um sistema de subsdios oferta num mercado cativo
e muito protegido, j que o valor efetivo pago empresa que constri a
casa do beneficirio, e no ao beneficirio que demanda a casa.
A implementao desta nova poltica aplicou-se quase exclusivamente erradicao de milhares de famlias de campamentos. Foi um
xodo foroso de moradores de assentamentos irregulares do interior
da cidade para a periferia. Concretamente, o que aconteceu, foi uma
reestruturao socioespacial das cidades de maneira a segregar e
territorializar a pobreza, afastando e desagregando, assim, os focos
de conflito social e de organizao poltica. Nenhum dos princpios
impostos pela ditadura teria tido um resultado to exitoso se a realidade poltica repressiva no tivesse sido dado da maneira que se deu
na ditadura militar chilena.
O que fez o regime militar do Gral. Pinochet foi estabelecer
as bases para um crculo virtuoso do mercado habitacional que se
mantm at hoje. Passados estes anos, a demanda por moradia tem
sido canalizada exitosamente: o fim dos assentamentos precrios, a
quase completa dotao de servios bsicos e a diminuio do deficit
habitacional so os resultados de uma poltica de moradia que cumpriu
com cada um dos objetivos propostos.

166

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

J no Brasil, se o populismo dos ltimos anos tendeu a fazer


do problema habitacional uma questo ideolgica para reclamar
mudanas na prpria estrutura da sociedade, segundo Azevedo e
Andrade (1982), o novo regime o veria, antes de tudo, como uma
matria tcnica, onde o importante era encontrar a combinao tima
de fatores em soluo politicamente neutra. O desenrolar da poltica
mostraria quo irrealista era tal proposta. Desta forma, os novos
donos do poder que emergiram em 31 de maro de 1964 dariam
aparncia diversa poltica habitacional. Uma linha de soluo empresarial tomaria o lugar do velho clientelismo que dominava at ento
com a Fundao da Casa Popular (FCP).
A motivao principal para a criao do Banco Nacional da
Habitao (BNH), segundo Azevedo (1988), foi de ordem poltica.
Segundo os mentores do BNH, o desempenho marcante na produo
de casas populares deveria permitir ao regime militar emergente obter
a simpatia de largos setores das massas que constituram o principal
apoio social do governo populista derrubado em 1964. Porm, para o
autor, a criao do BNH, alm de colaborar na legitimao da nova
ordem poltica, previa inmeros efeitos positivos na esfera econmica:
estimulou a poupana; a absoro pelo mercado de trabalho de um
maior contingente de mo de obra no qualificada; o desenvolvimento
da indstria de material de construo; o fortalecimento, expanso
e diversificao das empresas de construo civil e das atividades
associadas (empresas de incorporaes, escritrios de arquitetura,
agncias imobilirias, etc.). Nesse projeto, encontrava-se igualmente
implcita a ideia de que a casa prpria poderia desempenhar um papel
ideolgico importante, transformando o trabalhador de contestador
em aliado da ordem.
Para Bonduki (2008), o BNH foi uma resposta do governo militar
forte crise de moradia presente num pas que se urbanizava aceleradamente. Mas, contudo, para Denaldi (2003), o BNH foi criado com
uma contradio indissolvel: atender prioritariamente a produo de
moradias para a populao de baixa renda, sendo lucrativo e autossustentvel financeiramente, supondo que essa populao poderia pagar
pela casa prpria no subsidiada
Assim, o SFH/BNH tinha dois objetivos principais: o primeiro,
muito similar ao chileno, o de consolidar uma poltica de financiamento capaz de estruturar o setor da construo civil habitacional, isto
, consolidar um eficaz agente de dinamizao da economia nacional,

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

167

que, por sua vez, pudesse ser um indutor das polticas habitacionais
para a superao do deficit de moradia. Desta forma, se argumentava
que a construo de habitaes de interesse social podia resolver o
problema das favelas. Porm, ningum chegou a pensar a respeito do
poder aquisitivo dos moradores isto , de suas condies de pagamento e da alocao de conjuntos distantes dos mercados de trabalho
das famlias removidas.
O segundo objetivo consistia na necessidade do aumento do
apoio da massa popular aos militares, isto , uma tentativa de legitimar o regime junto populao e atenuar, desta forma, a questo
social que se tinha agravado nos ltimos anos com a crise do modelo
de substituio de importaes.
A nova poltica materializou-se com um atendimento diferenciado
por faixas, mas como o alvo nas famlias de menor renda. No caso
do estado do Rio de Janeiro, prevaleceu a poltica de remoo realizada de forma autoritria pela Coordenao de Habitao de Interesse
Social (CHISAM). Essa poltica de remoo justificava-se a partir da
motivao de liberao dos lotes no centro da cidade, principalmente
as localizadas na Zona Sul da cidade espao ocupado pelas classes
dominantes por razes estticas e para ser usada com fins mais lucrativos. Um dos objetivos da CHISAM era a exterminao das favelas,
consideradas como espao de ocupao deformada e de populao
alienada.
Os dois rgos responsveis BNH e CHISAM pela poltica
habitacional das favelas do Rio de Janeiro foram fatos muito reveladores com relao poltica econmica e social que queria impor o
novo regime, isto , uma tecnocracia estatal e institucionalizada em
prol das elites.
Segundo Maricato (1987), o SFH possibilitou a capitalizao das
empresas ligadas proviso de habitaes, permitindo a estruturao
de uma rede de agentes financeiros privados, a realizao do financiamento produo e, tambm, o financiamento de consumo. A poltica
de concentrao da renda levada a efeito durante o perodo viabilizou
a ampliao de um mercado imobilirio para a proviso de residncia
tipo capitalista. O mercado de terras urbanas tambm se modificou,
principalmente porque a hipoteca para o financiamento passou a ser o
futuro edifcio, e no o terreno. Dessa forma, o mercado de terras fica
mais atrelado ao setor produtivo imobilirio. Os setores da populao
beneficiados por essa poltica constituram, sem dvida, um suporte

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

poltico ao governo ditatorial. E no apenas nas faixas dos privilegiados que a propriedade privada da casa exerce seu papel conservador. Tambm os deserdados por essa poltica habitacional foram
envolvidos pelas promessas da casa prpria: ao organizar a proviso
de residncia em moldes capitalistas, centralizada fortemente por organismos federais, de forma autoritria, o Estado excluiu desse mercado
a maior parte da populao submetida ao arrocho salarial. Isso representa aproximadamente 77% da populao que ganhava cinco salriosmnimos para baixo.
Conforme Azevedo (1988), a nova poltica materializou-se atravs
da implantao de uma completa rede de agncias pblicas e privadas
que funcionava sob a gide do BNH. Paulatinamente, o Banco limitou
seu papel ao de um rgo normativo e de superviso, deixando a
seus diferentes agentes especializados a aplicao de sua poltica. O
mercado imobilirio foi estratificado segundo nveis de renda dos
muturios (popular, econmico e mdio), cada qual sob a responsabilidade de um agente promotor e com legislao especfica. O autor
descreve que a reao da populao favelada s remoes iniciais foi
muito negativa. Assim, na necessidade de se organizar politicamente
para resistir e tentar modificar o equilbrio das foras no interior do
campo de disputa, os moradores das favelas fundam a FAFEG - Federao das Associaes de favelas do Estado de Guanabara - em 1964.
Ainda que esses atores, articulados, tivessem tentado exercer
autonomia em meio das disputas sobre as polticas implementadas,
sua fragilidade frente represso sofrida durante a dcada dos anos
1960 foi evidente. A posio ocupada pelo morador de favelas na realidade social brasileira tem sido de subordinao.
Para Burgos (2006), apesar de tudo, a capacidade de resistncia
dos moradores das favelas em meio da represso sobreviveu. Assim,
no ano 1972, eles se organizaram no III Congresso dos Favelados do
Estado de Guanabara com a participao de 79 associaes, tornando
o programa de remoes bastante custoso politicamente, o que foi
determinante para seu esvaziamento a partir de 1975.
Segundo o autor, a quantidade de pessoas removidas das favelas
no foi modesta: perto de 100.000 pessoas foram removidas, tendo
sido destrudas 60 favelas. Como foi dito anteriormente, esse impacto
no crescimento das favelas foi atenuado na medida em que muitos
moradores das favelas removidos retornaram s favelas aps venderem
suas casas nos conjuntos habitacionais.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

169

Embora o Golpe de Estado Brasileiro tivesse uma virulncia


muito menor ao chileno, houve uma forte represso e fechamento dos
canais de expresso e mobilizao dos segmentos subalternos, mas,
no mbito poltico, houve uma escassa resistncia e uma transio que
no questionou a seus executores. Em suma, o que aconteceu com a
poltica financiada atravs do Banco Nacional de Habitao (BNH),
que tinha como principal objetivo atingir as classes de baixa renda, foi
ao longo dos anos sendo elitizada, de forma que levou a um agravamento da questo social.
No Brasil, e diferentemente do caso chileno, mesmo que o BNH
destinasse, por hiptese, a maior parte dos seus recursos para os
programas tradicionais das Cohabs 4, uma enorme parcela da populao (com renda de at trs salrios-mnimos) continuou fora do
mercado. Isto, porque a concesso de recursos se baseava no crdito
habitacional e apesar de que vrias alteraes tenham sido feitas
poltica habitacional, houve problemas estruturais inerentes ao sistema,
como, por exemplo, a no considerao das oscilaes da economia
no sistema de financiamento.
O aumento da urbanizao informal, como favelas, vilas, etc. foi
o resultado desse agravamento social, mas tambm, para Bonduki
(2008), um dos grandes erros do SFH foi destinar recursos apenas
para produo da casa prpria, sem apoio a processos alternativos.
Por outra parte, os conjuntos habitacionais produzidos pelo BNH
para a populao de baixa renda se resumiram em grandes conjuntos
na periferia, sem os servios essenciais. Muitas famlias preferiram
vender e voltar para as favelas, j que os custos de vida aumentaram
consideravelmente.
A implementao desta poltica no melhorou a situao do deficit
habitacional brasileiro, principalmente a situao da populao de
baixa renda e os problemas de assentamentos irregulares se agravou.
No Brasil quanto no Chile, apesar de que a lgica por trs dos
sistemas de financiamento tenha sido diferente, ambas as polticas
habitacionais foram forjadas no mbito da reforma do sistema financeiro nacional representando um dos mais expressivos instrumentos
de centralizao de poder no Estado da poltica social dessa fase.
A grande diferena entre os modelos apresentados nos dois
pases, no marco de ditaduras que se propunham reformas de fundo
no mbito estatal e econmico, foi, por uma parte, a profunda relao
4

Companhias Habitacionais, agentes para o mercado popular.

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

entre o modelo financiamento da poltica habitacional (a disponibilidade de um subsdio sem retorno por parte do Estado), a disponibilidade de crdito por parte das famlias com menores recursos, e a
interveno estatal com normativas, regulaes, elencos tributrios,
garantias e transferncia de responsabilidade das tarefas de organizao da demanda e execuo das obras para os agentes privados de
modo de garantir a demanda para estes programas, e por outro, o alvo
e a fora repressiva na implementao dos sistemas de financiamento
habitacional.
possvel observar que, em ambos os pases, em diferentes graus,
no perodo anterior s ditaduras militares, existiu uma maior politizao de organizaes sociais que comeou a desenvolver-se e a constituir-se como um fator fundamental de presso e demanda para uma
maior ao do estado. Mas, esses processos foram interrompidos com a
emergncia das ditaduras militares. No caso chileno, de uma maneira
violenta pela organizao poltica existente que tinha sido fortalecida
no governo de Allende, concentrada nos campamentos, e que para os
militares simbolizava a fora comunista no pas. E, no caso brasileiro,
na desmobilizao de algumas lideranas existentes nas favelas.
evidente que o Chile, diferena do Brasil, avanou no aspecto
fundamental de acabar com os assentamentos irregulares e de avanar
fortemente em reduzir o deficit quantitativo de moradias, isto , a possibilidade de possuir uma moradia regularizada e que significasse um
patrimnio para os moradores e suas futuras geraes, elemento que,
para a maioria dos pases latino-americanos, cultural. No obstante,
ao revisar os resultados dessa poltica, existem profundos questionamentos sobre o real cumprimento do direito moradia. A habitao
de interesse social est longe de atingir bons padres de qualidade,
tanto materiais como territoriais.
Podemos reconhecer que a poltica habitacional foi capaz de estabilizar o deficit habitacional quantitativo, dinamizando o setor da construo, canalizando a demanda, e criando instrumentos permanentes
de financiamento habitacional, mas, contudo, os problemas que acarretou so matria de reflexo e discusso profunda.
No caso brasileiro, parece-nos que a primeira questo a fazermos
se existiu realmente vontade de se fazer uma poltica habitacional
permanente ou apenas na ideia de combater a recesso. Estima-se que
o BNH tenha sido responsvel at o perodo da sua extino (1986)
por 25% das unidades habitacionais construdas no pas. O investi-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

171

mento em saneamento, eletricidade, pavimentao e estradas fazem


parte da histria do rgo.
A partir da ditadura militar, o Estado brasileiro se reestruturou
no sentido da promoo de poltica pblica habitacional, mas, dessa
vez, assumindo a condio de intermediador de recursos entre o poder
pblico e a iniciativa privada no que se refere aos programas habitacionais. A poltica habitacional brasileira no atendeu, na ntegra, ao
seu objetivo maior, isto , o de solucionar o problema da moradia para
a populao carente, mas, contudo, viabilizou a expanso capitalista
nas reas urbanas, definindo um mercado urbano de terras, segregando reas e valorizando-as, similarmente ao caso chileno.

Consideraes finais
interessante observar como a redefinio do Estado no desenvolvimento econmico e social no apenas se reflete nas polticas
sociais em torno da moradia, mas igualmente na tendncia no modo
de produo da cidade e no papel que o Estado tem dentro de ela.
O desenvolvimento habitacional no Chile e no Brasil levanta
questes importantes quanto ao papel do financiamento das polticas
habitacionais, j que, apesar de as avaliaes da poltica do Chile
tenham se apresentado como uma poltica bem-sucedida em seu
objetivo diferentemente ao caso do Brasil, os efeitos negativos depois
de vrios anos de implementao dessa poltica merecem, pelo menos,
uma anlise crtica que aborde mais que o aspecto quantitativo de
habitaes construdas por ano.
A implementao da poltica em ambos os pases, o papel dos
agentes privados, a baixa qualidade urbanstica e de planejamento,
a baixa qualidade construtiva e a m localizao dos conjuntos, na
maioria das vezes na periferia urbana, onde os terrenos so mais
baratos, so o resultado da criao de modelos de financiamento
baseados numa lgica onde a moradia se constitui como uma mercadoria a ser transacionada no mercado
Neste espao de discusso, conseguimos decompor algumas
questes relevantes na anlise do percurso de desses dois pases durante
e depois da ditadura em matria habitacional, estabelecendo algumas
das muitas semelhanas e diferenas do desenvolvimento deles, sendo
apenas uma parte muito delimitada da anlise, mas imprescindivelmente necessria para se entender a histria latino-americana.

172

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Esta anlise se faz necessria na medida em que os modelos de


polticas pblicas se tornam referncia entre os prprios pases da
Amrica Latina. Como acontece neste momento, em que o modelo
chileno de subsdios foi utilizado como referncia para o Brasil na
articulao de uma poltica muito similar (o caso do Programa Minha
Casa Minha Vida) para enfrentar ao deficit habitacional, mas sem levar
em conta os impactos territoriais e de qualidade habitacional que essa
poltica de subsdio tm provocado no Chile e que, por sua vez, j vem
sendo analisada h pelo menos por 20 anos.
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174

C AP T U LO 6

A poltica habitacional na Amrica Latina


no Sculo XXI: uma anlise comparativa
entre o caso brasileiro e venezuelano
Beatriz Tamaso Mioto

Introduo
A crise da habitao frente ao processo de urbanizao capitalista
um problema recorrente. Engels, no final do sculo XIX, j debatia
com Proudhon e Sax a impossibilidade de resoluo da questo habitacional para o proletariado e para a pequena burguesia alemes,
colocando a falta de moradia como inerente ao sistema de explorao
capitalista. No contexto das guerras mundiais, esse debate se recoloca
na Europa sob os marcos da reconstruo, do avano da social-democracia e da luta dos trabalhadores. No primeiro aspecto, a construo
de casas aparece como uma importante atividade para a acumulao,
seja por ampliar a circulao e realizao do capital, seja pelo fato
de incidir sobre a reproduo da fora de trabalho. No segundo,
como atendimento parte das demandas sociais da populao. Assim,
emergem diversas polticas habitacionais articuladas atravs de forte
atuao estatal.
Na Amrica Latina, a questo desponta j no incio do sculo XX
quando o higienismo tornou-se um parmetro para justificar aes
de destruio dos cortios e ranchos nos maiores centros urbanos.
No entanto, a partir da intensificao do processo de urbanizao,
da ascenso do planejamento econmico e da agenda do desenvolvimento do ps-guerra traduzida, por exemplo, na criao dos organismos multilaterais e da Aliana para o Progresso que a poltica
habitacional ganha flego tambm nos pases subdesenvolvidos. As
polticas mais estruturadas, como se apresentar adiante, so formuladas nos anos 1950/1960 e seguem, em grande medida, ideia de
que atravs da interveno estatal os estmulos ao setor seriam fundamentais para o crescimento econmico e, em alguns casos, para a legi-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

175

timao de regimes ditatoriais. Os modelos de poltica habitacional


desse momento tambm deram novo escopo relao entre os fundos
pblicos e o circuito imobilirio, a qual ser cada vez mais indispensvel nos ciclos expansivos do setor. Esse modelo, no entanto, cada
vez mais descaracterizado com a crise fiscal e financeira dos Estados
Nacionais nas duas ltimas dcadas do sculo XX.
As polticas habitacionais, portanto, s sero retomadas quando,
em alguma medida, os Estados se recuperam economicamente e/ou
governos mais progressistas vencem as eleies (anos 2000). O arcabouo das novas polticas, em sua maioria, atende aos princpios dos
organismos multilaterais (BID, ONU, etc.) que entram no novo sculo
sob influncia da ideologia neoliberal. A lgica, por conseguinte, passa
a ser a da facilitao dos mercados relacionados habitao: terra,
crdito, subsdio, etc. Isso significa que o papel do Estado transformado, reduzindo a sua atuao na produo direta de unidades, na
poltica fundiria e na determinao e coordenao dos investimentos.
Ao mesmo tempo, modificam-se as instituies de financiamento/
subsdio para dar celeridade aos projetos comandados pelo setor
privado para fomentar o mercado financeiro (e financeirizado) ligado
ao setor e ao mercado formal de terras.
Considera-se, por conseguinte, que as polticas habitacionais
sejam um importante componente da disputa e produo do espao
urbano e do coerncia (ainda que de forma conflituosa e contraditria) aos interesses de fraes do capital e de parte dos trabalhadores,
seja por seus aspectos econmicos, seja pelo atendimento s demandas
sociais. Diante da variedade de experincias em curso na Amrica
Latina, a discusso deste captulo ser centrada no Programa Minha
Casa Minha Vida (Brasil) e na Gran Misin Vivienda (Venezuela)
enquanto dois modelos paradigmticos da produo da cidade: no
primeiro caso, destaca-se a forte articulao dos setores econmicos
privados (incorporadoras, construtoras, sindicatos patronais, etc.) nas
decises sobre os mecanismos de subsdio, financiamento, execuo
e localizao dos empreendimentos. No segundo caso, h um maior
controle estatal sobre a operao e execuo das obras, produo de
insumos e, principalmente, na localizao das moradias, bem como
uma maior participao popular nos processos decisrios.
Em busca de uma abordagem que observe a relao entre as
caractersticas econmicas desses pases e a capacidade do Estado de
responder aos agentes envolvidos com a produo, consumo e reali-

176

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

zao da moradia, a segunda seo do captulo trata das caractersticas


gerais do padro de reproduo do capital nas economias subdesenvolvidas, buscando apontar os entraves macroeconmicos estruturais da produo da moradia nesses espaos. A terceira seo mostra
as caractersticas gerais da urbanizao do sculo XX na regio e os
principais condicionantes histricos da superexplorao do trabalho
e da formao do mercado de trabalho. Na quarta seo, destaca-se o
contraste entre as polticas brasileira e venezuelana. Por fim, algumas
consideraes so feitas sobre as polticas habitacionais na Amrica
Latina na atualidade.

1. Marcos gerais do padro de reproduo do capital


nas economias latino-americanas
O problema da habitao no um fenmeno isolado da totalidade do desenvolvimento. resultado de uma complexa combinao
de fatores estruturais que, na aparncia, esto postos fora do campo
estrito da habitao e do mercado imobilirio. Dentro dessa totalidade, os setores econmicos obedecem a leis gerais da acumulao,
que condicionam as decises concretas das classes sociais e do Estado
na produo do espao.
Na sua concepo mais abstrata, o padro de reproduo do
capital (PRC) trata da forma pela qual ocorrem os processos de
circulao, produo e realizao do capital. Do ponto de vista da
economia, a produo da habitao nos pases capitalistas diz respeito
a articulao dessas fases confrontando as seguintes questes: de
quem a deciso de investir? Quanto se investe? Como a relao
de produo (desde a compra da fora de trabalho, as caractersticas
da jornada de trabalho e as condies concretas de reproduo da
fora de trabalho)? Como as mercadorias produzidas so consumidas?
Como os Estados atuam diante das contradies ligadas produo
e/ou luta de classes (regulao do mercado de trabalho, polticas
sociais, sistema de representao poltica, distribuio da riqueza etc.)?
As respostas a essas perguntas esto condicionadas pelo tempo/
espao e escala de anlise. As economias desenvolvidas baseiam seu
processo de acumulao numa estrutura de elevada composio
orgnica do capital caracterizada pela crescente produo de maisvalor relativo. Nesses pases, o aumento do nvel de consumo do setor

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

177

de bens-salrios concomitantemente diminuio do valor da fora


trabalho tiveram papel crescente no ciclo de reproduo do capital.
Isso permitiu, historicamente, nveis salariais em termos reais comparativamente maiores, maior homogeneidade entre os setores produtivos,
e uma poltica social mais abrangente e/ou capacidade de consumo de
bens e servios pblicos elevada.
Nos pases subdesenvolvidos, no entanto, a fluidez do capital no
seu processo de reproduo encontra contradies materiais prprias,
cujo enfrentamento est baseado na relao entre a dependncia
externa e a superexplorao da fora de trabalho, sua contraparte
interna. Esta definida pela remunerao da fora de trabalho abaixo
do seu valor, seja via baixos salrios, seja pelo aumento da intensidade
e da prpria jornada de trabalho (mais-valor absoluto), ou seja, pela
transformao de parte do fundo de consumo do trabalhador em fundo
de acumulao (OSORIO, 2004; MARINI, 2005).
Essa dialtica entre as condies internas e externas resultou em
desequilbrios de diversas ordens, como a segmentao do mercado
de trabalho e de consumo, as fortes disparidades setoriais e regionais, as caractersticas da estrutura de propriedade, a debilidade das
burguesias nacionais, etc. A insero das regies na diviso internacional do trabalho tambm condicionada por estruturas remanescentes do perodo colonial, onde, para a Amrica Latina, o binmio
escravido/latifndio ou minerao/encomienda/latifndio legaram
uma apropriao perversa do territrio e a formao de uma elite
patrimonialista.
Cabe destacar tambm o papel ativo da poltica econmica no
ciclo de reproduo das economias dependentes e seu processo de
industrializao/urbanizao. Ao Estado coube, historicamente, a
realizao de significativa massa de investimentos, tanto em funo
da incapacidade dos capitais privados em concentrar capital suficiente
para sua realizao, quando da falta de interesse, j que outras formas
de valorizao geralmente ligadas ao rentismo (petroleiro, da dvida
pblica, etc.) e espoliao da terra e do trabalho imperam.
Atravs das contradies descritas acima, que combinaram industrializao e modernizao do campo com estruturas fundirias extremamente desiguais, os movimentos migratrios redundaram em uma
urbanizao concentrada no tempo e no espao. Dentre as diversas
caractersticas desse processo, as que mais interessam para a questo
habitacional so aquelas relativas, de um lado, forma com que a terra

178

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

urbana apropriada e, de outro, como ocorre a formao do mercado


de trabalho e a impossibilidade da industrializao em absorver o
enorme contingente que deixa o campo.
No primeiro aspecto, a renda da terra uma das categorias fundamentais para entender as relaes entre a economia e a apropriao
do territrio. Segundo Harvey (1982), a separao clssica apontada
por Marx entre a posse da terra e sua utilizao permite ao capital
aproveitar o espao como instrumento e condio de produo, transformando a terra em uma mercadoria peculiar. Peculiar, pois, atravs
da renda, figura como juros sobre dinheiro da aquisio, ou seja, como
capital fictcio. O mercado de terras , nesse contexto, determinado
pela compra e venda da terra, no necessariamente como um valor
de uso, mas sim como forma de apropriao da renda da terra capitalizada. Incio Rangel (RANGEL; SILVA, 2004), j na dcada de 1960,
tem contribuio importante no tratamento da terra como parmetro
financeiro. A partir da anlise da questo agrria brasileira rural e
urbana ele discute como, no subdesenvolvimento, a terra se tornou
uma mercadoria precificada e foi convertida recorrentemente em
reserva de valor e meio de entesouramento. O autor chama ateno
tambm para o fato de que a perversa formao do preo da terra
no Brasil fundamental para entender o porqu de uma estrutura
fundiria atrasada. Para ele o preo da terra uma funo da renda
oferecida pela terra, que alm de abarcar as rendas absoluta e diferencial tambm abrange o que ele chamou de quarta renda vinculada
demanda especulativa.
Essa fuga da acumulao para os ganhos patrimoniais revela
a relao histrica das elites subdesenvolvidas com a propriedade
privada da terra, dando carter especfico ao mercado fundirio. O
capital mercantil, nesse contexto, tem papel basilar j que representa os
interesses mais conservadores dessas sociedades e, apesar de se metamorfosear ao longo do tempo em faces mais modernas (dos capitais
bancrio, financeiro, industrial, etc.) persiste como motor de operaes especulativas que, nas palavras de Lessa (1985), so um desaguadouro de excedentes, inclusive do grande capital. Esse padro de
dominao confere classe mercantil ganhos extraordinrios em um
duplo sentido: pela cooptao do Estado nas esferas local, regional e
nacional, cuja regulao e direcionamento dos investimentos alteram
recorrentemente os patamares de apropriao das rendas fundirias
financeirizadas; e pela superexplorao do trabalho.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

179

No que diz respeito ao mercado de trabalho, sustentamos que a


industrializao no configurou uma economia industrial propriamente dita, ou seja, no promoveu, como no centro do capitalismo,
uma acumulao baseada fortemente no aumento da produtividade do
trabalho e no crescimento de todos os setores da demanda interna. Isso
se deve ao fato de que ao manter as condies criadas na formao do
mercado de trabalho livre pelo setor primrio-exportador, a superexplorao comprimia o consumo popular. A outra face da estratificao
do mercado interno foi a exacerbao do consumo das elites nacionais
que sustentavam o setor de bens de consumo durveis e sua dinmica
de acumulao. Destarte, foi impossvel a incorporao das massas
trabalhadoras ao mercado formal de trabalho, gerando a hipertrofia
do setor tercirio de baixssima produtividade e uma tendncia de que
o crescimento econmico em diversos pases fosse acompanhado por
um processo de concentrao pessoal e funcional da renda1.
A urbanizao da Amrica Latina, portanto, no podia ter um
resultado diferente do que a impossibilidade ao acesso de grande
parte da populao ao mercado formal de terra e moradia, mesmo
num quadro de forte crescimento como foi o perodo entre as dcadas
de 1930 e 1970. Assim, o desenvolvimento das cidades se deu via
ocupao desordenada de terras, geralmente perifricas. Esses espaos
marginais, ao serem incorporados malha de infraestrutura urbana,
tenderam a expulsar a populao para as novas franjas de expanso
da cidade.

2. Padro de reproduo do capital, urbanizao e


polticas habitacionais no Sculo XX
Os pases da Amrica Latina iniciam um novo PRC aps a crise de
1929, que impulsiona, em diversos graus, a industrializao por substituio de importaes. A industrializao teve seu avano atrelado a
condies polticas e econmicas especficas que permitiram aos pases
assumirem uma posio ativa frente aos desequilbrios desencadeados
pela crise de 1929 (CANO, 2007). At 1945 assistiu-se no somente a
um crescimento industrial de bens de consumo, como tambm a diversificao da produo industrial em segmentos de bens de produo,
1
Essas questes so trabalhadas nos estudos e debates clssicos da Cepal (Furtado, Luiz Pereira,
Gino Germani, Fajnzylber, etc.) e da Teoria Marxista da Dependncia (Marini, Theotnio dos
Santos, etc.).

180

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

onde o Estado compensava as debilidades do capital nacional e a indiferena do capital internacional.


Apesar da expanso e diversificao da estrutura industrial, a
industrializao ainda era restringida diante da incompletude de sua
base tcnica e da dependncia de divisas internacionais fornecidas
pelo setor primrio exportador. A superao parcial desse limite para
algumas naes se verificaria a partir de meados da dcada de 1950.
Cabe ressaltar que esse esquema geral se aplica com maior preciso
aos pases que mais avanaram na industrializao (Brasil, Mxico e
Argentina). A Venezuela constitui um caso que merece ser analisado
a partir de suas especificidades, pois se formou como uma economia
baseadas no rentismo petroleiro, que s avanaria na diversificao
industrial na dcada de 1950. Em linhas gerais, a dependncia do
petrleo condiciona sobremaneira o oramento pblico (que fica
merc da oscilao dos preos internacionais) e dificulta o desenvolvimento da produo interna, pois tende a privilegiar as importaes
em detrimento da diversificao da estrutura produtiva nacional.
Assim, em contextos diversos, a poltica habitacional na Amrica
Latina nasce diante das contradies da industrializao perifrica,
onde o desenvolvimento das foras produtivas limitado e a fora
de trabalho nacional, ao ser remunerada abaixo do seu valor, em
grande parte impedida de acessar o mercado formal de moradia.
Como coloca Cano (2012), principalmente a partir dos anos de
1950, com a acelerao das migraes campo-cidade e da urbanizao, que a habitao se transforma em problema nacional e, deste
modo, a resposta via atuao estatal passa a ser disputada politicamente. Embora as solues tcnicas da construo estivessem restringidas pelo nvel de desenvolvimento das foras produtivas, a forma
de encarar o problema depender das foras scio-polticas que a
atuam. Nesse contexto, o diagnstico dos problemas pelo desenvolvimentismo pode ser sumarizado nos seguintes pontos: a economia no
tem condies de gerar uma oferta adequada de moradias e servios
relacionados; a populao afetada pelo problema no tem capacidade
real de adquirir uma casa; rigidez e limitaes estruturais dificultam a
organizao e operao do mercado de habitao, da terra urbana e
servios relacionados; o desequilbrio rural e urbano tende a agudizar
sistematicamente o problema.
Dessa forma, fica claro que as propostas mais elaboradas (como
as da Cepal) consideravam que o problema era mais complexo do que

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

181

a simples manifestao do deficit habitacional quantitativo, ou melhor,


da escassez de casas no mercado (UTRIA, 1966). Esse reconhecimento
articulava, portanto, a ideia de que o Estado era fundamental, de
um lado, para amenizar os desequilbrios econmicos (prover financiamento, terrenos, capacidade de pagamento emprego, etc.) e, de
outro, para estimular o setor privado da construo civil. Um terceiro
grupo de agentes que ser fundamental para a poltica habitacional do
perodo o dos organismos internacionais e a Aliana para o Progresso
que atravs das condies de emprstimo definiam, a priori, a orientao e o nvel de investimento dos programas.
Nesse contexto, Brasil e Venezuela, assim como outros casos da
Amrica Latina, tiveram iniciativas similares de polticas habitacionais estatais, principalmente num quadro institucional datado entre
os anos 1960 e 19802. Sob a ideia de que o ramo da construo civil
fundamento importante do crescimento econmico e do desenvolvimento urbano, nesse momento se consolidaram, em maior escala, as
condies legais de disponibilidade permanente de capital financeiro
para o setor privado. O financiamento vinha dos sistemas nacionais
de poupana e emprstimo para a habitao3 e dos emprstimos no
exterior.
Atravs desses sistemas foi possvel captar capital dinheiro
em montante indito e convert-lo em capital produtivo seja pelo
financiamento de novos empreendimentos, seja pela possibilidade de
realizao das mercadorias. Como bastante conhecido na literatura
especializada, esse aparato de organizao e financiamento conseguiu
consolidar diferentes fraes do capital imobilirio produtor e construtor , dotando por diferentes vias uma massa considervel de capital
financeiro e de trabalhadores para sustentar a atividade inclusive em
perodos recessivos das economias nacionais. Essa expanso, do ponto
de vista do circuito imobilirio, era operada pelo capital mercantil
local que, diante da internacionalizao da economia tinha nesse
setor uma fronteira de valorizao. Como explicitam Lessa (1985) e
Cano (2012), o circuito imobilirio nas metrpoles principalmente
naquelas que se formavam sem um forte respaldo industrial era o
grande responsvel pela expanso do emprego e da renda urbana e
2
Sobre isso ver os trabalhos de Pradilla (1987), Jaramillo (2006), Maricato (2000), Cano (2007;
2012), Oliveira, Fix (2011), Mioto (2015), entre outros.
3
Sistema nacional de Ahorro y Prstamo Venezuela 1961; Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo 1964.

182

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

seus efeitos multiplicadores.


Por fim, cabe destacar que as polticas tiveram resultado semelhante nos pases: a produo da moradia fundamentalmente para os
estratos mdio/altos de renda, gerando tambm valorizao fundiria
e alta no preo dos alugueis4. Isso ocorreu porque: a) a parcela da
populao que podia aceder ao crdito era muito pequena; b) a valorizao fundiria decorrente do aquecimento do mercado comprometia
os recursos destinados a novos imveis; c) era politicamente importante responder aos problemas habitacionais da classe mdia, principalmente nos pases que se encontravam sob ditadura militar.
Esse modelo de poltica desenvolvimentista se sustenta at meados
dos anos 1980, quando as estruturas de atuao do Estado vo sendo
desmontadas e transformadas no sentido de responder s limitaes
que as profundas crises econmicas impuseram e nova ideia neoliberal de que a atuao do Estado deveria restringir-se estabilidade
econmica e construo de um ambiente institucional que permitisse a livre mobilidade do capital.

3. A crise do padro de reproduo industrial,


ascenso do neoliberalismo e as polticas habitacionais
no Sculo xxi
As transformaes por que passaram os pases latino-americanos
a partir da ascenso do neoliberalismo nas duas ltimas dcadas do
sculo XX impactaram de maneira profunda a dinmica dos espaos
urbanos. Como ensinou Celso Furtado (1992), a partir dos anos 1980
houve uma desarticulao dos sistemas econmicos nacionais e, com
a transnacionalizao dos capitais, ficou cada vez mais difcil manter
e/ou reforar a autonomia do Estado sobre as polticas econmicas
e sociais. Isso significou uma atrofia nos mecanismos de comando
da economia e, dessa forma, tornou-se cada vez mais difcil reformar
ou transformar as estruturas que secularizam os problemas dos pases
subdesenvolvidos. Esse movimento, em diversas propores, foi sentido
em toda a Amrica Latina e, a partir dessa mudana, inscreveu-se um
novo padro de acumulao e de atuao Estatal sobre as esferas do
planejamento.
As polticas habitacionais a partir da crise dos anos 1980 foram
4

Resultados apresentados por Pradilla (1987).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

183

fortemente afetadas. Os recursos estatais diminuram e as reformas


institucionais seguiram a lgica de reduzir a participao do Estado
na proviso habitacional e tentar aumentar os recursos disponveis via
incentivos aos mercados financeiros em geral e, mais recentemente
ao mercado de capitais. Essa dinmica tem incio majoritariamente
no final dos anos 1980, quando a maioria dos pases j havia adotado
as principais pautas do Consenso de Washington, as quais seriam
complementadas, no que tange a habitao, pelas estratgias de facilitao dos mercados5.
A premissa bsica desse modelo que o mercado na verdade, o
capital privado e suas fraes , por excelncia, mais eficiente para
a construo e distribuio de habitaes e, desta forma, o governo
deveria atuar para melhorar as condies de funcionamento dos
mercados e abandonar, gradativamente, o financiamento pblico e
a oferta direta de moradia. Este discurso se encaixa perfeitamente
com a poltica econmica de austeridade, tambm proposta pelos
organismos multilaterais no momento em que a periferia enfrenta os
ajustes no campo produtivo, financeiro, poltico-ideolgico e social.
A partir disso, os documentos da ONU de 19886, do BID e do BM
sugeriam uma srie de instrumentos que deveriam guiar a atuao dos
Estados sobre a habitao. Segundo documento do Banco Mundial
(MAYO, 1993) os Estados deveriam: desenvolver os direitos de propriedade; desenvolver o financiamento hipotecrio; racionalizar os subsdios; proporcionar infraestrutura; regular o mercado de terras e de
habitaes; reorganizar a indstria da construo; desenvolver um
marco de polticas pblicas e institucional. Tais recomendaes retiravam do poder pblico o protagonismo sobre a poltica habitacional
e, liberalizando os mercados, pretendiam tornar a moradia um valor
de troca generalizado, fomentando o mercado de terras, de crdito,
de materiais, etc., cujas dinmicas responderiam rentabilidade,
recuperao de custos e, apenas quando estritamente necessrio, aos
5
A atuao dos organismos multilaterais obviamente extrapola o campo da habitao e
apresenta um receiturio modelo para poltica urbana em geral. Como aponta Vainer (2002)
a viso desses organismos tenta aproximar a gesto da cidade gesto empresarial. O interesse
dominante desse processo a apropriao globalizada e empresarial da cidade, que deve ser
eficiente (na competio dos recursos), rentvel (em certos casos um bem de luxo) e ocultadora
dos conflitos (o que significa a construo de um consenso sob a batuta da ideologia dominante).
6
As Naes Unidas lanaram em 1988 um documento com as estratgias para a habitao
intitulado: Global Strategy for Shelter to the Year 2000, disponvel em <http://www.un.org/
documents/ga/res/43/a43r181.htm>. Nele, entre outras coisas, a ONU coloca a estratgia de
facilitao das condies de moradia e enfatiza o papel do setor privado, das organizaes no
governamentais e do setor informal nesse processo.

184

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

subsdios focalizados nas famlias de baixa renda. Assim, ainda nos


anos 1990, vrios pases (em especial Bolvia, Colmbia, Equador, El
Salvador, Mxico, Panam, Peru e Repblica Dominicana) passaram
a adotar parte desses instrumentos em consonncia ao que j estava
acontecendo no Chile e na Costa Rica.
A partir dos anos 2000, apesar da manuteno do neoliberalismo enquanto regime poltico e econmico, os pases do continente
tiveram um crescimento expressivo quando contrastado com as duas
ltimas dcadas, devido principalmente a dois fatores: o crescimento
econmico chins e o aumento dos preos dos produtos agropecurios
e energticos que conferiram um impulso s atividades primrias e
extrativas para exportao; e pela ascenso de governos progressistas
que implementaram polticas sociais (seguridade social, aumento do
salrio mnimo, poltica de crdito, poltica de emprego, etc.) e distributivas com foco no aumento do consumo popular.
Com isso, a economia nesse novo padro de reproduo marcada
pela dominncia do capital financeiro em relao s demais fraes de
capital, tornando a velocidade de circulao e valorizao do capital
muito maior. O espao urbano, nesse processo, foi lcus privilegiado
da atuao capitalista, uma vez que os negcios imobilirios foram
cada vez mais associados aos ganhos especulativos sobre a terra e aos
grandes empreendimentos de infraestrutura e imobilirios (grande
fonte de extrao de valor). No caso dos pases subdesenvolvidos, onde
estruturas modernas e atrasadas se articulam de forma especfica no
processo de valorizao, os capitais nacionais, tradicionalmente vinculados construo civil, tiveram que se adaptar nova lgica ainda
mais predatria do ponto de vista social e ambiental. Isso resultou em
parcial internacionalizao das empresas e na abertura de capitais de
muitas delas, colocado a valorizao de ativos como objetivo ltimo.
No por outra razo que as polticas habitacionais mais importantes
do continente exceto no caso da Venezuela se baseiam fortemente
na ideia do modelo subsdio/crdito, onde o Estado atua basicamente
como facilitador, via operaes financeiras. Os reflexos disso para o
Brasil e a Venezuela sero tratados nas subsees seguintes.
3.1. A Poltica habitacional brasileira ps-2003
O estmulo ao setor de edificaes ps-2003 configurou-se como
uma pea importante da poltica econmica dos governos petistas

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

185

que, principalmente a partir de 2004, comeam a conciliar os objetivos econmicos gerais de alargamento do crdito dirigido com o
aumento especfico do crdito habitacional. Entre 2003 e 2008, a
taxa de crescimento anual dos financiamentos habitacionais foi de
31,09%7, apontando a mudana substantiva que a dinmica do crdito
provocaria na oferta de imveis. Isso ocorreu no momento em que as
empresas se capitalizavam em funo da abertura de capitais (principalmente a partir de 2007) e precisavam crescentemente valorizar
parte dos recursos financeiros acumulados. Portanto, juntamente com
a estratgia de crescimento do governo, as empresas embarcaram na
produo para estratos inferiores de renda, bem como na expanso
territorial da produo8.
Com a crise de 2008, o temor de desacelerao do crdito e da
desvalorizao dos ativos das empresas era grande9. A sada que coadunaria os interesses do setor imobilirio e do crescimento emergencial acenou para a habitao como estratgia econmica, ideolgica
(retomando a ideologia da casa prpria e alando as ms condies de
habitao como o grande mal a ser combatido) e poltica (em funo
da eleio de 2010). Assim, o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV)10 nasce como poltica anticclica articulada ao Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). Assentado fundamentalmente
na estrita lgica subsdio/financiamento, o PMCMV visa garantir a
produo de novas mercadorias e sua realizao, induzindo diversos
setores que se articulam na produo da casa (insumos, mquinas e
equipamentos, acabamento, etc.) e no abastecimento das famlias
(mveis, eletrodomsticos, etc.). O objetivo, do ponto de vista do atendimento das necessidades da populao, diminuir o deficit habitacional e promover a regularizao fundiria nica aproximao com
o problema da terra, embora muito limitada.
O programa contempla a moradia rural, urbana e a atuao de
Dados do SFH e da CIBIC.
Fix (2011) coloca esse movimento tambm como uma estratgia deliberada das empresas frente
suas transformaes patrimoniais.
9
Como ressalta Fix (2011, p. 138), antes da crise as empresas j estavam enfrentando dificuldades
de sustentar o nvel prometido de Valor Geral de Vendas e um ambiente de forte concorrncia
(com nmero excessivo de empresas que haviam aberto capital), fazendo com as metas
apresentadas no pudessem ser cumpridas. Isso denota que a abertura de capitais teve vis
ainda mais especulativo e, como tal, que as empresas estavam sujeitas a sofrer fortes oscilaes
negativas.
10
Medida Provisria n. 459, 25 mar. 2009. Para uma anlise detalhada do programa ver Shimbo
(2010) e Cardoso et al. (2011).
7
8

186

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

entidades e movimentos sociais na elaborao de projetos. No entanto,


a parte mais relevante do programa em termos de alocao de recursos
o incentivo ao setor imobilirio que recebe financiamento (direto, via
financiamento de apoio construo; e indireto atravs do financiamento de pessoas fsicas para garantia da demanda) para produo/
realizao. Alm disso, o setor imobilirio ainda conta com a iseno
fiscal, que se d no mbito da unificao dos tributos (Cofins, PIS/
Pasep, IRPJ, CSLL) e subsdio pessoa jurdica (apoio produo
para empresas).
O foco da poltica o atendimento da populao de renda baixa
e mediana: Faixa 1 (F1), entre 0 e 3 (trs) salrios-mnimos; Faixa 2
(F2), de 3 (trs) a 6 (seis) salrios-mnimos; e Faixa (F3), at 10 salriosmnimos. As metas gerais para a primeira fase do programa foram
de F1 400mil; F2 400 mil; F3- 200 mil unidades; e, na segunda
fase, F1 1,2 milho; F2 1 milho; F3 400 mil. A terceira fase tem
meta de 3,7 milhes de unidades, ainda no especificadas por faixa de
renda, mas com nova faixa intermediria entre a F1 e F2. O PMCMV
tambm apresenta metas espaciais: os recursos do FAR, a partir de
2011, concentram 9,3% das Unidades no Norte; 30,7% no Nordeste;
10,6% no Sul e 41,5% no Sudeste.
Entre as diversas modalidades de crdito, esto disposio os
recursos do FAR (abastecidos pelo OGU) e do FGTS (para imveis
na planta e alocao de recursos). No caso especfico da promoo
privada para famlias entre 0 e 3 (trs) salrios-mnimos (FAR) a
produo por oferta11 permite que a construtora defina o projeto
(sob determinaes tcnicas) e o terreno12 (que pode ser doado pelo
municpio) e venda para CAIXA os imveis, a qual comercializar as
unidades. Portanto, sem gastos de incorporao imobiliria e sem risco
de inadimplncia em relao aos compradores, as empresas garantem
a realizao dos investimentos para esta faixa de renda.
J a produo voltada para 3-10 salrios tem nvel de subsdio
menor (apenas para a Faixa 2, de 3-6 salrios), sendo que o maior
atrativo so as baixas taxas de juros e boas condies de pagamento
para o muturio, bem como a constituio do Fundo Garantidor que
uma espcie de seguro que garante o pagamento das parcelas em caso
Arantes e Fix (2009).
O terreno pode ser doado pelo rgo pblico, mas no se encontrou dados referentes ao nmero
de empreendimentos realizados em terrenos doados em relao ao total de empreendimentos.
O que parece ser mais comum, principalmente nos municpios maiores, a lgica da promoo
privada.

11
12

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

187

de desemprego e tambm a quitao do imvel em caso de invalidez


ou de morte. Do ponto de vista das empresas, o PMCMV tambm
possui mecanismos de garantia de produo e realizao, bem como a
possibilidade de mesclar em um mesmo conjunto produzido a venda
de unidades via PMCMV e via mercado13. Nesse ponto reside um fator
perverso da poltica, onde o setor pblico alavanca a produo de
imveis e garante a realizao mnima de um empreendimento que
pode jogar contra a prpria poltica, aumentando o nvel geral de
preos dos imveis e pressionando o aumento do teto do valor do
financiamento posteriormente (como ocorreu em 2011 e 2013).
Os dados nacionais sobre o PMCMV revelam um aumento
contundente no financiamento/subsdio e no nmero de unidades
contratadas14. No que se refere s unidades contratadas, em
novembro de 2014, o programa contratou 3,5 milhes de unidades
e entregou mais de 1,8 milho. Desse total, 43,3% correspondia
Faixa 1, predominantemente atendida pelo esquema de alienao
direta do FAR (82,6%), ou seja, promoo privada. As Faixas 2 e
3 juntas, completamente dedicadas s empresas privadas (atravs
de financiamento para pessoa fsica), somam 56,7% do total de
unidades financiadas. Cabe ressaltar que a faixa de renda que tem
a maior proporo de unidades entregues a Faixa 2, seguida da
Faixa 1 e da Faixa 3. Nesse diferencial de velocidade de entrega
pode residir um componente importante de por que as empresas
tm preferido realizar unidades das Faixas 2, pois a velocidade de
rotao do capital para esses empreendimentos maior. Como
os dados no esto discriminados por perodo difcil analisar a
evoluo das contrataes, ainda assim, se considerarmos os subsdios auferidos, pode-se supor um aumento de contrataes da faixa
1 ao longo do tempo, em que pese o fato de que apenas 36,42%
(559.348) das unidades contratadas (1,53 milho) para essa faixa de
renda foram entregues15.
Conforme linha de crdito atrelada ao empreendimento a empresa define quando entrar no
PMCMV, se pelo crdito ao imvel na planta (modalidade imvel na planta); se ao meio ou final
do empreendimento (modalidade alocao de recursos).
14
Os dados de unidades contratadas e montante de financiamento so do Ministrio das Cidades
e da Caixa Econmica Federal (CAIXA) e referem-se ao acumulado de novembro de 2014. As
tabelas completas esto disponveis na tese de doutorado que deu origem a esse artigo, citada
como Mioto (2015).
15
Destaca-se, ainda sem a confirmao dos dados disponveis, que a partir do acirramento da
crise econmica no final de 2014 e da crise poltica em 2015 e 2016, a contratao de unidades
teve queda relevante, inclusive com possibilidade de paralizao do PMCMV.
13

188

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Regionalmente, Sudeste e o Nordeste concentram as unidades


contratadas no pas, o que condiz com a participao relativa do deficit
nas respectivas regies. No entanto, as regies Norte e Sudeste apresentam percentuais de participao nas contrataes (respectivamente
7,26% e 35,8%) inferiores participao no deficit total do pas (NO
10% e SE 43,8%) e, obviamente, ocorre o contrrio para as demais
regies. Ainda do ponto de vista regional salienta-se que o programa
mais abrangente do que as polticas anteriores, principalmente do
que o perodo do BNH. Isso corrobora para a avalio de Guimares Neto (2010), em que as polticas nacionais a partir do governo
Lula tiveram um impacto regional indireto importante, em especial
no Nordeste que apresenta, em termos absolutos, o segundo maior
montante de contrataes (aproximadamente 1 milho de unidades) e
o maior nmero de contrataes para a F1 (613.545 unidades).
Observando as contrataes por faixa de renda dois aspectos
chamam a ateno: em primeiro lugar que as contrataes para F1
(36,42% do total) so muito inferioresao percentual mdio de participao do deficit nesta faixa de renda (em torno de 64% no Brasil). O
Nordeste o que proporcionalmente mais avanou nesse sentido, pois
alm de ter participao relevante no FAR ainda a primeira regio
na modalidade de Oferta Pblica de Recursos (com participao do
poder local). Isso ocorre porque a Oferta Pblica tende a ser mais
exequvel nos municpios com disponibilidade de terrenos e mercado
imobilirio menos dinmico. J no caso do PMCMV entidades (que
reponde por 3,4% da F1), So Paulo e Rio Grande do Sul representam
47% das contrataes, possivelmente porque so dois estados com
histrico de movimentos sociais, mutires e participao na poltica
urbana.
O segundo ponto fundamental a ser levado em conta que as
contrataes das F2 e F3 superam em em 24% o total do deficit habitacional brasileiro nessas faixas de renda, chegando, no caso do sul
do pas, a mais que o dobro do deficit. Ainda no possivel elaborar
uma explicao acabada para esse fato, mas h algumas consideraes
que podem ser levantadas. Em primeiro lugar no mais improvvel
dos casos , a prxima pesquisa censitria sobre o deficit mostrar que
a poltica habitacional, para essas faixas de renda, ter sido mais do
que eficiciente (no sentido de reduzir o deficit, desconsiderando aqui a
questo urbana). Em segundo, que alm de ter atendido grande parte
do deficit, a poltica ainda fez com que a populao de renda mdia

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

189

baixa que no captada na medio do deficit16, mas que julga precisar


de nova moradia (principalmente de 3-6 salrios), pudesse financiar
um imvel e melhorar suas condies habitacionais.
Em terceiro, tambm possvel que os imveis estejam sendo
comprados com a finalidade de obteno de rendas, o que no
contradiz o objetivo das empresas envolvidas no programa, mas pode
ser bastante nocivo para o agravamento da questo habitacional (manuteno do deficit e expanso urbana). Em quarto, ainda possvel que
parte dos empreendimentos contratados como F2 passem, ao longo
do tempo, a ser comercializados como F3. Isso ocorre porque a forma
de oferta decidida pelas empresas e a adeso ao programa pode se
realizar em etapas distintas do processo de construo17 (o financiamento pode ocorrer com o imvel na planta ou com ele praticamente
acabado). Destarte, a empresa tem a possibilidade de vender empreendimentos inicialmente referentes F2 para os muturios da F3, onde
a nica diferena ser a ausncia de subsdio no financiamento, sendo
as condies de realizao garantidas.
Sobre isso, destaca-se que a proviso privada nos moldes do
programa reafirma a mxima a que se referiram Lessa e Dain (1984),
de que o Estado brasileiro o gestor da sagrada aliana para a manuteno do pacto bsico entre capitais associados internos e capitais
internacionais. Nesse aspecto, residem dois fatores importantes: o
primeiro sobre os aportes de capital que entraram em circulao no
setor da construo a partir da abertura de capitais de 2005 e cujos
desdobramentos exigiriam a continuao do programa aps a crise
(agora no como poltica anticclica, mas como poltica de Estado18),
especialmente a partir do cenrio de piora do desempenho do setor,
com a elevao dos estoques problemas de realizao , queda no
preo das aes das empresas na bolsa, aumento de preos dos materiais, queda na produtividade, etc.
Outro fator importante que, ao no realizar uma poltica
Nesse caso, pode estar a populao que no est em situao de deficit e que mora ou paga
aluguel, por exemplo, em um imvel sem registro, ttulo de propriedade, etc.
17
Sobre isso, ver as linhas de financiamento para empresas no website da CAIXA, disponvel em
<http://www.caixa.gov.br/voce/habitacao/minha-casa-minha-vida/urbana/Paginas/default.
aspx#quem-pode-ter>. Linhas de financiamento: imveis na planta; apoio produo; alocao
de recursos; plano empresa da construo civil.
18
Segundo fala de Watanabe presidente do Sinduscon-SP em 2013, O objetivo [do setor]
que o governo tome a iniciativa de perenizar oMinha Casa, Minha Vida, agilizando a votao
daPECno Congresso. S assim o deficit habitacional no Brasil, que hoje est na casa de 5,2
milhes de moradias, conseguir ser zerado.
16

190

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

fundiria compatvel ao anncio de oferta de mais de 3,5 milhes de


unidades no mercado (com garantia de realizao), o efeito perverso
de aumento no preo dos terrenos inevitvel. Isso repete a trajetria de diversas polticas habitacionais na Amrica Latina, quando os
programas habitacionais contribuem para a elevao do preo da terra
expandindo a infraestrutura da cidade, ou aumentando a demanda
por terrenos em curto espao de tempo19. Como discutem Cardoso
et al (2011), a lgica da proviso privada, regulada por parmetros
tcnicos e por um teto no preo do imvel, a busca por aumento
da taxa global de lucro em dois sentidos: diminuindo ao mximo os
custos de produo e barateando a terra. O primeiro aspecto ocorre
pelos ganhos de escala, intensificao tecnolgica e, no limite, pelo
ajuste na remunerao do trabalho20. Ademais, tende a padronizar a
produo e atender as exigncias tcnicas mnimas, entregando, por
exemplo, imveis com a menor metragem possvel.
A diminuio do custo da terra se d pelos ganhos mercantis na
reduo do preo pago ao proprietrio; atravs da converso de terra
rural em terra urbana; ou mesmo com a mudana de legislao para
a compra de glebas antes restritas. Essas condies juntas implicam,
geralmente, em um aprofundamento da periferizao e da segregao
socioespacial, pois os terrenos prprios para a escala grandes e mais
baratos so raros em reas bem localizadas. Estudo de Lima Neto
et al / IPEA (2014), que avalia a localizao dos empreendimentos
da F1 em diversas metrpoles (Belm, Fortaleza, Belo Horizonte,
Porto Alegre e Goinia), indica que, na segunda fase do programa, a
distncia entre os empreendimentos e o centro econmico das RMS
aumentou21, corroborando a hiptese que, em contexto de aumento
A quantificao do fenmeno da especulao ainda muito precria. No h indicadores
especficos sobre o preo dos terrenos, mas ao se considerar, ademais da ampla publicidade
sobre o assunto, o aumento do preo do metro quadrado dos imveis, possvel observar para
o perodo disponvel que em So Paulo entre 1995 e 2002 houve um crescimento anual de
8,7% no preo do m2, passando para 11,81% entre 2003 e 2011 e para o perodo do PMCMV um
aumento anual do 17,78% (2009/2011). Os dados so dos relatrios da Embraesp.
20
Assim como em outras reportagens, o jornal Estado de So Paulo de 10 de maio de 2012
noticia a utilizao de trabalho anlogo escravido em obra do PMCMV: MP flagra trabalho
anlogo escravido em obra do Minha Casa, Minha Vida, disponvel em <http://politica.
estadao.com.br/noticias/politica,mp-flagra-trabalho-analogo-a-escravidao-em-obra-do-minhacasa-minha-vida,871221 >, acessado em 26 out. 2016.
21
O estudo toma como referncia a distncia euclidiana entre o empreendimento e um ponto
determinado no centro da regio economicamente mais ativa da cidade, sem considerar, por
exemplo, o diferencial de infraestrutura entre os pontos, o que poderia acarretar distores na
anlise. Segundo os autores: Pode-se cogitar, assim, que processos de estruturao urbana semelhantes
aos que havia em perodos anteriores da poltica habitacional brasileira por exemplo, a atuao do
19

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

191

dos custos, a tendncia que os empreendimentos sejam construdos


mais longe dos centros das cidades. No mesmo sentido ressalta-se
que novas reas tambm foram valorizadas pela necessidade de um
mnimo de infraestrutura financiada pelo Estado. Essa valorizao
contamina diferenciadamente no apenas esses novos bairros,
como toda a cidade atravs da produo social de nova localizao.
Obviamente esse padro deve ser confrontado com pesquisas
empricas primrias para observar como ocorre a ocupao e a valorizao do territrio, o que est sendo realizado no mbito de diversos
pesquisadores e ncleos de pesquisa. A periferizao parece ser uma
tendncia propcia a todas as faixas de renda, mas especialmente F1.
No uma dinmica exclusiva das metrpoles22 (como Belm, Goinia,
Fortaleza, etc.), estando presente nas cidades de estratos intermedirios (Rio Preto, Petrolina, Maring, etc.).
Em termos histricos inegvel a dimenso do PMCMV. Diferentemente do BNH a poltica atende com maior vigor a faixa de menor
rendimentos e fornece subsdio quase integral (chegando a 95% do
total do valor do imvel) na compra do imvel. No entanto, sem os
dados abertos do FAR no possvel verificar, dentro da faixa 1, se
o financiamento e subsdio est atendendo o limite superior de 2
(dois) a 3 (trs) salrios (tendncia histrica dos programas habitacionais do continente) ou se atende majoritariamente as faixas inferiores
(realidade que parece estar mais atrelada s remoes em funo de
grandes eventos ou desastres naturais, do que a populao historicamente mais pobre).
Sobre a relao da poltica com o deficit habitacional, talvez ainda
seja cedo para tecer concluses propriamente ditas, mas possvel
fazer algumas consideraes. Em primeiro lugar cabe destacar que,
segundo os dados da FJP, entre 2009 e 2012 (anos do PMCMV) o deficit
diminuiu em aproximadamente 350 mil domiclios no pas. Contribuiu
para isso a reduo do deficit sobre dois componentes: os domiclios
precrios (com queda de 204.857 domiclios) e a coabitao o (com
Banco Nacional de Habitao (BNH), entre 1964 e 1986 estariam sendo reeditados na atualidade,
com a produo habitacional junto a infraestruturas que atuariam como extensores urbanos (termo
elaborado por Manoel Lemes da Silva Neto, citado em Santos, 2007) em meio a reas com servios ainda
precrios. Ao mesmo tempo, a poltica habitacional, para contornar a falta de servios essenciais nas
localizaes dos novos empreendimentos, viabilizaa sua proviso, prevendo recursos para este fim, conforme
mostramnormativos recentes (LIMA NETO et al, 2014, p. 86).
22
Essas consideraes foram realizadas com base nos artigos do livro organizado por Cardoso
(2013). O Programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais.Rio de Janeiro: Letra
Capital. E, tambm, pela pesquisa sobre o PMCMV realizada no CEDE IE/Unicamp.

192

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

a queda de 646.084 domiclios). Isso expressivo, uma vez que estes


deficits significam mais diretamente a necessidade de novas unidades.
A diminuio absoluta no deficit no foi maior em funo do aumento
significativo da participao do componente nus excessivo com
aluguel (que teve crescimento de 6,24% ao ano, com total de 516.933
mil domiclios).
Acredita-se que parte deste resultado se deva incapacidade da
poltica de resolver o deficit enquanto manifestao tpica da reproduo do espao urbano subdesenvolvido. Nesse sentido, conjugado
ao fato de que as migraes tenham diminudo seu ritmo nos anos
2000 e que o problema se concentre numericamente nas metrpoles
(que tem ritmo de crescimento inferior mdia nacional), a permanncia do deficit em um momento de expanso histrica da construo
de unidades, sugere que, em que pese sua diminuio, h uma reproduo do problema habitacional. Em princpio isso se deve majoritariamente ao aumento do peso do aluguel no oramento familiar da
F1 e a uma queda menos contundente dos domiclios precrios em
relao coabitao (que foi o componente que mais respondeu
poltica habitacional).
3.2. A Poltica habitacional venezuelana23
A Venezuela o pas com o maior grau de urbanizao da Amrica
Latina (93%). A exploso urbana se deu nos anos 1950, causada pela
ausncia de reforma agrria e pela a atrao gerada pela atividade
petroleira. Essa especializao produtiva, alm dos problemas econmicos j mencionados, criou um espao urbano extremamente dependente do movimento das rendas petroleiras, j que no se desenvolveram atividades mais diversificadas capazes de expandir o emprego
urbano em ramos mais estveis. Assim, os efeitos que apontamos
como geradores de um urbano extremamente desigual, segregado
e pautado na informalidade das relaes de trabalho e ocupao da
terra so mais profundos na Venezuela. O deficit habitacional do pas
chega, segundo o Ministrio da Habitao da Venezuela, a mais de 3,6
milhes de domiclios no pas e a mais de 350 mil na regio metropolitana de Caracas.
Uma das dificuldades em se analisar a poltica habitacional na Venezuela est na insuficiente
disponibilidade de dados oficiais. Os dados e as anlises contidos nessa subseo foram obtidos
a partir de entrevistas e questionrios feitos durante a pesquisa de campo de agosto de 2013,
realizada com recursos da FAPESP.

23

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

193

As polticas que iniciam com a eleio de Chvez em 1999 fazem


parte de um conjunto mais amplo de transformaes que no sero
analisadas neste trabalho, mas algumas questes merecem ser mencionadas. A primeira a aprovao da Constituio Bolivariana (1999)
que estabeleceu, entre outras coisas: a participao popular como
princpio, que permitiu criar os consejos comunales e os comits de tierra
urbana e traar uma estratgia de incluso pela mobilizao24; a
garantia de direitos sociais, regulamentados por leis que criaram um
novo sistema de seguridade social no qual a habitao passa a fazer
parte; definiu a educao, sade e os servios pblicos (gua, luz,
esgoto, etc.) como direitos bsicos; e garantiu a soberania sobre os
recursos estratgicos, em especial o petrleo (na produo, industrializao e comercializao).
A Ley del Subsistema de Vivienda y Politica Habitacional de 2000
substitui a Lei de 1990 e permite acesso progressivo ao crdito habitacional por parte dos trabalhadores formais (contribuintes do fundo)
e informais (com recursos do governo central) de 1 (um) a 6 (seis)
salrios-mnimos, tanto para compra, melhoramento, ampliao ou
autoconstruo de moradia, bem como para concesso de subsdio
conforme faixa de renda nas mesmas categorias. A nova lei diminuiu
as exigncias para concesso de crdito e criou dois fundos, alm dos
j existentes: o Fundo de Garantia, que semelhante ao Fundo Garantidor do PMCMV (com cobertura em caso de desemprego, de morte
ou invalidez e desastres naturais); e o Fundo de Resgate (que se ocupa
dos riscos financeiros do crdito, que no caso brasileiro est tambm
no Fundo Garantidor).
Essas medidas permitiram iniciar um processo de mudana, mas
principalmente aps a tentativa de golpe (civil/militar apoiado pelos
EUA) em 2002 e do paro sabotaje25 que o governo acelera o projeto
popular, anunciando as Misiones. Estas so definidas como grandes
projetos de bem-estar social (principalmente na rea da sade,
educao, Moradia, alimentao subsidiada e reforma agrria) e de
reorientao do papel do Estado neoliberal para um Estado interventor
com participao popular (fato que enfrentou e continua enfrentando
entraves) (HAWKINS et al, 2011).
Especificamente para a habitao tambm h, nesse perodo, dois
Expresso de Antillano (2005).
Foi uma greve geral coordenada pelos sindicatos patronais de diversos ramos de produo e
por funcionrios da PDVSA entre 2002 e 2003 e algumas organizaes de trabalhadores.

24
25

194

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

fatos importantes. Em primeiro lugar o decreto Lei de 2002 sobre a


regularizao fundiria, que permitiu a incluso dos barrios na cidade
formal e a institucionalizao dos comits de tierra urbana26 - CTU. Os
Comits surgem das associaes de bairro e atuam com os conselhos
comunais. Sua base definida territorialmente pela comunidade (no
mximo 200 famlias) que elege diretamente seus representantes e constitui uma clula autnoma, independente de instituies do governo
ou organizaes no governamentais (como ocorre, geralmente, nas
aes de participao receitadas pelos organismos internacionais em
parcerias com ONGs).
Outra caracterstica importante que esses comits no assumem
apenas interesses abstratos e universais, mas se organizam a partir de
objetivos especficos concretos. As experincias mais bem-sucedidas
foram sobre o abastecimento de gua, transporte pblico, gs, etc.,
bem como a participao ativa no levantamento cadastral das famlias
e da topografia das regies, fundamentais para o processo de regularizao fundiria. Nos ltimos anos os CTUs tambm organizaram,
planejaram e executaram diversos projetos de habitao.
Antillano (2005, p. 213) sustenta que o movimento de regularizao dos barrios (que em sua maioria atribuiu propriedades individuais, mas em alguns casos comunais), embora contenha certo nvel
de fetichizao quanto propriedade da terra27, ser muito importante para a poltica habitacional. Em primeiro lugar, porque garante
a permanncia e evita os despejos em reas de interesse do mercado
imobilirio (geralmente de ocupao mais recente) e fortalece a identidade com o espao ocupado. Em segundo, permite mais facilmente o
acesso ao financiamento de programas de construo, melhoramento
e autoconstruo de casas (NUEZ, 2006, p. 19).
Assim, desde o incio do governo at 2010, a atuao do Estado
26
El significado y alcance de este decreto se entiende en el contexto de un conjunto mayor de medidas
legislativas e institucionales que, abandonando el modelo anterior de negacin, indiferencia o incluso
tentativa de eliminacin de los barrios, los reconoce como parte de la ciudad, y enfila los esfuerzos por su
incorporacin a la trama urbana. En tal sentido, el tratamiento al tema de la propiedad de la tierra que se
hace en el decreto, se distancia de la propuesta liberal del peruano Hernando de Soto, para quien el acceso
de los pobres a la propiedad de los lotes que ocupan sus viviendas es una manera prctica de hacer a los
pobres propietarios, y por lo tanto de poder ingresarlos en el mercado inmobiliario (De Soto, 1989), sino
que forma parte de un proceso de regularizacin integral de los asentamientos urbanos populares, en que
stos se incorporan a la ciudad sin necesariamente perder su especificidad. (ANTILLANO, 2005, p.209).
27
Nesse aspecto residem tambm os mecanismos legais que restringem o uso do solo para fins
no residenciais, bem como estatutos das prprias comunidades onde so controladas as aes
individuais sobre o espao coletivo (entrevista com o Movimiento de Pobladores partcipes de
diversos comits de Caracas).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

195

no campo da habitao se dar mais no mbito da regularizao


fundiria, melhoramento dos bairros e servios de infraestrutura. A
poltica habitacional mais importante dos anos 2000, no entanto, ser a
Gran Misin Vivienda Venezuela GMVV (2010), que foi concebida em
uma conjuntura bastante distinta do PMCMV no Brasil e est direcionada s famlias de at 3 (trs) salrios-mnimos. Apesar de reconhecer
os efeitos econmicos e de expanso da demanda efetiva via aumento
da produo da moradia, a GMVV surge a partir da necessidade de
atender as mais de 20 mil famlias que ficaram desabrigadas na regio
metropolitana de Caracas em funo das devastadoras enchentes em
2010 (em julho de 2013, ainda restavam 6.000 famlias em abrigos do
governo oriundas dessas enchentes)28.
Nesse momento, o Presidente Hugo Chvez estabelece a poltica
habitacional como prioritria. No contexto das Misiones, o programa
objetiva contrapor a ideia da cidade como mercadoria ou a produo
do espao ligada primordialmente facilitao do processo de valorizao do capital nos setores da construo civil e, dessa forma,
constitui uma ruptura com os interesses relacionados a esse setor. O
Estado, com recursos gerados pela atividade petroleira (via PDVSA,
cujo presidente da empresa tambm ministro da habitao) financia
unidades com subsdios para os diferentes estratos de renda e controla
a execuo dos projetos atravs do ministrio da habitao e da oficina
presidencial de projetos especiais (OPPE) vinculada diretamente
presidncia. A meta do governo produzir 3 milhes de moradias
progressivamente at 2019. Em novembro de 2014 j estavam edificadas ou em processo de edificao 644 mil unidades29, aproximadamente 57% do total previsto para o perodo (2011/2014), porm a
maior cifra da histria da poltica habitacional venezuelana. Com oramento da Unio e de instituies pblicas (onde a PDVSA tem peso
significativo) a construo de casas tem subsdio de at 100%.
Outros dois sistemas de proviso privada complementam a GMVV,
mas no tm logrado sucesso comparvel. So os financiamentos do
rgano Superior de Vivienda (rgo Superior de Habitao) e o
800-mi hogar (800 meu lar). A GMVV, por sua vez, estabelece trs eixos
de produo: produo atomizada em lotes urbanos cuja execuo
das entidades pblicas, do poder popular e escritrios de arquitetura
Cifras de Cabrera (2013).
Segundo dados do Ministrio da Habitao, contestados por sindicatos patronais da construo
civil os quais, ao que se conhece, no apresentam estimativas de resultados.

28
29

196

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

privados30; urbanismos em grandes reas, executados pelos convnios internacionais31; e casas autoconstrudas pelo poder popular32em
terrenos doados. O poder popular constitudo de organizaes civis
que, com apoio tcnico estatal, formulam e realizam os projetos de
moradia. Segundo entrevistas realizadas com os CTUs e gestores da
poltica, a autoconstruo ocorre de maneira parecida aos mutires
(com trabalho adicional das famlias) ou via cooperativa, onde parte
relevante dos empregados so futuros moradores (e que ganham
salrios e garantias trabalhistas conforme a lei).
Os executores so, em ordem decrescente, o Estado Nacional
(com 35% da produo), as organizaes sociais (cooperativas, CTUs,
etc., com 25% da produo), os convnios internacionais (com 19%),
os entes estatais e municipais (13%) e o setor privado (8%)33. A poltica
difere do PMCMV-FAR em trs questes fundamentais: na poltica
fundiria, na participao do capital estrangeiro e na relao com
os setores dos principais insumos da construo. No caso da questo
fundiria o governo realizou um inventrio (a cargo da municipalidade)
sobre a propriedade e utilizao do solo urbano no pas para que fosse
possvel a aplicao da Ley de Tierras Urbanas (2009)34. A Lei tem o
objetivo de garantir que se cumpra a funo social da propriedade
especificamente para atender a necessidade de construo de moradia
popular, ou seja, regula a expropriao de terras abandonadas; vazias;
ou, nas palavras da prpria lei, qualquer outra que assim determine o
Executivo Nacional. A Lei tambm determina que o Estado tem preferncia na aquisio e que o preo das terras sem uso ser determinado em razo da comparao das caractersticas fsicas do terreno em
diferentes localidades da cidade, ou seja, diminui significativamente o
papel da localizao sobre o preo da terra, prevenindo a especulao
fundiria. Essas terras sero identificadas pelo rgo estatal competente (Ministrio da Habitao) ou mediante denncia dos conselhos
A referncia aos escritrios de arquitetura em lugar de incorporadoras se d pelo fato de que
a produo nos terrenos atomizados na cidade realizada praticamente individualmente, ou seja,
contrata-se o projeto geralmente de um, dois ou trs prdios de baixo gabarito.
31
Nos urbanismos h um caso especfico da construo de um novo urbanismo, para 23 mil
famlias numa rea que pertencia ao exrcito, chamada Ciudad Tiuna. Essas obras, como se ver
mais para frente, esto sendo executadas atravs dos convnios internacionais.
32
Em linhas gerais, o poder popular diz respeito a formas de organizao e participao popular,
impulsionadas pelo governo, tendo em vista o exerccio das tomadas de decises pelo povo, em
crescente autonomia e com recursos prprios.
33
Fonte: Ministerio do Poder Poular para Vivienda y Habitat Venezuela.
34
Disponvel em: <http://www.alcaldialibertadorcarabobo.gob.ve/sites/default/files/documentos/
ley%20de%20tierras%20urbanas.pdf>.
30

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

197

comunais, que avaliada pela instituio estatal.


Segundo entrevista realizada com Jos Rafael Nues35, o inventrio revelou uma srie de processos que caracterizavam o mercado
e a ocupao de terras no pas e, especificamente em Caracas (o que
possivelmente um trao comum dos demais pases latino-americanos
caso fosse realizada iniciativa semelhante). A primeira constatao
o fato de que a terra foi sendo apropriada de formas extraeconmicas, ou seja, muitos dos terrenos ocupados em reas centrais e de
farta infraestrutura no tinham ttulo de propriedade e, muitos dos
que tinham, no apresentavam compatibilidade entre o tamanho da
terra documentado e seu tamanho real, que durante os anos ia se alargando. No sem conflitos, essa foi uma linha de escolha dos terrenos
para empreender as novas habitaes.
Outra linha foi a classificao dos terrenos passveis de edificao
em trs grupos: aqueles que no estavam sendo utilizados (reas vazias
de reserva de valor pblica e privada); os subutilizados (lugares
onde era possvel aumentar a eficincia da ocupao construo
de moradias, infraestrutura, etc.); e os mal utilizados, cujo fim no
era compatvel sua localizao (depsitos, estacionamentos, grandes
galpes, etc. geralmente no centro da cidade). Tal classificao
permitiu a segunda rodada de definio de expropriao dos terrenos.
Nessas operaes reside a maior diferena entre a poltica venezuelana e as demais, pois alm da regulao de terrenos, a poltica de
expropriao de terras modifica o modelo de controle do uso do solo
urbano, coibindo a apropriao indireta dos recursos do Estado pelos
proprietrios fundirios via aumento da renda da terra e inibindo a
expanso da cidade nos moldes da periferizao.
A segunda distino que, diferentemente do Brasil, na poltica
habitacional venezuelana a participao do capital estrangeiro na
produo relevante. Tal participao est ligada a uma linha de
produo da cidade diferente da descrita anteriormente, onde o
objetivo criar novas centralidades atravs de urbanismos. Esto
sendo construdos nesse modelo grandes conjuntos habitacionais,
executados por empresas estrangeiras (Chinesas, Russas, Bielorrussas,
Portuguesas, Espanholas e Brasileiras)36, com a utilizao de tecnologia e parte da fora de trabalho tambm estrangeiras. Esses projetos
Jos Rafael Nuez diretor de planejamento urbano da prefeitura de Caracas.
As empresas estrangeiras so geralmente estatais como a chinesa CITIC, a Fundao Russa
para Construo de Casas, etc.

35
36

198

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

so acordos bilaterais, ou seja, negociaes entre dois Estados com o


objetivo de realizao de grandes inverses em troca no necessariamente de divisas (dlares), mas petrleo.
Esses conjuntos se encontram em regies mais afastadas do centro
da cidade, mas pretendem agrupar uma rede de servios que evite
a necessidade de grandes deslocamentos dirios. Na sua maioria, os
edifcios misturam apartamentos residenciais com pequenos negcios
e ocupam grandes terrenos que pertenciam ao Estado (e, um deles,
ao Exrcito, chamado Ciudad Tiuna). Dentro do discurso do poltico
do Estado, essas so zonas especiais para fortalecer um novo modelo
de autogoverno e de economia solidria. A participao do capital
estrangeiro nesses casos necessria pela grande escala dos empreendimentos e a grande infraestrutura que demandam, os quais no
poderiam ser realizados pelo Estado ou empresas nacionais na conjuntura atual.
Em entrevista com o arquiteto Juan Pedro Posani37 foram relatados
alguns questionamentos no processo de realizao dos projetos, principalmente em relao ao tamanho das unidades e gabarito dos prdios.
Sobre o tamanho das unidades, a poltica de produo nacional determina que na RM de Caracas as moradias devem ter trs cmodos mais
banheiro e cozinha e, no total, entre 56,3 m2 e 69 m2 (dependendo
da regio da cidade e se sero casas ou apartamentos), enquanto, no
interior, a metragem mnima de 70m2. Nesses empreendimentos
estandardizados h unidades menores, com dois cmodos mais
banheiro e cozinha, cuja metragem no estava divulgada. Ademais,
como a construo feita nos moldes do pas de origem (muitas vezes
com materiais pr-fabricados), havia preocupao sobre a adaptao
dos projetos realidade, ambiente e legislao Venezuelana.
A ltima especificidade do GMVV vinculada aos problemas
estruturais da economia Venezuelana. Como mencionado, a
especializao produtiva no pas trouxe restries para a diversificao
industrial e, nesse contexto, entram as dificuldades de abastecimento
da economia interna. Os insumos e materiais de construo no
pas enfrentam esse problema, diferentemente do Brasil, Mxico e
Colmbia, onde a produo predominantemente interna (embora
tenha havido crescimento das importaes). No incio do programa,
Posani um dos arquitetos mais importantes da atualidade na Venezuela, Professor da
Universidade Central, ganhador de prmios nacionais, debatedor das questes urbanas do pas.
Atualmente dirige o museu nacional de arquitetura.

37

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

199

o aumento da demanda por materiais, juntamente s tendncias


inflacionrias da economia, causou um aumento significativo no preo
dos insumos, principalmente materiais de cobertura de paredes e
tetos; sistemas hidrulicos; artefatos sanitrios e produtos de concreto
em geral (RAMIREZ, 2006).
Nesse contexto, para que fosse possvel abastecer a construo
das casas o Estado venezuelano, por um lado, nacionalizou parte da
produo de cimento, louas e pisos cermicos. Por outro, aumentou
o nvel de importaes e estabeleceu para a produo estatal e privada
de alguns insumos, em especial o cimento, a regulao dos preos
finais atravs de Decreto presidencial38. No entanto, esse decreto foi
revisado por mais de uma vez em funo da presso inflacionria e da
escassez de materiais durante todo o perodo da GMVV.
Os crticos a essa poltica alegam que a monopolizao desses
setores levaria a uma diminuio da produtividade e a escassez no
mercado, mas o fato que, a partir disso, o Estado conseguiu controlar
e canalizar a produo de insumos para a construo pblica das casas
populares. A burocracia estatal, por outro lado, sustenta que as tentativas de aliana com essas empresas no incio das construes no
obtiveram sucesso e que, por isso, foi necessrio o movimento de
nacionalizao. Obviamente esse fato extrapola as necessidades objetivas da poltica habitacional, estando inscrita na situao poltica e no
estgio da luta de classes do pas.
Em sntese, no modelo baseado no controle da terra, dos insumos
e projetos, a poltica habitacional parece ter mais coerncia com o
planejamento da cidade. A pesquisa de campo e o trabalho de Cabrera
(2013) mostram que, embora no esteja explcito na formulao da
poltica uma ao especfica para o combate da segregao socioespacial, h, em sua execuo, uma experincia concreta relevante em
termos de Amrica Latina, que abre novos caminhos de discusso.
Esse olhar deve ser mais prudente para o caso dos grandes urbanismos
(que ainda no foram acabados), j que, para seu sucesso, parece ser
necessria a mobilizao de elementos que extrapolam, em maior
medida, apenas a construo das unidades e sua infraestrutura. Trabalhos futuros permitiro avaliar melhor essa experincia.

Pelo Decreto 8.610 de 2011, disponvel em: <http://www.mp.gob.ve/c/document_library/


get_file?p_l_id=10240&folderId=684932&name=DLFE-3457.pdf>. Revisado por diversas vezes
em funo dos efeitos da inflao e da escassez.

38

200

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

4. Consideraes finais
Com este artigo, buscou-se mostrar a estreita relao entre as
necessidades de reproduo do capital em determinadas condies
histricas e as polticas habitacionais na Amrica Latina. Para discutir
concretamente as mudanas recentes, foram descritas as caractersticas gerais de dois programas importantes na regio mostrando que,
mesmo com caractersticas comuns, a estrutura dos projetos depender da correlao de foras polticas e de como ela refletir na disputa
pela orientao das polticas estatais. Isso importante porque, em
termos quantitativos, ambos os programas so bem-sucedidos; porm,
em termos de resoluo dos problemas habitacionais para a populao
de baixa renda, os resultados parecem ser mais contraditrios. Como
dito no decorrer do trabalho, a diferena fundamental est na forma
pela qual se trata a questo fundiria e a participao do setor privado.
No Brasil, a poltica fundiria pouco acompanha a poltica habitacional. O reflexo disso no apenas a segregao socioespacial
(com a criao de condomnios-fechados e afastados da cidade de
mais de 4.500 unidades); , tambm, uma tendncia de especulao
imobiliria que afeta a cidade como um todo e, em alguns casos, pode
fazer aumentar o deficit habitacional principalmente aquele ligado
parcela da populao que tem 30% ou mais da renda familiar comprometida no pagamento do aluguel. Em uma situao histrica de superexplorao do trabalho, isso tende a diminuir ainda mais o fundo de
consumo do trabalhador, piorando as condies da vida material. No
caso da Venezuela, apesar da ausncia de estatsticas, o movimento
parece ser oposto. Ao espalhar pelas zonas de melhor infraestrutura
urbana as habitaes e ao misturar a populao dos ranchos populao de estratos mdios de renda, a poltica pulveriza os efeitos da
especulao. Isso est menos evidente para o caso descrito sobre os
novos bairros criados, cujo efeito s ser observado mais para adiante.
A nfase sobre a participao do setor privado no caso brasileiro
fundamental para entender a concepo e a estruturao da poltica.
Esses setores da burguesia nacional (ou pelo menos o que resta
dela) tm poder poltico relevante no pas devido no s ao estoque
de terras e o poder de monoplio que possuem, mas tambm por
serem os maiores financiadores das campanhas eleitorais em todos
os nveis de governo. Por essa razo, as grandes incorporadoras que
comandam os pequenos e mdios capitais (que usualmente executam

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

201

as obras) decidiram as linhas gerais do programa. Os pequenos e


mdios capitais, por sua vez, em que pese a melhora das caractersticas
do mercado de trabalho (aumento do salrio-mnimo e maior formalizao das relaes de trabalho), continuaram tendo disposio uma
grande massa trabalhadores que ainda enfrentam as piores condies
de trabalho e os menores salrios se comparada aos demais setores da
economia. Assim, a poltica est possibilitando a expanso da taxa de
lucro desses capitais, tanto do ponto de vista operacional como financeiro, articulando esses ganhos s correntes de capital fictcio atravs
da abertura de capitais que ocorreu em meados dos anos 2000, mas
que j d mostras de esgotamento (com resultados financeiros ruins,
empresas fechando capital na bolsa de valores, etc.). Alm disso, a
crise econmica ps 2014 e a crise poltica, aguda em 2016, tambm
aumentam o grau de incerteza sobre a continuidade e aplicao de
recursos destinados ao setor.
A Venezuela tem enfrentado vrios dilemas em relao articulao da poltica com o setor privado. Seu entendimento detalhado
est alm do alcance deste trabalho devido conjuntura do pas e
falta de dados para subsidiar uma anlise mais rigorosa. Mas, cabem
algumas observaes. Em primeiro lugar, o comando dos capitais
privados substancialmente menor na poltica venezuelana, e foi
diminudo ainda mais com a estatizao de parte das empresas de
insumos. A participao maior na execuo dos projetos, os quais
so definidos pelas entidades coordenadoras do governo e com forte
participao popular. O que fica em aberto a relao com os capitais
privados internacionais, que, apesar de estar sendo feita como uma
relao entre governos, envolve grandes empresas pblicas (especialmente no caso Chins) e privadas dos pases de origem. No entanto, a
atrofia histrica do setor produtivo venezuelano ainda impe diversas
restries ao abastecimento interno, o que agravado nos dias atuais
pela diminuio dos preos do petrleo e pela instabilidade econmica e poltica no pas.
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204

CAPTULO 7

A retomada das remoes na cidade


do Rio de Janeiro e o
Programa Minha Casa Minha Vida
Adauto Lucio Cardoso
Irene de Queiroz e Mello
Samuel Thomas Jaenisch
Grazia de Grazia

Introduo
As favelas so parte inerente do processo de urbanizao da
cidade do Rio de Janeiro. Elas comearam a compor sua paisagem
ainda no final do sculo XIX e, ao longo do sculo XX, foram consolidando sua presena e se constituindo enquanto uma das expresses
mais significativas das desigualdades estruturais que marcaram o crescimento da cidade e de sua regio metropolitana. Elas so fruto de
um padro histrico de desenvolvimento, que desde o incio do sculo
XX manteve uma associao perversa entre crescimento econmico e
altos nveis de desigualdade social, mantendo parcelas significativas
da populao abaixo das linhas de pobreza e com acesso limitado aos
servios pblicos e aos direitos constitucionais bsicos. Como parte
desse processo, sempre foi limitado o acesso de parte da populao
ao mercado formal de moradia, tanto pela incapacidade das famlias
em arcar com as garantias necessrias para os escassos financiamentos
habitacionais, quanto pela ineficcia das polticas pblicas em atender
plenamente essa demanda (CARDOSO, 2007).
As favelas insurgiram nesse cenrio enquanto soluo de moradia
possvel. Sua localizao nas bordas e entremeios das reas mais dinmicas da cidade favoreceu a sua consolidao em funo das possibilidades de emprego e renda no entorno. Mas, ao mesmo tempo, sua
proximidade aos bairros de classe mdia e alta comeou a povoar o
imaginrio da populao da cidade e a gerar uma srie de discursos
que passaram a qualific-las enquanto um problema a ser eliminado

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

205

(RIBEIRO; LAGO, 2001). A histria da cidade do Rio de Janeiro


sempre esteve acompanhada de uma relao paradoxal em relao
s favelas, pois sempre dependeu da participao de seus moradores
para a efetivao dos processos de reproduo do capital e desenvolvimento da cidade, porm sem lhes garantir o direito de serem reconhecidos como parte legtima ou de acessarem plenamente a cidade que
estavam ajudando a construir (GONALVES, 2006).
A ao do poder pblico foi indissocivel desse processo. A favela
passa a ser reconhecida como um problema a ser enfrentado, tanto
pela academia quanto pelo poder pblico, apenas na dcada de 1930
(LEEDS; LEEDS, 1978). Durante as dcadas seguintes, vrias iniciativas de diversas ordens foram realizadas com seus pressupostos oscilando em funo dos contextos polticos e econmicos em questo.
Esse perodo foi marcado tanto por processos de cooptao poltica
das lideranas das favelas a partir das lgicas da tradicional poltica
clientelista brasileira, quanto por aes de violncia e represso contra
os moradores que resistiam e se organizavam contra as investidas de
remoo promovidas pelo Estado. Cenrio que s vai comear a se
reconfigurar no final da dcada de 1970, com o progressivo reconhecimento das favelas enquanto parte integrante das dinmicas da cidade
e como espaos legtimos de reproduo da vida social. O processo de
redemocratizao fortaleceu esse movimento ao longo das dcadas de
1980 e 1990.
A partir de 1993, a cidade passa por uma srie de administraes
que adotaram um projeto poltico orientado por uma combinao de
um populismo conservador, inspirado no modelo de gesto lacerdista1,
com um receiturio neoliberal, que se expressa de forma acabada nas
formulaes do Plano Estratgico. No entanto, como expresso de um
certo consenso sobre o fracasso da poltica de remoo experimentada na dcada de 1970, mesmo essa gesto conservadora ir ter como
poltica para as favelas a urbanizao. J na dcada de 2000, so percebidos sinais de mudana, culminando no contexto atual com uma
srie de intervenes, interessadas, por um lado, em projetar as favelas
como novos espaos de consumo e lazer, e inseri-las no circuito turstico da cidade e, por outro lado, retomando a prtica das remoes,
1
Carlos Lacerda, poltico ligado Unio Democrtica Nacional e considerado uma das
lideranas civis do golpe militar de 1964, foi Governador do Rio de Janeiro, entre 1960 e 1965,
tendo a sua gesto se caracterizado pela realizao de obras de infraestrutura em toda a cidade
e, tambm, pela primeira experincia de remoo em massa das favelas cariocas. Ver a respeito:
Motta (2004).

206

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

motivadas pela preparao da cidade para a realizao dos grandes


eventos esportivos ou justificada pela necessidade de reassentamento
de populaes em reas de risco.
esse processo que nos interessa discutir neste artigo. Aps uma
breve retomada do histrico das polticas de interveno sobre as
favelas, buscaremos apresentar e refletir sobre essa nova onda de
remoes, analisando as justificativas que vm sendo utilizadas pela
administrao pblica para promov-las e as estratgias polticas
que esto sendo articuladas para efetiv-las. Ser avaliado, particularmente, o papel desempenhado pelo Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV) para viabilizar as remoes a partir da possibilidade
de construir novas unidades habitacionais em massa para receber as
famlias deslocadas, e quais os custos sociais que esse processo envolve.
A hiptese que apresentamos que esse programa tem facilitado a
prtica das remoes e inviabilizado a construo de solues alternativas de reassentamento que no violassem o direito moradia.

1. Ao do estado na favela: um breve histrico


No incio do sculo XX, as primeiras favelas j despontavam nas
encostas de alguns morros da cidade, mas a primeira meno explcita
que reconhece as favelas como parte dos problemas habitacionais da
cidade acontece no Cdigo de Obras de 1937. Seguindo as orientaes do Plano Agache, o Decreto 6.000 condenava as favelas por sua
insalubridade e proibia reformas ou a construo de novas casas nos
ncleos j existentes, que deveriam ser substitudos por novas habitaes proletrias a serem construdas na periferia e vendidas para a
populao pobre (LEEDS; LEEDS, 1978). Assim, as favelas entram nas
polticas pblicas da cidade enquanto um problema a ser eliminado.
A primeira consequncia prtica do Cdigo de Obras foi a
construo de moradias provisrias em trs Parques Proletrios
(Gvea, Leblon e Caju) entre 1941 e 1943, que receberam cerca de
4.000 pessoas oriundas de favelas existentes nas suas proximidades
(BURGOS, 1998). As moradias definitivas nunca foram entregues e
os parques tornaram-se to ou mais insalubres quanto os locais de
origem. Com a criao da Fundao Leo XIII em 1946, promoveu-se
a construo de equipamentos pblicos e centros de assistncia social
para preparar a populao para possveis processos de urbanizao
(MACHADO; FIGUEIREDO, 1981). Esse foi o incio de um tcito

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

207

processo de tolerncia controlada em relao s favelas, motivado


principalmente por interesses no controle poltico de seus moradores.
A partir de 1956, a gesto de Arthur Rios no Servio Especial de Recuperao de Habitaes Anti-Higinicas (1960-1964) passa a incentivar
a formao de associaes de moradores e a promover a organizao
das primeiras aes coletivas para engajar os moradores em obras de
melhoria de suas casas e espaos pblicos (LEEDS; LEEDS, 1978).
Esse cenrio comea a se modificar com a criao da Companhia de Habitao Popular do Estado da Guanabara, em 1962. Com
a entrada de aportes financeiros vindos atravs da agncia governamental norte-americana USAID, inicia-se um novo momento, centrado
principalmente nas remoes em grande escala (MACHADO; FIGUEIREDO, 1981). Aps o golpe militar de 1964, e com a criao do Banco
Nacional de Habitao (BNH), chegaram a ser removidas mais de
100.000 pessoas e cerca de 60 favelas foram destrudas, principalmente nos bairros de classe mdia e alta da Zona Sul da cidade, entre
os anos de 1968 e 1975 (BURGOS, 1998). A represso poltica durante
os governos militares favoreceu esse tipo de interveno, pois os movimentos de resistncia eram amplamente reprimidos pelas foras policiais e as principais associaes de moradores tiveram suas lideranas
presas ou perseguidas. As remoes eram justificadas pelo discurso
que apontava a necessidade de regenerar os moradores das favelas
atravs de sua insero nos novos conjuntos habitacionais, mudana
que supostamente os levaria a ascender condio de proprietrios e
ainda geraria mo de obra fabril para os novos ncleos industriais que
estariam sendo formados (BRUM, 2013, p. 186).
A nica exceo registrada nesse perodo foi a atuao da Companhia de Desenvolvimento Comunitrio que elaborou planos de urbanizao e regularizao fundiria com a participao dos moradores
para trs favelas da cidade (MACHADO; FIGUEIREDO, 1981).
Embora limitada, essa experincia tornou-se um importante modelo
alternativo atuao do BNH, que j estava sendo amplamente questionada por setores crticos da academia e da sociedade civil organizada em funo dos impactos negativos gerados na vida das famlias
removidas.
Pesquisas acadmicas realizadas na poca mostravam que os deslocamentos das favelas para as periferias distantes estavam desestruturando as redes de solidariedade e sociabilidade das famlias, e aumentando os custos com transporte e moradia (LEEDS; LEEDS, 1978).

208

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Alm disso, muitos moradores acabavam por motivos diversos repassando para terceiros as casas recebidas nos conjuntos habitacionais e se
transferindo novamente para outras favelas da cidade (VALLADARES,
1980). Influenciado, ainda, pelos debates travados na I Conferncia
do Habitat, o BNH interrompeu o programa de remoo e criou o
Programa de Erradicao da Sub-Habitao (PROMORAR) voltado
para ncleos de extrema precariedade e propondo a atuao sobre as
favelas sem remover as famlias de seus locais de origem (MACHADO;
FIGUEIREDO, 1981).
A redemocratizao e a abertura de canais de participao recolocam os moradores das favelas como atores polticos ativos (BRUM,
2013). A Constituio Federal de 1988 institui um novo marco jurdico
que reconheceu a Funo Social da Propriedade, passando a oferecer
maiores garantias legais para os moradores das favelas (CARDOSO,
2007). Com isso, a fase traumtica das remoes teria sido aparentemente superada (BURGOS, 1998).
Ao longo da dcada de 1980, vrias iniciativas da recm-criada
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social foram realizadas em
favelas da cidade, ampliando o quase inexistente acesso educao,
sade e saneamento. O debate pblico, naquele momento, comeava a
ser marcado pelo reconhecimento das favelas enquanto bairros populares e a enfatizar a necessidade de integr-las cidade, preservando as
suas particularidades e dinmicas prprias. Nesse contexto, e seguindose s inovaes consagradas pela Constituio Federal, a Constituio
do Estado do Rio de Janeiro estabeleceu, em seu artigo 243, que, no
estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento
urbano o Estado e os Municpios asseguraro: I - urbanizao, regularizao fundiria e titulao das reas faveladas e de baixa renda, sem
remoo dos moradores. Tambm a Lei Orgnica do Municpio do
Rio de Janeiro estabelece, em seu artigo 429, inciso VI, que a poltica
de desenvolvimento urbano respeitar os seguintes preceitos: (...) VI urbanizao, regularizao fundiria e titulao das reas faveladas e de
baixa renda, sem remoo dos moradores, salvo quando as condies
fsicas da rea ocupada imponham risco de vida aos seus habitantes,
hiptese em que sero seguidas as seguintes regras: a) laudo tcnico
do rgo responsvel; b) participao da comunidade interessada e
das entidades representativas na anlise e definio das solues; c)
assentamento em localidades prximas dos locais da moradia ou do
trabalho, se necessrio o remanejamento. O Plano Diretor da cidade

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

209

do Rio de Janeiro, aprovado em 1992, tambm coloca a urbanizao e


a regularizao fundiria como prioridade, alm de defender a necessidade de assegurar a participao dos moradores nesses processos.
Em 1993, na gesto do prefeito Cesar Maia, foi criada a Secretaria Municipal de Habitao (SMH) e o Programa Favela-Bairro. No
ano seguinte, 40 favelas foram selecionadas para receber as intervenes, que deveriam prever reassentamento mnimo de famlias sempre
em reas prximas s favelas de origem, com recuperao de reas e
equipamentos pblicos, construo ou complementao de infraestrutura urbana bsica, alm da ampliao dos acessos e vias de circulao
(BURGOS, 1998). A partir de 1995, o programa passa a contar com
financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
que garantiu a realizao das primeiras intervenes. Embora fosse
prioritariamente orientado pelos princpios de no remoo presentes
na legislao supracitada, o programa Favela Bairro enfrentou o desafio
de reassentar um nmero crescente de famlias por conta das necessidades tcnicas em favelas situadas reas de grande declividade e com
ndices de densidade significativamente altos. Assim sendo, passou a
combinar aes de construo de unidades habitacionais novas com
indenizaes, que apresentavam custos significativamente inferiores
aos de construo
Paralelamente a esse reconhecimento das favelas, os processos
de urbanizao seguiram enfrentando resistncia de parte da populao da cidade e da opinio pblica. Ao longo da dcada de 1990,
a presena das favelas na cidade passa a ser progressivamente deslocada da questo habitacional para a questo ambiental e da violncia
urbana. A resistncia (principalmente em bairros de classe mdia e alta)
comeou a ser pautada a partir de acusaes que colocavam os moradores das favelas como responsveis pelos processos de degradao
ambiental (NUNES, 2010). No por acaso, esses embates foram mais
frequentes nas intervenes do Favela-Bairro previstas para a regio da
Barra da Tijuca e Jacarepagu, que desde os anos 1970 estava se transformando no principal vetor de expanso do mercado imobilirio da
cidade. Muitas reas de favela vizinhas aos grandes empreendimentos
imobilirios e comerciais de luxo que estavam sendo construdos
naquela regio foram removidas para dar lugar a reas de preservao
ambiental (BRUM, 2013).
A ao de grupos criminosos associados ao trfico de drogas e
aos altos nveis de crimes violentos registrados na cidade na dcada

210

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de 1990 tambm passaram a servir de argumento para criminalizar


os moradores das favelas, reforando os discursos que os colocavam
enquanto ameaas ao bem-estar da cidade (NUNES, 2010). Se por um
lado esse estigma da violncia seguiu reproduzindo os esteretipos
e as relaes de poder que reforavam a favela enquanto alteridade
perante a cidade dita formal, por outro, reforou no poder pblico
a necessidade de intervir nesses espaos para melhorar as condies
de moradia e infraestrutura como resposta ao domnio exercido pelo
trfico (CAVALCANTI, 2007). Ao final do sculo XX, o contexto
poltico e administrativo presente na cidade do Rio de Janeiro de certa
forma estabilizou os processos traumticos de remoo que tinham
ocorrido durante as dcadas de 1960 e 1970, abrindo caminho para
a formalizao da propriedade em muitas favelas da cidade. Mas,
isso no evitou que ameaas permanncia delas em muitas reas da
cidade seguissem latentes.

2. O retorno das remoes: do risco ambiental aos


megaeventos
No incio dos anos 2000, o termo remoo retorna com fora
ao lxico das polticas pblicas na cidade do Rio de Janeiro. O prefeito
Cesar Maia (o mesmo que criou o Programa Favela-Bairro na dcada
de 1990) o recupera a partir de um discurso tcnico e qualificado,
que passa a defender a importncia de urbanizar quando deve e
remover quando preciso. Na prtica, essa prerrogativa acabou
operando como uma estratgia do poder pblico para intervir em
reas consideradas vitais para o desenvolvimento do projeto de cidade
que estava em jogo, alm de responder a interesses especficos do
capital imobilirio e de parte da opinio pblica. De forma recorrente, o fator urgncia passou a ser acionado como justificativa para
realizar as intervenes de forma autoritria, fossem elas motivadas
pelo risco iminente de desastres ambientais, fossem, mais recentemente, pela necessidade de se realizar grandes obras de infraestrutura
para os megaeventos em um prazo exguo (NUNES, 2012).
Desde o final dos anos 1990, a disputa em torno do controle e
ocupao das encostas j estava se deslocando do mbito das polticas habitacionais para o da poltica ambiental. Isto porque as nicas
excees ao princpio de no remoo de favelas, tanto na Consti-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

211

tuio Estadual quanto na Lei Orgnica Municipal, eram em caso de


elas se encontrarem em unidades de conservao ambiental ou rea
de risco. Assim, a definio dessas reas tornou-se um instrumento
central para possibilitar a interveno em favelas. Vale lembrar que a
noo de risco , para alm de uma questo tcnica e objetiva, uma
construo social que deve ser compreendida a partir dos interesses
dos agentes sociais envolvidos (ACSELARD; CAMPELO, 2004).
Neste contexto, legitimada pelo discurso tcnico-cientfico, ocorre
uma difuso da percepo da favela como um risco para a coletividade,
seja pela ocorrncia de desastres naturais, seja pelos fatores de degradao do meio ambiente urbano relativos s caractersticas prprias
de ocupao, como falta de saneamento e elevada densidade populacional (COMPANS, 2007). Essa questo se evidenciou no caso das
fortes chuvas ocorridas em 2010. Embora no tenham sido afetadas
apenas as favelas, mas diversas reas de classe mdia, repete-se a defesa
da remoo (apenas das favelas) em funo do risco, enquanto para
a populao de classe mdia atingida a soluo tcnica preconizada
foi a sua mitigao, ou seja, a conteno de encostas e a consolidao
da ocupao.
Em uma clara reverso dos princpios consagrados no Plano
Diretor de 1992, e utilizando o argumento ambiental, a proposta
de reviso do Plano Diretor, em 2010, encaminhado pelo prefeito
Cmara de Vereadores no que diz respeito s favelas, indica quatro
direcionamentos: a conteno do crescimento, a partir do estabelecimento de limites precisos e visveis; o desadensamento, atravs da
remoo de parte ou todos os moradores, chegando erradicao
da favela; a regularizao fundiria, seguida de regularizao urbanstica; e o esquadrinhamento, pelo esforo disciplinar de criar uma
taxonomia das reas destinadas aos pobres da cidade (NUNES, 2010).
Destaca-se que a proposta de remoo de moradores entra sempre
no contexto justificativo da segurana dos mesmos ou de defesa da
cidade. Dois anos antes, o governador Srgio Cabral j tinha declarado publicamente que uma de suas prioridades era a reduo das
reas florestadas ocupadas pelas favelas, indicando a criao de muros
como ecolimites.
Paralelo ao debate sobre a questo ambiental, a preparao da
cidade do Rio de Janeiro para a Copa do Mundo de 2014 e para os
Jogos Olmpicos de 2016 tambm comeou a ser acionada como um
argumento para intensificar os processos de remoo. Logo aps a

212

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

sua eleio em 2009, o prefeito Eduardo Paes lana seu Plano Estratgico de Governo, no qual uma das Metas Olmpicas era reduzir em
3,5% as reas de favela da cidade. Em janeiro de 2010, foi publicado
em matria do jornal O Globo que a Prefeitura pretendia remover
integralmente 119 favelas por estarem em reas de risco de deslizamento, inundao, proteo ambiental ou destinadas a logradouros
pblicos (NUNES, 2010; 2012). A realizao desses megaeventos esportivos passou a ser colocada como expresso mxima de um projeto
poltico voltado para a projeo da cidade no contexto internacional
e da consequente reestruturao de seus espaos e dinmicas territoriais. Isto vem mobilizando importantes recursos pblicos, atraindo
investimentos privados vultuosos, e novamente gerando processos
de excluso e de deslocamento das classes populares (GONALVES,
2013).
Para as favelas, lanado em 2010, o Programa Morar Carioca,
apresentado publicamente como um dos maiores legados que seriam
deixados para a populao da cidade pelos megaeventos. Ele prometia
a ambiciosa meta de urbanizar completa e definitivamente 100% das
favelas cariocas at 2020, e chegaria a contar com recursos totais de
R$8 bilhes, sendo R$ 2 bilhes at 2012. O Programa foi apresentado
como parte integrante do Plano Municipal de Integrao de Assentamentos Precrios e Informais, que constava no Plano de Legado
Social e Urbano dos Jogos Olmpicos de 2016 at 2020, na tentativa
de associar-se aos eventos programados para a cidade e beneficiar-se
dos recursos postos disposio pelo Banco Mundial e pela Prefeitura
do Rio (NUNES, 2012). O que na prtica no chegou a acontecer e o
Programa acabou sendo implementado em grande parte com recursos
que tinham sobrado de programas anteriores, ou mesmo do Ministrio
das Cidades ou do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
A primeira fase comeou com um concurso realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil do Rio de Janeiro em parceria com a
SMH, com critrios especficos pr-estabelecidos, para a escolha de
40 escritrios de arquitetura que se responsabilizariam pelas intervenes. Segundo entrevistas com tcnicos da Secretaria de Habitao do
municpio, o programa atualmente foi praticamente desmobilizado.
A proposta de urbanizar todas as favelas, apostar em projetos diferenciados e seguir uma metodologia que envolvesse a participao dos
moradores foi abandonada. Muitos dos escritrios selecionados pelo
concurso sequer tiveram seus projetos iniciados, e o Morar Carioca

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

213

transformou-se em uma label para uma srie de outras intervenes


pontuais e eventuais em favelas que pouco guardam dos objetivos
iniciais do Programa.
Paralelo ao Morar Carioca o governo do Estado do Rio de Janeiro
tambm conseguiu realizar em algumas favelas da cidade grandes
intervenes financiadas pelo PAC. Lanado em 2007 pelo Governo
Federal, tem um de seus componentes voltados para urbanizao de
favelas e se sustenta nos pilares da integrao urbana, moradia digna,
regularidade fundiria, incluso social e no melhoramento ambiental,
que visa mitigar os impactos ambientais das obras e realocar as famlias
de reas de risco em local prximo ao de origem.
Na prtica, entretanto, estes pilares so relativizados. No caso do
Rio de Janeiro foram destinados para a cidade R$ 1.957.382.588,89
dentro da rubrica Urbanizao de Assentamentos Precrios2. Cerca de
61% desse total foi destinado a intervenes em favelas do Complexo
do Alemo, na Rocinha e Manguinhos e 15% para obras nas favelas de
bairros da Zona Sul, regio da Tijuca e Centro. Essa concentrao de
recursos reflete tanto um uso poltico do PAC para viabilizar grandes
obras de destaque como os telefricos do Complexo do Alemo e
Morro da Providncia , mas tambm sua utilizao para viabilizar
intervenes em favelas em algumas reas especficas da cidade. A
suposta integrao urbana do PAC (inclusive associada poltica das
UPP) segundo Cavalcanti (2013, p. 198), articula um regime distinto
de (in)visibilidade das favelas na paisagem urbana, que ressignifica os
contrastes sociais e as fronteiras historicamente constitudas como o
espetculo de sua incorporao cidade dita formal. Assim, o que
sobressai na paisagem o espetculo e no a integrao.

3. E para onde vo os removidos? O Programa Minha


Casa Minha Vida como facilitador das polticas de
reassentamento.
A volta das polticas de remoo na cidade do Rio de Janeiro
no poderia ter ocorrido com o volume que vem sendo verificado nos
ltimos anos, se no estivessem articuladas a uma poltica de proviso
habitacional. Esse papel vem sendo desempenhado em grande parte
2
Segundo dados que constam no 6 Balano das obras do PAC divulgado pelo Ministrio das
Cidades.

214

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

pelo PMCMV. O programa foi criado pelo Governo Federal em 2009


com o duplo objetivo de aquecer a economia a partir do setor da construo civil e diminuir o histrico deficit habitacional acumulado no
pas. Seu aporte inicial era de aproximadamente R$ 34 bilhes para
construo de um milho de novas unidades habitacionais. Em 2011,
foi lanada sua segunda fase para construir mais dois milhes.
No caso do municpio do Rio de Janeiro, foi contratada a construo de 56.733 unidades at dezembro de 2012, sendo que quase
metade desse quantitativo foi destinado para famlias enquadradas
na Faixa 1 do programa. A Portaria do Ministrio das Cidades n
610 de 26 de dezembro 2011, que regula a distribuio das unidades
habitacionais dessa faixa, define que no mximo 50% delas deve ser
destinada a situaes em que a escolha das famlias foi dispensada
de sorteio, como o caso das remoes ou reassentamentos. Entretanto, segundo entrevista concedida por uma representante da Caixa
Econmica Federal, o municpio do Rio de Janeiro j teria utilizado
quase 90% dessas unidades para situaes de reassentamento, com
a perspectiva de, em algum momento, no futuro adequar os percentuais norma. Esse dado esteve presente tambm na entrevista concedida pela gerente do trabalho social do PMCMV da SMH, ao relatar
que entre 2009 a 2012 foram inaugurados 49 condomnios, dos quais
36 foram usados para reassentamentos e apenas 13 para atender aos
inscritos no cadastro para sorteio. Esses dados indicam que a Prefeitura do Rio de Janeiro tem usado massivamente o PMCMV para o
deslocamento de famlias removidas de forma involuntria de seus
locais originais de moradia, tendo como justificativas os deslizamentos
causados pelas chuvas de 2010, as obras para os grandes eventos, ou
as obras de urbanizao de favelas.
importante ressaltar que o quantitativo exato de famlias
removidas pela Prefeitura desde o incio da gesto de Eduardo Paes
no foi possvel de ser precisado. Estamos trabalhando aqui com
algumas aproximaes feitas a partir de dados parciais coletados em
alguns rgos que se dispuseram a colaborar e com alguns outros j
trabalhados por pesquisas sobre este mesmo tema.
Segundo Faulhaber e Nacif (2013), entre 2009 e 2012 houve um
alto nmero de decretos desapropriatrios no municpio, com uma
grande concentrao na rea do Porto Maravilha e ao longo dos corredores virios das linhas de Bus Rapid Transport (BRT). Em especial
das linhas Transcarioca e Transoeste, que foram planejadas para

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

215

integrar a regio da Barra da Tijuca e Jacarepagu (estratgica para


os megaeventos e expanso do mercado imobilirio para as camadas
de renda mdia e alta) com outras reas da cidade. Estas intervenes
esto em consonncia com o novo Plano Diretor aprovado na gesto
do Prefeito Eduardo Paes e com as diretrizes do caderno de encargos
assumido para a realizao das Olimpadas de 2016.
Os dados divulgados pelo Comit Popular da Copa e Olimpadas
do Rio de Janeiro indicam que em 2011, 24 favelas ou ocupaes
estavam ameaadas de remoo (total ou parcial) devido construo
dos corredores de BRT, de obras no entorno dos equipamentos olmpicos, construo do Parque de Madureira, obras do Porto Maravilha,
alm de duas enquadradas como reas de risco. Intervenes que
j teriam deslocado 1.860 famlias de um total de 7.185 ameaadas
(COMIT, 2012). J os dados de Faulhaber e Nacif (2013), indicam
que at abril de 2012 10.577 domiclios j tinham sido removidos com
diversas justificativas, conforme descrito na Tabela 7.1. Ressalta-se que
este nmero ainda no deve corresponder totalidade das famlias
deslocadas, visto que em uma carta pblica escrita em agosto de 2011
pelo ento secretrio municipal de habitao Jorge Bittar, j tinham
sido registradas a remoo de 12.812 famlias.
Tabela 7.1. Motivo das Remoes entre 2009 e abril de 2012, segundo a SMH
Razes de remoes

Domiclios

Percentual

BRT Transcarioca

72

0,7%

BRT Transoeste

293

2,8%

Porto Maravilha

44

0,4%

Risco

4725

44,7%

Obras da SMH

4496

42,5%

Obras de outras secretarias


Total

947

9,0%

10.577

100,0%

Fonte: Faulhaber e Nacif (2013).

Cabe ressaltar que nesses processos de remoo, as condenaes


das casas e suas desocupaes tm acontecido sem laudos tcnicos que
embasem as decises, desrespeitando a Lei Orgnica do municpio e
mesmo aes judiciais em curso. Uma simples marcao na casa com
SMH e um nmero j indicam que os moradores esto sujeitos
remoo. Quando h um esforo de convencimento dos moradores,
este sempre acontece de maneira individualizada, de modo a desmobi-

216

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

lizar uma luta coletiva (FAULHABER; NACIF, 2013). Quando algumas


pessoas aceitam as propostas, as casas so destrudas, mas os destroos
no so recolhidos, deixando os vizinhos envoltos em escombros. Para
escapar da paisagem de abandono que os cerca, tendem a aceitar
qualquer proposta (CAVALCANTI, 2013). Embora haja a prerrogativa
de participao popular ou gesto participativa, na prtica, ela no
acontece.
Vale notar que 26% dos domiclios em favelas a serem removidos,
segundo Brum (2013), se localizam na regio da Barra da Tijuca e
Jacarepagu estratgica para os megaeventos programados , ainda
que esta regio abrigue somente 12% do total de domiclios em favelas
na cidade. Tambm foram privilegiadas reas de elevada valorizao
imobiliria entre as favelas na lista para remoo, o que gera suspeitas
quanto ao carter de risco das escolhas. Inclusive, curiosamente, as
reas de deslizamento decorrentes das chuvas de 2010 no coincidiam
com o pacote de remoes anunciado em 2009 (NUNES, 2012).
Ainda de acordo com a carta do secretrio Jorge Bittar, das
12.812 famlias removidas at agosto de 2011, quatro mil foram reassentadas em apartamentos do PMCMV, 1.965 receberam indenizao3,
1.374 realizaram compra assistida de outro imvel4, e 5.473 estavam
recebendo aluguel social, aguardando reassentamento definitivo em
empreendimentos do PMCMV ainda no entregues. Ou seja, 74% dos
removidos foram ou seriam realocados pelo PMCMV.
Embora as unidades habitacionais produzidas pelo Programa
possam apresentar melhores acabamentos e condies de salubridade, a maior parte dos condomnios est localizada no limite da Zona
Oeste da cidade, conforme pode ser visto na Figura 7.1. Algo que
novamente reacende o debate sobre os impactos gerados pelos deslocamentos na vida cotidiana dessas famlias e os altos custos sociais
envolvidos. semelhana do que ocorreu durante a atuao do BNH
nas dcadas de 1960 e 1970, e tambm durante a vigncia do Plano
de Ao Imediata para a Habitao (PAIH), no Governo Collor de
Mello, os novos empreendimentos voltam a ser construdos em reas
de expanso urbana, com carncia de servios e comrcio, transporte pblico precrio, longe das reas com maior oferta de postos
3
Vale ressaltar que em funo da ausncia do ttulo de propriedade dos imveis, a indenizao
calculada com base nas benfeitorias, desconsiderando a localizao, componente mais
importante no preo do imvel.
4
Em funo do baixo valor da avaliao, mesmo com o adicional criado pelo Decreto n.
34.522/2011, os moradores tm dificuldade de conseguir outro imvel nas proximidades.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

217

de trabalho, implicando em um aumento da parcela do oramento


mensal das famlias destinada gastos com a moradia. Em pesquisa
recente realizada com moradores de quatro empreendimentos financiados pelo PMCMV na cidade do Rio de Janeiro, verificamos que
antes da mudana apenas 6% das famlias pagavam taxas de condomnio, percentual que passou para 97%, envolvendo um custo extra
mensal para as famlias de aproximadamente R$ 50,00. Outras reclamaes foram recorrentes, principalmente em relao m qualidade
construtiva dos empreendimentos. Isso resultou em quase 30% dos
entrevistados que foram deslocados de reas de risco, afirmando que
preferiam morar no seu local anterior de moradia.
Figura 7.1. Localizao dos empreendimentos do PMCMV por Faixa de Renda e proximidade
s principais centralidades do municpio do Rio de Janeiro

Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados de pesquisa e do Instituto Pereira Passos.

Concluso
Este percurso histrico procurou mostrar que ao longo desses
quase 100 anos de polticas de interveno nas favelas na cidade do Rio
de Janeiro, verificam-se prticas que variam entre aes de remoo,
tolerncia implcita ou reconhecimento do direito moradia. A

218

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

questo das favelas vem sendo redesenhada constantemente pelas


diferentes esferas de governo e pela opinio pblica, com avanos
no sentido do reconhecimento de sua legitimidade perante a cidade,
mas defrontando-se recorrentemente com o risco de retrocessos.
Nem mesmo as garantias legais estabelecidas com a Constituio de
1988 e seus desdobramentos conseguiram eliminar definitivamente a
ameaa das remoes foradas que vm retornando nos ltimos anos
na cidade.
Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o desenho
definido para a Poltica Nacional de Habitao apontava claramente
para dois eixos de atuao: um voltado para proviso de novas unidades
e outro para a urbanizao de assentamentos precrios, consolidando,
em nvel legal, a pauta da Reforma Urbana. Em vrios municpios do
Brasil, esse movimento, que tinha como origem o debate constituinte
(1986-1988), tinha gerado prticas das administraes locais, voltada
para a urbanizao e regularizao das favelas, sendo os eventuais reassentamentos necessrios tratados dentro de uma lgica que privilegiava o direito moradia.
No entanto, com o lanamento e a crescente hegemonia do
Programa Minha Casa Minha Vida, verifica-se e o municpio do Rio
de Janeiro parece um caso exemplar um retrocesso das administraes locais, que, com a facilidade oferecida pelo novo programa do
governo federal, passam a orientar-se com maior vigor na direo de
transferir as famlias para reas distantes de seus locais de origem. Essa
facilidade decorre do fato de que os novos conjuntos so realizados
praticamente sem recursos municipais, cabendo s administraes
locais o papel de realizar cadastros e inauguraes, o que lhes aumenta
o capital poltico, sem necessidade de alocar recursos oramentrios.
Com isso, a organizao da poltica habitacional nos dois eixos
que a caracterizavam parece encontrar-se ameaada, e a poltica de
urbanizao de assentamentos precrios comea a ser subordinada
lgica das remoes e do Programa Minha Casa Minha Vida. As consequncias desse processo recaem sobre os moradores, que tm inviabilizado o seu acesso (ainda que precrio) s fontes de trabalho e renda,
s redes de sociabilidade local e que ainda tm que arcar com os custos
sociais e monetrios da vida em condomnio. Sem dvida alguma,
est sendo criado um passivo social que j apresenta hoje problemas
graves e que ter consequncias mais srias no futuro.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

219

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220

C AP T U LO 8

O Programa Minha Casa Minha Vida no Cear


e na regio metropolitana de Fortaleza
Renato Pequeno
Sara Vieira Rosa
Henrique Alves da Silva

Introduo
Tratando-se de um programa voltado para dinamizar a economia
brasileira num momento de crise no setor financeiro internacional,
assim como para reduzir o deficit habitacional atendendo a diferentes
faixas de renda, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), desde
que foi lanado, em 2009, tem sido o principal programa habitacional
do governo federal, e tambm dos governos municipais que, frente
ao volume de unidades ofertadas, desaceleraram suas polticas e
programas locais para dedicar-se exclusivamente ao PMCMV.
O trabalho aqui apresentado resultado de uma pesquisa1 que
teve como objetivos: analisar os agentes que compem os arranjos
institucionais do PMCMV em seus papis e interesses; verificar o
padro de insero urbana dos empreendimentos2 contratados por
este programa; e avaliar o impacto do programa junto vida dos
beneficiados. Neste captulo, concentrou-se o foco nos dois primeiros
objetivos, destacando-se tambm a produo do PMCMV no Cear
frente ao deficit habitacional de forma comparada aos demais estados
da Regio Nordeste.
Durante a pesquisa, buscou-se apreender as condies de implementao do programa mediante um conjunto de procedimentos
1
Pesquisa desenvolvida junto ao Laboratrio de Estudos da Habitao (LEHAB) sob coordenao
do professor Renato Pequeno. Destaca-se que a pesquisa foi desenvolvida em rede juntamente
com outros 10 ncleos de pesquisa que compem a rede de pesquisa Cidade e Moradia, contando
com financiamento do CNPq.
2
Os empreendimentos do PMCMV analisados nesta pesquisa, apesar de se tratarem de conjuntos
habitacionais, foram, por vezes, denominados como condomnios dada a forma adotada pelas
empresas na sua execuo, onde as unidades habitacionais encontram-se cercadas por muros
altos, com portaria e sistema de segurana e equipamentos de uso coletivo.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

221

metodolgicos, dentre os quais: construo de matriz metodolgica,


leitura crtica das normativas; anlise dos empreendimentos na escala
regional; entrevistas com responsveis pelo programa; confrontao
dos conjuntos frente aos planos diretores; aplicao de questionrios
junto aos sndicos e aos moradores; estudos de caso sobre a insero
urbana; composio de quadro de dinmicas socioespaciais a serem
aprofundadas. A cartografia merece destaque especial na medida em
que contribuiu com a caracterizao e anlise destas dinmicas.
Dentre as principais questes que nortearam esta pesquisa, e
que sero trabalhadas neste artigo, destacam-se: quais as dificuldades
encontradas pelo PMCMV para conseguir se difundir pelo Estado do
Cear nos primeiros anos do programa? De que maneira a dissociao
entre as polticas urbana e habitacional interfere nos resultados do
programa? Como atuam os diferentes agentes nos processos decisrios com relao a definio das reas em que os empreendimentos
sero implantados? De que maneira as condies de insero urbana
podem ser associadas segregao espacial?
Cabe realar, tambm, a articulao entre diferentes escalas como
um dos principais aspectos metodolgicos desta pesquisa, permitindo, com isso, a anlise abrangente e integrada de processos que
caracterizam a implementao do PMCMV na Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF) e suas relaes com o contexto nordestino e
estadual. Uma primeira abordagem considerou o Cear no sentido de
buscar compreender as dificuldades encontradas para a sua disseminao junto aos municpios enquadrados, comparando-o aos demais
estados. Da mesma forma, no mbito estadual buscou-se caracterizar
as condies de desenvolvimento institucional segundo os dados
disponibilizados pelo IBGE para municpios brasileiros nos anos de
2008, 2009 e 2011, antes, durante e aps o lanamento do PMCMV.
A construo de alguns indicadores na escala metropolitana
permitiu confrontar a localizao dos empreendimentos do PMCMV
entregues at 31 de dezembro de 2012 diante dos seguintes aspectos: o
reconhecimento do sistema de centralidades; a localizao dos bairros
com maior dinamismo do setor imobilirio, alm da presena de aglomerados subnormais e de conjuntos habitacionais; a identificao de
setores com maior precariedade no acesso s infraestruturas, influenciando negativamente nas condies de habitabilidade, assim como na
qualidade do entorno; o mapeamento dos setores com maior vulnerabilidade social, tendo em vista a renda da famlia e a taxa de analfabe-

222

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

tismo; a espacializao do deficit habitacional em suas diversas componentes, assim como as condies de acesso aos bens de consumo e as
necessidades de tempo para o deslocamento de casa para o trabalho.
Ainda na escala metropolitana, os empreendimentos foram espacializados quanto aos seguintes aspectos: o porte dos empreendimentos;
as situaes de isolamento ou de contiguidade; a localizao na estrutura urbana, considerando as relaes centro-periferia; as relaes de
proximidade entre os empreendimentos, promovendo a configurao
de agrupamentos na escala regional, enquanto elementos de anlise,
foram fundamentais na identificao de setores-alvo de estudos aprofundados quanto s condies de insero urbana.
Na escala municipal, buscou-se confrontar a localizao dos
empreendimentos junto ao zoneamento proposto nos planos diretores
e estrutura urbana do respectivo municpio, cuja qual foi definida
quanto s suas centralidades, localizao do setor secundrio, sistema
virio e grandes equipamentos.
Os dados quantitativos utilizados referentes aos totais de unidades
habitacionais (UH) contratadas pelos estados e municpios so provenientes de base de dados disponibilizada pela Caixa Econmica
Federal (CAIXA) e Ministrio das Cidades (MCidades). Vale destacar
que, para este captulo, foram trabalhados dois recortes temporais.
Inicialmente, foi utilizada a base de dados obtida em 2013 com os
empreendimentos contratados at dezembro de 2012. A partir desta
base, foi dado o incio pesquisa, realizando-se, assim, os estudos de
caso dos empreendimentos. Posteriormente, teve-se acesso base de
dados mais atualizada com as contrataes efetuadas at novembro de
2013. Deste modo, os dados trabalhados na escala do estado foram
atualizados para a ltima base, mas os dados referentes RMF e ao
municpio de Fortaleza permaneceram com a base de dezembro de
2012 com o objetivo de que no sassem do contexto no qual esses
estudos de caso foram realizados.
Logo, este captulo se subdivide em trs partes. Num primeiro
momento, pretende-se discutir os resultados obtidos nas escalas
regional e estadual, considerando o total de unidades por municpio
nas diferentes modalidades do PMCMV. Em seguida, analisa-se a
distribuio espacial dos empreendimentos na RMF, evidenciando-se
os problemas de insero urbana dos pequenos condomnios na fase
inicial e a mudana de porte quando passam a predominar os grandes
conjuntos nos derradeiros contratos da segunda fase. Por fim, algumas

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

223

recomendaes so apresentadas com vistas ao aprimoramento do


programa.

1. O PMCMV no cear: dificuldades na


implementao e distribuio espacial
As peculiaridades da dimenso institucional da implantao do
PMCMV no Cear ajudam a reconhecer uma srie de detalhes da
produo nacional da habitao de interesse social, bem como reiteram
as especificidades das escalas de anlise. Em especial, demonstram
a ampliao das possibilidades de entendimento a partir da articulao entre os contextos regional e local. As anlises apresentadas a
seguir tomam como base mapas e tabelas comparativas do nmero de
domiclios, do deficit habitacional e da produo do PMCMV em suas
diversas modalidade e fases.
Inicialmente, tendo o Nordeste como recorte de anlise, a questo
central estabelecida a aparente incoerncia entre o deficit habitacional
que caracteriza o Cear paralelamente ao nvel relativamente baixo
referente solicitao de projetos habitacionais pelos municpios do
estado junto ao PMCMV em sua fase inicial. A leitura surgida, a partir
desse questionamento, aponta para desvios dos objetivos declarados
pelo programa, principalmente quanto superao do deficit habitacional em vrios estados da regio, com destaque para a produo de
mercado.
Um maior detalhamento dos dados disponibilizados pela Caixa,
considerando as diversas modalidades de financiamento dos projetos,
as formas de moradia produzidas, sua distribuio espacial e as fases,
refora a indicao de um programa de grandes impactos nos maiores
centros da rede urbana nordestina, ainda que fortemente condicionado
pelos interesses dos setores locais do mercado imobilirio. No Cear,
em contraste com uma diversidade de situaes nos outros estados da
regio, denota-se o reduzido interesse na contratao de projetos no
interior, bem como a concentrao de investimentos na RMF.
As mudanas estabelecidas para a segunda fase do PMCMV
conduzem a novas anlises para o interior do estado e para a escala
metropolitana, mostrando modificaes na tendncia de concentrao, agora sob novas articulaes dos agentes envolvidos: por um
lado, entre o Governo do Estado do Cear e seus municpios em linhas

224

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de subsdios especficos, e, por outro, de agentes privados oriundos


do centro-sul do pas, focados na produo de habitao popular de
mercado em parcerias com agentes privados locais para implantao
de grandes conjuntos habitacionais em localizaes especficas. Isto
nos leva a perceber a renovao da concentrao e da segregao de
habitao em grandes conjuntos em diversos municpios.
1.1. A produo do PMCMV no Cear frente a produo do
Nordeste e ao deficit habitacional
Em suas duas primeiras fases, 28,3% (CAIXA/MCidades, 2013)
do total contratado pelo PMCMV em suas diferentes modalidades e
faixas ocorreu no Nordeste. A regio ficou atrs apenas do Sudeste,
que contratou mais de 35% do total das unidades.
Todavia, essa contratao no foi homognea entre as unidades da
federao que compem a regio. Ficou concentrada principalmente
na Bahia, com mais de 26% total contratado para o Nordeste, seguida
do Maranho, 14,41%, Pernambuco, 12,63%, e Alagoas, com 11,57%.
O Cear ficou em colocao similar do Estado da Paraba, do Piau,
do Rio Grande do Norte e do Sergipe entre aqueles que menos contrataram, todos com menos de 9% do total de unidades contratadas no
Nordeste (Tabela 8.1).
Considerando suas modalidades, verifica-se que entre os empreendimentos realizados e contratados nas Faixas 2 e 3 do PMCMV, utilizando recursos aprovados pelo FGTS, eles representam mais de 37%
do total da regio, totalizando 253.635 unidades (Tabela 8.1 e Tabela
8.2). A maior produo nestas faixas, consideradas Habitao Popular
de Mercado (HPM), se encontra na Bahia, correspondendo a mais de
22% do total a ser construdo no Nordeste com recursos do FGTS. Os
estados do Piau, Sergipe e o Cear foram os que menos contrataram
dentro das Faixas 2 e 3, considerando o total contratado na regio,
apenas 4,72, 7,2 e 9,3% respectivamente (Tabela 8.2).
Quanto produo de interesse social voltada para Faixa 1, a
Bahia novamente destaque com mais de 31% das unidades habitacionais (UHs) contratadas no Nordeste, representando, dentro desse
Estado, quase o dobro do foi produzido para as Faixas 2 e 3. Esta
relao de maior produo de habitao de interesse social (HIS)
nas regies metropolitanas e nos centros regionais com populao
acima de 50 mil habitantes em relao demanda por HPM ainda

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

225

maior no Maranho e no Piau, onde, no primeiro, teve-se mais de


3 vezes unidades contratadas pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) do que pelo Conselho Curador do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (CCFGTS), ao passo que no segundo, quase 2,5. O
Cear aponta nmeros parecidos entre essas duas modalidades, onde
mais de 27 mil UHs foram construdas pelo FAR e mais de 23 mil com
recursos do CCFGTS. Pernambuco tambm apresenta situao semelhante neste quesito.
Destaque maior deve ser dado para os casos da Paraba, do Rio
Grande do Norte e de Sergipe, onde a maior produo se deu para
as Faixas 2 e 3 em relao Faixa 1. No primeiro e no segundo, a
produo com recursos do CCFGTS representa mais que o dobro
que aquela realizada atravs de contratos com recursos do FAR; em
Sergipe, a relao ainda maior, onde para cada seis UHs construdas
para as Faixas 2 e 3, apenas uma se destina para famlias de baixa
renda reconhecida como Faixa 1.
Tabela 8.1. Total de unidades habitacionais contratadas pelo PMCMV
no Nordeste por modalidade
UFs

Total Geral

CCFGTS

Entidades

FAR

Oferta Pblica

Rural

AL

77.896

32.620

75

42.254

2.799

148

BA

178.453

56.586

780

105.779

13.582

1.726

CE

59.849

23.591

27.661

8.268

329

MA

96.968

19.895

606

66.373

6.452

3.642

PB

49.701

29.074

165

11.589

7.961

912

PE

85.040

35.465

1.948

42.879

3.547

1.201

PI

49.030

11.969

375

25.654

7.833

3.199

RN

48.623

26.171

12.934

8.773

745

SE

27.579

18.264

2.852

3.674

2.789

Total NE

673.139

253.635

3.949

337.975

62.889

14.691

Fonte: CAIXA/MCidades (2013). Dados referentes at a data de novembro de 2013 (Base de dados PMCMV).
Elaborao Lehab.

Chama ateno o baixo ndice de produo habitacional, considerando as modalidades Rural e Entidades, vinculadas s demandas
sociais organizadas (ver Tabela 8.1). No perodo de cinco anos para o
qual os dados foram analisados, menos de 4.000 unidades habitacionais foram contratadas no Nordeste atravs da modalidade Entidades.

226

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Alm disso, estados como Cear, Rio Grande do Norte e Sergipe no


tiveram nenhum projeto aprovado, refletindo o quadro de estagnao
e, mesmo, de decadncia dos articuladores que atuam junto aos movimentos sociais urbanos3.
Tabela 8.2. Porcentagem de UH contratadas por modalidade do PMCMV frente ao total
contratado no Nordeste e ao total de cada unidade da federao

% Rural

% Oferta
Pblica

%FAR

% Entidades

RELATIVO AO TOTAL DE UH
CONTRATADS NA UF PARA TODAS
AS MODALIDADES
% CC FGTS

% Rural

% Oferta
Pblica

% FAR

% Entidades

% CC FGTS

% Total

UFs.

RELATIVO AO TOTAL DE UH CONTRATADAS NA


MODALIDADE PARA TODO O NE

AL

11,57

12,86

1,90

12,50

4,45

1,01

41,88

0,10

54,24

3,59

0,19

BA

26,51

22,31

19,75

31,30

21,60

11,75

31,71

0,44

59,28

7,61

0,97

CE

8,89

9,30

0,00

8,18

13,15

2,24

39,42

0,00

46,22

13,81

0,55

MA

14,41

7,84

15,35

19,64

10,26

24,79

20,52

0,62

68,45

6,65

3,76

PB

7,38

11,46

4,18

3,43

12,66

6,21

58,50

0,33

23,32

16,02

1,83

PE

12,63

13,98

49,33

12,69

5,64

8,18

41,70

2,29

50,42

4,17

1,41

PI

7,28

4,72

9,50

7,59

12,46

21,78

24,41

0,76

52,32

15,98

6,52

RN

7,22

10,32

0,00

3,83

13,95

5,07

53,82

0,00

26,60

18,04

1,53

SE

4,10

7,20

0,00

0,84

5,84

18,98

66,22

0,00

10,34

13,32

10,11

Total NE

100,0

100,0

100,00

100,0

100,00

100,0

37,68

0,59

50,21

9,34

2,18

Fonte: CAIXA/MCidades (2013). Dados referentes at a data de novembro de 2013 (Base de dados PMCMV).
Elaborao Lehab.

No caso da produo habitacional no meio rural, os nmeros


tambm no so promissores. Em 2010, a Fundao Joo Pinheiro
apontava para toda a regio um deficit habitacional de mais de 579 mil
unidades, considerando a zona rural. Frente a esses nmeros, foram
contratadas menos de 15 mil unidades desta modalidade, intensificando a baixa ateno dada ao rural nas polticas e programas pblicos
frente aos grandes polos.
Por outro lado, a modalidade denominada Oferta Pblica de
Recursos apresenta bastante capilaridade junto aos municpios para os
quais foi criada, mediante a contratao de pequenos projetos de 30
3
O Cear teve o primeiro empreendimento contratado pela modalidade Entidades apenas em
2015.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

227

unidades para municpios com populao menor que 20 mil pessoas,


ou at 60 unidades para municpios com populao entre 20 e 50
mil habitantes. Todavia, em termos absolutos, os nmeros so pouco
significativos, correspondendo a quase 63 mil unidades para todo o
Nordeste.
Observando que o PMCMV foi concebido tambm com o intuito
de solucionar o problema do deficit habitacional, cabe aqui analisar
os avanos obtidos pelo mesmo, considerando que estamos diante da
regio mais deficitria. Detentora em 2010 de um deficit habitacional
de 2.111.517 (FJP, 2013), correspondente a mais de 30% do deficit
nacional4, a regio contratou para a Faixa 1 incluindo FAR, Oferta
Pblica, Entidades e Rural , at 2013, 419.504 UHs, significando mais
de 40% dos contratos nacionais desta faixa.
O deficit habitacional em nmeros absolutos mais representativo
nos estados mais populosos (Bahia, Maranho, Pernambuco e Cear
521.374, 451.715, 302.377, 276.284 respectivamente), e, em termos
relativos, naqueles tidos como mais precrios e com piores ndices de
desenvolvimento humano (Maranho, Piau e Alagoas 27,3%, 15,2%,
14,6%, respectivamente).
O total de unidades contratadas dentro da modalidade Faixa
1, at novembro de 2013, representa menos de 20% do total de
unidades computadas como deficit na regio. Se considerarmos a
modalidade rural, a situao bem inferior, equiparando-se apenas
a 2,54% do total do deficit rural do Nordeste. Em termos absolutos,
a Bahia foi o Estado que mais contratou UHs nas diferentes modalidades. Todavia, em termos relativos, o Estado de Alagoas foi o
que mais contratou, totalizando cerca de 36% do seu deficit, considerando as unidades da Faixa 1. Neste aspecto, a Bahia atingiu
mais de 23%.
Sergipe, no obstante sua baixa produo, foi o que mais avanou
em termos de contratao de UHs atravs do PMCMV relativo ao deficit
rural do estado, contratando o equivalente a mais de 17% (Tabela 8.3;
Tabela 8.4). No caso do Cear, conforme a Tabela 8.4, a produo
voltada para a Faixa 1 corresponde a 13,12% do deficit habitacional do
Estado, e, na modalidade rural, a apenas 0,6% do deficit rural, ficando
abaixo da mdia dos outros municpios.

O deficit habitacional absoluto em 2010 era de 6.940.691 (FJP, 2013).

228

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Tabela 8.3. Deficit habitacional total e relativo ao total de domiclios particulares permanentes por situao de domiclio 2010
UFs

TOTAL
TOTAL

RELATIVO (%)

URBANO

RURAL

TOTAL

URBANO

RURAL

AL

124.063

100.434

23.628

14,6

15,7

11,5

BA

521.374

388.870

132.503

12,7

12,8

12,5

CE

276.284

221.099

55.186

11,7

12,2

9,9

MA

451.715

226.847

224.868

27,3

21,1

38,8

PB

120.741

101.214

19.527

11,2

12,2

7,8

PE

302.377

264.026

38.350

11,9

12,6

8,4

PI

129.038

78.098

50.940

15,2

13,7

18,2

RN

111.538

93.483

18.055

12,4

13,1

9,6

SE

74.387

58.112

16.275

12,5

13,1

10,9

Total NE

2.111.517

1.532.184

579.333

14,1

13,7

15,6

Fonte: Fundao Joo Pinheiro (2013) / IBGE: Censo demogrfico (2010).

Tabela 8.4. Total de unidades habitacionais contratadas pelo PMCMV


frente ao total de domiclios e ao deficit habitacional
UH PMCMV CONTRATADAS RELATIVO AO
TOTAL DE DOMICLIOS DA UF

UH PMCMV CONTRATADAS RELATIVO


AO TOTAL DO DFICIT DA UF

UF

PMCMV (%)

FAIXA 1 (%)

FAIXA 1 (%)*

RURAL (%)**

AL

9,15

5,32

36,49

0,63

BA

4,32

2,95

23,37

1,30

CE

2,51

1,52

13,12

0,60

MA

5,84

4,64

17,06

1,62

PB

4,56

1,89

17,08

4,67

PE

3,30

1,93

16,40

3,13

PI

5,75

4,35

28,72

6,28

RN

5,36

2,48

20,13

4,13

SE

4,63

1,56

12,52

17,14

Total

4,48

2,79

19,87

2,54

Fonte: Fundao Joo Pinheiro (2013) / IBGE: Censo demogrfico (2010); CAIXA/Mcidades (2013).
*Faixa 1 corresponde s modalidades FAR, Rural, Oferta pblica e Entidades. Sendo estas modalidades correspondentes as famlias inscritas no programa com renda de 0 a 3 (trs) salrios-mnimos (SM) aproximadamente, e
considerando que o deficit habitacional composto, aproximadamente, 80% de famlias de 0 a 3 SM, decidiu-se
fazer o estudo comparativo com esta faixa do programa.
**Corresponde a produo da modalidade rural do programa relativo ao deficit rural calculado pela Fundao
Joo Pinheiro.

Assim, levando em considerao que o PMCMV tinha como meta


a reduo do deficit habitacional, que girava em torno de 6,9 milhes
de unidades habitacionais (FJP, 2013) quando de seu lanamento,

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

229

predominantemente concentrado na faixa denominada de interesse


social, o quadro acima revela que o programa no tem sido exitoso na
maioria dos estados do Nordeste.
Sem sombra de dvidas, a baixa insero dos municpios se deve
a questes maiores como a que relaciona o quadro de agentes envolvidos e a forma como os arranjos institucionais se encontram. Assim
como tambm se deve concentrao fundiria e precariedade das
infraestruturas urbanas. Todavia, como os estados que compem esta
regio apresentam situaes urbansticas similares, a adoo de estratgias diferenciadas, considerando as condies institucionais, pode ser
apontada como motivo para as discrepncias reconhecidas na regio.
Vale destacar que a contratao na Faixa 1 no significa necessariamente uma equivalente reduo do deficit. Dentre os motivos,
destacam-se o fato de que existem famlias beneficiadas dentro da
Faixa 1 que esto fora do perfil destinado a esta faixa, e nem sempre
sendo contadas na estimativa do deficit; paralelamente produo do
PMCMV, existe o crescimento vegetativo e o aumento na necessidade
de novas UHs; muitas unidades, principalmente nos municpios de
maior porte, tm sido utilizadas para abrigar famlias removidas de
outras reas devido a obras de infraestrutura e mobilidade urbana;
nem todas as unidades contratadas foram construdas; e, por ltimo,
pode ser mencionado tambm que a produo habitacional s vezes
concentradas em determinados municpios tem atrado populaes de
municpios menores e de reas rurais.
1.2. Intervenes governamentais para disseminao do PMCMV
no estado do Cear
Retomando a questo central j estabelecida, a saber, que o
Estado do Cear tem enfrentado dificuldades na disseminao do
programa, considerando os centros regionais e os demais municpios,
tecemos algumas anlises com base nos dados do PMCMV para os
municpios cearenses que, a princpio, estariam enquadrados para
realizar contratos nas modalidades atendidas com recursos do FAR,
ou mesmo, com recursos aprovados pelo CCFGTS.
Na primeira fase, apenas 11 dos 42 municpios enquadrados
incluindo-se aqui tanto os metropolitanos como aqueles com populao acima de 50 mil habitantes conseguiram obter xito na contratao. Isto levou o governo estadual, atravs da Secretaria das Cidades,

230

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

a estabelecer algumas medidas administrativas, considerando o deficit


estadual, a disponibilidade de recursos e a representatividade poltica
que as obras trazidas pelo PMCMV poderiam trazer. Vale lembrar
que o governador eleito em 2015 foi Secretrio das Cidades da gesto
anterior, e tinha todo o interesse na contratao de novos empreendimentos pelo interior do Cear (Tabela 8.5).
A tabela seguinte aponta que o Estado do Cear obteve o segundo
pior ndice do Nordeste em termos de municpios enquadrados com
empreendimentos contratados na primeira fase do PMCMV. Diferentemente, estados como Alagoas, Bahia, Pernambuco, Piau e Sergipe
tiveram quase todos os seus municpios atendidos.
Dentre os fatores causais levantados junto aos agentes envolvidos, podem ser mencionados: as ms condies de infraestrutura
urbana nos municpios, impedindo a aprovao dos contratos junto
Caixa Econmica Federal (CAIXA); o desinteresse do setor da construo civil local dadas as dificuldades encontradas na realizao dos
projetos mesmo na RMF; as condies precrias da mo de obra local;
a indisponibilidade dos municpios na concesso de terras para HIS,
ainda que a grande maioria tenha revisto seus planos, considerando o
Estatuto da Cidade.
Tabela 8.5. PMCMV (1a fase): Nordeste Estados, Municpios atendidos e enquadrados
UF

AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI
RN
SE
Total

Total de
Municpios

Municpios com
pop. > 50mil

Municpios
Enquadrados

Municpios
Atendidos

ABS.

(%)

ABS.

(%)

ABS.

(%)

ABS.

(%)

102
417
184
217
223
185
224
167
75
1794

5,70
23,20
10,30
12,10
12,40
10,30
12,50
9,30
4,20
100

8
43
33
22
10
35
5
8
6
170

4,70
25,30
19,40
12,90
5,90
20,60
2,90
4,70
3,50
100

18
56
42
32
20
48
16
14
7
253

7,10
22,10
16,60
12,60
7,90
19,00
6,30
5,50
2,80
100,00

19
49
11
22
3
49
31
10
6
200

9,50
24,50
5,50
11,00
1,50
24,50
15,50
5,00
3,00
100

Atendidos X
enquadrados
1,1
0,9
0,3
0,7
0,2
1
1,9
0,7
0,9

Fonte: Mistrio das Cidades e Caixa Econmica Federal do Cear.

Por meio de entrevista, o Coordenador de Habitao da Secretaria das Cidades-CE apontou, dentre outras medidas adotadas para
aumentar a adeso ao programa a criao de comit para que os
agentes envolvidos viessem ao reajuste de suas demandas quanto

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

231

s infraestruturas e s necessidades por terrenos; e a motivao do


setor da construo civil a empreender esforos para abrir frentes de
trabalho nestes municpios atravs da complementao de recursos
da ordem de R$ 8.000,00 por unidade, creditado pelo governo como
contrapartida para os novos contratos.
Todavia, apesar dos esforos governamentais, ao final da segunda
fase, apenas 16 municpios conseguiram aprovao de contratos com
recursos do FAR, sendo que alguns desses novos integrantes eram da
RMF. Destaque para o municpio de Eusbio, onde o nico empreendimento contratado era para a Faixa 2 com recursos do FGTS, confirmando a opo dos gestores deste municpio para que o mesmo fosse
destinado para investimentos do mercado imobilirio formal.
Atravs de trabalhos de campo realizados nos municpios do
interior, verificou-se em conversas com os gestores locais que estaria
em curso a contratao de novos empreendimentos da Faixa 1 do
PMCMV para alguns daqueles considerados enquadrados, confirmando notcias veiculadas na mdia.
Algumas caractersticas comuns aos possveis contratos nestes
municpios podem ser apontadas: o porte do empreendimento na
ordem de 500 unidades; a localizao periurbana, via de regra diametralmente oposta s frentes de expanso do mercado imobilirio e
dos empreendimentos das Faixas 2 e 3; a sinalizao de uma segunda
etapa do empreendimento no curto prazo; a realizao por empresa
com experincia neste ramo de servio, tendo Fortaleza como sede;
a proximidade do empreendimento do PMCMV em relao ao setor
industrial; a unicidade tipolgica do projeto e a adoo de casa trrea
unifamiliar como tipo habitacional.
O exemplo obtido com o Municpio de Russas emblemtico, considerando a localizao de conjunto habitacional com 500
unidades em terreno vizinho indstria de calados Dakota, numa
das sadas da cidade. Apesar de amplos terrenos vazios nos interstcios entre a periferia e os bairros intermedirios e pericentrais, a
opo desta localizao desencadeia problemas de insero urbana
para o futuro prximo. Situao semelhante pode ser visualizada
no municpio de Iguatu, numa outra macrorregio estadual, onde
um empreendimento similar ser construdo nas proximidades
de planta industrial da mesma empresa. Por sua vez, no mesmo
municpio tem-se a construo de alguns empreendimentos atravs
do PMCMV para as Faixas 2 e 3 em terrenos de pequeno porte,

232

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

atendendo demanda com maior capacidade de pagamento em


terrenos melhor localizados5.
Figura 8.1. Municpios enquadrados e a difuso do PMCMV Faixas 2 e 3.

Fonte: CAIXA/Mcidades (2013); IBGE (2010). Elaborao LEHAB/ Silva (2013).

Disto, observa-se que mesmo para um centro regional com populao de 30 mil habitantes na zona urbana, ao desconsiderar os instrumentos da poltica urbana, o programa pode favorecer a especulao
imobiliria e a segregao residencial.
Situaes como estas acima descritas indicam a necessidade de
uma abordagem intersetorial na implementao deste programa,
considerando que o porte dos empreendimentos deve estar condicionado implantao de equipamentos sociais, s boas condies de
circulao e dos meios de transporte, assim como acessibilidade s
redes de abastecimento de gua e de saneamento.
Ao atender s presses pela construo de empreendimentos
5
Podemos ainda citar a mesma situao em municpios de diferentes tamanhos demogrficos
e condies institucionais, como Quixerambim (71.887 em 2010) e Sobral (188.233 em 2010),
onde se evidencia a implantao de conjuntos habitacionais do PMCMV perifricos e bem
distantes da malha urbana consolidada.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

233

maiores e concentrados num s terreno, ao priorizar o baixo custo do


terreno como critrio para a sua compra, tem-se como consequncia
o crescimento desordenado e disperso. Com isso, favorecem-se os
proprietrios de terras em setores intermedirios entre o centro e a
periferia, cujas glebas vazias passam a ser valorizadas em detrimento
da perda de qualidade de vida dos futuros moradores e mesmo do
abandono destas unidades pela ausncia de cidade no seu entorno.
Disto resulta uma srie de dificuldades na implantao de
empreendimentos habitacionais de interesse social (Faixa 1), evidenciando problemas associados dissociao entre as polticas urbana
e habitacional, assim como a ineficcia dos instrumentos at aqui
elaborados como os planos diretores municipais e os planos locais de
habitao, que se mostram insuficientes para garantir o acesso terra
urbanizada para as demandas populares.

2. O PMCMV Na Regio Metropolitana De Fortaleza


Levando em considerao a maior concentrao do PMCMV na
Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF), os estudos referentes aos
resultados deste programa merecem ser aprofundados nesta escala,
considerando seus impactos na metrpole. Nesta segunda parte do
capitulo, pretende-se inicialmente apresentar alguns elementos sobre
a estruturao da RMF, assinalando algumas caractersticas espaciais
das suas atividades produtivas e das diferentes formas de moradia.
Em seguida, busca-se analisar os resultados do PMCMV na RMF, apresentando sua distribuio segundo os diferentes municpios metropolitanos, considerando as distintas faixas do programa. Complementa
esta parte um estudo sobre o quadro de agentes envolvidos em seus
papis e interesses, assim como os resultados decorrentes de sua localizao, verificando-se os vnculos entre as condies de insero urbana
e a segregao residencial.
2.1. Como se deu a estruturao da Regio Metropolitana de
Fortaleza?
A RMF corresponde quinta maior aglomerao urbana do Brasil
em termos de contingente demogrfico, totalizando, segundo censo
demogrfico do IBGE de 2010, mais de 3,6 milhes de habitantes.
Considerando o Estado do Cear, a RMF abriga mais de 40% da popu-

234

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

lao do Estado, resultado de sua condio como ponto de convergncia histrico de fluxos migratrios estaduais, sendo gradualmente
fortalecida por conta da concentrao de investimentos em infraestruturas e da implantao de servios.
Quando observada em seu papel na rede urbana cearense, a
RMF centraliza uma rede urbana estadual macroceflica, revelando
a distribuio espacial desequilibrada da urbanizao no Estado,
confrontando-se com poucas cidades mdias e com alguns centros
regionais. Para alm das disparidades demogrficas, verificam-se
iniquidades nas condies de acesso s infraestruturas e limitaes nas
condies de desenvolvimento institucional, especialmente quando se
trata da capacidade do poder local na formulao de polticas pblicas,
na captao de recursos e na gesto de projetos.
Composta por 15 municpios, a RMF rene mais de 70% da sua
populao na capital. A representatividade desta concentrao demogrfica ganha ainda maior importncia se for considerada a ampla
superfcie metropolitana frente ao denso e conurbado espao intraurbano que rene Fortaleza e alguns municpios fronteirios. Disto
decorre a importncia em compreender o processo de estruturao
da metrpole a partir das alteraes ocorridas na distribuio espacial
das suas atividades produtivas, assim como das diferentes formas de
produo habitacional.
As atividades industriais, outrora concentradas em algumas reas
prximas s ferrovias e ao porto do Mucuripe, passaram por intensas
mudanas locacionais vinculadas ao processo de restruturao produtiva e consolidao de distritos e corredores industriais situados nos
municpios perifricos da RMF. Destaque para o Distrito Industrial de
Fortaleza, localizado no vizinho municpio de Maracana (a sul e ao
sudoeste da Capital) e o eixo industrial que emerge ao longo da BR 116,
atravessando os municpios de Horizonte e Pacajus (direo sudeste).
Para estes municpios, deslocaram-se empresas do setor secundrio
situadas em Fortaleza, assim como algumas indstrias que migraram
de estados das regies Sudeste e Sul do pas para o Cear graas aos
incentivos fiscais fornecidos pelo governo estadual. Os deslocamentos
de indstrias de Fortaleza para os municpios vizinhos acabam por
disponibilizar grandes reas para empreendimentos comerciais e residenciais, especialmente por sua localizao prxima s centralidades e
s facilidades de transportes.
A distribuio espacial do setor tercirio reflete uma centrali-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

235

dade descontnua e articulada, mas tambm interfere profundamente


na estrutura da RMF. Este sistema de espaos pode ser subdividido
segundo duas caractersticas principais: primeiro, sob a forma de eixos
que se dirigem do centro para as periferias diminuindo progressivamente sua intensidade de ocupao; segundo, sob a forma de ns
onde se concentram comrcio e servios, realando alguns subcentros
localizados em bairros intermedirios entre o Centro e a periferia de
Fortaleza e nos municpios conurbados capital.
Chama ateno que esta conformao da centralidade metropolitana interfira diretamente na valorizao imobiliria de seus espaos,
manifestando-se nas ltimas dcadas atravs de algumas dinmicas:
primeiro constituiu-se um eixo para o sudeste onde os empreendimentos imobilirios para famlias de maior renda deram continuidade
s reas de maior verticalizao, conformando eixo de segregao
diametralmente oposto ao eixo sudoeste, que concentrou aes das
polticas habitacionais de interesse social (PEQUENO, 2002); segundo,
emergem ncleos que concentram empreendimentos imobilirios em
bairros intermedirios e nos subcentros favorecidos com obras de
mobilidade urbana (RUFINO, 2012).
Com relao produo habitacional de interesse social, Fortaleza teve o seu processo de metropolizao vinculado implantao
de grandes conjuntos produzidos atravs de polticas pblicas com
recursos do Banco Nacional de Habitao (BNH) e operacionalizados pela Companhia Estadual de Habitao (COHAB-CE), nos anos
1970 e 1980. Situados predominantemente em Fortaleza, Maracana
e Caucaia, estes empreendimentos podem ser associados a algumas
dinmicas espaciais: a expanso industrial pretendida pelo estado; a
induo do processo de conurbao entre a capital e os municpios
vizinhos; a presena de enormes glebas vazias desprovidas de infraestrutura; o deslocamento de demandas oriundas de bairros pericentrais para a periferia indicando em ampla escala a segregao dos mais
pobres nas franjas periurbanas.
Incapaz de atender s demandas sociais, a proviso habitacional
pblica disputa o protagonismo da produo de interesse social com
o processo de favelizao no atendimento s demandas das famlias de
baixa renda, ampliando-se o nmero de reas de ocupao, agravandose, ainda, a precariedade habitacional e acirrando-se, tambm, as
desigualdades socioespaciais. Anteriormente concentrada na capital,
a irregularidade fundiria avanou junto aos municpios vizinhos,

236

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

desconcentrando o problema. Censos de favelas revelam que em 1973,


Fortaleza tinha 81 favelas por 35 mil famlias. Em 1991, esses nmeros
passam para 314 assentamentos precrios, os quais abrigavam 108 mil
famlias. O recente levantamento de 2012 contabilizou 619 favelas,
onde vivem aproximadamente 177 mil famlias.6
Vale lembrar que desde a extino do BNH, a produo habitacional pelo Estado apresentou sensvel queda. Nos anos 1990, a implantao de pequenos conjuntos associados a projetos de urbanizao
de favelas tornou-se a regra. Essa fase possui, dentre outras marcas:
a reduo do papel do governo estadual na produo habitacional;
a chegada das ONGs como articuladoras dos movimentos sociais; a
delegao de responsabilidades ao municpio desde a Constituio
Federal de 1988, o qual no apresentava condies estruturais condizentes com o seu novo papel.
S em meados dos anos 2000 passou-se a se apresentar diversidade e multiorientao na produo habitacional de interesse social.
Justamente nesta dcada foi criada a Fundao de Habitao Popular
(Habitafor), a qual passou a utilizar recursos oriundos de vrios
programas do Ministrio das Cidades, abrindo diversas frentes de
interveno. Apesar das tentativas de formulao de poltica habitacional, assim como de realizao de processos de planejamento,
os projetos que vieram a ser implementados no seguiram critrios
de escolha das reas de interveno, muito menos fizeram uso dos
instrumentos da poltica urbana na definio das reas de reassentamento.
Merece ser destacada, neste perodo, a concentrao de esforos
e recursos para intervenes em reas de risco para a urbanizao de
favelas vinculadas a projetos de mobilidade urbana e para a proviso
habitacional. Da mesma forma, chama ateno a adoo de diferentes
estratgias na escolha de reas para o reassentamento das famlias
removidas: para uns, vazios urbanos prximos s centralidades, para
outros, a periferia distante. A Figura 8.2 apresenta a localizao dos
conjuntos que antecedem o PMCMV, os quais se concentram ao oeste
e ao sudoeste da RMF.

6
Informaes obtidas junto aos censos especficos para favelas realizados pela Fundao de
Servio Social em 1973, pela COHAB-Ce, em 1991, e pela Fundao Habitafor, em 2012.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

237

Figura 8.2. Habitao de interesse social anterior ao PMCMV na RMF.

Fonte: Arago (2010); IBGE (2010); Mximo (2012); Geometrpoles. Elaborao Lehab / Rosa (2014)

2.2. Como se deu a distribuio do PMCMV na RMF?


Desde o lanamento do PMCMV em 2009, observa-se um
quadro de mudanas reorientando a produo habitacional, a ser
discutida em trechos posteriores deste texto. Sobre o universo desta
pesquisa, a Tabela 8.6 apresenta alguns dados do PMCMV quanto
ao total de empreendimentos e de unidades habitacionais (UHs) por
municpio segundo as diferentes faixas de renda contratados at 31
de dezembro de 2012 e sua representatividade no total de domiclios
dos municpios.
O total de 29.859 UHs da RMF corresponde a quase dois teros
do total contratado para o Cear, includos os contratos na modalidade Oferta Pblica de Recursos, que atingiu quase a totalidade dos
142 municpios com populao menor que 50 mil habitantes. Entretanto, estas moradias correspondem a menos de 3% do total de domiclios da RMF, reduzindo, num primeiro momento, o seu impacto na
estruturao da metrpole. Por outro lado, verifica-se que o programa
refora a concentrao da produo habitacional na capital e nos

238

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

municpios de Caucaia e Maracana, onde grande parte dos conjuntos


do perodo BNH/Cohab foi construda. Juntos, esses trs municpios
abrigam mais de 83% do total de UHs distribudas em 114 empreendimentos, dos quais 43 esto na Faixa 1, indicando impactos futuros na
estruturao da RMF. A grande quantidade de empreendimentos de
menor porte nas Faixas 2 e 3, dado o pequeno porte dos condomnios,
indica a disperso do programa nos seus primeiros anos.
Em Fortaleza, o total de 16.746 UHs representa mais de um
tero do total contratado para todo o estado do Cear. Todavia,
corresponde a apenas cerca de 2,3% do total de domiclios da
capital. Destes, 8.672 unidades encontram-se na Faixa 1, indicando
que apenas pouco mais da metade da produo habitacional do
PMCMV se destinou demanda de interesse social. Ainda em Fortaleza, vale ressaltar que 5.536 UHs contratadas tomam parte de um
nico empreendimento denominado Residencial Cidade Jardim,
o qual inaugura a retomada da produo de grandes conjuntos
na RMF.
Tabela 8.6. Total de empreendimentos e UHs contratadas pelo PMCMV (2009 a 2012) na RMF
Municpio

Total
emp.

Emp
Fx.1

Total
UHs

UHs
Fx.1

UHs
Fx.2

UHs
Fx.3

Aquiraz

296

296

0,99

19.671

1,50

Cascavel

160

160

0,54

18.793

0,85

Caucaia

28

21

6.184

5.656

496

32

20,71

89.175

6,93

Chorozinho

312

312

1,04

5.459

5,72

Eusbio

74

74

Fortaleza

77

20

16.746

8.672

Horizonte

991

936

5.111 2.963

% total Total dom. UHs PMCMV


UHs RMF
2010
/dom. 2010

0,25

12.711

0,58

56,08

710.066

2,36

55

3,32

6.398

0,00

Itaitinga

176

176

0,59

15.676

6,32

Maracana

1.968

1.712

256

6,59

9.297

1,89

Maranguape

640

640

2,14

57.890

3,40

Pacajus

1.180

1.180

3,95

28.984

2,21

Pacatuba

1.132

396

736

3,79

17.587

6,71

Guaiba

18.713

6,05

Pindoretama

5.341

0,00

So Gonalo

12.011

0,00

Total RMF

139

68

100

1.027.772

0,03

29.859 20.210 6.654 2.995

Fonte: CAIXA/Mcidades (2013). Dados referentes at a data de dezembro de 2012. Elaborao Lehab (2013).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

239

A Figura 8.3 apresenta o conjunto de empreendimentos do


PMCMV abordados nesta pesquisa, cujo recorte espacial engloba
Fortaleza e os municpios a ela conurbados, diferenciando-os quanto
s trs faixas de renda. Essa figura tambm evidencia alguns aspectos
quanto sua localizao, sem fazer referncia ao porte dos mesmos no
que se refere ao nmero de unidades habitacionais, correspondendo
cada ponto a um contrato. visvel a concentrao de condomnios das
Faixas 2 e 3 em Fortaleza, em sua maior parte nos bairros pericentrais
e intermedirios, entre o Centro e a periferia, enquanto os da Faixa 1
mostram-se perifricos e predominantes nos municpios conurbados
capital. Alm disso, observa-se que os empreendimentos da Faixa 1
mostram-se concentrados na poro oeste da RMF, ao contrrio das
Faixas 2 e 3, que se posicionam ao leste
Figura 8.3. Localizao dos empreendimentos do PMCMV (contratos) na RMF por faixa de renda

Fonte: CAIXA (2012); IBGE (2010); Geometrpoles. Elaborao LEHAB/Rosa (2013).

Sua distribuio espacial indica a presena, na fase inicial, de


condomnios isolados, refletindo a limitao imposta pelas normativas
do programa que restringiam os contratos a menos de 500 unidades,
quando alguns resduos de terra urbana no construda ainda foram

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

aproveitados. Todavia, em muitos casos observa-se a presena de condomnios justapostos, especialmente na periferia, onde os terrenos eram
menos valorizados e com reas maiores. No caso, a contiguidade se
coloca como estratgia de reduo dos custos e aumento do lucro por
parte dos construtores. Todavia, desde a segunda fase do PMCMV, os
novos contratos passam a contemplar empreendimentos que chegam a
superar um total de 5.000 UHs, reproduzindo problemas do passado e
reforando ainda mais o problema da segregao residencial abordado
neste captulo.
2.3. Como se comportam os agentes envolvidos na produo do
PMCMV?
Considerando os agentes vinculados ao Estado, verificam-se
amplas diferenas entre as distintas esferas de governo no que se
refere ao reconhecimento de seus papis, revelando visveis contradies. Num extremo, h disputas e conflitos com vistas ao poder decisrio comprometendo o andamento do programa; no outro, algumas
parcerias so formadas de modo a facilitar a contratao de novos
projetos, especialmente voltados para reassentamentos de famlias
cuja remoo est associada s obras de mobilidade urbana.
Na esfera federal de governo, observa-se o amplo predomnio dos
agentes financeiros como a Caixa Econmica Federal e o Banco do
Brasil no comando do PMCMV por conta de sua maior capilaridade
nos estados e de sua funo como instituio que aprova e fiscaliza
os projetos. Por sua vez, o Ministrio das Cidades s consegue maior
destaque quando da contratao de grandes empreendimentos, em
especial aqueles que atendem a famlias removidas por obras de mobilidade urbana e de situaes de risco.
Desde ento, observa-se a expanso do PMCMV junto a estes
centros mediante a contratao de empreendimentos de maior porte,
indicando o efeito positivo das presses promovidas pelos construtores. Todavia, a falta de infraestrutura urbana e as condies de desenvolvimento institucional destes municpios remanescem, trazendo
preocupaes quanto localizao destes conjuntos. A dissociao
entre as polticas urbana e habitacional, ou mesmo a sua inexistncia,
tornam esta expanso do programa ainda mais alarmante, reiterandose o predomnio da produo da moradia sobre o processo de planejamento.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

241

Vale destacar que as prefeituras municipais pouco tm infludo


nos processos decisrios, dado que o PMCMV teve como objetivo
maior a dinamizao da economia mediante a produo habitacional.
Para os casos estudados, constata-se que a atuao do poder local se
restringe indicao das demandas, complementao de critrios e
realizao de trabalho social, fazendo-nos lembrar da poca em que
a questo habitacional se restringia Fundao de Servio Social.
Em funo da exacerbao da forma condomnio horizontal
adotada para os empreendimentos do PMCMV na RMF, seria fundamental a realizao de trabalho social junto aos moradores, especialmente para discutir as normas impostas pelos agentes operadores no
uso dos espaos. Todavia, na ausncia desse tipo de trabalho, alguns
pontos tm gerado controvrsias como a necessidade de pagamento
de taxas condominiais vinculadas a servios pblicos, agora delegados
aos moradores. Por vezes, essas taxas superam o custo da prestao da
moradia. Resta, assim, para o sndico morador do conjunto, a rdua
tarefa do convencimento.
Em muitos casos sob a responsabilidade do municpio, o trabalho
social a ser realizado antes, durante e depois parece se restringir
apresentao do imvel aos moradores, os quais tomam conhecimento
sobre as convenes de condomnio exigidas pelos financiadores.
Longe de ser um trabalho participativo, a simples informao sobre
as regras e obrigaes findam por levar ao descrdito a organizao
social naquela nova forma apresentada comunidade.
Referente poltica urbana, muito baixa a efetividade da legislao urbanstica na definio das reas para os PMCMV, no havendo
o uso dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Reitera-se a falta de
interao entre as polticas urbana e habitacional, quando se contrapem os planos diretores municipais e os planos habitacionais de interesse social. Pior ainda a situao dos municpios metropolitanos,
onde na ausncia de articulao entre os planos diretores municipais,
antev-se o surgimento de problemas na implantao de conjuntos
perifricos situados em reas limtrofes, evidenciando a necessidade
de planos de expanso urbana e habitacional metropolitano.
No caso de Fortaleza, as reas escolhidas para a construo
dos empreendimentos nas primeiras fases, em especial na segunda,
correspondem quelas menos recomendadas pelo plano dada a falta
de infraestrutura urbana e de equipamentos, sendo inclusive denominadas como de requalificao urbana e de ocupao restrita pelo

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

plano diretor do municpio. Em Caucaia, percebe-se que o tamanho


mnimo do lote definido pelo plano diretor foi desconsiderado, assim
como a construo de condomnios em reas ambientalmente vulnerveis.
No que se refere ao setor da construo civil e s empresas do
setor imobilirio, no incio do PMCMV observa-se a permanncia de
algumas empresas que haviam sido responsveis por obras no mbito
do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), produzindo para
diferentes faixas e utilizando tipologias semelhantes.
Mantiveram-se, assim, os apartamentos agrupados em oito
unidades em blocos de dois pavimentos. A adoo da forma condomnio permite maior intensidade no uso do solo. Todavia, esses
empreendimentos, quando de maior porte e contguos uns aos outros,
levam fragmentao socioespacial, causando impactos negativos nas
relaes sociais e mantendo famlias entremuros.
A contraposio entre as empresas locais e as grandes empresas
nacionais se destaca no cenrio da produo habitacional da RMF
nestes ltimos cinco anos, ocorrendo variaes ao longo do tempo.
Nos primeiros anos, quando os empreendimentos eram limitados
a 500 unidades por contrato, as construtoras reunidas em torno do
SINDUSCON-CE adotaram um projeto nico para a Faixa 1. Por sua
vez, as empresas maiores que migraram para a RMF lanaram condomnios quase que em sua totalidade para as Faixas 2 e 3, trazendo em
sua bagagem um pacote de gerenciamento atrelado verticalizao de
baixa altura e alta densidade, com edifcios com trreo mais trs ou
quatro pavimentos.
Chama ateno que a chegada das empresas do centro-sul do
Brasil motivou as empresas locais, at ento habituadas produo
imobiliria para famlias com maior poder aquisitivo, a aderirem ao
PMCMV. Todavia, essas famlias desistem rapidamente desta empreitada, alegando, dentre outros motivos: o lucro reduzido, a morosidade
da liberao dos recursos dada a burocracia excessiva dos financiadores, o aumento do valor da terra, e mesmo a percepo de marketing
negativo por estarem produzindo habitao para classe mdia baixa.
Outro aspecto a ser considerado referente chegada das empreiteiras do setor habitacional, como o caso da mineira MRV, que firmou
parceria com a construtora MAGIS visando atender demanda das
Faixas 2 e 3. A parceria atrela o pacote de concepo e gerenciamento
da construo por parte da empresa de Minas Gerais propriedade de

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

243

terrenos e insero no mercado da empresa local, vinculada maior


incorporadora do estado, a BSPAR.
Novas frentes de expanso foram abertas atravs de condomnios
em bairros tradicionalmente no atendidos pelo mercado imobilirio
formal, dispersando a verticalizao at ento concentrada em poucos
bairros sob a forma de sociedades com propsito especfico. Todavia,
em poucos anos verifica-se uma hipervalorizao dos terrenos nestas
novas reas, desfazendo-se a cooperao entre as mesmas. Com isso,
a MAGIS passa a se concentrar em empreendimentos de maior valor
imobilirio, enquanto a MRV remanesce com o mesmo pblico-alvo,
investindo em bairros perifricos de Fortaleza e, mesmo, nos municpios vizinhos.
Na segunda fase, os empreendimentos do PMCMV para a Faixa
1 tornaram-se de maior porte, ultrapassando a mais de cinco mil
unidades, ficando, assim, mais atrativos para as grandes empresas da
produo habitacional de interesse social. Num primeiro momento,
a Construtora Fujita de capital local habilitou-se para a realizao do
primeiro grande conjunto, denominado Cidade Jardim, o qual ainda
tomou parte da segunda fase do programa. Este grande conjunto localizado na periferia de Fortaleza, alm de atender demanda oriunda
das remoes causadas pela obra do Veculo Leve sobre Trilhos,
abrigou famlias de movimentos sociais que haviam promovido a
ocupao desta gleba vazia.
Detentora de um cadastro com mais de 110 mil famlias, e tendo
apenas cinco pequenos condomnios entregues at 31 de dezembro de
2012, s recentemente a Fundao de Habitao Popular de Fortaleza
passa a interferir mais fortemente na produo de moradias de interesse social. Atravs de recursos obtidos junto ao Banco do Brasil, e
se utilizando do apoio do Ministrio das Cidades, a Habitafor busca
retomar o seu papel no comando da proviso habitacional. As intervenes desta instituio favoreceram a aprovao de projeto na modalidade PMCMV Entidades, reunindo demandas de movimentos com
o apoio da ONG CEARAH Periferia. Todavia, este empreendimento
ser implementado em periferia distante com envolvimento reduzido
das entidades na discusso do projeto e na sua execuo.
Alm disso, entra em cena a empresa mineira Direcional, que
consegue firmar grandes contratos situados nas bordas ao sul de Fortaleza, numa zona considerada pelo Plano Diretor como de ocupao
restrita. Esses conjuntos preenchero grandes vazios nas proximidades

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de alguns outros construdos ao final dos anos 2000, os quais apresentam graves problemas decorrentes de sua localizao perifrica,
isolada e desprovida de servios urbanos.
2.4. Insero urbana e segregao espacial
Desde o lanamento do PMCMV, o risco da segregao espacial foi
levantado, antevendo-se os problemas associados localizao distante.
Alguns pesquisadores j mencionavam o risco de implantao de
conjuntos em periferias distantes, onde o acesso aos bens de consumo
coletivo fosse dificultado (ROLNIK; NAKANO, 2009; FERREIRA,
2012). Foram apontados impactos decorrentes da produo de novas
frentes de expanso homogneas quanto ao perfil socioeconmico,
nas quais as singularidades presentes nas comunidades que viessem a
comp-las fossem obscurecidas.
Na RMF, a anlise multiescalar quanto s condies de insero
urbana dos empreendimentos do PMCMV no apenas comprova que
os receios apontados por pesquisadores tendem a ser confirmados,
como tambm traz tona outros problemas vinculados segregao
espacial. No caso, verificou-se que a segregao tende a ser aprofundada nos seguintes aspectos: primeiro, por conta de uma localizao
em que o acesso a bens de consumo coletivo no garantido, ou seja,
onde a acessibilidade s redes de infraestrutura e aos servios urbanos
sejam inexistentes ou negados; em seguida, quanto a sua localizao
perifrica, complementando espaos residuais ou mesmo abrindo
novas frentes de expanso, observando-se, com isso, o agravamento
da segregao pela fragmentao territorial e pela vulnerabilidade
socioambiental; por fim, a abordagem se d pela homogeneidade do
tecido social produzido, onde os efeitos perversos da monofuncionalidade e da guetificao se entrelaam, atingindo de modo nefasto
aqueles que foram deslocados para essas reas.
O direito cidade, considerando viver a cidade em sua integralidade, quase nunca considerado nos projetos dos conjuntos habitacionais em questo. Observa-se que a localizao dos empreendimentos na
RMF se deu em setores que renem precariedades de diversas ordens,
nos quais a qualidade de vida dos seus moradores fica comprometida.
Atravs da construo de indicador sinttico de qualidade do entorno,
utilizando-se dados censitrios do IBGE obtidos pela descrio do
pesquisador referente ao logradouro pblico, constatou-se que 84%

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

245

de todos os empreendimentos da Faixa 1 foram construdos em reas


em que redes de infraestrutura de saneamento, pavimentao, arborizao, qualidade das caladas e iluminao pblica foram classificadas
como ruim ou muito ruim (Figura 8.4).
Figura 8.4. ndice de qualidade do entrono e insero dos empreendimentos faixa 1 na RMF

Fonte de dados: CAIXA (2012); IBGE (2010); Geometrpoles. Elaborao LEHAB/ Rosa (2014)7.

Situados nas precrias franjas perifricas de Fortaleza e dos municpios a ela conurbados, verifica-se que os novos conjuntos, ao desfrutarem de infraestrutura urbana, se colocam num primeiro momento
como excees em relao ao entorno. Entretanto, no caso do esgotamento, a soluo de unidade de tratamento descentralizada mostrouse problemtica na sua execuo e manuteno. Em todos os condomnios visitados, os sndicos apontaram problemas de vazamento que
expem os moradores insalubridade. Alm disso, as ms condies
de pavimentao no entorno e a falta de passeios dificultam a locomoo e o acesso ao transporte comprometendo a mobilidade das
pessoas.
7
Para maiores detalhes sobre a construo do ndice de qualidade do entorno ver: Rosa e
Pequeno (2014).

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

O direito cidade mostra-se negado quando se analisa a localizao dos empreendimentos em relao centralidade, reconhecida a partir das reas que concentram de equipamentos de sade,
educao, comrcio mais diversificado e outras atividades ou seja,
reas que concentram empregos. No caso da RMF, buscou-se identificar essas concentraes do setor tercirio mediante o uso do cadastro
nacional de endereos para fins estatsticos disponibilizado pelo
IBGE, observando-se a concentrao de mais de 30% imveis no residenciais por setor censitrio. Com isso, evidencia-se a localizao de
empreendimentos concentrados a oeste, distante daqueles setores que
correspondem s reas de maiores centralidades da RMF.
Conforme constatado atravs do cruzamento das localizaes dos
conjuntos do PMCMV e informaes do Censo 2010, foi percebido
que os mesmos tendem a reforar o processo de distanciamento da
moradia em relao s concentraes de comrcio e empregos na RMF,
piorando o sistema de deslocamentos da cidade e, especialmente, a
mobilidade das pessoas de menor renda. Isso tem ocorrido na medida
em que a implantao dos conjuntos do PMCMV tem levado mais
pessoas a morar nas bordas dos municpios conurbados a Fortaleza,
prximas aos limites legais a sudoeste e sul da capital, processo que
refora uma tendncia detectada em 2010 na pesquisa realizada pelo
Ncleo do Observatrio das Metrpoles na qual as categorias menos
privilegiadas de trabalhadores passam a se concentrar em maior intensidade nas periferias de Fortaleza, alm de Maracana e Caucaia.
As reas metropolitanas, junto ao limite sudoeste da Capital, registravam, em 2010, os maiores percentuais de pessoas com maior gasto
de tempo para deslocamento em direo ao local de trabalho na RMF.
Em alguns bairros do sudeste de Caucaia, norte de Maracana, sul e
sudoeste de Fortaleza, em torno de 15% dos trabalhadores dispendiam diariamente entre uma e duas horas para chegarem ao local ao
trabalho, fosse no mesmo municpio, fosse em outro.
As reas em questo so distantes dos centros de seus municpios,
inclusive de Fortaleza, onde se concentra a maior parte do comrcio e
dos empregos. Os conjuntos do PMCMV a implantados, nas extremidades das malhas virias e pouco conectados com outras localidades
da cidade, impem longos percursos, e so atendidos por poucos
modais de transporte, em geral, apenas pelo transporte individual e
pelo transporte pblico coletivo promovido atravs do nibus.
Assim, recai sobre os novos e futuros moradores do PMCMV o

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

247

nus do deslocamento dirio com o custo do transporte, o tempo


dispendido e o desgaste fsico no trajeto casa-trabalho e casa-escola.
Segundo os dados do Censo 2010, aproximadamente 20% das pessoas
residindo nestas reas que concentram os condomnios do PMCMV
indicaram fazer o deslocamento dirio de casa para o trabalho em
at duas horas. Na ausncia de comrcio e servios, o setor tercirio
informal comea a se expandir em volta dos empreendimentos do
PMCMV como alternativa de gerao de renda e sobrevivncia. Alm
disso, apesar da proibio do programa, j se apresentam vrios casos
de pequenos comrcios funcionando dentro das UHs dos condomnios.
Considerando o universo de condomnios da Faixa 1, constatase que mesmo os equipamentos bsicos no so disponveis a todos.
Postos de sade e escolas de ensino fundamental encontram-se
presentes no entorno de 10 dos 14 condomnios; escolas de ensino
mdio atendem a pouco mais da metade dos conjuntos; apenas seis
dos condomnios dispem de creches e centro de assistncia social, e
cinco deles possuem delegacias de polcia nas proximidades. Tudo isto
revela a precariedade em que se encontram as reas das cidades estudadas onde os empreendimentos do PMCMV vm sendo construdos,
assim como a negao do direito cidade.
Analisando-se a localizao dos empreendimentos da Faixa 1 do
PMCMV com relao aos setores com maior vulnerabilidade social,
constata-se a sua proximidade e sobreposio com as reas que apresentam os piores ndices, as quais se concentram nas bordas perifricas dos municpios conurbados a Fortaleza, assim como nas margens
os rios urbanos da RMF onde se localizam muitas das reas de risco.
A localizao dos empreendimentos sob a forma de condomnios
fechados na periferia sinaliza para a complementariedade entre a segregao espacial e a fragmentao socioespacial. Situados em terrenos
de menor custo pela falta de infraestrutura e pela distncia do centro,
estes novos pequenos conjuntos isolados ou agrupados representam a
produo de uma cidade incompleta.
Destaca-se que alguns destes empreendimentos da primeira fase
foram implantados em pequenos resduos de tecido urbano situados
em bairros compostos por loteamentos populares e favelas nos quais
a forma condomnio murado estabelece barreiras entre semelhantes
e compromete as relaes sociais entre seus moradores e o entorno.
Na origem deste problema, podem ser apontados como fatores

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

causais: a inteno dos construtores em aumentar o nmero de


unidades, contrapondo-se ao lote unifamiliar; a transferncia de
responsabilidades aos moradores com relao a iluminao pblica, a
segurana e mesmo o abastecimento de gua, garantido por meio de
castelo de gua e motor.
Noutras situaes em que os empreendimentos se localizam
em reas mais perifricas e menos densas, constata-se a presena de
problemas vinculados s vulnerabilidades ambientais. A implementao em glebas ou quadras vazias de loteamentos perifricos interrompem crregos e linhas de drenagem natural, interferindo no escoamento das guas. A proximidade dos empreendimentos junto s lagoas
denota a expanso da cidade em direo a setores com fragilidade
ainda maior, evidenciando a abertura de novas frentes de expanso
urbana em setores desprovidos de infraestrutura.
Por vezes depara-se, tambm, com a localizao justaposta a
grandes glebas vazias ainda no parceladas, que interferem negativamente nas condies de mobilidade e acessibilidade dos moradores.
Expostos uma situao de insegurana ladeados por grandes vazios,
seus moradores passam a supervalorizar a recluso trazida com os
condomnios fechados. Situao ainda mais crtica tem sido identificada em novos conjuntos implantados em franjas periurbanas descontnuas configurando-se em situaes de disperso urbana, tanto em
municpios perifricos da RMF, como em cidades mdias e centros
regionais do estado do Cear.
No que se refere homogeneidade do uso residencial e
predominncia de um mesmo grupo social, observa-se que os novos
empreendimentos tm promovido certa diferenciao na periferia e
nas novas frentes de expanso urbana da RMF. Os novos conjuntos, ao
se localizarem em contiguidade com antigos conjuntos habitacionais,
trazem na tipologia arquitetnica e urbanstica sua maior distino.
Na primeira fase, predominou o condomnio fechado composto por
sobrados, o qual foi substitudo na segunda fase por edifcios com at
quatro pavimentos. Ambos, apesar do pequeno porte em termos de
gabarito, trazem a verticalizao para as bordas da cidade associada
alta densidade. Vale lembrar, ainda, a presena de assentamentos
precrios como favelas e loteamentos irregulares, cuja forma de
produo habitacional informal e espontnea contribui com a diversidade morfolgica constatada nas periferias da RMF.
Por outro lado, a ausncia de espaos pblicos coletivos nas peri-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

249

ferias, associada ao contedo programtico cada vez mais reduzido


dos conjuntos implantados, decorre na baixa integrao entre os seus
moradores, comprometendo a sua sociabilidade e a integrao com as
vizinhanas. Tratando-se de um programa de produo habitacional,
fica evidente a necessidade de que seja produzida a cidade. A falta de
intersetorialidade do PMCMV tambm decorre na ausncia de equipamentos coletivos pblicos, o que tende a agravar os problemas sociais,
j percebidos noutros momentos da nossa histria da produo habitacional.
No caso, a violncia do lado de fora dos muros e, mesmo, intramuros ganha espao como um destes problemas, sendo mencionada
como queixa recorrente pelos moradores. Fato que mesmo com
portaria, cercas eltricas e muros altos, os condomnios mostram-se
vulnerveis como qualquer outro assentamento perifrico. Sndicos
ameaados, imveis tomados por terceiros devido dvida com o
trfico, abandono de imveis e, mesmo, homicdios foram relatados
nas entrevistas. Alm disso, houve depoimentos de moradores sobre
assaltos no trajeto de casa para a escola ou para o trabalho, revelando
a ausncia da segurana pblica nestas bordas da cidade.
A situao tende a ficar ainda mais alarmante, pois desde a
segunda fase do PMCMV os empreendimentos tornaram-se maiores
e mais distantes, atingindo mais de cinco mil unidades por contrato.
Disto, emergem problemas vinculados monofuncionalidade destes
espaos perifricos, trazendo aos mesmos um cenrio alarmante de
guetificao.

3. Consideraes finais
Antes de qualquer anlise do PMCMV, preciso entender que
seu surgimento e respectiva implementao se relacionam com uma
conjuntura caracterizada por uma profunda polarizao entre as lutas
pelo direito cidade e o acirramento dos mecanismos de controle
privado sobre a produo da cidade. Essas disputas se desdobram
numa atuao dbia e fragmentada do Estado, na qual se observa, ao
mesmo tempo, a reorganizao histrica de estruturas institucionais
voltadas para o planejamento, em paralelo a uma ao desarticulada
dessas estruturas, inviabilizando ou contradizendo muitos dos avanos
esperados para o planejamento urbano e habitacional.
Nesse sentido que percebemos, concomitantemente, a expanso

250

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do crdito imobilirio promovida pelo Estado, conseguindo de maneira


indita incluir setores da sociedade antes excludos pelo mercado
imobilirio formal e a parceria desse mesmo Estado com a iniciativa
privada, realizando projetos de urbanizao associados a grandes
remoes de populao para conjuntos habitacionais distantes, cujos
resultados imediatos so a precarizao das condies de habitabilidade dos grupos removidos e a supervalorizao do entorno das reas
modificadas.
Por outro lado, a precariedade e a escassez das infraestruturas
na cidade tambm promovem acirramento na disputa por melhores
localizaes e intensificam a sua valorizao junto ao mercado imobilirio. Setores da cidade marcados pela segregao passam a assimilar
o processo de fragmentao pela insero de novos grupos sociais e de
barreiras fsicas justificadas pela necessidade de segurana.
Assim, o direito cidade apresenta-se seletivo, aumentando as
heterogeneidades que marcam os espaos da periferia, em especfico,
e da cidade como um todo. A falta ou simulao de participao associada ao descompasso entre poltica urbana e habitacional criam um
vcuo que favorece as intenes dos interesses do mercado imobilirio,
impondo novas fragmentaes cidade.
No caso, o PMCMV, ao disponibilizar amplos recursos para a
contratao de empreendimentos residenciais atendendo a diferentes
faixas de renda a serem realizados pelo setor da construo civil,
ps em cheque os instrumentos da poltica urbana formulados nos
ltimos anos. Da mesma forma, ao nvel local, colocou numa mesma
arena os diferentes agentes sociais onde, num cenrio otimista,
poderiam ser pactuadas medidas que favorecessem a todos, ou num
cenrio pessimista, as disputas poderiam vir a se acirrar refletindo
no aumento das disparidades socioespaciais. Para tanto, a RMF,
historicamente marcada por suas desigualdades sociais traduzidas
nas condies precrias de moradia para muitos e no privilgio com
que poucos desfrutam dos benefcios da urbanizao, representou
um recorte espacial exemplar.
A concentrao do desenvolvimento urbano em Fortaleza, para
onde converge a maior parte dos investimentos em contraste com os
outros municpios metropolitanos, a criao de instituies pblicas
municipais voltadas para o enfrentamento do problema habitacional
na ltima dcada, as tentativas do governo estadual de retomar aes
na produo habitacional, as dificuldades vivenciadas nos processos

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

251

de planejamento urbano na esfera municipal, a fora dos oligoplios


que comandam o setor imobilirio e as ms condies de distribuio
das redes de infraestrutura, para citar apenas algumas questes, so
caractersticas cuja simultaneidade e sobreposio na RMF reforam
sua condio especial como objeto de estudo.
A articulao de escalas adotada como postura metodolgica na
presente pesquisa reveladora das intrincadas relaes que produzem
o PMCMV e das diversas transformaes que esto em curso a partir
de sua implementao. A retomada dos grandes conjuntos habitacionais perifricos exemplifica este quadro de alteraes, a qual julgamos
primordial para os prximos anos do PMCMV, tendo em vista os
impactos que devem causar no processo de estruturao da RMF,
notadamente Fortaleza e os municpios a ela conurbados. Mesmo para
os centros regionais do Estado do Cear, possvel reconhecer possibilidades de implementao de empreendimentos habitacionais que
venham a trazer efeitos perversos, intensificando o seu crescimento
desordenado.
Num esforo de sntese, algumas recomendaes podem ser
aqui apontadas. Um primeiro aspecto a ser considerado diz respeito
necessidade de que os papis dos agentes envolvidos no programa
venham a ser revistos, especialmente em relao ao poder local, que se
revelou distante dos processos decisrios, gerando grande parte dos
problemas detectados. Como gestores dos processos de planejamento
que viabilizaram a concepo e a implementao das polticas urbana
e habitacional, os municpios no podem ter o seu papel reduzido
ao estabelecimento de critrios complementares e indicao de
demandas sociais.
Especialmente frente tendncia que se aponta de ampliao do
porte dos conjuntos habitacionais, de fundamental importncia a
compatibilizao das polticas urbana e habitacional nas suas diretrizes
e nos instrumentos, bem como as demais polticas setoriais envolvidas
com a expanso urbana, de modo a evitar prejuzos aos beneficirios
e a conter os malefcios trazidos com a segregao espacial. Fazer uso
das zonas especiais de interesse social do tipo vazios, utilizar instrumentos de combate especulao imobiliria e aos consrcios imobilirios, vincular as demandas prioritrias definidas nos planos locais
de habitao a terrenos vazios prximos habilitados ao uso residencial, assim como incluir nos contedos programticos dos empreendimentos maior detalhamento dos equipamentos de uso coletivo so

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

algumas das medidas a serem tomadas de modo a facilitar a interao


entre as polticas urbana e habitacional e outra a elas vinculadas.
Para tanto, a elaborao de planos de estruturao urbana para os
setores em que o PMCMV passa a se concentrar de modo a amenizar
os problemas vinculados segregao decorrentes das condies de
insero urbana um requisito a ser cumprido. Especialmente no caso
das periferias, onde prevalecem os desmandos do setor imobilirio e
a informalidade urbana, estes planos corresponderiam ao maior detalhamento em relao ao uso do solo, densidade demogrfica, estrutura viria, mobilidade, s necessidades por equipamentos sociais,
s demandas por infraestruturas urbanas e delimitao das reas de
preservao permanente urbana.
Numa escala mais prxima do empreendimento a ser contratado,
considerando o seu entorno imediato, a formulao de diretrizes que
favoream as relaes de vizinhana dos empreendimentos com nfase
na implantao de equipamentos sociais, na continuidade viria e nos
espaos livres, podem ser estratgias a serem adotadas com o intuito
de se amenizar os impactos junto aos setores vizinhos. Com isso,
problemas da segregao espacial potencializados com a fragmentao social que marcam os muitos microterritrios que compem o
tecido urbano podem vir a ser superados. Para tanto, a presena do
Estado primordial, seja no controle urbano no processo de aprovao
destes novos empreendimentos inclusive considerando os planos de
expanso urbana supracitados , seja na implementao de polticas
pblicas setoriais, seja na promoo de medidas que favoream a diversidade e o mix social. Repensar o trabalho social, na forma como vem
sendo realizado, seria um primeiro e imprescindvel passo a ser dado.
No mbito dos empreendimentos, considerando os seus
contedos programticos, recomenda-se a abertura de possibilidades
de diversificao do uso do solo como alternativa monofuncionalidade que se observa nos grandes conjuntos. Cada vez mais perifricos e encaminhando-se pelas zonas de transio urbano-rural, esses
novos empreendimentos se distanciam das centralidades existentes,
colocando-se merc da informalidade urbana.
Por fim, dados os resultados arquitetnicos e urbansticos at
aqui obtidos em funo da racionalizao da construo no sentido de
baratear os gastos e ampliar o lucro dos construtores, recomenda-se o
incentivo a projetos que valorizem a diversidade tipolgica, a flexibilidade de uso e a progressividade da construo.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

253

Esses novos projetos, marcados pelo grande nmero de unidades


habitacionais, fazem emergir novas formas nas periferias cada vez mais
distantes, cujos problemas derivados das ms condies de insero
urbana tendem a se agravar na ausncia do Estado, na realizao de
um trabalho social mal conduzido e de curto prazo, na permanncia
da dissociao das polticas urbana e habitacional s demais complementares, e na inexistncia de planos urbansticos com diretrizes que
os harmonizem com o entorno em diferentes escalas.
Referncias
FERREIRA, J. S. W. (org). Produzir casas ou construir cidades? Desafios para um
novo Brasil urbano. SP: LABHAB FUPAM, 2012.
ROLNIK, R.; NAKANO, K. As armadilhas do pacote habitacional. Le Monde Diplomatique, 05 mar. 2009.
RUFINO, M. B. C. Incorporao da Metrpole: Centralizao do capital imobilirio
e nova produo do espao em Fortaleza. 2012. Tese (Doutorado em Arquitetura e
Urbanismo). Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012.
ROSA, S. V.; PEQUENO, L. R. B., 2014. Panorama dos primeiros empreendimentos
entregues do programa MCMV na Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF). 3
CHIS, 2014. Porto Alegre, 2014.

254

C AP T U LO 9

Balano da produo recente


do Programa Minha Casa Minha Vida
na regio metropolitana de Belm
Jos Jlio Ferreira Lima
Roberta Menezes Rodrigues
Juliano Pamplona Ximenes Ponte

Introduo
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) do governo
federal impulsionou a produo de moradias por todo o pas e
alcanou nmeros importantes em um perodo de sete anos. Segundo
o governo federal, at maro de 2016 eram 4.200.000 unidades habitacionais contratadas, 2.600.000 entregues, alcanando mais de 10
milhes de pessoas beneficiadas a um custo de cerca de 294 bilhes
de reais. Esses dados, vistos isoladamente, apontam para resultados
relevantes, tendo em vista as caractersticas da questo habitacional no
Brasil, e certamente a existncia de uma real demanda por moradia
digna justificaria os nmeros apresentados. Porm, o uso de fundos
pblicos para a viabilizao de uma promoo habitacional em larga
escala de forma dissociada de uma poltica de gesto urbana e de terras
tem resultado, via de regra, na reproduo de processos conhecidos
de excluso social e de ganhos fundirios.
Como j sabido, o programa foi proposto e implementado como
uma forma de socorrer o setor imobilirio e da construo civil brasileira que, aps um perodo de intensa expanso focada na produo
habitacional para renda mdia e mdia-baixa, e ancorada em condies mais favorveis de financiamento de longo prazo, defrontou-se
com a crise internacional resultante da quebra do sistema de financiamento de alto risco nos Estados Unidos, eclodida em 2008, e
afetando as estruturas de um sistema financeiro cada vez mais globalizado (FIX; ARANTES, 2009; FIX, 2011; CARDOSO; ARAGO,
2013; ROLNIK, 2016).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

255

Essas condies foram determinantes para o desenho do


programa, que no pode ser entendido como uma poltica habitacional
pensada para a escala nacional, mas que poderia contribuir na orientao do crescimento das cidades brasileiras. Ao contrrio disso, o
programa se estrutura a partir da noo da casa como mercadoria e
no como direito, adotando a produo nova como modelo nico de
produo, desatrelada de estratgias que garantissem as condies de
urbanidade e acesso cidade de forma mais efetiva (FIX; ARANTES,
2009; AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015).
O que tem sido apresentado como resultado de pesquisas realizadas em diferentes cidades brasileiras aponta para efeitos semelhantes (AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015) e relacionados, dentro
outras coisas, :
l

Homogeneizao das solues de projeto arquitetnico e


urbanstico e das tcnicas construtivas empregadas, independente das caractersticas fsicas dos terrenos ou das condies
bioclimticas locais;

Localizao perifrica e desfavorvel dos empreendimentos,


implicando inclusive na alterao e ampliao de permetros
urbanos;

Processos de seleo da demanda habitacional pouco transparentes a partir da elaborao de cadastros pelas prefeituras

Remoes foradas utilizando os empreendimentos do


programa para viabiliz-las;

Pouca variao e incompatibilidade entre as tipologias habitacionais adotadas e a diversidade das composies familiares
beneficiadas.

Tais efeitos esto relacionados s caractersticas que estruturam


o programa, e que, mesmo nas diferentes regies e cidades, possvel
observ-los, com maior ou menor nfase. Aqui apresentado um
quadro mais recente (final de 2015) sobre a produo do PMCMV
na Regio Metropolitana de Belm (RMB), no Estado do Par, com
destaque para os municpios de Belm e Ananindeua, frente a um
cenrio recente de mudanas no programa.
O presente texto busca apresentar um balano preliminar da
produo habitacional viabilizada pelo PMCMV na Regio Metropolitana de Belm (RMB), tendo como referncia o contexto

256

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

estadual, mas enfocando-o nas contrataes de empreendimentos


nas modalidades voltadas para as famlias de menor renda. D-se
destaque situao encontrada nos municpios de Ananindeua e
Belm, por serem mais representativas de processos mais recentes
quando da segunda edio do programa. Alm disso, as contrataes viabilizadas em Belm, apesar de ser o ltimo municpio
da RMB a ter projetos aprovados e construdos, lidera a produo
de unidades no Estado com 9.462 unidades contratadas entre
2014 e 2015. Aps esta introduo, o trabalho dividido em duas
partes: em uma primeira, feita uma discusso sobre a produo
habitacional do PMCMV no contexto nortista e no estado do
Par, buscando identificar seus efeitos sobre o deficit habitacional,
tido como um dos principais argumentos para a proposio do
programa. Apesar de indcios de diminuio de deficit, o trabalho
relaciona tais nmeros realidade do Estado do Par, onde tais
resultados concentram-se em municpios-polo. Da a importncia
de analisar a RMB e, mais particularmente, a situao do programa
no municpio de Belm. Inclusive, considerando-se a diminuio de
contrataes nos demais municpios da RMB, quando da terceira
fase do programa. Na segunda parte do trabalho, h um enfoque
mais detalhado na performance do PMCMV no municpio de
Belm a partir de dados referentes ao perodo compreendido entre
a aprovao de uma lei municipal criada em 2013 para viabilizar
empreendimentos do programa e o incio de 2016. Ao final, so
feitas consideraes sobre a situao de Belm frente quilo que j
vinha ocorrendo no restante da RMB, especificamente quanto ao
padro de insero urbana e da forma de participao da prefeitura
municipal.

1. A produo do pmcmv na regio norte e no


Estado do Par
A distribuio do deficit habitacional por regio foi um fator
de definio das metas do programa desde seu lanamento. Em
2013, o deficit habitacional brasileiro calculado pela Fundao Joo
Pinheiro (FJP) era de 5,846 milhes de domiclios, ou 9,0% dos
domiclios particulares permanentes e improvisados do pas (FJP,
2015). Efetivamente, a regio sudeste e a nordeste apresentam

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

257

um acmulo de 70% do deficit nacional, estando concentrado nos


estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia, que
se destacam pelos totais absolutos. J a maior parte dos estados
do Norte (Acre, Amap, Rondnia, Roraima), assim como o Mato
Grosso do Sul na regio Centro-Oeste, apresentam os menores
valores acumulados. Entretanto, quando os valores relativos so
analisados, os estados da Regio Norte e o Estado do Maranho
apresentam situaes mais desfavorveis.
Grfico 9.1. Composio do deficit habitacional por componentes e regies geogrficas,
Brasil, 2013.

Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2013. Extrado de FJP (2015).

Dos estados da regio Norte, o Par era o que concentrava o


maior deficit em nmeros absolutos (294.394 mil domiclios), porm
o Amazonas apresentava nmeros relativos mais altos (18,6%) (ver
Tabela 9.1). Em relao aos componentes do deficit, no caso da regio
Norte, destaca-se a coabitao e a precariedade habitacional (ver
Tabela 9.2) (FJP, 2015).

258

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Tabela 9.1. Deficit habitacional total por situao do domiclio e dficit habitacional relativo
aos domiclios particulares permanentes e improvisados da regio norte, UF e Regio
Metropolitana de Belm, 2013.
Especificao
Rondnia

2013
Total

Urbano

Rural

Total Relativo

45.286

42.608

2.678

8,2

Acre

28.047

20.205

7.842

12,8

Amazonas

178.195

154.709

23.486

18,4

Roraima

24.500

21.837

2.663

16,6

Par

294.394

205.998

88.396

13,2

RM Belm

84.525

82.741

1.784

13,4

Amap

21.488

18.929

2.559

11,0

Tocantins

61.088

43.861

17.227

13,3

Total - Regio Norte

652.998

508.147

144.851

13,7

Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2013. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI).
Extrado de FJP (2015).

Tabela 9.2. Deficit habitacional por componente e percentual do dficit habitacional por
componente, segundo da regio norte, UF e Regio Metropolitana de Belm, 2013.
Deficit habitacional
Componentes
Especificao

Em relao ao deficit
habitacional total

Total
Precrios

Coabi
tao

nus

Adensamento

Precrios

Coabitao

nus

Adensamento

Rondnia

7.301

12.906

21.184

3.895

16,1

28,5

46,8

8,6

Acre

12.717

8.364

6.269

697

45,3

29,8

22,4

2,5

Amazonas

42.569

80.726

36.403

18.497

23,9

45,3

20,4

10,4

Roraima

1.953

14.558

4.969

3.020

8,0

59,4

20,3

12,3

Par

83.638

135.508

62.319

12.929

28,4

46,0

21,2

4,4

RM Belm

8.028

46.611

25.203

4.683

9,5

55,1

29,8

5,5

Amap

8.441

8.699

3.836

512

39,3

40,5

17,9

2,4

Tocantins

19.519

21.128

17.455

2.986

32,0

34,6

28,6

4,9

Norte

176.138

281.889

152.435

42.536

27,0

43,2

23,3

6,5

Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2013. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI).
Extrado de FJP (2015).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

259

Algumas pesquisas demonstraram uma diminuio do deficit


habitacional brasileiro, relacionando o resultado produo do
PMCMV. Mais recentemente, pesquisa realizada pela Federao das
Indstrias de So Paulo (FIESP) e pelo Departamento da Indstria
da Construo da FIESP (DECONCIC) demonstrou que, em 2010,
o deficit habitacional era de 6,941 milhes de domiclios, passando
para 6,198 milhes em 2014, acumulando uma queda de 2,8% ao ano
(Portal Brasil, 2016; Observatrio da Construo, 2016). Tal pesquisa
apontou que a regio Norte foi a que teve maior reduo (-6,4% ao
ano), seguida pelo Nordeste (- 3% ao ano).
Ainda que os dados apontem para um recuo do deficit na regio
Norte, a produo habitacional do PMCMV na regio Norte tem se
concentrado nos municpios-polo das regies metropolitanas, assim
como na regio Sul e Centro-oeste. Segundo a Caixa Econmica Federal
(CAIXA), at 2015, as contrataes do PMCMV na regio norte eram
principalmente da modalidade FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), voltada para famlias com renda mensal de at 1.600 reais,
que correspondem Faixa 11 do programa. O Estado do Par o
que apresenta maior nmero total de unidades contratadas em relao
aos demais estados da regio. Foram 83.512 unidades contratadas at
2015, sendo 5.533 UHs da modalidade imvel rural, 76.638 UHs da
modalidade FAR, e 1.341 da modalidade FDS (Fundo de Desenvolvimento Social). No Amazonas, foram 20.142 UHs contratadas via FAR
e 3.952 UHs na modalidade imvel rural. Nos demais estados, destacase a produo atravs da modalidade imvel rural, tendo o Estado de
Rondnia o que concentra o maior nmero de unidades (6.499 UHs)
(ver Tabela 9.3). Todavia, os nmeros mostram uma baixa adeso
dos estados do Acre, Roraima e Amap, possivelmente em funo da
quantidade limitada de empresas interessadas nesse tipo de produo
e a adequao do custo de produo regionalmente aos valores do
programa.

1
Os dados disponibilizados pela CAIXA no apresentam total para as demais modalidades de
contratao (Faixa 2 e Faixa 3), uma vez que so viabilizadas por diferentes bancos (CAIXA,
Banco do Brasil, etc.). Assim, os dados apresentados referem-se s contrataes das modalidades
voltadas para as famlias de menor renda.

260

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Tabela 9.3. Total de Unidades Habitacionais contratadas por tipo de empreendimento


por estado da Regio Norte, 2015.
Estados da Regio Norte

UHs por Tipos de Empreendimento


Imvel Rural

FAR

FDS

Total

Par

5533

76638

1341

83512

Acre

1076

4326

5402

Amazonas

3952

20142

2010

26104

Amap

333

6334

6667

Rondnia

6499

9474

441

16414

Roraima

249

249

Tocantins

295

12383

277

12955

Total - Regio Norte

17937

129297

4069

151303

Fonte: CAIXA (2015).

A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)


no Estado do Par est associada ao enfrentamento do acmulo do
crescente deficit de moradia no conjunto do seu territrio. Em que
pese a diversidade geogrfica paraense, o programa, ao ser implementado no Estado, tem como caracterstica comum sua desarticulao
com estratgias de desenvolvimento urbano nos municpios, tendo o
preo da terra como principal determinante do processo (CARDOSO;
MELO; GOMES, 2015). Ao que se soma a falta de capacidade tcnica
das prefeituras e continuidade de projetos polticos locais voltados
unicamente para a eleio de partidos polticos sem compromisso com
o acmulo recente na discusso em torno da operacionalizao do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e do plano
estadual de habitao (HOLANDA, 2011).
No contexto da regio Norte, o Estado do Par apresenta um
nmero significativo de contrataes nas diversas modalidades do
PMCMV. No momento em que o programa chega a uma terceira
edio, torna-se oportuna uma avaliao sobre o total das contrataes
nos ltimos anos, considerando suas modalidades. Os dados do ano
de 2015 indicam que foram contratados empreendimentos em 63 dos
143 municpios do estado, um total de 83.512 unidades entre imveis
rurais, FAR e FDS, sendo que na Regio Metropolitana de Belm
(RMB) est concentrada 33,70% da produo de unidades habitacionais do Estado. As duas maiores cidades de l, depois da RMB, concentram respectivamente 5,95% das contrataes em Marab (sudeste do
Estado) e 5,37% em Santarm (oeste do Estado).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

261

Segundo dados disponibilizados pela CAIXA, no Par, at 2015,


o total de unidades habitacionais contratadas era de 83.512, o que
representa 55,20% do conjunto da Regio Norte, sendo 5.533 imveis
rurais (6,63% do total do Estado), 76.638 FAR (91,77%) e 1.341 FDS
(1,61%). A distribuio no Estado, considerando os cinco municpios
com maior nmero de unidades, est representada na tabela a seguir.
Tabela 9.4. Cinco municpios do Estado do Par com maiores nmeros de U.H. contratadas,
em nmeros absolutos e percentuais de totais do estado, 2015.
Municpio

Total U.H.

% do total do estado

Belm

9.462

11,32%

Ananindeua

8.483

10,15%

Castanhal

5.095

6,10%

Marab

4.968

5,95%

Santarm

4.489

5,37%

Total do estado

83.551

100,00%

Fonte: CAIXA (2015).

No contexto da RMB, houve uma concentrao de empreendimentos voltados para a Faixa 1 (FAR) e Faixa 2 (FDS) no municpio
de Ananindeua desde o lanamento do programa at o ano de 2012,
e uma persistente dificuldade de viabilizao de empreendimentos na
capital, Belm, que s se altera em 2013. Os dados da CAIXA sobre
contrataes do programa revelam que entre janeiro e dezembro de
2013 houve um aumento no nmero de contrataes nos municpios
mais prximos do centro metropolitano, como Ananindeua, Belm e
Castanhal. Ananindeua o municpio que se destaca pelo nmero de
contrataes nas trs faixas de rendas atendidas pelo programa, com
um total de 14.672 unidades contratadas at 2013, tendo havido um
aumento de cerca de 20% no nmero de unidades contratadas para a
Faixa 1 em 2013, sendo 3.392 unidades contratadas somente em 2013,
contra as 2.807 unidades contratadas durante o trinio anterior (20092012). Em Belm, onde o programa no havia viabilizado nenhum
empreendimento da Faixa 1 at final de 2012, houve, a partir de 2013,
a contratao de 4.174 unidades habitacionais para este segmento,
distribudas entre cinco empreendimentos com predominncia da
tipologia vertical (ver Tabela 9.5).
Nos outros municpios, a tendncia foi a diminuio no nmero
de contrataes, inclusive em outras regies do Estado. Municpios

262

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

com menor importncia na hierarquia de cidades da RMB (Benevides,


Santa Brbara e Santa Isabel do Par) apresentaram baixo nmero de
contrataes para a Faixa 1 em 2013 e continuam a figurar entre os
municpios com menor produo habitacional do PMCMV na RMB,
por se constiturem como municpios desconectados da malha metropolitana conurbada, com perfil agrcola e baixa atividade do setor
imobilirio. Para a Faixa 2, esses municpios permanecem sem contrataes em funo do incipiente dinamismo econmico e da pouca
capacidade de absorver a produo para esta faixa, no sendo atrativas
para as empresas que atuam para o segmento.
Quanto s contrataes da Faixa 2, em 2013, houve a contratao
de 718 unidades em Belm, correspondendo a um aumento de cerca de
300% em comparao com o trinio de 2009 a 2012. Alm da capital
metropolitana, o municpio de Castanhal tambm registrou crescimento
no nmero de unidades contratadas para esta faixa, passando de 416
unidades at 2012 para 716 em 2013, aumento de cerca 72%. Quanto
ao panorama da Faixa 3, a tendncia foi a no contratao para esta
faixa no perodo recente, sendo que apenas o municpio de Ananindeua
viabilizou produo habitacional para o segmento neste no ltimo ano,
com contratao de 516 unidades habitacionais (ver Tabela 9.5).
Tabela 9.5. Quadro comparativo entre o nmero de unidades habitacionais contratadas pelo
PMCMV no trinio de 2009 a 2012 e as unidades contratadas no ano de 2013, na RMB.
Unidades Habitacionais contratadas
Municpios

FAIXA 1
Contrataes
antigas
(At dez 2012)

FAIXA 2

FAIXA 3

Novas contrataes (At dez


2013)

At dez
2012

At dez
2013

At dez
2012

At dez
2013

Ananindeua

2.807

3.392

2.021

1.795

4.141

516

Belm

4.174

169

718

2.178

Benevides

712

531

96

Castanhal

2.897

2.188

416

716

360

Marituba

5.807

1.580

424

1.136

Santa Brbara

221

Santa Isabel do Par

1.638

500

Total RMB

15.076

12.117

4.282

3.873

7.815

516

Fonte: CAIXA (2013).

A qualidade da insero urbana de tal produo, at 2013, caracterizava-se pela localizao perifrica dos empreendimentos voltados

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

263

para a Faixa 1 (localizados em principalmente em Ananindeua e


Marituba) e priorizao das melhores localizaes para a Faixa 2 e 3
(em Ananindeua e Belm), resultando na acentuao do carter especulativo do mercado de terras na RMB atravs da incorporao de
terras nas franjas do tecido urbano contnuo, resultando na ampliao
de uma malha metropolitana dispersa, dispendiosa e de difcil conexo
com a rede de infraestrutura urbana e de servios existentes (LIMA et
al, 2013; 2015).
Figura 9.1. Localizao dos empreendimentos do PMCMV e a localizao de equipamentos
nos municpios da Regio Metropolitana de Belm contratados at 2012.

Fonte: CAIXA (2013). Elaborao: LABCAM FAU-UFPA (2013).

Observa-se que o fato de no haver empreendimentos contratados para a Faixa 1 em Belm de 2009 at 2012 ilustra a dinmica
imobiliria desse momento especfico, que se encontrava voltado
para o atendimento das faixas de rendas mdias, impulsionada pela
demanda existente e pelas condies favorveis de financiamento
habitacional e aumento da renda. Assim, as reservas fundirias localizadas na rea de expanso de Belm, em especial ao longo do eixo
da Avenida Augusto Montenegro, foram utilizadas para a construo
de condomnios verticais fechados e para a viabilizao de empreendimentos de grande porte como shopping centers, faculdades e super-

264

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

mercados, consolidando um novo eixo de valorizao imobiliria da


cidade traduzido como a Nova Belm (VENTURA NETO, 2012;
LIMA et al, 2013; 2015).
Esse quadro se altera a partir de 2013, em especial pela viabilizao de contrataes de empreendimentos para a Faixa 1 na capital,
Belm, e a reduo ou ausncia de novos empreendimentos dessa
modalidade nos demais municpios. At dezembro de 2015, o nmero
total de unidades era de 32.402, sendo 455 UHs contratadas pela
modalidade imvel rural, 31.527 atravs da modalidade FAR, e 420
pelo FDS. A tabela a seguir apresenta os nmeros de contrataes por
modalidade para os municpios da RMB.
Tabela 9.6. Nmero de unidades habitacionais contratadas por tipo de empreendimento
nos municpios da RMB, 2015.
Municpio

Tipo
Imvel Rural

FAR

FDS

Total

Ananindeua

8483

8483

Belm

100

9038

324

9462

Benevides

1243

1243

Castanhal

5085

5085

Marituba

5807

96

5.903

Santa Barbara do Par

221

221

Santa Isabel do Par

355

1650

2005

Total RMB

455

31527

420

32402

Fonte: CAIXA (2015).

Nesse cenrio, Belm e Ananindeua se afirmam como os polos


de localizao da produo do PMCMV na RMB, consolidando
ainda mais o processo de conurbao entre os dois municpios.
Na perspectiva intraurbana, essa produo habitacional significa
a criao de novos eixos de expanso urbana, ainda que de forma
desconectada da malha urbana existente (ao norte em Belm e ao
sul em Ananindeua), ocupando reas at ento vegetadas e prximas
a reas de interesse para a preservao ambiental. De forma secundria, aparecem Marituba e Castanhal, com um total de contrataes
aproximado, porm sem provocar alteraes na estrutura urbana
metropolitana.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

265

2. A produo no municpio de belm


A primeira fase do programa na RMB foi caracterizada pela utilizao de um estoque de terras da Companhia de Habitao do Estado
do Par (COHAB-PA) localizado fora da capital, Belm, e principalmente no municpio de Ananindeua , como forma de viabilizar
empreendimentos voltados para a Faixa 1 (LIMA et al, 2013). No caso
de Belm, como demonstrado anteriormente, a produo habitacional
entre 2009 e 2012 acompanhou a dinmica imobiliria que j se encontrava aquecida na cidade e priorizou a produo de empreendimentos
voltados para as Faixas 2 e 3 do programa.
Porm, a dificuldade de rodar o programa na capital foi
tambm resultado da falta de estratgia para a viabilizao deste
para as famlias de menor renda em um contexto de maior dinmica
imobiliria, havendo uma ausncia de estratgias de aplicao de
instrumentos urbansticos que poderiam contribuir para a efetivao de uma poltica de habitao social no municpio. A no
demarcao de ZEIS em terrenos vazios, a no cobrana de outorga
onerosa, a no aplicao de instrumentos como o PEUC e IPTU
progressivo no tempo, ou ainda a falta de um plano de expanso
para a cidade, so exemplos desse vazio de gesto urbana e planejamento que permanece em Belm e que, no momento de implementao do programa, poderia ter sido decisivo. Ao mesmo tempo,
demonstra a fora do mercado imobilirio aliada s foras polticas
conservadoras que tm impedido sistematicamente a aprovao da
regulamentao dos instrumentos urbansticos previstos no Plano
Diretor da cidade e o avano de uma prtica de gesto urbana
mais inclusiva.
A mudana do cenrio em Belm se d no contexto de uma nova
gesto municipal, que buscou criar as condies para a viabilizao da
produo para a Faixa 1. Isso implicou na aprovao de uma lei municipal especfica (Lei n 9014/2013), que instituiu parmetros especiais
e incentivos para a promoo de empreendimentos de HIS atravs do
PMCMV no municpio. O Programa Viver Belm, como foi chamado
pela administrao municipal, estabeleceu diferentes tipos de incentivos. Para as famlias e empreendimentos da Faixa 1, a lei estabelece a
iseno de IPTU, ITBI e ISSQN.
Como alteraes urbansticas, so admitidos usos comerciais em
unidades unifamiliares, exigncia de 40% de vagas de estacionamento

266

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

e edificao de 100% do pavimento trreo. Esses parmetros flexibilizam consideravelmente a regulamentao para HIS existente no
municpio, permitindo um maior adensamento, tornando o programa
mais vantajoso para as empresas. A qualidade urbanstica dos empreendimentos permanece como uma questo a ser avaliada futuramente,
uma vez que nenhum empreendimento foi entregue ainda.
Aps a aprovao da lei, a Secretaria Municipal de Habitao
(SEHAB/PMB) iniciou o processo de cadastramento de possveis
beneficirios atravs de meio eletrnico e presencial, resultando
num cadastro de cerca de 70 mil inscritos, que ainda est sendo
processado pela SEHAB. Complementarmente ao cadastro, foram
definidos pelo Conselho Municipal de Habitao os critrios locais
de priorizao dos beneficirios2 somados aos critrios de enquadramento (renda compatvel com a modalidade e no ser proprietrio de imvel) e os critrios nacionais (famlias residentes em
reas de risco ou insalubres ou que tenham sido desabrigadas,
famlias com mulheres responsveis pela unidade familiar e famlias
de que faam parte pessoa com deficincia), conforme a portaria n
412/2015 do Ministrio das Cidades.
Ao todo so 9462 unidades habitacionais contratadas e em
construo em Belm voltadas para as famlias que se enquadram na Faixa 1 (ver Tabela 9.7; Figura 9.2), sendo 100 UHs na
modalidade imvel rural, localizados na Ilha de Mosqueiro, 324
UHs na modalidade entidades (FDS) e o restante na modalidade
FAR. Os projetos localizados na poro continental do municpio
tm tipologia vertical e devem formar condomnios fechados. A
exceo so os empreendimentos unifamiliares localizados nas
ilhas de Caratateua e Mosqueiro, em funo do perfil habitacional
das ilhas.

2
Famlias que habitam ou trabalham a, no mximo, trs quilmetros de distncia do centro do
empreendimento, legitimado com apresentao de comprovante de residncia; famlias residentes
no municpio h no mnimo trs anos, legitimado com a apresentao de comprovante de
residncia; e famlias em situao de coabitao involuntria, comprovando por autodeclarao
do candidato.

267

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise


Tabela 9.7. Empreendimentos e unidades contratadas atravs do PMCMV
no municpio de Belm, por modalidade, 2015.
Nome do
Empreendimento

Unidades

Valor

Data Contratao

Construtora

Modalidade

AGRICULTOR GI

50

1.575.000,00

26/09/2014

CONS NAC
SERING

Imvel
Rural

EXTRATIVISTA GI

50

1.575.000,00

26/09/2014

CONS NAC
SERING

Imvel
Rural

FDS/ENTIDADES/
OFAM/2013

324

1.865.638,00

16/08/2013

ONG OFAM

FDS

CONJUNTO
HABITACIONAL VIVER
INDEPENDENCIA

352

21.824.000,00

05/02/2014

SOTARE

FAR
Alienao

RES VIVER VAL


DE CANS

1152

71.424.000,00

27/12/2013

BUILDING
CONSTR

FAR
Alienao

RESIDENCIAL QUINTA
DOS PARICAS

2720

168.640.000,00

25/03/2014

SPE*
PARICS

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
TENONE II - 1A. ETAPA

384

23.749.009,30

01/07/2014

ENGEFIX
CONSTRU

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
TENONE II - 2A. ETAPA

96

5.952.000,00

01/07/2014

ENGEFIX
CONSTRU

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
VIVER MARACA

550

34.100.000,00

25/06/2013

MULTIPLA
COMERC

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
VIVER MOSQUEIRO

1000

61.890.380,00

20/12/2013

MD CONSTRUTORA

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
VIVER OUTEIRO

1008

62.496.000,00

21/02/2014

SPE*
OUTEIRO

FAR
Alienao

RESIDENCIAL VIVER
PORTAL DO TENONE

304

18.802.400,00

19/02/2014

SOTARE

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
VIVER PRATINHA

768

47.616.000,00

27/12/2013

SPE*
PRATINHA

FAR
Alienao

RESIDENCIAL
VIVER PRIMAVERA

704

43.608.720,73

23/12/2013

MAPE

FAR
Alienao

Total

9462

565.118.148,03

Fonte: CAIXA (2015). Nota: SPE*- Sociedade de Propsito Especfico.

At incio de 2016, alm dos empreendimentos aprovados, haviam


outros empreendimentos em anlise na Caixa Econmica Federal, totalizando 4400 UHs e outras 1224 UHs em estudo, porm, at agosto de
2016 nenhum novo empreendimento havia sido aprovado no municpio.

268

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Figura 9.2. Localizao dos empreendimentos FAR contratados do PMCMV em Belm, em


anlise na CAIXA e em estudo, 2015.

Fonte: SEHAB/PMB (2016).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

269

Cabe destaque para o empreendimento proposto pela Companhia


de Habitao do Estado do Par COHAB/PA, chamado de Quinta dos
Parics, localizado ao norte de Belm, prximo ao distrito industrial, s
margens do igarap Ananin. O empreendimento, chamado de bairro
planejado, compreende a produo de UHs para as Faixas 1, 2 e 3, com
aproximadamente 7.000 UHs ao todo e a proviso de infraestrutura e
equipamentos pblicos e de lazer. A primeira etapa, que se encontra em
execuo, voltada para a Faixa 1 e prev a construo de 2.720 UHs
verticais. A segunda etapa, voltada para as faixas 2 e 3, devem totalizar
3.922 UHs, porm com diferentes tipologias (casa trrea, de dois e trs
quartos, sobrado de dois quartos e apartamentos de dois e trs quartos).
As figuras abaixo ilustram as tipologias habitacionais e o projeto urbanstico do empreendimento Quinta dos Parics, em Belm.
Figuras 9.3 e 9.4. Ilustrao das tipologias habitacional vertical e sobrado (Faixas 1 e 2)
do empreendimento Quinta dos Parics (PMCMV) em Belm.

Fonte: COHAB-PA (2015).

270

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch


Figuras 9.5 e 9.6. Ilustrao das tipologias habitacionais horizontais (Faixas 2 e 3) do
empreendimento Quinta dos Parics (PMCMV) em Belm.

Fonte: COHAB-PA (2015).

A localizao do empreendimento Quinta dos Parics evidencia


a participao do PMCMV na consolidao do padro de urbanizao
da rea de expanso de Belm. De fato, o processo recente de viabilizao de empreendimentos do PMCMV em Belm veio reforar as
tendncias de ocupao do territrio municipal localizado ao longo
dos principais eixos rodovirios de acesso aos demais distritos de
Belm e ao Municpio de Ananindeua. Os empreendimentos em
Belm concorrem para o adensamento de terrenos no ocupados
localizados nos interstcios de conjuntos habitacionais, ocupaes e
condomnios fechados localizados ao longo dos bairros acessados pela

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

271

Avenida Augusto Montenegro em direo ao Distrito de Icoaraci, que


o caso do Empreendimento Quinta dos Parics e nos bairros localizados entre Belm e Ananindeua, ao longo da Rodovia Mrio Covas,
localizada no limite entre os dois municpios. Naquele empreendimento, como em outros, h problemas de ordem ambiental em funo
da existncia de cursos dgua de diferentes tamanhos, alguns totalmente comprometidos pelo despejo de esgotos oriundos de assentamentos anteriores e diante da falta de projetos mais bem resolvidos, os
empreendimentos do PMCMV representam a agudizao de poluio
e falta de articulao urbanstica nestas reas.
Figura 9.7. Ilustrao do plano urbanstico do empreendimento
Quinta dos Parics (PMCMV) em Belm.

Fonte: COHAB-PA (2015).

Esse processo se sobrepe ausncia de diretrizes e de definio


de parmetros pelo municpio que possam orientar essa produo
de forma a garantir melhores condies do processo de expanso
urbana, que acaba por receber, como nus, um passivo diversificado
de demandas resultantes desse tipo de produo. Chamamos ateno

272

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

para as implicaes ambientais de tal produo em uma rea que


requer ateno dada a condio de fronteira ambiental de importncia
metropolitana.
A insero dos empreendimentos no municpio de Belm ainda
caracterizada por outra dinmica ligada ocupao periurbana, principalmente nas maiores ilhas que compem o municpio de Belm. Na
ilha de Mosqueiro, maior ilha do arquiplago de 39 ilhas que compe
o municpio, h dois empreendimentos, um de carter urbano localizado na nica via de acesso ao ncleo urbano da ilha (Viver Mosqueiro
com 1.000 unidades) e outro de carter rural, com 100 unidades construdo a partir de uma parceria da PMB com a Associao Nacional
de Seringueiros, localizado, contraditoriamente, em poro urbana.
Para o primeiro, houve uma modificao no Plano Diretor para que
o terreno localizado originalmente em zona rural passasse a ser uma
rea urbana, embora sem os requisitos mnimos de insero urbana,
completa falta de infraestrutura e distante do ncleo urbano.

3. Consideraes finais
O panorama exposto revela que a insero do PMCMV na RMB
tem acompanhado movimento semelhante aquele observado na
regio Norte de modo geral, no qual as cidades que esto recebendo
maior volume de empreendimentos so capitais regionais (Belm) e
importantes polos regionais (a exemplo de Marab e Santarm) ou
as cidades com maior destaque na RMB, atpicas se considerarmos
o universo das cidades da regio, por possurem melhor estrutura
tcnica e administrativa e mais recursos, mas nem por isso contam
com os instrumentos de gesto ou capacidade de planejamento nas
reas diretamente relacionadas com a habitao (como transporte e
meio ambiente). Em funo disso, as maiores somas de recursos foram
capturadas por um pequeno nmero de municpios com melhor
capacidade administrativa e corpo tcnico onde j h acmulo de
grandes investimentos. A tendncia, em geral, das novas contrataes tem sido a viabilizao da tipologia vertical em grande escala a
partir de empreendimentos com mais de 500 unidades para viabilizar
o programa para as faixas de menor renda onde o preo da terra era
mais alto, como o caso da capital paraense.
No que se refere insero urbana, apesar de haver um paralelo
entre o padro perifrico de insero urbana dos empreendimentos

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

273

do PMCMV no municpio de Belm e em outros municpios, na capital


do estado do Par, observa-se, no perodo mais recente, os efeitos da
especulao imobiliria na promoo de empreendimentos da Faixa 1
em localizaes j objeto das demais faixas do programa. No contexto
da RMB, apesar de ter o programa comeado posteriormente, a iniciativa da prefeitura levou o municpio a liderar o nmero de unidades
contratadas e em obras. Em Belm, conforme o caso apresentado,
exemplifica mais uma vez os problemas de localizao desfavorvel no
que se refere ao acesso a servios pblicos e, neste, como em outros
casos, inclusive da RMB, o comprometimento de cursos dgua pela
proximidade dos terrenos aos igaraps. Isto evidencia a necessidade
de articulao do PMCMV com outras polticas pblicas, de modo que
possibilite a viabilizao e permanncias das famlias nesses empreendimentos.
Por outro lado, o trabalho mostra o quanto a participao do
poder pblico local pode ter um protagonismo relevante na promoo
do PMCMV. Aspecto j tratado quando era requerido o fortalecimento
do papel das administraes municipais no processo de implantao
do programa. Em Belm, a iniciativa de propor subsdios na forma de
renncia fiscal associada viabilizao de terrenos no entorno de
reas j objeto de projetos de outras faixas do programa, viabilizadas
por obras de melhoria da mobilidade na rea de expanso na poro
continental de Belm e em localizaes anteriormente rurais, passando
a ser convertidas em urbanas ou periurbanas. Em sntese, isto promove
valorizao fundiria articulada consolidao de vetores de crescimento urbano, inclusive dos terrenos vazios situados nos interstcios
entre os loteamentos e malha urbana contnua, deixados por proprietrios fundirios como reserva de terra espera de valorizao. Algo
que, em certa medida, fecha um ciclo de valorizao imobiliria justificada pela necessidade de promoo de habitao digna para parcelas
da populao que estavam fora do mercado.

Referncias
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274

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

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dinmicas de acumulao do capital no espao intraurbano de Belm. Dissertao
(Mestrado em Arquitetura e Urbanismo). Programa de Ps-graduao em Arquitetura
e Urbanismo, Universidade Federal do Par, Belm, 2012.

275

C AP T U LO 1 0

Repensando a prtica arquitetnica


no contexto da moradia popular
Luciana da Silva Andrade
Juliana Demartini

Introduo
O presente artigo discute a necessidade de assessoria tcnica para
a adequao dos espaos urbanos e arquitetnicos da moradia do
trabalhador, particularmente aquele de menor renda, cujos espaos
de vida no Brasil so reduzidos condio de precariedade. Nosso
foco na necessidade de que a assessoria tcnica no se restrinja ao
produto moradia, mas tambm ao seu processo, ou seja, necessidade
de readequao e melhoria que o espao habitacional demanda, seja
pela dinmica da vida contempornea, seja pela inadequao inicial
do espao construdo; caso inequvoco do padro empresarial do
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
Com o estabelecimento do PMCMV, em 2009, a agenda da nova
Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi alterada de modo que instrumentos legais e regulatrios estabelecidos anos anteriormente, como
o Plano Nacional de Habitao e a Lei da Assistncia Tcnica (Lei
n 11.888/2008), foram pouco aplicados. Com isso, grandes construtoras e incorporadoras passaram a controlar a produo habitacional, priorizando seus prprios interesses ou seja, a maximizao
dos lucros na construo de empreendimentos habitacionais em detrimento das necessidades e modos de morar da populao concernente
(ANDRADE, 2011; SANTO AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015).
A despeito da produo massiva de unidades habitacionais financiadas com elevados recursos pblicos, a falta de adequao desse
programa a polticas urbanas redistributivas representou a permanncia e o agravamento de muitos problemas, como, por exemplo, dificuldades com transporte pblico, inadequao dos empreendimentos
habitacionais aos aspectos socioculturais e financeiros da populao
trabalhadora, insuficincia de equipamentos pblicos, entre outros.

276

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

De acordo com Cardoso e Arago (2013), a hegemonia do setor


privado construtoras e incorporadoras como agente promotor da
produo habitacional popular, caracterstica do PMCMV, tem como
consequncia o aumento do custo social, pois muitos empreendimentos Faixa 1 deste programa, destinados populao mais pobre,
tm sido implantados no modelo condomnio fechado em reas
distantes das centralidades, onde os terrenos so mais baratos. Isto
tem onerado ainda mais os custos relativos moradia, uma vez que os
adquirentes tm que arcar com maiores despesas devido s taxas de
manuteno das reas de uso coletivo e aos problemas de transporte
e infraestrutura do entorno. Dessa maneira, a populao est sendo
onerada em prol de maior lucro das construtoras e incorporadoras,
reafirmando, assim, o modelo da espoliao urbana que caracteriza
o processo de urbanizao brasileiro historicamente (CARDOSO;
ARAGO, 2013, p. 54).
Ao analisarmos os resultados e crticas histricas e recentes
produo da moradia popular, consideramos ser pertinente a discusso
sobre outras possibilidades para o equacionamento mais efetivo da
questo habitacional, de modo que sejam contemplados mais do que
os aspectos fsico-espaciais e materiais da moradia. Nesta perspectiva,
trabalhos e aes participativos desenvolvidos por equipes multidisciplinares junto classe trabalhadora podem ser uma alternativa mais
eficiente s questes tcnicas, s subjetividades do morar e, sobretudo,
emancipao cidad.
Mais do que isso, a perspectiva de um trabalho participativo entre
populao pobre e profissionais de diversas reas de conhecimento
pode superar questes como, por exemplo, a espcie de fosso existente entre o saber tcnico e popular, decorrente da diviso disciplinar
caracterstica da modernidade (HARVEY, 2012). Desse modo, as
questes do habitar (LEFEBVRE, 2001), no qual o direito cidade e
o direito moradia devem ser tratados indissociavelmente, podem ser
interpretadas e discutidas de forma mais ampla e associativa.
A partir do pressuposto de que o trabalho participativo desenvolvido entre a classe trabalhadora e equipes multidisciplinares pode
gerar melhores resultados para o habitar popular, definimos como
objetivo principal deste artigo discutir a pertinncia e a viabilidade de
implementao de um programa de assessoria tcnica subsidiado por
leis e recursos pblicos, enfatizando a possibilidade de se estabelecer
um processo de assessoramento tcnico continuado.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

277

A presente discusso foi desenvolvida em dois relatrios de


pesquisas: o relativo ao estudo realizado no contexto do convnio entre
o Ministrio das Cidades e o CNPq, intitulado Para alm da unidade
habitacional: pela moradia e pela cidade no contexto da construo
da [minha] casa e da [minha] vida (ANDRADE, 2015)1, e a tese de
doutorado Assessoria Tcnica Continuada: Desafios e Possibilidades
para a Implementao de Programa Pblico para as Expresses do
Morar (DEMARTINI, 2016).

1. Pmcmv versus expresses do morar


No h dvidas quanto importncia do porte e da escala de
abrangncia do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). A existncia de subsdios significativos para atender a populao das faixas
mais baixas de renda uma novidade na poltica habitacional brasileira.
Outros aspectos do programa podem ser considerados bem-sucedidos,
dentre os quais se destaca a satisfao dos moradores. A pesquisa da
Rede de Pesquisas Cidade e Moradia (RPCM) ratificou, neste aspecto,
pesquisa anterior realizada pelo IPEA, tambm encomendada pela
Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. Isto um
fato que no pode ser desprezado, ainda que a RPCM ressalte a importncia de se trabalhar esta resposta associada a outras, o que relativiza
a afirmao. Nesse sentido, pertinente considerar que a casa prpria
um valor quase inquestionvel na sociedade brasileira, particularmente entre a populao remediada e mais pobre, por representar uma
espcie de garantia de segurana em perodos de instabilidade econmica da famlia ou do pas. Seja como for, se em alguns aspectos o
PMCMV atingiu seus objetivos, o agravamento de problemas urbanos,
urbansticos e habitacionais que gerou reconhecido pelo Ministrio
das Cidades, levando-a a contratar a pesquisa do referido edital.
Em termos resumidos, reconhecemos a necessidade de resgate
da poltica habitacional multisetorial, integrada formulao de uma
poltica urbana que busque meios efetivos de redistribuio das benfeitorias urbanas. No que diz respeito s nossas pesquisas especficas que,
como j destacado, esto focadas em questes arquitetnico-urbansticas, as concluses ratificam a necessidade de se repensar a prtica
do projeto habitacional, particularmente para a populao de baixa
1

O convnio que resultou no Edital MCTI/CNPq/MCIDADES N 11/2012.

278

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

renda. Seu entendimento como um produto, normalmente considerado acabado, no atende s necessidades dos moradores. Isto significa a importncia de se reformular estruturalmente a atual poltica,
que se sustenta expressivamente na proviso de unidades.
No que tange a essas disciplinas, as realizaes do PMCMV, tal
como outros programas, particularmente o da fase inicial do Banco
Nacional de Habitao (BNH), possui pouqussima diversidade
funcional, bem como idealiza o perfil e a organizao das famlias,
considerando-as simplesmente como aquelas nucleares pai, me, e
um ou dois filhos. Entretanto, mais do que isto, representam tambm
um retrocesso por adotar uma implantao e sistemas construtivos que
resultam em uma srie de restries aos moradores. Entre os quais se
destacam aqueles relacionados realizao dos percursos cotidianos e
a concretizao de obras necessrias adaptao da moradia ao perfil
e s necessidades cotidianas das famlias. Isto decorrente de vrios
fatores. Dentre eles destacamos:
a) a configurao em condomnio, que aumenta significativamente as distncias dos percursos dos moradores;
b) a reduo das tipologias em unidades de dois quartos, limitando a possibilidade de organizao das famlias reais;
c) o entendimento que a moradia um espao especializado,
sendo sua funo reduzida mero espao de repouso e atividades domsticas, e;
d) a falta de flexibilidade dos sistemas construtivos utilizados,
que inviabiliza reformas para adequao s necessidades.
Diferentemente do idealizado na concepo de moradia do
PMCMV, a organizao da vida familiar tem necessidades objetivas,
alm de diversidade e potencialidade imprevisveis. A dinmica das
favelas e periferias mostra isto e, salvo raras excees, os empreendimentos do PMCMV j apontam para modificaes externas, em maior
escala, e internas, ainda relativamente tmidas, que podem ser consideradas como [re]aes da classe trabalhadora que concretizam as necessidades e particularidades dos seus modos de morar. Elas esto intimamente ligadas aos aspectos socioculturais dos seus manifestantes
e podem causar diferentes impactos nos espaos de vida, ou seja, no
conjunto de lugares onde so realizadas atividades cotidianas, para
alm dos limites fsicos da unidade habitacional.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

279

Adotamos o termo expresses do morar, estabelecido para


orientar nossa discusso sobre as dinmicas populares individuais e
coletivas de transformao constante dos espaos de vida, considerando
no apenas o resultado fsico-espacial, mas tambm as questes socioculturais diretamente ligadas a essas prticas. Em outras palavras, com
a discusso das expresses do morar, buscamos ultrapassar a materialidade, ou os limites fsico-espaciais da moradia popular, levando
em considerao tambm as subjetividades das formas de apropriao
que manifestam os modos de morar da classe trabalhadora.
No contexto da moradia popular as expresses do morar desenvolvidas pela populao so manifestadas por inmeros tipos de prticas
ordinrias2 constitudas a partir do modo como cada sujeito interpreta
e lida com a cultura na realizao de suas atividades cotidianas. Dessa
maneira, estas prticas podem apresentar impactos de diversas natureza,
podendo ser observadas em diversos tipos de assentamentos populares,
como, por exemplo, favelas, ocupaes em edifcios ociosos e empreendimentos habitacionais implantados pelo poder pblico.
A dinmica da transformao do espao pelos moradores, por um
lado, apresenta qualidades, como a de levar, pelo menos parcialmente,
urbanidade para um local incipiente que surge como um depsito de
famlias pobres. Por outro lado, preocupante. Vrias pesquisas j
mostraram qualidades e problemas da ao popular para a transformao de conjuntos habitacionais3, mas o caso dos empreendimentos
do PMCMV apresenta um agravante pelo sistema construtivo rgido.
Em alguns anos, as determinaes por no alterao podem ser
perdidas, o que implica grande risco de desabamentos. Dada a escala
da produo do PMCMV, urgente que a cultura de assessoria tcnica
seja construda entre os moradores.
Efetivamente, necessrio valorizar a dimenso do desenho
urbano e arquitetnico para a vida das pessoas. No a partir de
modelos criados em outros contextos, mas a partir de trocas tcnicoculturais que traduzam as necessidades da populao, a fim de serem
evitadas imposies do morar causadas pela lgica do fazer privado4
caracterstica do PMCMV, bem como as fragilidades fsico-espaciais
decorrente da falta de repertrio tcnico nos processos de autoempreendimento.
Conforme discusso de Certeau (2008).
Ver, por exemplo, Andrade e Leito (2006).
4
Conforme discusso de Rolnik e Nakano (2009).
2
3

280

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

2. Assessoria tcnica para o habitar popular


Em nossas discusses, a assessoria tcnica para o habitar popular
refere-se s aes voltadas para melhorias nos espaos de vida da classe
trabalhadora a partir da troca de saberes (popular e tcnico) entre
populao e profissionais de diversas reas de conhecimento. Alm de
projetos e aes sociais, as assessorias tcnicas relacionam-se s intervenes construtivas destinadas melhoria da qualidade fsico-espacial na moradia e no espao urbano.
Cabe ressaltar que o habitar popular a que nos referimos tem
como base terica a discusso de Lefebvre (2001), em que o habitar
mais do que o espao de moradia, pois envolve a participao social,
o fortalecimento do coletivo e o direito cidade e moradia de modo
indissocivel. Assim, as assessorias podem configurar-se como agentes
que participam da promoo da emancipao cidad, por meio da
estruturao e fortalecimento de redes sociais coletivas, para que a
populao se transforme em agente da prpria causa (ABRAO;
TORELLY, 2006).
Nesta perspectiva, a classe trabalhadora pode atuar como agente
implementador junto a outros agentes (sociais, tcnicos e financeiros)
envolvidos na poltica pblica habitacional, com mais efetividade e
autonomia em defesa dos prprios interesses, a partir das suas referncias e escolhas. Como parte das propostas de empoderamento e
emancipao da populao, as assessorias tcnicas procuram priorizar
processos conduzidos por autogesto, seja para consolidao dos coletivos, seja para a produo de moradias e melhorias habitacionais e
urbanas. Os mutires tambm so uma alternativa recorrentemente
empregada pelas equipes multidisciplinares para essas finalidades.
Em relao s intervenes construtivas, as assessorias podem
desenvolver projetos tcnicos para novos empreendimentos habitacionais e de equipamentos pblicos (escolas, centros de capacitao,
centros comunitrios, etc.). Criadas nas dcadas de 1980 e 1990, e
atuantes em todo o Brasil, ainda que principalmente em So Paulo, a
Usina Centro de Trabalhos para o Ambiente Habitado (Usina CTAH),
a Peabiru Trabalhos Comunitrios e Ambientais (Peabiru TCA) e a
Ambiente Arquitetura so exemplos de assessoria tcnica multidisciplinar voltada concepo de projetos social e tcnico e execuo
de obras, especialmente por processos de autogesto e mutiro. Os
recursos para a realizao dos projetos e pagamento de taxas e pres-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

281

tao de servios podem ser provenientes dos prprios movimentos


sociais. Para a execuo de empreendimentos habitacionais novos,
anteriormente, h meios de financiamento pblico, atravs do PMCMV-Entidades, por exemplo.
Tendo em vista uma latente e histrica demanda, localizada
particularmente nas regies metropolitanas do pas, equipes multidisciplinares de assessoria tcnica tm se dedicado tambm ao desenvolvimento de melhorias habitacionais e urbansticas em assentamentos populares, como favelas e ocupaes em edifcios ociosos, por
exemplo. O Projeto Arquiteto de Famlia, da ONG Solues Urbanas,
um representante deste outro seguimento de assessoramento tcnico.
Uma vez que atuava com melhorias habitacionais, modalidade
no contemplada pelo PMCMV, a Solues Urbanas precisou buscar
alternativas de financiamento, uma vez que houve reduo de recursos
do PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios. Neste caso, tambm
outros grupos de assessoria tcnica buscaram outros meios para
viabilizar o acesso da classe trabalhadora aos servios de assessoria
tcnica e, tambm, aquisio de materiais construtivos, no caso das
intervenes fsico-espaciais. Por exemplo, o Projeto Arquiteto de
Famlia, que atuou no Morro Vital Brasil em Niteri (RJ) no perodo
de 2008 a incio de 2016 , desenvolveu um sistema de microcrdito
habitacional por meio de um fundo social rotativo, que, associado
Feira de Trocas Solidrias, criada tambm pelo grupo, possibilitou
aos moradores a compra de materiais para a execuo de obras nas
moradias e nos espaos coletivos. A partir destas aes, a equipe
buscou, tambm, promover mutires e a troca de saberes entre a comunidade. Outras caractersticas pertinentes do trabalho desenvolvido
pelo Projeto Arquiteto de Famlia a continuidade (acesso contnuo
dos moradores aos servios), cursos de capacitao para profissionais
e para a comunidade e o desenvolvimento de pesquisas e metodologias de concepo de projetos tcnicos e sociais.
A continuidade relevante para manter as convergncias das
interrelaes entre os envolvidos nos processos de assessoramento
tcnico para o habitar popular. Quando um curso de capacitao
finalizado, por exemplo, novas demandas podem aparecer. Para as
obras de melhorias devemos considerar que o conjunto de aes que se
designam por morar no devem ser reduzidas a um instante fixo no
tempo correspondente a um mero espao material o da edificao
(SANTOS, 1979, p. 18). Mudanas na composio familiar, acidentes

282

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

com sequelas resultando em mobilidade reduzida, por exemplo , ou


situaes de desemprego que levam as pessoas a trabalharem em casa,
so acontecimentos comuns que transformam a vida das pessoas e,
consequentemente, demandam modificaes fsico-espaciais em seus
espaos de vida.
Nesta perspectiva, a continuidade no atendimento deve ser considerada de modo que o acesso aos servios de assessoria tcnica possa
ser realizado sempre que as famlias julgarem necessrio, como, por
exemplo, no atendimento realizado pelos Postos de Sade da Famlia
(PSFs), implementados por meio do Sistema nico de Sade (SUS).
Nesse contexto, importante pensar como poderia se dar uma
poltica de assessoria tcnica para o enfrentamento das diversas
questes pertinentes precariedade dos espaos de moradia da classe
trabalhadora. Nesse sentido, foi dado um enfoque nos desafios criados
pela m qualidade arquitetnica e urbanstica dos empreendimentos
do PMCMV, seguindo com consideraes gerais sobre assessoria
tcnica, para apresentar um esboo de proposta.

3. Programa de assessoria tcnica continuada:


perspectivas e proposta
Recentemente, esteve em discusso no Conselho das Cidades
uma proposta para a implementao de um programa de melhorias habitacionais como mais uma modalidade do PMCMV, em sua
terceira etapa. Entretanto, em vez de fornecer uma melhor elaborao
do programa, as medidas foram de extino do PMCMV Entidades,
numa das primeiras aes do Ministrio das Cidades no contexto do
governo interino de Michel Temer5.
A proposta se sustentava na seguinte estruturao:
5
Michel Temer assumiu a presidncia interina aps o afastamento da presidente Dilma Rousseff,
acusada de manobra fiscal para maquiar as contas pblicas. Amplas manifestaes contrrias
ao impeachment tm ocorrido pela inconsistncia do argumento usado pelos defensores do
processo: Alm das pedaladas fiscais terem sido realizadas em exerccio anterior, presidentes
anteriores usaram o mesmo procedimento, como Luiz Incio Lula da Silva e Fernando Henrique
Cardoso, este ltimo membro de um dos partidos de oposio que defenderam o que est sendo
considerado golpe por parte da imprensa internacional e vrios grupos ativistas. Soma-se a isto
o fato de 16 governadores terem realizado o mesmo procedimento sem que suas gestes tivessem
sido questionadas. No dia 23 de maio de 2016, o jornal Folha de S. Paulo divulgou udio de
conversa entre lideranas partidrias que forjaram o impeachment, apontando para o interesse de
deposio da presidente Dilma Rousseff por sua no conivncia com a cultura corrupta de parte
significativa da classe poltica e da elite brasileira.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

283

Quadro 10.1. Sntese da Proposta relativa ao Programa de Melhorias Habitacionais


(at novembro de 2015)
PROGRAMA DE MELHORIAS HABITACIONAIS Grupo de Trabalho de Assistncia Tcnica (GTAT)
Problemtica

Expressividade do deficit qualitativo, relativo inadequao


habitacional, principalmente nas regies metropolitanas.

Justificativa

Atendimento de mais casos com menor recurso, por meio de intervenes construtivas (reformas), e valorizao do mercado local,
pequenas empreiteiras, profissionais autnomos e escritrios de
Arquitetura e Urbanismo, Engenharia e Trabalho Social.

Objetivo

Atuar como um programa habitacional complementar associado


assessoria tcnica, voltado ao desenvolvimento de melhorias habitacionais.

reas de Interveno

Moradias consolidadas ou consolidveis, localizadas em assentamentos precrios regularizados ou regularizveis.

Agentes Promotores
(Beneficirios: agentes da
prpria causa)

Grupos organizados (coletivos), formados por famlias com renda


mxima de R$ 1.600,00 (conforme o limite da modalidade Faixa 1
do PMCMV), admitindo-se mescla de at 30% de famlias com renda
pouco superior a esse valor.

Agentes Social/Tcnico

Assessorias Tcnicas (multidisciplinares).

Agente Burocrtico

Ministrio das Cidades.

Agente Financiador/
Fiscalizador

Caixa Econmica Federal (CAIXA).

Agente Executor

Pequenas construtoras (empreiteiras locais de obras de reformas).

Origem dos Recursos

Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).

Valor de Investimento para


projetos e execuo de obras
de melhorias

Valor mdio de investimento por interveno: 50% do valor de uma


unidade habitacional nova produzida pelo PMCMV Faixa 1, admitindose valores distintos (entre 5% e 85% da mesma referncia), conforme
a necessidade (kit).

Retorno dos Investimentos

Prazo para retorno compatvel com o valor do investimento da


unidade habitacional e com a renda familiar.

Operacionalizao

Habilitao das Entidades Organizadoras (EO) no MCidades, especfica e complementar habilitao do PMCMV-Entidades; Estudo de
Viabilidade a partir das solicitaes/propostas coletivas realizadas em
poligonal pr-definida (entre 20 e 200 UH); Anuncia da Prefeitura
Municipal; Aprovao do MCidades/CAIXA/CADNICO; Desenvolvimento do diagnstico, projetos sociais e tcnicos e remanejamento
dos recursos; execuo das obras de melhorias habitacionais.

Fonte: Demartini (2015).

Segundo Mariana Estevo6, Presidente da ONG Solues


Urbanas, que tambm integrante do GTAT, a proposta em debate
para o PMH no era o que ela consideraria ideal, pois, a continuidade, componente importante para um programa como este, no foi
levada em considerao porque o MCidades ainda no est estruturado para uma modalidade contnua. O GTAT tem trabalhado com o
que possvel dentro da estrutura atual do MCidades, pensando em
6

Em entrevista a Demartini (2016).

284

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

ampliar as possibilidades de acesso a melhores condies de vida para


a classe trabalhadora, a partir de melhorias habitacionais viabilizadas
por recursos pblicos e promovidas por processos participativos entre
populao pobre e equipes de assessoria tcnica.
De todo modo, a assessoria tcnica continuada no deve ser uma
exclusividade do PMCMV. um servio que deve atender a populao
que no acessa comumente os servios dos profissionais liberais que
atuam nas atividades relacionadas produo e reforma da moradia.
Por sua vez, h que se projetar empreendimentos que tenham
compatibilidade urbanstica com o perfil e necessidades das famlias.
No se trata de continuar empreendendo projetos inadequados
como os tpicos do PMCMV para serem readequados pelas Assessorias Tcnicas Continuadas (ATC). Tanto o espao urbano como as
moradias precisam ser pensados e construdos de modo a atender as
necessidades habitacionais da populao. Tanto o desenho urbano
como as edificaes precisam ter flexibilidade para se adequarem aos
diferentes perfis e demandas. A pesquisa integrante da Rede Cidade
e Moradia, desenvolvida pelo LabCidade da FAUUSP, sob a coordenao de Rolnik (2014), define parmetros urbansticos de insero
urbana que precisam ser considerados nos projetos para que haja um
mnimo de habitabilidade. Contudo, a assessoria tcnica continuada
importante mesmo quando os projetos apresentam qualidade arquitetnico-urbanstica, pois necessrio trabalhar com as prprias modificaes que inevitavelmente sero realizadas.
Essa to necessria poltica que produza paisagens urbanas
social e ambientalmente mais adequadas , todavia, uma luta que no
ter conquistas significativas em curto prazo. Consequentemente,
o padro dos empreendimentos produzidos at hoje pelo PMCMV
seguir gerando (anti)cidades, com algumas pequenas variaes entre
as verses.
Por isso, o desenho da proposta de implementao de assessoria tcnica continuada, apresentado a seguir, focado na requalificao dos empreendimentos, ainda que possa ser aplicado a outros
contextos, desde que observadas as especificidades das realidades
habitacionais locais. Em outras palavras, a proposta apresentada est
longe de ser uma frmula. Ela apresenta indicaes que podem servir
para vrios contextos; mas que, de todo modo, precisam ser avaliados
quanto pertinncia de aplicao tanto no que diz respeito s diversidades regionais geogrficas, histricas, socioeconmicas e polticas

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

285

quanto s diversidades de tipos de espaos de vida conjuntos habitacionais, favelas, loteamentos, cortios, ocupaes etc.
A possibilidade de se ter disponvel uma equipe tcnica que possa
atuar conjuntamente com e pelos prprios moradores nas aes de
readequao dos espaos urbanos e de moradia uma das premissas
da proposta aqui concebida e, por isto, a caracterizamos como continuada. A vida dinmica e os espaos habitacionais perifricos a
revelam, particularmente, na sua expresso espacial. Jacques (2002),
reconhecendo isto, ressaltou que o movimento prprio dos espaos
fsicos das favelas deveria ser tombado, de modo que a ideia corrente
de preservao seria subvertida. Esta realidade requer uma forma de
conceber projetos mais prxima do cotidiano dos moradores, sendo
pouco adequada a sequncia especializada que separa de maneira
estanque os momentos de concepo do espao e de execuo da obra.
Outra premissa da proposta que a ao de requalificao seja,
tambm, uma oportunidade de formao e capacitao dos moradores.
Neste contexto, importante que, cada vez mais, seja incorporada nas
prxis a transversalidade dos saberes, includos a os populares. A
assessoria tcnica como possibilidade de iniciao e aperfeioamento
profissional representa um potencial para gerao de emprego e renda
e, tambm, uma oportunidade para a ampliao de valores de urbanidade7.
Assim, a ideia que a ATC atue na facilitao da soluo de
problemas decorrentes da necessidade de readequao do espao, na
capacitao dos moradores para uma melhor atuao como diferentes
profissionais da construo civil e na (re)construo de valores que
promovam a relao democrtica com e do espao urbano. O entendimento que o espao fsico pode ou no estimular prticas democrticas, sem, contudo, ser determinante delas. Para que isto ocorra,
necessria a incorporao de valores das prticas democrticas
liberdade, igualdade e, principalmente, fraternidade nas dinmicas
socioespaciais.
A concepo que est na base desta proposta pressupe a
formao libertadora, nos moldes de Paulo Freire e outros pensadores
da educao8, o que sustenta a ideia de que o trabalho tcnico no
deve ser feito para a populao pobre, e sim com ela. A aparente semelhana entre as duas preposies faz uma grande diferena: num caso
7
8

Para a discusso do que urbanidade, ver, entre outros Aguiar e Netto (2012).
Ver Gadotti (1993).

286

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

se provoca a passividade, noutro se respeitam as subjetividades e se


estimula a capacidade de pensar e agir daqueles que esto na base da
pirmide social.
No h como no assumir o projeto poltico inerente ao de
assessoria tcnica continuada, que vai no sentido da superao da
condio subalterna das classes populares. Embora um pressuposto
desse tipo de ao seja a construo conjunta, entre moradores e
assessoria, das aes que devem ser empreendidas, ensaiamos uma
proposta de experincia-piloto de ATC baseada na reivindicao dos
moradores dos condomnios da Estrada dos Palmares por espaos de
formao e capacitao profissional e cultural.
3.1. Experincias-piloto de Assessoria Tcnica Continuada -ATC
A implementao da poltica de ATC pode ser iniciada pela
implantao de experincias-piloto realizadas com apoio de universidades e outras instituies, como movimentos sociais e escritrios de
assessoria tcnica. A criao de redes que articulem grupos de diferentes regies e profissionais diversos como j citado anteriormente
, poderia ser estimulada por um edital que envolva vrios ministrios,
como o Programa de Extenso Universitria (ProExt), sendo que, neste
caso, seu objeto seria limitado construo das experincias de ATCs.
O passo seguinte seria a criao de curso(s) orientado(s) para trs
perfis de aluno, que poderiam, eventualmente, ser confundidos:
1. Moradores;
2. Tcnicos de prefeituras, e
3. (Jovens) profissionais que atuam territorialmente em reas
de relevncia para a readequao dos conjuntos do PMCMV.
Neste ltimo caso, estaria(m) voltado(s) ou para uma formao
que os tornassem qualificados para uma avaliao da necessidade de acionamento da assessoria tcnica, ou para o seu
aperfeioamento profissional daqueles que j tenham alguma
qualificao, como bombeiros, eletricistas etc.
O curso deve ter carter terico-prtico e a imprescindvel articulao e dilogo entre os trs perfis de aluno. A inteno de criao de
contedos que se entrecruzem para a promoo de trocas constantes
entre os diferentes atores em processo de capacitao. Outra caracterstica do curso so seus tempos, que no necessariamente precisaro

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

287

ser dados de modo sincronizado. H que se aprofundar o modo de


operacionalizao desta flexibilidade, mas a concepo que sejam
respeitadas as histrias pessoais e coletivas, bem como desejos e motivaes. Deste modo, algumas pessoas ou grupos podem demandar
maior carga horria para a realizao do curso que outras.
Para a capacitao de moradores, pensamos inicialmente em duas
linhas. Uma seria a de formao tcnico-universitria para pessoas com
potencial de liderana de modo a ser o principal n articulador da assessoria tcnica. Outra linha seria mais focada no desenvolvimento das
habilidades e trocas de experincias prticas no mbito da construo
civil. H a possibilidade de desdobramento desta em trs vertentes:
1. Uma relacionada aos aspectos mais artesanais da construo
como o assentamento de alvenaria de tijolos, pintura, assentamento de azulejos e cermicas etc.;
2. Outra voltada para a produo de componentes, particularmente a fabricao de esquadrias de ferro, alumnio e outros
materiais. Aqui, cabe ressaltar o papel que um bom desenho
de esquadria desempenha tanto na promoo do conforto
ambiental, como na expresso esttica da paisagem construda;
3. A terceira, voltada ao entendimento da imprescindvel necessidade de adequao de instalaes sanitrias, eltricas entre
outras.
O foco a formao de cooperativas tanto de moradia, como
de produo, como defendem os movimentos sociais9. Outro perfil
de aluno seria o tcnico das prefeituras que lidam com a questo
habitacional. A prioridade dada sua incluso no curso volta-se sua
capacitao10. O foco seria no potencial facilitador de seu papel. Alm
do aperfeioamento no entendimento do tema moradia popular
ou habitao de interesse social. O tcnico deve ser estimulado e
capacitado para contribuir na soluo criativa de problemas. Entre as
metas de se privilegiar esse perfil de aluno dos cursos est a sensibilizao do profissional para a complexidade da questo habitacional
e para identificao de potencialidades que podem ser estimuladas
institucionalmente. Neste sentido, importante o treinamento para
A proposta inspirada nas cooperativas habitacionais e de trabalho uruguaias.
Vale lembrar que no est sendo proposto um curso especfico para cada perfil de aluno, mas
sim uma obrigatria mistura dos perfis na formao proposta.

10

288

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

a formulao de propostas para obter recursos de diferentes origens,


particularmente os federais, que muitas vezes no so acessados por
falta de capacidade tcnica dos municpios, conforme reclamado por
vrios profissionais de organismos do Governo Federal Caixa e
Ministrio das Cidades, especialmente11. um papel importante deste
curso rever as bases da prpria graduao dos tcnicos que, via de
regra, teve o vis hegemnico voltado para o mercado tradicional , e
contribuir para reduzir o carter burocrtico que a atividade no setor
pblico tende a impor.
O terceiro perfil de aluno o que vai assumir um certo protagonismo na organizao da demanda por e para assessoria tcnica.
A inspirao inicial o Programa de Aperfeioamento Profissional
(PAP), realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ), em
2001. Um grupo de arquitetos recm-egresso de faculdades foi selecionado para dar assessoria para a melhoria habitacional em favelas urbanizadas no contexto do Bairrinho, programa da Prefeitura do Rio
de Janeiro para a urbanizao de favelas de pequeno porte12. No caso
de nossa proposta, imprescindvel trabalhar com equipes de formaes diversas, ainda que, em se tratando da concepo e realizao de
projeto de readequao edilcia, apesar do arquiteto ser uma categoria
profissional indispensvel neste curso.
Um componente essencial para o sucesso desta experincia a
indissociabilidade da teoria-prtica, que no caso da arquitetura-urbanismo constituda pela fundamentao da concepo, desenvolvimento do projeto e realizao da obra. Deste modo, no h como
existir o curso sem que se possa executar as intervenes trabalhadas.
A ideia de aprender-fazendo est no cerne da proposta, associada de
participao da populao.
A avaliao da experincia-piloto e sua concretizao das
propostas de interveno tambm so indispensveis para aperfeioar
as prticas de interveno, alm de trocar e difundir conhecimento.

4. guisa de consideraes finais


Temos conscincia de que este esboo de proposta de Assessoria Tcnica Continuada apresenta um carter utpico e que pode
se constituir num empreendimento hercleo. No podemos negligen11
12

Em vrias reunies de trabalho, em diferentes contextos, este tema apontado.


Sobre o PAP ver Orioli (2015).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

289

ciar o fato de vrios destes espaos constitudos pelos PMCMV terem


sido hoje tomados pelo trfico ou pela milcia, como observamos em
campo e, tambm, como apontaram e aprofundaram outras pesquisas
da Rede Cidade e Moradia13. Estes agentes podem ser entraves para
a implantao de qualquer iniciativa, ameaando, inclusive, a integridade fsica dos participantes. Outros agentes podem oferecer, tambm,
resistncia, como igrejas ortodoxas, particularmente neopentecostais,
que se orientam por condutas morais que podem inviabilizar discusses sobre a organizao dos espaos, especialmente os domsticos.
A prpria formao tcnico-universitria implicar entraves,
se dogmas travestidos de verdades pseudocientficas no forem
dissolvidos. Por sua vez, o isolamento de profissionais que aprenderam
o ofcio na prtica tambm pode contribuir para o fechamento em
solues que no se constituem necessariamente em sabedoria popular,
mas em crenas. Contudo, entraves podem representar tambm potencialidades. As experincias realizadas no contexto das atividades de
extenso da Escola de Arquitetura da UFMG, registradas e analisadas
por Lopes (2015), nos indicam a viabilidade desse caminho.
Considerando que cidades brasileiras demandam intervenes
expressivas para que sejam transformadas em espaos com qualidade
de vida para todos, fundamental a capacitao de mo de obra para a
atuao nas diferentes atividades que esta empreitada demanda. Referimo-nos objetivamente a um redesenho urbanstico-arquitetnico
que torne as cidades mais confortveis para as pessoas. O conceito de
conforto passa por desde a definio clssica de conforto ambiental
trmico, acstico e lumnico , como tambm pelas questes de transporte, mobilidade e acessibilidade. Outra perspectiva incorporada no
conceito a de conforto esttico e paisagstico.
Cabe ressaltar a seduo que as favelas, particularmente as
cariocas, exercem. Se a vinculao com a paisagem espetacular da
considerada Cidade Maravilhosa pode desempenhar um papel para
isto, no desprezvel o encantamento despertado pela organizao
normalmente labirntica destes espaos, ainda que a precariedade
possa preocupar. Esta referncia foi aqui acionada para corroborar
a potncia da ao popular. A esttica da favela e da autoconstruo
Na ocasio do fechamento desta proposta, o jornal carioca Extra iniciou uma srie de
reportagens sobre este tema. Ver: <http://extra.globo.com/casos-de-policia/todos-oscondominios-do-minha-casa-minha-vida-no-rio-sao-alvos-do-crime-organizado-15663214.html>.
Acesso em 31 out. 2016.

13

290

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

apresenta fora para constituir o que talvez seja a expresso altermodernidade, no sentido de Hardt e Negri (2011, pp. 116-117):
Altermodernidade tem uma relao diagonal com a modernidade.
Assinala o conflito com as hierarquias da modernidade na mesma
medida que a antimodernidade, porm orienta as foras de resistncia mais claramente para um terreno autnomo. (...). Com o
termo altermodernidade queremos indicar uma ruptura decisiva
com a modernidade e com a relao de poder que a define, toda
vez que em nossa concepo de altermodernidade surge das tradies da antimodernidade mas mesmo assim se aparta da antimodernidade toda vez que se estende mais alm da oposio e da
resistncia14.

Neste ponto, vamos retomar ao que j foi citado anteriormente: as


fabriquetas de esquadrias de ferro e alumnio que existem em profuso
nas periferias das cidades brasileiras. A alterao do tipo padro de
portas e janelas que passaram a ostentar a paisagem de nossas cidades,
a partir dos anos 1970, para tipos que resolvam ou mitiguem os
problemas de conforto decorrentes das questes de orientao solar,
podem representar uma elevao significativa da qualidade esttica e
tambm tica da paisagem urbana brasileira. Evitar ou reduzir o uso
de equipamentos mecnicos para climatizao significa preservar o
meio ambiente para as geraes futuras. Vale pensar, tambm, nas
possibilidades de desenvolvimento ou de ampliao do uso de materiais reciclados para a confeco deste e de outros componentes da
construo.
Essa questo se articula com as necessidades urgentes de se rever
a forma como consumimos energia. No s os empreendimentos do
PMCMV so agresses ao meio ambiente, como praticamente toda a
produo do mercado imobilirio a partir de meados dos anos 1960,
quando o boom da construo civil, estimulado pelo golpe empresarial militar, desconsiderou vrios ensinamentos vernculos, inclusive
os reinterpretados pela arquitetura moderna. O exemplo do projeto
de requalificao do Porto do Rio, denominado Porto Maravilha,
j materializa o absurdo de se projetar torres de vidro nos trpicos,
particularmente com o uso de fachadas de vidro voltadas para orientaes que recebem mais sol. importante lembrar que, mesmo aquelas
14

Traduo livre do espanhol.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

291

que orientadas para a menor incidncia, como a fachada sul no Rio


de Janeiro, so insoladas, ainda que por pouco tempo, em alguma
estao do ano, que, no caso, o vero. As temperaturas altssimas
desta estao, entretanto, apontam para algum comprometimento
do conforto trmico e lumnico interna, mas, especialmente, externamente. A promessa das fbricas de vidro de que o material reduz o
aquecimento interior, contribuindo para a conservao de energia, se
esquece de alertar para as suas consequncias para o exterior. Com
suas paredes de vidro, a requalificao do porto est nascendo j precisando de requalificao15.
Essa aparente digresso tem relao com o PMCMV, uma vez que
essa questo est presente tambm nos seus condomnios. A diferena
quanto qualidade dos materiais e dos sistemas construtivos, mas
no da qualidade da arquitetura e do urbanismo, pois ambos desconsideram os contextos socioespaciais e a morfologia dos entornos.
impressionante usarmos um sistema construtivo artesanal, como a
alvenaria autoportante, que, entretanto, tem qualidade e expresso
compatvel com o que o pior da produo industrial do ps-guerra
produziu. Insistir nesse tipo de urbanizao predatria condenar as
geraes futuras a conviver com problemas socioambientais e urbanos
ainda mais graves do que os que experimentamos hoje.
Esse esboo de poltica de Assistncia Tcnica Continuada
(ATC) foi, portanto, concebida no sentido de criar bases para a
efetiva superao do modelo de urbanismo que no beneficia
a sociedade, como um todo, e principalmente a populao mais
pobre. Um trabalho consistente de ATC, que respeite seus princpios bsicos, pode vir a ser uma alternativa efetiva para a realizao de um urbanismo alternativo. Neste sentido, vale lembrar
que a ao profissional sempre deve ser no sentido de respeito e do
estmulo, sempre que possvel, criao de solues pelos prprios
moradores. A democracia e o respeito pluralidade so imprescindveis, bem como entender as demandas dos moradores, hierarquizando com eles as prioridades.
Embora estejamos focados nos aspectos arquitetnico-urbansticos, temos conscincia de que vrias questes que se apresentam
no so da natureza estrita destas disciplinas. Da agronomia s artes
plsticas, da medicina informtica, difcil imaginar um campo
Este apenas um dos seus problemas. Sobre a questo da arquitetura produzida, ver Halfen
(2014), e sobre a questo da moradia nesta rea, ver Galiza (2015).

15

292

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

de conhecimento que no tenha papel na melhoria da qualidade do


espao urbano.
A despeito do seu carter ambicioso e at mesmo fantasista, essa
proposta tem ncoras em experincias que apresentam materialidade.
Se o j citado PAP teve vida curta, a ao da ONG Solues Urbanas
tem atuado em melhorias habitacionais desde 2008. Em 2014, foi
criada a Residncia em Arquitetura, Urbanismo e Engenharia da
FA-UFBA, curso lato sensu para capacitar a assistncia tcnica em habitao. A j explicitada experincia da UFMG, particularmente a ao
do PRAXIS16, tambm pode ser considerada referncia. As experincias de produo em auto ou cogesto em So Paulo do incio dos
anos 1990 gera frutos at hoje alguns de qualidade muito elevada
-, ainda que seu carter utpico original possa ter se perdido17. Em
outros pases da Amrica Latina, existem experincias importantes,
dentre as quais se destacam as das cooperativas uruguaias18.
Para finalizar, imprescindvel marcar a necessidade de investimentos pblicos expressivos para a redistribuio das benfeitorias urbanas e do capital cultural relativo s disciplinas foco desta
proposta. Entretanto, este um projeto de aplicao em longo prazo
e de realizao lenta, o que significa um desembolso pequeno ao
longo do tempo. Neste sentido, importante ressaltar que sua realizao tambm poder contar com recursos dos prprios moradores
quando as transformaes no forem essenciais, entendendo que o
que essencial e prioritrio tambm deve ser objeto de debate entre
tcnicos e moradores.
fundamental, todavia, registrar que, mais do que uma questo
de recursos financeiros, a viabilidade de implantao de uma proposta
desta natureza depende de mudanas estruturais. A denncia que
Grupo de pesquisas coordenado pela professora Denise Morado, que realiza atividades de
extenso assessorando ocupaes urbanas entre outros grupos de moradias.
17
H uma crtica massiva reduo das experincias de autogesto aquisio da casa prpria, o
que fera a ideia de transformao urbano-social inicial formulada na origem das aes paulistas
de autogesto. Entretanto, h o reconhecimento que a constituio de um sentido de coletividade
permanece mesmo nas experincias realizadas mais recentemente.
18
Estas experincias j foram analisadas e discutidas em trabalhos de diferentes pocas. A
realizao da Oficina A Arquitetura, o Urbanismo e a Moradia Popular: o fazer projetual
para alm do produto foi fundamental para a sua confeco. Em breve divulgaremos material
decorrente dos debates desta oficina, mais precisamente publicaremos uma entrevista que foi
realizada com o Professor Ral Valles, da Universidad de la Republica e arquiteto do instituto
de assessoria tcnica, Hacer-Dessur. Os planos de readequao de conjuntos habitacionais
implantados em Berlim e expandidas para o leste da Alemanha e o resto da Europa Oriental
tambm contribuiu nesta proposio. Sobre este tema ver (ANDRADE, 2006; 2008; 2011).
16

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

293

Galiza (2015) faz ao registrar que a Caixa Econmica Federal usou


recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) para
a aquisio de Certificados do Potencial Adicional de Construo
(CEPACS) do Porto Maravilha, mostra que h recursos. Este tipo de
operao est por ser institucionalizada por lei, o que implica a perspectiva de aplicao de mais recursos na construo de um tipo de
cidade que beneficia pouca gente. Estes e outros recursos deveriam ser
investidos na melhoria da qualidade urbana dos espaos de vida, especialmente dos mais pobres, que tendem a ser os mais afetados com os
problemas urbanos.
O Brasil havia superado a condio de subdesenvolvimento, integrando uma elite intermediria os BRICS19 de pases que se destacam
no cenrio econmico internacional. No podem ser negados os avanos
na reduo da extrema pobreza, nos quais o PMCMV representa o atendimento de condies mnimas de salubridade para grande parte da
populao. No d, todavia, para garantir que esta conquista supere a
importncia da localizao e da organizao flexvel dos espaos como
o de favelas e ocupaes, por exemplo, que normalmente so estratgicos para a organizao produtiva e reprodutiva da vida. Como j dito,
Topalov (1996) nos alertou para o fato de que o saneamento adquire
mais valor no contexto dos interesses da burguesia20.
A fora das expresses populares brasileiras, que encantam o
mundo, talvez aponte para a potncia do Pas em liderar uma articulao supranacional para uma transformao que aponte alternativas efetivas de ruptura da lgica depredadora do capitalismo. Ou,
pelo menos, para romper com os traos da colonizao que imputam
condies perversas de vida aos mais pobres.
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Imagem, 2012.
Sigla que designou os pases considerados em desenvolvimento: Brasil, Rssia, ndia, China e
frica do Sul (South Africa).
20
Santos (1981) desenvolve uma rica narrativa, mostrando que esse valor no absoluto como
faz parecer o discurso tcnico.
19

294

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

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Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

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296

C AP T U LO 1 1

A forma de produo da habitao social


de mercado no Brasil
Lcia Zanin Shimbo

Introduo: permanncias na construo civil e


alteraes no processo de produo do espao
A areia, a pedra so descarregadas. Um servente as amontoa nos
locais previstos do canteiro; um outro leva parte para o ajudante
de pedreiro que ajunta gua e cal ou cimento, trazidos do depsito
por um ajudante diferente; um quarto despeja a argamassa em
baldes ou carrinhos e a conduz ao pedreiro que coloca tijolos, faz
um revestimento ou enche uma frma, seguido por seu ajudante
que segura o vibrador ou recolhe o excesso cado. Em cima, o
carpinteiro prepara outras formas com a madeira empilhada
perto dele depois de encaminhamento semelhante ao da argamassa e percorrido por ajudantes e serventes prprios; o armador
dobra as barras de ferro assistido do mesmo modo, e, por todos
os lados, pintores, marceneiros, eletricistas, encanadores etc.,
sempre rodeados por ajudantes e serventes, constituem equipes
numerosas, separadas, especializadas, verticalizadas. Avanada
diviso do trabalho e, em cada parcela, diviso hierarquizada
detalhada (FERRO, 2006, p. 112).
O mestre abre o cimento e solta amassa. Os dois serventes responsveis pelo preparo da argamassa na betoneira comeam as suas atividades. Os outros dois serventes que realizam o transporte da massa
ficam ali, esperando a primeira massada. O servente responsvel
pelo guincho, o guincheiro, tambm se posiciona. Treze trabalhadores, entre pedreiros e serventes, e o encarregado da empreiteira
sobem para o ltimo pavimento para dar continuidade elevao
da alvenaria. Os dois armadores se dirigem para o gabarito de
montagem das ferragens. O mestre anda pela obra, olhando as
posies iniciais do trabalho. A massa fica pronta e os serventes
a transportam em carrinhos de mo ou em baldes, no caso do
transporte vertical pelo guincho, at os pedreiros. Os blocos de

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

297

concreto comeam a ser assentados pelos pedreiros, com suas


colheres e prumos.

Sem a meno das datas dos dois textos acima, parece que ambos
explicam uma mesma situao, um mesmo tempo. Trata-se de uma
diviso manufatureira do trabalho dentro de um canteiro de obras de
uma dada edificao, onde se empilham blocos, montam-se frmas de
madeira e armaduras de ao, despeja-se o concreto e todas as aes
esto orquestradas pelo mestre de obras, quem coordena os trabalhos
parcelados.
O primeiro trecho uma descrio de Srgio Ferro (2006)
sobre um canteiro de obras na dcada de 1960, muito provavelmente
dentro de uma produo em pequena escala, baseada na encomenda
de um cliente a um arquiteto e na contratao direta de mo de obra
para execuo, com ou sem uma empresa construtora para intermediar e gerir a obra (p. 112). O segundo trecho sem a pretenso de
procurar comparar a qualidade formal e analtica de ambos (longe
disso) uma anotao do meu caderno de campo sobre o cotidiano de obras de uma grande empresa construtora que produz
habitao em escala no Brasil, em 2008, cuja temtica fez parte da
minha pesquisa de doutorado.
H, nesse intervalo de 40 anos, uma permanncia da essncia
manufatureira da base produtiva, lastreada na fragmentao das
operaes a fim de favorecer o adestramento do trabalhador e de
conferir maior velocidade produo1. Uma base que requisita a
utilizao abundante de mo de obra e que justifica, muitas vezes,
o enquadramento da construo civil como um setor prioritrio
para a gerao de empregos, contribuindo para o desenvolvimento
econmico do pas. Alm disso, trata-se de uma base que permite
grande absoro de trabalhadores no especializados, contratados por diferentes modalidades (contratao direta, subempreitada, terceirizao), abrindo brechas para o convvio com o
trabalho escravo a empresa construtora responsvel pelo canteiro
de 2008 foi includa pelo Ministrio do Pblico do Trabalho2
1
Ao analisar o processo de produo da manufatura, Marx (2001) o descreve como a
decomposio da atividade do arteso nas diversas operaes que a compem, sem se descolar
do ofcio do trabalhador. Na manufatura, portanto, o ofcio continua sendo a estreita base tcnica
que assegura a reunio do trabalho parcial.
2
Vale destacar que, em 2014, pela primeira vez no Brasil o nmero de trabalhadores libertados
em condies anlogas de escravos na rea urbana supera o de resgatados no campo, de acordo

298

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

no cadastro de empregadores que exploram mo de obra anloga


escrava.
Entretanto, apesar da permanncia de algumas caractersticas
da manufatura no canteiro de obras, h diferenas fundamentais
relacionadas ao processo de produo do espao, em geral, e s
formas de produo da habitao, em particular. O segundo canteiro
diz respeito a uma estrutura de produo centralizada na grande
empresa que perfaz o ciclo completo de realizao do produto imobilirio: , ao mesmo tempo, proprietria de terras, incorporadora,
construtora e vendedora. Estrutura que permite, por sua vez, como
j comentado, uma produo em escala e padronizada da habitao
e que conta, por um lado, com capital financeiro para sua produo
e para sua rentabilidade, e, por outro, com apoio do Estado, que
garante o seu consumidor por meio de subsdios pblicos e de financiamentos habitacionais. Consumidor que, anteriormente, no era
atendido pela promoo capitalista privada, para o qual restavam as
solues por autoconstruo (formal ou informal) ou pela produo
por encomenda.
Trata-se de uma estrutura de produo mais complexa, na qual
a grande empresa amplia seu protagonismo tanto no circuito imobilirio, na expresso de Harvey (2005), quanto na poltica habitacional.
Os produtos imobilirios resultantes, mais do que unidades habitacionais como veremos adiante , impactaram sobremaneira as configuraes socioespaciais nos territrios onde se implantaram.
Houve uma profunda reestruturao imobiliria3 que implicou
em alteraes na produo e nas relaes entre os agentes promotores,
repercutindo, tambm, em uma reestruturao das cidades brasileiras.
Em especial, os vnculos entre as trs fases da realizao da mercadoria
habitao produo, circulao e consumo se revelam de maneira
bastante diferente daquele contexto analisado por Srgio Ferro (2006),
com dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT). O balano de 2013 da entidade contabiliza
2.208 trabalhadores libertados no Brasil 56% nas cidades (1.228). O dado representativo,
j que, em 2012, menos de um tero (30%) dos resgatados estava na rea urbana. A construo
civil encabea o ranking de setores com mais libertaes no ano passado: 914 (41% do total)
(REIS, 2014).
3
Pereira (2006) discute a noo de reestruturao imobiliria como chave para entender o
quadro de intensificao da produo imobiliria das cidades brasileiras, dentro do movimento
geral de convergncia com o capital financeiro, que vem repercutindo em mudanas estruturais
na organizao do setor imobilirio no cenrio nacional e internacional. Ainda segundo o
autor, tal noo funciona como uma noo terica para o desvendamento das especificidades
da produo imobiliria que conforma o espao metropolitano como fenmeno extremamente
desigual e atual.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

299

fazendo com que sejam necessrias chaves de leitura que os abordem


simultaneamente.
Isso porque se torna cada vez mais difcil verificar empiricamente
interpretaes unvocas entre agentes, produtos e espaos urbanos
resultantes. At pouco tempo atrs, talvez, at meados dos anos 1990,
era possvel associar, por exemplo, grandes incorporadoras com o
mercado de alto padro em centralidades urbanas valorizadas; e, no
outro extremo, o cenrio da autoconstruo comandada por pobres
em ambientes perifricos. Nos anos 2000, temos que um mesmo
agente no caso, a grande empresa passou a produzir casas tanto
para a classe mdia e como para os pobres, ou mais apropriadamente,
para o segmento econmico e para a habitao de interesse social,
respectivamente sendo alguns casos tambm voltados para a alta
classe , localizadas nos limites da rea urbana ou em reas valorizadas
de expanso imobiliria ou, ainda, em reas centrais consolidadas.

1. Forma de produo da habitao como categoria


terico-metodolgica
Dessa forma, interessa-me aqui compreender as articulaes que
se fazem presentes entre a produo da habitao em seus aspectos
econmicos e tecnolgicos; a regulao e o financiamento, com a forte
presena do Estado; e o controle do espao urbano. Persigo a tentativa de se discutir a relao entre produo do espao, em sua dimenso
global como colocado por Lefebvre (1999)4 e produo do valor, em
sua dimenso imediata, ou seja, na construo da habitao, sabendo
de toda a complexidade terico-analtica aqui envolvida e da limitao
deste texto. Em termos empricos, utilizei uma pesquisa multimtodos,
combinando trs estratgias metodolgicas fundamentais: i) pesquisa
documental; ii) compilao e anlise de bases de dados primrios e
secundrios; iii) pesquisa de campo de carter qualitativo em grandes
empresas construtoras.
Teoricamente, tomo as categorias de anlises por Samuel Jara4
A produo do espao, em si, no nova. Os grupos dominantes sempre produziram este ou aquele
espao particular, o das antigas cidades, o dos campos (a includas as paisagens que em seguida parecem
naturais). O novo a produo global e total do espao social. [...] O capitalismo parece esgotar-se. Ele
encontrou um novo alento na conquista do espao, em termos triviais, na especulao imobiliria, nas
grandes obras (dentro e fora das cidades), na compra e venda do espao. E isso a escala mundial. Esse o
caminho (imprevisto) da socializao das foras produtivas, da prpria produo do espao (LEFEBVRE,
1999, pp. 142-143).

300

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

millo (1982) sobre as formas de produo-circulao do espao construdo como ponto de partida para se analisar o caso especfico de
uma grande empresa construtora. Jaramillo (1982) define formas de
produo como sistemas que relacionam os homens entre si e os
meios de produo necessrios para produzir certo bem ou uma srie
de bens. Uma forma de produo inclui a criao das condies para
sua reproduo e requisita, portanto, a circulao entendida como o
processo que arranja os produtos e os distribuem, desde a produo
at o seu momento de consumo (JARAMILLO, 1982, p. 177).
Uma forma de produo est definida pela natureza dos agentes
que ocupam posies diferenciadas desde o trabalho direto at o
controle econmico da produo como detalharei a seguir e pelas
possveis combinaes e fuses entre elas. Conforma, portanto, uma
estrutura que se reproduz e que arranja os produtos e os distribui,
desde a circulao at a fase final do consumo (JARAMILLO, 1982).
Essa distribuio de produtos ocorre dentro de determinada
organizao socioespacial, alterando-a necessariamente. Essa reciprocidade entre forma de produo e espao me leva a trazer, tambm,
como referncia, a concepo de produo social do espao, denominada por Gottdiener (2010), a partir de uma leitura de Lefebvre e de
outras abordagens da economia poltica, na qual o elemento espao
elevado a um foco principal de anlise junto com as atividades da
economia e do Estado (p. 27)5.

2. A habitao social de mercado e a grande empresa


construtora
A Empresa Construtora Pesquisada (ECP), como a denominarei
daqui por diante, concentrou 14% do conjunto das unidades contratadas nas Faixas 2 e 3 pelo Programa Habitacional Minha Casa Minha
Vida (PMCMV) em todo o Brasil, at 20136.
5
Na viso de Gottdiener (2010), ... a produo espacial analisada como a manifestao material
de processos sociais complexos, associados s fases do desenvolvimento capitalista. Contudo, pode-se notar
que padres scio-espaciais e processos interativos constituem resultados contigentes das muitas relaes
contraditrias que interagem no modo capitalista... Alm disso, conceitua-se que a linha de frente dessas
relaes est incrustada, de forma inigualada, nas atividades do setor imobilirio... Assim, as relaes
espaciais e sociais esto relacionadas dialeticamente. Se as necessidades do capital se manifestam no espao,
as mudanas espaciais se manifestam nas necessidades do capital (p. 32).
6
O PMCMV sedimentou a lgica mercantil de produo da habitao que j vinha se delineando
no Brasil desde meados dos anos 1990, absorvendo a habitao social de mercado como peachave em seu desenho institucional e na configurao de seus produtos. As operaes de

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

301

Essa concentrao da produo habitacional em grandes empresas


construtoras j vinha se esboando antes do lanamento do PMCMV
com o fortalecimento do segmento econmico. Desde o incio da
dcada de 1990 particularmente, desde 1994, com o plano de estabilizao da economia (Plano Real) , uma srie de mecanismos regulatrios, institucionais e produtivos acabaram favorecendo a atuao
de agentes privados e a ampliao do protagonismo do mercado na
poltica habitacional brasileira. Tais mecanismos possibilitaram a
constituio de um nicho bastante lucrativo para grandes empresas
ao fomentar a incorporao e a construo de unidades habitacionais
com valores de at USD 100 mil e destinadas a famlias que somam
renda suficiente para acessar tanto os subsdios pblicos (famlias de
baixa renda) quanto o crdito imobilirio (famlias de mdia renda).
Trata-se do segmento econmico, assim genericamente denominado pelo mercado, e que veio a consolidar o padro da affordable
housing no Brasil7. Empiricamente, delineia-se aqui uma fronteira de
indistino entre as formas de produo destinadas produo da
habitao de interesse social e aquelas voltadas para a habitao de
mercado, formando uma zona intermediria hbrida a habitao
social de mercado (SHIMBO, 2012).
A ECP se destacou desse conjunto de grandes empresas tanto
pela expressiva quantidade de unidades produzidas quanto pela sua
estrutura de produo e de gesto, que compreende todas as etapas de
incorporao, construo e comercializao de unidades residenciais. Com
essa estrutura de grande construtora, ela pde, em poucos anos, multiplicar vertiginosamente sua produo de unidades habitacionais, com
alta rentabilidade, e atuar em 120 cidades brasileiras, sendo a maioria,
com menos de 500 mil habitantes, localizadas em 18 estados (do total
de 26), mais o Distrito Federal.
De 2006 a 2010, ela multiplicou por 16 a sua produo e bateu
o teto de produo de mais de 45 mil unidades em 2010. J o lucro
lquido foi aumentado em 4310%, entre 2006 e 2011, alcanando o
crdito organizaram-se em Faixas, mais ou menos delimitadas conforme uma segmentao
tradicionalmente utilizada no pas, definidas segundo o intervalo de suas rendas familiares. Num
mesmo programa h a linha (denominada como Faixa 1) que atende a habitao de interesse social,
voltada para famlias de baixa renda (com ganhos mensais de at R$ 1.600,00); e a outra que
atende a habitao de mercado, destinada a famlias de mdia renda, que se subdivide em duas
faixas (Faixa 2, at R$ 3.100,00 e Faixa 3, at R$ 5.000,00) (SHIMBO; LOPES, 2014). Sobre o
PMCMV, ver Ferreira (2012), Cardoso (2013) e Santo Amore, Shimbo e Rufino (2015).
7
Sobre este processo ver, alm de Fix (2011), tambm Castro (1999) e Royer (2009).

302

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

patamar de R$ 760 milhes8. Esse ano, 2011, foi um ponto de virada


no desempenho operacional da empresa na medida em que a partir
da houve uma reduo em quase todos os seus indicadores: em 2013,
a produo baixou para aproximadamente 26 mil unidades/ano e seu
lucro lquido caiu para aproximadamente R$ 420 milhes (ou seja,
uma reduo de quase 50% em relao 2011).
O xito econmico dessa empresa, sobretudo at 2011, pode
ser explicado pela sua estrutura de produo strictu sensu (desde o
canteiro de obras at as instncias de gesto e deciso da empresa),
pelo seu vnculo com o Estado e com o capital financeiro, e tambm
pela sua estratgia de controle de produo do espao urbano. Ou
seja, essa forma especfica de produo da habitao a habitao
social de mercado possibilitou ganhos de escala, de lucro e de abrangncia territorial, estabelecendo uma conexo indita na estrutura
de proviso habitacional no Brasil, na qual as decises tomadas no
interior da empresa impactam, significativamente, na produo do
espao urbano, muitas vezes, sem qualquer intermediao do poder
pblico ou de agncia de regulao.

3. Os agentes e os dispositivos envolvidos na forma de


produo da habitao social de mercado
Para analisar uma determinada forma de produo da habitao,
Jaramillo (1982) prope categorias analticas relacionadas ao i) trabalho
direto; ii) controle tcnico da produo; iii) controle econmico direto
da produo; e iv) controle econmico indireto da produo. Tais categorias organizam, de certo modo, as fases, os lugares, os agentes e os
tipos de capital envolvidos nessa produo.
Assim sendo, seguirei a anlise da ECP, tomada, aqui, como
objeto heurstico das dinmicas recentes de aproximao entre Estado,
empresas construtoras e capital financeiro. Perfazendo o ciclo completo
de incorporao, produo e comercializao de unidades habitacionais, a empresa mantm departamentos especficos que coordenam
cada uma das etapas de produo, assim definidas pela prpria ECP:
aquisio de terrenos; obteno de aprovaes governamentais; vendas
e marketing; construo; compra de insumos; e financiamento a clientes.
8
Todos os dados referentes ao desempenho operacional e financeiro da ECP foram extrados de
Shimbo (2012) e Quaglio (2014).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

303

As trs primeiras etapas se relacionam diretamente com as


estratgias de controle de produo do espao, para alm das atividades relacionadas construo em si, e sero analisadas como
parte do controle econmico direto da produo. A etapa de construo ser detalhada tanto no trabalho direto quanto no controle
tcnico no canteiro de obras. As etapas de compra de insumos e
de financiamento a clientes, pela dependncia com outros agentes
(exteriores empresa), sero aprofundadas no controle econmico indireto da produo. Para manter sua atuao nacional, a
estrutura de produo da empresa envolve a sede principal, onde
trabalham os proprietrios, executivos e tcnicos, numa primeira e
mxima instncia de controle, e mais cinco regionais distribudas
pelo Brasil, nas quais esto presentes as extenses de alguns departamentos de gesto e controle.
Evidentemente, um mesmo agente pode estar presente em
duas posies diferentes, interferindo em dois controles, como o
caso, por exemplo, dos investidores ou acionistas da empresa, que
podem ser analisados tanto do ponto de vista do controle econmico direto quanto do indireto. O que me interessa aqui justamente apontar essas combinaes e pontos de interseco inerentes
s formas de produo como j apontado por Jaramillo (1982) e
que, muitas vezes, nos permitem identificar o modo pelo qual o
vnculo entre a produo do espao e a construo se operacionaliza empiricamente.

4. O trabalho direto no canteiro de obras


Segundo Jaramillo (1982), o trabalho direto consiste na mobilizao da capacidade humana de trabalho nos processos imediatos
de apropriao da natureza e, no caso da Construo, trata-se do
trabalho envolvido no canteiro de obras (p. 176). Em relao ECP,
como j comentado anteriormente, esse trabalho se baseia no emprego
abundante de mo de obra para execuo da alvenaria estrutural e,
mais recentemente, na utilizao de mquinas de grande porte para
transporte de materiais e em procedimentos de pr-moldagem de
componentes construtivos.
Em relao s modalidades de contratao de trabalhadores
na obra, possvel identificar a subcontratao de empreiteiras por

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

preos unitrios9, a terceirizao de servios especializados10 e a contratao direta pela empresa, com registro em carteira. Na dinmica do
canteiro, a diferena entre a subempreitada (ou empreita) e a terceirizao diz respeito forma de seleo e de negociao do subcontratado, ou seja, os servios que podem ser contratados diretamente pelo
engenheiro de obras so considerados empreitados e aqueles que
passam pelo processo de tomadas de preos, centralizado nas regionais, so terceirizados.
justamente nos servios bsicos (relacionados s etapas construtivas
de alvenaria e fundao), que absorve a maior parte dos trabalhadores da obra, em que h alteraes nas modalidades de contratao
dos trabalhadores, ao longo de todo o perodo estudado (2008-2014),
sendo, tambm, aquele que abre brechas para o aumento da explorao
do trabalho. Em 2008, a equipe de alvenaria inicialmente subcontratada passou a ser contratada diretamente pela empresa, eliminandose a figura do empreiteiro que, em geral, so firmas locais de, no
mximo, atuao regional. Na ocasio, o engenheiro de obras justificou
que se tratava tanto de um problema particular do subempreiteiro em
questo, que no estava atendendo satisfatoriamente a meta estipulada
no contrato, quanto de uma tendncia geral da empresa em substituir
a mo de obra subempreitada pela equipe prpria. De fato, o nmero
de empregados da ECP, dentro do setor Obras, mais que dobrou entre
2007 e 2008 (2.366 e 5.694, respectivamente)11.
Em 2013, a contratao direta no mais se verificava e havia a
presena de subempreitada para os servios de alvenaria. Em 2014,
9
Segundo Choma (2007), nessa modalidade de contratao de servios de mo de obra
para construo, o subempreiteiro remunerado pelo servio executado, medido segundo
preos unitrios predefinidos. Esse costume muitas vezes responsvel por vrios problemas,
porque no compromete o empreiteiro no cumprimento dos servios dentro do que necessita a
construtora (p. 23).
10
Serra (2001) procura diferenciar conceitualmente a subempreitada e a terceirizao. Segundo
a autora, amparada na legislao trabalhista brasileira, h a subempreitada mais simples ou a
subcontratao, destinada a servios no especializados ou no inovadores, em que h a contratao
de pessoas fsicas ou jurdicas para execuo de determinadas atividades ligadas produo, sob a
responsabilidade tcnica da empresa principal e subordinada a ela; e a subempreitada mais complexa
ou a terceirizao, voltada a servios especializados, na qual h maior cobrana de responsabilidade
do contratado, na medida em que realiza as atividades com total autonomia, arcando com riscos e
garantias, e substitui a empresa principal na realizao de determinados servios.
11
Em agosto de 2008, a mudana no modelo de contratao de mo de obra na ECP, passando
da terceirizao para contratao de equipe prpria de produo, foi anunciada em seu relatrio
trimestral: Acreditamos que nossa equipe prpria de produo nos d uma vantagem competitiva. Temos
a mquina de produo mais experiente do mercado para a construo de produtos do segmento econmico.
Atualmente, nossa equipe prpria de produo responsvel pela gesto e execuo de 202 canteiros de
obra (Relatrio disponvel no website da empresa. Acesso em 10 jul. 2008).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

305

de novo, houve uma reverso e os trabalhadores relacionados etapa


de alvenaria eram todos funcionrios da ECP. Entretanto, a justificativa agora era que a contratao direta de trabalhadores no canteiro
de obras fazia parte do Termo de Ajuste de Conduta (TAC), firmado
entre a empresa e o Ministrio Pblico do Trabalho, que definiu
regras para terceirizao de atividades em suas obras, em setembro
de 201312. Isso porque a empresa j havia sido includa duas vezes
no cadastro de empregadores que exploram mo de obra anloga
escrava, pelo Ministrio do Trabalho.
Alm desse aumento da explorao do trabalho no canteiro de
obras, que alcana seu mximo na condio de escravido atestada
em algumas obras da empresa, relacionada mo de obra subempreitada , havia uma espcie de contratao fidelizada nos servios
especializados. Em 2008, por exemplo, a equipe de execuo do reboco
externo era terceirizada, mas atuava exclusivamente nas obras da
empresa. Nesse caso de fidelizao de subempreiteiras, permaneciam
tambm os rastros de ilegalidade jurdica.
Por fim, o ncleo da equipe prpria no canteiro de obras, que
sempre se manteve, estava centrado no mestre de obras, engenheiro,
encarregado e almoxarife (que fazem o controle tcnico da obra,
como veremos adiante), alm de auxiliares de engenharia, estagirios
e alguns serventes.
Entretanto, apesar de dar continuidade a uma produo manufatureira com pouca mecanizao e emprego abundante mo de obra, o
trabalho no canteiro foi enormemente facilitado pelo uso de grandes
equipamentos de transporte de materiais e algumas estratgias de prfabricao de componentes construtivos, trazendo, portanto, elementos
sofisticados e, em alguma medida, inovadores para essa base produtiva.

5. Controle tcnico da produo no canteiro de obras


O controle tcnico da produo se refere capacidade de
regular o incio da ao dos meios de produo, a partir do ponto de
vista do processo de trabalho: coordenao dos distintos indivduos e
Segundo reportagens de jornais, pelo acordo, a empresa contratar diretamente os seguintes
servios: alvenaria estrutural, contrapiso, assentamento de esquadrias metlicas, portas e janelas,
reboco interno, entre outras. A empresa tambm assume a responsabilidade solidria com as
empreiteiras, subempreiteiras e prestadoras de servios pelo cumprimento das normas de
segurana de trabalho e demais direitos trabalhistas.

12

306

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

elementos que intervm na produo, a disciplina interna, os ritmos


e horrios, a programao das tarefas (JARAMILLO, 1982, p. 176).
Dependendo do porte da empresa, pode ser o detentor do capital (no
caso de pequenas empresas) ou um agente subordinado a ele, legitimado por possuir conhecimento tcnico especfico.
No caso da empresa estudada, o trip formado por engenheiro
de obras, mestre de obras e almoxarife constitui o ncleo de controle
tcnico do canteiro e promove a ligao necessria entre obra e
empresa. As atividades de prescrio das tarefas e de organizao do
trabalho so lideradas pelo mestre de obras, com seu domnio sobre
o saber-fazer do canteiro de obras. As atividades de gesto, controle
e administrao so realizadas, sobretudo, pelo engenheiro, ficando
o almoxarife responsvel pelo controle dos materiais e insumos utilizados na obra. Cada um deles pode ser apoiado em suas atividades
por encarregados, estagirios, auxiliares de engenharia e estagirios,
dependendo do tamanho do canteiro.
Entre o controle tcnico no canteiro e o controle econmico da
empresa, h um sistema informatizado, o sistema online, que abrange
um conjunto complexo de instrumentos de planejamento de metas e
atividades; de verificao de cumprimento de tais metas; de controle
de consumo de materiais e insumos; e de incentivos sobre o trabalho
realizado no canteiro de obras. Aqui, os avanos da tecnologia de informao e de gesto permitiram que a sede e suas regionais tivessem
um controle tcnico centralizado, alimentado cotidiana e simultaneamente por todos os engenheiros e almoxarifes de suas quase 300 obras
espalhadas pelo pas.
Esse controle absolutamente necessrio dentro de uma estrutura de produo em escala da habitao e s possvel de ser implementado graas a uma padronizao dos produtos e a outra forma de
padronizao, muito mais estrutural: a padronizao do processo de
produo. Na ampla maioria dos empreendimentos, so reproduzidas
apenas duas linhas de condomnios de edifcios verticais, que se diferenciam entre si pelo preo da unidade residencial e pelo tamanho da
rea de lazer.
Dessa forma, o projeto arquitetnico acaba sendo uma organizao/acomodao de ambientes-tipo nos diversos terrenos onde so
implantados os empreendimentos, cujo detalhamento construtivo
apresenta uma padronizao de medidas, de materiais e de componentes construtivos empregados. H, portanto, a elaborao sistema-

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

307

tizada de uma memria de projetos executivos, comum a todos os


empreendimentos, ou seja, um desenho de obra que reproduzido
em escala e que no precisa ser produzido unitariamente, por obra o
que representa uma economia significativa de custos com trabalhos
tcnicos especializados de arquitetura e de engenharia.
Se os materiais e os componentes so praticamente os mesmos em
todos os canteiros, se sua disposio j est definida previamente no
projeto executivo-padro, as atividades e os gestos dos trabalhadores
que realizam as obras podem ser os mesmos em todos os canteiros.
H, portanto, uma padronizao dos procedimentos de execuo e
das atividades dos canteiros. Dessa forma, depurando ao mximo o
que deve ser o modo ECP de execuo de atividades, torna-se muito
mais fcil a aplicao de um rgido sistema de controle do trabalho no
canteiro de obras. A gente um nmero dentro da empresa. Com
essa frase, o engenheiro comeou a primeira conversa que tive com
ele, antes mesmo de se iniciar a minha pesquisa de campo.
De certo modo, no controle tcnico da produo, h elementos
que do continuidade a uma perspectiva industrial, centralizada no
saber-fazer do mestre de obras e no saber tcnico do engenheiro (o
trip), e elementos novos do ponto de vista tecnolgico, como o sistema
informatizado de gesto e controle (que se ancora no desenvolvimento
das tecnologias de informao, os softwares aplicados construo
civil) e a padronizao dos projetos executivos, com alto grau de detalhamento construtivo (resultado do acmulo de conhecimentos e de
tcnicas sobre a construo ao longo de mais de 30 anos pela empresa).

6. Controle econmico direto da produo na empresa


construtora: construo de habitao e controle de
produo do espao
O controle dos nmeros, estejam estes representados em pessoas,
estejam representados em materiais, est centralizado na sede da
empresa construtora, onde ocorre o controle econmico direto da
produo, que, de acordo com Jaramillo (1982, p. 176),
consiste no domnio sobre os meios de produo, a partir do
ponto de vista econmico, o que implica o poder de desencadear o processo produtivo e definir suas caractersticas (quan-

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

tidade e qualidade do produto, recursos atribudos aos distintos


componentes etc.) e a disponibilidade econmica sobre o produto.
Como se v, um conceito que se aproxima ao da propriedade
(assim como o anterior [controle tcnico] se aproxima ao de posse),
na terminologia de alguns textos de Marx.

No interior dessa posio, Jaramillo destaca a importncia de


se delimitar o motor da produo, definido como o elemento
que comanda as decises e prticas do agente que detm o controle
econmico direto e, por isso, estrutura a dinmica da produo. Na
produo capitalista, a acumulao de capital o motor da produo,
pois em referncia a ela que o capitalista exerce o controle (1982,
p. 176).
Como dito anteriormente, nessa posio de controle, encontramse os proprietrios, acionistas, executivos, gerentes e tcnicos que
trabalham em diversos departamentos da empresa que envolvem, principalmente, as etapas de aquisio de terreno, obteno de aprovaes
governamentais e a comercializao das unidades.
A aquisio do terreno uma etapa fundamental que mobiliza
diversos departamentos, executivos, tcnicos da empresa e agentes
locais (sejam despachantes, imobilirias, arquitetos etc.), na qual
preciso conciliar as estratgias de acumulao de capital com o conhecimento local sobre o desenvolvimento territorial e imobilirio das
cidades onde atua. Envolve, portanto, a contratao de pesquisas de
mercado (sobre potenciais compradores, construtores locais, caractersticas dos empreendimentos da vizinhana, renda mdia e perfil
da populao da regio); a elaborao de estudo de viabilidade (por
equipe multidisciplinar da empresa, com a participao dos arquitetos
terceirizados) e a aprovao de retorno financeiro. A deciso final a
respeito de um terreno envolve desde o diretor, vice-presidentes e
tcnicos, organizados em um comit interno especfico.
Quando a empresa abriu seu capital na Bolsa de Valores, em
2007, o montante de recursos captado foi destinado para a aquisio
de terrenos e para a incorporao de novos empreendimentos (45%
do total). Para tanto, executivos da empresa saram percorrendo sete
estados brasileiros em busca de boas oportunidades de negcio. Como
resultado dessa busca, se seu banco de terrenos, em 2006, estava
avaliado em aproximadamente 1,5 bilho de reais, com capacidade
para construo de 11.700 unidades, um ano depois ele aumentou em

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

309

10 vezes o seu valor e o seu respectivo nmero de unidades, passando


para R$ 10 bilhes e mais de 107 mil unidades. Em 2012, esse valor
estava em R$ 21,8 bilhes, correspondente a 173 mil unidades, num
total de 8,1 milhes de metros quadrados de rea til comercializvel.
Em dezembro de 2007, 63% dos terrenos adquiridos pela empresa
localizavam-se em cidades do interior e o restante (37%) em capitais
e regies metropolitanas. Em 2012, a participao das cidades do
interior diminuiu, passando para 52%; 25% se localizava em regies
metropolitanas e 23% em capitais, segundo diviso geogrfica estabelecida pela prpria empresa. Nesse mesmo ano, 77% do banco de
terrenos se localizava na regio Sudeste brasileira. Entretanto, a localizao exata desses terrenos no divulgada. No necessariamente
h um aporte de recursos para aquisio desses terrenos, pois grande
parte adquirida por meio de permuta em 2012, 56% do banco foi
adquirido nessa modalidade13.
De todo modo, tais nmeros indicam que a garantia da terra
fundamental para a produo em escala da habitao, sendo, tambm,
um importante parmetro para os investidores na medida em que
d sustentabilidade a esse crescimento. Como ressalta Wissenbach
(2008), outras grandes empresas incorporadoras e construtoras
lanaram mo desse expediente na medida em que, numa tendncia
de valorizao imobiliria, a propriedade prvia de um estoque de
terra potencializa excepcionalmente a possibilidade de uma empresa
de extrair lucros. No caso da ECP, a opo foi adquirir terrenos em
cidades do interior e em regies metropolitanas de grandes centros
(com exceo das capitais), que concentram em torno de 77% desse
estoque.
A obteno de aprovaes governamentais outra atividade que
impe a dimenso local dentro de uma estrutura nacional de produo
medida que a empresa precisa obedecer s legislaes municipais
e estaduais correspondentes a cada uma das 120 cidades onde atua,
como, por exemplo, as leis de uso e de ocupao do solo, planos diretores, cdigos de obras e edificaes etc. Para operacionalizar esse
De acordo com Wissenbach (2008, p. 18), Uma estratgia importante para os incorporadores a
permuta com o proprietrio de terras. Nesse caso, que tem sido predominante no mercado, h uma troca
entre ambos em que o pagamento lanado para o momento de vendadas unidades. Sendo assim, tornam-se
parceiros no empreendimento numa relao que tende a ser vantajosa para os dois. Para o incorporador,
resulta em menor imobilizao da capacidade de investimento permitindo um maior portflio para o mesmo
capital de giro, alavancando o volume de produo e os resultados da empresa. J o proprietrio, por no
ter recebido o montante no ato, obtm um valor maior pelo terreno. Em geral, a sua anlise tem como
referncia a taxa de retorno de aplicaes financeiras.

13

310

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

processo, a ECP pode contratar arquitetos, tcnicos e despachantes


tanto para estudar as legislaes locais pertinentes como para acompanhar o processo de aprovao dos empreendimentos nas prefeituras14.
Nesse aspecto, pode haver conflitos entre o padro de empreendimento
habitacional da empresa com as legislaes, assim como com a populao e governo locais, cujas solues podem interferir na produo,
passando a exercer, tambm, um controle econmico indireto.
Em relao comercializao das unidades habitacionais, a
empresa apresenta trs linhas operacionais. A primeira conta com
uma equipe de empregados diretos que trabalha nas lojas prprias de
comercializao de suas unidades, localizadas nas principais cidades
onde a empresa atua. A segunda linha corresponde aos corretores
online, que tambm compem a equipe prpria de vendas. Eles trabalham na loja virtual da empresa por meio do sistema de venda pela
internet, que possibilita a venda, inclusive, para clientes residentes no
exterior. A terceira linha se refere s imobilirias parceiras que mobilizam corretores terceirizados para a venda dos empreendimentos
da ECP. Em geral, para iniciar sua atividade em determinada cidade
ou regio, a empresa se associa, primeiro, s imobilirias locais para,
depois, constituir suas lojas prprias de vendas. Mais uma vez, ela
recorre aos agentes locais que estes a auxiliem em sua insero territorial e na garantia de retorno financeiro dentro do mercado imobilirio
de cada uma das cidades.
Por fim, com exceo do acionista majoritrio, fundador, presidente e quem detm 33% das aes da empresa, os outros acionistas
(21% so investidores institucionais estrangeiros e 44% so considerados como outros) no ocupam necessariamente posies na estrutura de gesto da empresa, mas podem ter influncia nas decises
sobre as metas de produo durante as apresentaes dos resultados
operacionais e financeiros da ECP. O comportamento do mercado de
capitais acaba exercendo um controle econmico indireto na medida
em que uma eventual queda da cotao das aes da empresa pode
fazer com que tais investidores migrem para outras empresas.
A definio de metas de produo por investidores institucionais
traz um elemento novo no controle econmico direto conforme
Segundo um arquiteto subcontratado pela empresa, que trabalha na cidade-sede, ele
responsvel por visitar os terrenos e por pesquisar as legislaes locais das cidades onde ser
desenvolvido o empreendimento. Na maioria das vezes, acompanhado por um tcnico ou
um despachante local sendo que esse ltimo contratado especialmente para acompanhar o
processo de aprovao.

14

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

311

revelada a participao de um agente que, ao mesmo tempo, externo


e interno estrutura de gesto da empresa e que, portanto, interfere
nas tomadas de deciso. Nesse processo, o parmetro utilizado por tais
investidores vem do mercado financeiro internacional e no propriamente da dimenso da produo em si.

7. Controle econmico indireto da produo:


financiamento da caixa econmica federal e cadeia de
fornecedores de materiais
Como destaca Jaramillo (1982), o controle econmico indireto
da produo consiste na capacidade de afetar a produo desde o
exterior do processo produtivo, especialmente, a partir do controle
sobre as condies gerais que enquadram o motor da produo, e por
isso, que determinam e limitam o exerccio do controle econmico
direto da produo (p. 177). Alm disso, a importncia dessa posio
aumenta medida que se intensificam a complexidade e a interdependncia social entre distintos produtores e processos produtivos.
O autor cita como exemplos de agentes que realizam esse controle
econmico indireto as agncias financeiras, os organismos de planejamento urbano, o mercado de solo, entre outros.
Para o caso aqui analisado, identifico quatro principais agentes
que exercem um controle econmico indireto da produo e que
esto fortemente amarrados s decises do Estado e s condies
macroeconmicas do pas: i) instituies financeiras, sobretudo, a
Caixa Econmica Federal e os mecanismos regulatrios da poltica
habitacional; ii) prefeituras municipais e as restries das legislaes
e das articulaes polticas locais; iii) fornecedores de materiais e
insumos e as condies de oferta e demanda do setor da construo
civil; iv) Ministrio Pblico do Trabalho e os acordos sobre a regulamentao trabalhista.
Em relao aos agentes financeiros, a empresa estreitou fortemente seus laos com a Caixa Econmica Federal (CAIXA), nos
ltimos dez anos. O Grfico 11.1 apresenta os tipos de financiamentos
contratados pelos clientes para adquirirem as unidades habitacionais
comercializadas pela empresa e reflete a interferncia dos mecanismos
regulatrios determinados pelo Estado, em relao ao financiamento e
poltica habitacional, na produo da ECP.

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Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Grfico 11.1. Modalidades de financiamento das vendas contratadas pela ECP (2004-2013).

Fonte: Elaborao da autora, a partir dos relatrios anuais da empresa (2006, 2008 e 2013).
* Nessa modalidade, esto somados o pagamento durante as obras e o financiamento direto com a construtora,
que deixou de existir depois de 2006.

Entre 2004 e 2005, os financiamentos eram provenientes, basicamente, do Programa Crdito Associativo (operacionalizado pela
CAIXA) e do financiamento contrado diretamente com a construtora (que correspondia a aproximadamente 60% do total dos financiamentos). Entre 2006 e 2008, surge o financiamento bancrio,
contrado junto aos bancos comerciais, e que passa a ser majoritrio
nesse perodo. Por fim, entre 2009 e 2013, h o aumento considervel
da participao do Crdito Associativo, que passa a abarcar em torno
de 80% dos financiamentos contrados.
Esses pontos de inverso correspondem exatamente a duas alteraes importantes ocorridas. A primeira ocorreu a partir de 2005,
quando foi aprovada a medida que ampliou os recursos da caderneta
de poupana (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE)
para os financiamentos habitacionais e tambm por outros mecanismos que garantiram a melhoria do crdito para pessoa fsica, a
partir da reduo das taxas de juros, do aumento dos prazos de pagamento (at 30 anos) e da diminuio nos valores de entrada (necessidade de menor poupana prvia)15.
A primeira medida corresponde Resoluo no 3259, do Conselho Monetrio Nacional,
que buscava dar segurana jurdica e de se ampliar recursos financeiros ao mercado privado
e permitiu a liberao de recursos da Caderneta de Poupana (SBPE), que estavam retidos no
Banco Central, ao tornar a sua reteno uma opo desvantajosa para os bancos privados. Vale

15

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

313

A segunda, mais conhecida, corresponde ao lanamento do


Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), em 2009, que destinou
grande parte dos recursos para a populao com faixas de renda entre
R$ 1.600,00 e R$ 5.000,00, que constitui o pblico-alvo da empresa. A
operacionalizao do financiamento do PMCMV se d no mbito do
Programa Crdito Associativo, controlado pela CAIXA e Banco do
Brasil (com menor participao).
De modo geral, de um lado, notvel que o risco potencial e o
nus da inadimplncia tenham sido transferidos para os bancos, principalmente para a CAIXA, e que a empresa tenha deixado de destinar
recursos prprios para o financiamento aos clientes. De outro, os
produtos da ECP passaram a se encaixar cada vez mais nas condies
do PMCMV, tanto em termos de valor da unidade quanto em sua configurao arquitetnica e urbanstica; em 2013, a empresa anunciou que
83% do banco de terrenos era composto por unidades elegveis ao
programa.
Em relao s prefeituras locais, preciso delimitar um recorte
territorial a fim de se aprofundar na relao entre administrao
pblica, legislao urbana, setores da sociedade civil e a atuao da
empresa. Para tanto, escolhi os municpios da regio central do estado
de So Paulo e que foram estudadas em um projeto de pesquisa sobre a
avaliao do PMCMV16. So 51 municpios que compem essa regio
dentro de um forte eixo de desenvolvimento econmico, com alto grau
de urbanizao e com um elevado padro de infraestrutura urbana
dos quais, 21 apresentam empreendimentos do Programa (contratados
at dezembro de 2012). A ECP responsvel por 30% do total dessa
produo, indicando uma grande concentrao num nico agente e o
interesse da empresa pela regio. Ou melhor, pelo interesse nos nicos
quatro municpios que apresentam populao superior a 100 mil habitantes: Sertozinho, com aproximadamente 110 mil habitantes; Araraquara, 208 mil; So Carlos, 221 mil; e Ribeiro Preto, 604 mil.
Em geral, a localizao dos empreendimentos est concentrada
em reas consolidadas dessas cidades, j com infraestrutura instalada, ocupando desde miolos de quadras em reas mais centrais ou
grandes terrenos em reas de expanso urbana, ou, ainda, constidestacar tambm que entre 2007 e 2008, as contrataes com recursos do SBPE atingiram seu
pice. Ver Royer (2009).
16
Trata-se do projeto de pesquisa intitulado Produo do Programa MCMV na regio central
do estado de So Paulo: insero urbana e avaliao arquitetnica, construtiva e tecnolgica
(Chamada MCTI/CNPq/MCIDADES N 11/2012).

314

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

tuindo grandes conjuntos em reas que, anteriormente, eram destinadas ao uso industrial.
Nessas quatro cidades, apenas uma prefeitura conseguiu barrar a
atuao da empresa, impedindo a aprovao de um segundo empreendimento no municpio, sob o argumento de que a altura do p-direito
proposto pelo projeto no correspondia ao padro mnimo para residncias estipulado pela legislao local. Outra instituio pblica
que interferiu diretamente na produo foi o Ministrio Pblico do
Trabalho que, como comentado anteriormente, definiu regras para
terceirizao de servios e contratao de trabalhadores em suas obras.
Por fim, outro agente relacionado forma de produo de habitao
aqui analisada se refere aos fornecedores de materiais da construo
civil. Toda a negociao para a seleo e definio dos fornecedores
de insumos para a construo realizada pela equipe de suprimentos,
que trabalha nas regionais e na sede da empresa. Em mdia, 58% dos
custos diretos de todos os insumos so provenientes de materiais de
construo. Os servios de maior valor agregado (fundaes, demolies, terraplenagens, pavimentaes, redes eltricas etc.) somam mais
37% nos custos diretos de produo. Ou seja, a equipe de suprimentos
responsvel pela aquisio de 95% dos custos diretos, somando-se os
materiais de construo e os servios de maior valor agregado. Os 5%
dos insumos restantes so adquiridos no varejo, pela equipe tcnica da
obra, dependendo da necessidade cotidiana do canteiro.
A empresa realiza negociaes e acordos com seus fornecedores
e os classifica segundo sua capacidade de abrangncia geogrfica
(ou seja: nacionais, regionais e locais). De modo geral, os materiais
e produtos com maior valor agregado, e que exigem processos mais
industrializados (por exemplo: esquadrias, instalaes hidrulicas e
eltricas), provm de grandes fornecedores de atuao nacional. E
os materiais com baixo valor agregado e com grande volume e peso
(areia, brita, concreto e blocos, por exemplo) so de fornecedores
locais no mximo, regionais.
Em 2008, contava com aproximadamente de 4,4 mil fornecedores,
com os quais a empresa no estabelece um contrato de exclusividade.
Nesse mesmo ano, o aumento dos custos de construo acima da
inflao fez com que a construtora adotasse a estratgia de adiantamento de fornecedores. Para aqueles fornecedores de materiais, sem
uma organizao forte que fosse suficiente para pautar o preo de
determinado item (portanto, fora da tendncia do oligoplio presente

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

315

no setor de materiais de construo), a ECP adiantou o pagamento


a fim de aumentar a capacidade de oferta e assegurar os preos de
fornecimento de insumos. Dessa forma, por exemplo, ela emprestava
R$ 100 mil para determinado fornecedor de blocos de cimento, que
pagava a dvida em materiais, entregando blocos17.
Essa estratgia de adiantamento aos fornecedores indica, de um
lado, que o fluxo de produo da empresa era suficientemente intenso
e avalizava o alto risco envolvido nesse tipo de operao. De outro,
pode revelar tambm a instabilidade existente na cadeia de produo
de insumos da construo civil, cuja oferta est intrinsecamente ligada
demanda e, em tempos de boom imobilirio, pode repercutir ou em
baixa de estoque ou em aumento de preos. Alm disso, revela o poder
de compra de uma grande empresa que acaba por pautar o preo do
insumo que ela mesma adquire.
Por fim, h tambm uma articulao com empresas nacionais de
locao de equipamentos de transporte de materiais no canteiro de
obras, cuja maioria produzida fora do pas, proveniente de grandes
fornecedores internacionais de maquinrio para construo civil.

8. Consideraes finais: nova forma de produo


da habitao?
As alteraes e permanncias nas relaes entre os agentes promotores configuraram uma nova forma de produo da casa prpria no
Brasil, caracterizada por uma forte atuao de grandes empresas e uma
presena decisiva tanto de subsdios pblicos quanto de capital financeiro, e que propiciou a ampliao do mercado capitalista formal para
faixas de rendas mdias e baixas. Grande parte dessas empresas, como
a ECP aqui analisada, abriu seu capital na Bolsa de Valores e, sobre
uma produo em srie da habitao, pautada por uma racionalidade
com traos manufatureiros e industriais, se acoplou uma lgica financeira com mecanismos bastante sofisticados de gesto da produo e
de captao de recursos.
De modo geral, os elementos que do continuidade a uma perspectiva manufatureira e industrial se concentram no trabalho direto
e no controle tcnico da produo. Por um lado, no canteiro, ainda
permanecem o emprego abundante de mo de obra, a exacerbao
17

Informaes obtidas na teleconferncia dos resultados do primeiro trimestre de 2008.

316

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

da explorao do trabalho alcanando o extremo da reproduo de


prticas anlogas escravido e a centralidade do saber-fazer do
trabalhador. Por outro, h uma maior complexidade na gesto dessa
mo de obra e, tambm, na mediao entre o controle tcnico (ainda
ancorado na relao cotidiana entre o trip engenheiro, mestre de
obras e almoxarife e os demais trabalhadores, subcontratados ou
no) e o controle econmico direto se interpe uma ferramenta proveniente das tecnologias de informao: os sistemas informatizados de
gesto e de controle de mo de obra e de materiais.
Como j indicaram alguns estudos recentes como, por exemplo,
Moura (2011); Baravelli, (2014); Lopes e Shimbo (2015) , a adoo
desses sistemas online, o emprego massivo de maquinrios de transporte de materiais e a intensificao de utilizao de elementos construtivos pr-fabricados e industrializados promoveram um salto tecnolgico fundamental nos canteiros das grandes empresas.
Esse controle informatizado e simultneo da produo, entre
outros fatores, foi possvel graas a uma padronizao arquitetnica
e produtiva que estabelece os mesmos tipos, as mesmas solues, os
mesmos gestos dos trabalhadores nas diversas obras espalhadas pelo
territrio nacional. Esse controle um n que articula a expanso
geogrfica da atuao da empresa na medida em que possvel
centraliz-lo na sede de modo vinculado aos seus escritrios regionais e a produo em escala da habitao, viabilizando as estratgias
de gesto pautadas exclusivamente na perspectiva de controle e de
reduo de custos. Tem-se, portanto, uma estrutura de gesto bastante
complexa que pode ofertar o mesmo produto em diversas localidades
num curto perodo de tempo, com a ressalva de que esse produto
uma unidade habitacional, multiplicada em diversos empreendimentos de grande porte que, por sua vez, tm impactos significativos
no espao urbano onde se insere.
Entretanto, no controle econmico direto, os impactos urbanos
no interferem na continuidade dessa produo ou melhor, no
importam. E o poder de desencadear o processo produtivo e definir
suas caractersticas, bem como seus produtos, como j destacara Jaramillo (1982), centralizado nos acionistas-institucionais, acionistas
-proprietrios e gerentes das empresas. Com a abertura de capital, os
administradores financeiros ganham importncia frente aos administradores industriais que, por sua vez, so os conhecedores do processo
de produo. A dominncia financeira, na expresso de Chesnais

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

317

(2005), alm de pautar as metas de produo, nas quais a terra passa


a ser uma garantia aos acionistas (como substrato da produo), os
recursos adquiridos com a abertura de capital viabilizaram a dinamizao e a garantia da produo em srie de habitao.
Diferentemente dos demais instrumentos financeiros aportados
anteriormente ao setor imobilirio, como o Fundo de Investimentos
Imobilirios (FII) e o Certificado de Recebveis Imobilirios (CRI)18,
em que a mobilidade do capital financeiro busca a valorizao do
empreendimento construdo, na produo da habitao, a valorizao
das unidades residenciais produzidas est fortemente relacionada
garantia de financiamento para que seu pblico-alvo as compre dada,
aqui, pelo Estado, gerando uma demanda quase cativa. A valorizao imobiliria do espao produzido, como atributo fundamental do
produto, no necessariamente perseguida pelos investidores, como
nos casos anteriores, mas est presente na lgica de distribuio dos
empreendimentos e a localizao urbana importa bastante na escolha
do consumidor.
A mobilidade do capital financeiro, nesse sentido, atende necessidade de uma aquisio gil e segura (em termos de endividamento
da empresa) de recursos financeiros, servindo como um catalisador
da produo, mas que no pode estar dissociada dos programas de
financiamento habitacional propostos e implementados pelo poder
pblico, que integra o controle econmico indireto da produo.
No caso, os atributos do espao que so mais importantes se referem
presena de infraestrutura urbana instalada nas localidades onde so
implantados os empreendimentos. Dificilmente, a empresa ir produzir
empreendimentos no contguos rea urbana, pois isso implica em
custos adicionais com ampliao de redes de gua, luz e esgoto e que
requisitam uma articulao mais forte com o poder pblico local que,
em muitos casos, as grandes empresas no tm. Os estudos sobre a
insero urbana da produo do PMCMV indicam justamente que os
empreendimentos das Faixas 2 e 3 (para as quais se voltam a produo
da maior parte das grandes empresas de capital aberto) se localizam
em reas mais centrais ou com urbanizao mais consolidada19.
Enfim, a entrada rpida de recursos (tanto pra produo quanto
consumo), a estruturao de um mercado nacional e internacional
de fornecimento de equipamentos e de materiais de construo, os
18
19

Sobre esses instrumentos, ver Botelho (2007), Fix (2007) e Volochko (2007).
Ver, por exemplo, Cardoso (2013) e Santo Amore, Shimbo e Rufino (2015).

318

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

sistemas informatizados de gesto e de controle, as metas de produo


pautadas por estratgias financeiras e estipuladas por acionistas-institucionais e acionistas-proprietrios, entre outros mecanismos, se
acoplaram perfeitamente a uma base de produo industrial no
fabril, especfica, mas jamais atrasada, que a construo civil e seu
canteiro de obras em que h sempre brechas para um controle fluido
da produo ou para reproduo de prticas arcaicas.
Esse acoplamento financeiro-industrial possibilitou, portanto, uma
profunda alterao do tempo e da escala de produo da habitao.
Entretanto, a elevao das atividades imobilirias ocorrida, sobretudo,
entre 2006 e 2012 no Brasil, j diminuiu consideravelmente, e a crise
j est deflagrada no setor, prpria de uma base econmica estreita,
frgil e instvel, representada pela fragilidade sistmica apontada
por Chesnais (2005), em que se apoia a mundializao do capital.
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Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

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320

C AP T U LO 1 2

As dimenses corporativas do
Programa Minha Casa Minha Vida:
o dilema do limite entre poltica social
e poltica econmica.
Julio Cezar Pinheiro de Oliveira

Introduo1
No ano de 2009, quando foi implementado o Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV) aps grande alarde e propaganda por
parte do governo federal, percebeu-se que questes centrais da poltica
urbana, como a democratizao do espao urbano e a integrao de
formas de participao popular na definio da poltica habitacional,
acabaram sendo secundarizadas pelo programa. Em consonncia com
o afastamento do PMCMV das esferas democrticas de deciso, houve
um progressivo alinhamento da poltica habitacional com os desgnios do setor imobilirio, sobretudo com os interesses das grandes
construtoras. A sinalizao por parte do governo de que este ambicioso programa habitacional tinha fortes vinculaes a um projeto
econmico criou um ambiente cercado de incertezas e muitos questionamentos para aqueles que defendem a moradia como um direito
e no como uma mercadoria. Assim, todo o debate que vinha sendo
travado sobre a estruturao de um novo programa habitacional capaz
de atender as necessidades das camadas populares foi capturado
pelo discurso da necessidade de se estruturar um programa habitacional que tivesse como sua marca maior se opor crise econmica
mundial de 2008, beneficiando diretamente o setor de construo civil
(MARICATO, 2011). A escolha do setor habitacional como parte dos
mecanismos anticclicos atende a lgica de que o setor de construo
1
Este trabalho faz parte da Pesquisa Avaliao do Programa Minha Casa Minha Vida na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro: impactos urbanos e sociais (Edital MCTI/CNPq/MCidades n
11/2012), desenvolvida pelo Observatrio das Metrpoles do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional (IPPUR-UFRJ); foi apresentado originalmente no XVI ENANPUR em Belo
Horizonte em 2013, sendo esta uma verso revista e ampliada do trabalho original.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

321

civil possui uma grande capacidade desencadear o crescimento da


economia a partir da demanda por matrias primas e tambm pela
alta demanda por mo de obra com baixa qualificao.
Com um indiscutvel desempenho na produo de moradias,
o PMCMV atingiu no final de 2013 a marca de 2.783.275 unidades
contratadas, sendo que, destas, 45% j haviam sido entregues aos
proprietrios (CARDOSO; JAENISCH, 2014). Concretizado como
um programa para atuar em diferentes faixas de renda, o PMCMV
atende famlias que variam da renda entre 0 (zero) e 10 (dez) salriosmnimos, sendo que as famlias que se encontram na primeira faixa do
programa (zero a trs salrios-mnimos) contam com subsdios diretos
do governo federal atravs do Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR), e as famlias que se enquadram nas demais faixas do programa
(trs a seis salrios-mnimos e seis a 10 salrios-mnimos) contam com
recursos de financiamento oriundo do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS).
O PMCMV promoveu nmeros expressivos na produo habitacional durante a vigncia das suas duas primeiras fases, sendo que a
terceira fase do programa, anunciado durante o processo eleitoral de
2014, atualmente encontra-se ameaado pelo clima de instabilidade
poltica que culminou com o processo de impeachment da presidenta
Dilma Rousseff, em 2016. A produo massiva de empreendimentos
expe as potencialidades que o programa possui em reconfigurar
grandes pores do territrio urbano, principalmente a partir da
concentrao de empreendimentos voltados para os setores populares
em espaos especficos do ambiente urbano. Apesar do programa em
seu escopo priorizar a materializao de investimentos imobilirios em
reas servidas por infraestrutura urbana e prximos a reas servidas
com transporte pblico, o que se verifica o deslocamento massivo de
populaes para reas perifricas com quase nenhum acesso a servios
pblicos. Portanto, a lgica acaba sendo invertida, pois primeiro se
instalam os conjuntos habitacionais para que posteriormente se invista
no atendimento destas demandas.
O PMCMV trouxe para o centro do debate diversas questes vinculadas diretamente sua forma de operacionalizao, sobretudo pelo
papel central que a iniciativa privada possui na definio dos rumos
do programa. Considerando, ainda, o seu potencial de investimentos,
verifica-se que o programa tem contribudo na reconfigurao do setor
de produo imobiliria, principalmente na concentrao de deter-

322

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

minadas empresas na produo habitacional entre as distintas faixas


de renda do programa. Assim, a partir da experincia vivenciada na
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) o presente trabalho
busca discutir como o PMCMV vem se configurando a partir da reconcentrao do mercado imobilirio e tambm como o desempenho do
setor imobilirio na regio vem sendo influenciado pelo programa.
Em especial, este texto ainda busca apresentar a distribuio espacial
dos empreendimentos do PMCMV entre os municpios da RMRJ,
discutindo, sobretudo, o papel que o setor empresarial possui na
composio dos investimentos imobilirios e os fatores que levaram a
concentrao por faixa de renda em determinados municpios.

1. As condies objetivas que levaram estruturao


do PMCMV
O lanamento do PMCMV veio acompanhado com bastante
otimismo por grande parte dos setores econmicos e pelo empresariado da construo civil, visto que a formatao do programa criou
grandes expectativas acerca das potencialidades que um programa
deste porte poderia exercer sobre setores considerados essenciais para
a economia brasileira. Assim, vinculado ao Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), o PMCMV possui, alm de um forte apelo econmico, uma vinculao ideolgica ao cenrio social brasileiro, pois ele
atuava atravs da difuso da ideologia da casa prpria, algo bastante
significativo nos programas habitacionais que o antecederam2. Alm
disso, a vinculao do programa a resultados na esfera econmica,
problematiza a questo habitacional no mais como uma resposta por
direito sociais, mas sim enquanto um produto sobre o qual busca-se
maximizar a lucratividade atravs de um modelo de produo massiva
de moradias.
Ao formular uma poltica social ao mesmo tempo vinculada ao
atendimento dos desgnios do mercado e que tambm se direcionaria
por metas, o PMCMV carrega em sua concepo a abertura para o
fortalecimento da viso empresarial na definio dos rumos da poltica
habitacional, contextualizando questes vinculadas eficincia e maximizao da lucratividade. Para Cardoso e Arago (2013), a submisso
do programa aos fatores econmicos coloca em risco a importncia
2

Ver Bonduki (1998), Azevedo e Andrade (1982), e Valladares (1980).

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

323

que uma poltica social do porte do PMCMV dispe, visto que esta
poderia ter um importante papel na reverso de carncias histricas.
A partir da viso de Lcia Shimbo (2011) sobre a financeirizao da
proviso habitacional no Brasil, possvel aprofundar, ainda mais,
as crticas ao modelo de ao do PMCMV. Pois, ao se colocar em
prtica instrumentos de financiamento que privilegiam a ao privada
em uma poltica pblica, abre-se espao para um conjunto de outras
prticas que poder no se adequar s necessidades das populaes
com menor poder aquisitivo, o que, na realidade, colocaria em risco
a efetivao da poltica habitacional. Neste sentido, o processo observado pela autora evidencia a ausncia de mecanismos de controle
estatal com um maior potencial de regulao atravs de instrumentos
mais sofisticados de presena do Estado em questes que coloquem
em risco avanos sociais.
As experincias histricas das polticas que antecederam o
PMCMV contribuem para o entendimento da direo que este
programa vem tomando, principalmente ao vincular metas econmicas
como horizonte de ao de uma poltica pblica que deveria possuir
contornos sociais e mecanismos de democratizao das esferas decisrias. O PMCMV ainda carrega consigo concepes e instrumentos de
financiamento que foram lanados na dcada de 1960, onde o engenhoso programa do Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Sistema
Financeiro da Habitao (SFH) mudaram a forma de interveno do
Estado na questo habitacional (FIX, 2009). Para Fix (2009), o modelo
de interveno estatal institudo pelo Banco Nacional de Habitao
(BNH) e pelo Sistema Financeiro de Habitao (SFH) se consolidou a
partir destes principais pontos de sustentao: a) respostas aos anseios
das classes sociais da classe trabalhadora, que dava legitimidade social
ao programa; e b) atendimento das necessidades do capital financeiro
e do setor construo civil, que naquele momento se consolidaram no
circuito do crdito imobilirio.
Portanto, no contexto da estruturao do setor habitacional
durante o perodo militar, este se consolidou atravs da renovao do
setor financeiro e do mercado de capitais no pas. Buscando conciliar uma sustentao social conforme as ambies do regime, principalmente dos setores populares, os militares visaram oferecer uma
resposta s carncias habitacionais que estavam presentes de forma
mais dramtica sobre a populao de baixa renda. Por outro lado,
com os investimentos no setor habitacional, buscava-se criar est-

324

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

mulos ao crescimento econmico. Assim, como forma de viabilizar


este projeto foi formulado um robusto sistema de captao de recursos
financeiros atravs da criao de instrumentos de poupanas administrados pelo setor pblico brasileiro. Este engenhoso sistema de
captao de recursos foi baseado na criao do Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS), poupana compulsria com recursos dos
trabalhadores do setor formal, e o Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE), poupana voluntria de pessoas fsicas e jurdicas
captada junto ao setor bancrio nacional. Esses dois instrumentos para
captao de recursos para o financiamento para a habitao serviram,
ao longo do tempo, como fonte de sustentao financeira das polticas
do BNH permanecendo at hoje. Alm disto, esses mesmos instrumentos desempenharam um papel de protagonistas junto gesto
financeira do SFH, funcionando como fundos de regulao pblicos
para o setor (CARDOSO; ARAGO, 2013). Com a extino do BNH
em 1986 e a transferncia de suas operaes para Caixa Econmica
Federal (CAIXA), tanto o FGTS quanto o SBPE3, pelo seu alto potencial de concentrao e captao de recursos financeiros, tm servido
como principais fontes de recursos para a sustentao das polticas
habitacionais.
As condies polticas e econmicas que deram origem ao
PMCMV priorizaram as formas de se estruturar um novo paradigma
na promoo da poltica habitacional. Segundo Maricato (2011), essas
condies se vinculam s mudanas nos mecanismos de financiamento habitacional que se operacionalizaram entre os anos 2000 e
2005, que permitiram a participao de empresas do setor imobilirio
na captao de recursos junto ao mercado de capitais. Acontece que o
PMCMV entra em funcionamento justamente quando algumas destas
empresas passaram a ter dificuldades, principalmente em decorrncia
da crise hipotecria norte-americana em 2008. O incio das aes do
PMCMV representou para o setor imobilirio uma oportunidade de
reconcentrao e fuso de grandes empresas que tiveram na abertura
de crditos e linhas de financiamentos por parte do governo federal a
oportunidade de garantirem um novo ciclo de acumulao.
Ao mesmo tempo que se buscava uma soluo para a crise do
setor habitacional atravs do PMCMV, promovia-se um progressivo
3
A Resoluo 3.932/2010 do Banco Central do Brasil, a ltima normatizao para o uso dos
recursos do SBPE, definiu que 65% dos recursos captados por este sistema de poupanas devem
ser utilizados em financiamentos imobilirios.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

325

afastamento do Estado da resoluo das questes relativas problemtica habitacional. Este afastamento se deu, em parte, pela entrega das
decises da poltica habitacional ao setor privado, que priorizou atuar
na oferta de moradias com formas e modelos construtivos massificados
que buscavam a maior lucratividade. Ainda como parte constitutiva
para operacionalizao do programa, verificam-se retrocessos a partir
da desregulamentao e flexibilizao das legislaes urbanas municipais, fato, este, diretamente relacionado necessidade de promover
maior agilidade na construo dos empreendimentos e que tambm
faz parte de desconstruo de mecanismo de gesto democrtica das
cidades como os Planos Diretores.
Os fatos acima descritos fizeram parte de um conjunto de
obrigao imposto s esferas governamentais para que elas fossem
assistidas pelo programa. Por outro lado, importante ressaltar que o
PMCMV representou um retrocesso at mesmo frente poltica habitacional promovida pelo PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios, visto que, para as esferas governamentais que buscassem recursos
atravs deste programa, era colocada uma srie de exigncias, como,
por exemplo, o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS)
e a apresentao de projetos habitacionais que estivessem conjugados
com intervenes urbansticas. Ao adotar uma poltica mais flexvel do
ponto de vista da participao popular e das legislaes urbansticas,
o PMCMV, que em sua concepo foi criado com um potencial de
atuar fortemente sobre as hierarquias urbanas, se apresenta desvinculado das questes que cercam a necessidade de tornar este mesmo
ambiente urbano menos hostil aos setores populares. Na mesma
medida, o programa se aproxima dos interesses do mercado, representado pelas grandes construtoras e incorporadoras imobilirias, o
que refora ainda mais a condio de que estes agentes econmicos se
sustentem como modeladores legtimos do ambiente urbano.

2. Poltica pblica habitacional do pmcmv e influncia


do setor privado na definio dos seus rumos
A atuao empresarial junto ao setor habitacional direcionada
aos segmentos de baixa renda vem traando uma trajetria ascendente
pelo menos nos ltimos sete anos no Brasil. Mesmo antes da implementao do PMCMV, parte do setor empresarial vinha se especializando

326

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

na oferta de moradias para as camadas populares a partir de grandes


investimentos em conjuntos habitacionais perifricos. Este movimento
do setor imobilirio se justificava na necessidade de ampliar a rentabilidade e, tambm, a participao no mercado, o que fez com que
muitas empresas do setor de construo civil operassem profundas
transformaes em suas estruturas de ao. Lcia Shimbo (2011),
ao estudar as mudanas pelas quais passava uma grande empresa
do setor de construo civil, com atuao nacional, verificou que a
adequao da oferta por parte destas empresas em direo aos setores
de menor renda passa primeiramente por uma necessidade de recolocao no mercado, onde essas empresas assumem para si a gesto
de toda as etapas: incorporao, construo e comercializao. Neste
sentido, essas empresas buscam aumentar a sua presena em cidades
de pequeno e mdio porte como uma estratgia de no enfretamento
com as grandes empresas do setor, principalmente nas regies metropolitanas. Assim, a rentabilidade seria garantida pela padronizao
dos empreendimentos em ambientes de concorrncia com empresas
de menor porte, com baixa capacidade de reduo de custos.
Por outro lado, importante ressaltar que na fase que antecede
o PMCMV, um conjunto de medidas foi posto em prtica para
garantir o financiamento de unidades habitacionais para a classe
mdia. Com a restrio existente at o ano de 2005 para o uso de
recursos do FGTS e do SBPE, as construtoras se viram diante do
desafio de desenvolverem alternativas para o autofinanciamento,
tornando-se praticamente operadores do mercado financeiro,
chegando a constiturem bancos para esta finalidade. O PMCMV
veio operacionalizar uma profunda transformao na estrutura
de financiamento do setor habitacional, reforando a posio da
CAIXA como o maior agente financiador do mercado imobilirio,
pois, j em 2009, ano do lanamento do programa, 78% das operaes de financiamento estavam centralizadas nesse agente financeiro
(SHIMBO, 2011). O aprofundamento das aes de financiamento e
o grau de dependncia da poltica habitacional, criado, sobretudo,
a partir da relao entre recursos pblicos e agentes privados da
construo civil, foi responsvel por criar grande parte das condies para as mudanas que buscavam a diminuio dos custos de
produo e a elevao da rentabilidade. Assim, este modelo, considerado como de excelncia empresarial, foi empregado em larga
escala na operacionalizao do PMCMV.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

327

Portanto, os passos dados em direo financeirizao da


produo habitacional, em um quadro de uma poltica voltada para
a oferta, evidenciam um processo que no leva em considerao
as necessidades habitacionais. Introduz-se, assim, um modelo de
produo massificada, onde os critrios que guiam as aes no conseguem apreender as reais necessidades dos beneficirios dos programas
governamentais. Ao colocar os agentes privados como protagonistas
do programa, principalmente no que tange oferta voltada para as
famlias da faixa de zero a trs salrios-mnimos, a tica do mercado
vem imperando principalmente atravs da natural busca por rentabilidade, que se reflete diretamente na materializao dos conjuntos habitacionais afastados de centralidades consolidadas, empreendimentos
com exacerbado nmero de unidades habitacionais4, processos produtivos diferenciados5, e dificuldades de acesso a servios pblicos de
carter essencial.
Os valores envolvidos nas negociaes de transferncia direcionam altas cifras que irrigaram os cofres do setor de construo civil
no perodo que sucede o PMCMV. Para se ter uma ideia da dimenso
das negociaes entre a poltica pblica e o setor de construo civil,
a publicao Valor Econmico6, especializada em finanas e negcios,
estimou que, em 2013, o PMCMV chegou a representar 80% do
Valor Geral de Vendas das empresas da Construo Civil no Brasil,
dando destaque aos negcios da MRV Construtora, pois a reportagem
sugeria que somente as aes desta mesma construtora representariam
o percentual de 0,8% na composio do Produto Interno Bruto (PIB)
brasileiro naquele mesmo ano.
O volume de recursos direcionados para as empresas de construo civil sugere um forte implemento em suas receitas, visto que
o setor movimentou somente com o PMCMV o montante de R$ 6,77
bilhes na RMRJ. De fato, cabe ressaltar que o PMCMV vem operando
4
importante notar que o PMCMV delimita em 500 unidades o nmero mximo de habitaes
por empreendimentos, porm no caso da RMRJ, grande parte dos empreendimentos realizada
de forma contgua, chegando a apresentar mais de 2.500 unidades que se separam apenas por
cercas.
5
A busca por uma maior lucratividade vem transformando o PMCMV em um laboratrio
de novas formas construtivas; a arquitetura estrutural autoportante praticamente regra na
construo das duas primeiras faixas do programa, o que limita em muito a possibilidade de
adequao da moradia, no permitindo, em muitas das vezes, sequer, a instalao de aparelhos
de ar-condicionado modernos (modelo split) associados ao baixo consumo de energia.
6
Minha Casa Minha Vida gera impacto de 0,8% no PIB, Revista Valor Econmico, 26 mar.
2013.

328

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

uma transformao nos indicadores do setor de construo civil desde


sua implementao. Segundo estudo do Dieese (2013), o crescimento
do setor de construo civil foi fortemente influenciado pela liberao
de recursos do PMCMV, sendo que em 2012 o setor teve um crescimento 1,4%, superior ao PIB nacional que ficou em 0,9. Neste sentido,
o mesmo estudo indica ainda que no ano de 2013 o PMCMV representaria 41% de todas as operaes de financiamento habitacional
no Brasil, criando aproximadamente 1,4 milhes de novos postos de
trabalho.
Neste sentido, importante ressaltar que o financiamento habitacional no Brasil, em 2012, fortemente influenciado pelo PMCMV,
atingiu a marca de R$ 121 bilhes, sendo esses recursos vinculados
diretamente ao FGTS e ao SBPE, registrando um crescimento de
10% no montante dos recursos financiados, e de 9,31% no nmero
de unidades financiada, em relao ao ano anterior (DIEESE, 2013).
Deste modo, importante ressaltar que alm de facilitar a reestruturao do setor de construo civil, o PMCMV vinha operando como
um catalisador de processos que j vinham sendo postos em prtica
desde 2005, quando se permitiu que as empresas do setor imobilirio
pudessem abrir seus capitais e participar da captao de recursos no
mercado de aes e, tambm, quando se retorna o financiamento habitacional com recursos do FGTS e do SBPE.

3. Os impactos da produo imobiliria do pmcmv na


regio metropolitana do rio de janeiro (rmrj): perfil
de atuao privado nas dinmicas metropolitanas.
A produo e contratao de unidades habitacionais pelo PMCMV
colocam a RMRJ como a segunda em produo habitacional no Brasil,
ficando atrs apenas da Regio Metropolitana de So Paulo. Ao todo,
at o final de 2012 foram contratadas 99.715 unidades habitacionais
distribudas entre as trs faixas do programa durante a primeira e
segunda fase (Tabela 12.1).
Conforme estimam Cardoso e Jaenisch (2014), os nmeros do
PMCMV tm o potencial de deslocamento de aproximadamente 300
mil pessoas somente na RMRJ, o que sugere uma potencialidade que
o programa tem de operar profundas transformaes nestes espaos e
nos municpios em que ele vem atuando. No caso da RMRJ, possvel

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

329

observar que desde o lanamento do PMCMV houve um direcionamento das aes do programa no sentido de atender de forma ampla
as Faixas 1 e 2, o que demonstra uma concentrao das aes junto aos
setores mais populares, pois justamente nestas faixas de renda que o
deficit habitacional atua de maneira mais enftica.
Tabela 12.1. Produo Habitacional do PMCMV na RMRJ dividido por fase do Programa e
faixa de renda entre os anos de 2009 e 2012.
Nmero de Unidades
Fase

Faixa 1

Faixa 2

Faixa 3

Total

22.467

5.076

16.185

43.728

36.362

8.430

11.195

55.987

Total

58.829

13.506

27.380

99.715

Fonte: Ministrio das Cidades.

Por outro lado, a percepo sobre o crescente investimento


nas faixas populares revela uma caracterstica marcante da atuao
PMCMV na RMRJ, qual seja, que o incentivo produo de unidades
da Faixa 1 do programa, como se pode observar atravs do forte crescimento das contrataes entre a sua primeira e segunda fases, revela
um carter na produo de mudanas que reafirmam as hierarquias
urbanas e territoriais existentes entre os municpios que compem a
regio. Embora se deva levar em considerao que, em sua segunda
fase, o PMCMV vem operando uma diversificao e ampliao de
suas aes nos municpios no entorno da Capital, o que revela uma
diminuio no percentual de participao do Municpio do Rio de
Janeiro em novas contrataes do programa. Contudo, patente que
essa transformao esteja ocorrendo em consequncia de grandes
projetos de infraestrutura e de investimentos, como o Arco Metropolitano, o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, em Itabora,
e o Porto de Itagua7. Contudo, esse movimento tambm se explica
pelo esgotamento de reas no Municpio do Rio de Janeiro capazes de
comportar investimentos do programa nos moldes dos que vm sendo
construdos: mltiplos conjuntos habitacionais de forma contgua, que
acabam concentrando at 2.500 unidades habitacionais, como o caso
do empreendimento da Construtora Emccamp, no bairro de Santa
Cruz, Zona Oeste da capital fluminense.
7
Para um melhor entendimento sobre essas questes, ver Cardoso e Arajo (2012) e Cardoso e
Jaenisch (2014).

330

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

No contexto corporativo de produo habitacional, foi verificada a existncia da forte presena de 18 grupos econmicos8 que
controlam, ao todo, 60,8% da produo imobiliria da RMRJ em
suas duas fases. Essa concentrao revela a dinmica que se opera no
entorno do programa, que confirma sua potencialidade em fortalecer
grandes grupos econmicos, e, ao mesmo tempo, diminui a participao de pequenos grupos de construtoras e incorporadoras locais.
No municpio de Rio de Janeiro onde se opera a maior diversificao
da produo entre as faixas do programa e no nmero de construtoras, sendo que a operao empresarial em toda a RMRJ expressa
distintos tipos de atuao e especializao por faixa do programa
(Grfico 12.1).
Grfico 12.1. Participao e concentrao por empresa ou grupo econmico na construo
de moradias do PMCMV na RMRJ.

Fonte: Ministrio das Cidades

8
Como forma de relacionar os grupos econmicos das empresas de capital aberto, foram
observados os Relatrios Anuais de Desempenho das Empresas e os comunicados ao mercado,
onde constam contabilizadas cada empresa (joint-venture e SPEs) distribuda em seus respectivos
grupos econmicos.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

331

A atuao das empresas e dos grupos econmicos junto ao


PMCMV reflete um ntido processo de especializao em determinadas faixas de financiamento, visto que empresas com uma participao acentuada nas Faixas 2 e 3, tradicionalmente j se encontravam
atuando no mercado para a produo de moradias direcionadas aos
setores de mdia e alta renda. Contudo, ao analisar a distribuio das
empresas, no que tange construo dos empreendimentos da Faixa
3, importante notar que h uma maior distribuio na produo
das unidades, fator que pode estar relacionado com o estoque de
terras com melhor localizao em reas de ocupao j consolidadas.
Constitui-se um fato, pelo menos no Municpio de Rio de Janeiro, da
existncia de um grande estoque de terras em reas que vm se valorizando nas ltimas dcadas, reas, estas, que fazem parte dos estoques
de empresas ou grupos empresariais. Deste modo, o aquecimento do
mercado imobilirio provocado pelo PMCMV se constituiu como uma
grande oportunidade para a utilizao desses espaos, sendo que os
instrumentos de joint-venture e a constituio de Sociedades de Propsito Especfico (SPE), atuando nessas faixas, indicam que as prticas de
mercado se diversificaram e que a formao deste tipo de consrcio
visa principalmente somar esforos no sentido de aproveitar a grande
disponibilidade de crdito e a experincia que algumas empresas
possuem em diferentes nichos do mercado imobilirio, como a construo, domnio de novas tecnologias construtivas, facilidade no licenciamento de obras, corretagem e venda.
No que se refere ao processo em curso na RMRJ, patente que
o PMCMV, de forma intrnseca, tende a facilitar a composio de
parcerias, pois ao se associar com os pequenos e mdios produtores
habitacionais, os grandes grupos econmicos garantem o acesso aos
estoques de terrenos dotados de melhor localizao, que ainda se
encontram sob a posse de empresas ou incorporadoras que j atuavam
no mercado imobilirio no Municpio do Rio de Janeiro.
Nos demais municpios que compem a RMRJ, se observa a intensificao da produo voltada para as faixas de renda mais baixas, principalmente nos municpios limtrofes com a capital fluminense, o que
se relaciona diretamente com o fluxo de pessoas que moram nesses
locais e trabalham no Rio de Janeiro. Este fato se traduz na concentrao e no direcionamento da construo de moradias da faixa de
renda de 0 a 3 SM, principalmente na segunda fase do programa,
em direo aos municpios da Baixada Fluminense, e da concentrao

332

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

das contraes voltadas faixa correspondente de seis a 10 salriosmnimos no Municpio do Rio de Janeiro, mesmo que este ainda
represente uma maior diversificao entre as trs faixas do programa.
Outro fator que ajuda a explicar o direcionamento da produo habitacional da faixa popular do PMCMV para os municpios que fazem
parte do entorno da Capital Fluminense seria as dificuldades impostas
pelo poder local liberao de licenas para a construo de novos
empreendimentos nestas faixas de renda. Segundo informaes
obtidas junto ao representante de uma construtora de porte mdio,
esse fato estaria vinculado incapacidade do poder pblico local em
oferecer a infraestrutura urbana e de servios pblicos que esses investimentos demandam.
Por outro lado, a diviso do mercado de construo por faixas
de renda revela interessantes indicativos que ajudam a problematizar
a questo do direcionamento das aes empresariais no PMCMV. A
segmentao das faixas corresponde principalmente forma como
as empresas se utilizam de conhecimento tcnico para a diminuio
dos custos de produo das unidades habitacionais, o que tem reflexo
direto na qualidade e no tipo de construes empregados para as
diferentes faixas do PMCMV9, que, como apontado anteriormente,
tendem-se a se localizar nas fronteiras urbanas ou nos eixos de crescimento.
Contudo, interessante notar uma forte presena e concentrao
da composio de SPEs e joint-ventures no Municpio do Rio de Janeiro,
atuando diretamente nas Faixas 2 e 3 do Programa, visto que esse tipo
de arranjo no permitido na Faixa 1 do programa. Segundo Cardoso
e Jaenisch (2014), a diferenciao entre a localizao dos empreendimentos da Faixa 1 para as das Faixas 2 e 3 se daria principalmente pela
utilizao da faixa popular como frente de expanso urbana, com forte
presena de terrenos nos municpios da Baixada Fluminense ou Zonas
Norte e Oeste da Municpio do Rio de Janeiro, onde o preo da terra
sensivelmente menor, ou acessado por doaes do poder pblico10.
Em contraponto realidade vivenciada na Faixa 1, as faixas que
9
Em matria na pgina da internet do jornal O Globo de 3 de novembro de 2011 traz
tona problemas com este tipo de construo, que, na Regio Nordeste, ficaram conhecidos
popularmente como prdio-caixo pela ausncia de alicerces e pilotis, colocando em risco a
estabilidade do projeto construtivo por qualquer interveno feita em paredes, sendo que j
existiam casos de prdios com a estrutura j comprometida.
10
Neste caso, necessria a abertura de edital pblico de chamada de empresas interessadas que
apresentam os projetos e os custos de produo das unidades.

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

333

atendem os setores mdios tendem a estar localizadas em pores do


territrio com melhor qualidade urbana, prximos a centralidades ou
a subcentros, com acesso facilitado a bens e servios pblicos (Figura
12.1).
Figura 12.1. Localizao dos empreendimentos do PMCMV e sua disperso na RMRJ
por faixa de renda

Fonte: Ministrio das Cidades.


Elaborao: Observatrio das Cidades.

A diversidade de construtoras ou de grupos econmicos associada Faixa 3 do PMCMV, sendo que estas podem ser consideradas
as mais tradicionais e mais experientes no setor, refora a ideia de
que essas empresas prezam em atender as faixas de renda que tradicionalmente j compunham seu pblico-alvo. Esse tipo de direcionamento em suas aes tende a reproduzir, dentro PMCMV, aquilo que o
mercado j tinha condies de atender, pois os empreendimentos desta
faixa tendem a se concentrar em pores mais valorizadas do espao
urbano ou pelo menos em reas que j possuem servios pblicos e
sistema de transporte j consolidados (Figura 12.2).

334

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

Figura 12.2. Participao e concentrao por empresa ou grupo econmico na construo


de moradias do PMCMV na RMRJ.

Fonte: Ministrio das Cidades.


Elaborao: Observatrio das Metrpoles.

Ainda sobre os novos arranjos empresariais que vm sendo incorporados ao PMCMV, cabe ressaltar que o fortalecimento do sistema
financeiro e o estabelecimento de parcerias entre grandes grupos
empresariais vem influenciando e ditando os rumos de parte do
programa. Assim, possvel verificar que o alinhamento entre mercado
imobilirio e o setor de construo civil, a partir do processo de
abertura de capital destas empresas, pudesse ampliar sua participao
no mercado nacional e at mesmo mudanas no perfil das empresas,
onde empreiteiras, como OAS e Odebrecht, passaram a atuar no setor
de construo civil (CARDOSO; JAENISCH, 2014). Neste sentido,
mudanas que se operacionalizam a partir de 2005, com a entrada das
empresas de construo no mercado de aes, vm se constituindo
como um impulsionador do crescimento e participao no mercado
imobilirio e na produo habitacional mesmo para as faixas mais
baixas de renda (SHIMBO, 2011). Este fato est intimamente ligado ao

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

335

crescente poderio destas empresas na atuao junto a diversas partes


do territrio nacional, atravs de joint ventures com grupos locais.
A intensificao da participao dos grandes grupos empresariais
d o indicativo de que o PMCMV vem contribuindo para o movimento
de nacionalizao de suas aes, o que favorece diretamente a consolidao do capital imobilirio como um dos grandes atores poltico
-econmicos diretamente vinculado oferta de moradias. A problematizao desta questo traz para o centro de discusso o processo
de mercantilizao da habitao de interesse social, que favorece
a produo privada de moradias para os setores mais vulnerveis
socialmente. Na RMRJ, foi identificada a atuao desses grupos econmicos, sendo que a maioria deles com atuao direta ou via subsidirias na Faixa 1 do PMCMV (Quadro 12.1).
Quadro 12.1. Participao dos Grupos Econmicos ou Empresas na produo
do PMCMV na RMRJ.
Grupo Econmico
/ Empresa

Quantidade de
SPEs

Faixas de
Atuao

% Concentrao
do PMCMV na
RMRJ

Nmero
de
Unidades

Estados em que Atua

Emccamp

11,7

11645

MG, RJ, SP

MRV Engenharia

1, 2, 3

9,2

9177

AL, BA, CE, DF, ES, GO,


MA, MT, MS, MG. PB,
PR, PE, RJ, RN, RS, SC,
SE, SP

Patrimar

1, 2, 3

7,8

7820

MG, RJ

Gafisa

1, 2, 3

6,1

6096

AL, AM, BA GO, MA, PA,


PR, RJ, RO, RS, SP

Direcional

1, 2, 3

5,3

5260

AM, DF, MG, GO, PA, RJ,


RO, SP

PDG Realty

11

2, 3

4,7

4660

AM, BA, DF, ES, GO, MA,


MT, MS, MG, PA PR, PE,
RJ, RN, RS, SC, SP

Cyrela Brasil
Realty

4,5

4471

BA, CE, DF, ES, GO, MA,


MG, PA, PR, PE, RJ, RN,
RS, SC, SP

Cury

3,4

3440

RJ, SP

Brookfield

1, 3

2,9

2902

RJ, SP,GO, BA, CE, PR, DF,


MT, MS

Odebretch

1,5

1500

BA, DF, MG, PE, RJ, SP

Rossi

1,4

1406

AM, BA, CE, DF, ES, GO,


MG, MS, MT, PA, PE, PR,
RJ, RN, RS, SC, SE, SP

CR2

999

RJ, SP

Fonte: Ministrio das Cidades; indicaes colhidas em websites das empresas na Internet.
Elaborao do autor.

336

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

A partir deste quadro possvel inferir que h um ntido controle


das aes do PMCMV por um seleto grupo de empresas (ou grupos
econmicos) que possuem atuao em escala nacional. Shimbo
(2011) afirma que esse processo de nacionalizao das construtoras
vem se operacionalizando justamente a partir da financeirizao do
capital imobilirio. Para a autora, as estratgias dessas empresas
ao se nacionalizarem, em um primeiro momento, foram as de
ampliarem a sua presena em locais onde predominavam pequenas
e mdias empresas que atuavam em escala regional, ampliando,
assim, sua base-ao. Contudo, essas empresas, que tinham como
marca o atendimento aos setores de padro de alto luxo, criaram
subsidirias para atender os setores mdios e populares. Assim, a
produo em larga escala, baseada no domnio de tecnologias que
permitiam a racionalizao da construo e as inovaes construtivas, contribuiu para ampliar os lucros a partir da padronizao e
do barateamento das construes. Foi justamente este padro construtivo aquele transposto para o PMCMV, sendo que, tido como
segunda linha, vem sendo objeto de questionamento, pois no so
raros os casos noticiados de complicaes estruturais em projetos
financiados pelo programa.
Cabe ressaltar que a experincia do PMCMV vem se demonstrando como um ambiente frtil para a ampliao das prticas preconizadas por toda legislao que deu sustentao financeirizao do
mercado habitacional. Portanto, a ampla utilizao dos mecanismos
das SPEs e de joint venture (e demais incentivos fiscais aplicados) se
coadunam com a ideia de que este programa foi concebido em prol da
reorganizao do mercado imobilirio brasileiro e, tambm, a partir
da adeso a um modelo que privilegiasse a viso mercantil em detrimento do direito moradia. Os instrumentos criados para dar maior
segurana jurdica e fiscal ao setor imobilirio, a partir de instrumentos normativos e legais, em conjunto com as aes do PMCMV
e suas fontes de financiamento, foram responsveis por um vertiginoso crescimento entre os anos 2009 e 201411, consolidando, assim,
um grande perodo de prosperidade e acumulao tanto do setor de
capitais quanto do setor imobilirio

Cabe ressaltar que, como j apontado em outro texto desta coletnea, a crise econmica, que
atingiu a economia brasileira entre 2014 e 2015, atingiu fortemente o setor da construo civil,
adiando a edio da terceira fase do programa, no momento paralisado.

11

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

337

4. A viso empresarial sobre o pmcmv perspectivas


e novas questes:
A consolidao do PMCMV como uma estratgia para a conteno
do deficit habitacional e, tambm, como um dos instrumentos para
o enfretamento da crise de 2008 , trouxe importantes mudanas no
formato das Polticas Pblicas de habitao de interesse social que
vinham sendo colocadas em prtica at ento. A centralidade dada
participao do setor privado, j destacada anteriormente, trouxe
uma srie de elementos que no poderia ser desprezada para o entendimento da operacionalizao do PMCMV. Entre esses elementos,
destaca-se a viso empresarial sobre o programa e as relaes estabelecidas entre esses importantes atores e as novas dinmicas urbanas
provocadas por suas intervenes. Assim, como parte dos esforos para
avaliao dos impactos da implementao das polticas do PMCMV
na RMRJ, esta pesquisa buscou identificar e problematizar algumas
questes referentes ao funcionamento do programa junto aos principais atores responsveis pela sua operacionalizao.
Como forma de aprofundar e apreender as perspectivas das
empresas sobre o PMCMV, optou-se pela realizao de entrevistas
com representantes indicados pelas prprias empresas. Assim, participaram das entrevistas as empresas Emccamp, Ile Construes e Ecia
Irmos Arajo. A escolha das duas primeiras empresas se deve principalmente por sua representatividade no PMCMV na RMRJ, levando
tambm em considerao o fato de que os conjuntos habitacionais
construdos por estas empresas serviram como base para as pesquisas
de campo, com visitas e entrevistas junto aos moradores e sndicos,
realizadas no escopo do projeto do qual este estudo fez parte. Quanto
participao da Ecia Irmos Arajo, apesar da sua pouca participao no PMCMV, deve-se ao fato de que esta empresa atua na RMRJ
h mais de 60 anos, o que a deixa em uma posio privilegiada no
tocante ao conhecimento dos desdobramentos das polticas pblicas
habitacionais e os movimentos de expanso urbana, principalmente
no Municpio do Rio de Janeiro.
Questes importantes foram levantadas a partir da perspectiva
empresarial sobre o programa, sobretudo as grandes expectativas
criadas a partir de sua implementao em 2009. A forma como o
programa vem sendo operacionalizado objeto de elogios por parte dos
entrevistados, que veem no PMCMV uma possibilidade de combater o

338

Adauto Lcio Cardoso, Thmis Amorim Arago, Samuel Thomas Jaenisch

deficit habitacional brasileiro e legitimando-se no discurso da eficincia


do setor privado. Essa mesma eficincia tambm afirmada como um
dos elementos capazes de proporcionar maior agilidade na produo
habitacional, ao mesmo tempo que o setor empresarial, ao dominar
todas as etapas da produo desde o projeto at a entrega da moradia,
teria melhores condies de escapar da burocratizao e da corrupo,
que marcam o setor pblico brasileiro:
(...) a burocratizao que qualquer programa carrega consigo, conseguimos fazer que o programa [PMCMV] sasse de uma forma onde
a iniciativa provada teria mais domnio. Por exemplo, se fosse fazer
cada empreendimento desse uma licitao, no ia ter sado nem
um empreendimento. Quando voc compara obras do PAC pura
e simples, porque o MCMV no deixa de estar dentro do PAC, as
obras so licitadas, onde voc tem espao pra corrupo, pra
morosidade, pra burocracia, e o modelo tratado no MCMV, onde a
empresa identifica o terreno, faz o projeto, claro que de acordo com
as regras do programa e da Caixa Econmica ou do Banco do Brasil,
onde j tem todas as regras pr-definidas e muito claras, o empresariado conseguiu responder altura e com muita velocidade12.

Outro argumento favorvel ao programa falava dos possveis


efeitos multiplicadores do setor da construo civil sobre a economia.
Essa viso defendida por seu intenso apelo na gerao de emprego
e renda, que seria visto como uma misso do setor em prol da sociedade brasileira. Contudo, mesmo sendo a gerao de emprego um
recurso estruturante na defesa do PMCMV, tanto junto aos empresrios, quanto junto ao setor pblico, os discursos empresariais se nivelam
na medida em que afirmam que o implemento tecnolgico das novas
formas construtivas vem justamente da necessidade de contornar a
falta de mo de obra, que seria uma carncia sistmica para o setor.
A questo da inovao tecnolgica, defendida abertamente por todos
os representantes das empresas participantes da pesquisa, surge como
um ponto central nos discursos, pois a partir do domnio de tcnicas
inovadoras seria possvel ampliar as margens de lucratividade no setor
e contornar a falta de mo de obra qualificada. Para o representante de
uma das construtoras, a prevalncia dessas formas construtivas inovadoras na Faixa 1 teria como principal funo diminuir os custos de
Entrevista concedida ao autor em 26 de agosto de 2014 por representante da Construtora
Emccamp.

12

Vinte e dois anos de poltica habitacional no Brasil: da eu-foria crise

339

produo das unidades habitacionais, pois as empresas que trabalham


nessas faixas trabalhariam no limite da rentabilidade. O fato dessas
novas tecnologias estarem diretamente vinculadas aos projetos do
PMCMV, principalmente juntos aos segmentos de baixa renda e mdia
baixa, faria do programa um laboratrio de novas formas construtivas, algo que no aceito pelas faixas de renda mais elevadas.
Essas novas tecnologias de construo, 90% se aplica na baixa
renda. O pessoal de poder aquisitivo maior no aceita as novas
tecnologias, fica mais difcil voc colocar no mercado uma construo com uma tecnologia nova. Por exemplo, essa nova tecnologia a, com forma de concreto, parede de concreto, no tem nem
uma empresa fazendo. Todas as empresas que fazem esse tipo de
obra, elas fazem alto luxo tambm, mas s faz essa tecnologia no
baixa-renda, as paredes de concreto, com a forma metlica (...)13

Alm da necessidade de se ter acesso a tecnologias diversificadas


o entrevistado relata que o PMCMV possui alguns fatores que so
necessrios para viabilizar o programa:
(...) para voc viabilizar o MCMV, primeiro voc tem que escolher
bem o terreno, com fundao barata, com infraestrutura fcil de
chegar at l, e pouca terraplanagem. Esses trs fatores so primordiais pra voc implantar o MCMV. Fora disso a conta no fecha. Se
voc pegar um terreno caro, a conta no fecha.14

No contexto da RMRJ, o PMCMV, sobretudo os investimentos da


Faixa 1, vm sendo noticiados por problemas que relacionam desde
questes elementares em erros de projeto15 at a violncia a partir da
tomada destes conjuntos por faces criminosas ou pelas milcias,
que acabam expulsando moradores