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PARADIPLOMACIA E INTEGRAO REGIONAL NO MERCOSUL: UMA

ANLISE DA PARTICIPAO DAS ENTIDADES SUBNACIONAIS NO FORO


CONSULTIVO DE MUNICPIOS, ESTADOS FEDERADOS, DEPARTAMENTOS E
PROVNCIAS DO MERCOSUL NO PERODO DE 2007-20081

Morjane Armstrong Santos2

Resumo

Por que voltar as atenes para a atuao internacional de atores subnacionais? Como e com
que propsito eles se inserem no cenrio global de maneira cada vez mais dinmica e intensa?
Estas so perguntas com peso significativo na conjuntura do atual cenrio poltico
internacional. No caso particular deste artigo, pretendemos buscar entender o fenmeno da
participao de entidades subnacionais no Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados,
Departamentos e Provncias do MERCOSUL (FCCR). O objetivo deste artigo analisar
como e por que as entidades subnacionais dos Estados Partes do MERCOSUL participam
deste Foro, tendo aqui a oportunidade de descrever os seus mecanismos institucionais, o seu
histrico e o seu modus faciendi, alm de analisar exemplos de interao, cooperao e
conflito entre os governos subnacionais, na tentativa de construo de novas dinmicas
polticas de regulao no mbito do MERCOSUL.

Abstract

Why is it so important to analyse the international action of sub- national actors currently?
How and with what purpose do they act on the global scene in a more dynamic and intense
manner? These significant matters in the current juncture of the global political scenario. In
this article, we seek to understand the phenomenon of subnational entities participation in the
FCCR (Consulting Forum of Municipalities, Federate States, Departments and Provinces in
the MERCOSUR). The main objective of this article is to analyze how and why the sub-
national entities of MERCOSUR Member-States participate in this forum, having the
opportunity to describe the institutional mechanisms, its historical background, its modus
faciend, and also examine some examples of interaction, cooperation and conflict among sub-
national entities in their attempt to promote another political dynamics of regulation within
the MERCOSUR.

1
Este texto constitui o trabalho de concluso do Curso de Especializao em Relaes Internacionais da UFBA
(turma 2008/2009).
2
Graduada em Secretariado Executivo e Ps-Graduanda em Relaes Internacionais/ UFBA. E-mail:
morjanessa@yahoo.com.br

1
Introduo
A globalizao, consoante Martins (1998), insere-se num conjunto de mudanas
histricas que subverte uma srie de valores tradicionais e de aceitao at ento generalizada,
tanto para a anlise das formas de organizao da sociedade e da economia, quanto para a
ao poltica. Este fenmeno, segundo Ribeiro (2008), pode ser caracterizado pela
interdependncia acentuada entre as sociedades, resultando no aumento da porosidade das
fronteiras nacionais e no surgimento de uma economia globalizada, onde as foras de
mercado caminhariam no sentido de prevalecer sobre as polticas dos Estados Nacionais.
claro que os processos de globalizao no revogam a existncia do Estado-Nao,
mas certamente restringem o alcance de sua soberania, destituindo-o da condio secular por
ele at ento detida: a de ator exclusivo na construo e gesto da ordem internacional. Ianni
(1996, apud RIBEIRO, 2008) corrobora esta afirmao quando cita a formao, na atualidade,
de uma cadeia mundial de cidades globais, que passam a exercer papis cruciais na
generalizao das foras produtivas e relaes de produo em moldes capitalistas, e
especialmente na representao de poderes locais no mbito internacional.
A diversidade de atores sociais mostra-se extremamente ampla e tais atores foram
surgindo ao longo dos sculos e evoluindo atravs de contextos histricos e necessidades
humanas da poca. Um exemplo de novo e relevante ator no cenrio poltico atual so as
entidades subnacionais ou, segundo Ribeiro (2008), os Governos No Centrais (GNC), sendo
caracterizados por governos das entidades que compem a federao, podendo referir-se aos
seus Estados federados, cantes, provncias, landers etc.
Segundo Romero (2004, apud RIBEIRO, 2008), os ltimos anos mostram um crescente
envolvimento das cidades na arena internacional, enfatizando que este fenmeno representa
uma nova dimenso das relaes internacionais, especialmente no que se refere aos atores que
dela fazem parte e, ao mesmo tempo, incorpora um conceito inovador na gesto local, cuja
configurao de uma nova relao entre Estado-Nao e territrio subnacional constitui um
novo ator do desenvolvimento.
interessante notar que os processos de integrao, que abarcam e dialogam
impreterivelmente com a globalizao, fazem com que polticas urbanas no se satisfaam
mais com uma viso de gesto limitada s fronteiras locais ou nacionais, visto que os
governos locais enfrentam o desafio de dar respostas matriz de oportunidades e ameaas
advindas do entorno imediato da integrao regional. Isto possibilita a ampliao da sua
esfera de atuao e a agregao de novas competncias s suas funes. Conforme Vigevani,
et al. (2008), para o objetivo da integrao, os atores sociais e econmicos devem participar
ativamente do processo, a fim de pr em prtica o efeito mobilizador deste fenmeno e a
satisfao de seus interesses. Estes processos integracionistas, consoante Ribeiro (2008),
podem vir a engendrar uma transferncia de soberania no plano regional (mormente e de
modo parcial no caso da Unio Europia), levando muitas unidades subnacionais a se
movimentarem na direo da conquista por um papel maior na arena regional e estimulando-
as ao internacional.
Segundo Mariano e Barreto (2004), na medida em que a integrao evolui e se
aprofunda, passando por sucessivas etapas que vo da rea de livre-comrcio ao mercado
comum e unio econmica, aumentam as condies para abertura de canais de participao
social e poltica, cujo avano no plano econmico, decorrente de processos integracionistas,
por exemplo, interfere no ambiente poltico, social e cultural dos pases envolvidos.
Nessa perspectiva de anlise, a incorporao e participao de instncias subnacionais
de governo, enquanto novos atores da integrao, podem vir a ocorrer de forma

2
tendenciosamente espontnea e isto pode ser explicado, segundo Mariano e Barreto (2004),
pela prpria dinmica do processo, quando as entidades supranacionais j no conseguem
sozinhas atender s demandas dos governos locais.
importante ressaltar que, embora o surgimento de novos atores no cenrio poltico
internacional seja relevante, e por que no dizer inevitvel, durante as ltimas dcadas,
segundo Prieto (2004), disputas sobre fronteiras assim como o nacionalismo popular e o
autoritarismo poltico vm dificultando o surgimento de poderosos governos regionais na
Amrica Latina. Mas a expanso da democracia, alm dos renovados esforos para
impulsionar a integrao econmica regional sob esquemas originais, como o MERCOSUL
por exemplo, tm favorecido processos de descentralizao em todo sub-continente.
O MERCOSUL, segundo Ginesta (1999, apud WANDERLEY, 2002), representa a
opo dos Estados Partes por um bloco que possibilite uma liderana continental madura e
uma maior interdependncia na economia internacional. Este processo no concebido como
um fim em si mesmo, mas como um instrumento para uma participao mais ampla no
mercado global. Conforme abordado por Mariano e Barreto (2004), embora o MERCOSUL
tenha ampliado o mercado, propiciando melhores condies de investimento e maior
mobilidade para as empresas, este espao regional tambm apresenta lacunas no que tange a
sua atuao, no tendo gerado, por vezes, condies necessrias para que foras produtivas
internas pudessem se apropriar dos benefcios da integrao.
neste momento que o MERCOSUL, a partir do reconhecimento da necessidade de
fortalecer sua institucionalidade e representatividade, busca no reforo da integrao regional
mais ampla o recurso para minimizar suas deficincias. As entidades subnacionais so
convidadas a participarem das decises e benefcios advindos do MERCOSUL atravs de um
novo instrumento representativo, o FCCR-Foro Consultivo de Municpios, Estados
Federados, Departamentos e Provncias do MERCOSUL, nosso objeto de estudo no presente
artigo.
Criado em dezembro de 2004, na Cpula de Ouro Preto, o FCCR atende a uma antiga
demanda e necessidade de que os governos estaduais e municipais dos Estados Partes do
MERCOSUL possam participar das discusses do bloco de forma qualificada, trazendo suas
contribuies e reivindicaes. Este Foro pretende reunir os governos subnacionais em torno
da agenda comum do MERCOSUL e da integrao regional, valorizando e potencializando as
diversas experincias dos governos subnacionais j em andamento, tais como relaes entre
governos estaduais (CRECENEA, CODESUL, ZICOSUL), redes de cidades (Mercocidades),
consrcios municipais binacionais (Conselho Binacional Brasil-Paraguai dos Municpios
Lindeiros de Itaipu), entre outras. A consolidao do FCCR pretende, segundo o registro de
seus documentos oficiais, dinamizar e renovar a agenda poltica do bloco, assim como
aprofundar as relaes entre os atores institucionais - governos nacionais, estaduais, regionais,
locais e sociedade civil.
Assim sendo, apoiando-se no pressuposto segundo o qual a participao das entidades
subnacionais, por intermdio da paradiplomacia de integrao regional e da existncia de
mecanismos institucionais do MERCOSUL, estimula o desenvolvimento de novas dinmicas
polticas neste espao de integrao regional, este artigo tem por objetivo central analisar
como e por que as entidades subnacionais participam do FCCR. O presente artigo est
estruturado em torno de 3 partes: 1. O processo de integrao regional do MERCOSUL; 2.
Notas sobre os contornos conceituais da paradiplomacia; e 3. Breve histrico do FCCR-Foro
Consultivo de Municpios, Estados Federados, Departamentos e Provncias do MERCOSUL.
Ao final, tecerei algumas consideraes mais abrangentes acerca do tema proposto.

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O Processo de Integrao Regional do MERCOSUL
Segundo Brando (2008), o termo integrao utilizado em diferentes escolas das
Cincias Sociais, ainda que com distintos significados. Costuma-se dizer que indivduos,
grupos, classes, Estados e regies so objetos de processos de integrao, durante algum
espao de tempo. Mariano e Barreto (2004) afirmam que as polticas de integrao podem
evoluir com a incluso de temas de cunho regional ou local, porque isto significaria um
grande salto de qualidade para um bloco regional, por exemplo. No presente contexto,
referindo-se ao mbito do MERCOSUL, a integrao corresponde a um esforo de retirada de
obstculos e, ao mesmo tempo, de abertura de um espao regional para o desenvolvimento de
sociedades, economias e naes distintas. Neste sentido, a integrao avana porque este
esforo implica o enfrentamento de grandes entraves que sempre comprometeram sua
evoluo, entre outros, os modelos econmicos desenvolvimentistas, as culturas nacionalistas
e uma poltica pouco democrtica. A integrao regional passa ento a ser um novo lcus de
regulao dos processos sociais, munida de instrumentos para conectar o subnacional, o
nacional e o internacional, sendo capaz de assumir, deste modo, a questo do
desenvolvimento e da sustentabilidade das regies integradas.
No histrico da integrao regional latino-americana, o marco mais recente deu-se entre
a Argentina e o Brasil, que em 1988 assinaram o Tratado Bilateral de Cooperao e
Integrao. Segundo Pea (2007), este tratado foi ratificado em 1989, tendo como objetivo
primordial integrar um espao econmico comum. A crescente integrao econmica
Argentina-Brasil nos ltimos anos, o caso mais importante de cooperao inter-regional na
Amrica Latina, deu ensejo criao do chamado CRECENEA- CODESUL. O CRECENEA
a Comisso Regional de Comrcio Exterior do Nordeste da Argentina e inclui as provncias
de Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa F. Esta comisso foi criada
com a finalidade de promover o desenvolvimento econmico e o comrcio exterior. J o
CODESUL o Conselho para o Desenvolvimento Econmico da Regio Sul do Brasil,
formada por Mato Grosso, Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina. Consoante Pea
(2007), este tratado bilateral um marco integracionista que no inclui compromissos
jurdicos imediatos e exigveis em termos de aberturas dos respectivos mercados. Pode ser
considerado, outrossim, como o cerne simblico de uma etapa do processo de integrao que
antecede o MERCOSUL.
Posterior a este tratado surge, em dezembro de 1990, o ACE- Acordo de
Complementao Econmica, cujos objetivos primordiais contemplam a facilitao de
condies necessrias para o estabelecimento do Mercado Comum entre ambos os pases, a
complementao econmica (especialmente na rea industrial e tecnolgica) com o intuito de
alcanar escalas operativas eficientes, e um estmulo aos investimentos no mercado,
aumentando a capacidade competitiva. Estes trs objetivos estratgicos e de longo prazo so
os que, em determinada instncia, estabelecem um verdadeiro fio condutor entre a etapa de
integrao bilateral argentino-brasileira nos anos 80 e a etapa que se iniciaria nos anos 90 com
a criao do MERCOSUL. O surgimento deste bloco, atravs da consolidao do Tratado de
Assuno em maro de 1991, se assenta sobre um ativo de experincias e realidades, de
compromissos jurdicos e de preferncias comerciais que se remontam, inclusive, ao perodo
anterior criao da ALALC- Associao Latino-americana de Livre Comrcio.
Consoante Vigevani et al. (2008), este momento de surgimento do bloco estabelece-se
como um nexo entre integrao regional, MERCOSUL e a aliana com a Argentina, tendo
como base a preservao de valores como universalismo e autonomia. O valor autonomia se
manifesta sob a forma de insistente revalorizao da potencialidade de nacional especfica,
no sujeita s amarras que uma integrao institucionalizada poderia acarretar. J o
universalismo est associado s caractersticas geogrficas, tnicas e culturais do pas.
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Representaria, segundo Lafer (2004, apud VIGEVANI et al., 2008), a pluralidade de
interesses do Estado e da sociedade, as afinidade histricas e polticas, a preocupao em
diversificar ao mximo as relaes externas do pas e a multiplicidade, ampliao e dilatao
dos canais de dilogo com o mundo.
Um ponto fundamental a ser lembrado nas polticas de integrao mercosulinas so as
peculiaridades no que tange aos atores envolvidos neste processo. Segundo Mariano e Barreto
(2004), possvel afirmar que, ao menos neste bloco, existe uma tendncia geral de atuao
dos Estados nacionais no processo de integrao, que varia de forma inversa aos seus pesos
poltico e econmico no plano internacional. Por conseguinte, importante levar em
considerao que os pases mais fortes tendem a desenvolver um comportamento mais
restritivo ao avano da integrao, justamente por terem mais dificuldade de trabalhar com
instituies que impem regras ao seu comportamento e limitam sua capacidade de criao,
enquanto os mais fracos tendem a ser mais favorveis criao de regras e instituies
comuns, mesmo que isto signifique algum tipo de cerceamento sua liberdade de ao.
No atual contexto marcado pelo fenmeno da globalizao econmica, poltica, social e
cultural que afeta a soberania do Estado nacional, a investigao sobre a ascenso dos
governos subnacionais nas relaes internacionais adquire cada vez maior significao. A
intensificao desses processos e o conseqente acirramento da competio internacional, ao
mesmo tempo em que impulsionaram o avano de iniciativas de integrao regional,
alteraram as condies de gesto dos Estados nacionais. medida que a entidade
supranacional j no consegue sozinha arcar com as responsabilidades de suprimento das
necessidades dos governos subnacionais, estes tornam-se protagonistas e criam mecanismos
de proviso das suas prprias necessidades, sejam elas econmicas ou sociais.
Mariano e Barreto (2004) atentam para o desenvolvimento das polticas integracionistas
mercosulinas com deficincias estruturais, decorrentes especialmente da inexistncia de
mecanismos eficazes que solucionem a elevao da incidncia de controvrsias, como
polticas compensatrias, por exemplo. Isto criou um vcuo poltico de atuao, na medida em
que nenhuma instncia de poder assumiu o papel de reduzir ou atenuar as desigualdades
regionais e locais, que tendem a se intensificar em decorrncia do prprio processo de
integrao. Como essa nova tendncia global de alterao do modelo de Estado e de gesto
governamental preconizava o esvaziamento do papel do Estado nacional como agente
promotor do desenvolvimento, ela acabou inviabilizando a implementao da estratgia de
cunho desenvolvimentista prevista na fase inicial da integrao entre Brasil e Argentina. A
prpria evoluo deste contedo demonstra como a funo de promoo do
desenvolvimento, inicialmente lanada pela integrao, foi sendo relegada a plano
secundrio. Conforme Mariano e Barreto (2004, p. 37):

Quando a integrao chega a uma situao-limite, caracterizada pela existncia


de obstculos de difcil superao no contexto poltico e institucional vigente, seus
efeitos perversos vo se fazer notar justamente nas unidades subnacionais mais
dbeis, onde se localizam os setores mais vulnerveis, cujas deficincias de
competitividade ficam mais expostas e evidenciadas com a integrao.

interessante notar que a questo subnacional constitui-se, neste cenrio, como um


elemento crucial para entender o avano da integrao. Enquanto os problemas que afetam as
unidades subnacionais decorrentes das diferenas regionais e de produo no forem
enfrentados, a integrao tende a no evoluir. Consoante Vigevani et al. (2008), alguns
autores destacam que, para o objetivo da integrao, os atores sociais e econmicos devem

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participar ativamente do processo, nele interferindo a partir de determinado ponto, buscando
pressionar e convencer as elites nacionais a transferirem ou no parcelas de soberania para a
esfera regional. H tambm outro aspecto importante da integrao, caracterizado pela
participao e efeito mobilizador da mesma, que est ligado satisfao de interesses. Essa
situao possibilitaria o aprofundamento do processo e facilitaria sua propagao e
manuteno.
Na medida em que a questo subnacional inserida em uma estratgia mais ampla de
integrao regional, que busca o desenvolvimento em consonncia com as estratgias e
polticas dos Estados membros, isto pode, segundo Mariano e Barreto (2004), ser o indcio de
constituio de um crculo virtuoso onde todos ganham, ou seja, o desenvolvimento da
paradiplomacia pode vir a constituir-se em fator de desenvolvimento econmico e social,
subnacional e nacional. Vigevani et al. (2008) afirma que o MERCOSUL um bloco
essencialmente aberto ao exterior e nele o processo de integrao no concebido como um
fim em si mesmo, mas como um instrumento para uma participao mais ampla no mercado
global. Este processo deve interferir em variveis polticas, e quando isto no acontece
necessrio buscar explicaes. O fenmeno da bicicleta, utilizado por alguns autores,
traduziria nitidamente este processo: uma poltica integracionista cujos aspectos no so
estticos e os movimentos so dinmicos e contnuos, inclusive no que diz respeito s aes
internacionais das entidades sub-nacionais.

Notas sobre os Contornos Conceituais da Paradiplomacia


O fenmeno paradiplomtico, ainda que historicamente recente, representa uma forte
mudana na agenda de pesquisas em Relaes Internacionais. Este termo conceituado por
uma gama de autores, cercando-se de variados contedos, porm convergindo para um
mesmo objetivo comum: a abordagem da insero e participao internacional das entidades
subnacionais.
Segundo Mariano e Barreto (2004), no contexto atual, marcado pelo fenmeno da
globalizao econmica, poltica, social e cultural que interfere na soberania do Estado
Nacional, a investigao sobre a ascenso dos governos subnacionais nas relaes
internacionais adquire cada vez maior significao. A intensificao destes processos e o
conseqente acirramento da competio internacional ocorridos sobretudo a partir dos anos
90 ao mesmo tempo em que impulsionaram o avano das iniciativas de integrao regional,
alteraram as condies de gesto dos Estados Nacionais.
No que trata da definio conceitual do fenmeno paradiplomtico, Ribeiro (2008)
afirma que o primeiro termo utilizado foi, em verdade, a microdiplomacia, denominada por
Ivo D. Duchaceck da City University of New York. Entretanto, alguns preferem falar de
outros conceitos, a exemplo da diplomacia dos Estados Federados, diplomacia de mltiplas
vias ou ainda, diplomacia de mltiplas camadas. As diferentes caracterizaes adotadas por
alguns autores para este fenmeno vo desde uma forma inocente e emprica no campo da
poltica comparada dos estados federados e da teoria renovada do federalismo (Zabala 2000,
apud RIBEIRO, 2008), passando por uma forma de diplomacia no governamental, central ou
no central (Farias 2000, apud RIBEIRO, 2008) at a reafirmao da existncia de elementos
de conflituosidade existentes entre o governo nacional e os governos subestatais (Brian
Hocking 2000, apud RIBEIRO, 2008).
Zabala (2000) afirma que o termo paradiplomacia, inicialmente com sua adjetivao
global, em clara aluso ao marco terico global proporcionado pelo enfoque transnacional, foi
utilizado como rplica ao neologismo microdiplomacia, criado previamente por Duchacek

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para referir-se ao que batizou microdiplomacia regional, isto , as relaes regionais
internacionais transfronteirias levadas a cabo conjuntamente entre Estados Federados
pertencentes a Estados Federais norteamericanos, distintos por vizinhos, tais como Estados
Unidos e Canad ou Estados Unidos e Mxico. Conforme este autor, h duas categorias
principais de paradiplomacia: a global, onde as entidades federadas se ocupam de temas que
concernem ao sistema internacional como um todo, e a paradiplomacia regional, onde os
temas abordados so de importncia regional para as comunidades que fazem parte de uma
atividade subnacional. Esta definio simplificada mais detalhadamente explorada por
Duchacek, quando este identifica a paradiplomacia como regional transfronteiria,
transregional e global.
Segundo Soldatos (1990, apud RIBEIRO, 2008), a paradiplomacia tambm ganha uma
vertente global/ regional, atentando para a subdiviso desta segunda em macro e micro
regional. Neste caso, a paradiplomacia macro-regional refere-se a atores que tratam questes
ligadas a comunidades que no so contguas, a exemplo do Quebec e da Frana, ao passo que
a micro-regional trata de questes concernentes a comunidades que so geograficamente
contguas, quando a contigidade implica em fronteira comum.
J Paquin (2004, apud RIBEIRO, 2008) considera trs tipos distintos deste fenmeno, a
exemplo da paradiplomacia clssica, caracterizada pela atribuio de um mandato a
representantes oficiais para negociar com atores internacionais, por meio de um GNC-
Governo No Central ou por um conselho municipal; a protodiplomacia, cujo objetivo das
aes internacionais seria obter independncia e o estatuto de soberano; e, por fim, a
paradiplomacia identitria, que busca o reforo ou a construo da nao minoritria no
contexto de um pas com mltiplas naes.
interessante notar que, neste amplo rol de definies, muitos so os fatores levados
em conta no que tange atividade do fenmeno paradiplomtico. O raio geogrfico da ao, o
eixo e o objetivo da ao internacional, a participao de diferentes atores, seja municipais,
estaduais ou federais e o modo operatrio utilizado pelos GNCs na sua atuao
paradiplomtica so fatores cruciais neste processo. Para melhor visualizar e esquematizar a
diversidade de conceitos e autores que abordam a paradiplomacia, bem como suas diferentes
vertentes, segue um quadro conceitual deste fenmeno:

Quadro 1: Conceitos e vertentes da Paradiplomacia

AU TERMO CONCEITO CATEGORIAS


TOR
Ivo D. Microdiplomacia3
Duchacek
Ivo D. Paradiplomacia Representao das atividades Paradiplomacia Regional
Duchacek internacionais de entidades subnacionais. Transfronteiria,
Paradiplomacia
Transregional,
Paradiplomacia Global e
Protodiplomacia.
Soldatos Paradiplomacia Representao das atividades Paradiplomacia Global e
internacionais de entidades subnacionais. Paradiplomacia Macro e
Micro Regional.

3
Esta nomenclatura foi logo substituda pelo termo Paradiplomacia e suas diferentes vertentes.

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Paquin Paradiplomacia A Paradiplomacia inscreve-se no Paradiplomacia Clssica,
Renascimento dos estudos do Federalismo Paradiplomacia Identitria e
e poltica comparada e descreve atividades Protodiplomacia.
internacionais dos Estados federados
canadenses e americanos no contexto da
globalizao.
Brian Paradiplomacia ou Plida imitao da verdadeira e nica
Hocking Protodiplomacia diplomacia, operada pelos Estados
soberanos, at um fenmeno de fraca
intensidade, ou ainda uma poltica externa
de segunda ordem.
Zabala Paradiplomacia O prefixo para designa algo paralelo, Paradiplomacia Global e
algo associado a uma capacidade acessria Paradiplomacia Regional
ou subsidiria, referindo-se atuao
diplomtica dos governos subnacionais.
Der Derian Paradiplomacia Diplomacia no- governamental.

Eric Paradiplomacia ou Corrobora o conceito de Duchacek, Paradiplomacia Mnima,


Philippart Protodiplomacia entretanto, o fenmeno varia de acordo com Paradiplomacia Menor,
o raio geogrfico da ao, o modo Paradiplomacia Maior,
operatrio, o objetivo e o domnio Paradiplomacia Mxima e
prioritrio da ao, alm do limite e das Protodiplomacia.
aes desenvolvidas pelas entidades
subnacionais.
Nunes Paradiplomacia Analisa a atuao paradiplomtica dos
governos estaduais brasileiros que possuem
estruturas de relaes internacionais e
volta-se para cinco grandes reas: a
articulao institucional, a atrao de
investimentos, a promoo comercial e
turstica, a cooperao internacional e a
rea institucional.
Fonte: Dados extrados da Dissertao de Mestrado de Clotilde Ribeiro (2008), registrada na referncia
bibliogrfica do presente artigo.

Segundo Keating (2000), durante os ltimos anos possvel observar claramente a


presena do fenmeno paradiplomtico, ou seja, o aumento da atuao de governos
subnacionais no cenrio internacional. As razes se caracterizam tanto nas mudanas no
mbito do Estado e do sistema internacional como nas transformaes polticas e econmicas
que tm lugar dentro das prprias regies. A globalizao e o auge dos regimes
transnacionais, especialmente as reas de comrcio regional, tm diludo a distino entre
assuntos domsticos e exteriores e, da mesma maneira, tm transformado a diviso de
responsabilidades entre o Estado e os governos subestatais. O cenrio estatal encontra-se,
atualmente, modificado pela transmutao de suas capacidades de direo das economias
nacionais, agora limitadas pela livre circulao de capitais e pelo auge das corporaes
multinacionais. Segundo Keating (2000), a moderna tecnologia das comunicaes e o
predomnio de uma cultura global tm afetado as culturas nacionais e o papel dos Estados
como promotores e protetores das mesmas.
Consoante Wanderley (2002), o Estado-Nao, no atual panorama paradiplomtico, j
no pode mais reivindicar para si a condio de nico centro de poder de deciso nas suas
prprias fronteiras, ao mesmo tempo em que deve assumir um papel mediador de diferentes
lealdades nos planos subnacional, nacional e internacional. Este quadro muitas vezes conduz

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ao que Vigevani (2006) caracteriza como foras centrpeta e centrfuga entre os atores
polticos. Neste cenrio de foras, o governo central procura reter o poder para si, permitindo
aes autnomas das unidades subnacionais desde que as regulando e as controlando- esta
seria a fora centrpeta- ao passo que na fora centrfuga, as unidades subnacionais buscam
maior autonomia poltica e econmica para seus interesses especficos, tendncia acentuada
atualmente pelas crescentes assimetrias na distribuio de recursos internos e nas
oportunidades de negcios abertas em decorrncia da globalizao.
A poltica territorial dentro dos Estados tambm foi modificada com a apario de
novos atores e de novos temas, o que muitas vezes pode minguar a importncia do territrio
exclusivamente nacional. A globalizao da economia, a mobilidade do capital e a tecnologia
dos transportes e das comunicaes tm eliminado muitos dos vnculos entre localizao e
produo, permitindo uma maior liberdade a respeito da primeira e reduzindo a dependncia
das empresas a respeito de sua proximidade s matrias-primas ou vias de comunicao
martima.
Sassen (2002) afirma que em termos de territorialidade, a economia espacial criada pela
globalizao se estende mais alm da capacidade regulatria de um s Estado, visto que as
funes centrais esto desproporcionalmente centradas nos territrios nacionais dos pases
altamente desenvolvidos. Estas funes centrais incluem no s a gesto ao mais alto nvel,
como tambm funes financeiras, legais, contbeis, administrativas, executivas e de
planejamento, que so necessrias para o trabalho das empresas globais.
Romero (2004) traz para anlise o crescente envolvimento das cidades na arena
internacional. As cidades constituem na atualidade no s o habitat de grande parte da
populao mundial, como tambm o lugar onde se assentam e se desenvolvem as economias
globalizadas. Um novo marco de gesto urbana altera o rol tradicional dos prprios governos
locais, cuja esfera de atuao se amplia e so agregadas s suas funes novas competncias.
A cidade passa a ser um laboratrio privilegiado para desenvolver estratgias de
desenvolvimento local.
Segundo Rodrigues (2004), dentro da federao brasileira, por exemplo, as cidades
revestem-se de perfil jurdico prprio. Trata-se de municpios que, segundo De Plcido e
Silva, so toda extenso territorial, constituda em diviso administrativa de um estado
federado, colocada sob um regime de autonomia administrativa, para que se dirija e governe
pela vontade de seus habitantes (1984, p. 220).
Entretanto, importante ressaltar que, para alguns autores, ainda que o fenmeno da
paradiplomacia seja praticamente inevitvel, de crucial importncia o reconhecimento dos
limites das aes paradiplomticas por parte dos atores envolvidos. Segundo Vigevani (2006,
p. 7):
Estando claramente definido o papel dos governos estaduais e municipais no
ordenamento jurdico nacional e no existindo dvidas quanto sua
impossibilidade de participao legal no campo das relaes exteriores, de fato
essas aes acontecem e, em alguns casos, tm importante significado. Ou seja,
necessria uma reflexo em profundidade sobre o papel de outros nveis de
governo, alm do nacional, no campo da poltica externa.

Ribeiro (2008) afirma que as razes que justificam a motivao da ao internacional


de entidades subnacionais so mltiplas. H motivaes econmicas, culturais, polticas e
com base em novos temas da agenda internacional, que envolvem a manifestao de novos
atores. Segundo Paquin (2004, apud RIBEIRO, 2008), as necessidades de desenvolvimento e
de crescimento econmico so as motivaes principais que esto na base da lgica

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funcionalista que explica a projeo internacional das entidades subnacionais. A busca
prioritria das empresas tecnolgicas para o foco de atrao de investimentos e de mercados,
em virtude de nem sempre terem recursos para investir em pesquisa e desenvolvimento, so
cruciais neste processo.
As regies com seu prprio idioma e cultura tambm buscam recursos e apoio no
cenrio internacional, especialmente quando seu prprio governo central no se mostra com
disposio para apoi-las. A preservao de patrimnios histricos tambm um grande
impulsionador utilizao da paradiplomacia enquanto instrumento de desenvolvimento
social. J no foco das aspiraes polticas, Keating (2004 apud RIBEIRO, 2008) aponta que
aquelas que possuem aspiraes nacionalistas buscam o reconhecimento e a legitimao como
algo mais que meras regies. A projeo exterior pode servir por meio de um efeito inverso,
para ajudar a construo nacional de uma regio, mostrando os lderes locais em contextos
internacionais, com projeo dos prprios polticos, inclusive em regies sem movimentos
nacionalistas.
Novos temas surgidos na agenda internacional dos anos 1990, nas chamadas low
politics, tambm incitam os governos subnacionais a se movimentarem no sentido externo,
principalmente quando suas competncias constitucionais, tais como direitos humanos,
mudanas climticas, terrorismo e desenvolvimento sustentvel, por exemplo, so afetadas.
A paradiplomacia um fenmeno bastante recente e sujeito a provas e erros, na medida
em que as regies experimentam o que funciona e o que resulta rentvel na relao
custos/resultados. Cada ator utiliza a paradiplomacia na medida do possvel e necessrio.
Prieto (2004, p. 267) exemplifica esta afirmao quando explana que:

Em regimes com caractersticas autoritaristas, ou nos pases em que a capacidade


reguladora ou o controle soberano sobre o territrio foram minados devido ao
comrcio de drogas ou a operaes de guerrilha, as regies autnomas
conscientizaram-se de que sua capacidade de atuar internacionalmente restrita. J
nos pases que gozam de uma certa estabilidade poltica e institucional, a autonomia
regional fortaleceu-se, conferindo um novo perfil s relaes interamericanas (Bernal
Meza, 1990; Valenciano, 1995). Esse processo particularmente claro na Argentina
e no Brasil, em virtude no s de seu slido sistema federal como tambm das
crescentes implicaes subnacionais no MERCOSUL.

Hocking (1993, apud VIGEVANI, 2006) afirma que o crescente envolvimento


internacional das entidades subnacionais tem sido um movimento que os governos nacionais
muitas vezes tendem a ver negativamente, ou ao menos a manter dentro de estreitos limites. A
concepo realista, estatocntrica, sugere que a coerncia e a unidade da poltica exterior sejam
necessrias para evitar qualquer vantagem para adversrios ou mesmo para parceiros. Isto
explica, em determinada instncia, a razo de a paradiplomacia no ter ganhado ainda
relevncia poltica regional e tampouco ter se tornado um tema de estudos acadmicos,
concepo esta que parece mudar atualmente.
Mas as dificuldades de aplicao do instrumento paradiplomtico tambm atingem os
aspectos tcnicos, caracterizados pelos gestores e seus respectivos rgos de atuao. Ribeiro
(2008), em sua pesquisa, identifica as dificuldades ligadas pouca importncia conferida
paradiplomacia, fragmentao das aes de relaes internacionais dos rgos municipais
responsveis por esta rea, alm da burocracia presente no setor governamental, acrescendo-se
a isto questes poltico-partidrias e inadequaes de legislao fronteiria.

10
Diante do atual contexto e do panorama evidenciado at o presente momento,
fundamental que sejam repensadas as relaes entre o nvel de governo central e os governos
subnacionais frente ao externa, visando um maior alinhamento, na medida do possvel
harmonioso, entre as vrias esferas no campo da poltica internacional.
Segundo Prieto (2004), existe um certo vnculo estrutural entre o regionalismo
subnacional e o internacional, que impe a necessidade de criar novas instituies e novas
formas de atribuio da responsabilidade pblica e sua legitimao. Nas atuais condies da
economia poltica mundial, os governos, independentemente de seu nvel, precisam responder
de forma cada vez mais efetiva aos problemas mundiais, e isso vai muito alm do imaginrio
convencional com base no qual, at recentemente, as polticas nacionais e internacionais eram
formuladas.

Histrico do FCCR- Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Departamentos


e Provncias do MERCOSUL
O ano de 1985 foi o marco inicial do processo poltico que resultou na criao do
Mercado Comum do Sul, o MERCOSUL. Foi o momento em que Brasil e Argentina
iniciaram as negociaes comerciais, no mbito da Associao Latino-Americana de
Integrao (ALADI), com vistas formao de um mercado regional. Na Declarao de
Iguau, assinada pelos presidentes Jos Sarney e Raul Alfonsn, aos 30 de novembro de 1985,
enfatizou-se, entre outros temas, a importncia da consolidao do processo democrtico e da
unio de esforos com vistas defesa de interesses comuns nos foros internacionais. neste
momento que se reafirma o desejo de aproximao das duas economias e cria-se a Comisso
Mista de Cooperao e Integrao Bilateral, qual coube a formulao de propostas de
integrao entre Brasil e Argentina.
Neste contexto, ao esforo de integrao inicialmente empreendido por Argentina e
Brasil, uniram-se Paraguai e Uruguai. Juntos, os quatro pases formularam o projeto de
criao do Mercado Comum do Sul, o MERCOSUL, culminando na assinatura do Tratado de
Assuno, em 26 de maro de 1991. Naquela data, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
acordaram ampliar as dimenses dos seus mercados nacionais, com base na premissa de que a
integrao constitui condio fundamental para acelerar o processo de desenvolvimento
econmico e social de seus povos. No prembulo do Tratado de Assuno, a constituio do
mercado comum deveria pautar-se pelo aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis,
pela preservao do meio ambiente, pela melhora das interconexes fsicas e pela
coordenao de polticas macroeconmicas de complementao dos diferentes setores da
economia.
Consoante Mariano e Barreto (2004), o MERCOSUL mostrou-se, ao longo de sua
existncia, um importante instrumento de promoo do desenvolvimento social e econmico
de base integracionista, entretanto, embora tenha ampliado o mercado, propiciando melhores
condies de investimento e maior mobilidade para as empresas, seu processo de integrao,
durante algum tempo, sofreu com a falta de condies necessrias para que as foras
produtivas internas pudessem se apropriar dos benefcios advindos deste fenmeno. O
MERCOSUL, neste momento, no parecia ser de todos.
Esta impossibilidade de promoo da integrao de forma ampla centrava-se,
especialmente, na ausncia de polticas compensatrias, advindas do fato do MERCOSUL
ainda no ter conquistado o mesmo grau de aprofundamento alcanado por outros processos
de integrao dotados de instncias supranacionais, como o caso da Unio Europia, por
exemplo. Ainda segundo estes autores, os estados subnacionais integrantes deste bloco

11
ressentiam-se do fato do processo integracionista ainda no ter alcanado um nvel de
desenvolvimento institucional suficientemente avanado para oferecer maior apoio insero
internacional.
O processo de integrao regional proposto pelo MERCOSUL viu-se estagnar quando o
Estado nacional j no mais pde assumir a promoo do desenvolvimento econmico e da
estabilidade social. O prprio processo de integrao, agora estancado, no oferecia condies
para o enfrentamento dos problemas das regies e dos atores fragilizados. Esta pequena
fraqueza do MERCOSUL mais tarde representaria a mola propulsora para o desenvolvimento
de outros instrumentos na promoo da integrao regional.
No atual contexto, este bloco munia-se de duas possibilidades de direo radicalmente
opostas: uma era a aceitao da excluso econmica das regies e dos setores mais
debilitados, com todas as suas conseqncias sociais e polticas, e a outra era a atuao
efetiva, por parte das prprias unidades subnacionais, no intuito de se fortalecerem e de
reivindicarem polticas mais consistentes com seus interesses.
Ainda que as questes subnacionais no tenham sido absorvidas de forma intensa na
agenda do MERCOSUL no presente momento, os temas subnacionais foram considerados na
discusso a respeito da integrao do bloco. O enfrentamento da questo subnacional,
segundo Mariano e Barreto (2004), pressupe, pelo menos at certo ponto, o resgate da idia-
matriz da integrao como forma de promoo do desenvolvimento, de melhor insero
internacional e de integrao democrtica, buscando consenso em torno de objetivos comuns.
Consoante Romero (2004), depois de quase quatro anos da criao do Tratado de
Assuno, em 17 de dezembro de 1994, os presidentes dos quatro pases scios do
MERCOSUL firmaram o Protocolo de Ouro Preto, finalizando o perodo de transio, a
institucionalidade do MERCOSUL, e estabelecendo a entrada em vigor da unio aduaneira,
em um mesmo momento em que o bloco outorgado como personalidade jurdica de direito
internacional.
Aps pouco tempo do incio desta segunda fase do MERCOSUL, o processo de
integrao aderiu a um novo carter baseado na cooperao e no trabalho conjunto. A nova
poltica integracionista desenhava-se sob realizaes de cpulas, declaraes e seminrios, a
citar a Primeira Cpula realizada em Assuno, em novembro de 1995, onde onze cidades do
MERCOSUL firmaram a Ata de Fundao da Rede Mercocidades. Dentre elas estavam:
Assuno, Montevido, Rosrio, Crdoba, La Plata, Porto Alegre, Florianpolis, Curitiba,
Braslia, Salvador e Rio de Janeiro.
Este novo projeto do MERCOSUL, pioneiro na iniciativa de esforos para integrao
subregional, buscava o reconhecimento de si dentro da estrutura do bloco, impulsionando a
criao de redes de cidades atravs de unidades tcnicas operativas que desenvolvessem aes
e projetos de interesse comum intermunicipal, e criando mecanismos de comunicao em rede
entre cidades, a fim de facilitar o intercmbio de experincias.
A Rede Mercocidades caracterizou-se como uma iniciativa bem sucedida do
MERCOSUL, desenvolvendo mais tarde, um mbito especfico para tratar dos assuntos de
interesse das suas cidades, materializado na REMI- Reunio Especializada de Municpios e
Intendncias do MERCOSUL. Depois de vrios anos de negociaes, em dezembro de 2000,
os Estados Partes do MERCOSUL concordaram em criar este rgo na tentativa de fortalecer
e resignificar a participao de entidades subnacionais nas decises e benefcios advindos das
instncias supranacionais. O maior objetivo deste rgo era o seu fortalecimento institucional,
atravs da sistematizao de reas e temas de competncia e a elaborao de um regulamento
interno, organizando atividades operativas, formando recursos humanos e buscando um

12
posicionamento das instituies mercosulinas e das sociedades civis dos Estados Partes.
Mariano e Barreto (2004, p. 42) destacam um ponto importante sobre o papel da REMI
quando afirmam que:

(...) [REMI] em um momento de acirramento da crise do MERCOSUL, demonstra


que a questo subnacional comea a ser identificada e incorporada justamente
porque existe um certo reconhecimento de sua importncia para a integrao. A
percepo que parece orientar esta ao de que, se os atores subnacionais- no
caso municipais- no forem inseridos, podero vir a se constituir em vetor de
presso contrria a este processo.

interessante notar como h uma mudana significativa no grau de importncia das


entidades subnacionais nos processos de integrao e desenvolvimento regional. Conforme
cita Borja e Castells (1997, apud ROMERO, 2004, p. 412):

(...) os processos de integrao requerem que se estimulem os intercmbios sociais


e culturais, universitrios, profissionais etc, para criar um ambiente multiplicador
das relaes entre sociedades civis e para que se legitimem as instituies e
normas regionais que se vo construindo. As cidades so por excelncia os pontos
de encontro e intercmbio. (traduo nossa)

Entretanto, apesar da REMI integrar formalmente seus municpios ao MERCOSUL, sua


estrutura institucional revelou-se insuficiente no seu objeto de restaurao, para demandas e
propostas de governos locais. Consoante Kleiman e Rodrigues (2007), a criao da REMI
revelou aos Estados-Nao a dificuldade na compreenso do papel dos governos subnacionais
e o seu potencial para fortalecer a propagao das aes de integrao dentro do territrio. O
problema consistia em que os poderes locais passaram a ser vistos como temas a serem
tratados e no parceiros para aes conjuntas, suscitando assim a realizao de negociaes
no sentido de converter a REMI em uma estrutura formal com efetivo de voz no Bloco
MERCOSUL. Vale ressaltar que foram as prprias cidades, articuladas pela Rede
Mercocidades, que enfrentaram o debate sobre a reforma institucional deste rgo.
Em substituio REMI surge o FCCR Foro Consultivo de Municpios, Estados
Federados, Departamentos e Provncias do MERCOSUL, criado aos 16 de dezembro de 2004,
durante a reunio do Conselho do Mercado Comum, na cidade brasileira de Belo Horizonte.
Este Foro materializa mais um esforo no sentido de equalizar a representao das entidades
subnacionais no MERCOSUL e o seu aproveitamento dos benefcios advindos deste bloco. O
Foro compe-se de um Comit de Municpios e um Comit de Estados Federados, Provncias
e Departamentos e tem por finalidade estimular o dilogo e a cooperao entre as autoridades
de nvel municipal, estadual, provincial e departamental dos Estados-Partes do MERCOSUL,
contribuindo para o fortalecimento e consolidao do bloco.
Ainda que o Foro Consultivo tenha sido idealizado j em 2004, sua instalao s
ocorreu de fato em janeiro de 2007, na cidade do Rio de Janeiro, Brasil, conduzida pelo
presidente anfitrio Luis Incio Lula da Silva, no marco da XXXII Cpula dos Chefes de
Estado do MERCOSUL. Segundo Kleiman e Rodrigues (2007), esta iniciativa inaugura uma
nova fase de expanso do MERCOSUL, cuja estrutura constitui um marco importante para a
democratizao do processo de integrao na Amrica do Sul, com conseqncias
significativas para o desenvolvimento das dinmicas governamentais dos pases membros do
bloco.

13
Como fruto desta reunio, foi elaborada a Carta do Rio, expressando a importncia da
integrao do bloco, no sentido de levar o MERCOSUL aos cidados e criar uma cidadania
mercosulina e uma identidade sul-americana. Esta carta distingue o Foro como uma conquista
de governos locais, regionais e nacionais, e como um espao concreto de participao destes
atores, capazes de dar respostas aos diferentes desafios em escala regional e local. Trabalhar
pela consolidao do MERCOSUL, por meio de aes conjuntas, tendo como base as
propostas feitas por seus representantes, e privilegiar a relao com outras instncias do
MERCOSUL, como o Foro Consultivo Econmico Social, o Parlamento do MERCOSUL,
entre outros, fazem parte das propostas deste rgo representativo.
Aps a instalao, a I Reunio Plenria do FCCR ocorreu na cidade de Assuno,
Repblica do Paraguai, no dia 28 de junho de 2007. As delegaes dos Estados Partes do
MERCOSUL, presentes na reunio, trataram de assuntos de cunho tcnico, como a definio
dos representantes do FCCR na Cpula do MERCOSUL, onde dez representantes foram
designados por Nao para assistir Cpula dos Presidentes e Chefes de Estado do
MERCOSUL e Estados Associados. Alm disso, foram criados o regulamento interno 4 a ser
levado ao Grupo Mercado Comum e o Portal Web do Foro Consultivo 5, pela Nao
Argentina.
J o Comit de Municpios apresentou uma declarao do Foro Consultivo intitulada
Declarao de Assuno6, a ser lida na Cpula de Chefes de Estado do MERCOSUL e
Estados Associados. Esta declarao trata basicamente dois pontos, caracterizados pela
expresso de satisfao, por parte dos envolvidos no presente evento, pela instalao da I
Reunio Ordinria do Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL) no passado 25 de junho de
2007, na cidade de Montevido, e a explanao das perspectivas de aprofundamento do Foro.
A regularidade com que o Foro ocorre representa o compromisso assumido pelo
MERCOSUL com as entidades subnacionais no sentido de faz-las emergir com e para as
decises do bloco. O Foro implanta reunies ordinrias preferencialmente no pas sede da
Presidncia Pro Tempore, nas datas a que convir, com uma freqncia mnima de uma
reunio por semestre. Deste modo, realizou na cidade de Montevido, Repblica Oriental do
Uruguai, no dia 17 de dezembro de 2007, a II Reunio Ordinria do Foro Consultivo do
MERCOSUL, com a presena das delegaes dos Estados Partes do bloco. Foram analisadas,
na presente reunio, a demarcao dos representantes do FCCR na Reunio do Conselho do
Mercado Comum, na Cpula do MERCOSUL, e o avano da agenda do FCCR, por parte da
PPTU Presidncia Pro Tempore Uruguaia e dos coordenadores. A evoluo do Portal Web
do Foro e a abordagem de novas propostas tambm foram elementos deste encontro.
O Sr. Hernn del Canto, representante da RIAD Rede Interamericana de Alto Nvel
sobre Descentralizao, governos locais e participao cidad, realizou uma apresentao
elucidando um projeto de proposta do Chile para um afinamento programtico desta rede. O
objetivo central era estabelecer um dilogo e a elaborao de um programa sistemtico de
4
O regulamento interno do Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do
MERCOSUL explana a natureza e composio do Foro, os princpios que o compe, as atribuies e
responsabilidades do rgo, sua coordenao geral e regulamento das reunies, as disposies comuns dos
Comits dependentes do Foro Consultivo, o Comit de Estados Federados, Provncias e Departamentos e a
disposio transitria do Foro.
5
Site: http://www.planalto.gov.br/sri/foro_consultivo/index.htm.
6
A Declarao de Assuno explana propostas a serem implantadas e executadas pelo MERCOSUL e pelo Foro
Consultivo, visando impulsionar acordos estabelecidos na Carta do Rio, concretizar a Agenda do MERCOSUL,
incitar a participao das instncias subnacionais no FOCEM e impulsionar o funcionamento do Instituto Social
do MERCOSUL.

14
aes, de carter nacional-subnacional, a favor da descentralizao e do fortalecimento dos
governos regionais. A delegao Argentina tambm se manifestou na II Reunio do Foro,
apresentando a proposta da agenda de Trabalho para a prxima Presidncia Pro Tempore
Argentina.
Consoante Romero (2004), os anos recentes tm mostrado um crescente envolvimento
das cidades na arena internacional. A iniciativa do representante da RIAD remete a uma
crescente dimenso das relaes internacionais, ao passo que incorpora um conceito inovador
na gesto local: a projeo internacional das cidades. A cada reunio do FCCR seus
participantes elaboram um documento sintetizando as propostas, os objetivos alcanados e as
perspectivas para futuros encontros. A Declarao de Montevido, fruto da II Reunio do
FCCR, difunde os objetivos alcanados raiz da participao dos governos regionais e
municipais do bloco, articula com os demais atores do bloco a fim de ampliar os canais de
dilogo e aprova o regulamento do FCCR, dando ao rgo representativo do MERCOSUL
caminhos para estabelecer a institucionalidade necessria sua permanncia. Isto mostra que
o Foro est cada vez mais atento situao conjuntural que o MERCOSUL enfrenta e,
portanto, consegue expressar sua preocupao e interesse em atuar como intermediador na
participao e poder de voz das distintas instncias dos Estados-Partes deste bloco.
A III Reunio Ordinria do FCCR ocorreu na cidade de Buenos Aires, Repblica
Argentina, aos 28 de junho de 2008. O embaixador Horacio Quiroga, subsecretrio de
Relaes Institucionais da Chancelaria Argentina e Coordenador Nacional, em exerccio da
Presidncia Pro Tempore do FCCR, deu abertura terceira reunio do Foro. Como resposta
s propostas do rgo, criou-se o Grupo de Trabalho de Integrao Fronteiria e da
Informao Portal Web do FCCR, alm da elaborao de uma prvia do Acordo Institucional
entre o Foro e o Parlamento do MERCOSUL, o qual foi aprovado pelo Grupo Mercado
Comum em sua LXXII Reunio Ordinria realizada em Buenos Aires.
O FOCEM- Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL um importante rgo
presente no mbito do MERCOSUL e seus processos de integrao regional, visto que
financia programas para promover a convergncia estrutural, desenvolve a competitividade,
promove a coeso social e apia o funcionamento da estrutura institucional do MERCOSUL.
O FCCR, no seu terceiro encontro, recomendou o FOCEM ao Grupo Mercado Comum e
ressaltou a importncia em seguir trabalhando no tema da cooperao internacional, na
medida em que a cooperao tcnica seja interessante para o Foro.
A elaborao de uma declarao7 produzida ao final de cada reunio do FCCR, feita por
governadores, prefeitos e representantes de associaes e governos locais membros do FCCR,
crucial para a sntese dos limites e possibilidades que este rgo representativo do
MERCOSUL possui. A Declarao de Buenos Aires 8, resultado da III Reunio do FCCR,
destaca de maneira acentuada a satisfao pelos objetivos alcanados ao longo da Presidncia
Pro Tempore. O crescente papel protagnico desempenhado pelos governos na articulao de
polticas de integrao, o aprofundamento de canais de intercmbio entre os governos locais
dentro do mbito do FCCR e o fortalecimento e consolidao do MERCOSUL materializam
tal satisfao.

7
Estas Declaraes podem ser encontradas nas atas das Reunies do Foro Consultivo de Municpios, Estados
Federados, Departamentos e Provncias do MERCOSUL disponveis no site: http://www.mercocidades.org/
8
A Declarao de Buenos Aires manifesta a firme vontade do FCCR de continuar aperfeioando a integrao
regional e de seguir trabalhando por um MERCOSUL mais visvel e socialmente sustentvel, com maior
contedo poltico, produtivo e cultural. Igualmente ratifica a importncia de que seus integrantes continuem
agregando a perspectiva local e regional ao processo de integrao.

15
neste contexto de contribuio cada vez maior ao aprofundamento e democratizao
do MERCOSUL que o FCCR incorporou em sua agenda os temas referentes integrao
produtiva e cidadania regional e estimulou a aprovao do Protocolo de Adeso da Venezuela
pelos Congressos Nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL.
Ao dezembro de 2008, a cidade de Salvador foi o ancoradouro de um grande circuito de
eventos internacionais no setor pblico que modificaram a atmosfera da Bahia. Trinta e trs
chefes de Estado se reuniram, entre os dias 15 e 17 de dezembro, para encontros de cpulas da
Amrica Latina e Caribe (CALC), MERCOSUL e Unio das Naes Sul-americanas
(UNASUL). Os chefes de Estado e de Governo dos pases envolvidos tiveram a oportunidade
de discutir a integrao com foco no desenvolvimento, aprofundar e potencializar interesses
comuns, alm de fortalecer as relaes multilaterais das regies partcipes.
Em meio a estes encontros, cumpriu-se a IV Reunio do Foro Consultivo de
Municpios, Estados Federados, Departamentos e Provncias do MERCOSUL, no dia 15 de
dezembro de 2008, presidida pelo governador da Bahia, Jaques Wagner. Estavam presentes
diferentes representantes de instncias dos Estados do Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai,
como governadores e vice-governadores, secretrios de relaes institucionais, prefeitos,
secretrio da Casa Civil etc.
Em princpio, a esfera subnacional , segundo Mariano (2002), um meio para que o
sistema alcance suas finalidades e as defina. Seu objetivo prestar servios populao a
qual se refere, mas tambm incorporar tarefas que beneficiem o sistema federal e gerem
produtos polticos. De acordo com o governador da Bahia, Jaques Wagner, durante a
transmisso da IV Reunio Plenria do FCCR 9, o rgo mostrou de fato sua capacidade, nesse
curto perodo, de consolidar a formulao de polticas de integrao para os entes
participantes, e tambm na execuo de aes para estas polticas.
Conforme Jos Mcio Monteiro, ministro-chefe da Secretaria de Relaes Institucionais
da Presidncia da Repblica, presente na IV Reunio do FCCR, o continente latino-americano
um farol para o desenvolvimento, com suas colossais fontes de riqueza, e tambm uma
nova esperana do cenrio poltico, tendo como pano de fundo uma democracia jovem. Ainda
segundo Monteiro, o MERCOSUL no ser slido enquanto no institucionalizar e fortalecer
seus territrios, atravs da participao e compartilhamento de experincias das entidades
subnacionais10.
claro que a retrica diplomtica tende a enfatizar as tantas realizaes advindas do
presente rgo representativo do MERCOSUL, e pode-se perceber uma possibilidade
concreta de que haja visibilidade s aes j em andamento que governos estaduais e
municipais vm realizando ao longo dos anos. Algumas delas so anteriores ao prprio
MERCOSUL, como a bem sucedida experincia entre estados brasileiros e provncias
argentinas, materializadas nos acordos entre o CODESUL (conselho que rene os Estados do
Sul do Brasil e Mato Grosso do Sul) e o CRECENEA (instncia das provncias do nordeste
argentino). No entanto, o ponto fundamental de discusso na IV Reunio Plenria do Foro foi
a integrao produtiva nas reas da agropecuria, turismo, comrcio, cultura e trabalho
decente. As resolues principais giraram em torno das duas ltimas reas citadas
anteriormente. No campo da cultura o resultado foi a criao de uma Agenda Cultural
Comum, aceita pelos pases do MERCOSUL. Esta foi elaborada por secretrios e dirigentes

9
Esta Reunio do FCCR foi transmitida ao vivo, no dia 15 de dezembro de 2008, pelo site da Agecom:
http://www.comunicacao.ba.gov.br/
10
Estas informaes foram extradas de notas feitas pela autora do artigo, a partir da transmisso ao vivo, pelo
site da Agecom, da IV Reunio Plenria do FCCR, aos 15 de dezembro de 2008.

16
de cultura de 17 Estados brasileiros, da Colmbia e da Argentina, durante os dois dias de
reunies do 1 Encontro de Dirigentes Subnacionais de Cultura do MERCOSUL.
Verifica-se que promover a integrao regional um fator mpar na construo da
identidade do MERCOSUL, entretanto, esta proposta vem fortemente acompanhada pelo
respeito s diferenas regionais. Como resposta a esta condio, o Foro, por meio de
declarao, acatou a criao do GT- Grupo de Trabalho de Cultura, Cidadania e Identidade
Regional, com o objetivo de formar uma rede de construo e execuo de uma agenda
cultural comum entre os pases, conhecendo assim a identidade cultural de outros pases e
intercambiando experincias.
O FOCEM arcou com a responsabilidade de contemplar programas e diretrizes de
desenvolvimento culturais, solicitando apoio articulao entre os sistemas de informaes
em cultura. Em se tratando do campo do trabalho, foi proposto, na IV Reunio do Foro, o
Termo de Compromisso para Promoo do Trabalho Decente, onde 27 prefeitos,
intendentes e governadores do MERCOSUL apoiaram a medida. O trabalho decente, segundo
a OIT- Organizao Internacional do Trabalho, aquele pautado pela igualdade, seguridade,
previdncia e remunerao justa. H quase uma dcada atrs a OIT decidiu aderir ao cuidado
desta rea, buscando a eliminao do trabalho infantil, o aumento da faixa de ocupao das
mulheres e a reduo do nmero de jovens com tempo ocioso. Estas medidas se materializam
atravs de mecanismos utilizados pelo FCCR, que perpassam pela assinatura de atos e
acordos, concretizando polticas em andamento e incentivando novas aes. 11
Segundo Kleiman e Rodrigues (2007), dentro do escopo institucional do MERCOSUL,
as opes adotadas no presente, pelo Foro, indicam a percepo da importncia em aproximar
o MERCOSUL das demais entidades. A histria do bloco mostra a necessidade de estabelecer
a integrao entre os variados nveis, abaixo de todo o Parlamento do MERCOSUL, com uma
viso de aperfeioamento de aes, melhorando os resultados e evitando duplicaes ou
superposies.
Na IV Reunio do Foro foi aprovada a Carta da Bahia, um documento que reafirma a
necessidade de um maior envolvimento dos governos regionais e locais e o fortalecimento da
temtica territorial na definio da implementao dos recursos do FOCEM, sob o risco de
inviabilizar os seus objetivos fundamentais de reduo das assimetrias e de combate das
desigualdades. Esta carta tambm remete s questes da integrao transfronteiria,
envolvendo o aproveitamento de experincias locais e o empoderamento das instncias de
participao da sociedade e dos governos locais e regionais.
A fim de sintetizar a construo histrica do FCCR, segue-se um quadro ilustrativo dos
marcos mais importantes deste rgo representativo do MERCOSUL:

11
Dentre as atas e acordos elaborados temos a assinatura do Termo de Adeso Estratgia de Trabalho Decente,
e de convnios bilaterais entre membros do FCCR como: o Estado do Amazonas/SUFRAMA e a provncia de
Terra do Fogo; o Estado do Paran e a Provncia de Santiago Del Estero; o CODESUL e a Corporao Andina
de Fomento; e entre o Estado de Roraima e a Bolvia. Foram assinados tambm acordos de cooperao entre o
Governo Brasileiro e o Frum das Federaes.

17
Quadro 2: Marco histrico do FCCR- Foro Consultivo de Municpios, Estados
Federados, Departamentos e Provncias do MERCOSUL

ACONTECIMENTO DATA LOCAL


Criao do MERCOSUL 17 de dezembro de Assuno/ Repblica do Paraguai
1994
Criao da Rede Mercocidades Novembro de 1995 Assuno/ Repblica do Paraguai

Criao da REMI Dezembro de 2000 Braslia/ Brasil12

Criao do FCCR 16 de dezembro de Belo Horizonte/ Brasil


2004
Instalao do FCCR Janeiro de 2007 Rio de Janeiro/ Brasil

I Reunio Plenria do FCCR 28 de junho de 2007 Assuno/ Repblica do Paraguai

II Reunio Plenria do FCCR 17 de dezembro de Montevido/ Repblica Oriental do Uruguai


2007
III Reunio Plenria do FCCR 28 de junho de 2008 Buenos Aires/ Repblica da Argentina

IV Reunio Plenria do FCCR 15 de dezembro de Salvador/ Brasil


2008
Fonte: Dados compilados pela autora.

Segundo Ribeiro (2008), os governos subnacionais so reconhecidos como atores


internacionais, inclusive por agncias e programas do sistema ONU, que valorizam o papel
dos governos subnacionais. Entre as entidades supranacionais e o regionalismo subnacional
existe um certo tipo de vnculo estrutural que impe a necessidade de criar novas instituies
e novas formas de representao do poder local legitimado. As mudanas que o FCCR
proporciona, enquanto rgo intermediador do MERCOSUL, alm de colaborarem para a
aproximao da agenda de integrao do bloco ao cidado, viabilizam aos novos atores
oxigen-lo com novas idias e vises, especialmente aquelas relativas s questes do territrio
das cidades e realidade urbana.

Consideraes Finais
No mundo contemporneo, a globalizao expressa um novo ciclo de expanso do
capitalismo como modo de produo e processo civilizatrio de alcance mundial. Neste
processo, segundo Ribeiro (2008), as foras produtivas bsicas, ou seja, o capital, a tecnologia
e a fora de trabalho, ultrapassam fronteiras geogrficas, histricas e culturais, multiplicando-
se as suas formas de articulao e contradio. Por outro lado, a globalizao no se mostra
uniforme nem homognea, apresentando-se como um processo muitas vezes desigual sobre o
plano geogrfico e progressivo na escala temporal, podendo-se falar de diferentes processos
de globalizao, cujos limites e traos marcantes no so claros.

12
Segundo Romero (2004), a criao da REMI se formalizou mediante a Resoluo 90/00 do Grupo Mercado
Comum (Braslia, 7/12/00) e a Deciso 59/00 do Conselho do Mercado Comum aprovada em ocasio da XIX
Cpula de Presidentes do MERCOSUL (Florianpolis, 14/12/00).

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Este fenmeno tambm traz o aumento da interdependncia entre as sociedades, sob o
vis de uma nova proposta, caracterizada pela abrangncia de novos cenrios, a articulao de
novos atores e a ampliao dos seus efeitos sob as partes envolvidas. Este novo modus
faciendi da interdependncia pode ser empiricamente observado em um trecho citado por
Milani (2000, apud RIBEIRO, 2008, p. 40):

(...) a globalizao no representa apenas o grau de abertura das economias, mas


um modo de regulao onde o internacional passa a comandar o nacional, as
normas de funcionamento das empresas se impem quelas do Estado e o setor
privado impe suas prioridades quelas do setor pblico.

Os processos de globalizao, ainda que modifiquem o papel do Estado, no revogam


totalmente a sua soberania. Eles trazem para o cenrio novos atores que, ao interagirem entre
si, definem o perfil e as transformaes do ambiente internacional. Segundo Tostes (2004,
apud RIBEIRO, 2008), estes novos atores so novos players no campo das relaes
internacionais, e com eles surgem novos processos de atuao poltica, tais como
associativismos e identidades transnacionais, aes em rede etc. Concomitante a este
fenmeno, aplica-se o desenvolvimento do processo de integrao regional, cuja
caracterstica de grande relevncia destaca-se pelo envolvimento e propagao de novos
atores no cenrio internacional.
interessante notar que a integrao regional, ao mesmo tempo em que serve de
instrumento para conectar diferentes esferas de poder, neste caso o subnacional, o nacional e
o internacional, funciona tambm como um sinalizador das deficincias presentes em
processos de desenvolvimento regional, especialmente quando faz perceber que o Estado, em
um momento de articulao com outras instncias polticas, j no mais consegue assumir a
posio de nico provedor das condies necessrias para o desenvolvimento das regies.
Este embate desenhado pelos processos de integrao traz tona o desenvolvimento da
paradiplomacia, cujo foco est ligado ao fenmeno de internacionalizao e regionalizao
do cenrio internacional. A partir deste novo momento, comea-se a sentir a atuao
significativa de outras instncias de poder, que no o Estado, tornando-se ilusria a diviso
interna e externa, fazendo com que hoje, questes como comunicao, organizao do
territrio, polticas governamentais, servios sociais e decises de cunho econmico e
poltico, sejam cada vez mais tocadas pelos constrangimentos da nova cena internacional.
Entretanto, este fenmeno paradiplomtico no est livre de crticas e reaes adversas,
principalmente quando se desenvolve em sociedades cuja estrutura poltica rgida e
autoritria. Esta contradio de interesses um ponto importante a ser analisado por que
pode, em certa medida, ajudar ou prejudicar a promoo da integrao regional, um processo
imprescindvel ao desenvolvimento das naes. O ponto positivo deste embate seria a
indicao constante, por parte do Estado- Nao, do quanto necessrio manter a unidade
territorial concomitantemente ao desenvolvimento de polticas integracionistas que tm como
base o preceito da autonomia, caracterizada pelo desenvolvimento em consonncia com a
manuteno da identidade local. Por outro lado, o demasiado receio em ceder uma parcela da
soberania s entidades subnacionais, por ver neste processo um perigo organizao poltica
e at mesmo de segurana do Estado, poderia estancar a continuidade da integrao e a
apropriao dos benefcios dele advindos.
O MERCOSUL, enquanto instrumento de promoo do desenvolvimento econmico e
social de base integracionista, viu sua poltica enfraquecer em decorrncia, especialmente, da

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fragilidade institucional apresentada pelos processos de integrao. No era possvel
institucionalizar o MERCOSUL e torn-lo um bloco forte e unificado sem, para isso,
envolver as diferentes instncias de poder nas decises e benefcios dele advindos. O FCCR
Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Departamentos e Provncias do
MERCOSUL, conforme visto, foi uma tentativa certeira do MERCOSUL no que tange ao
fortalecimento da integrao regional do bloco. Segundo Rodrigues (2004), as entidades
subnacionais ganham a oportunidade de inserir-se no meio internacional, seja atravs da
divulgao de melhores prticas, fruto da continuidade de polticas de governana local, seja
pela projeo dada por um evento de propores globais ou ainda, por uma ao estratgica
institucional voltada expressamente para as relaes internacionais.
H de se ressaltar que, ainda que o Foro Consultivo venha desempenhando um papel
muito importante dentro de um processo de integrao regional mais amplo, ele no
consegue abarcar todas as necessidades advindas das entidades subnacionais, atuando muitas
vezes como um porta-voz entre estes diferentes atores, em escala internacional. Esta
posio que o FCCR assume chama a ateno para a necessidade de que as prprias
entidades subnacionais se articulem e criem mecanismos de interlocuo entre si. Os
problemas que as entidades subnacionais ainda enfrentam dentro do campo da
paradiplomacia no so poucos. Consoante Ribeiro (2008), a atuao internacional sem uma
instncia especfica voltada para o tratamento das questes internacionais (fato este que,
segundo sua pesquisa, ocorre em 43% dos municpios brasileiros) impede a coordenao de
aes tanto no nvel interno na esfera municipal, como entre as diversas instncias de poder
pblico na construo de uma linha de ao estratgica articulada e com viso de longo
prazo. As estruturas orgnicas dos Estados, ainda um pouco deficitrias, tambm no
colaboram, em certa medida, com o desenvolvimento da paradiplomacia dento da esfera do
governo.
Por fim, o que se configura que este rgo representativo do MERCOSUL, embora
no seja a soluo para todos os problemas da integrao regional, de fato colabora muito
com o desenvolvimento dos diversos atores que compem o cenrio internacional e tambm
com a institucionalizao do MERCOSUL. O Foro Consultivo segue ento como uma via de
mo dupla, levando e trazendo benefcios ao bloco. Por um lado d visibilidade s entidades
subnacionais no cenrio internacional e permite que estas sejam mais fortemente atingidas
pelas decises advindas das instncias supranacionais, de outra forma, possibilita que o
MERCOSUL, a partir do alargamento das polticas integracionistas, crie uma agenda comum
e una naes, estimulando sua prpria institucionalizao e conquistando a credibilidade em
torno das aes desenvolvidas. Destarte, h de se ter certo cuidado a fim de que o FCCR
consiga dar continuidade s suas atividades sem que se torne um rgo meramente
instrumental e, assim como a REMI, caia nas armadilhas implcitas que circundam os
processos de integrao regional.

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