Balanced Scorecard - Um Modelo de Gestão

Aplicado à Fiscalização e Gerenciamento de Obras Públicas

Mauro Pi Farias
Controlador de Recursos Públicos
TC-ES

Resumo

O Balanced Scorecard, delineado por Robert S. Kaplan e David P. Norton, é

um modelo de gestão criado para avaliar o desempenho da empresa e que,
com a sua utilização, passou a ser empregado como excelente ferramenta
para a implementação e implantação das estratégias definidas pela
administração.
A empresa foi enfocada através de quatro perspectivas:
• desempenho financeiro;
• clientes;
• processos internos; e
• aprendizado e crescimento (ou pessoal e tecnologia).
O modelo concebido constrói uma rede de indicadores concretos, cujas inter-
relações possam alinhar iniciativas individuais, organizacionais e
interdepartamentais, propiciando sinergia adequada em direção aos objetivos
estratégicos de longo prazo.
Tais indicadores dão origem a programas e demais ações que conduzam à
situação desejada.
O meu trabalho adapta o modelo à fiscalização e gerenciamento de
obras públicas.

1
Balanced Scorecard – BSC

Obra – toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou

ampliação, realizada por execução direta ou indireta (Lei Federal nº
8.666 / 93)

Obra, em sentido administrativo amplo, é toda realização material

a cargo da Administração, executada diretamente por seus órgãos,
ou, indiretamente, por seus contratados e delegados. Nesse conceito
se incluem as obras públicas propriamente ditas e quaisquer outros
empreendimentos materiais realizados ou custeados pela
Administração centralizada, autárquica ou paraestatal. (Prof. HELY
LOPES MEIRELLES)

1 – Introdução
O BSC foi criado em 1990 com o objetivo de avaliar o desempenho de
empresas. Evidentemente referia-se à empresa privada, da área comercial,
aquela que visa lucro.
Mesmo assim, os autores, em seu primeiro livro, já reservaram um capítulo
para as organizações governamentais e entidades sem fins lucrativos.
O modelo cria uma rede de indicadores, concretos, que, interagindo entre si,
permita, à administração, acompanhar, analisar, criticar e avaliar o
desempenho e os resultados.
Uma das motivações do modelo é agregar valores que não os contábil -
financeiros, valores que se referem aos chamados “ativos intangíveis”: dados,
informações e conhecimento a respeito dos clientes (aqui, o cidadão); dos
processos internos operacionais ou não, que se demonstrem prioritários para o
atingimento dos objetivos e metas da organização, no que tange à satisfação
dos clientes; e os indicadores relativos ao aprendizado e crescimento, também
batizados de pessoal e tecnologia.
O modelo configura relações de causa e efeito, que podem ser verbalizadas
da seguinte forma:

2
 tecnologia adequada,
empregada por pessoal alinhado e capacitado,
possibilita o exercício eficiente e eficaz de processos internos,
conduzindo à satisfação do cliente.

Com o correr de seu emprego, ao longo destes primeiros quatorze anos, o BSC
passou a ser identificado e utilizado como ferramenta para a implementação e
implantação da estratégia definida pela alta administração e se tornou o
modelo de gestão universal mais aplicado hoje em dia.
As quatro perspectivas normalmente são desenhadas da seguinte forma, em
termos de organizações governamentais:

clientes
(perspectiva foco para as organizações governamentais)
⇑
processos internos
⇑
aprendizado e crescimento
(pessoal e tecnologia)
⇑
desempenho financeiro

1.1 - Vinculações
As vinculações deste trabalho fazem-se com:
• Gerenciamento e fiscalização de obras;
• Com os temas deste IX SINAOP: licitações e contratos; controle social;
qualidade; meio ambiente; saneamento básico; e economicidade das obras
públicas (caso este trabalho assuma detalhamento além do apresentado);
• Auditoria Operacional, como modalidade; Auditoria Gestional, como
enfoque; Avaliação de Programa Governamental ou de Projeto;
• Análise financeira (custos) e análise de duração (tempo); e
• Desempenho, Resultados e Indicadores

3
2 - As Quatro Perspectivas para a Empresa Privada
2.1 - Desempenho Financeiro
Esta perspectiva avalia o desempenho da organização no tocante à geração de
resultados financeiros que satisfaçam aos acionistas.
Na empresa privada tais resultados se colocam em termos de lucratividade,
retorno sobre o investimento ou outros conceitos similares.
Indicadores de desempenho orientam a organização no caminho de atingir as
estratégias definidas pela alta administração, balizando a formatação das
outras três perspectivas.
As medições típicas são faturamento, margem de lucro etc.

2.2 - Clientes
A capacidade da organização em construir bom relacionamento com os seus
clientes é fator de fundamental relevância neste modelo de gestão.
A empresa prioriza a identificação de seus clientes e do mercado em que atua.
Os gerentes são orientados a constante reflexão a respeito da competitividade
de seus produtos e ou serviços.
As medições que se destacam nesta perspectiva, são: satisfação do cliente e
a sua fidelização, participação no mercado etc.

2.3 - Processos Internos

As atividades operacionais da empresa se vêem orientadas para a satisfação
dos clientes e consideram não só os processos diretamente ligados ao produto
ou serviço, senão também aqueles de apoio e os organizacionais.
Aqui se situa a agregação de valor (es) para os clientes.
Assim, esta perspectiva se propõe a considerar uma cadeia de processos e
não processos individuais, desenvolvidos por departamentos isolados.
Algumas das medições típicas são: qualidade e produtividade, tempo de ciclo,
pontualidade, segurança e qualidade ambiental.
Os novos conceitos de Responsabilidade Social, como processos, se inserem
nesta perspectiva.

4
2.4 – Aprendizado e Crescimento
(Pessoal e Tecnologia)
O sucesso no desenvolvimento dos esforços citados anteriormente, (agregação
de valores, fidelização de clientes, lucratividade etc), está calcado na
participação e, sobretudo, alinhamento do pessoal da organização e da
adequabilidade dos recursos tecnológicos disponíveis.
Treinar e desenvolver o pessoal, mantendo-o motivado e – sobretudo –
partícipe, assim como inovar em termos de métodos e incorporação de
tecnologias, com vistas à criação de novos produtos e ou serviços, formatam
esta perspectiva.
Algumas medições típicas: inovações, patentes, clima organizacional.

3 - Fluxo Adotado para a Aplicação do BSC

Este item resulta da análise dos dois livros publicados por Kaplan e Norton,
citados em Leitura Recomendada e, portanto, dão uma visão geral da
aplicação do modelo, no caso, à obras públicas.

O fluxo genérico do Balanced Scorecard se desenvolve conforme a

visualização a seguir:

Etapa: planejamento estratégico

⇓
estratégia definida pela alta administração
⇓
indicadores de resultados desejados
⇓
Etapa: implementação da estratégia, através do BSC
⇓
objetivos abrangentes
⇓
criação de valores não contábil - financeiros
(os “ativos intangíveis”)

5
 ⇓
mapas estratégicos
(um tema estratégico para cada mapa)
⇓
relações de causa e efeito
⇓
programas e metas decorrentes
⇓
Etapa: implantação da estratégia, através do BSC
⇓
workshops
⇓
ações
⇓
acompanhamento, controle e avaliação dos resultados
⇓
retroalimentação

4 – Concepção das 04 Perspectivas e da Rede de Indicadores em Termos

de Obras Públicas
4.1 – Clientes da Obra
Comunidades vizinha e próxima que, certamente, utilizarão o bem público,
quando disponível.
4.1.1 - Indicadores Propostos

Grau de conhecimento sobre a obra

Grau de reconhecimento de sua utilidade futura

Estes indicadores resultam da aplicação e tabulação de pesquisa(s) junto às

comunidades citadas.

6
4.2 - Processos Internos Relativos às Obras
4.2.1 - Processos Internos Operacionais
O Project Management Institute - PMI - sugere a organização dos
processos de gerenciamentos de projetos em 05 grupos:
• Iniciação,
• Planejamento,
• Execução,
• Controle e
• Encerramento, os quais interagem entre si, fornecendo e recebendo
informações.

Para fins deste trabalhos, cito as 09 áreas de conhecimento do PMI:

FIGUEIREDO, H. ; CONSTANT, F., op. cit., pag 24 e 25, registram que:

A estruturação do PMI admite 09 áreas de conhecimento:

Integração do projeto – coordena e integra as diferentes áreas da
gerência de projeto e desta com as outras gerências
Escopo do projeto – faz com que o projeto contemple todo e
somente o trabalho necessário à geração do produto especificado
Prazo do projeto – define e controla os prazos, garantindo seu
cumprimento; seu principal produto é o cronograma
Custo do projeto - define e controla os custos, garantindo que o
orçamento seja cumprido; seu principal produto é o orçamento
Qualidade do projeto – define métodos e padrões de controle de
qualidade, os implementa e controla os resultados, garantindo a
qualidade do produto final gerado pelo projeto e também dos próprios
processos da gerência de projetos
Recursos Humanos do projeto – proporciona um uso mais eficiente
das pessoas envolvidas e garante a disponibilização necessária ao
projeto
Comunicações do projeto – promove a geração, formatação,
disseminação, armazenamento e descarte das informações
Riscos do projeto – determina e documenta os riscos prováveis,
planeja respostas e monitora os riscos
Aquisições do projeto – garante a disponibilização dos bens e
serviços necessários à execução do projeto, no momento devido, na
quantidade e especificações exigidas

7
4.2.2 - Outros Processos que Não Operacionais
A Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade – FPNQ - elenca 03 outros
tipos de processos com relação aos Critérios de Excelência para a obtenção do
Prêmio Nacional da Qualidade – PNQ, também op. cit. :
• Processos de apoio,
• Processos relativos às empresas contratadas e
• Processos econômico-financeiros.

4.2.3 - Indicadores Propostos

Quanto a processos, de modo geral, proponho 08 indicadores, dentre os
anteriormente mencionados como áreas de conhecimento:

Processos Internos Operacionais

Prazo (cronograma) *
Custo e trabalho (orçamento) *
Qualidade
* Ver Análise Financeira das Obras, item 4.4.1.

Processos de Apoio

Recursos humanos ⇒ Produtividade do pessoal

Comunicações ⇒ Relatório e não Indicador
Riscos ⇒ Caminho(s) crítico(s)
Aquisições ⇒ Cronograma de aquisições e compras diretas ,
ajustado ao cronograma do projeto / obra

Processo Organizacional (gestão)

Integração do projeto ⇒ Também Relatório e não Indicador

8
Se necessário tê-los de forma mais resumida, proponho:

Indicadores Aspectos distintos

Data de início
Data de término Provável
Duração Meta
Custo Real (o efetivamente executado)
Trabalho

4.2.3.1- Qualidade
Aqui considerada como o atendimento às necessidades dos clientes.
As atribuições da Gerência da Qualidade, em um projeto / obra, atendem ao
seguinte fluxo:
planejamento ⇒ garantia ⇒ controle
e, para cada etapa deste fluxo, se tratadas como sistemas ou subsistemas,
deve-se considerar:
entradas ⇒ ferramentas e técnicas ⇒ saídas

4.2.3.1 - Comentários sobre a Operacionalidade da Obra

Vinculação com a Auditoria Operacional – Os 3 E´S: Eficácia,
Eficiência e Economicidade
Vinculação com a Avaliação do Programa Governamental ou
de Projeto
Dispondo-se das metas, prazos e custos, conforme o quadro anterior, pode-se
calcular e acompanhar a eficácia e a eficiência do projeto e da obra, assim
como, dispondo-se dos custos e benefícios, pode-se calcular e acompanhar a
economicidade.
Tais conceitos, aliados a outros, possibilitam a aplicação da Auditoria
Operacional, da Avaliação de Programa Governamental e da Auditoria
Gestional.

9
4.3 - Aprendizado e Crescimento
(Pessoal e Tecnologia)
4.3.1 - Os Envolvidos
Os envolvidos na obra são:
• Clientes,
• Patrocinador (cofres públicos; Parceria Público – Privada, PPP;
concessionário),
• Gerente do projeto,
• Equipe da gerência do projeto,
• Gerente de produção, entendendo-se por produção o bem já disponibilizado
para a utilização pública. Assim, poderemos considerar o pessoal que será
encarregado da manutenção do bem.
• Equipe de produção,
• Outras gerências,
• Fornecedores,
• Órgãos reguladores,
• Órgãos fiscalizadores (aqui se inserem os Tribunais de Contas: o da União,
os dos Estados e Distrito Federal; os dos Municípios, quando houber),
• Cidadãos e
• Sociedade.

4.3.2 – Tecnologia
Aqui se consideram máquinas e equipamentos; processos e tudo o mais que
representar recursos tecnológicos.
4.3.3 - Indicadores Propostos
Os indicadores que considero são:

Custo
Prazo e
Qualidade,
já citados em 4.2.3

10
4.4 - Desempenho Financeiro
Esta perspectiva refere-se à disponibilidade financeira dos cofres públicos ou
de outras fontes, citadas em 4.3.1, no item Patrocinador, sempre conforme os
eventos de pagamento indicados no contrato:
medição ⇒ aprovação ⇒ pagamento
O indicador que proponho é definido por um quociente:

Total de eventos de pagamento

efetuados logo após a apresentação e aprovação da respectiva medição

÷
Total dos eventos de pagamento,
conforme os eventos citados no contrato da obra

4.4.1 Análise Financeira da Obra

Dentre inúmeros modelos, este trabalho apresenta a Análise do Valor
Agregado ou EVA – Earned Value Analysis
ou custo previsto para atingir o nível atual de realização
ou o custo planejado do trabalho realizado.
Este modelo considera as seguintes variáveis, para cada tarefa:
• Duração,
• Cronograma,
• Valor planejado ou custo meta orçado originalmente (R$),
• Trabalho realizado (%),
• Custo real
ou custo executado do trabalho realizado
ou custo efetivamente realizado até o momento (R$) e
• EVA.

Estes parâmetros permitem conhecer os seguintes indicadores, dos quais

proponho acompanhar os de números 4.4.1.4 e 4.4.1.6:

11
4.4.1.1 -

Variação de custo = EVA – custo real

Variação > 0 ........... indica gastos abaixo do planejado (economia)

Variação < 0 ..........indica gastos acima do planejado (estouro de custo)

4.4.1.2 -

Variação de prazo, baseada em custo; não em tempo =

= EVA – valor planejado

Variação > 0 ...........indica antecipação em termos de custo

Variação < 0 ...........indica atraso em termos de custo

4.4.1.3 -

Índice de desempenho de custo até a presente data =

= EVA ÷ custo real

Índice > 1 ...........indica desempenho acima do esperado

Índice < 1 ........... indica desempenho abaixo do esperado
Índice = 1 ........... indica desempenho conforme planejado

4.4.1.4 –

Índice de desempenho de prazo = EVA ÷ valor planejado

Índice > 1 ...........indica desempenho acima do esperado

Índice < 1 ........... indica desempenho abaixo do esperado
Índice = 1 ........... indica desempenho conforme planejado

12
4.4.1.5 –

Orçamento ao término
ou orçamento planejado do projeto
ou custo meta =
= ∑ valores planejados das tarefas

4.4.1.6 -

Estimativa de custo total para a conclusão da obra

Esta estimativa é função do custo real; orçamento planejado do projeto; EVA; e

índice de desempenho de custo do projeto.

4.4.1.7 -
O acompanhamento do tempo pode ser efetuado através do acompanhamento
do(s) caminho(s) crítico(s), a cada momento da obra.

5 - Conclusão
O trabalho se propõe a adaptar o modelo de gestão Balanced Scorcard para a
fiscalização e gerenciamento de obras públicas.
Os autores do BSC recomendam uma rede de 15 a 25 indicadores: eu
relaciono 16, assim distribuídos:
02..........quanto a clientes;
08..........quanto a processos;
03......... quanto a aprendizado e crescimento (ou pessoas e tecnologia);
01......... quanto a desempenho financeiro; e
02..........específicos quanto a EVA: Variação de Prazo e Estimativa de Custo
Total para a Conclusão da Obra, apresentados, respectivamente, em 4.4.1.2 e
4.4.1.6.

Evidentemente o texto deste trabalho se refere à pessoa do gerente da obra.

Os demais envolvidos, a nível gerencial ou não, certamente privilegiarão

13
particularidades de sua esfera de atuação, assumindo outras redes de
indicadores.

6 - Leitura Recomendada
KAPLAN, R. S.;NORTON, D. P. A Estratégia em Ação: Balanced Scorecard.
Trad. Luiz Euclydes Trindade Filho. 1. e. Rio de janeiro: Campus, 1997. 344 p.

KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. Organização Orientada para a Estratégia.

Trad. Afonso Celso Cunha Serra. 4. e. Rio de Janeiro: Campus, 2001. 411 p.

FIGUEIREDO, H. ; CONSTANT, F. Gerenciamento de Projetos. Introdução à

Visão PMI. Rio de Janeiro: Controlplan, 2004. 94 p.

CRITÉRIOS de Excelência. O estado da arte da gestão para a excelência do

desempenho e o aumento da competitividade. São Paulo: Fundação para o
Prêmio Nacional da Qualidade - FPNQ, 2004. 60 p.

BSC como ferramenta de gestão. Revista Polinews, Camaçari, n. 5, dez.

2002.

PI FARIAS, MAURO. Balanced Scorecard – Um modelo de sistema gerencial

aplicado à Administração Pública. In: XII CONGRESSO BRASILEIRO DA
QUALIDADE E PRODUTIVIDADE, Vitória. Anais...Vitória: União Brasileira
para a Qualidade, 2002.

PI FARIAS, MAURO. Auditoria Orçamentária como Auditoria de Programa de

Trabalho do Governo. In: XIII CONGRESSO BRASILEIRO DA QUALIDADE E
PRODUTIVIDADE, Rio de Janeiro. Anais...Rio de janeiro: União Brasileira da
Qualidade, 2003.

PI FARIAS, MAURO. Balanced Scorecard – Um modelo de sistema gerencial

aplicado à Administração Pública. In: XXII CONGRESSO DOS TRIBUNAIS DE
CONTAD DO BRASIL, João Pessoa. Anais... João Pessoa: Tribunal de
Contas do Estado da Paraíba, 2003.

14
COUTINHO, A. R. Gestão estratégica no setor público e entidades sem
fins lucrativos. São Paulo: 2003. Disponível em:
http://www.symnetics.com.br/news.htm. Acesso em:15 jun. 2003.

Mauro Pi Farias
Administrador
Engenheiro Industrial (IME – Instituto Militar de Engenharia)
Profissional Certificado em Administração Pública (FGV – Fundação Getúlio
Vargas)
Curso PNQ – Prêmio Nacional da Qualidade, ciclo 2004 (FPNQ – Fundação
para o Prêmio Nacional da Qualidade)
Membro da OLA - Organização Latino-americana de Administração

Alguns projetos administrativos dos quais participei como gerente:

• 1º Curso de Formação de Produtores de TV Educativa do Brasil
• Estruturação da Superintendência de Administração da Cia. Siderúrgica
de Tubarão – CST ( hoje a 26.ª maior empresa brasileira), para atender
a 7000 empregados próprios e outros 7500 de empreiteiras
• Otimização de Custos e
• Anti-greves de ocupação, ambos também na CST
• Tribunal de Contas Itinerante - TC-ES ITINERANTE , como idealizador

15